60 ans de Droit Administratif © LEXISNEXIS SA - DROIT ADMINISTRATIF - N° 10 - OCTOBRE 2023

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L'avenir du droit public financier
Aurélien CAMUS,
maître de conférences en droit public, membre du CRDP (EA 381)

En raison des réformes récentes, le droit public financier est à la croisée des chemins et il est délicat de
déterminer ce qu'il sera demain. Des pistes d'analyse sont malgré tout envisageables, en partant du cadre
juridique existant, des possibles interprétations et de la pratique, présente et future, des acteurs.
L'occasion est aussi de proposer une autre lecture de la matière autour de la notion d'obligation.

Introduction finances sociales et répondant à des finalités différentes. C'est un

ensemble dont il est difficile de trouver une cohérence.
1 - Le droit public financier est sorti de sa torpeur. La compo- 3 - Le droit public financier est ainsi à la recherche d'une
sition inédite de l'Assemblée nationale et le jeu des pratiques et nouvelle identité. Bien sûr, il regroupe toujours « l'ensemble des
des interprétations qui se sont dessinés lors des votes et des règles applicables dans l'emploi des fonds publics » 5. Mais
débats récents des lois des finances, des lois de règlement du l'actuelle médiatisation du droit parlementaire financier ne doit
budget et d'approbation des comptes de l'État et, surtout, lors de pas occulter l'évolution plus profonde de la matière lato sensu.
la loi de financement rectificative de la sécurité sociale, cadre Son centre de gravité s'est déplacé. Le droit public financier a
juridique de la réforme des retraites, ont revivifié une procédure définitivement quitté ses habits exclusivement budgétaires. Son
qui était jusqu'alors enfermée dans une routine ankylosante. Si, champ est plus large : il inclut toujours les règles budgétaires,
fort de la jurisprudence – peu ambitieuse – du Conseil constitu- mais aussi les règles financières européennes et les règles comp-
tionnel 1, le cadre juridique reste clairement en faveur du tables, sans oublier le régime de la responsabilité des gestion-
Gouvernement, les parlementaires ont activé des mécanismes naires publics. Pour y répondre, plusieurs systématisations ont
qu'ils avaient délaissés ou qu'ils n'avaient jamais saisis. En mis en exergue, dans une perspective macroéconomique, le lien
témoigne particulièrement l'exercice du contrôle sur pièces et entre le droit public financier, les politiques monétaires et le
sur place afin d'obtenir des précisions sur le montant des cadre juridique des dettes publiques (V. les ouvrages respectifs
pensions de retraite ou les votes de rejet des lois de règlement. de R. Pellet 6 et de M. Collet 7). Ces analyses ont la vertu de
Aussi la période que d'aucuns qualifient – à juste titre – de reconstituer une unité « par le haut » et de saisir de nombreux
« passage en force » 2 fut, à d'autres égards, une période riche enjeux qui traversent actuellement la matière, mais elles
pendant laquelle des questions inédites se sont posées. minorent le mouvement, déjà souligné dans d'autres domaines 8,
2 - Mais les perspectives d'évolution de la matière restent incer- d'« administrativisation » du droit public financier, indissociable
taines, d'autant plus qu'en raison des réformes récentes, le droit de celui de financiarisation du droit administratif analysé par les
public financier est devenu comme un composé chimique différentes chroniques dans la revue Droit Administratif. Il faut
instable. Des doutes subsistent quant à la capacité de la réforme toutefois préciser que, dans la perspective administrativiste, le
de la LOLF, en date du 28 décembre 2021 3, à améliorer la droit public financier ne désigne pas uniquement l'ensemble des
qualité des discussions budgétaires et à consolider le rôle du règles organisant l'exécution des dépenses et le recouvrement
Parlement dans l'examen et le contrôle des finances publiques. des recettes, en lien avec la séparation entre l'ordonnateur et le
De même, la réforme inaugurée par l'ordonnance du 23 mars comptable et avec la responsabilité des gestionnaires publics.
