Principaux enjeux de l'administration électronique dans

les pays membres de l'OCDE

Edwin Lau
Dans Revue française d'administration publique 2004/2 (no110), pages 225 à 243
Éditions Institut national du service public
ISSN 0152-7401
DOI 10.3917/rfap.110.0225
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 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION
ÉLECTRONIQUE DANS LES PAYS MEMBRES
DE L’OCDE 1

Edwin LAU
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Chef de projet à l’OCDE
Direction de la gouvernance publique et du développement territorial

Le développement de l’internet et les évolutions intervenues dans la capacité de

traitement et le stockage des données au cours des années quatre-vingt-dix ont
sensiblement modifié le contexte de l’utilisation des technologies de l’information et de
la communication (TIC) dans la société et dans l’administration. Cette révolution
numérique aura probablement des effets profonds, à long terme, mais ces évolutions
renforcent déjà les pressions qui s’exercent sur les pouvoirs publics afin d’améliorer les
performances, et elles leur fournissent les outils à cet effet. Toutefois, cela ne signifie pas
que les enjeux de l’administration électronique soient principalement d’ordre technique.
Les services d’administration électronique continuent de s’inscrire dans le cadre des
administrations publiques d’aujourd’hui et demeurent donc limités par ce que ces
administrations sont capables et désireuses de faire. L’expression « administration
électronique », telle qu’elle est employée dans le projet de l’OCDE sur l’administration
électronique, désigne le recours aux TIC en tant qu’outil d’une meilleure administration.
Par conséquent, l’administration électronique ne vise pas à maintenir le statu quo mais
devrait au contraire s’efforcer d’utiliser les TIC pour transformer les structures, les
opérations et, ce qui est le plus important, la culture de l’administration. Dans les pays
membres de l’OCDE, l’administration électronique n’est pas tant une question d’infor-
matisation que de modernisation et de réforme. En d’autres termes, comment l’admi-
nistration électronique peut-elle contribuer à accroître l’efficience et l’efficacité de
l’ensemble de l’administration ?
Le présent article traite des obstacles à la mise en place de l’administration
électronique, en s’appuyant sur la publication récente de l’OCDE, L’administration

1. La rédaction adresse ses remerciements à NISPAcee qui a autorisé la publication de cet article, issu
d’une communication présentée à la Conférence de Vilnius, 13-15 mai 2004, Central and Eastern European
Countries Inside and Outside the EU : Avoiding a New Divide (www.nispa.st). Le texte a été remanié par
l’auteur et traduit par l’OCDE.
 226 EDWIN LAU

électronique : un impératif 2. Après avoir abordé le contexte, il met en lumière les

obstacles et les enjeux internes de la mise en place de l’administration électronique.

LE CONTEXTE

L’administration électronique ne fonctionne pas en vase clos. Le contexte dans

lequel elle opère et l’aptitude des pouvoirs publics à répondre à ces pressions externes
sont déterminants pour la réussite. En particulier, la société de l’information au sens
large, dont l’administration électronique n’est qu’une composante, influe sur les outils
techniques disponibles, le niveau d’accès dont disposeront les citoyens et les entreprises,
leur confiance globale dans les moyens électroniques et leurs attentes concernant les
types de services qui devraient être fournis ainsi que les modalités de délivrance de ces
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services. Tous ces facteurs déterminent le degré auquel les entreprises et les citoyens sont
disposés à utiliser les services électroniques. L’absence de réponse face à un environ-
nement et à des attentes en évolution constante peut se traduire par des obstacles à la mise
en œuvre de l’administration électronique.

La rapidité de l’évolution technologique

Les progrès technologiques et la quête de nouveaux marchés par les fournisseurs

débouchent sur tout un ensemble déconcertant de solutions techniques. Les pouvoirs
publics sont confrontés à la difficulté de favoriser le développement de l’administration
électronique alors que l’évolution technologique rapide soulève encore beaucoup
d’incertitudes ; il est malaisé d’en prévoir dans le détail l’impact futur sur les politiques.
Les nouvelles technologies sont tentantes car elles sont souvent porteuses de meilleures
solutions et offrent des possibilités séduisantes de changer les modes opératoires. La
plupart du temps, cependant, les solutions promises sont censées permettre à un
organisme de mettre en œuvre les technologies de l’information sans modifier ses
processus opérationnels. Il n’est donc pas surprenant que les organismes du secteur
public s’efforcent toujours de mettre en place des systèmes reposant sur les nouvelles
technologies. Toutefois, l’expérience montre que les systèmes fondés sur des technolo-
gies naissantes non éprouvées sont exposés à un risque d’échec très élevé. Dans certains
cas, les avantages potentiels pourraient justifier une prise de risques aussi importante ; le
plus souvent, ce n’est pas le cas.
Des problèmes techniques surviennent également lorsque l’on s’efforce de choisir
une norme avant que le marché n’ait opté pour une solution. En 1999, la Finlande a été
l’un des premiers pays à lancer une carte nationale d’identité électronique comportant
une signature numérique pour sécuriser les transactions électroniques. L’utilisation de la
carte a été beaucoup plus lente que prévu du fait principalement qu’aucun service public
n’exige actuellement une authentification publique. Une autre raison de cette faible

2. L’administration électronique : un impératif, OCDE, 2003. Le projet de l’OCDE de l’administration

électronique a été créé en 2001 sous la coordination d’Hélène Gadriot-Renard.
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 227

utilisation est que le gouvernement, en s’efforçant de définir la norme la plus sûre

possible à l’époque, n’a pas pris en considération le développement des technologies sur
le marché privé ni les souhaits et besoins effectifs des utilisateurs potentiels qui se
satisfont souvent de l’utilisation, par exemple, d’un simple code PIN. En fin de compte,
il est probable que le marché se développera pour des transactions sécurisées, mais il se
pourrait bien à ce moment là que les solutions technologiques aient également évolué.
Le risque d’échec peut être réduit en recourant à des méthodes éprouvées ou — ce
qui est encore mieux — à des logiciels de série standard, même si cela oblige souvent à
adapter les processus opérationnels aux possibilités offertes par les technologies de
l’information. L’utilisation de méthodes commerciales courantes, plutôt que le recours à
des logiciels personnalisés, s’est maintes fois révélée comme étant la solution qui donne
les meilleurs résultats. Lorsque le recours à des technologies qui n’ont pas encore fait
leur preuve est inévitable, un programme d’essais réalisé préalablement à la signature du
contrat avec le fournisseur peut permettre de recenser, d’évaluer et de gérer les risques.
Les principales préoccupations à l’égard des technologies naissantes comprennent
notamment :
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— la neutralité sur le plan technologique de la législation et de la réglementation
pour éviter d’exclure des options prometteuses, la flexibilité au sein du cadre réglemen-
taire et l’adaptation des lois au monde numérique ;
— les obligations de résultat plutôt que les spécifications techniques lors de l’achat
de nouvelles technologies ;
— la participation de toutes les parties prenantes au processus réglementaire ;
— le recours accru à la coopération internationale pour harmoniser les approches
transfrontières des problèmes.

