O desemprego e as políticas de emprego, trabalho e renda no Brasil contemporâneo

1 INTRODUÇÃO

Este livro é fruto da tese de doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Federal de Pernambuco, em 2016, sob orientação da professora doutora Ana Elizabete Mota e reúne pesquisas sobre a atual conjuntura, a qual remonta à intensificação das contradições do capitalismo sobre o trabalho. Aborda o fenômeno do desemprego e as tendências atuais na relação com o trabalho precarizado e a identificação dos mecanismos utilizados pelo Estado para o seu enfrentamento, na realidade brasileira, através das políticas de emprego, trabalho e renda.

A temática do desemprego esteve presente em nossa trajetória acadêmica a partir da inserção no Grupo de Pesquisa sobre Reprodução Social – GPSRS/UFAL ‒ em 2007, hoje liderado pelas professoras Edlene Pimentel Santos e Maria Norma Alcântara Brandão de Holanda. Para orientar nossas pesquisas, tivemos como referencial teórico o estudo da teoria social de Marx, que nos forneceu as bases materiais para o estudo dos fundamentos da categoria trabalho e suas formas de controle sob o sistema do capital, que impulsionou como alavanca de desenvolvimento o desemprego estrutural; este, contraditoriamente, tornou-se explosivo para o próprio sistema que o criou.

O desemprego é caracterizado pelo não emprego estável ou formal do trabalhador no mercado de trabalho, numa relação de subordinação entre empregado e empregador. A ausência deste tipo de vínculo resulta no que se chama desemprego. A nova tendência produzida pelas transformações da sociedade burguesa trouxe para a discussão a necessidade de institucionalizar novas modalidades de empregos que não acarretam necessariamente a estabilidade ou o vínculo empregatício. Torna-se evidente que a concepção de desemprego não está apenas associada à ausência do emprego formal, mas à ausência de ocupação, seja ela atividade casual ou autônoma.

Esta realidade determinou no final do século XX um dos objetivos presentes na agenda da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que é a eliminação de todas as formas de discriminação em matéria de emprego e ocupação, tendo por base a Declaração dos Direitos e Princípios Fundamentais do Trabalho, de 1998, que estabelece o conceito de trabalho decente para homens e mulheres, recomendando a sua inserção no mercado de trabalho em condições de liberdade, segurança e equidade. São estratégias que velam os antagonismos essenciais da exploração do trabalho e colocam em evidência a reafirmação da desestruturação do mercado de trabalho com o aumento da precarização, determinada pela nova dinâmica da produção capitalista, cuja reestruturação produtiva dar-se-á no marco da crise estrutural do capitalismo.

O fenômeno do desemprego é um dos problemas mais drásticos da história da humanidade. Sua permanência e severidade vêm desencadeando insegurança em relação ao trabalho, aumento da submissão dos trabalhadores em relação aos interesses do capital e, consequentemente, aumento da miséria e suas sequelas. O desafio de encontrar respostas ao fenômeno do desemprego via políticas sociais tornou-se central nos limites da sociabilidade capitalista, pois, com o aprofundamento da crise estrutural do capital, o desemprego tornou-se um problema de difícil administração, dada a sua abrangência mundial. Como diz Mészáros (2002), o desemprego tornou-se crônico, um dos limites estruturais do sistema do capital. Com a severidade deste fenômeno, políticas de emprego e renda são acionadas e redimensionadas sob a administração do Estado, ocorrendo o investimento em práticas empreendedoras e no trabalho por conta própria.

Esta realidade se apresenta como uma das novas tendências em resposta ao desemprego. No caso brasileiro, uma das determinações da Organização Internacional do Trabalho (OIT), o investimento nas políticas foi bem assimilado pela economia e logrou reduzir os índices do desemprego e diminuir a pobreza. Atualmente essas políticas estão voltadas para a criação e promoção de um tipo de trabalho que não se restringe ao emprego formal, mas se estende a diferentes tipos de ocupações e atividades empreendedoras que legitimam o trabalho precário conforme as necessidades do mercado flexibilizado e tecnológico.