2022 4 a complètement redessiné le régime de la responsabilité Les logiques financières s'insèrent dans tous les rouages de
financière des gestionnaires publics et elle n'en est qu'à ses l'action administrative (contrats, responsabilité, biens publics,
balbutiements. Les premières décisions rendues par la etc.). De nouveaux mécanismes sont à l'œuvre, ne serait-ce que
7e chambre de la Cour des comptes (désormais chambre du s'agissant de la refonte de la responsabilité des gestionnaires
contentieux) ne permettent pas encore de saisir les voies qui publics. La relation entre les ordonnateurs et les comptables
seront tracées par le juge financier. Enfin et surtout, des réformes publics se présente sous un autre jour. La production de l'infor-
plus anciennes continuent à exercer leur œuvre de transforma- mation financière et comptable a vocation à jouer un rôle central
tion des institutions publiques. Il reste toujours à prendre la dans le processus décisionnel. La gestion publique mobilise des
mesure des effets de la discipline européenne sur les finances instruments incitatifs qui tranchent avec le système financier
publiques, de l'intégration de la comptabilité générale, de la révi- longtemps dominé par des mécanismes coercitifs. Les contrôles
sion des politiques publiques et de la mutation du secteur finan- de la gestion publique ont évolué et revêtent désormais des
cier local. En outre, le droit public financier se présente aujourd- formes multiples.
'hui comme une broussaille normative, agrégeant les normes 4 - Au vu de l'ensemble des éléments, le droit public financier
européennes, constitutionnelles, législatives et réglementaires, est donc à la croisée des chemins et il est délicat de déterminer
touchant à la fois les finances de l'État, les finances locales et les ce qu'il sera dans l'avenir, même proche. Mais si le travail pros-
pectif est un exercice hasardeux, des pistes d'analyse sont envi-
sageables, en partant du cadre juridique existant, des possibles
1. Cons. const., 14 avr. 2023, n° 2023-849 DC, Loi de financement rectifica-
tive de la sécurité sociale pour 2023 : JO 15 avr. 2023. interprétations et de la pratique, présente et future, des acteurs.
2. J. Jeanneney, La Constitution brutalisée. Derrière la crise des retraites, un
passage en force : Jus Politicum, n° 30 [www.juspoliticum.com/article /La-
Constitution-brutalisee-Derriere-la-crise-des-retraites-un-passage-en-force- 5. S. Damarey, Droit public financier : Dalloz, coll. Précis, 2e éd., 2021.
1540.html]. 6. R. Pellet, Droit financier public, t. I : PUF, coll. Thémis droit, 2018.
3. L. org. n° 2021-1836, 28 déc. 2021, relative à la modernisation de la gestion 7. M. Collet, Finances publiques : LGDJ, coll. Précis Domat, 8e éd., 2023.
des finances publiques : JO 29 déc. 2021. 8. A. Faye, Les bases administratives du droit constitutionnel français.
4. Ord. n° 2022-408, 23 mars 2022, relative au régime de responsabilité finan- Recherche sur la culture administrative du droit constitutionnel : Institut
cière des gestionnaires publics : JO 24 mars 2022. Universitaire Varenne, coll. des Thèses, 2017.