La fracture numérique

La fracture numérique est un obstacle important puisque les personnes qui n’ont pas
accès à l’internet ne pourront pas bénéficier de services en ligne. Dans les pays membres
de l’OCDE, un nombre croissant de personnes a accès à l’internet, mais beaucoup en sont
encore exclus. L’administration électronique peut également améliorer les services aux
citoyens par d’autres voies mais l’impossibilité de fournir des services en ligne à tous
peut entraver les projets d’administration électronique. Par ailleurs, les groupes au sein
de la société qui présentent les niveaux d’accès les plus bas tendent à être ceux qui sont
déjà défavorisés. Ces groupes défavorisés sont souvent les cibles d’interventions
gouvernementales et sont aussi ceux qui ont les rapports les plus soutenus avec les
administrations publiques. Leurs relations avec les pouvoirs publics sont complexes
— établissement de l’identité, détermination des droits à assistance, interventions
médicales ou sociales — et celles-ci ne sont pas toutes bien adaptées à une fourniture en
ligne. Il serait important pour ces groupes d’avoir accès aux informations et services
gouvernementaux mais ils risquent de ne pas bénéficier des améliorations de la qualité
et de l’élargissement des choix que permettent les services en ligne.
La fracture numérique pose un défi particulier dans quelques pays membres de
l’OCDE du fait que certaines études semblent indiquer que la pénétration de l’internet et
des PC pourrait atteindre une limite : celle de l’intérêt des citoyens à être connectés au
réseau. Les services d’administration électronique peuvent, de par leur existence même,
fournir une incitation supplémentaire pour les particuliers à accéder à l’internet.
 228 EDWIN LAU

Toutefois, compte tenu du fait que la plupart des citoyens n’ont que peu de relations avec
l’administration, les services électroniques publics ne devraient pas, en soi, constituer
une incitation à acquérir un PC et une connexion à l’internet. En revanche, les
renseignements administratifs et les possibilités de consultation et de participation, en
particulier à l’échelon local, peuvent être des éléments importants, conjointement à
d’autres facteurs comme les utilisations à des fins éducatives, l’accès au courrier et à la
messagerie électroniques et l’utilisation à domicile des PC. Il est donc important, du seul
point de vue de l’administration électronique, que les pouvoirs publics poursuivent les
politiques et les interventions spécifiques visant à réduire la fracture numérique. Un
ciblage spécifique sur les services les plus souvent utilisés — et qui présentent un intérêt
pour les groupes ayant un accès limité à l’administration électronique — ainsi qu’une
promotion générale des services gouvernementaux en ligne sont autant d’éléments
déterminants des politiques visant à réduire la fracture numérique.

Les préoccupations relatives au respect de la vie privée et à la sécurité

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Il est peu probable que les citoyens utilisent les services d’administration électro-
nique en l’absence de garantie du respect de la vie privée et de la sécurité. Les pouvoirs
publics ont également un intérêt certain à préserver la confiance des citoyens (par
exemple l’assurance que les informations fournies ne seront pas utilisées à des fins
abusives). Veiller à ce que les initiatives en matière d’administration électronique soient
conformes aux attentes de la société dans ce domaine constitue un moyen essentiel de
renforcer la confiance. Le défi auquel sont confrontés les responsables consiste à
respecter les principes acceptés en matière de respect de la vie privée tout en permettant
aux citoyens de bénéficier des avantages de l’internet et d’autres technologies. Ce point
revêt une importance particulière lorsque l’on envisage de mettre en place des services
gouvernementaux intégrés impliquant des échanges de données entre organismes
publics.
C’est aux pouvoirs publics que revient le rôle moteur dans le développement d’une
culture de protection de la vie privée et de la sécurité. Ils devraient s’y employer lors de
l’élaboration des politiques publiques en tant que propriétaires et exploitants et en tant
qu’utilisateurs des systèmes et réseaux 3.

Les attentes des citoyens et la mise en place de services intégrés

Une autre contrainte est liée aux difficultés que rencontrent les pouvoirs publics
pour développer des services axés sur le client. À mesure que les pouvoirs publics
développent les services électroniques, ils se rendent compte qu’ils ignorent les souhaits
des citoyens. Les TIC donnent aux administrations de nouveaux moyens pour commu-
niquer des informations et consulter les citoyens. Mais déterminer les préférences des
citoyens et des entreprises, en ce qui concerne la structure et le contenu des services

3. En tant qu’utilisateurs de systèmes et réseaux d’information, les pouvoirs publics doivent assurer,
conjointement aux entreprises et aux personnes, l’utilisation sécurisée des systèmes et réseaux. Les Lignes
directrices révisées de l’OCDE régissant la sécurité des systèmes et réseaux d’information : vers une culture
de la sécurité qui ont été adoptées par le Conseil de l’OCDE en juillet 2002 tiennent compte de l’évolution
permanente des conditions en la matière en prônant le développement d’une culture de la sécurité.
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 229

électroniques, demeure un véritable défi pour les pays membres de l’OCDE, notamment
du fait que de nombreuses personnes auraient beaucoup de mal à indiquer précisément
ce qu’elles attendent, même en ayant une connaissance approfondie des possibilités
techniques.
Toutefois, les pays s’accordent actuellement pour reconnaître que les services
devraient être organisés et fournis en fonction des besoins et des préférences des clients
et non selon la logique (ou l’absence de logique) interne des administrations publiques.
L’internet a permis un saut qualitatif dans les efforts visant à axer les services sur le
client, et les pays membres de l’OCDE s’emploient activement à lancer des initiatives
pour regrouper les informations et les services destinés à des groupes déterminés. Ces
services en ligne intégrés visent à dépasser la structure par organisme et à offrir aux
utilisateurs un ensemble d’informations et de services gouvernementaux cohérents et
intégrés. C’est l’objet des guichets uniques, des centres d’appel et de conseils communs
à l’ensemble de l’administration et des services comme les kiosques d’information.
Cependant, la capacité à proposer des services gouvernementaux intégrés ne repose pas
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seulement sur les TIC, mais aussi sur des changements organisationnels et culturels plus
profonds au sein des administrations publiques dont la collaboration est indispensable au
développement d’une orientation vers le client. À mesure que les services deviennent
complexes, les considérations d’efficience imposent une plus grande coopération entre
les organismes publics, dans des domaines comme l’authentification, le traitement
partagé et l’échange de données. La nécessité d’une collaboration entre organismes
publics présente donc des aspects qui concernent à la fois le « guichet » (services au
client) et l’« arrière-guichet » (efficacité de l’administration). Du point de vue du client,
l’administration devrait apparaître comme une organisation unique ; du point de vue des
organismes publics, le client devrait apparaître comme un client unique.
Sous le label « Comptoir public 2000 » (« Overheidsloket 2000 »), de nombreuses
initiatives sont prises conjointement aux Pays-Bas pour simplifier et regrouper la
fourniture de services électroniques. Par exemple, le projet « Point d’accès pour les
entreprises » prévoit un guichet virtuel. En France, des entités non gouvernementales, en
coopération avec le gouvernement, ont été les premières à développer des services de
guichet unique. Les organismes sociaux et les organisations patronales ont mis en place
un groupement d’intérêt public dénommé GIP-MDS (Groupement d’intérêt public
— modernisation des déclarations sociales) pour assurer la gestion conjointe des
déclarations sociales 4. En offrant un point de contact unique pour plus de 15 organismes
nationaux différents, ce site simplifie beaucoup les formalités administratives pour les
entreprises 5.
Aux Pays-Bas, la fourniture de services intégrés s’appuie sur un registre unique des
entreprises qui constitue une source exceptionnelle de données de base concernant ces
dernières, les travailleurs indépendants et d’autres organismes. Le principe qui a présidé
à la création du registre est que les données seront fournies à l’administration une seule
fois et seront utilisées pour différentes fonctions. On peut penser que le registre réduira

4. Cela se fait principalement par l’intermédiaire d’un portail dénommé Net-Entreprises (www.net-
entreprises.fr) qui permet de transmettre différents types de déclarations en ligne gratuitement (notamment la
déclaration annuelle d’information aux services sociaux et la déclaration de recrutement de salariés).
Actuellement, le portail permet d’effectuer 10 types différents de déclarations en ligne.
5. Éliminer la paperasserie : la simplification administrative dans les pays de l’OCDE, OCDE, 2003,
pp. 118-119.
 230 EDWIN LAU

sensiblement les coûts administratifs, tout en améliorant la qualité des données et

l’élaboration des politiques à l’intention des entreprises 6.

