EU's industripolitik

Den industripolitiske diskussion i EU drejer sig i vidt omfang om, på hvilket niveau industripolitikken skal lægges i den Europæiske Union. Der er forskellige hensyn, som gør sig glædende. Egentligt burde man lægge beslutningerne så decentralt som muligt på regionalt eller nationalt niveau, fordi man dér har viden om, hvordan tingene hænger sammen. Historien har vist, at faren ved det er, at der så ofte kommer en regional eller national skævvridning i politikken. Man risikerer simpelthen at der tages store hensyn til lokale virksomheder.

Derfor har man da også lagt en del af industripolitikken på supranationalt niveau, dvs. på EU-planet. Det gælder dog ikke hele industripolitikken. Væsentlige dele ligger stadigvæk både på regionalt og nationalt niveau. Fordelen ved det supranationale niveau er imidlertid, at man har lettere ved at undgå lokale og nationale særhensyn og nemmere træffer overordnede rationelle beslutninger.

Hvordan har industripolitikken så udviklet sig i EU over årene? Et overordnet vue over udviklingen viser, at industripolitikken i 1960'erne var præget af ideen om "national champions". Det vil sige sikringen af, at der i Europa er store virksomheder, som kan spille op mod og matche de tilsvarende amerikanske virksomheder. Anledningen var som nævnt oven for ikke mindst bogen skrevet af Jean-Jacques Servan-Schreiber, som hævdede, at Europa skulle koncentrere sig om at imødegå den amerikanske udfordring i form af de amerikanske multinationale virksomheder. Den holdning blev meget udbredt i europæiske kredse.

Man mente således, at det var de store amerikanske virksomheder, som var EU's største udfordring, fordi man ikke havde europæiske virksomheder, der kunne konkurrere med de amerikanske giganter. De europæiske nationale champions kunne være statsejede virksomheder, som man havde en del af i nogle lande, eller det kunne være private virksomheder. Under alle omstændigheder krævede det, at man satsede på de store virksomheder. I 1980'erne sker der dog en total ændring i forhold til denne industripolitiske holdning. Inden for finanspolitikken sejrer monetaristerne, og i analysen af industripolitikken vinder ønsket om en stærkere europæisk konkurrence frem.

Ud fra dette synspunkt begynder man at kritisere den gældende industripolitik for at være mere årsag til end løsning på problemerne, fordi de store monopoler i form af de ofte statsejede national champions gav for lidt konkurrence. I 1980'erne blev øget konkurrence tidens løsen og sås som en forudsætning for at skabe den nødvendige innovation i forhold til at konkurrere med de amerikanske privatejede virksomheder. Løsningen i 1980'erne blev at skabe en fælles europæisk konkurrencepolitik, der skulle skabe rammerne for privatisering af de statsejede foretagender. I 1980'erne så man stadig de amerikanske virksomheder som den største udfordring, men svaret var blevet et andet end i 1960'erne og 1970'ernes satsning på nationale champions. Man så den samme udfordring, men man nåede blot frem til en helt anden løsning.

I 1990'erne og 2000'erne byggede man videre på 1980'erne skepsis overfor de store statsejede virksomheder, men man begyndte også at kombinere industripolitikken med teknologiske og forskningsbaserede rammeprogrammer, som er offenligt subsidierede. Ideen var at give de europæiske virksomheder et teknologisk løft i form af støtte til den innovative del af industrien.

I 2000-årene kom der endvidere især én spiller på banen i form – af relevans for europæisk industripolitik – i form af Kina. I første omgang var det især Kina, som skilte sig ud. Ironisk nok red de på en udviklingsbølge, som baserede sig på den gamle skrottede europæiske strategi fra 1960'erne med satsning på nationale champions. I Kina virkede ideen tilsyneladende stadig. Samtidig så man i EU, at de produktionsbaserede virksomheder forsvandt. I første omgang vurderede man, at dette var en uafvendelig udvikling, som man blot måtte tilpasse sig ved at konvertere økonomierne til 'vidensøkonomier'.