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Le travail prospectif ne peut pas non plus totalement dissimuler ment mobilisées. Bien sûr, des efforts ont été faits pour une
sa dimension prescriptive, en ce sens qu'il consiste aussi à déter- meilleure connaissance des coûts. La comptabilité, notamment
miner les évolutions souhaitées et souhaitables du droit public analytique, a permis une lecture plus fine du fonctionnement des
financier. C'est dire que derrière l'analyse des évolutions de la services publics, comme elle a servi de preuve dans le conten-
gestion publique, se dévoile une autre lecture de la matière. tieux concurrentiel 11, mais l'usage des informations est très
variable en fonction des acteurs 12, à tel point que la décision
publique souffre parfois d'un problème d'asymétrie d'informa-
1. D'autres usages tions, en interne 13, mais aussi dans le cadre des relations avec
5 - L'avenir du droit public financier concerne la production les partenaires économiques 14. L'Administration n'utilise que
et l'usage des informations financières. Il est vrai que, pour trop peu la comptabilité générale 15 qui, reposant en grande
concrétiser l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme partie sur la méthode à droits constatés, permet pourtant de
et du citoyen, le droit public financier a progressivement érigé rendre compte de l'engagement, de sa naissance jusqu'à son
un système dans lequel la production de l'information occupe exécution libératoire (paiement ou recouvrement). Elle permet
un rôle central. Les obligations juridiques se sont multipliées même de caractériser des engagements futurs et elle est donc un
pour répondre à différents objectifs : aide à la prise de décision, instrument utile pour anticiper des dépenses 16. Par ailleurs, les
transparence de la vie politique et administrative, contrôle poli- informations produites, aussi nombreuses soient-elles, ne
tique et contrôle interne et externe de l'action administrative. La répondent pas complètement aux enjeux actuels. Reposant sur
thèse de A. Léotard en faisait déjà le constat en 1935 : « la comp- une acception étriquée de la performance, les informations véhi-
tabilité a cessé d'être uniquement un moyen de contrôle, de culent une vision uniquement financière et patrimoniale des
discipline intérieure ; elle est devenue source d'information pour administrations publiques. Par exemple, elles renseignent peu,
le public, le miroir de la vie [de l'administration] » 9. La produc- voire nullement, sur les conséquences environnementales de la
tion des informations concerne tous les niveaux de l'action décision publique. Pourtant, les outils sont déjà existants. La
publique et, en lien avec la notion d'administration publique, ces comptabilité publique pourrait s'inspirer de la comptabilité
informations offrent une lecture unifiée de l'État et des entités écologique qui s'appuie sur différentes méthodes dont le point
infraétatiques. La réforme de 2021 a amplifié le mouvement 10.
commun est de caractériser les coûts de préservation/
Les innovations sont nombreuses, notamment l'élargissement du
restauration des écosystèmes 17. De même, les informations
contenu de l'article liminaire de la loi de finances initiale et des
financières réduisent les services publics en des unités produc-
projets annuels de performances, ainsi que le renforcement des
tives coupées de leur environnement. La perception financière
pouvoirs de demande et de contrôle de l'information. Les infor-
mations se sont également affinées. Introduite par la loi orga- est aveugle aux conséquences sociales et sociétales du fonction-
nique de 2012, la notion de solde structurel permet de mieux nement d'un service public. La notion d'efficience, portée par la
saisir les conséquences financières des choix publics. In fine, le LOLF, ne doit plus se limiter à la réduction des coûts, mais
processus décisionnel est accompagné, à chaque étape, par la s'ouvrir à d'autres préoccupations, et ce sans doute sur une
tenue d'états financiers réalisés suivant différentes comptabili- temporalité plus longue. Elle peut se fonder sur une autre défi-
tés et selon différentes méthodes, que ce soit au moment du vote nition de la qualité du service, sur l'amélioration de la situation
des autorisations budgétaires, à celui de la prise de décision des usagers ou sur les effets du service public sur le tissu social.
financière, jusqu'à celui de son évaluation : comptabilité des Dans cette perspective, le droit public financier pourrait s'inspi-
engagements, comptabilité de caisse, comptabilité générale, rer des théories institutionnelles des biens communs pour envi-
comptabilité analytique et comptabilité nationale. sager d'autres modalités de gestion 18 ou des sciences compor-
6 - L'avenir du droit public financier passe par un changement tementales pour envisager autrement les relations avec les
des pratiques des différents acteurs. Car, en l'état, la montagne usagers 19.
