THEME 3 : APPROCHES NOTIONNELLES : L’ECONOMIE PUBLIQUE ET LES

CONCEPTS VOISINS

Section I : Définition de l’économie publique

L’économie publique s’intéresse à l’intervention publique au sens large, c’est-à-dire à

l’ensemble des actions par lesquelles un gouvernement ou une autorité publique
intervient dans la sphère économique. Par « autorité publique », on entend tout
organisme qui a une certaine autorité pour agir au nom d’une collectivité. Il s’agit
donc non seulement de l’Etat (central), mais également des collectivités locales et des
administrations de sécurité sociale, trio que la comptabilité nationale désigne sous le
terme d’administrations publiques (APU). On inclut également un certain nombre
d’entités ayant des statuts hybrides mais qui intéressent directement l’analyse
économique des politiques publiques, comme les autorités de régulation (par exemple
l’autorité de régulation du secteur de l’électricité, L’Agence de régulation des
télécommunications, ou encore l’Autorité aéronautique nationale).

L’économie publique en tant que discipline scientifique centrée sur l’étude de l’Etat,
constitue donc un sujet très vaste et diversifié. Elle examine la nature et les
conséquences économiques des prestations, des interventions, du financement, ou
encore de l’organisation de l’Etat. En ce sens, les limites de son domaine sont donc
floues.

L’économie publique, comme discipline universitaire n’englobe pas pour autant tous
les aspects de l’intervention publique. Si cette perspective était bien celle de
l’économie classique telle qu’elle émergea au tournant des XVIII e et XIXe siècles sous
la plume d’Adam Smith, Thomas Malthus et David Ricardo, la discipline économique a
vu progressivement se constituer des spécialités : le commerce international, la
macroéconomie, l’économie du travail, l’économie industrielle, l’économie du
développement ou encore l’économie de l’environnement. Si aucun de ces spécialités
n’ignore le rôle fondamental joué par l’état dans l’économie, l’économie publique s’y
consacre spécifiquement en s’intéressant aux formes les plus caractéristiques de
l’invention publique : la fiscalité, la régulation, les services publics, les assurances
sociales et la redistribution.

Dans cette optique, ce cours d’introduction présente les enjeux de l’intervention

publique en montrant comment l’analyse économique permet de répondre à des
questions telles que : pourquoi l’Etat doit-il intervenir ? Comment peut-il intervenir ?
Quel est l’effet de ces interventions sur l’économie ?

Pour étudier ces questions, l’économie publique repose essentiellement sur deux
types d’approche. La première consiste à évaluer les effets des politiques publiques :
c’est l’approche positive. Il s’agit par exemple de mesurer l’impact de la fiscalité sur
l’emploi, sur le temps de travail, sur l’épargne ou l’effet des politiques éducatives sur
les salaires, l’innovation ou la croissance etc. La seconde approche est normative :
elle consiste à définir le type de politique le plus efficace, étant donné les objectifs
fixés par la puissance publique. Il ne s’agit pas de répondre à la question « que doit
faire le gouvernement ? », mais plutôt, comme l’expliquent les économistes Anthony
ATKINSON et Joseph STGLITZ, d’étudier la relation entre les
1
instruments à la disposition de l’Etat et les objectifs que se donnent les
citoyens (Atkinson et Stiglitz, 1980). La puissance publique dispose en effet de
nombreux instruments pour intervenir dans l’économie et l’analyse doit se concentrer
sur l’efficacité relative des uns et des autres pour atteindre les objectifs qui leur sont
assignés. L’approche positive et l’approche normative sont complémentaires : il est
en effet nécessaire de comprendre l’impact des différentes mesures possibles pour
pouvoir juger de leur optimalité.

Section 2 : Notion d’Etat

Illustrations : Gouvernants, Services, Règles, Institutions, Frontières sur les cartes

géographiques…

Selon Burdeau Georges (1970), l’Etat est une forme de pouvoir. Sa vision d’être
première est de fournir à l’esprit une représentation de l’assise du pouvoir qui
autorise à fonder la différenciation entre gouvernants et gouvernés sur une autre
base que les rapports de forces.

