Nations Unies TD/B/C.

I/CLP/27
Conférence des Nations Unies Distr. générale
29 avril 2014
sur le commerce Français
et le développement Original: anglais

Conseil du commerce et du développement

Commission du commerce et du développement
Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence
Quatorzième session
Genève, 8-10 juillet 2014
Point 3 a) de l’ordre du jour provisoire
Consultations et discussions au sujet des examens collégiaux du droit
et de la politique de la concurrence, examen de la Loi type
sur la concurrence et études relatives aux dispositions
de l’Ensemble de principes et de règles

L’utilité de la politique de la concurrence

pour les consommateurs

Note du secrétariat de la CNUCED

Résumé
La politique de la concurrence et la politique de protection du consommateur ont
l’une et l’autre pour objectif final d’améliorer le bien-être du consommateur. Toutes deux
visent à assurer le bon fonctionnement des marchés et à corriger leurs imperfections, mais
chacune aborde la question sous un angle différent. La politique de la concurrence agit du
côté de l’offre et cherche à garantir au consommateur un choix suffisant à des prix
abordables, tandis que la politique de protection du consommateur agit du côté de la
demande et cherche à garantir au consommateur la liberté de choix.
Dans la présente note, le secrétariat de la CNUCED analyse la façon dont la
politique de la concurrence, en s’appuyant sur l’application de la loi et sur les activités de
promotion, peut servir les consommateurs, illustrant son propos d’exemples pris dans
divers pays. Il examine l’importance de coordonner l’action des autorités de la concurrence,
de la consommation et de la réglementation, ainsi que l’importance de veiller à la
cohérence des politiques dans l’intérêt du consommateur, notamment en ce qui concerne les
services d’utilité publique dans la période suivant leur ouverture à la concurrence. Il traite
également des coûts de transfert, des asymétries d’information et de la publicité trompeuse
ainsi que des incidences de ces facteurs sur le consommateur et sur la concurrence.
Enfin, il présente des moyens de renforcer la position du consommateur.

GE.14-50506 (F) 100614 120614

*1450506*
TD/B/C.I/CLP/27

Introduction
1. La politique de la concurrence et la politique de protection du consommateur ont
l’une et l’autre pour objectif final d’améliorer le bien-être du consommateur. Toutes deux
visent à assurer le bon fonctionnement des marchés et à corriger leurs imperfections, mais
chacune aborde la question sous un angle différent. La politique de la concurrence agit du
côté de l’offre et cherche à garantir au consommateur un choix suffisant à des prix
abordables, tandis que la politique de protection du consommateur agit du côté de la
demande et cherche à garantir au consommateur la liberté de choix.
2. Dans la présente note, le secrétariat de la CNUCED analyse les avantages de la
politique de la concurrence pour les consommateurs et examine l’interaction entre celle-ci
et la politique de protection du consommateur, en soulignant leur nature complémentaire en
ce qui concerne la promotion de la concurrence et l’amélioration du bien-être des
consommateurs, et en illustrant son propos d’exemples. Il examine également des moyens
de renforcer les avantages que le consommateur peut tirer des politiques de la concurrence
et, à cet égard, présente des études de cas de divers pays1.
3. Comme le secrétariat l’indique dans sa note sur la protection des consommateurs et
la politique de la concurrence, les Principes directeurs des Nations Unies pour la
protection du consommateur ne donnent de définition du terme «consommateur»2. Si les
lois de protection des consommateurs s’appliquent généralement aux personnes physiques
dans le contexte du ménage, certaines lois, ainsi en Chine, en Inde et aux Philippines,
s’appliquent également aux personnes physiques dans le cadre d’une entreprise individuelle
ou d’une activité agricole de subsistance. Dans la présente note, le secrétariat adopte une
définition plus étroite. Les politiques de protection du consommateur ont pour but de
donner à celui-ci la possibilité de prendre des décisions plus éclairées et de protéger ses
intérêts, en s’attaquant aux situations qui lui portent préjudice et en prenant des mesures
pour réduire ce préjudice. Le préjudice subi par le consommateur est défini comme
«une perte de bien-être économique [subie par le consommateur] s’il est conduit à tort à
acheter des biens ou des services, alors qu’il ne l’aurait pas fait sans cela, ou s’il paie plus
cher que s’il avait été mieux informé»3.

I. L’utilité de la politique de la concurrence

pour les consommateurs
4. La politique de la concurrence a pour objectif le bon fonctionnement des marchés en
faveur des consommateurs; pour ce faire, elle dispose de deux leviers principaux:
l’application du droit de la concurrence et sa promotion. Ce droit sanctionne les pratiques
anticoncurrentielles résultant de l’acquisition ou de l’exercice par une entreprise d’une
position dominante indue, pénalisante pour le consommateur qui se voit imposer des prix
plus élevés, une qualité plus faible, un choix limité et le manque d’innovation. La loi
contient des dispositions destinées à éviter les situations qui entraîneront une baisse de la
concurrence, par exemple les projets de fusions anticoncurrentielles. L’application de la
loi est importante non seulement parce qu’elle sanctionne les comportements

1
Les études de cas présentées sont extraites soit de contributions d’États membres, soit de sources
accessibles au public, comme l’indiquent les notes de bas de page correspondantes.
2
TD/B/C.I/EM/2.
3
Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 2010, Guide pour
le développement des politiques de consommation, 52, Paris.

2 GE.14-50506
 TD/B/C.I/CLP/27

anticoncurrentiels mais aussi parce qu’elle a une action dissuasive. Dans le présent chapitre,
le secrétariat montre l’utilité de la politique de la concurrence pour les consommateurs
à travers des études de cas sur l’application et la promotion du droit de la concurrence dans
plusieurs pays.

A. L’application du droit de la concurrence

5. L’application du droit de la concurrence profite aux consommateurs car elle permet

de repérer et de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles, dont les ententes, les abus de
position dominante, les fusions sauvages et les soumissions concertées dans le cadre des
marchés publics.

1. Les ententes
6. Les ententes pénalisent les consommateurs car les entreprises qui en font partie
s’accordent sur les prix − qu’elles peuvent aussi sensiblement augmenter − limitent la
production ou se partagent les marchés. Connor (2014) note que, pour tous les types
d’entente et toutes les périodes, l’augmentation de prix médiane s’élève à 23 %4. La
répression a parfois des effets concrets directs − une réduction des prix du marché −,
comme en témoigne le cas présenté dans une note du secrétariat et consacré aux incidences
de l’entente sur les prix des carburants au Brésil et à la chute des prix consécutive à la visite
inopinée réalisée durant l’enquête5. Les enquêtes et les amendes ont aussi un effet dissuasif
sur les ententes existantes ou projetées. Cela étant, si l’application de la loi ne se solde pas
toujours par une baisse immédiate des prix, l’élimination des ententes contribue néanmoins
à accroître l’efficacité des marchés et à améliorer le bien-être du consommateur. Trois
études de cas démontrant les bienfaits pour les consommateurs de la lutte contre ces
structures sont présentées ci-après.
7. Le Conseil administratif de défense économique (CADE), l’autorité brésilienne de la
concurrence, a ouvert une enquête à la suite de la plainte déposée par un boulanger qui avait
subi des menaces de la part d’autres boulangers parce qu’il vendait son pain à un prix
inférieur à celui de ses concurrents. L’autorité a imposé une amende d’un montant total
de 650 000 reais pour entente sur le prix du pain à 18 boulangeries et 19 individus membres
de l’entente dans la ville de Sobradinho. Cette enquête a profité aux consommateurs sur le
plan du prix et du choix car la concurrence a été rétablie entre les boulangeries6.
8. En décembre 2008, la Fiscalía Nacional Económica, autorité chilienne de la
concurrence, a déposé une plainte contre trois pharmacies, les accusant d’entente ayant
entraîné la hausse du prix de 222 médicaments délivrés sur ordonnance entre décembre
2007 et avril 2008. Le prix de vente a augmenté en moyenne de 48 %, soit une
augmentation des recettes brutes des pharmacies d’un montant de 50 millions de dollars des
États-Unis. En avril 2009, un accord a été conclu avec l’une des pharmacies qui a reconnu
sa participation à l’entente. En janvier 2012, le Tribunal de défense de la concurrence a
imposé une amende de 19 millions de dollars des États-Unis à chacune des deux autres
chaînes de pharmacie au motif de la gravité des faits et de l’étendue du préjudice causé à un
grand nombre de consommateurs chiliens. Enfin, en septembre 2012, la Cour suprême a
entériné la décision du Tribunal et a déclaré que l’intérêt économique avait été placé avant

