O tripé da educação a distância

Aplicada

Cenário das políticas do MEC para a Educação Superior a Distância 1998-2014

Rubens de Oliveira Martins

Doutor em Sociologia pela UnB, Mestre em Sociologia pela USP, Gestor Governamental no MEC.

Regulamentação inicial da Educação Superior a Distância: 1996-1998

A dinâmica da regulamentação da educação superior a distância (EaD) pelo MEC tem início em 1998 e está inserida no contexto das mudanças conceituais trazidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996, em especial no que se refere às políticas de expansão do ensino superior; de incentivo à educação continuada; e de reformulação do sistema de avaliação do ensino superior.

Até então, a única referência legal sobre EaD estava no artigo 80 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que a definia nos seguintes termos: Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada.

§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.

O texto legal apresenta, em síntese, a obrigatoriedade de que todas as instituições de ensino superior, mesmo aquelas sob responsabilidade dos sistemas estaduais, sejam submetidas a avaliação pelo MEC a fim de obter o credenciamento que permite a oferta de cursos superiores a distância.

Durante dois anos (entre 96 e 98) houve um vazio normativo, que passou a ser preenchido a partir de 1998, na gestão do então Ministro Paulo Renato, quando foi elaborado um conjunto de regulamentações que explicitavam as orientações, critérios e procedimentos de supervisão e avaliação, aos quais as instituições de ensino superior deveriam se submeter para serem credenciadas para educação a distância.

Em abril de 1998 foi publicada a regulamentação inicial para EaD: o Decreto nº. 2.494, de 10 de fevereiro de 1998 e a Portaria MEC nº. 301, de 7 de abril de 1998, após um longo processo de discussão e elaboração de propostas por especialistas, acadêmicos e profissionais vinculados à área.

Encontra-se no referido decreto a primeira definição sobre o conceito de EaD:

Educação a distância é uma forma de ensino que possibilita a auto-aprendizagem, com a mediação de recursos didáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação.

Além desse conceito, estes dois documentos normativos apresentavam os seguintes entendimentos sobre o credenciamento em EaD:

a) necessidade de credenciamento pelo MEC (inclusive para universidades estaduais);

b) o processo de credenciamento em EaD deveria ser acompanhado de pelo menos um pedido de autorização de curso a distância;

c) haveria avaliação in loco por comissão de especialistas designada pela SESu e SEED;

d) permitia-se o credenciamento de uma instituição diretamente para a oferta de cursos a distância, sem que existisse uma IES presencial anterior;

e) explicita a equivalência do diploma dos cursos a distância com os cursos presenciais, bem como a possibilidade de aproveitamento de créditos entre cursos das duas modalidades;

f) obrigatoriedade de exames presenciais.

Consolidando a regulamentação da EaD Superior: 2001-2004

Além da sistematização normativa iniciada com as portarias e decretos publicados a partir de 1997, a construção de um Sistema Nacional de Educação Superior como uma política de Estado se consolida com o Plano Nacional de Educação (PNE) definido pela Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001, que explicita entre suas principais metas: prover, até o final de 2010, a oferta de educação superior para pelo menos 30% da faixa etária de 18 a 24 anos; implementar a avaliação institucional e de cursos, para elevar os padrões de qualidade do ensino; diversificar o sistema superior de ensino, valorizando estabelecimentos não-universitários que ofereçam ensino de qualidade e que atendam clientelas com demandas específicas de formação; e diversificar a oferta de ensino, incentivando a criação de cursos com propostas inovadoras, permitindo maior flexibilidade na formação e ampliação da oferta.

O PNE determinava, dessa forma, a urgência de políticas de expansão da oferta de modo a atender a demanda de brasileiros que aspiravam a uma formação superior e não encontravam condições de ingressar nos cursos oferecidos, seja por razões econômicas, de dificuldade de acesso às IES, ou de conciliação entre trabalho e estudo.

Embora a regulamentação de 1998 tivesse estabelecido as regras e critérios básicos para a oferta de cursos superiores a distância, ela se referia apenas aos cursos de graduação, deixando ainda uma lacuna no que se referia à oferta de pós-graduação a distância.

Esta lacuna foi enfrentada pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), que em 2001 publicou a Resolução CES/CNE nº 1, de 3 de abril de 2001, definindo que também seria necessário um credenciamento específico e explicitando as seguintes regras para tal oferta:

a) credenciamento pela União para a oferta de cursos de pós-graduação stricto sensu a distância exclusivamente por instituições já ofertantes de cursos reconhecidos pela CAPES;

b) credenciamento pela União para a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu a distância: tanto para IES quanto para instituições em geral;

c) provas, exames de qualificação, defesas de dissertação ou tese, defesa de monografia ou trabalho de conclusão de curso: sempre presenciais.

Estes intervalos de dois ou três anos para a adaptação das normas legais referentes à EaD ainda deixaram indefinida a regulamentação dos cursos superiores de formação específica – cursos sequenciais – e dos cursos de extensão. A solução para estes casos, definida pela SESu do MEC e o CNE, foi o recurso ao dispositivo de autorização de programas experimentais, previsto no artigo 81 da LDB.

Ainda no que se refere à oferta de pós-graduação a distância, mesmo com a homologação da Resolução CES/CNE nº. 1/2001, não houve uma articulação efetiva com a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) no sentido de estabelecer critérios e procedimentos para o reconhecimento de programas de pós-graduação a distância stricto sensu, resultando em uma postura de desconfiança daquele órgão diante da possibilidade da oferta de mestrados e doutorados a distância.