a en réalité accouché d'une souris : il y a un décalage entre la
diffusion des différentes informations et la réception par ses desti-
11. A. Sée, Comptabilité et droit public de la concurrence, in S. Kott et a. (dir.),
nataires (Parlement et administrations publiques). Le bilan comp- Droit et comptabilité : la spécificité des comptes publics : Economica, 2016,
table de l'État et la certification de la Cour des comptes sont peu p. 226.
mobilisés par les parlementaires lors du vote de la loi de règle- 12. S. Kott et B. Mosny, Usages et mésusages de la comptabilité publique, vol.
ment qui reste un acte routinier. Certes inédits, les deux rejets ont 183 : RFAP, 2022, n° 3, p. 735.
13. Par ex. au niveau local, V. S. Boutmy et M. Rival, Action publique des collec-
été motivés par des motifs politiques étrangers à un véritable tivités locales françaises et réforme comptable : vers plus de transparence ? :
contrôle de l'exécution de la loi de finances. C'est aussi pourquoi Politiques et management public, vol. 30/3, 2013, p. 373.
les perspectives d'évolution portent moins sur la diffusion de 14. Par ex. au sujet des concessions autoroutières, V. ARAFER, Rapp. Économie
l'information, déjà très prolifique, que sur sa cohérence, son des concessions autoroutières, 2e éd., janv. 2023.
15. V. sur ce point, C. comptes, La comptabilité générale de l'État, dix ans après
usage par les différents acteurs et le contrôle de son contenu. À une nouvelle étape à engager, Rapp. public thématique.
défaut, bien que la loi organique de 2021 ait multiplié les cadres 16. V. not. au sujet du lien entre les mécanismes de provisionnement et la respon-
délibératifs afin que les parlementaires prennent connaissance sabilité administrative, Th. Ducharme, La comptabilité générale au service
et débattent des données transmises, ces dispositifs risquent de des litiges perdus par l'État, vol. 3 : Gestion & Finances Publiques, 2022, n° 3,
p. 38.
rester lettre morte si les pratiques ne changent pas. Au sein de 17. C. Feger, L. Harold et A. Rambaud, Trois méthodes comptables complémen-
l'Administration, les informations financières sont aussi faible- taires pour mettre les problèmes écologiques au cœur de la chose
publique, vol. 183 : RFAP, 2022, n° 3, p. 815.
18. V. sur ce point, S. Rascol-Boutard, A. Eggrickx, et P. Amans, Chapitre 6.
9. A. Léotard, Le décret du 31 mai 1862 et la réforme de la comptabilité L'impasse des comptabilités publique et privée : rendre visibles les biens
publique : Thèse Paris, Sirey, 1935, p. 3. communs, Ph. Chapellier (dir.), Comptabilités et Société. Entre représenta-
10. F. Mordacq, La LOLF 2.0 : du cadre budgétaire à l'encadrement des finances tion et construction du monde : EMS éd., 2018, p. 153.
publiques. Une analyse de la loi organique du 28 décembre 2021 relative 19. V. sur ce point, L. Bahougne La gratuité des services publics de l'État : vers
à la modernisation de la gestion des finances publiques, vol. 183 : RFAP, une prise de conscience financière de la part de l'usager ?, vol. 182 : RFAP,
2022, p. 831. 2022, n° 2, p. 491.