Hurtigt anså man imidlertid udviklingen for problematisk, da det gik op for beslutningstagere i EU, at også forskningen og udviklingen forsvandt ud sammen med produktionen. Det blev tydeligt, hvor tæt produktion og forskning/udvikling hænger sammen. De udsatte sektorer begyndte selvfølgelig at anvende denne viden i deres argumentation. Man begyndte at plædere for en mere protektionistisk handelspolitik med anti-dumping regler osv. Her begyndte fortællingen om, at EU's industripolitiske problemer kan spores tilbage til Kina (ligesom man tidligere mente at kunne spore dem tilbage til USA). Hvis EU ikke er produktiv nok, er det fordi Kina er for produktiv, og hvis EU ikke er konkurrencedygtig, skyldes det ligeledes, at Kina er for konkurrencedygtig. Det betød, at man i EU begynder at vende tilbage til at se på produktionen og rammevilkårene for erhvervslivet. Stående overfor denne udfordring er der nogen, som begynder at argumentere for en tilbagevending til sektorspecifik industripolitik. Skrækscenariet var, at Europa bliver til en slags museum, hvor der godt nok er rent og pænt og flotte gamle bygninger, men hvor der til gengæld ingen arbejdspladser er.

Den lavere økonomiske vækst efter 1974 medførte et lavere investeringsniveau og dermed et lavere stålforbrug. Medvirkende til stålindustriens krise har desuden været, at den økonomiske vækst siden 1974 i stigende grad har fundet sted inden for sektorer, hvor stålforbruget er ringe, fx elektronik og tjenesteydelser.

Det var baggrunden for, at EF i 1980 indførte kvoter for stålproduktionen på den enkelte virksomhed på grundlag af bestemmelser i traktaten om Kul- og Stålunionen.

EF's stålpolitik har givet anledning til kritik. Kvoteringen låser virksomhederne fast i en bestemt produktionsstruktur og giver dem meget begrænsede muligheder for at udnytte opnåede effektiviseringer. Kvotedelingen i EF har altovervejende været politisk bestemt, idet der kun i ringe omfang har været taget hensyn til den enkelte virksomheds effektivitet. Det har også været fremført, at de kapacitetsnedskæringer, der har fundet sted i EF's stålindustri, ikke så meget skyldes pres fra Kommissionen, men snarere har været et resultat af de nationale regeringers indsats.

Skibbygningsindustrien har traditionelt altid modtaget betydelig statsstøtte. Siden 1990 er der sket en gradvis nedtrapning af de EU-tilladte støtteprocenter; dog gav EU-Rådet i juni 1992 den tyske regering tilladelse til ekstraordinært at støtte de tidligere østtyske skibsværfter med tre mia. ECU i en længere overgangsperiode. Den sidste støtte på 9% til skibsbygningsindustrien i alle medlemslande blev dog endeligt udfaset i 2000.

Et andet element i EU's industripolitik er den såkaldte F&U-stimulering i den prækompetitative fase. F&U står for forskning og udvikling, og EU sigter til at støtte dette i fasen, før der opstår konkurrence. EU har siden 1979 fremhævet behovet for en politik til fremme af ny teknologi, særlig databehandling, telekommunikation og bioteknologi. I konklusionerne fra møder i Ministerrådet har styrkelse af konkurrenceevnen for den europæiske industri og etablering af et europæisk teknologisamarbejde været et regelmæssigt tilbagevendende tema, og EU anvender flere og flere midler til støtte af forskningen og udviklingen til gavn for de højteknologiske sektorer, se Esprit-programmet og RACE-programmet.

EU's politik til stimulering af F & U handler om at støtte industrien i at udvikle nye produkter i tiden, før det endelige produkt er klar til markedsføringen. Man taler om forskellige faser i produktudviklingen, som starter med grundforskning, der bliver til almindelig forskning, hvilket endelig fører til egentlig produktudvikling. Den prækompetitive fase ligger et sted imellem forskning og produktudvikling. Dvs. før der opstår en konkurrencesituation med andre virksomheder. Det er afgørende, at EU støtter virksomhedernes forskning og udvikling, før produktet træder ind på markedet – ellers kommer man i klemme i forhold til konkurrencereglerne i EU-regi.