4
J. M. Connor, 2014, Price-fixing overcharges: Revised third edition. Voir: http://papers.ssrn.com/
sol3/papers.cfm?abstract_id=2400780 (consulté le 22 avril 2014).
5
TD/B/C.I/CLP/24/Rev.1.
6
Contribution du Brésil à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

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la dignité et la vie humaines et la santé des individus. À la suite de cette décision, le Service
national des consommateurs (Sernac) et des organisations de défense des consommateurs
ont engagé des poursuites civiles contre les trois pharmacies; ces affaires sont en cours7.
Cet exemple illustre l’étendue du préjudice financier causé aux consommateurs par les
ententes et montre que l’intervention des autorités de la concurrence peut déboucher sur de
nouvelles actions de la part d’organisations de défense des consommateurs.
9. La concurrence sur le marché des télécommunications indonésien, en particulier la
branche des services de messages courts, avait déjà fait l’objet de préoccupations. De 1999
à 2004, seul un opérateur fournissait ce type de service pour un tarif fixe de 350 rupiahs par
message. L’interconnexion avec les réseaux d’autres opérateurs était impossible. En 2004 et
2007, de nouveaux opérateurs se sont implantés sur le marché et ont introduit des tarifs
différenciés pour les messages envoyés au sein d’un même réseau (on-net) et pour les
messages envoyés vers d’autres réseaux (off-net). En 2007, trois nouveaux opérateurs ont
adopté la gratuité des messages internes au réseau et un tarif très faible (100 Rp) pour les
messages hors réseaux. À la suite d’une plainte, la Commission de surveillance de la
concurrence, l’autorité indonésienne de la concurrence, a constaté que quelques opérateurs
s’étaient entendus sur les tarifs clients hors réseau dans leurs accords d’interconnexion,
concluant une entente sur les prix pour la période 2004-2008 selon laquelle ces tarifs hors
réseau ne seraient pas inférieurs à 250 rupiahs par message ni au tarif client du fournisseur
d’accès au réseau. L’autorité de la concurrence a condamné six opérateurs pour entente et a
estimé le montant du préjudice aux consommateurs à 2 800 milliards de rupiahs. À la suite
de l’intervention de l’autorité de la concurrence, les tarifs hors réseau ont sensiblement
diminué, s’établissant à un montant compris entre 100 et 150 rupiahs par message, et la
concurrence a été rétablie sur le marché. Les opérateurs ont commencé de proposer de
nouveaux produits et de nouvelles stratégies, avantageux pour le consommateur. Une étude
réalisée par l’autorité de la concurrence en 2010 a montré que la décision avait amélioré le
bien-être des consommateurs d’un montant estimé à 1 960 milliards de rupiahs (0,0009 %
du produit intérieur brut réel de l’Indonésie en 2009) dans la période 2007-2009 8.

2. L’abus de position dominante

10. Sur les marchés fortement concentrés, les entreprises dominantes peuvent abuser de
leur position en évinçant leurs concurrents ou en exploitant les consommateurs à travers des
pratiques telles que le refus d’approvisionnement, les ventes liées ou groupées, et les prix
abusivement bas ou excessifs. Le cas ci-après montre l’effet sur les consommateurs de
l’application de la législation relative à l’abus de position dominante.
11. En 2010, la Commission de la concurrence de Maurice a enquêté sur un cas d’abus
de situation de monopole par une usine de fabrication de fromage de type cheddar et a
conclu que l’entreprise avait violé la loi sur la concurrence de 2007 en offrant des rabais
rétroactifs sur une certaine marque de fromage cheddar en échange d’un emplacement
avantageux sur les rayonnages pour ses produits. La Commission a réalisé une évaluation
sur les effets de son intervention et a constaté que sa décision avait facilité l’entrée sur le
marché de deux nouvelles marques, renforçant la concurrence et entraînant une baisse de
prix de près de 14 % du fromage cheddar dans presque tous les supermarchés de Maurice.

7
Contribution du Chili à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.
8
University of Indonesia, Faculty of Economics, Institute for Economic and Social Research, 2011,
Estimating the impact of competition in text message service to consumer welfare.
Voir: http://www.aseancompetition.org/files/documents/content/articles_publications/94-competition-
and-welfare_1379406757.pdf (consulté le 28 février 2014).

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Elle a aussi estimé l’augmentation de l’excédent perçu par le consommateur et en a conclu

que les consommateurs avaient épargné entre 8 millions et 30 millions de rupiahs dans la
période qui a suivi son intervention, entre mai et août 20119.
12. Un autre exemple, tiré d’une évaluation d’impact visant à mesurer l’utilité pour les
consommateurs de la concurrence dans le commerce de détail au Japon, a montré que la
suppression des restrictions à l’entrée des grands magasins de commerce de détail profitait
aux consommateurs qui bénéficiaient d’un service de meilleure qualité et de prix plus
avantageux10. Une autre forme de comportement abusif est présenté dans l’encadré 1 ci-après.

Encadré 1
Pakistan: Lier les ventes d’ordinateurs portables aux services éducatifs
Après que la Bahria University a rendu l’achat d’ordinateurs portables importés par
ses soins obligatoire pour tous les nouveaux étudiants, la Commission de la concurrence du
Pakistan a ouvert une enquête et a déterminé que cette pratique liait l’achat d’ordinateurs à
la prestation de services éducatifs par l’université qui détenait déjà une position dominante
sur le marché de l’éducation dans la zone d’Islamabad. De surcroît, non seulement les
étudiants étaient limités dans le choix des ordinateurs portables qu’ils pouvaient acquérir
mais ils n’étaient pas informés de cette obligation lors de leur entrée à l’université, et cette
pratique avait contribué à fausser la concurrence sur le marché des ordinateurs portables.
Enfin, les étudiants qui avaient acheté un ordinateur à tempérament avaient été obligés
d’accepter un crédit assorti d’un taux d’intérêt de 12,65 % et avaient été défavorisés par
rapport aux étudiants des autres marchés de la région qui pouvaient obtenir des prêts
étudiants à des taux d’intérêt compris entre 0 % et 8 %. Après l’enquête de l’autorité
pakistanaise, l’université a accepté de rembourser 10 millions de rupiahs aux étudiants qui
avaient acheté des ordinateurs à tempérament. Cette décision a profité aux étudiants en
cours d’études et à leurs successeurs car le taux d’intérêt a baissé et cette pratique a été
supprimée.

Source: Contribution du Pakistan à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique

de la concurrence pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental
d’experts du droit et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

13. La fixation de prix excessifs est une autre pratique abusive des entreprises
dominantes. Toutefois, il est rare que les autorités de la concurrence parviennent à
appliquer la loi dans ce domaine compte tenu de la difficulté de déterminer ce qui constitue
une telle pratique et ses effets. Toutefois, les autorités chinoise et sud-africaine ont
récemment eu à connaître d’affaires de ce type. L’autorité de la concurrence chinoise a en
effet infligé des amendes à des entreprises dominantes ayant fixé des prix excessifs pour la
vente de sable de la rivière Guangdong utilisé dans de grands projets d’infrastructure et leur
a ordonné de vendre ce sable à un prix inférieur à un prix donné dans un délai de six mois à
compter de sa décision. La Commission de la concurrence d’Afrique du Sud a, pour sa part,
demandé au Tribunal de la concurrence d’infliger à un fabricant de produits chimiques qui
fixait des prix excessifs pour le propylène et le polypropylène utilisés dans les plastiques
une amende d’un montant de 10 % de son chiffre d’affaires. Les deux affaires visent

9
Competition Commission of Mauritius, 2011, Evaluation of CCM case: IBL consumer goods sales
contracts with retail stores. Voir: http://www.ccm.mu/English/Documents/Investigations/INV001-
EvaluationReport-Non-Confidential.pdf (consulté le 13 février 2014).
10
T. Matsuura et M. Sunada, 2009, Measurement of the consumer benefit of competition in retail
outlets, Research Institute of Economy Trade and Industry. Voir: http://www.rieti.go.jp/en/
publications/act_dp2009.html (consulté le 22 avril 2014).