Les obstacles organisationnels

Le contexte influe sur les initiatives en matière d’administration électronique, et

pourtant les structures dominantes dans tous les pays membres de l’OCDE sont, à des
degrés divers, « cloisonnées » ou « en silo » reposant sur des domaines de compétence
relativement clairs et mutuellement exclusifs, avec des mécanismes de contrôle et des
responsabilités spécifiques.
Les obstacles externes à l’administration électronique tiennent souvent aux défauts
de communication ou à l’absence de flexibilité des cadres mis en place qui peuvent
empêcher l’adoption d’une perspective interministérielle. Il en est particulièrement ainsi
lorsque l’administration électronique est considérée comme une question purement
technique et non comme touchant à la mission fondamentale des pouvoirs publics en
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matière de fourniture de services — ou lorsque les organismes publics négligent la valeur
ajoutée supplémentaire qu’apporte une meilleure collaboration avec d’autres organismes
fournissant des services connexes. Les organismes qui se concentrent uniquement sur la
mise en ligne de leurs propres services, sans prendre en considération le contexte plus
large qui détermine ce qu’ils peuvent faire (par exemple en matière de marchés publics,
de gestion des ressources humaines et de règles budgétaires) peuvent également se
heurter à des obstacles. En particulier, les dispositions réglementaires et financières
peuvent sembler des entraves insurmontables à la mise en place de l’administration
électronique.

Les obstacles législatifs et réglementaires

La réussite dépend largement de la mise en place par les pouvoirs publics d’un cadre
juridique approprié. L’introduction et l’utilisation des services d’administration électro-
nique demeureront minimales en l’absence d’équivalence juridique entre les processus
numériques et les processus reposant sur des documents papier. Les pays membres de
l’OCDE sont conscients de la nécessité d’un tel cadre pour que les transactions
électroniques soient effectives, tant dans le domaine de l’administration que du
commerce électronique, et ont pris des mesures à cet effet. Par exemple, la reconnais-
sance juridique des signatures numériques est nécessaire à la communication de
formulaires électroniques contenant des données personnelles ou financières sensibles.
En 2002, 26 des 30 pays membres de l’OCDE ont adopté des lois reconnaissant les
signatures numériques mais seul un nombre beaucoup plus restreint ont effectivement
mis en place des applications par delà une phase pilote. Beaucoup d’entre eux attendent
que le secteur privé comble le vide.
Par ailleurs, les cadres actuels de la gestion publique sont fondés sur le postulat
selon lequel les organismes publics agissent de manière isolée (par exemple en ce qui
concerne la gestion des performances, les cadres de responsabilité, l’échange de
données) et peuvent avoir pour effet d’entraver la collaboration et l’échange d’informa-

6. OCDE, pp. 183-184.

 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 231

tions. La complexité des réglementations et les obligations imposées aux organismes

publics peuvent constituer un autre obstacle conduisant à investir dans un projet
inadéquat. En outre, il faut régler les problèmes de respect de la vie privée et de sécurité
grâce à une législation et à des réglementations appropriées (ainsi que dans la pratique).
L’ensemble des exigences des pouvoirs publics concernant les achats des TIC, l’aide à
l’industrie, les clauses des contrats, le respect des obligations de sécurité et d’autres
normes peuvent accroître les coûts et faire traîner en longueur les calendriers. Les
services intégrés nécessitant l’intervention de plusieurs organismes accroissent inévita-
blement la complexité de ce processus.
Les règles et réglementations régissant l’utilisation des TIC peuvent s’accumuler et
imposer des obligations concernant l’acquisition et le financement des TIC, le fonction-
nement des réseaux et leur sécurité, les questions de personnel et de qualifications, la
conception des services, le suivi et l’établissement de rapports. Elles sont généralement
édictées par plusieurs organismes, plutôt que par un seul ou par l’unité de coordination
en matière d’administration électronique. Il serait utile de procéder périodiquement à un
examen des réglementations et exigences générales qui régissent l’acquisition et
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l’utilisation des TIC, d’identifier les réglementations inutiles ou faisant double emploi.
Un problème connexe est celui de la confusion qui règne quant à la nature exacte
des obligations dans les domaines de la sécurité des données et des normes techniques.
Dans le cas en particulier des petits organismes ne disposant que de ressources limitées,
le coût de réaménagement d’un projet d’administration électronique qui a adopté de
mauvaises normes peut être prohibitif. Un cercle vicieux peut se former lorsque
l’ignorance des réglementations en vigueur débouche sur une mauvaise définition des
projets d’administration électronique et sur un gaspillage de ressources, ce qui conduit à
élaborer de nouvelles réglementations. Il est essentiel que les coordonnateurs en matière
d’administration électronique fournissent des instructions informelles et des réglements
clairs concernant les obligations existantes. Les pouvoirs publics devraient examiner s’il
y a lieu de clarifier et expliquer les réglementations en vigueur et déterminer leur
incidence.
L’administration électronique permet d’améliorer la collaboration entre les agences
et les organismes publics mais il existe un certain nombre d’obstacles réglementaires :
par exemple, les règles de responsabilité, conçues pour assurer une utilisation respon-
sable des ressources publiques ou d’évaluation des performances et qui reposent sur une
identification de « qui fait quoi » laissant peu de flexibilité pour évaluer les projets
communs. Enfin, la législation adoptée afin de protéger la vie privée et la sécurité des
données des citoyens peut entraver l’échange de données entre administrations.
Tout en cherchant à protéger les données personnelles, les réglementations
européennes s’efforcent de trouver un équilibre entre ces impératifs et la nécessité
d’améliorer l’efficacité administrative grâce à la réutilisation des données administrati-
ves, et de promouvoir la libre circulation des données personnelles au sein de l’Union
européenne.

Les obstacles budgétaires

Les pays membres de l’OCDE opèrent au sein de structures de financement

verticales, conformément au principe fondamental de la gestion publique qui consiste à
tenir un organisme public pour responsable de la réalisation des objectifs organisation-
 232 EDWIN LAU

nels et à lui donner les ressources pour atteindre ces objectifs. Toutefois, ces cadres
budgétaires ne tiennent parfois pas compte des besoins spécifiques de certains projets
d’administration électronique, en particulier ceux qui nécessitent un financement à long
terme et une collaboration entre différents organismes. Afin de maximiser les avantages
de l’administration électronique, il faut régler les questions de financement.
Certains estiment qu’il existe une relation quasi-inverse entre la budgétisation
gouvernementale classique et les investissements consacrés aux TIC.