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2. D'autres fonctions réforme a amplifié le mouvement de subjectivisation en trans-

formant l'office du juge. Au-delà de l'établissement du lien entre
7 - Le système financier public est porteur d'un paradoxe. La certaines infractions (CJF, art. L. 131-9 et L. 131-10) et l'existence
LOLF a promu un modèle construit autour du couple « liberté et d'un « préjudice financier significatif » 28, le juge a désormais la
responsabilité » 20, sans lui attribuer une véritable assise. Des possibilité de prendre en compte toute une série d'éléments de
limites à l'autonomie des gestionnaires publics sont posées, les contexte (par ex. le cas de force majeure 29), ainsi que le compor-
catégories les plus importantes des décideurs publics sont exoné- tement du gestionnaire public (circonstances atténuantes ou
rées et la responsabilité des comptables publics a été neutrali- aggravantes) 30. Le point le plus notable est qu'il a aussi le
sée par les remises gracieuses très largement pratiquées par les pouvoir de répartir les responsabilités de chaque acteur, en
ministres. Bien que la réforme de la responsabilité des gestion- visant les infractions spécifiques propres à chaque catégorie de
naires publics change de paradigme, elle n'a pas complètement gestionnaires publics et/ou en déterminant « individuellement
réalisé cette promesse. Certes, l'ordonnance du 23 mars 2022 a pour chaque personne sanctionnée » (CJF, art. L. 131-16) le
consolidé le lien entre responsabilité et liberté des décideurs montant de l'amende. Aussi la réforme prolonge un mouvement
publics par l'unification des régimes de responsabilités, et par la plus profond de reconstruction des rapports entre les ordonna-
suppression de la mise en débet et de la remise gracieuse du teurs et les comptables. Le contrôle du juge est davantage en
ministre. Mais des limites fortes persistent. Les élus locaux et les adéquation avec la relativisation de la séparation entre l'ordon-
ministres sont toujours exclus du champ des justiciables. L'argu- nateur et le comptable public et avec la réalité de la chaîne finan-
ment selon lequel leur responsabilité est essentiellement poli- cière dans laquelle se nouent des relations collaboratives entre
tique 21 ne convainc toujours pas, surtout au regard de la compo- les différents acteurs 31.
sition des organes délibérants (assemblées locales et Parlement),
peu enclins à remettre en cause les exécutifs. Qui plus est, cette 9 - En apparence, l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022
immunité entraîne nécessairement un transfert de responsabilité ne modifie ni le rôle du comptable ni les contrôles qu'il exerce
sur les subordonnés hiérarchiques 22 qui, pour éviter le prononcé sur le fondement des articles 19 et 20 du décret GBCP 32. Sa
de la sanction, peuvent aussi exciper des ordres écrits (CJF, art. L. fonction reste toujours cadrée par des infractions qui lui sont
131-6, 1°) ou une délibération préalable d’un organe délibérant propres 33. Toutefois, avec la fin de la responsabilité personnelle
d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivi- et pécuniaire, la réforme devrait accélérer la mutation, déjà bien
tés territoriales (CJF, art. L. 131-6, 2°) 23. Et, nouveauté de la entamée, de la fonction comptable. Si elle se définit encore par
réforme, le justiciable peut aussi prouver qu'il a agi « conformé- le triptyque – contrôler, garder la caisse et comptabiliser –, ce
ment aux instructions préalables de son supérieur hiérarchique dernier « s'est [depuis] délité » 34. Le contrôle a muté en raison
et d'une personne habilitée » (CJF, art. L. 131-5). Persiste ainsi de l'automatisation des processus et le maniement des deniers
une zone de non-responsabilité. Enfin, le système institue un publics occupe une place très secondaire depuis la généralisa-
plafond au montant de l'amende prononcée (6 mois de rémuné- tion de la dématérialisation des moyens de paiement 35. De
ration) qui place le régime français parmi les plus cléments 24. même, si le comptable reste un acteur important, il a perdu sa
In fine, en raison des nombreux compromis, le nouveau régime centralité, concurrencé par d'autres acteurs (commissaire aux
est un édifice quelque peu déséquilibré 25 et le travail de la Cour comptes ou contrôleur budgétaire [CBCM], et, au niveau local,
des comptes, de la cour d'appel financière 26 et du Conseil d'État conseiller aux décideurs locaux) et par la montée en puissance
sera donc conséquent pour mettre en pratique les nouvelles de l'ordonnateur.