L’Etat est une forme particulière d’organisation économique. Le pouvoir de contrainte

détenu par l’Etat est fondé sur une légitimité, suppose des règles de droit public
stables et l’existence d’un appareil politique spécifique. Sous cette forme, les Etats
modernes sont apparus entre le XVe et le XVIIIe siècle, en remplacement de formes
d’organisation féodales dans lesquelles la force, la propriété et la justice étaient
concentrées entre les mains des suzerains.

Au départ absent de ce domaine, l’Etat va prendre une part croissante dans les
questions économiques et sociales. Ses différentes missions et ses moyens d’action
se développement considérablement après la deuxième guerre mondiale. L’apparition
et le développement du rôle de l’Etat donnent lieu à diverses interprétations. Pour
Durkhein, c’est la complexité croissante des sociétés qui justifie la montée de l’Etat.
Dans le l’analyses marxistes, l’Etat est instrument de domination pour les classes
dominantes.

Un des moyens essentiels de l’intervention de l’Etat réside dans son budget, qui
représente un indicateur de l’intensité de son action, car une grande partie des
décisions publiques s’y traduisent en termes de dépenses. Au début du siècle, les
dépenses publiques représentent moins de 10% des richesses créées. L’économie est
alors essentiellement privée et la régulation se fait exclusivement par le marché. Les
crises économiques régulières liées à la surproduction et aux krachs boursiers en sont
l’illustration.

Mais encore doit-on ne pas se contenter d’une définition étroite de l’Etat. Au sens
large, celui-ci inclut les collectivités locales (régions, départements, communes) et les
organismes de sécurité sociale, lesquels par leur action orientent tous, peu ou prou,
les décisions des agents économiques. C’est d’ailleurs la logique de l’Etat au sens
large qui est suivie par le célèbre Pacte de stabilité et de croissance pour définir les
déficits publics acceptables à l’échelle de la zone euro.

2
Aujourd’hui les dépenses budgétaires de l’Etat central au Cameroun représentent à
elles seules environ 22% du PIB (en 2012/2013). L’influence économique de l’Etat est
donc considérable sur l’activité économique. Il s’efforce ainsi d’orienter les intérêts
individuels des agents économiques dans le sens de l’intérêt général par le biais de
politiques économiques.

Par Etat nous entendons en général, l’ensemble des Pouvoirs publics d’une action,
constitutionnellement organisés ainsi que les administrations de tous niveaux qui en
dépendent (J.Benard).

Un niveau particulier des Pouvoirs publics distingué des autres n’est pas visé : l’Etat
central en au Cameroun par opposition aux collectivités territoriales décentralisées,
ou l’Etat fédéré au Nigeria, en face du Gouvernement fédéral ; mais bien au contraire
l’ensemble de ces organismes liés par une hiérarchie plus ou moins forte, mais
donnant toujours la prééminence aux Pouvoirs Publics nationaux.

Cependant l’analyse du rôle économique de l’Etat exige que l’on s’interroge de plus
près sur les rapports avec les autres agents économiques et notamment les individus
consommateurs-producteurs, considérés ici comme citoyens, domaine où théorie
économique et politologie se rejoignent, mais aussi de façon plus empirique sur les
administrations publiques qui mettent en œuvre ses décisions économiques.

Nous ne nous proposons pas de traiter ici des fondements ni des justifications
sociales, politiques et juridiques de l’Etat ; mais seulement de retenir ce qui concerne
ses rapports économiques avec les individus citoyens de la nation où l’Etat exerce ses
pouvoirs.

A cet égard on peut distinguer quatre notions-types d’Etat, selon les rapports avec les
citoyens que les théoriciens lui reconnaissent : l’Etat « souverain » l’Etat
« république », l’Etat « de classe « et l’Etat «conglomérat ».

 L’Etat est souvent un alibi de ceux qui gouvernent à son nom.

 L’Etat = support du pouvoir public ;
 L’Etat= Régulateur de la dialectique de l’ordre et du mouvement.

1) L’Etat-souverain

Selon la convention de l’Etat-souverain, celui-ci est une entité distincte des citoyens
garant et gestionnaire des intérêts de la nation, eux-mêmes conçus comme distincts
et supérieurs aux intérêts des citoyens. L’Etat est ainsi l’interprète naturel de l’intérêt
général (dans le cadre national) qui s’impose à tous.