Tableau 1 – Budgétisation classique et budgétisation des investissements

consacrés aux TIC 7

Caractéristiques de la budgétisation Caractéristiques des investissements

gouvernementale classique de haute valeur consacrés aux TIC

Dépenses annuelles (ou biennales) Investissements pluriannuels

Évaluation des performances programme par Évaluation des performances au niveau de

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programme l’entreprise ou au niveau intersectoriel

Coûts-avantages financiers Coûts-avantages financiers et non financiers

Efforts dans le cadre de travail existant de Modifications de l’organisation du travail

l’organisation

Caractère permanent des activités Démarrage

Contrôle Innovation

Plusieurs des caractéristiques des dispositifs budgétaires actuellement en vigueur

dans les pays membres de l’OCDE vont à l’encontre d’une mise en place efficace de
l’administration électronique. Les cadres budgétaires actuels permettent le financement
de projets pris isolément mais ne permettent guère de tenir compte des responsabilités
partagées inhérentes à de nombreux projets d’administration électronique.
En ce qui concerne le financement, le fait que certaines dépenses consacrées aux
TIC soient considérées comme des dépenses d’investissement et non comme des
dépenses de fonctionnement peut poser des problèmes. Toutes les dépenses consacrées
aux TIC ne sont pas des dépenses d’investissement mais concernent l’entretien, les frais
de personnel récurrents connexes ou des projets de petite ampleur. Toutefois, si les
grands projets ne sont pas considérés comme des investissements, ils entreront en
concurrence avec d’autres demandes récurrentes plus urgentes et, à cet égard, apparaî-
tront comme particulièrement coûteux.
La mise en place de l’administration électronique a peu de chances de l’emporter
lorsqu’elle est en concurrence avec d’autres objectifs impérieux des politiques publiques
comme l’éducation, la sécurité et la santé. Si les arguments avancés portent sur les
résultats des programmes plutôt que le développement de l’administration électronique
proprement dite, c’est aux pouvoirs publics qu’il appartient en définitive de déterminer
le niveau des ressources consacrées à l’administration électronique en fonction de leurs
priorités générales.

7. Harvard Policy Group, 2001.

 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 233

Globalement, les dépenses du secteur public consacrées aux technologies de

l’information dans les pays membres de l’OCDE sont en augmentation alors même que
les dépenses du secteur public se sont ralenties ou sont en baisse. L’Observatoire
européen des technologies de l’information estime qu’en 2002, les dépenses consacrées
aux TIC par les administrations publiques dans l’Union européenne se sont élevées à
environ 30 milliards d’euros, hors secteurs de la santé, de l’éducation et de la défense.
Sur ce montant, environ 5 milliards d’euros étaient destinés à « l’administration
électronique », hors coûts de réorganisation et formation 8. Les dépenses progressent à un
taux de 15 % par an selon les estimations. En comparaison, les dépenses du gouverne-
ment fédéral américain consacrées aux TIC pour les administrations publiques se sont
élevées à environ 48 milliards de dollars en 2002 et à 52 milliards de dollars en 2003, soit
une augmentation de 8 % 9.
Les horizons temporels pour le budget peuvent également être source des difficultés.
De nombreux projets ont un caractère pluriannuel, et nécessitent donc des engagements
sur une longue période, parfois bien au-delà de l’horizon budgétaire annuel. Les pouvoirs
publics éprouvent une réticence compréhensible à se lier pour les dépenses futures, les
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projets qui ne nécessitent pas un tel engagement risquent d’être privilégiés. Du fait des
problèmes que posent la mesure des coûts et des avantages potentiels des projets, il est
difficile de mettre sur pied des dossiers de financement et de comparer les différentes
solutions envisageables dans le contexte de l’élaboration du budget.
Les règles budgétaires peuvent également contenir des rigidités qui entravent la
collaboration en matière d’administration électronique en empêchant les dispositifs de
financement conjoint. Il existe peu de mécanismes pour les financements partagés, et il
peut être malaisé d’évaluer les avantages d’un projet de ce type. En l’absence de cadre
pour le partage des bénéfices, les organismes n’ont pas d’incitations à supprimer les
doubles emplois en partageant des systèmes avec d’autres organismes à moins qu’ils
puissent partager une partie des économies obtenues. Le recours à la budgétisation
fondée sur les résultats peut également créer des obstacles à la collaboration, en
récompensant les comportements autonomes aux dépens des projets communs.

L’absence de cadres et d’infrastructures techniques communes

Enfin, les obstacles à la fourniture de services intégrés peuvent être dus à

l’incapacité des organismes publics à communiquer entre eux. Les pouvoirs publics
peuvent apporter une assistance en mettant en place un cadre technologique pour la
production de services électroniques. Une approche nationale peut aller de systèmes
partagés à des règles ou normes communes régissant des systèmes distincts mais reliés
entre eux.
L’harmonisation des systèmes et des normes est un élément particulièrement
important car celle-ci a fait cruellement défaut dans le passé. Les gouvernements
continuent à consacrer des investissements très importants aux TIC. Toutefois, les
systèmes existants (qui ont été conçus à des fins précises) peuvent être dépourvus de
souplesse et leur incompatibilité rend difficile la mise en place de nouvelles applications

8. « Le rôle de l’administration électronique pour l’avenir de l’Europe », communication de la CE,

26.9.2003 (COM, 2003, Final).
9. USA, « USA e-Government Strategy ; Simplified Delivery of Services to Citizens », Executive Office
of the President, 2002, p. 4. (http ://www.firstgov.gov/Topics/Includes/Reference/egov_strategy.pdf).
 234 EDWIN LAU

qui nécessitent des échanges de données ou d’autres interactions entre des systèmes
disparates. Les systèmes hérités du passé peuvent également être à l’origine de surcoûts,
par exemple pour les transferts des données. L’intégration des systèmes administratifs et
de traitement de l’information à l’internet pour offrir aux clients une interface en ligne
constitue une préoccupation majeure.
Le gouvernement allemand a commencé à regrouper les normes et lignes directrices
applicables dans l’ensemble de l’administration dans un document unique, SAGA, qui
sert de guide pour la mise en place de l’administration électronique. SAGA a pour
objectif de définir des normes pour la bonne circulation de l’information numérique entre
les citoyens, les entreprises et l’administration fédérale, et de favoriser le plus grand
nombre possible de services électroniques utilisant des procédures uniformes. SAGA
n’est pas un document définitif. Il fait en permanence l’objet de révisions pour tenir
compte des dernières évolutions. Pour élaborer le document SAGA de manière ciblée, le
portail du gouvernement fédéral comprend à présent un forum technologique à l’adresse
suivante http ://foren.kbst.bund.de. Il offre aux spécialistes et aux personnes germano-
phones intéressées un forum de discussion couvrant les divers thèmes abordés dans
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SAGA (par exemple liaisons interface appropriées ou modèles de données pluridiscipli-
naires).