infractions. Il s'agit particulièrement de la « faute de gestion » 10 - Le temps est donc à la réorganisation plus générale des
(CJF, art. L. 131-9), du caractère « significatif » du préjudice 27, fonctions financières et comptables. Le contrôle de la régularité
de la gravité de la faute, de « l'avantage personnel direct ou indi- financière est (et sera) toujours de mise, mais d'autres compo-
rect » pour l'infraction de l'octroi d'un avantage injustifié (CJF, santes pourront prendre une forme nouvelle ou acquérir une
art. L. 131-12). À vrai dire, l'efficacité du nouveau régime dépen- place plus importante. En premier lieu, il s'agit de surmonter le
dra de la capacité des juges financiers à s'affranchir des carcans hiatus du décret GBCP : bien que le comptable soit le respon-
posés par le texte. sable des comptes 36, l'enregistrement des opérations est partagé
8 - La perspective d'ériger un régime indemnitaire a été aban- par plusieurs acteurs. L'exigence de la qualité comptable, au sens
donnée et le système est resté uniquement répressif. Mais la de l'article 57 décret GBCP, implique, du moins au niveau de
l'État, que le comptable possède les prérogatives pour assurer la
direction de la tenue des comptes ou, à défaut, que cette fonc-
20. M. Lascombe, et X. Vandendriessche, La loi organique relative aux lois de
tion soit confiée exclusivement à l'ordonnateur (surtout au
finances (LOLF) et le contrôle des finances publiques, vol. 117 : RFAP, 2006,
p. 131. niveau local en raison de la réforme du réseau territorial de la
21. Cons. const., 2 déc. 2016, n° 2016-599 QPC, Sandrine A.
22. V. sur ce point, comm. ss CDBF, 6 mai 2022, n° 257-835, A. Camus, Chro-
nique de droit public financier 2022 : Dr. adm. 2022, chron. 5, § 35. 28. V. sur ce point, S. Damarey, Responsabilité – Que peut-on attendre du
23. À condition que cet organe délibérant a été dûment informé sur l’affaire et nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ? : JCP
que cette délibération présente un lien direct avec celle-ci. A 2023, 2209.
24. V. sur ce point, S. Damarey, Responsabilité financière des gestionnaires 29. La Cour des comptes a anticipé l'application de la force majeure. C. comptes,
publics. Approches internationales : Mare & Martin, coll. Droit & gestions 23 mars 2022, n° S2022-0339, M. X.
publics, 2023. 30. S. Damarey, Responsabilité – Que peut-on attendre du nouveau régime de
25. S. Damarey, Responsabilité financière des gestionnaires publics : à l'origine, responsabilité financière des gestionnaires publics ?, préc.
un projet ambitieux... : BJCL, 2021, p. 833. 31. L. Bahougne et A. Camus, Droit de la comptabilité publique : PUF, coll.
26. D., 12 juill. 2023, portant nomination à la cour d'appel financière : JO 14 juill. Thémis droit, 2020.
2023. 32. D. n° 2012-1246, 7 nov. 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable
27. CE, 6 déc. 2019, n° 418741, Office national d’indemnisation des accidents publique : JO 10 nov. 2012.
médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales 33. Not. CJF, art. L. 131-13-2° (le non-respect des règles en matière de contrôle
(ONIAM) : JurisData n° 2019-021773. Le Conseil d'État avait fourni des budgétaire) et CJF, art. L. 131-13-1° (la non-production des comptes).
éléments de définition de la notion de préjudice financier sous l'empire de 34. B. Adans, Le comptable public : renaître ou disparaître, vol. 183 : RFAP,
l'ancien régime. Toutefois, la Cour d'appel financière aura l'occasion de 2022, n° 3, p. 789.
dessiner une nouvelle définition à l'occasion de l'affaire « Alpexpo » (C. 35. B. Adans, Le comptable public : renaître ou disparaître, vol. 183 : RFAP,
comptes, 11 mai 2023, n° S-2023-0604, aff 836, Alpexpo). Le parquet a 2022, n° 3, p. 789.
récemment fait appel. 36. D. n° 2012-1247, 7 nov. 2012, GBCP, art. 18 : JO 10 nov. 2012.