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la fixation de prix de produits vendus à d’autres entreprises. Néanmoins, lorsque ces

produits trop chers entrent dans la fabrication de produits de consommation finale, ces
pratiques peuvent avoir des répercussions sur une large gamme de produits et, en fin de
compte, causer un préjudice aux consommateurs11.

3. Les fusions

14. Un autre champ d’application du droit de la concurrence est celui qui concerne le
contrôle des fusions. Une fusion entre entreprises concurrentes peut agir sur la concurrence
sur le marché concerné. C’est pourquoi les autorités compétentes analysent les effets
potentiels du projet de fusion considéré sur la base de critères tels que la répartition des
parts de marché après la fusion, la concentration du marché, les obstacles à l’entrée,
l’intégration verticale et la différenciation des produits sur les marchés concernés.
Les autorités peuvent choisir de corriger les effets des fusions qui nuisent à la concurrence
en prenant des mesures correctives qui touchent soit aux pratiques des entreprises soit à leur
structure. C’est ainsi qu’en 2012 une proposition de fusion a été notifiée à l’autorité
mexicaine de la concurrence. Nestlé SA comptait acheter la division «nutrition et aliments
pour nourrissons» de Pfizer Inc. au Mexique. L’autorité a déterminé que la fusion aurait
pour effet de concentrer 71 % du marché de deux types d’aliments pour nourrissons dont
Nestlé contrôlerait trois des quatre usines de fabrication au Mexique. Elle a aussi estimé
que les augmentations de prix seraient de l’ordre de 2,9 % à 11,5 %. De plus, la fusion
risquait d’avoir des effets anticoncurrentiels dans d’autres pays d’Amérique latine car
l’usine mexicaine de Pfizer exportait beaucoup de produits vers le Chili, la Colombie,
l’Équateur, le Pérou et la République bolivarienne du Venezuela. L’autorité mexicaine a
donc décidé de bloquer la transaction. Les parties ont alors proposé des mesures visant à
supprimer les effets anticoncurrentiels de leur projet. Un arrangement a été conclu selon
lequel tous les actifs nécessaires au maintien de la division «nutrition et aliments pour
nourrissons» de Pfizer sur le marché mexicain seraient cédés à une tierce partie.
Cet exemple montre comment une autorité de la concurrence a su régler une fusion
initialement jugée anticoncurrentielle12.

4. Les soumissions concertées dans les marchés publics

15. Les marchés publics sont un autre grand domaine dans lequel le droit de la
concurrence profite au consommateur. Au niveau mondial, ils représentent en moyenne
entre 13 % et 20 % du produit intérieur brut, d’où leur poids considérable en matière
d’allocation et d’utilisation des fonds publics, c’est-à-dire de l’argent du contribuable13.
La politique de la concurrence peut contribuer à la gestion transparente et concurrentielle de
ces marchés. Les soumissions concertées entraînent une majoration des prix des biens et
services qu’un gouvernement paie aux fournisseurs; aussi l’application du droit de la
concurrence est-elle essentielle pour repérer et empêcher ces pratiques. L’encadré 2 fournit
un exemple des économies considérables qui peuvent être réalisées en menant des appels
d’offres compétitifs.

11
M. Coleman et al., 2014, Australia: Excessive pricing − will antitrust authorities intervene?
Voir: http://www.mondaq.com/australia/x/289482/Cartels+Monopolies/Excessive+pricing
(consulté le 12 février 2014).
12
Contribution du Mexique à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.
13
OCDE, 2013. Voir: http://www.oecd.org/gov/ethics/meetingofleadingpractitionersonpublic
procurement.htm (consulté le 12 avril 2014).

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Encadré 2
Mexique: Les recommandations de l’autorité de la concurrence se soldent
par des économies pour l’Institut mexicain de la sécurité sociale
En 2006, l’autorité de la concurrence a mis au jour une affaire d’offre collusoire
dans le cadre d’un marché public de l’Institut mexicain de la sécurité sociale qui avait lancé
un appel d’offres pour l’achat d’insuline humaine et de solutions électrolytiques entre 2003
et 2006. L’Institut est le troisième acheteur public du Mexique et le premier acheteur de
produits pharmaceutiques et de fournitures médicales d’Amérique latine. En janvier 2010,
l’autorité a infligé une amende de 151,7 millions de dollars mexicains à un groupe de six
entreprises pharmaceutiques qui s’étaient entendues pour manipuler les soumissions.
Grâce aux recommandations de l’autorité − grouper les achats, recourir aux enchères
inversées, réduire les prix de référence et ouvrir la procédure d’adjudication aux
fournisseurs étrangers −, l’Institut a économisé quelque 46 milliards de dollars mexicains
entre 2006 et 2011.

Source: Contribution du Mexique à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique

de la concurrence pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental
d’experts du droit et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

16. Autre exemple. La Commission de la concurrence d’Afrique du Sud a mis au jour et

traité par voie de règlement un système de soumission concertée dans le secteur du
bâtiment et des travaux publics entre 2011 et 2013. Plus de 300 contrats, d’une valeur de
4,6 milliards de dollars des États-Unis, dans des grands projets d’infrastructures publiques
(construction de stades et de routes) avaient en effet été truqués. Des accords de règlement
ont été conclus avec les entreprises de travaux publics qui se sont vu infliger des amendes
d’un montant de 146 millions de dollars des États-Unis14. L’application effective du droit
de la concurrence et des règles anticorruption est donc essentielle pour s’assurer que les
marchés publics sont prémunis contre les pratiques anticoncurrentielles et corrompues qui
portent préjudice aux consommateurs.

B. Promotion de la concurrence
17. Selon le Réseau international de la concurrence (ICN), la promotion de la
concurrence s’entend des activités menées par une autorité de la concurrence, pour
promouvoir un environnement concurrentiel grâce à des moyens non répressifs, notamment
par le biais de ses relations avec d’autres entités gouvernementales et de la sensibilisation
du public aux avantages de la concurrence15. La promotion de la concurrence est décisive
en particulier lors de la transition d’un marché monopolistique à un marché ouvert,
consécutive à la privatisation et à la déréglementation de secteurs tels que les
télécommunications et l’énergie. Les groupes d’intérêt − par exemple, les fournisseurs
historiques − sont bien organisés et ont les moyens d’exercer des pressions sur les
gouvernements pour qu’ils prennent des mesures limitant l’entrée sur le marché et la
concurrence, ce qui peut avoir des effets préjudiciables sur les consommateurs.
Les consommateurs, en revanche, ne peuvent pas s’organiser facilement pour se faire
entendre. Les autorités de la concurrence peuvent donc relayer leur voix et préconiser des
politiques favorables à la concurrence qui prennent en compte les intérêts des

14
D. Lewis, OCDE, 2014, Lutte contre la corruption et promotion de la concurrence. Note de référence.
Forum mondial sur la concurrence.
15
ICN Advocacy Working Group, 2011, ICN Advocacy Toolkit Part I: Advocacy Process and Tools,
présentée à la dixième Conférence annuelle du ICN. Voir: http://www.internationalcompetition
network.org/uploads/library/doc745.pdf (consulté le 15 avril 2014).

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consommateurs. Comme le secrétariat l’a fait observer dans sa note sur la contribution des
stratégies de communication à l’efficacité des autorités de la concurrence et comme
l’encadré 3 le montre, les activités de promotion de la concurrence sont un excellent outil
pour prévenir les comportements anticoncurrentiels, faciliter la concurrence et protéger les
intérêts des consommateurs16.

Encadré 3
Espagne: La promotion de la concurrence donne naissance à une autre formule
de transport
La province de Biscaye avait accordé une concession exclusive à une entreprise qui
assurait les services de transport entre Vitoria et Bilbao; ce trajet était emprunté
principalement par des étudiants faisant la navette entre Vitoria et la ville universitaire de
Bilbao. Jugeant les tarifs de ce transporteur trop élevés, les étudiants ont pris des
dispositions pour organiser un service de transport qui leur serait réservé le long du trajet
desservi par le concessionnaire, en conformité avec la législation sur le transport. Les tarifs
sur cette autre ligne devaient être bien inférieurs à ceux pratiqués par le concessionnaire.
Celui-ci a déposé une plainte auprès des autorités de la ville qui ont alors refusé d’accorder
aux étudiants l’autorisation nécessaire à la concrétisation de leur plan. L’autorité de la
concurrence est intervenue, organisant plusieurs réunions avec les parties intéressées; elle a
ensuite présenté un rapport justifiant l’initiative du groupe d’étudiants et a demandé aux
autorités de délivrer les permis nécessaires à l’entrée en service de la ligne.