Il en résulte que l’Etat est considéré comme un agent non seulement distinct des
individus citoyens, mais supérieur à ceux-ci.

Il peut néanmoins être démocratique si les citoyens en ont librement et régulièrement

choisi les dirigeants. Dans l’intervalle des élections il leur est supérieur.

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3
7. Que la Constitution soit un acte juridique explicité comme dans la plupart des nations
contemporaines ou qu’elle résulte d’un en semble de lois et de traditions fondamentales unanimement
respectées comme au Royaume-Uni.

Section 3 : Définition du secteur public (Luc Weber)

Le secteur public ou l’Etat, est constitué de tous les organismes ou établissements où

prévaut un mode de décision politique ou collectif, et cela, quel que soit le régime
politique : dictature, monarchie, démocratie représentative ou directe. Ce sont
essentiellement :

- Les administrations publiques, à savoir les gouvernements dans un sens large,

au niveau national et local dans les pays centralisés, ou national, régional et
local dans les fédérations ;
- Les organismes de sécurité sociale et chargés de la prévoyance vieillesse,
survivants et invalidité, ainsi que des assurances maladie, accident et
chômage ; le fait qu’ils constituent de véritables services de l’administration ou
qu’ils soient relativement indépendants ne change rien à cette définition pour
autant qu’ils soient directement soumis au pouvoir politique.
Précisons que les compagnies d’assurances privées qui couvrent la vie, la
maladie et l’accident, souvent à titre complémentaire, ne font évidemment pas
partie du secteur public.

Jusqu’ici conforme aux concepts normalisés de la comptabilité nationale et aux

principales statistiques sur les dépenses et recettes publiques, notamment
celles du Système de comptabilité nationale des Nations Unies (1968), le critère
retenu en diverge au niveau des entreprises publiques, qui sont
traditionnellement considérées comme des entreprises. Cette solution n’est pas
satisfaisante du point de vue de l’analyse économique du secteur public car,
parmi les deux catégories d’entreprises publiques que nous allons distinguer, la
seconde appartient indiscutablement au secteur public.

- Une première catégorie est formée par les entreprises de droit privé, dont le
capital action est tout ou en majeure partie aux mains de l’Etat, soit par ce qu’il
les a créées, soit par ce qu’elles ont été nationalisées. Même si les pouvoirs
publics peuvent exercer un contrôle sur elles, en raison de leur participation
financière, ces firmes sont assimilables à des entreprises privées parce qu’elles
vendent des biens ou services privés tels que des voitures ou des services
bancaires et parce qu’elles sont gérées avant tout selon les principes
commerciaux qui prévalent dans les sociétés privées, à savoir en priorité la
recherche d’un profit.

- En revanche, les entreprises et établissements, de droit public, voire privé, qui

produisent des biens ou des services marqués par un caractère collectif et qui
sont financées de façon substantielle par l’Etat, par voie de participations, de
prêts et/ou de subventions, font partie du secteur public parce que l’Etat leur
impose de prendre en considération, en règle générale au détriment de leur

4
 rentabilité, des objectifs de redistribution, d’emploi, de développement régional
ou encore de respect de normes de qualité particulières.

Section 4 : Concept d’économie publique non marchande

L’économie publique non marchande (EPNM) comprend l’ensemble des activités

économiques, gérées par la puissance publique produisant des biens non vendus sur
le marché et opérant des redistributions de revenus et (ou) de richesses entre les
individus. Nous ne traiterons donc pas des activités non marchandes d’ordre privé que
se soit celles de certains producteurs (autoconsommation agricole ; économies de
subsistance dans les pays en voie de développement), des ménages (travail
domestique) ou des institutions privées à but non lucratif (encore que leurs activités
aient des point communs avec l’EPNM que nous signalerons au besoin). En revanche,
nous avons précisé les notions de « puissance publique » que nous appellerons le plus
souvent « Etat » ; nous traiterons dans la suite de ce cours des questions de « biens
publics » et de « bien collectifs ».

Auparavant nous rappellerons l’importance de l’EPNM dans les économies de marché

développé, son évolution en longue période et nous interrogerons sur les facteurs de
cette évolution.