ASSURER UNE VISION PARTAGÉE

Dans les pays membres de l’OCDE, les organismes les plus avancés en matière
d’administration électronique ont élaboré un document énonçant les perspectives
d’avenir. Ce document peut être lié à un engagement politique au plus haut niveau ; il
peut également émaner d’un directeur général ou du responsable des technologies de
l’information, possédant détermination et ressources suffisantes.
Toutefois, selon que cette vision stratégique est partagée au sein de l’administration
ou qu’elle est limitée à un seul organisme, la différence est grande. Les organismes qui
poursuivent leur propre stratégie, aussi avancés que soient les services fournis, risquent
de ne pas percevoir les problèmes de coordination qui se posent au-delà de leurs propres
services.
Des perspectives d’avenir communes à l’ensemble de l’administration contribuent
à relier les initiatives en matière d’administration électronique aux objectifs stratégiques
et de réforme plus larges. Par exemple, le Président mexicain Vicente Fox a institué un
programme de bon gouvernement comprenant six grandes lignes d’action, toutes reliées
les unes aux autres, dont l’une concerne l’administration électronique. Chaque année, le
Président négocie avec le directeur de chaque organisme les objectifs de résultats y
compris en matière d’administration électronique, ainsi que leur effet sur les économies,
la qualité, l’innovation et la transparence. Après plusieurs décennies de méfiance de la
part de l’opinion publique en raison d’une corruption généralisée, le gouvernement
mexicain est confronté au grand défi qui consiste à modifier rapidement et efficacement
ses pratiques. En 2001, il a élaboré un code de déontologie qui a fait l’objet d’une
formation en ligne dispensée à la quasi-totalité des responsables de l’administration
fédérale de niveau moyen et supérieur.
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 235

Donner une impulsion à de multiples niveaux

De plus en plus, la tâche des pouvoirs publics consiste à traduire une vision générale
en services publics efficaces, tout en étant confrontés à des contraintes de temps, au
manque de ressources et aux pressions politiques. L’essoufflement de la réforme peut
avoir un coût élevé. C’est donc à ceux qui sont convaincus des avantages qu’offre
l’administration électronique et aux décideurs dans l’ensemble de l’administration qu’il
appartient de faire comprendre la nécessité de la réforme.
Le leadership ne consiste pas seulement à motiver les gens et à créer des incitations
et des possibilités d’action. L’administration électronique concerne également le chan-
gement, et de nombreuses avancées en matière d’administration électronique à ce jour
ont été obtenues grâce à l’enthousiasme des intéressés. Toutefois, les changements
peuvent se heurter à de grandes résistances, en particulier lorsque la mise en place de
services en ligne intégrés permet des changements nécessaires pour réaliser des gains
d’efficience et des améliorations des services significatifs. Si le type de changement et les
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dispositifs adoptés sont fonction du cadre politique et administratif propre à chaque pays
et continueront à évoluer pour tenir compte des enseignements tirés de l’expérience, le
leadership est un ingrédient essentiel de l’administration électronique propre à motiver
les agents et éliminer les obstacles au changement.

Renforcer la coordination

La décentralisation est un élément essentiel des réformes du secteur public dans la

plupart des pays membres de l’OCDE depuis une vingtaine d’années. Les responsables
d’unités opérationnelles doivent gérer les TIC comme ils gèrent d’autres ressources et
sont généralement les mieux placés pour déterminer les besoins auxquels les applications
permettent de répondre efficacement. Toutefois, les organismes publics ne peuvent agir
isolément les uns des autres. La nature de l’administration électronique nécessite un
certain degré de coopération pour assumer l’interopérabilité, éviter les doubles emplois,
garantir la cohérence de l’action dans une série de domaines essentiels comme la sécurité
et la protection de la vie privée, et fournir le cadre et les moyens pour des services
intégrés. La nécessité d’une coordination s’imposera avec encore plus de force à mesure
que les pays membres de l’OCDE mettront en place des services transactionnels plus
complexes.
De ce fait, l’administration électronique pose un dilemme à l’échelon central.
Comme l’a formulé le Conseil des ministres finlandais : « Un problème fondamental
consiste à maintenir la responsabilité et l’autonomie des différents organismes en termes
de résultats et de coopération tout en veillant aux intérêts de l’administration publique
dans son ensemble en matière d’interopérabilité et d’utilisation partagée des ressources
d’information ». Cela renvoie à la question plus large de la coordination et de la gestion
déconcentrée mais pour que l’administration électronique soit couronnée de succès, il est
essentiel de trouver un juste équilibre. Plus le contrôle est serré, plus les coûts seront
élevés du fait de l’ensemble de réglementations et d’exigences à respecter. La
coordination peut étouffer l’innovation et les initiatives, ce qui se solde par des occasions
perdues. Toutefois, une approche coordonnée peut entraîner des gains d’efficience,
réduire les risques et faciliter les initiatives.
 236 EDWIN LAU

Les structures interministérielles peuvent jouer un rôle important en définissant un

cadre pour la collaboration entre organismes et en assurant la conformité des activités en
matière d’administration électronique avec les autres programmes 10.
Des unités centrales de coordination peuvent être chargées de promouvoir le
développement de l’administration électronique dans l’ensemble de l’administration,
d’élaborer des stratégies, de suivre les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs,
de promouvoir les avantages qui en découlent auprès du public, de relier les activités aux
objectifs plus larges et, d’une manière générale, de créer et maintenir une dynamique.
Cela peut également comporter l’établissement de rapports d’étape et la réévaluation des
stratégies à la lumière de l’expérience à mesure que des progrès sont accomplis.

Améliorer la collaboration
Comme il a été noté précédemment, la fourniture de services intégrés devient
rapidement un enjeu essentiel pour la mise en place d’une administration électronique
axée sur l’utilisateur. Pour ce faire, il faut dépasser le stade de la coordination et intégrer
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certaines structures et processus liés à la fourniture de services. L’expérience acquise lors
de la mise en place de services électroniques intégrés a mis en lumière les effets qui
peuvent en découler sur les méthodes de travail, les structures et la culture des
organismes publics. Les problèmes posés par la mise en place et l’exploitation de
services intégrés soulignent aussi la nécessité d’une modification des cadres de
gouvernance interne des administrations publiques.
Les pays membres de l’OCDE ont pris un certain nombre de mesures pour améliorer
la fourniture intégrée d’informations et de services. S’agissant de la fourniture d’infor-
mations, par exemple, les portails gouvernementaux en ligne sont bien établis en tant que
moyens de regrouper des données provenant de différents secteurs de l’administration.
Toutefois, la mise en place de portails pour fournir des informations axées sur le client,
bien que délicate, n’a en général pas entraîné de remise en cause concernant des
méthodes de travail ni soulevé les questions d’interopérabilité technique au-delà d’un
certain niveau. Dans la pratique, les portails ont été mis en place indépendamment
d’autres canaux de fourniture des services (bien que dans plusieurs pays, les employés
des centres d’appel et les agents en contact avec les usagers utilisent les informations en
ligne coordonnées qui constituent une ressource essentielle).
Les dispositions prises pour concilier les systèmes de gestion administrative et une
interface intégrée avec les clients peuvent donner l’impression qu’il s’agit seulement
d’une question technique, et qu’il n’est pas nécessaire de modifier d’autres opérations.
Dans la pratique, il en ira probablement autrement.
— La mise en place de modèles d’intégration pour les services en ligne nécessitera
un degré de coopération élevé pour l’architecture, les politiques et les normes de
fournitures de service, ainsi que les méthodes et les calendriers. Cela aura des incidences
sur les budgets, les activités, les compétences et la gestion des ressources en général. Des
équipes communes pourront être créées pour mettre en place les nouveaux dispositifs,
suivre ou coordonner leur mise à jour.