Na particularidade brasileira, entre 2004 e 2014 ‒ período no qual foram adotadas algumas medidas anticíclicas, denominadas de estratégia neodesenvolvimentista, pelos governos do Partido dos Trabalhadores ‒, houve uma diminuição significativa das taxas de desemprego, cuja menor média verificou-se em 2012 (5,5%), segundo o Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Econômicos (DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICO, 2013).

Todavia, esta fase de relativa "prosperidade", já no final de 2014 apresentava traços do seu esgotamento, momento em que a economia brasileira começa a se retrair. Daí resultam a emergência da inflação e a redução do consumo interno e de postos de trabalho, entre outros aspectos que evidenciam a ativação de um ciclo de crise. Mesmo com a garantia do investimento no empreendedorismo e práticas que disfarçam a realidade do desemprego, os efeitos da crise estrutural do capital na economia brasileira não permitiram a relativa prosperidade social e econômica de forma contínua, verificando-se o retorno da elevação do desemprego nos momentos de efervescência da crise estrutural do capital, verificável no atual contexto histórico deflagrado por uma pandemia¹ sem precedentes, que até o final do ano de 2020 já registrava uma taxa de desemprego de 13,8%, contabilizando mais de 13,5 milhões de brasileiros desempregados, conforme os dados do PNAD Contínua (2020).

Até o momento, o investimento no âmbito das políticas de emprego, trabalho e renda no Brasil está sendo restrito à administração do retorno da pobreza extrema. De acordo com o governo brasileiro, mais de 66 milhões de pessoas receberam o Auxílio Emergencial². Conforme o Ministério da Cidadania, mais de 60% da população brasileira foi beneficiada pelo auxílio. No caso do Programa Bolsa Família, mais de 14 milhões de famílias foram atendidas (BRASIL, 2021).

Ainda conforme o referido governo, foram liberados mais de R$ 331,4 milhões para o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) de estados, municípios e do Distrito Federal, com o objetivo da ampliação da rede, tendo em vista o aumento do número de pessoas pauperizadas e desempregadas no contexto da pandemia. O aumento do investimento do governo nestes programas e serviços evidencia o fato de que mais da metade da população brasileira ingressou nas fileiras do pauperismo devido à falta de emprego e à instabilidade econômica do país.

Além da ampliação da rede no SUAS, outra forma de enfrentar o desemprego continua sendo o investimento na disseminação das mais variadas formas de ocupações, tais como freelancer e a proliferação do home office ou trabalho remoto, o que imprime mudanças e redirecionamentos nas políticas de emprego, trabalho e renda, com prioridade para o investimento na estratégia do empreendedorismo dos trabalhadores, assim como em políticas de qualificação do trabalhador no âmbito do ensino técnico que possam ser ajustadas ao mercado flexibilizado e tecnológico.

Desse modo, desemprego, informalidade e insegurança no trabalho tornam-se equivalentes funcionais e impulsionam o aumento da abertura de novas modalidades de emprego/ocupação que motivam as pessoas a aumentar o número de horas trabalhadas para se manterem num padrão de vida adequado às novas exigências da sociedade burguesa. Na pandemia, esta realidade é ainda mais expressiva.

