Au service des politiques efficaces

DOCUMENT DE RÉFLEXION No. 322

L’intégration régionale en Afrique

de l’Ouest :
chevauchements inutiles ou options
nécessaires?

Par Bruce Byiers et Cheikh Tidiane Dièye

Juin 2022

Ce document analyse et met en lumière les intérêts et les jeux et enjeux autour de deux organisations régionales
qui se chevauchent en Afrique de l’Ouest : La CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest),
qui compte quinze membres, et l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), dont les huit membres
sont également membres de la CEDEAO. Nous explorons l’interaction des mandats formels et des structures de
coopération des deux organisations, en examinant leur histoire, leur légitimité et les intérêts des États membres.
Nous nous concentrant particulièrement sur le commerce régional.

Si le chevauchement des adhésions UEMOA-CEDEAO a une histoire et une logique, il crée des difficultés pratiques,
notamment dans le cas de la promotion du commerce régional. La plus grande intégration apparente de l’UEMOA et
sa longévité par rapport à la CEDEAO expliquent en partie pourquoi les flux commerciaux enregistrés semblent plus
concentrés entre les États membres de l’UEMOA. En même temps, la CEDEAO tire sa légitimité de sa plus grande
portée d’adhésion, son rôle en matière de paix et de sécurité, et du fait qu’elle est l’une des huit communautés
économiques régionales reconnues par l’Union africaine, entre autres.

Bien que les deux organisations servent un objectif différent, les incompatibilités proviennent essentiellement
d’une mise en œuvre incorrecte des politiques convenues par la CEDEAO. Même si les efforts se poursuivent pour
harmoniser les procédures commerciales entre la CEDEAO et l’UEMOA, les deux organisations semblent destinées à
coexister. Si les États membres et leurs entreprises utilisent sélectivement les règles de l’UEMOA ou de la CEDEAO à
des fins différentes, les décideurs politiques et leurs partenaires extérieurs doivent considérer cela comme un point
de départ dans leur soutien - et pas seulement comme une anomalie.
Table des matières
Remerciements.............................................................................................................................................................. iii
Acronymes ..................................................................................................................................................................... iii
Résumé ........................................................................................................................................................................... v
1. Introduction ................................................................................................................................................................ 1
Motivation ........................................................................................................................................................... 1
L'objectif de ce document ................................................................................................................................... 2
Constatations ...................................................................................................................................................... 3
2.Relations institutionnelles entre l'UEMOA et la CEDEAO ........................................................................................... 4
Facteurs fondateurs de la CEDEAO et de l'UEMOA ............................................................................................ 4
Des objectifs partagés, des moyens différents ................................................................................................... 7
Cadres formels de coopération UEMOA-CEDEAO .............................................................................................. 8
La coopération en pratique - la politique commerciale.................................................................................... 11
3. Intérêts des parties prenantes dans la CEDEAO et l'UEMOA ................................................................................... 15
Relations commerciales entre les États membres ............................................................................................ 16
Les intérêts des acteurs et la coopération UEMOA-CEDEAO ........................................................................... 19
4. Implications pour les décideurs politiques et les partenaires ?............................................................................... 25
Principales conclusions ..................................................................................................................................... 26
Réexaminer les hypothèses .............................................................................................................................. 27
L'avenir .............................................................................................................................................................. 28
Bibliographie ................................................................................................................................................................. 29

Liste des figures

Figure 1: PIB des pays de l'UEMOA et des pays hors UEMOA en pourcentage du PIB total de la CEDEAO .................. 6
Figure 2: Taux de croissance économique moyens pondérés ..................................................................................... 17
Figure 3: Nombre de mention de l'UEMOA, de la CEDEAO et de la 'sous-région' dans les plans de développement
nationaux .............................................................................................................................................................. 19
Figure 4: Total des entreprisesdu SLE et part des entreprises SLETLS par rapport à la part du PIB ............................ 22

Liste des tableaux

Tableau 1 : L'évolution organisationnelle de l'UEMOA et de la CEDEAO ...................................................................... 5

Tableau 2 : Résumé des accords de coopération UEMOA-CEDEAO .............................................................................. 9
Tableau 3 : Les 3 principaux partenaires commerciaux et les parts des membres de l'UEMOA (2018). .................... 18

ii
Remerciements
Les auteurs tiennent à remercier les différentes personnes qui ont révisé les versions précédentes de ce document
pour leurs commentaires et leurs contributions utiles : Amanda Bisong, Sean Woolfrey, Fabien Tondel, Daniel Bach,
Dominique Fifatin, Amadou Diop, Jan Vanheukelom et Poorva Karkare. Merci également à Carlotta Paschetto, Nina
Thijssen, Virginia Mucchi et Inna Perova pour leur aide à l'édition et leurs suggestions.