Source: Autorité basque de la concurrence. Rapport du tribunal basque de la concurrence. 2011.

Voir: http://www.competencia.euskadi.net/contenidos/informacion/informes/es_informes/
adjuntos/INFORME%20TRASPORTE%20REGULAR%20DE%20USO%20ESPECIAL.pdf
(consulté le 29 avril 2014).

18. La promotion de la concurrence bénéficie en fin de compte aux consommateurs.

À preuve, cet autre exemple dans lequel la Commission pakistanaise de la concurrence a
promu le renforcement de la concurrence dans un segment limité mais crucial du marché
national du transport aérien: la route entre le Pakistan et La Mecque (Arabie saoudite).
Les recommandations de l’autorité de la concurrence ont été mises en œuvre par l’autorité
de l’aviation civile et ont abouti à l’entrée sur le marché de quatre nouvelles compagnies
aériennes et à la baisse du coût du voyage pour les consommateurs17.

II. L’interaction entre politiques de la concurrence et politiques

de protection du consommateur
19. Les politiques de la concurrence et les politiques de protection du consommateur ont
pour objectif final d’améliorer le bien-être du consommateur. Les Principes directeurs des
Nations Unies pour la protection du consommateur font le lien entre concurrence et
protection du consommateur et disent ceci: «Les gouvernements devraient encourager une
concurrence loyale et effective afin de fournir aux consommateurs l’éventail le plus large
possible de produits et de services au prix le plus bas.»18. Dans sa note sur l’Ensemble de
principes et de règles des Nations Unies sur la concurrence, le secrétariat souligne

16
TD/B/C.I/CLP/28.
17
World Bank Group, 2013, Announcing the winners of the 2013 competition advocacy contest.
Voir: https://www.wbginvestmentclimate.org/advisory-services/cross-cutting-issues/competition-
policy/winners-2013-competition-advocacy-contest.cfm (consulté le 22 avril 2014).
18
CNUCED, 2003, Principes directeurs des Nations Unies pour la protection du consommateur
(New York, publication des Nations Unies).

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l’importance de la politique et du droit de la concurrence pour ce qui est de «protéger et

promouvoir le bien-être social en général et, en particulier, les intérêts des consommateurs,
aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement»19. Dans certains
pays, le bien-être du consommateur ou la protection de ses intérêts sont des objectifs exprès
de la législation sur la concurrence, ainsi en Australie, en Inde, en Indonésie, au Japon, en
Serbie, en République-Unie de Tanzanie et en Zambie. Dans d’autres pays, tels que
l’Afrique du Sud et le Canada, la législation va plus loin, puisqu’elle a pour objectifs la
promotion et le maintien de la concurrence afin, notamment, d’«assurer au consommateur
des prix compétitifs et un choix dans les produits»20, 21. D’autres pays encore fixent leurs
priorités en fonction du préjudice potentiel aux consommateurs. Par exemple,
la Commission européenne indique qu’en appliquant l’article 82 [du Traité instituant la
Communauté économique européenne] aux pratiques d’éviction des entreprises en position
dominante, elle visera en particulier celles qui sont les plus préjudiciables aux
consommateurs22. La Commission fédérale du commerce des États-Unis «promeut la
concurrence dans les secteurs qui ont de fortes incidences sur les consommateurs, tels que
la santé, l’immobilier, le pétrole et le gaz, la technologie et les biens de consommation»23.
20. La concurrence incite les entreprises à proposer des produits et des services de
qualité aux meilleurs prix. Grâce à elle, certaines préoccupations auxquelles les politiques
de protection du consommateur s’efforcent de répondre, telles que la question des normes
applicables aux produits et aux services, pourraient être réglées. Cela étant, à cause de la
complexité croissante des produits et des services, de la part toujours plus grande des
services dans la consommation totale des ménages, du développement et de la diffusion
rapides des technologies de l’information et de la communication (TIC) et des possibilités
qu’elles offrent aux consommateurs, les marchés sont de plus en plus exposés aux pratiques
frauduleuses et trompeuses24, d’où la nécessité accrue pour les pays de se doter de
politiques de protection du consommateur assorties de mécanismes destinés à compenser
les imperfections du marché et à protéger les intérêts des consommateurs. Ces politiques
veillent à ce que le consommateur soit correctement et suffisamment informé par la
publicité et l’étiquetage, que les dispositions et les obligations contractuelles soient
équitables et que les droits des consommateurs soient respectés. À travers les instruments
mis en place dans le cadre de ces politiques, le choix des consommateurs renforce
effectivement la concurrence et les entreprises comprennent que les pratiques trompeuses et
dolosives ne seront pas impunies. Conscients de leurs droits, les consommateurs bien
informés peuvent favoriser la concurrence en exerçant leur liberté de choix. Par exemple,
certaines mesures de protection du consommateur adoptées par l’Union européenne, telle la
Directive relative aux pratiques commerciales déloyales adoptée en 2005, visent à
«renforcer la concurrence quant au fond et le véritable choix en abolissant les pratiques
déloyales telles que la publicité trompeuse» et les pratiques commerciales agressives25.

19
TD/RBP/CONF/10/Rev.2.
20
Canada, Ministre de la justice, loi sur la concurrence, 2010. Voir: http://www.laws.justice.gc.ca/
fra/lois/C-34/index.html (consulté le 22 avril 2014).
21
Afrique du Sud, Competition Act, 2000. Voir: http://www.compcom.co.za/the-competition-act/
(consulté le 22 avril 2014).
22
Commission européenne, 2009, Communication de la Commission: Orientations sur les priorités
retenues par la Commission pour l’application de l’article 82 du traité CE aux pratiques d’éviction
abusive des entreprises dominantes, peut être consulté à l’adresse: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0224(01)&from=FR (consulté le 22 avril 2014).
23
CNUCED, 2008, The Effects of Anti-competitive Business Practices on Developing Countries and
Their Development Prospects (New York et Genève, publication des Nations Unies).
24
OCDE, 2010, Guide pour le développement des politiques de consommation, Paris.
25
Contribution de la Commission européenne à la session IV sur l’interaction entre la politique
de la concurrence et la politique à l’égard des consommateurs, 8 février, Forum mondial
sur la concurrence. 21 et 22 février 2008.

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La Directive a également pour objectif de faciliter la publicité transfrontalière dans

l’Union européenne afin de renforcer la concurrence dans le commerce de détail.
21. Les politiques de la concurrence et les politiques de protection du consommateur se
renforcent mutuellement dans la réalisation de leurs objectifs. Dans la vision traditionnelle,
la politique de la concurrence agit du côté de l’offre et la politique de protection du
consommateur, du côté de la demande. Toutefois, on reconnaît de plus en plus que ces deux
politiques devraient être coordonnées, et le marché traité dans sa globalité et que les
autorités de la concurrence et les autorités de la consommation devraient échanger leurs
informations et coordonner leurs mesures d’application et de promotion. La décision de
l’Autorité néerlandaise de la consommation et des marchés d’infliger une amende à une
compagnie aérienne pour pratiques commerciales déloyales26 est le cas où la loi sur la
protection des consommateurs a été appliquée à la suite de plaintes déposées non seulement
par des consommateurs mais aussi par des concurrents de la compagnie en question27.
Le droit de la consommation peut donc renforcer la concurrence en sanctionnant les
pratiques commerciales déloyales. L’encadré 4 fournit un exemple de l’interaction entre les
politiques de la concurrence et les politiques de protection du consommateur dans le secteur
des soins de santé.