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I. Par « biens » nous entendrons par la suite indistinctement les biens matériels et les services dotés
d’utilité et de rareté, qui, de ce fait, sont seuls justiciables d’affections institutionnelles et, donc, de
calcul économique.

Dans ces conditions, l’Etat apparait comme une organisation sans véritable fonction
de comportement commun et stable, autrement dit comme un « conglomérat » au
sens de la théorie de l’équipe de Th. Groves (1973), mais où l’on peut essayer de
dégager des situations de jeux de stratégie et donc des fonctions de réaction des
principaux joueurs et, parfois, des équilibres en résultant.

A la limite l’Etat- conglomérat, donc la théorie économique reste largement à faire,

est à l’Etat-république ce que l’analyse des jeux oligopolistiques est à celle de
l’équilibre général concurrentiel.

Comme, dans ce cours, nous nous intéresserons principalement au calcul économique

en termes de rareté des ressources et de bien-être, nous serons amenés le plus
souvent à utiliser la notion simplificatrice, mais la plus conforme à ce paradigme, de
l’Etat-république. Nous ferons quelques incursions dans le domaine, plus riche mais
aussi plus périlleux et moins exploré, de l’Etat- conglomérat (notamment aux Chaps VI
et VII). Nous ne recourrons aux deux autres notions que par antithèse, ou pour rendre
compte d’expériences historiques déterminées.

1) Les Administration publiques non-marchandes : classification et critère

opératoires

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L’Etat exerce ses diverses activités, économiques notamment, par des organisations
couramment appelés »Administrations publiques ». Nous en préciserons la liste en
nous conformant à la nomenclature internationale normalisée des Comptabilités
nationales de 1973 (SECN), puis nous rappellerons comment le SECN définit les
activités no-marchandes de ces Administrations.

Les Administrations publiques englobent l’ensemble des organismes dépendant des

Pouvoirs Publics aux différents niveaux d’administration. Le SECN distingue à cet
égard trois catégories d’administrations :

-les Administrations publiques centrales (APUC) notamment l’Etat central (Etat fédéral
dans un système fédéral), et les autres organismes publics centraux (ainsi les
Etablissements publics administratifs nationaux, les Bureaux et Agences fédéraux
américains…) ;

-Les Administrations publiques locales (APUL), Etats locaux dans les systèmes
fédéraux (« States »aux Etats-Unis, « Landers » en RFA, « Cantons » en suisse) ;
collectivités territoriales (Régions et Département en France, Comtés et Districts aux
Etats-Unis et au Royaume-Uni) ; Collectivités locales ; Municipalités, Syndicats
intercommunaux, etc. ; Etablissements publics administratifs locaux ;

-les Administrations publiques se Sécurité Sociale (APUSS)

Quant au caractère non-marchand des activités des Administrations publiques il
est défini empiriquement par le SECN, de façon opératoire, par la part
majoritaire des fonds publics dans leur financement. Sont en effet considérés
comme non-marchandes les « activités de production de biens ou services dont
la vente couvre moins de 50% de leur coût et dont le solde est financé par des
crédits publics ». D’après cette définition, les PTT et les Etablissements
hospitaliers publics sont des entreprises marchandes, puisque comptablement
plus de 50% de leurs recettes proviennent de la vente de leurs services. Mais
alors que cette vente est réelle pour les PTT qui, tout en disposant d’un
monopole des postes, du télégraphe et du téléphone, n’en vendent pas moins
leurs services à une demande non ou peu subventionnée, il n’en va pas de
même des Hôpitaux publics. Ceux-ci, en effet, dans le système français actuel,
vendent leurs services à une clientèle de patients remboursés dans une forte
proportion par le système de Sécurité Sociale. Les prix des soins sont donc ainsi
largement subventionnés et l’on pourrait dès lors considérer à juste titre que les
services de soins hospitaliers ont un caractère non-marchand.

2) Les trois »branches »théoriques de l’activité publique non-marchande

Du point de vue théorique il convient de distinguer les activités économiques du

secteur public non-marchand selon leur nature.