O impacto da pandemia sobre a perda da ocupação foi imenso entre todos os trabalhadores, mas incontestavelmente afetou de forma mais intensa os trabalhadores sem carteira, privados ou públicos, e os trabalhadores por conta própria. Menos da metade dos trabalhadores no setor privado informal (sem carteira) permaneceu ocupada entre o primeiro trimestre de 2020 e maio, e 35% deles foram para o desemprego ou diretamente para a inatividade. Até mesmo uma ocupação no setor público não significou maior estabilidade para os informais durante a crise, uma vez que apenas 54% permaneceram trabalhando e 22,6% perderam o emprego em definitivo. Entre os trabalhadores por conta própria, quase 30% perderam a ocupação, sendo que somente próximo da metade permaneceu em atividade. (CARVALHO; NOGUEIRA, 2020, p. 3)

No contexto da pandemia, os empregos formais, que já eram escassos, tiveram uma queda significativa. Esta realidade obrigou muitos trabalhadores informais e sem renda a buscar novas alternativas de ocupações, ajustando-se à nova necessidade de consumo. Tais alternativas vão desde o delivery ao home centric, em que as pessoas compram produtos e serviços sem sair de casa, através da informalidade dos entregadores de aplicativos.

A pesquisa também considerou que o desemprego também atingiu os trabalhadores qualificados:

Entre os profissionais de nível superior, outros profissionais da educação (22,6% perderam a ocupação) e profissionais de ciências sociais e do setor cultural (20,4%) também foram muito afetados. Destaca-se também a alta proporção de ocupados no primeiro trimestre que declararam estar afastados devido à pandemia entre professores do ensino médio e fundamental, técnicos de nível médio dos setores social e cultural e entre os trabalhadores ambulantes. (CARVALHO; NOGUEIRA, 2020, p. 7).

Os efeitos da pandemia sobre o trabalho é apenas uma parte do problema. As raízes materiais de tais contradições são fundamentadas numa crise que se tornou estrutural por sua magnitude e que evidenciou o desemprego como um problema mundial sem precedentes, por atingir quase todos os ramos da produção e dos serviços em escala mundial. O desemprego atinge um novo padrão muito antes da atual pandemia. De acordo com Mészáros, […] o novo padrão emergente de desemprego como uma tendência socioeconômica adquire o caráter de um indicador do aprofundamento da crise estrutural do capitalismo atual (2002, p. 1.005). Desse modo, o desemprego não se restringe a trabalhadores não qualificados, mas atinge um grande número de trabalhadores "[...] altamente qualificados, que agora disputam, somando-se ao estoque anterior de desempregados, os escassos – e cada vez mais raros – empregos disponíveis" (MÉSZÁROS, 2002, p. 1.005, grifo do autor).

Atualmente, as estatísticas demonstram uma redução nas taxas do desemprego, mas que ainda não garantem a superação dos impactos provocados na economia. A Agência de notícias do IBGE divulgou os dados da PNAD Contínua:

A taxa de desocupação caiu para 11,1% no quarto trimestre, recuo de 1,5 ponto percentual na comparação com o trimestre anterior (12,6%). Já a taxa média anual foi de 13,2%, o que indica uma tendência de recuperação frente à de 2020 (13,8%), ano em que o mercado de trabalho sentiu os maiores impactos da pandemia causada pelo coronavírus. Embora o cenário tenha melhorado em 2021, o patamar pré-Covid ainda não foi recuperado. Em 2019, a taxa anual de desocupação havia sido de 12,0%. (BRASIL, 2020, p. 1)

Mesmo com variações de recuos em alguns momentos e fases históricas, o desemprego ainda é permanente. O que mantém o desemprego hoje, já que há um grande investimento dos governos em responder esta demanda? Defendemos que a resposta pode ser encontrada na apreensão das bases materiais que fundamentam a sociedade regida pelo capital, tal como exposto por Marx em sua teoria social.

Marx em suas obras não tratou do conceito de desemprego, mas da categoria trabalho e como este é subordinado à lógica da sociedade burguesa madura. Especificamente no Capítulo XXIII ‒ A lei Geral da Acumulação capitalista de O Capital, realiza uma densa pesquisa sobre as contradições do modo de produção capitalista na forma do exército industrial de reserva, da superpopulação relativa e da população redundante. A nosso ver, estas categorias analisadas por Marx tratam do que se convencionou chamar de desemprego. Para o nosso autor, o aumento ou recuo deste exército de reserva dependerá do investimento do capital na sua composição orgânica e técnica ‒ de um lado, os meios de produção (capital constante) e, do outro, a força de trabalho (capital variável), e a concentração e centralização do capital em poucas mãos. Marx demonstra que o exército industrial de reserva é uma das alavancas da acumulação capitalista, indissociável deste tipo de sociedade.