Encadré 4
Chili: Comparaison des prix dans le secteur des services médicaux
L’accord conclu entre le Sernac, l’autorité sanitaire et l’association des cliniques
privées du Chili montre comment la politique de protection du consommateur sert la
concurrence. L’objectif de l’accord, qui est entré en vigueur en juin 2013, est de veiller à ce
que les cliniques informent les patients du coût des services médicaux avant le traitement
afin qu’ils puissent comparer les prix de 20 catégories de services. Jusqu’alors, les patients
recevaient seulement une estimation du coût total de leur traitement, et ne pouvaient
absolument pas comparer les prix des différentes prestations prévues. Il est désormais
possible d’éviter les facturations abusives.
C’est l’autorité de la concurrence qui a décelé ce dysfonctionnement à la suite d’une
enquête sur le marché des cliniques privées. L’enquête a mis au jour des éléments indiquant
qu’une clinique facturait des médicaments et des fournitures médicales à un prix excessif et
a conclu que cet abus était rendu possible par le fait que les patients n’avaient pas les
informations nécessaires pour faire leur choix. Ce dysfonctionnement pouvait être corrigé
au moyen d’une règle applicable à tous les prestataires de soins qui ne pourraient plus
réduire la liberté de choix des patients hospitalisés. L’autorité de la concurrence a remis
cette étude et ses conclusions à l’autorité sanitaire qui a pris les mesures voulues. Cette
affaire démontre la complémentarité des politiques de la concurrence et des politiques de
protection du consommateur ainsi que le rôle de la coopération entre les autorités
compétentes s’agissant de l’identification des mesures propres à corriger le mauvais
fonctionnement d’un marché au profit des consommateurs.

Source: Contribution du Chili à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique

de la concurrence pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental
d’experts du droit et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

26
Lexology, 2013, Netherlands Consumer Authority imposes fine of EUR 370,000 on Ryanair.
Voir: http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=6b0efb3f-71ae-4aee-8497-0f990b5b6dc6.
27
Contribution des Pays-Bas à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence, Genève, 8-10 juillet 2014.

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 TD/B/C.I/CLP/27

22. La complémentarité des politiques de la concurrence et des politiques de défense du

consommateur est de plus en plus importante sur les marchés de produits aujourd’hui
complexes. Par exemple, la Commission fédérale du commerce et le Département de la
justice des États-Unis ont eu recours aussi bien au droit de la concurrence qu’aux outils de
protection du consommateur pour faire valoir les mérites de la concurrence sur le marché
immobilier auprès des consommateurs. Des problèmes tant du côté de l’offre que du côté de
la demande ont été réglés par la suppression des obstacles à la concurrence; grâce à
l’application de la loi, la promotion de la concurrence et l’information, notamment sur la
publicité mensongère relative aux crédits hypothécaires, les consommateurs ont pu prendre
des décisions en connaissance de cause28. Certains États sont dotés de mécanismes de
contrôle spéciaux pour régler les problèmes de concurrence et de consommation sur
certains marchés. Aux Pays-Bas, par exemple, l’Autorité de la consommation et des
marchés a créé un service spécialisé − le Service de contrôle financier − qui est chargé de
surveiller la concurrence dans le secteur financier; ce service réalise des études et publie
des recommandations en vue de protéger et de promouvoir la concurrence. Les études
concernant les comparateurs de prix en ligne des produits d’épargne, les risques
concurrentiels sur le marché du financement immobilier, les prix des produits financiers, les
obstacles sur le marché bancaire de détail et sur le marché hypothécaire néerlandais ont
permis de mieux comprendre les problèmes de concurrence susceptibles de porter préjudice
aux consommateurs29. L’encadré 5 illustre comment les recours dont les consommateurs
disposent favorisent la concurrence sur les marchés.

Encadré 5
Australie: L’application du droit de la consommation contre la publicité mensongère
La Commission australienne de la concurrence et de la consommation a reproché à
Apple d’avoir indiqué dans la campagne publicitaire qu’il a menée en Australie pour
promouvoir le nouvel iPad que l’appareil se connectait au réseau 4G du pays. Or, une
incompatibilité technique rendait cette connexion impossible. L’affaire a été tranchée en
juin 2012 par la Cour fédérale qui a ordonné à Apple d’informer les consommateurs que
l’appareil ne pouvait pas se connecter au réseau 4G du pays et qui lui a infligé une amende
pour publicité trompeuse. Cette affaire, qui relevait du droit de la consommation, a eu des
répercussions sur la concurrence car Samsung, le concurrent de Apple, vend des tablettes
qui sont compatibles avec les réseaux 4G australiens.

Source: R. Sims (2012). Exploring the possibility of coordinating competition and consumer
policy. Présenté lors du septième Forum international de Séoul sur la concurrence. 4 septembre.

23. Les politiques de protection du consommateur ont pour objectif de veiller à ce que le
consommateur soit bien informé pour pouvoir prendre des décisions rationnelles et ainsi
exercer sa liberté de choix et stimuler la concurrence. Toutefois, selon les économistes
comportementalistes, les choix des consommateurs présenteraient des biais − biais liés à la
surabondance de choix, biais de représentativité (la valeur visible est un indicateur de la
valeur cachée), effets de cadrage (telle l’utilité relative), biais de statu quo, biais de
préférence pour le présent (tel le biais de projection) et biais dus à l’excès d’optimisme et à
l’aversion pour la perte. Ces biais comportementaux ont des implications tant pour les
politiques de la concurrence que pour les politiques de protection du consommateur. Ils font

28
Contribution des États-Unis à la session IV sur l’interaction entre la politique de la concurrence
et la politique à l’égard des consommateurs, 16 janvier, Forum mondial sur la concurrence.
21 et 22 février 2008.
29
Contribution des Pays-Bas, 17 février 2014, table ronde de l’OCDE sur le rôle de la concurrence
dans la protection des consommateurs de services financiers. Février 2014.

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ressortir le rôle des consommateurs dans la vivacité de la concurrence sur les marchés et
dans l’utilisation de ces marchés en faveur du bien-être desdits consommateurs30. En
conséquence, du côté de la demande, les politiques doivent veiller à ce que les
consommateurs puissent accéder à l’information dont ils ont besoin et l’évaluer afin de
prendre des décisions en connaissance de cause. L’application du droit de la consommation,
les études de marché et une communication efficace visant à «débiaiser» les
consommateurs sont considérés comme les meilleurs outils pour corriger les biais
comportementaux31. Toutefois, la politique de protection du consommateur n’est pas
suffisante. Du côté de l’offre, les entreprises peuvent tenter d’exploiter ces biais
comportementaux et opter pour des pratiques abusives ou anticoncurrentielles. C’est
pourquoi, le droit et la politique tant de la concurrence que de la protection du
consommateur doivent être utilisés pour répondre aux problèmes causés par les biais dans
les décisions du consommateur.
24. Il peut également y avoir des tensions entre concurrence et bien-être des
consommateurs. Une concurrence acharnée peut en effet amener une entreprise à adopter
des comportements non éthiques voire délictueux pour obtenir un avantage compétitif sur
ses concurrents. C’est la volonté d’obtenir un tel avantage qui a été le moteur des risques
pris par les institutions financières surendettées à l’origine de la crise financière de 200832.
Il peut exister des situations où la concurrence ne sert pas les intérêts du consommateur
ainsi en cas d’externalités (biens environnementaux notamment), d’utilisation de ressources
foncières communes (pêcheries, par exemple) et de biens publics. Dans ces cas, la
réglementation publique est nécessaire pour que les objectifs en matière de protection des
intérêts du consommateur soient réalisés33.
25. Bien que les deux politiques soient complémentaires, il peut arriver que la politique
de la concurrence pose de nouveaux problèmes du point de vue des consommateurs et que
les politiques de protection du consommateur aient des incidences sur la concurrence.
L’OCDE fournit quelques exemples de situations de ce type34. Par exemple, la libéralisation
financière, la déréglementation des services publics et la libéralisation des services
professionnels peuvent créer de nouvelles difficultés pour les consommateurs. L’exposition
à une concurrence accrue peut modifier les motivations des acteurs du marché d’une
manière qui est susceptible de nuire aux consommateurs. Sur des marchés qui ont été
libéralisés récemment, les entreprises concernées peuvent chercher à rendre leurs
consommateurs captifs en faisant en sorte que le passage à la concurrence soit plus difficile
ou plus coûteux, tandis que les nouveaux arrivants sur le marché peuvent adopter des
pratiques commerciales agressives pour gagner des parts de marchés. L’Autorité
néerlandaise de la consommation et des marchés, par exemple, a infligé une amende à un
nouveau fournisseur d’énergie qui a opté pour une stratégie agressive en menant une
campagne de démarchage fondée sur des arguments trompeurs35. Dans de telles