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DGFiP 37). En second lieu, avec l'allégement de l'activité de mis sur la naissance et la finalisation des engagements, sur l'exé-
contrôle de la régularité comptable, l'avenir de la fonction cution et la fin des créances publiques, sans oublier le conten-
comptable est celui de sa réorganisation autour du suivi et de la tieux de l'ensemble des actes décisoires édictés tout au long de
liquidation des créances publiques, i.e. les modalités de recou- la procédure financière (refus de liquider, refus de l'ordonnan-
vrement, l'exécution forcée, le paiement et les compensations cement et du mandatement, refus de paiement, etc.). La lecture
de dettes. Dans cette perspective, la question financière et comp- obligationnelle permet de comprendre les modalités dans le
table ne peut plus être réduite au statut, au rôle et au contrôle du cadre desquelles sont traduits financièrement les engagements
comptable public. Il s'agit d'élargir la focale en proposant une juridiques qui pèsent sur l'Administration (contrats, actes unila-
lecture unifiée des différentes opérations financières et comp- téraux, responsabilité, etc.) et elle permet de saisir la formalisa-
tables. tion des créances au bénéfice de l'Administration. De ce point
de vue, elle assure un rapprochement avec le droit fiscal en
3. Une autre lecture mettant en lumière la concrétisation de l'autorisation de recettes
par la naissance de la créance fiscale. En outre, de nombreuses
11 - Chemin faisant, l'enjeu n'est pas seulement de connecter règles se présentent sous un autre jour. Par exemple, au croise-
les deux extrémités du droit public financier – les règles budgé- ment de la légalité administrative et de la légalité comptable, la
taires d'un côté et celles relatives à l'exécution comptable et à règle du service fait joue, en fonction des situations, soit sur l'exi-
la responsabilité des gestionnaires publics de l'autre –, mais aussi gibilité (droit de la commande publique), soit sur l'existence de
de se reconnecter avec l'identité de la matière quelque peu la dette (droit de la fonction publique). Le droit public financier
occultée. Car le droit public financier est avant tout le lieu de la imprime un particularisme à la réalisation des obligations juri-
réalisation des liens obligationnels de l'Administration et il s'ali- diques, même s'il doit parfois s'incliner face à certaines règles
mente du régime de l'exécution des créances et des dettes issues du monde économique 40. Il en ressort des définitions
publiques. Se dessinent les contours d'un droit public des obli- singulières de la formalisation des créances, de leur validité, de
gations, un droit administratif spécial, qui est façonné par le leur exigibilité et de leur extinction avec notamment les méca-
régime exorbitant des règles financières et comptables. nismes de prescription.
12 - Le droit public financier prône un langage qui, loin d'être
14 - La lecture obligationnelle permet enfin d'explorer des
neutre, véhicule différentes représentations de l'action de
zones de la vie administrative qui sont souvent dans l'angle mort
l'Administration. « Algèbre du droit » 38, la comptabilité, de
des analyses, telles que les mécanismes de cession et de nantis-
prime abord, a pour fonction de traduire le plus fidèlement
sement de créances 41 ou le régime des paiements par compen-
possible les réalités juridiques selon différentes méthodes. Elle
sation. Particulièrement à l'œuvre en droit de la fonction
est ainsi l'expression chiffrée de l'action de l'Administration.