Sob a perspectiva da Lei Geral da Acumulação Capitalista, quatro aspectos caracterizam o desemprego como uma das formas de controle do sociometabolismo do capital e o mantém como alavanca da acumulação capitalista:

1) Na forma da superpopulação relativa, proporciona a valorização do […] material humano sempre pronto para ser explorado (MARX, 1994, p. 200). Assim, as grandes empresas têm sempre o discurso da valorização de seus trabalhadores, que são chamados de colaboradores ou associados, para que possam sempre ampliar a sua produtividade à custa do investimento financeiro e do tempo de seus trabalhadores. Isso mantém de forma fetichizada a exploração do trabalho, pois o receio do desemprego faz do trabalhador uma peça-chave para o aumento da concorrência via qualificação, e consequentemente valoriza o material humano.

2) O desemprego regula os salários, pois estes são […] exclusivamente regulados pela expansão e contração do exército industrial de reserva, que correspondem à mudança periódica do ciclo industrial (Ibid., p. 204). Em momentos de crise e estagnação econômica, é tendencial o aumento do desemprego e a redução proporcional dos salários para aqueles que ainda permanecem no mercado.

3) A pressão da superpopulação relativa gera um grau de intensidade da concorrência entre empregados e desempregados, pois, como assevera Marx, […] toda solidariedade entre empregados e desempregados perturba a ação ‘livre’ daquela lei natural do capitalista sobre sua classe (1994, p. 206).

4) Este aspecto guarda relação com a essência do modo de produção especificamente capitalista ‒ a exploração da força de trabalho ou a extração do sobretrabalho. A pressão que o desemprego exerce sobre a parte ocupada da classe trabalhadora […] obriga-a ao sobretrabalho e à submissão aos ditames do capital (MARX, 1994, p. 203). O sobretrabalho, portanto, [...] tornou-se um meio de enriquecimento do capitalista individual e acelera, simultaneamente, a produção do exército industrial de reserva numa escala adequada ao progresso da acumulação social (Ibid., p. 204).

Uma das características do capitalismo para assegurar a ordem do capital em funcionamento é manter, em alguma medida, o exército industrial de reserva e/ou o desemprego, a fim de assegurar a exploração do trabalho e a acumulação. Para Mészáros, o exército industrial de reserva não representa uma ameaça ao sistema […] enquanto se mantiver a dinâmica da expansão e da acumulação lucrativa do capital, ao contrário, é um elemento bem-vindo e necessário para a boa saúde do capital (MÉSZÁROS, 2002, p. 332).

Todavia, com a interrupção da dinâmica do deslocamento expansionista, que forneceu as bases para uma crise inédita na história da humanidade, o […] desemprego em massa começa a lançar uma sombra realmente ameaçadora, não somente sobre a vida socioeconômica de um ou outro país, mas sobre todo o sistema do capital (Ibid., p. 332). Para manter o desemprego no nível do desenvolvimento capitalista e restabelecer sua função de alavanca da acumulação, um dos determinantes fundamentais é o controle do Estado sobre os números de desemprego. Deste modo, observa-se que a questão do desemprego se torna objeto de controle/intervenção do Estado conforme as necessidades da manutenção da acumulação capitalista e da sobrevivência de milhões de trabalhadores supérfluos.

Não é por acaso que o desemprego é objeto de preocupação tanto dos governos de países centrais e periféricos, como é o caso do Brasil, como de Organizações Internacionais, a exemplo da Organização Internacional do Trabalho (OIT), da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI), que têm como um dos eixos centrais das suas atuações responder ao desemprego.