10. Les méthodes adoptées à cet effet comprennent notamment la création de comités regroupant les
chefs d’agences et les responsables des systèmes d’information. Les missions de ces organismes diffèrent,
depuis un rôle purement consultatif et l’échange d’informations à l’élaboration des politiques et au contrôle de
leur mise en œuvre. La participation de représentants d’organismes professionnels, d’universités et d’organi-
sations de la société civile s’est révélée efficace.
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 237

— Le contenu des services intégrés en ligne nécessitera une collaboration appro-

fondie sur des questions comme la qualité du service, la présentation des données, la
prise de décision individuelle, les solutions apportées aux problèmes posés, les plaintes
et les recours. Cela aura une incidence sur les méthodes de travail, les transferts de
pouvoirs et d’autres aspects du changement organisationnel. Globalement, les politiques
de fourniture de services faisant appel à toute la gamme des moyens utilisés à cet effet
devront être définies et coordonnées par les organismes traitant avec les différents
groupes de clients (fournir un service en ligne intégré tout en laissant d’autres moyens
à l’écart de la coordination n’offre guère d’intérêt).
— La fourniture de services intégrés renforcera les pressions en faveur de
politiques coordonnées couvrant les différents groupes de clients, et impliquant une
collaboration plus poussée.
En Suède, « Wilma », le Web-based Information System Linking Migration Autho-
rities (système d’information basé sur internet reliant les services chargés des migra-
tions), est un nouvel outil de soutien fondé sur les technologies de l’information, utilisé
conjointement par les autorités suédoises compétentes en la matière. Il permet de couvrir
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l’ensemble de la chaîne, depuis les demandes de visa ou de permis de séjour dans les
missions diplomatiques jusqu’aux décisions et aux éventuels recours. Ce système
favorise également un contrôle plus efficace des entrées et des sorties. Sa mise en place
fait partie des grands changements qui visent à rationaliser les procédures relevant de
plusieurs autorités dans le travail des missions diplomatiques 11.
Les initiatives en matière de services en ligne intégrés remettent en cause les
mécanismes de responsabilité classique. Les ministres et les hauts responsables ont
généralement en charge l’application d’instruments législatifs ou administratifs spécifi-
ques. Des règles ont été élaborées dans les cas de sous-traitance ; la situation peut être
plus complexe notamment lorsque les équipes interministérielles sont partagées, les
responsabilités seront partagées. Une clarification est nécessaire.

Clarifier les partenariats public-privé

L’implication des acteurs du secteur privé est une caractéristique essentielle de

l’utilisation des TIC par les administrations publiques. Les relations entre les secteurs
public et privé, qui se sont développées, vont de l’acquisition de produits et de services
comme les gros ordinateurs dont les pouvoirs publics eux-mêmes ne peuvent pas
s’équiper, à l’exploitation d’installations informatiques ou la fourniture directe de
services. Au sens le plus large, l’expression « partenariats public-privé » peut désigner
tous les dispositifs par lesquels les pouvoirs publics s’engagent contractuellement avec
une entité non gouvernementale pour fournir des biens ou des services, mais les
partenariats les plus novateurs visent à partager les tâches, les risques et les bénéfices. La
mise en place de partenariats solides suppose :
— que les obligations en matière de responsabilité, de contrôle et d’audit concilient
au mieux la flexibilité nécessaire à l’innovation avec le maintien des niveaux requis de
contrôle des dépenses publiques ;

11. Outre le recours aux technologies de l’information, les nouvelles mesures comprennent le
développement de diverses formes de collaboration, l’amélioration des compétences, les affectations à
l’étranger de fonctionnaires du service des migrations, un centre d’assistance, l’amélioration de la formation,
l’amélioration du suivi, etc.
 238 EDWIN LAU

— que soit préservée la capacité de l’administration publique de gérer les relations

avec le partenaire privé (celle-ci doit pouvoir exiger les résultats, notamment l’utilisation
efficace des ressources) ;
— que soient adoptées des dispositions pour gérer les échecs ;
— que les pouvoirs publics ne soient pas enfermés dans les partenariats existants,
excluant d’autres fournisseurs de services.
En définitive, ce qui importe, est la relation générale entre les partenaires. Les deux
parties doivent accepter le partage des risques et des récompenses et spécifier les résultats
d’une manière qui permette une certaine flexibilité. Elles doivent également accepter
d’être conjointement responsables des résultats du projet, tout en reconnaissant les
différences dans les responsabilités et les attributions des administrations publiques et
des partenaires extérieurs. Les organismes publics doivent trouver un équilibre entre le
besoin de stabilité et la nécessité de réévaluer l’intérêt des partenariats existants.
Au Danemark, où l’on a souvent recours à des partenariats public-privé pour des
projets complexes dans lesquels il faut combiner les connaissances des deux secteurs,
l’expérience des projets numériques dans le cadre de partenariats public-privé est limitée.
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Les secteurs public et privé ont jugé utile d’engager un dialogue. Celui-ci a débouché sur
un document commun, qui met l’accent sur trois thèmes :
— l’importance de l’implication du gestionnaire dans la définition des objectifs du
projet, la clarification des méthodes de travail, les décisions concernant les restructura-
tions à opérer et la mise en place d’un cadre global efficace ;
— la nécessité d’améliorer l’efficacité du secteur public (analyse de rentabilité,
définition d’objectifs communs et mise en place d’incitations) ;
— la préservation de la marge de manœuvre indispensable pour élaborer la
solution, en ne prescrivant pas systématiquement une solution spécifique pour le projet
mais en se concentrant sur les objectifs et besoins essentiels (lors de l’appel d’offres ou
de la rédaction du contrat, l’utilisation d’options peut conférer la flexibilité nécessaire
pour opérer les changements qui résultent d’un dialogue permanent).

Répondre rapidement à l’évolution des besoins en compétences spécialisées

Les compétences liées aux TIC sont importantes non seulement pour les industries
de production et de services, mais aussi pour l’ensemble de l’économie. Celles-ci sont
devenues une nouvelle compétence générale, comme l’alphabet et le calcul, et les
pouvoirs publics ont adopté toute une série de mesures pour promouvoir l’acquisition des
connaissances fondamentales et avancées dans l’ensemble de l’économie. Les initiatives
en matière d’administration électronique accroissent l’importance des compétences en
TIC dont ont besoin les agents.
Les connaissances requises pour l’administration électronique ne sont pas seulement
techniques, dans la mesure où les directeurs généraux doivent posséder de larges
compétences pour prendre leurs décisions. Quatre ensembles de compétences spécifiques
peuvent être considérées comme essentielles pour les stratégies en matière d’adminis-
tration électronique : technologies de l’information (TI) ; gestion de l’information ;
société de l’information ; gestion.
Les lignes de démarcation entre ces ensembles de compétences sont floues mais
ceux-ci fournissent un cadre utile pour l’analyse. Des compétences fondamentales,
comme la maîtrise des TI, doivent de plus en plus être complétées par une connaissance
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 239