A cet égard la classification introduite en 1959 par R. Musgrave, et devenue classique,

demeure à mes yeux fondamentale parce que la plus éclairante. Musgrave distingue
trois « branches » ou activités économiques de l’Etat qui est respectivement :

6
1. L’activité d’affectation (en anglais « allocation ») des ressources pour la production
de biens publics. L’Etat est alors considéré comme un agent producteur de biens à
l’aide de ressources. Nous verrons qu’il faut distinguer parmi ces biens qui sont
publics non-marchands par nature (les « biens collectifs ») et ceux qui ne le sont que
par décision institutionnelle (les « biens privatifs » publicisés). La gestion optimale de
cette activité pose essentiellement des problèmes d’efficacité comme pour toute
production.

_________

12. Ce qu’ont fait par exemple les acteurs du Modèle Agora,(1978), « Le modèle AGORA : contribution à
l’analyse des relations entre productions marchandes et productions non marchandes », Rapport
CEPREMAP, M. Fontaine, P. Naveau, C. Rybak, I. Peaucelle, P. Petit et Y. Saillard.

13. R. Musgrave, « Theory of Public Finance »,(1959).

2. L’activité de redistribution (« distribution ») des revenus et (ou) des fortunes.

Toujours présente, cette activité s’est considérablement développée dans les pays
développés occidentaux depuis la 2e guerre mondiale, avec les revenus de transfert
(Sécurité Sociale incluse) et leur financement fiscal et para fiscal. Des soucis d’équité
sont évidemment à la base de cette activité, mais on verra qu’ils entrent
fréquemment en conflit avec celui d’efficacité. D’où la nécessité d’envisager
conjointement les effets des activités d’affectation et de redistribution.

3. L’activité de régulation de la conjoncture économique (« stabilisation »14) concerne

l’intervention de l’Etat en matière de croissance et développement, et surtout
d’atténuation voire de renversement des mouvements conjoncturels affectant
l’emploi, le niveau des prix (inflation) et la balance des paiements extérieurs.

4. On pourrait songer à ajouter un quatrième élément à cette trilogie : l’activité de

législation (au sens large y compris l’activité réglementaire au sens du Droit Public
français) énonçant les règles de droit qui définissent le cadre institutionnel et les
normes du jeu de la vie économique. Mais les théoriciens de l’économie publique
observeront que ces règles juridiques, en constituant un ordre social, s’imposent à
tous et, comme nous le verrons bientôt, ont de ce fait, un caractère de « bien collectif
pur ». L’activité de législation peut alors être considérée comme l’une des activités de
production de biens collectifs et, à ce titre faire partie des activités d’affectation.

Un des grands problèmes que nous rencontrerons est de savoir s’il est légitime du
point de vue théorique d’étudier séparément ces trois activités en question et
notamment leurs conditions d’optimalité, ou au contraire de n’envisager ces
conditions que de façon conjointe en raison de l’interdépendance étroite des dites
activités. R. Musgrave et bon nombre de spécialistes de l’économie publique ont
tendance à privilégier la première attitude situant ainsi leurs analyses dans un cadre
d’équilibre partiel. P.A. Samuelson et les auteurs familiers de l’économie de bien être
mettant en relief l’interdépendance et raisonnent en termes d’équilibre général. D’un
point de vue théorique la seconde approche nous semble préférable et nous y aurons
recours pour les analyses les plus générales où affectation et redistribution sont

7
intimement liées. Cependant lorsque ces domaines seront suffisamment distincts par
exemple dans des analyses de court terme des fonctions d’utilité collective

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14. A noter que régulation en français-néologisme remplaçant ce qu’on appelait

autrefois « dirigisme »- ne traduit pas l’anglais « régulation ». Ce dernier signifie « réglementaire » et
l’américain « «dérégulation » se traduit par « déréglementation ».

Références

1. Benard, J.(1986), Economie Publique, Economica, Paris, 430 p.

2. Bozio, A. et Grenet, J. (2010), Economie des politiques publiques, Repères, Paris, 126 p.
3. Coulomb, F. et al. (2008), Economie : Manuel et applications, Dunod, Paris, 540 p.
4. Weber, L .(1997), L’Etat : acteur économique, Economica, Paris, 394 p.

2.