No âmbito mundial, a discussão sobre o emprego/desemprego, desde o final da Primeira Guerra Mundial e em face das reivindicações dos trabalhadores, levou as Nações Unidas a constituírem a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, como uma agência de cooperação internacional da Organização das Nações Unidas (ONU). Em sua primeira Conferência foram adotadas seis convenções que estabeleceram indicações de proteção do trabalho, como foram os casos da jornada diária de trabalho de oito horas, da ofensiva contra o desemprego e da erradicação do trabalho infantil.

Como é notório, as formas de enfrentamento do desemprego sempre passaram pela atuação do Estado, cujas iniciativas variaram historicamente conforme os interesses e a correlação de forças entre as classes, no âmbito da sociedade e da acumulação capitalistas.

Na crise de 1929, emergiu a ideologia do pleno emprego e a criação e expansão de políticas públicas em alguns países da Europa, onde teve vigência o chamado Estado de Bem-Estar Social. A partir da crise de 1929, a OIT, através das suas Convenções, atribui-se a missão de promover o emprego e o acesso indiscriminado ao trabalho de homens e mulheres. Contudo, essa estratégia não foi capaz de erradicar o desemprego, e tampouco a pobreza mundial.

Com a conferência Internacional do Trabalho, em 1944, foi adotada a Declaração de Filadélfia, estabelecida como a carta de princípios e objetivos da OIT; e em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que, conforme a OIT, serviu de referência para reafirmar o princípio da paz no mundo através da […] melhoria das condições de trabalho e da proteção à situação de desemprego que atingia milhões de trabalhadores (DEDECCA, 2009, p. 54).

A partir de 1948 ocorrem três Convenções³ que estabelecem normas para a promoção do emprego e da intervenção sobre o desemprego para os países-membros, além da criação de agências públicas de emprego e de um seguro para os desempregados.

Entretanto, ultrapassado o período dos chamados anos gloriosos de crescimento econômico, é deflagrada uma crise inédita na história do capitalismo que, ao que tudo indica, cria as bases para uma nova dinâmica de exploração do trabalho na sociedade burguesa, sobretudo no que se refere às condições e relações de trabalho (MÉSZÁROS, 2002). Em decorrência, a partir dos anos de 1970, o desemprego atinge a totalidade da força de trabalho, apesar de esse crescimento generalizado possuir um limite estrutural de expansão.

É nesse contexto que se apresentam significativas mudanças no âmbito da produção industrial e dos serviços, determinando investimentos em tecnologias, enxugamento das empresas, redução de postos de trabalho, rebaixamento de salários, incentivo ao trabalho autônomo ou flexível etc.

As mudanças no interior do capitalismo e as novas formas de gerir o trabalho não se mostram capazes de responder efetivamente ao problema da recuperação das taxas de lucro e da resolução do desemprego. A necessidade de administrar as taxas elevadas de desemprego e controlar suas consequências políticas exigiu renovados mecanismos de enfrentamento por parte do Estado capitalista.

Para buscar os fundamentos do desemprego em nossos dias, resgatamos as pesquisas dos clássicos de Marx e Engels, a fim de evidenciar as bases materiais que legitimaram o desemprego na forma de seu exército de reserva no processo de industrialização, bem como em economistas como Keynes e Hayek, para demonstrar seus argumentos ante a problemática do desemprego de sua época. Ademais, também recorremos a autores contemporâneos da tradição marxiana, como Mészáros e Antunes, que forneceram subsídios para demonstrar as novas tendências que se apresentam sobre o desemprego ‒ tanto no contexto mundial quanto no Brasil.