Ce document fait partie d'une série d'analyses rendues possibles grâce au financement du ministère néerlandais des
Affaires étrangères dans le cadre du programme de facilitation des échanges en Afrique de l'Ouest (FEAO) ainsi que
de leur travail plus large dans la région. Le FEAO est un programme pluriannuel financé par trois partenaires au
développement différents - le Ministère néerlandais des Affaires étrangères, l'Agence américaine pour le
développement international (USAID) et l'Union européenne (UE). Parmi ses partenaires de mise en œuvre figurent
la Banque mondiale et la GIZ. La Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et l'Union
économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) ainsi que les pays de la région en sont les bénéficiaires.

Les opinions exprimées dans le document sont celles des auteurs, et ils restent responsables de toute erreur ou
omission. Auteur de la correspondance : Bruce Byiers [email protected]

Acronymes
ACBF Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique
ACET Centre africain pour la transformation économique
ACMAD Centre africain des applications météorologiques pour le développement
ALG Autorité de Développement Intégré des États du Liptako Gourma
UMA Union du Maghreb arabe
APE Accord de partenariat économique
BAD Banque africaine de développement (Groupe)
BCEAO Banque Centrale des États de l'Afrique de l'Ouest
BNT Barrière non tarifaire
CACID Centre Africain pour le Commerce, l'Intégration et le Développement
CAE Communauté d'Afrique del’Afrique de l'Est
CEAO Communauté Economique de l'Afrique de l'Ouest
CEDEAO Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (Economic Community of Central
African States)
CEEAC Communauté économique des États de l'Afrique centrale
CEMAC Communauté économique et Monétaire l'Afrique centrale
CEN-SAD Communauté des États sahélo-sahariens
CER Communauté économique régionale
CFA Communauté Financière Africaine
CILSS Comité PermanentInter-États de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel
CNUCED Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement
COMESA Marché commun de l'Afrique orientale et australe
CRDI Centre de recherches pour le développement international
EAU Émirats arabes unis
CE Commission européenne
ECDPM Centre européen de gestion des politiques de développement
ECOWARN Alerte précoce de la CEDEAO
EDF Fonds européen de développement (European Development Fund)
ENDA TM Environnement, Développement et Action dans le Tiers Monde
SLE/ETLS Schéma de libéralisation des échanges de la CEDEAO (ECOWAS Trade Liberalisation Scheme)

iii
FCCIAO Fédération des chambres de commerce et d'industrie de l'Afrique de l'Ouest
FEAO Facilitation des échanges en Afrique de l'Ouest
FMI Fonds monétaire international
FOPAO Fédération des Organisations Patronales de l'Afrique de l'Ouest
G5 Sahel Groupe des cinq (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Tschad)
GIZ Société allemande pour la coopération internationale (Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit)
TAI Taxe d'ajustement à l'importation
ICTD Centre international pour la fiscalité et le développement
IGAD Autorité intergouvernementale pour le développement
IPL Liste des interdictions d'importation
ISS Institut d'études de sécurité
CCI Centre du commerce international
JICA Agence japonaise de coopération internationale
CAN Comité national d'accréditation
NANTS Association nationale des commerçants nigérians (National Association of Nigerian Traders)
NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (New Partnership for Africa’s
Development)
OHADA Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
OMC Organisation mondiale du commerce
ONU Nations Unies
OSC Organisation de la société civile
PACITR Programme d'Actions Communautaires des Infrastructures et du transport Routiers
PC Prélèvement communautaire
PIB Produit intérieur brut
PIR Programme indicatif régional
PME Petites et moyennes entreprises
PND Plan de Développement National
PNUD Programme des Nations unies pour le développement
PPP Partenariat public-privé
PSC Comité politique et de sécurité
RDC République démocratique du Congo
RoO Règles d'origine
SACU Union douanière d'Afrique australe (Southern African Customs Union)
SADC Communauté de développement de l'Afrique austral (Southern Africa Development Community)
SPS Sanitaire et phytosanitaire
SPT Taxe de protection complémentaire
STC Secrétariat technique conjoint
TEC Tarif extérieur commun
TIC Technologies de l'information et de la communication
TOAM Mécanisme d'alerte pour les obstacles au commerce
TPC Taxe Préférentielle Communautaire
TRIE Transport Routier Inter-États (Inter-State Road Transit)
UA Union africaine
UDAO Union Douanière de l'Afrique Occidentale
UE Union européenne
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
UFM Union du fleuve Mano
UNECA Commission économique des Nations unies pour l'Afrique
USAID Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International
Development)
ZLE Zone de libre échange
ZLECAf Zone de libre échange continentale africaine