30
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, Office of Fair Trading, 2010, What does
behavioural economics mean for competition policy? Voir: http://www.oft.gov.uk/shared_oft/
economic_research/oft1224.pdf (consulté le 22 avril 2014).
31
Organismo de Vigilancia del Mercado y Protección del Consumidor de los Países Bajos, 2013,
Behavioural economics and competition policy. Voir: https://www.acm.nl/nl/download/
publicatie/?id=11586 (consulté le 22 avril 2014).
32
M. E. Stucke, 2013, Is competition always good?, Journal of Antitrust Enforcement, vol. 1, No. 1
(février 2013).
33
CNUCED, 2008, The Effects of Anti-competitive Business Practices on Developing Countries and
Their Development Prospects (New York et Genève, publication des Nations Unies).
34
OCDE, 2008, The interface between competition and consumer policies, Global Forum on Competition.
35
The Netherlands Authority for Consumers and Markets, 2011, Consumer authority penalizes
Greenchoice for misleading doorstep selling. Voir: https://www.acm.nl/en/publications/

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circonstances, il convient d’associer les objectifs à court terme et les stratégies à long terme
au profit du consommateur. L’application du droit de la consommation peut servir les
consommateurs à court terme, en mettant fin aux pratiques commerciales déloyales, mais,
si les mesures sont trop strictes, les nouveaux acteurs du marché risquent de s’en retirer au
détriment de l’objectif à long terme qui est de rendre les marchés plus concurrentiels et plus
profitables pour les consommateurs36. Par exemple, les normes obligatoires applicables aux
produits ou l’interdiction de la publicité comparative peuvent exclure les nouveaux entrants
et les produits à bas coût37. Les exigences en matière de transparence des prix profitent aux
consommateurs mais facilitent aussi la collusion entre les entreprises. Il est essentiel de
trouver le bon équilibre entre les objectifs à court terme et les objectifs à long terme.
26. Une manière d’éviter les tensions entre les politiques de la concurrence et les
politiques de protection des consommateurs est de veiller à ce qu’elles soient coordonnées
de manière à ce qu’elles s’attaquent d’une façon cohérente aux problèmes qui se posent sur
le marché et à ce qu’elles choisissent les outils les plus appropriés. Les moyens de renforcer
les avantages du consommateur en coordonnant les politiques de la concurrence et les
politiques de protection du consommateur sont examinés au chapitre suivant.

III. Utiliser la politique de la concurrence pour renforcer

les avantages du consommateur

A. Coordination entre les politiques de la concurrence et les politiques

de protection du consommateur

27. Il est nécessaire de coordonner les politiques afin de s’attaquer aux causes du
mauvais fonctionnement des marchés et de choisir la bonne combinaison de mesures à cette
fin. Indépendamment de l’environnement institutionnel chargé de l’application des
politiques de la concurrence et des politiques de protection du consommateur, une manière
de faire en sorte que cette coordination soit fructueuse est d’axer le droit de la concurrence
et les activités de promotion et d’application des mesures de protection des consommateurs
sur les consommateurs. L’application du droit de la concurrence peut être associée à des
mesures d’autonomisation du consommateur. Les solutions volontaires ainsi que la
sensibilisation des entreprises et des consommateurs peuvent venir compléter les efforts
déployés en matière d’application des lois. En outre, les médias sociaux et les outils de
communication peuvent également être utilisés pour former les consommateurs, notamment
sur les marchés réglementés, afin de les aider à changer de fournisseurs38.
28. Une concurrence accrue n’améliore pas forcément la situation des consommateurs
sur des marchés où ces consommateurs ne prennent pas leurs décisions en connaissance de
cause ou ne changent pas de fournisseurs. Il peut arriver que les entreprises n’aient pas
suffisamment de motifs pour réagir à la concurrence en améliorant la qualité de leurs
produits et services et qu’elles préfèrent adopter des systèmes de tarification complexes qui
rendent les comparaisons plus difficiles ou opter pour une publicité trompeuse. Le marché
des cartes de crédit, par exemple, est un secteur où ce type de pratique risque d’augmenter

publication/7460/Consumer-Authority-penalises-Greenchoice-for-misleading--doorstep-selling/
(consulté le 22 avril 2014).
36
Contribution des Pays-Bas à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence, Genève, 8-10 juillet 2014.
37
OCDE, 2008, L’interaction entre la politique de la concurrence et la politique à l’égard
des consommateurs, Forum mondial sur la concurrence.
38
C. Fonteijn, 2013, presentation at the European Competition and Consumer Day in Dublin, 24 mai.

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TD/B/C.I/CLP/27

avec le nombre de concurrents39. Il faut faire face à ces situations en assurant une meilleure
coordination des politiques. Les études de marché peuvent éclaircir les problèmes de
concurrence et de consommation qui se posent sur tel ou tel marché et contribuer à
y trouver des solutions. Le droit de la concurrence, associé à la sensibilisation des
consommateurs, peut amener les consommateurs à faire des choix judicieux et les
entreprises à s’abstenir des pratiques déloyales et des abus de position dominante.
L’encadré 4 au précédent chapitre donne un exemple de coordination entre les autorités de
la concurrence et les autorités de la consommation.
29. Le marché des transferts de fonds est un secteur où la coordination des politiques est
essentielle et où le niveau de concurrence est un élément déterminant du prix. La baisse du
montant des commissions entraîne une hausse des envois de fonds et contribue ainsi à
donner accès au système financier structuré à ceux, notamment dans les pays en
développement et dans les pays les moins développés, qui en étaient jusqu’alors exclus.
Par exemple, comme le secrétariat l’indique dans sa note sur la protection des
consommateurs et la politique de concurrence, celle-ci fait baisser le prix des envois de
fonds provenant des pays du G-840. Toutefois, les deux catégories de politiques sont
nécessaires pour améliorer le bien-être des consommateurs dans ce domaine. La politique
de la concurrence doit notamment faciliter l’entrée sur le marché pour les institutions
financières et limiter les accords exclusifs entre les sociétés transferts d’argent et les agents,
cependant que les politiques de protection du consommateur doivent mettre l’accent sur les
activités de sensibilisation afin que ceux qui envoient des fonds soient mieux informés,
ce qui renforcerait la concurrence. Dans certains cas, les deux types de politiques doivent
être complétés par des cadres réglementaires appropriés. Comme le dit la CNUCED dans le
Rapport 2012 sur les pays les moins avancés: «La promotion de la concurrence se heurte
à certains problèmes d’ordre réglementaire, à savoir la nécessité de garantir la fiabilité et
l’intégrité des systèmes de transfert et la nécessité d’éviter que le système ne soit utilisé à
mauvais escient (pour le blanchiment d’argent, par exemple), raison pour laquelle seuls les
établissements de services financiers réglementés sont généralement habilités à effectuer
des opérations de virement.»41.
30. Une nouvelle tendance se fait jour: le regroupement des activités d’application du
droit de la concurrence et du droit de la consommation au sein d’une seule institution afin
de créer des synergies entre les deux fonctions. Par exemple, l’Autorité néerlandaise de la
consommation et des marchés, créée en avril 2013, est le fruit d’un regroupement de
l’Autorité de la consommation, de l’Autorité indépendante des postes et des
télécommunications et de l’Autorité de la concurrence. Elle a pour objectif premier de
renforcer le bien-être des consommateurs et pour mission de donner aux entreprises et aux
consommateurs davantage de possibilités. La Commission australienne de la concurrence et
de la consommation, la nouvelle Autorité de la concurrence et des marchés du
Royaume-Uni et la Commission fédérale du commerce des États-Unis constituent d’autres
exemples d’autorités dotées de responsabilités en matière d’application du droit de la
concurrence et du droit de la consommation.
31. Dans les pays où la concurrence et la protection des consommateurs sont confiées à
des autorités distinctes, il existe d’autres mécanismes de coopération. En 2012, au Brésil, le
CADE et l’Agence nationale de la consommation (Senacon) ont signé un accord de
coopération technique en vue d’échanger des informations et de mener des actions
communes pour renforcer la protection des consommateurs et lutter efficacement contre

39
M. E. Stucke, 2013, Is competition always good?, Journal of Antitrust Enforcement, 1(1).
40
TD/B/C.I/EM/2.
41
CNUCED, 2012, Rapport 2012 sur les pays les moins avancés: Mettre à profit les envois de fonds
et les compétences des diasporas pour renforcer les capacités productives (Genève, publication
des Nations Unies).