EU har især satset på F&U stimulering inde for telekommunikation og informationsteknologi i løbet af de sidste 20-25 år. Når EU netop har udset sig disse sektorer frem for så mange andre, man kunne have støttet, så er det dels fordi, disse sektorer binder EU-landene sammen kommunikativt, og dels fordi fremskridt inden for disse sektorer indebærer en masse positive afledte effekter for andre sektorer. Man har simpelthen haft den opfattelse, at der er mange positive eksternaliteter forbundet med udviklingen af stærke telekommunikations- og informationssektorer. Den teoretiske formodning har været, at netop disse sektorer gav ekstraordinært mange positive eksternaliteter for resten af samfundet.

Et tredje element i EU's industripolitik er indførelsen af standarder. En standard er et fælles vedtaget niveau eller en specifikation af et produkt. Det kan fx være angående støjniveau, emmissionsniveau, sikkerhedsniveau, eller hvordan et produkt ser ud. Man tænker måske ikke over det, men som moderne mennesker lever man deres eget liv i en overflod af standarder. Vore døres bredde og højde, vores bordes dimensioner eller vores computeres strømindgang er alle produceret i overensstemmelse med nogle vedtagne fælles standarder. Det smarte ved fx at have fælles standarder for døre er, at alle producenter kan konkurrere om levere døre til alle forbrugere. Hvis dimensionerne altid er de samme, behøver man ikke bestille specialfremstillede døre til høje priser. I et indre marked kræves der jo sådanne standarder, for at producenterne kan afsætte varerne på tværs af landegrænserne. Det kan i den sammenhæng ikke nytte noget, hvis tyske døre ikke passer til danske døråbninger. Ud fra denne logik er det EU's politik, at man i samarbejde med virksomhederne bør arbejde for flere harmoniserede standarder til gavn for den europæiske samhandel.

I gamle dage i Danmark havde man ikke disse standarder. Fx havde man forskellige tidsangivelser rundt om i landet, fordi man bestemte tiden ud fra solens gang på himmelen. Det var først da togene blev udbredte, at man blev nødt til at indføre fælles tid i hele landet. Det kunne ikke nytte, at togets ankomst og afgang ikke kunne angives præcist. Siden da er Danmark blevet gennemstandardiseret. Der har imidlertid altid været forskellige holdninger til denne udvikling rundt om i Europa. Storbritannien havde fx som EU-medlem den holdning, at standardisering burde overlades til markedet, mens de kontinentale lande har været fortalere for mere offentligt sanktioneret standardisering. I Storbritannien har man spøgt med, at den kontinentaleuropæiske holdning kunne udtrykkes som "if it moves, standardize it!".

Storbritannien modsatte sig også indførelsen af metersystemet. Det var Napoleon, som indførte metersystemet i Europa, efterhånden som han erobrede terræn. Den oprindelige standardmeter ligger simpelthen i Paris i Det Videnskabelige Selskab, og er man i tvivl om, hvor lang en meter egentlig er, kan man tage derhen og måle op. Men Napoleon nåede jo aldrig til Storbritannien, og i den engelske selvopfattelse er det alligevel for skrapt, hvis EU lykkes med det, som Napoleon måtte opgive. Men når alt kommer til alt, accepterede briterne omkring 99 procent af alle standardiseringerne fra EU. De strittede blot imod på de mest symbolske punkter.

Før det indre marked var standardisering ofte et nemt offer for karikering. Man forsøgte nemlig at bestemme alle standarder, før produkterne blev lanceret på markedet. Men det viste sig umuligt. I dag arbejder man i stedet med målstandarder, hvor man ikke giver de præcise specifikationer for, hvordan et produkt skal udformes. I stedet angiver man blot nogle krav, produktet skal leve op til. Fx bestemmer man ikke, hvordan en FM radio skal laves i detaljen. Man nøjes med at angive, hvilke frekvenser den skal kunne modtage, hvor meget den må støje og lignende. Man laver kravstandardisering i stedet for detailstandardisering for at tage brodden af kritikken.