iv
Résumé
Le "bol de spaghettis" que constituent les adhésions multiples aux organisations régionales en Afrique a souvent
donné lieu à des appels à la "rationalisation" de celles-ci. Bien qu'il y ait une logique à ce que les pays adhèrent à
plusieurs organismes régionaux pour répondre à de multiples questions transfrontalières, l'existence de blocs
économiques sous-régionaux au sein des communautés économiques régionales (CER) reconnues par l'UA soulève
des défis supplémentaires.

Ce document analyse et met en lumière les intérêts et les jeux et enjeux autour de deux organisations régionales en
Afrique de l'Ouest : la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), composée de quinze
États membres, et l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Les huit membres de l'UEMOA sont
également membres de la CEDEAO.

Le document explore l'interaction des mandats formels et des structures de coopération des deux organisations
régionales avec leur histoire, leur niveau apparent et la source de leur légitimité, ainsi que les intérêts des États
membres, notamment en termes d'agenda commercial.1 L'objectif de ce document est d'aider à mieux comprendre
où se situent les synergies et les tensions entre les deux agendas régionaux afin que les décideurs politiques et les
partenaires extérieurs puissent mieux adapter leurs ambitions et leurs politiques.

La section 2 examine les origines et les positions de la CEDEAO et de l'UEMOA en ce qui concerne leurs objectifs,
leurs politiques commerciales et les cas où leur collaboration peut être synonyme de concurrence. La section 3
examine ensuite la manière dont les différents acteurs interagissent avec les deux organisations avant que la section
4 ne conclue avec des implications pour l'avenir.

Les principales conclusions sont les suivantes :

1. Bien que les commissions régionales devraient, sur le papier, avoir une plus grande autorité juridique sur les
États membres que les secrétariats régionaux, dans la pratique, les deux organes régionaux ont un pouvoir
limité pour contrôler ou appliquer les politiques régionales convenues. Les intérêts et les incitations des États
membres déterminent en fin de compte la manière dont les agendas régionaux sont mis en œuvre, plus que
les questions d'harmonisation.

2. La dépendance de sentier signifie qu'il existe des raisons structurelles et institutionnelles pour les deux
organismes régionaux qui continueront à entraver les efforts de coordination. Bien que la CEDEAO compte
plus de membres, qu'elle soit l'une des huit CER reconnues par l'UA, qu'elle soit plus ancienne (selon certains
critères) et qu'elle dispose d'un mandat formel dans son traité pour devenir la communauté économique
unique de la région, l'UEMOA est considérée par beaucoup comme ayant plus de cohérence historique et de
légitimité parmi ses États membres et a réalisé une plus grande intégration économique. Les pays de l'UEMOA
ont également accepté formellement de définir des positions avant de discuter avec d'autres forums - dont
la CEDEAO.

1 Après le lancement de ce projet, une étude similaire a été entreprise par des consultants à la demande de l'UEMOA pour
concevoir une stratégie de coopération et de convergence entre les deux organisations (UEMOA 2021a). La présente étude
peut être considérée comme une contribution supplémentaire et complémentaire à ces discussions.

v
3. Bien qu'il existe une collaboration et une appréciation mutuelle entre les deux organisations dans le discours
officiel et au niveau technique, et que des dispositions existent pour la coopération entre l'UEMOA et la
CEDEAO, sous la coordination d’un Secrétariat Technique Conjoint (STC), l'accent politique et la volonté de
convergence des deux organisations ont varié au fil du temps et le STC ne semble que faiblement lié à la
coopération et à la coordination fonctionnelles. L'accent mis sur le travail conjoint de l'UEMOA et de la
CEDEAO est discuté dans le contexte de projets financés par des sources extérieures.