Mais, par sa grammaire, les différentes comptabilités publiques publique (sous la forme de retenue sur traitement) et en droit de
induisent une lecture obligationnelle. Même si, en s'appuyant la commande publique, la compensation joue comme une
sur le principe substance over form, elles peuvent parfois s'écar- sûreté pour le créancier qui pourra se faire payer sur ce que son
ter des catégories juridiques, les notions comptables restent débiteur lui devait, par préférence aux autres créanciers qui ne
globalement adossées sur celles en vigueur dans le droit. Le disposaient pas de dettes réciproques sur ce même débiteur.
recueil des normes comptables de l’État mentionne les termes Surtout, s'intéressant à la finalisation des liens obligationnels, une
d'« engagement », de « créance », d'« actif », d' « obligation telle lecture incite à approfondir les réflexions sur le régime
légale » ou de « fait générateur » 39. La méthode de comptabi- (privilège du préalable, exécution forcée, saisie administrative
lisation « à droits constatés », désormais dominante au sein de à tiers détenteur 42, etc.) et sur le contentieux, si complexe, des
la comptabilité publique, est articulée autour des notions de titres exécutoires réparti entre le juge judiciaire et le juge admi-
créance ou d'engagement (par ex. les autorisations d'engage- nistratif en fonction de la nature de la créance publique et du
ment). Aussi appelée « système de l'exercice », elle retient la date recours exercé (l'opposition à état exécutoire à l'encontre du
du fait générateur (naissance de la dette ou de la créance) comme bien-fondé de la créance et l'opposition à poursuite à l'encontre
critère de rattachement comptable, au contraire du « système de des mesures de recouvrement). In fine, la présentation obliga-
gestion » qui vise uniquement le moment des décaissements ou tionnelle présente plusieurs vertus. Elle embrasse le mouvement
des encaissements (sortie et rentrée d'un flux d'argent). Le décret général de financiarisation du droit public, elle peut intégrer les
GBCP use également des termes de « dette », de « créance », de problématiques de discipline budgétaire, elle est en résonance
« déchéance », de « recouvrement », ou de « force exécutoire ». avec l'intégration de la comptabilité générale au sein des admi-
13 - La lecture obligationnelle permet de caractériser autre- nistrations publiques (V. plus haut). Elle peut épouser tous les
ment le chaînage financier, de l'autorisation budgétaire jusqu'à enjeux sociaux, sociétaux et environnementaux qui traversent
son exécution. Sans pour autant mettre de côté le rôle des acteurs l'action administrative et qui sont source d'engagements finan-
et la séparation entre l'ordonnateur et le comptable, l'accent est ciers présents et futurs pour les personnes publiques.ê

37. Il y a une réduction du nombre de comptables placés auprès des collectivi- 40. Par ex., au sujet des cessions de créance « Dailly », les dispositions du Code
tés territoriales. Ils sont remplacés par les conseiller aux décideurs locaux. V. monétaire et financier instaurent une lex specialis à la règle du service fait (CE,
sur ce point, Rapp. gén. n° 115 (2022-2023), t. III, ann. 15, vol. 1, 17 nov. 22 juill. 2022, n° 451251, min. Économie, Finances et Relance c/ Sté Monte
2022. Paschi Banque : Dr. adm. 2022, chron. 5, § 20).
38. P. Garnier, La comptabilité, algèbre du droit, méthode d'observation des 41. Par ex. CE, 17 oct. 2003, n° 232241, Cne Chalabre : JurisData n° 2003-
phénomènes économiques : Dunod, 1947. 065989.
39. Cadre conceptuel, RNCE, déc. 2021. 42. L. n° 2017-1775, 28 déc. 2017, art. 73, I et s. : JO 29 déc. 2017.

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 60 ans de Droit Administratif © LEXISNEXIS SA - DROIT ADMINISTRATIF - N° 10 - OCTOBRE 2023

Essentiel à retenir

‰ L'avenir du droit public financier passe par une évolution des pratiques des acteurs.
‰ Un des enjeux porte sur l'avenir de la responsabilité des gestionnaires publics.
‰ Une refonte de la fonction comptable est nécessaire pour assurer l'avenir des comptables publics.
‰ Une autre lecture possible afin de recréer l'unité de la matière.
‰ Cette lecture est construite autour des notions d'obligation et de créance. Elle s'intéresse à la réalisation des liens
obligationnels de l'Administration.

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