de la gestion de l’information et de la société de l’information. En outre, les compétences

de gestion classiques doivent être actualisées et renforcées pour tenir compte des
incidences de l’administration électronique. Des compétences supplémentaires sont
nécessaires dans des domaines comme le changement organisationnel, la coopération et
la collaboration entre départements ministériels, les partenariats public-privé, les cadres
de responsabilité et la gestion des performances.
Au niveau des responsables, le développement de l’administration électronique est
rendu difficile par le fait que les responsables d’unités opérationnelles connaissent mal la
manière dont la technologie peut être utilisée comme outil pour accomplir ou améliorer
les processus gouvernementaux. Les responsables doivent être capables de collaborer
avec les spécialistes des technologies de l’information et de la gestion de l’information
afin de rendre compatibles les processus avec les solutions techniques appropriées.
Après avoir mis en place des formations et des ressources à l’intention des agents
publics, le ministère italien de l’administration publique, en coopération avec le
ministère de l’innovation technologique, a récemment mis en place deux nouveaux
programmes à l’intention des responsables. Le premier vise à assurer aux plus hauts
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cadres de l’administration d’État une formation afin de développer leurs compétences en
gestion de l’information et en société de l’information. Il est géré par l’École nationale
d’administration publique italienne. Le second programme vise à donner aux cadres
supérieurs et intermédiaires des administrations régionales et locales une formation afin
de développer les compétences en gestion indispensables pour répondre aux nouveaux
besoins organisationnels liés à l’administration électronique. Il s’inscrit dans le cadre
d’un programme plus large visant à favoriser l’innovation et la modernisation de
l’administration publique.

Suivi et évaluation

Enfin, il faut mettre en place un suivi pour connaître la demande, évaluer les
avantages des différents projets pour les utilisateurs et apprécier dans quelle mesure ces
projets leur permettent d’atteindre efficacement leurs objectifs. Une telle évaluation est
également nécessaire pour défendre de nouveaux projets et de nouvelles dépenses,
justifier la poursuite des initiatives, affecter des fonds supplémentaires aux TI, apprécier
les progrès accomplis et leur impact. En période de restriction de plus en plus marquée
des dépenses publiques, les pouvoirs publics doivent démontrer les avantages concrets
des investissements afin d’obtenir et de conserver le soutien des responsables politiques.
De plus, le suivi et l’évaluation peuvent faciliter la consolidation des programmes et le
choix des normes. Les pays membres de l’OCDE reconnaissent l’importance de cette
question, et les politiques et stratégies adoptées reflètent cette prise de conscience.
Le suivi et l’évaluation des programmes gouvernementaux sont en général difficiles,
compte tenu du fait que les objectifs manquent souvent de clarté en raison des points de
vue différents et souvent concurrents des diverses parties prenantes. En outre, le
chevauchement des initiatives et des politiques ainsi que l’ajustement permanent des
initiatives compliquent les actions de suivi et d’évaluation. Du fait que l’administration
électronique est relativement nouvelle et qu’il existe peu de services avancés, on manque
de modèles et d’expériences concrètes utilisables à des fins d’analyse comparative.
Les projets sont difficiles à évaluer en raison même de leur aspect technique, de
l’intégration des objectifs dans ceux de l’action gouvernementale et des changements
 240 EDWIN LAU

organisationnels qui les accompagnent nécessairement. Une évaluation efficace exige des
données de qualité, un suivi et des rapports périodiques, l’utilisation rigoureuse et
professionnelle de cadres solides et des pratiques d’évaluation à long terme. Ces qualités
sont liées à la culture générale de l’évaluation. Le tableau suivant récapitule certains des
obstacles à l’évaluation de l’administration électronique et donne diverses illustrations.

Tableau 2 – Obstacles à l’évaluation de l’administration électronique 12

Obstacles Illustrations

Manque de clarté des objectifs — les objectifs Difficulté de mesurer la « qualité de la vie »
explicites peuvent ne pas être associés à la
mesure des progrès accomplis, il peut y avoir
des objectifs multiples

Difficulté de définir le succès Si les gens passent davantage de temps en

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ligne, est-ce positif ou négatif ?

Ambition excessive Plusieurs pays ont fixé comme objectifs « tous

les services en ligne » à des dates spécifiques.
Or, tous les services ne se prêtent pas à une
mise en ligne.

Paradoxe de l’information Les avantages des investissements consacrés

aux TIC peuvent ne pas être apparents pen-
dant un certain temps (voir Étude de l’OCDE
sur la croissance)

Difficulté de déterminer les clients, clients Faut-il évaluer les avantages pour les utilisa-
multiples teurs, les agents, l’ensemble de l’administra-
tion, les partenaires, etc. ?

Difficulté de mesurer les avantages partagés Infrastructure partagée, projets multiples béné-
ficiant d’un portail partagé, etc.

Inadaptation des instruments du secteur privé Les gouvernements accordent de l’importance

aux administrations publiques à des valeurs collectives qui ne sont pas pri-
ses en compte dans les instruments et objec-
tifs du secteur privé

Caractère inapproprié des indicateurs disponi- Les indicateurs actuels (comme le nombre
bles d’agents disposant d’une connexion à internet)
sont utiles, mais ils ont leurs limites

Différences de définitions et méthodologies Il est plus facile de rassembler des données à

des administrations publiques d’un pays à l’échelon local, mais à ce niveau, les adminis-
l’autre trations sont très décentralisées

Incitations à présenter de manière erronée les Si un organisme réussit à économiser de l’ar-

résultats de l’évaluation gent, le fait de le révéler peut aboutir à ce
qu’il soit privé de ces ressources

12. Source : OCDE.

 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 241

Obstacles Illustrations

Difficulté à partager les résultats Il est difficile d’obtenir des organismes qu’ils
rendent compte des résultats non satisfaisants

Ce que l’on mesure risque de devenir la prio- Si l’on mesure le nombre de services en ligne,
rité de l’organisation mais non la qualité du service, la priorité sera
accordée à la mise en ligne de ces services et
non à leur qualité