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les infractions aux droits de la concurrence qui portent préjudice à ces derniers. Dans ce
cadre, le CADE fournit des informations extraites d’études sectorielles sur des questions de
concurrence ayant des répercussions sur les consommateurs, informe la Senacon de ses
décisions dans les affaires de concurrence pertinentes aux activités de celle-ci et fournit
également des informations sur des fusions susceptibles de nuire aux intérêts des
consommateurs. À son tour, la Senacon fournit des informations au CADE à la demande de
celui-ci, intervient à ses côtés afin d’établir les responsabilités et faire respecter les
obligations d’entreprises qui ont déjà fait l’objet d’une enquête et été condamnées pour
pratiques anticoncurrentielles ayant des répercussions à l’échelle du pays; enfin, elle
informe le CADE de toute pratique anticoncurrentielle42.

B. Cohérence entre les politiques de la concurrence, les politiques

de protection du consommateur et les politiques en matière
de réglementation

32. Pour améliorer le bien-être du consommateur et l’efficacité économique,

les politiques de la concurrence, les politiques de protection du consommateur et les
politiques réglementaires doivent être cohérentes. Vickers et Yarrow soulignent
l’importance des politiques de la concurrence et des politiques réglementaires pour
renforcer l’efficacité après une privatisation et, à cet égard, font valoir que, sur des marchés
de produits compétitifs, c’est la concurrence et non la propriété qui est essentielle. Dans les
secteurs caractérisés par des monopoles naturels, le principal facteur d’efficacité est la
politique réglementaire. Par exemple, les privatisations au Royaume-Uni montrent que
l’entrée sur le marché n’est pas toujours à elle seule une garantie de concurrence effective
et que la réglementation peut être un complément souhaitable43. De la même manière, le
Président de la Commission australienne de la concurrence et de la consommation a déclaré
que «la déréglementation ne signifie jamais qu’il n’y a pas de réglementation… Lorsqu’un
secteur est déréglementé, il est d’autant plus nécessaire d’adopter des règles de concurrence
de portée nationale, rigoureuses et efficaces.»44.
33. Au Brésil, en 1997, la privatisation du fournisseur de services de télécommunication
Telebrás et la création de l’Agence nationale de réglementation des télécommunications
(Anatel) ont amélioré l’accès des consommateurs aux services. Cette réforme structurelle
avait pour but de favoriser l’accès universel aux services et de stimuler la concurrence et le
développement technologique. À la suite de la privatisation, le nombre de téléphones
mobiles par 100 habitants est passé de 2,7 en 1996 à 99,9 en 2006, puis à 268,3 en 201345.
L’encadré 6 fournit un autre exemple dans lequel l’application de la politique de la
concurrence et d’une réglementation économique judicieuse dans les secteurs libéralisés
a profité aux consommateurs à long terme.

42
Contribution du Brésil à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence, Genève, 8-10 juillet 2014.
43
J. Vickers et G. Yarrow, 1991, Economic Perspectives on Privatization, Journal of Economic
Perspectives, 5(2).
44
R. Sims, 2013, Driving prosperity through effective competition, présenté au Mexico Forum,
Mexico City, 8 janvier.
45
Contribution du Brésil à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique de la concurrence
pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental d’experts du droit
et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

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TD/B/C.I/CLP/27

Encadré 6
Australie: L’utilité de la politique nationale de la concurrence
pour les consommateurs sur les marchés déréglementés
Dans le cadre de sa politique nationale de la concurrence, élaborée en 1995, l’Australie
a entrepris des réformes qui ont touché l’ensemble de son économie. Cette initiative, qui visait
les services d’intérêt public précédemment détenus par l’État en vue d’une privatisation et
d’une déréglementation, comportait trois grands volets: le réexamen et la réforme de toutes
les règles limitant la concurrence; la réforme structurelle des monopoles publics en vue de
faciliter la concurrence; et l’accès de tiers à certaines activités essentielles pour la
concurrence. Les consommateurs en ont tiré les avantages ci-après:
a) Dans le secteur de l’électricité, les prix réels moyens ont reculé de 19 % entre
le début des années 1990 et 2004;
b) Dans le secteur des télécommunications, les charges moyennes ont reculé de
29 % pour les entreprises et de 17 % pour les ménages entre 1996 et 2003;
c) Les tarifs du fret ferroviaire ont sensiblement diminué dans la deuxième
moitié des années 1990, allant d’une baisse de 8 % pour le blé jusqu’à 42 % pour certains
transports de charbon.
De plus, après la déréglementation de 2000, le prix de détail moyen du lait a reculé
de 5 % en valeur réelle, malgré un prélèvement de 11 % par litre pour venir en aide aux
producteurs de lait dans la phase de transition.

Source: R. Sims (2013). Driving prosperity through effective competition. Présenté au Mexico
Forum, Mexico, 8 janvier.

34. Cseres (2008) estime que l’ouverture de marchés monopolistiques, tels que les
marchés de l’électricité, du gaz et des télécommunications, à une concurrence accrue n’a
pas encore apporté aux consommateurs les avantages attendus. Il attribue cette situation à
l’absence soit de réglementations appropriées soit de pouvoirs réglementaires suffisants
dans certains cas, et dans d’autres à des défaillances du côté de la demande (par exemple,
asymétries d’information, complexité des choix, niveau élevé des coûts de recherche et de
transfert et imperfection des processus de prise de décisions). Cseres insiste donc sur
l’importance de la cohérence et de la coordination des politiques de la concurrence, des
politiques de protection du consommateur et de la réglementation46. La libéralisation du
marché des télécommunications hongrois, par exemple, démontre l’importance de la
complémentarité des politiques pour obtenir les résultats espérés en faveur des
consommateurs. En raison de l’introduction tardive de règles sectorielles et de
l’insuffisance du pouvoir de répression, dus au fait que le régulateur hongrois a retardé
l’ouverture à la concurrence et permis à l’entreprise concernée de conserver sa position
dominante, les autorités ont relevé un abus de position dominante et des pratiques dolosives
de la part de l’entreprise en question. L’autorité de la concurrence a plaidé en faveur de la
concurrence et de la protection des consommateurs auprès d’autres agences
gouvernementales. Toutefois il n’existait aucun mécanisme pour aider les consommateurs à
s’adresser à de nouveaux fournisseurs et ils n’ont pas pris l’initiative d’effectuer ce transfert
eux-mêmes. La concurrence ne s’est donc pas améliorée sur ce marché et l’entreprise n’a
pas été incitée à offrir de meilleures conditions à ses clients. Il existe également des
situations où la libéralisation d’un marché n’apporte pas nécessairement aux
consommateurs les avantages espérés; les gouvernements peuvent alors recourir à la
réglementation, comme illustré dans l’encadré 7.

46
K. J. Cseres, 2008, What has competition done for consumers in liberalized markets?,
The Competition Law Review, 4(2).

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Encadré 7
Pays-Bas: La libéralisation ne profite pas toujours aux consommateurs
Aux Pays-Bas, après la déréglementation du secteur des taxis en 2000, le nombre de
taxis a augmenté de 16 000 en 2000 à 23 000 en 2002 et à 45 000 en 2009. Or, cette
augmentation ne s’est pas accompagnée d’une baisse des tarifs. Au contraire, ceux-ci ont
progressé de 25 % pendant cette période, alors que la qualité du service baissait en raison
de l’âpreté de la concurrence. Les clients étaient abordés d’une façon agressive et les
stations de taxi étaient devenues des lieux relativement dangereux en raison des conflits
entre chauffeurs. En 2011, une nouvelle loi a été adoptée imposant à chaque chauffeur de
taxi de s’enregistrer auprès de l’autorité compétente.

Source: Contribution des Pays-Bas à la table ronde de la CNUCED sur l’utilité de la politique
de la concurrence pour les consommateurs, quatorzième session du Groupe intergouvernemental
d’experts du droit et de la politique de la concurrence. Genève, 8-10 juillet 2014.