Pesquisaram-se os discursos e os dados referentes ao desemprego e à realidade da crise a partir da OIT (Organização Internacional do Trabalho), do DIEESE (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômico), do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), da RAIS (Relação Anual de Informações), do MTPS (Ministério do Trabalho e Previdência Social), assim como o Decreto nº 66.499, de 27 de abril de 1970, que promulga a Convenção nº 122 sobre Política de Emprego, o Decreto nº 7.721, de abril de 2012, que estabelece o condicionamento ao seguro desemprego, a Resolução nº 560, de 28 de novembro de 2007, que estabelece regras para a execução das ações integradas do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, no âmbito do Sistema Nacional de Emprego (SINE), a Resolução nº 758, de 9 de março de 2016, que altera a Resolução nº 560, de 28 de novembro de 2007, e as Convenções nºs. 88, 122 e 168, sobre a proteção ao emprego e as novas configurações que norteiam as políticas de emprego, trabalho e renda.

Nossa expectativa é contribuir para a discussão sobre as políticas e estratégias de enfrentamento do desemprego mesmo com sua permanência no modo de produção capitalista, já que sua essência é uma das potencialidades do sistema do capital para manter sob controle a força de trabalho cada vez mais alienada.

1 A crise de saúde pública mundial provocada pela pandemia do novo coronavírus, inicialmente apresentada na província de Hubei na China, espalhou-se pelo mundo, deixando um terço de homens e mulheres em quarentena, já no primeiro trimestre de 2020. As consequências trazidas pelo isolamento e restrições no acesso aos serviços e na produção trouxeram para o debate o retorno da incerteza do emprego formal e de como iremos viver e nos relacionar com os homens e com a natureza no pós-pandemia.

2 Aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pela Presidência da República, o auxílio é destinado aos brasileiros em vulnerabilidade social com os efeitos causados pela pandemia na economia e no trabalho.

3 A convenção 88 trata sobre a Organização do Serviço de Emprego e define diretrizes para a organização do sistema público de emprego no Brasil (DEDECCA, 2009). A Convenção 122 trata da Política de Emprego; e a Convenção 168, sobre a Promoção do Emprego e a Proteção contra o Desemprego.

2 O DESEMPREGO NO DESENVOLVIMENTO CAPITALISTA

É sob o capitalismo que se pode falar em desemprego, pois ele é parte constitutiva do emprego, que é o modo imediato como se apresenta a utilização da força de trabalho como mercadoria nesse sistema social de produção. Conforme Marx: Todo o sistema de produção capitalista repousa no fato de que o trabalhador vende sua força de trabalho como mercadoria (MARX, 1984, p. 48). As bases que mantêm este fenômeno em funcionamento dizem respeito ao movimento de exploração imanente a este tipo de sociedade.

A partir da manufatura⁴, a força de trabalho torna-se o meio para o trabalho, e a autonomia do trabalhador na produção é retirada para dar lugar à autoridade do capitalista sob as condições das leis de acumulação: [...] o trabalhador manufatureiro só desenvolve atividade produtiva como acessório da oficina capitalista (MARX, 1983, p. 283). Sob tais condições, um número relativamente grande de trabalhadores é submetido ao comando do mesmo capital. De acordo com Marx (1984), esse é o ponto de partida para o revolucionamento do modo de produção na grande indústria.

O ponto de partida para a grande indústria foi a constituição revolucionária do meio do trabalho, através do desenvolvimento das forças produtivas, do trabalho coletivo e da divisão do trabalho. Nas palavras de Marx (1984): O caráter cooperativo do processo de trabalho torna-se agora, portanto, uma necessidade técnica ditada pela natureza do próprio meio de trabalho (p. 17).

A grande indústria revolucionou o modo de trabalho através da incorporação do desenvolvimento da maquinaria, que conduziu e possibilitou o aumento extraordinário da produtividade do trabalho, [...] mediante a incorporação de monstruosas forças da Natureza e das ciências naturais ao processo de produção [...] (Ibid., p. 18). A produção ampliada com a incorporação das máquinas deu-se à custa de um maior dispêndio de trabalho, com menos custo para a produção mediante