Pour surmonter ces obstacles, suivre et évaluer efficacement l’administration

électronique, un cadre d’évaluation peut être élaboré préalablement au lancement du
projet, ainsi qu’un cadre pour évaluer les gains d’efficience une fois que le projet est
achevé. Il faut définir clairement le processus initial et déterminer les coûts totaux, y
compris les coûts de gestion des changements organisationnels connexes. En outre, il faut
définir clairement ce qui constitue un « succès » et, si possible, rattacher cette notion aux
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objectifs plus larges de l’organisme et à la stratégie nationale. Les personnes chargées de
la mise en œuvre et les évaluateurs doivent s’entendre sur la définition du succès. Dans
toute la mesure du possible, il faut élaborer des indicateurs de l’administration
électronique prenant en compte les objectifs du programme. En effet, l’utilisation
possible des évaluations pour déterminer la survie du projet ou les finances futures créé
un risque que l’organisme se concentre uniquement sur la réalisation d’objectifs
spécifiques. Les indicateurs devraient intégrer les coûts et avantages directs et indirects,
et devraient être suffisamment souples pour prendre en compte les résultats inattendus ou
être adaptés ultérieurement.
Les évaluation de l’administration électronique devraient reposer sur un ensemble
d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs. Les indicateurs qualitatifs sont utiles car ils sont
peut-être plus adaptés à certains avantages que procure l’administration électronique (par
exemple l’amélioration de la qualité de la vie) que les indicateurs quantitatifs, mais ils
peuvent être moins bien adaptés aux comparaisons entre projets. Les indicateurs
quantitatifs sont plus facilement comparables et peuvent être utilisés pour mettre en
évidence des avantages concrets. Toutefois, ceux-ci ne sont pas toujours adaptés aux
objectifs de l’administration électronique, et on risque de surestimer leur importance.
L’ensemble du processus d’évaluation devrait être objectif et indépendant, et suffisam-
ment général pour s’appliquer à plus d’un organisme, d’une initiative ou d’un
programme. Pour qu’une évaluation soit utile, les résultats doivent être communiqués
aux décideurs au moment opportun (lorsque les données sur les résultats à long terme ne
sont pas disponibles dans les délais requis, d’autres indicateurs devraient être utilisés).
Les procédures d’évaluation devraient être réalistes et axées sur des questions détermi-
nées qui présentent un intérêt. Toutes les évaluations de l’administration électronique
constitueront inévitablement un compromis entre une évaluation rigoureuse d’une part et
les réalités pratiques de l’autre. Enfin, l’administration électronique devrait être évaluée
à plusieurs reprises au fil du temps. Le processus devrait comprendre une pré-analyse,
une analyse de la mise en œuvre et une post-analyse.
 242 EDWIN LAU

L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE, UN IMPÉRATIF

Les défis seront « internes » ou « externes » suivant la largeur de vues du

responsable de l’administration électronique. Il y a là davantage qu’un exercice
intellectuel car cela détermine la conception que l’on a de la manière dont l’adminis-
tration électronique s’intègre au reste de l’administration et correspond aux besoins des
citoyens, des entreprises et de la société civile. Ce problème de gouvernance plus large
est ce que l’on entend par l’expression « cybergouvernance », mais cela n’est pas propre
aux services et aux consultations par voie électronique ; la question est simplement
rendue plus complexe et plus urgente par toute une série de nouveaux instruments fondés
sur les TIC.
Au cours de la première phase de mise en place, les différents organismes ont eu
tendance à répondre aux demandes en matière d’administration électronique en mettant
en ligne les informations existantes. Par exemple, concernant la fourniture d’informa-
tions, les utilisateurs peuvent lire et télédécharger des publications ainsi que procéder à
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des interrogations et recherches limitées. Toutes les informations circulent de l’adminis-
tration vers l’utilisateur. Étant donné que ce stade implique principalement de numériser
les données existantes et de les placer en ligne, cela n’a pas nécessité jusqu’à présent
d’investissement dans le remodelage des processus et a pu donc être réalisé avec une
planification minimale.
À mesure que les pays mettent en place des services plus avancés, ils risquent fort
aussi de se heurter à toute une série de nouveaux problèmes plus difficiles. Le recours aux
nouvelles technologies fait apparaître les incohérences des systèmes rigides traditionnels.
Il faut donc non seulement renforcer la coordination et la collaboration, mais aussi
reconfigurer les systèmes. Les innovations interviendront dans un contexte caractérisé
par un renforcement des normes, une moindre autonomie et des contrôles des dépenses
plus stricts. Cela sera bénéfique pour certains organismes publics mais pourrait être aussi
une source de déconvenue pour d’autres.

L’administration électronique constitue une priorité claire pour les pays membres de
l’OCDE, mais dans quelle mesure les enseignements tirés dans ces pays sont-ils
applicables aux pays non membres de l’OCDE ? La réponse est plutôt positive. Si les
questions de champ d’application, d’approche et de niveau de technologie doivent être
tranchées par chaque pays en fonction de ses propres besoins, le changement culturel
indispensable au sein de l’administration publique pose les mêmes défis à tous les pays.
De fait, ceux qui sont en train de se doter d’une fonction publique peuvent se trouver
avantagés dans la mesure où ils peuvent incorporer de nouveaux modèles de gouver-
nance notamment dans leur système de fonction publique et dans leur système juridique
plutôt que de s’efforcer de réinventer des modèles anciens. Ceci dit, les problèmes de
gestion importants posés par la fourniture de service intégrés montrent que le brouillage
de la ligne de démarcation entre les rôles et les fonctions (du fait des échanges
d’informations et du partage des tâches) rend beaucoup plus difficile l’identification des
responsabilités au sein de l’administration publique. Avant d’adopter des modèles de
gestion publique très élaborés, les pays devraient s’assurer qu’ils disposent d’un nombre
suffisant de gestionnaires du secteur public bien formés.
C’est cette aptitude à recruter, former et conserver les dirigeants et les talents dans
le secteur public — et non la technologie — qui déterminera le succès des initiatives en
matière d’administration électronique. Il faut des personnes compétentes pour assurer la
 PRINCIPAUX ENJEUX DE L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE... 243

bonne gouvernance des investissements consacrés aux TIC. Les consultants externes sont
un moyen important d’apporter des compétences spécialisées à la gestion du projet, mais
les pays doivent déterminer les moyens de préserver leur propre capacité, au sein du
secteur public, de gérer le déséquilibre de l’information qui peut en résulter. Des modèles
de développement pour les partenariats public-privé et le partage des risques, la
suppression des cloisonnements ou les dispositions prises pour empêcher leur apparition,
et le maintien de la transparence et de la responsabilité sont quelques-uns uns des
problèmes auxquels les gouvernements ont à faire face.
Certaines évolutions pourraient en fait favoriser les derniers arrivants. Outre les
enseignements tirés des expériences d’autres pays en matière d’administration électro-
nique, le rythme extrêmement rapide de la société de l’information fait que non
seulement les technologies sont testées et généralisées, mais que toute une nouvelle
génération grandit en ayant une connaissance de plus en plus poussée de l’internet. Par
ailleurs, à mesure que le commerce électronique parvient à maturité, l’administration
électronique suit dans son sillage, en s’appuyant sur les technologies éprouvées, la baisse
des coûts des micro-circuits intégrés, les infrastructures progressivement mises en place
© Institut national du service public | Téléchargé le 23/07/2024 sur www.cairn.info (IP: 102.129.75.94)

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et la nouvelle confiance des consommateurs dans les transactions électroniques.
Ce sont les valeurs et non la technologie qui devraient conférer leur dynamique à
l’administration électronique. Les avantages attendus de l’administration électronique ne
se concrétisent pas simplement en numérisant l’information et en la mettant en ligne. Au
contraire, l’enjeu est de comprendre la manière dont les instruments des TIC peuvent être
utilisés pour favoriser une transformation de la culture et de la structure de l’adminis-
tration afin d’assurer de meilleurs services aux citoyens. Cela implique de déterminer le
niveau approprié de technologies et de services qui répond aux besoins et aux préférences
des citoyens d’un pays donné ; il ne s’agit pas d’importer en bloc des systèmes et des
solutions sans se préoccuper de savoir si les citoyens et les entreprises en retirent
vraiment des avantages. Les pouvoirs publics commencent à mieux comprendre que
l’utilisation des TIC apporte une réelle valeur ajoutée ; mais la nécessité d’évaluations
fondamentales des avantages et des coûts, des risques et des possibilités demeure entière.