Handelspolitikken er også en del af EU's industripolitik. Ved at tænke protektionisme og strategisk handelspolitik ind i industripolitikken kan EU styrke de europæiske virksomheders position på det globale marked. Sammenkoblingen af industri- og handelspolitikken kan bedst illustreres med et eksempel som fx Airbus-samarbejdet. Airbus-selskabet har ofte underskud, men alligevel kan man hævde, at det er en god idé for EU at subsidiere Airbus.

Den store konkurrent, amerikanske Boeing, havde tidligere monopol på markedet for store passagerfly, indtil Airbus kom på banen. (Kina er også på dette marked på vej frem). I et monopol kan man i en vis grad sætte prisen, som man vil. Den monopolgevinst er efter alle beregninger større end det subsidium, man har givet til Airbus. Derfor er det stadig en fordel at støtte Airbus' underskud, fordi flypriserne bliver lavere, når der er konkurrence på markedet. Den besparelse er større end udgiften ved at støtte Airbus. Det er også et element i industripolitikken, at man strategisk tænker dele af handelspolitikken ind i industripolitikken, idet man styrker bestemte EU-branchers positioner i den internationale handel.

I faglitteraturen anbefaler man oftest den horisontale industripolitik frem for den sektorspecifikke. Det er ikke, fordi der ikke mange gode argumenter for den selektive industripolitik, men alene fordi denne politik har nogle potentielle bieffekter, som meriterer den horisontale politik over den selektive.

Inden for EU står forskning og udvikling højest på dagsordenen inden for horisontal industripolitik. De forsknings- og udviklingsfremmende politikker er EU's forsøg på at løse nogle generelle markedsfejl. Man har en formodning om, at industrien underinvesterer i forskning og udvikling, hvilket man vil forsøge at afhjælpe. Der er nemlig et indbygget problem i selve forskningen og udviklingens natur, som gør, at virksomhederne er tilbageholdende med at satse herpå. Ofte vil virksomhederne have svært ved at skærme deres opbyggede viden af over for konkurrenterne. De risikerer simpelthen, at gevinsterne ved deres interne (ressourcekrævende) forskning og udvikling ikke bliver i virksomheden, hvilket gør dem utilbøjelige til at bruge ressourcer på F&U. Nogle gange kan det skyldes, at forskningen er så grundlæggende (dvs. grundforskningsagtig), at man ikke kan tage patent på den.

Også længere fremme i produktionskæden kan det imidlertid være svært at tage patent på ny viden. Har man så endelig fået et patent, kan det være svært at få det anerkendt alle steder rundt om i verden. Under alle omstændigheder ender patenterne med at udløbe og blive tilgængelige for alle.

Disse markedsfejl vedrørende forskning og udvikling forstærkes endvidere af potentielle fejl på kapitalmarkederne, som gør det vanskeligt at vurdere værdien af virksomhedernes forsknings- og udviklingsaktiviteter. Derfor er der en teoretisk formodning i litteraturen om, at man i erhvervslivet underinvesterer i forskning og udvikling. Denne markedsfejl bør man ifølge samme litteratur afhjælpe politisk ved at give horisontal støtte til forskning og udvikling.

Risikoen ved dette er selvfølgelig, at virksomhederne ville have investeret alligevel, og at F&U støtten derfor blot bliver omdannet til ekstraordinære skattefinansierede profitter for virksomhederne. Man skal derfor have grundigt kendskab til free-rider problemerne forbundet med virksomhedernes manglende muligheder for at holde sin viden for sig selv. Er man ikke meget præcis i sin politiske indgriben, risikerer man blot at støtte virksomheder, som kunne have klaret sig selv uden støtte. Ikke at der er noget galt i at generere profit, men det er uhensigtsmæssigt at generere denne profit på baggrund af en ekstrabeskatning af borgerne.