35. Même lorsque la concurrence existe, que les cadres réglementaires appropriés sont
en place et que les consommateurs sont informés sur les produits et les services, les
consommateurs ne font pas toujours les meilleurs choix; en cause notamment les coûts de
transfert et la complexité des produits et des tarifs. Par coûts de transfert, on entend le coût
en temps et les coûts financiers, les coûts liés à la compatibilité − notamment dans les
secteurs intensifs en technologie −, les coûts d’apprentissage, les coûts de transfert
contractuel (programmes de fidélisation des compagnies aériennes, par exemple), les coûts
de recherche qui supposent du temps et des efforts, les coûts liés aux incertitudes et les
coûts psychologiques, comme dans les services médicaux47. Les coûts de transfert peuvent
empêcher les consommateurs d’obtenir les résultats optimaux et surviennent lorsque les
coûts de transaction et d’apprentissage ou les coûts pécuniaires sont supportés par les
utilisateurs qui changent de fournisseurs48. L’OCDE note le faible taux de transfert dans le
secteur bancaire qu’elle attribue au niveau élevé et à l’opacité des coûts qu’il suppose49,
à cela s’ajoutent les asymétries d’information, en particulier sur les marchés du crédit et des
cartes de crédit.
36. Les coûts de transfert ont des incidences aussi bien sur la concurrence que sur les
consommateurs. C’est pourquoi les gouvernements et les régulateurs doivent les
comprendre afin d’être en mesure de promouvoir la concurrence efficacement. Là où ces
coûts nuisent à la concurrence et augmentent le niveau moyen des prix au détriment des
consommateurs, les autorités de la concurrence et les régulateurs sectoriels peuvent prendre
les mesures nécessaires pour réduire ou éliminer le préjudice causé. Les analystes ont
souligné l’importance qu’il y a de comprendre les coûts de transfert dans le contexte de la
progression des technologies de l’information. Shapiro et Varian (1999) indiquent que,
faute de savoir repérer, mesurer et comprendre les coûts de transfert et élaborer des
stratégies en conséquence, il est impossible de soutenir la concurrence dans l’économie de
l’information50. Les entreprises ne sont pas les seules à devoir savoir ce que sont les coûts
de transfert et les comprendre.

47
United Kingdom, Office of Fair Trading, 2003, Switching Costs, Economic Discussion Paper 5.
Voir: http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/oft655.pdf (consulté le 22 avril2014).
48
P. Klemperer, 2005, Switching costs, The New Palgrave Dictionary of Economics.
Voir: http://www.paulklemperer.org/ (consulté le 22 avril 2014).
49
OCDE, 2014, Role of Competition in Financial Consumer Protection, Competition Committee,
26 février.
50
C. Shapiro et H. R. Varian, 1999, Information Rules: A Strategic Guide to the Network Economy,
Harvard Business School Press, Boston.

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37. La libéralisation du marché de l’électricité aux Pays-Bas montre qu’il ne suffit pas
d’informer le consommateur des solutions à sa disposition pour atteindre un taux suffisant
de transfert vers de nouveaux fournisseurs de service. Entre juillet 2004, date de la
libéralisation du marché de l’électricité, et novembre 2007, 14 % seulement des
consommateurs avaient changé de fournisseur. Parmi les obstacles au transfert, on peut
citer les obstacles d’ordre administratif ainsi que le temps et les coûts liés à l’obtention
d’informations comparables permettant de prendre une décision51. Le Gouvernement
néerlandais et le secteur de l’électricité ont fourni des informations comparatives en ligne
aux consommateurs. La surabondance d’informations peut néanmoins être contreproductive
et même source de confusion pour le consommateur, et donc freiner les transferts. C’est
pourquoi l’information devrait être accessible et gérable. Des exemples comme celui-ci
confortent l’idée selon laquelle la coordination et la cohérence des politiques de la
concurrence, des politiques de protection des consommateurs et des politiques
réglementaires sont essentielles.

C. Autonomisation des consommateurs

38. Les gouvernements reconnaissent le rôle que des consommateurs bien informés
peuvent jouer en tant que moteur de l’innovation, de la productivité et de la concurrence.
Pour stimuler la concurrence, les consommateurs ont besoin d’informations objectives,
transparentes et faciles à obtenir et à traiter afin de prendre les décisions rationnelles qui
répondent le mieux à leurs besoins et à leurs intérêts. Dans ce contexte, le renforcement de
la position du consommateur est plus important sur les marchés d’aujourd’hui qui
proposent des produits et services nouveaux et toujours plus complexes52. Pour donner
davantage de pouvoir aux consommateurs, on peut miser sur l’éducation ou encore faciliter
leur accès à l’information et améliorer leur capacité d’évaluer cette information
correctement pour prendre des décisions optimales. La responsabilisation des
consommateurs sur les marchés offrant des produits relativement complexes peut être plus
efficace que des actions d’ordre réglementaire. L’expérience acquise par l’autorité
néerlandaise montre que les problèmes qui se posent sur les marchés financiers sont
souvent plus facilement réglés en responsabilisant les consommateurs qu’en imposant des
règles sur les produits ou d’autres types de règles53. Le recours à des formateurs peut se
révéler utile sur des marchés tels que celui de l’énergie et des services financiers où le fait
de changer de fournisseur pourrait permettre aux consommateurs de réaliser des économies
et renforcer la concurrence entre fournisseurs54.
39. Les autorités de la concurrence peuvent contribuer à renforcer la position du
consommateur en organisant des actions de sensibilisation en coordination avec d’autres
agences gouvernementales. C’est ainsi par exemple que le Conseil de la concurrence de la
République de Moldova a coopéré avec l’autorité de réglementation des
télécommunications pour fournir aux clients des informations utiles sur les prestations et les
tarifs du marché d’Internet55. D’autres agences gouvernementales interviennent également
pour remédier au manque d’information. Depuis juillet 2008, la Commission australienne

51
K. J. Cseres, 2008, What has competition done for consumers in liberalized markets?,
The Competition Law Review, 4(2).
52
OCDE, 2010, Guide pour le développement des politiques de consommation, Paris.
53
Contribution des Pays-Bas, 17 février 2014, table ronde de l’OCDE sur le rôle de la concurrence
dans la protection des consommateurs de produits financiers. Février 2014.
54
C. Fonteijn, 2013, exposé à l’occasion de la Journée européenne des consommateurs et de la
concurrence, Dublin, 24 mai.
55
World Bank Group, 2013, Announcing the winners of the 2013 competition advocacy contest.
Voir: https://www.wbginvestmentclimate.org/advisory-services/cross-cutting-issues/competition-
policy/winners-2013-competition-advocacy-contest.cfm (consulté le 22 avril 2014).

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de l’investissement et des valeurs mobilières est chargée de renforcer les compétences

financières. Sur le plan réglementaire, elle a notamment pour mandat de protéger le
consommateur contre les comportements déloyaux et illicites dans les services financiers et
le crédit à la consommation; à cet effet, elle a créé un site Web qui vise à informer le public
et lui permettre de prendre les meilleures décisions financières possibles.

IV. Questions à débattre

40. Les questions ci-après pourraient être examinées lors du débat:
a) Quelle est l’importance de l’indépendance des autorités de la concurrence et
des autorités de la consommation pour l’efficacité de l’application et de la promotion des
politiques correspondantes en faveur des consommateurs et la prévention du risque de
mainmise sur ces mêmes consommateurs?
b) La libéralisation et la déréglementation de marchés anciennement
monopolistiques suffisent-elles à réveiller la concurrence et à garantir que les
consommateurs exercent leur liberté de choix et bénéficient des politiques en leur faveur?
Quelles sont les politiques et les mesures à adopter pour que les consommateurs bénéficient
des résultats positifs attendus de la libéralisation?
c) Comment rendre cohérentes la concurrence, la protection du consommateur
et la réglementation afin de promouvoir et de protéger les intérêts des consommateurs?
Quel rôle les autorités de la concurrence peuvent-elles jouer en ce sens?
d) Comment peut-on coordonner au mieux les politiques de la concurrence et les
politiques de protection du consommateur pour améliorer le bien-être de ce dernier? Quels
sont les avantages et les inconvénients d’avoir une seule autorité chargée de faire appliquer
à la fois le droit de la concurrence et le droit de la consommation? Comment la
coordination des politiques est-elle menée à bien par des autorités distinctes − concurrence
et protection des consommateurs? La structure institutionnelle est-elle déterminante pour la
coordination des politiques?

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