Nota-se, diante do exposto, o caráter fragmentado e casuístico da regulamentação da educação superior a distância entre 1996 e 2001, que pode ser atribuído em parte ao desconhecimento e à desconfiança que os órgãos governamentais tinham em relação a esta modalidade, e que resultava em uma postura cautelosa diante das iniciativas das instituições. Esta cautela do MEC e do CNE pode ser comprovada ao se verificar que até o final de 2001 havia apenas seis instituições de ensino superior credenciadas para a oferta de cursos a distância.

Nesse mesmo ano de 2001 surge a primeira tentativa de uma política de indução de cursos superiores a distância, com a Portaria MEC nº 2.253, de 18 de outubro de 2001, que permitia a oferta de disciplinas na modalidade a distância, até o limite de 20% da carga horária dos cursos reconhecidos. Embora se tratasse de um avanço, esta portaria fazia a distinção entre IES com autonomia e IES sem autonomia, permitindo que as primeiras pudessem automaticamente iniciar a a oferta de 20% de disciplinas a distância, enquanto se exigia das últimas que protocolizassem pedido de autorização específico para tal oferta, a ser submetido a comissão de especialistas e deliberação da SESu.

Esta portaria ficou em vigor até 2004, quando a SESu logo percebeu o equívoco da exigência de pedido de autorização para que as IES isoladas ofertassem os 20% a distância, que além da burocratização e multiplicação de processos no MEC, também resultava num cenário de competição injusta diante das IES com autonomia. Assim, em 10 de dezembro de 2004, foi elaborada a Portaria nº 4.059, que aperfeiçoa sua antecedente, permitindo a oferta dos 20% a distância a todas as IES, sem necessidade de um processo de autorização pelo MEC. Além disso, a nova portaria também explicita critérios mais rígidos para a oferta dos 20% a distância, como a necessidade de métodos e práticas de ensino-aprendizagem que incorporem o uso integrado de tecnologias de informação e comunicação, encontros presenciais, atividades de tutoria, e docentes qualificados em nível compatível ao previsto no projeto pedagógico do curso, com carga horária específica para os momentos presenciais e os momentos a distância.

É interessante destacar como, mesmo depois de 6 anos da primeira regulamentação, ainda não havia clareza sobre a definição de educação a distância por parte do MEC, como se observa no texto da referida portaria, que no §1º do Art. 1º se refere à modalidade semipresencial, o que não existe formalmente no texto da LDB:

Para fins desta Portaria, caracteriza-se a modalidade semi-presencial como quaisquer atividades didáticas, módulos ou unidades de ensino-aprendizagem centrados na auto-aprendizagem e com a mediação de recursos didáticos organizados em diferentes suportes de informação que utilizem tecnologias de comunicação remota.

Finalmente, a Portaria 4059/2004 afirma que a oferta dos 20% de disciplinas a distância será avaliada no momento do reconhecimento e da renovação de reconhecimento dos cursos da instituição.

Nesse período inicial da regulamentação de EaD, algumas questões geraram uma disputa de interpretações entre a SESu/MEC e o CNE, em especial em relação à autonomia universitária quando se tratava de cursos a distância: a postura inicial do MEC foi mais cautelosa e exigia, até 2002, mesmo para universidades, a necessidade de autorização de novos cursos a distância, contrariando o disposto no artigo 53 da LDB. Além desta autorização, muitas portarias ministeriais de credenciamento para EaD de IES universitárias acabaram definindo inclusive o número de vagas dos cursos ofertados, desconsiderando a autonomia universitária. Tal cautela se justificava tanto por um desconhecimento dos limites que a EaD poderia atingir, quanto por um temor de disseminação de experiências sem qualidade.

Somente em 2004 foi homologado o Parecer CES/CNE nº 301/2003, que ratifica o entendimento de que uma IES universitária, quando credenciada para oferta de cursos superiores a distância, pode usar da prerrogativa de autonomia para criar cursos a distância e definir o número de vagas nos mesmos, em sua sede (compreendida como sendo a unidade da federação em que está instalada).

Com este parecer muitas instituições universitárias, que estavam credenciadas exclusivamente para lato sensu, protocolizaram pedido de ampliação de seu ato de credenciamento para ofertar cursos superiores der graduação (bacharelados, licenciaturas e tecnológicos), com base na prerrogativa de autonomia universitária, sem necessidade de novas avaliações do MEC. A partir desse ano os pedidos de credenciamento de universidades não eram mais acompanhados de processos de autorização, e a instituição poderia subsidiar a análise do MEC com um projeto de curso de graduação ou de lato sensu.

Em síntese, para o período de 1998 a 2004, podemos listar as seguintes definições estabelecidas pela regulamentação do ensino superior a distância:

a) exigência de credenciamento específico de instituições e de autorização de cursos superiores de graduação e de programas de pós-graduação a distância, inclusive para instituições que gozam de autonomia universitária;

b) definição de que a educação superior a distância possui o mesmo e submetida às mesmas diretrizes curriculares e aos padrões de qualidade dos cursos; status legal e acadêmico do ensino presencial;

c) possibilidade de combinação de recursos pedagógicos e tecnológicos na oferta de cursos a distância, mas com a manutenção da obrigatoriedade de momentos presenciais;

d) exigência de integração entre o compromisso institucional da IES e os projetos pedagógicos dos cursos superiores a distância avaliados nos processos de credenciamento e autorização submetidos ao MEC.

Ao lado das definições da regulamentação, a educação a distância torna-se uma questão estratégica no caso da priorização de programas de formação de professores em nível superior, como, em 2005, o Programa Pró-Licenciatura — Programa de Formação Inicial para Professores dos Ensinos Fundamental e Médio, coordenado pelas SEB e SEED do MEC, com o apoio da SESu, que tinha o objetivo de melhorar a