Også på et andet område finder der ifølge teorien strukturel underinvestering sted, nemlig på uddannelsesområdet. Det skyldes at virksomhederne er utilbøjelige til at bruge ressourcer på ansattes videreuddannelse, når de ansatte uden videre kan forlade virksomheden. Især i nordiske og angelsaksiske lande, kan de ansatte forlade virksomheden meget hurtigt. I de senere år er virksomhederne begyndt at tage højde for dette. Man indfører i stadigt større omfang såkaldte konkurrenceklausuler i ansættelseskontrakterne, som bevirker, at de ansatte ikke må arbejde inden for samme branche i et bestemt antal år efter en eventuel opsigelse. På den måde er der ikke nogen konkurrerende virksomheder, som kan drage fordel af den ansattes kompetencer, når denne fritstilles. Til gengæld for dette er der en sammenhæng mellem størrelsen på kompensation til den ansatte ved fyring og længden af konkurrenceklausulen.

Man ser også problemet med underinvestering i uddannelse på lærlingeområdet. Der er jo meget få incitamenter for virksomhederne til at tage lærlinge ind, med mindre de er meget billige, hvilket fagbevægelsen ikke har været imødekommende overfor. Virksomhederne risikerer jo, at lærlingene forlader arbejdspladsen den dag, de er udlærte. I det tilfælde har virksomheden kun båret byrden ved oplæringen, men ikke fået andel i frugten i form af den færdiguddannedes kompetencer. Netop derfor er meget uddannelse jo også lagt over i offentligt regi. Teoretisk set er det, at det offentlige griber ind på et område som uddannelse et eksempel på en politisk indsats for at korrigere en markedsfejl i forbindelse med strukturel underinvestering i uddannelse.

Konkurrencepolitikken er udover at være en del af markedspolitikken også en del af industripolitikken. Der er i hvert fald nogle tætte forbindelser mellem konkurrencepolitik og industripolitik, ligesom der er mellem industripolitik og handelspolitik. Konkurrencepolitikken og regulering af trusts (dvs. sammenslutninger af virksomheder i form af monopollignende konglomerater) kan spores tilbage til den tyske ordoliberale tradition og den amerikanske Sherman Antitrust Law. Sidstnævnte er moderen til alle efterfølgende konkurrencereguleringer. Romtraktaten byggede videre på Sherman Antitrust loven, men i 1960'erne og 1970'erne havde man en noget lemfældig fortolkning af konkurrencereglerne, idet EU som nævnt i denne periode satsede på ideen om nationale champions.

Nogle gange har der været en diskussion om, hvorvidt det ville være tilstrækkeligt at have en liberal handelspolitik for at imødegå monopoldannelser blandt virksomhederne, fordi så ville der være et konkurrencepres ude fra. Går man ind for ideen om nationale champions, er det selvfølgelig en dårlig idé, fordi disse aldrig ville opstå uden i det mindste at få beskyttelse i starten. Men selv hvis man ikke er fortaler for tanken om nationale champions, kan det være en dårlig idé blot at have en liberal handelspolitik, fordi det i dette tilfælde kun ville være den udadrettede del af virksomheden, som ville komme under konkurrencepres. Vareproduktionen ville typisk blive udsat for konkurrence, men det ville tjenesteydelserne ikke i samme grad, i og med at der ikke er særligt meget handel med tjenesteydelser ud af EU.

Den sidste form for horisontal industripolitik i EU er regionalpolitikken. Rationalet fra en industripolitisk vinkel til overhovedet at have en regionalpolitik er, at udviklingen af et bestemt område kræver offentlig intervention for at skabe fysisk og human infrastruktur. Fysisk infrastruktur er ting som veje og energi, mens human infrastruktur dækker over tiltag som uddannelse af arbejdskraft og etableringen af uddannelsesinstitutioner m.v. Uden offentlig hjælp underudvikles økonomisk tilbagestående områder, lyder argumentet til fordel for en regionalorienteret industripolitik.

De fleste vækstteorier påpeger, at der kræves en ordentlig infrastruktur for at skabe vækst. Derfor er det heller ikke nødvendigvis uhensigtsmæssigt, når man fx etablerer motorveje til Vestjylland. Selv om det ikke er rentabelt på tidspunktet for etableringen, kan det godt være, at det bliver det senere hen. Derudover er der yderligere et industripolitisk argument for at lave regionalpolitisk indgriben. I sig selv er det nemlig sådan, at europæisk integration tenderer mod at favorisere centeret. Dvs. rent geografisk styrkes midten af en økonomisk sammenslutning som den europæiske, mens periferien taber i udviklingen. Man kan lave beregninger på, hvad der fx koster at transportere varer rundt i EU. Her vil centeret vinde hver gang, fordi det er billigere at tage udgangspunkt i midten af en region. Derfor er der industripolitisk ræson i at støtte periferien, således at der også kommer vækst der. Samtidig kan det være periferiens pris for at acceptere den økonomiske integration i en bestemt sammenslutning.

En reorientering af EU’s industripolitik har været undervejs siden 2010'erne. Den er blevet accelereret af COVID-19-pandemien, Ruslands angreb på Ukraine og massiv amerikansk offentlig støtte til virksomheder, som placerer sig i USA.

I mange år var devisen i EU, at det ikke gjorde noget, at industriproduktionen flyttede til Kina (de fleste former for industriproduktion), Taiwan (center for verdens produktion af mikrochips), Indien (computerudstyr) eller lignende steder i Asien. For det betød blot, at man i EU-landene kunne koncentrere os om den kreative forskning og udvikling, som desuden kastede højere lønninger af sig end den manuelle fabriksfremstilling.

Sådan var holdningen fra efter slutningen på den kolde krig i 1990 og frem til efter finanskrisen i 2007-2008. Herefter begyndte tingene at ændre sig.

Det havde vist sig, at det ikke kun var industriproduktion, som flyttede ud. Forskning, udvikling, idéudvikling og alt det kreative arbejde bevægede sig med en vis forskydning ofte også derhen, hvor fabrikkerne befandt sig.

Årsagen er, at idéudviklingen og nyudviklingen i industrien som regel ikke sker i et vakuum i laboratorier og udviklingsværksteder blandt ansatte med hvide kitler. Sidstnævnte kræver ofte på et eller andet tidspunkt tæt samarbejde med ansatte i blå kedeldragter for at kunne fungere optimalt.

Eller sagt på en anden måde: Resultaterne af forskningen og udviklingen i industrien skal løbende afprøves på fabriksgulvet i den almindelige produktion, før de nyudviklede produkter er klar til markedet. Det er også baggrunden for, at Kina i dag er førende med ikke kun fabriksproduktion. Dele af forskningen og udviklingen er i høj grad efterfølgende fulgt med i slipstrømmen på rollen som verdens fabrik.

Samtidig har udflytningen af produktion gjort de vestlige lande mere sårbare og øget de sociale skel. Forsyningskæder kan bryde sammen, som vi så det under COVID-19-krisen, når lande kæmper om de samme produkter. Eller hvis et skib lægger sig på tværs af Suezkanalen. Og man kan anvende forsyninger med bestemte produkter til politisk afpresning, som Rusland har forsøgt under landets krig mod Ukraine.

Samtidig har de færre industrijobs øget spændingerne i flere vestlige lande, for hvad skal mennesker så tage sig til i områder, hvor man i generationer har fundet beskæftigelse i industrien?

Herudover har USA under Joe Biden vedtaget den såkaldte "Inflation Reduction Act". Den giver mulighed for stor økonomisk støtte og skattefordele til produktionsvirksomheder, som placerer sig i USA. Baggrunden har blandt andet været ønsket om at gøre noget for arbejderklassen i USA, som var en del af Bidens valgprogram i valgkampen mod Donald Trump i 2020.

Men samtidig er det for Europa et meget handelspolitisk forvridende instrument i den forstand, at det kan få virksomheder herfra til at slå sig ned i USA blot for at få den økonomiske støtte fra den amerikanske regering.

• EU's ligestillingspolitik
• EU