4. Il n'est pas évident que les Etats membres ou d'autres acteurs recherchent activement une plus grande
harmonisation entre les deux organisations régionales. Les États membres de l'UEMOA (les seuls membres
des deux organisations) font davantage référence à l'UEMOA dans leurs stratégies de développement que la
CEDEAO, ce qui suggère son rôle plus important dans les politiques, tandis que les politiques
macroéconomiques et monétaires sont coordonnées au niveau régional par l'UEMOA. La manière dont les
Commissions de l'UEMOA et de la CEDEAO interagissent et coopèrent dépend également de leurs Etats
membres.

5. Il existe des domaines où les deux organisations ont harmonisé leurs efforts, mais plus dans la forme que
dans la fonction. Le TEC de la CEDEAO en est un exemple notable. Mais une application incorrecte des règles
de la CEDEAO se traduit par deux régimes commerciaux différents dans la pratique. Cela peut protéger le
marché de l'UEMOA des exportations non UEMOA au sein de la CEDEAO, ce qui explique en partie pourquoi
les parts du commerce intra-UEMOA sont plus élevées que le commerce avec le reste de la CEDEAO. La
pression de la société civile pour harmoniser et mieux mettre en œuvre les accords au sein de la CEDEAO n'a
eu jusqu'à présent qu'un succès limité.

Dans l'ensemble, cela pose des défis au personnel de l'UEMOA et de la CEDEAO, ainsi qu'à leurs partenaires
extérieurs. Si les États membres et leurs acteurs non étatiques s'engagent avec l'UEMOA ou la CEDEAO de différentes
manières et à des fins différentes, cela devrait se refléter dans la politique régionale et la conception des
programmes.

Une évolution quelque peu radicale consisterait à ce que l'UEMOA cesse de promouvoir un programme commercial,
tous les instruments et procédures commerciaux de l'UEMOA étant annulés au profit de ceux de la CEDEAO. Bien
que cela rendrait les choses plus claires pour le secteur privé et permettrait de libérer des ressources de l'UEMOA
pour d'autres points de son agenda, ce document suggère que même pour certaines entreprises et certains
gouvernements, cela ne serait pas vu d'un bon œil, étant donné que l'UEMOA offre une "option de secours" en cas
de besoin.

Une possibilité plus pragmatique pourrait être que l'UEMOA prenne la tête de la mise en œuvre de certains
programmes de la CEDEAO au sein du groupe de pays de l'UEMOA. Dans certains domaines où les agendas de la
CEDEAO et de l'UEMOA se chevauchent, tous les projets et documents pourraient être au nom des deux
organisations. Cela se fait déjà, semble-t-il, par le biais de certains projets, et ne compromettrait pas le rôle accru
de l'UEMOA dans la gestion macroéconomique de ses économies.

Alors que des programmes tels que le programme multidonateurs FEAO cherchent à encourager la collaboration par
le biais d'approches conjointes, d'une appropriation partagée du processus et d'une coprésidence des groupes
techniques, cette démarche est également confrontée à des défis. Néanmoins, adopter cette approche et travailler
de bas en haut, peut-être de manière plus informelle, avec différents départements et parties prenantes, peut être
le meilleur moyen d'identifier les points d'attraction, notamment parmi les États membres et leurs parties
prenantes.

vi
Différents partenaires de développement soutiennent la CEDEAO et l'UEMOA, sans doute aussi pour des raisons
différentes, tandis que la coordination des stratégies de soutien d'un donateur à deux organisations est en soi un
défi organisationnel. Comme nous l'avons vu, lorsqu'un financement externe ou même une pression (le cas de l'APE)
est impliqué, cela peut contribuer à une certaine collaboration entre les deux organisations.

Enfin, alors que les processus d'intégration régionale continuent de s'attaquer aux obstacles au commerce
intrarégional, le processus de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) prend également de
l'ampleur. Les possibilités de s'engager dans des chaînes de valeur continentales peuvent potentiellement offrir aux
entreprises la possibilité de se développer et de commercer en dehors de la région. Bien que beaucoup de choses
dépendent encore des offres tarifaires et des règles d'origine qui seront finalement convenues, il incombe aux
acteurs régionaux d'Afrique de l'Ouest de garantir un environnement commercial favorable en s'appuyant sur toutes
les structures institutionnelles en place.

vii
1. Introduction

Motivation

Le "bol de spaghetti" que constituent les adhésions superposées des organisations régionales est familier à ceux qui
travaillent sur et dans l'intégration et la coopération régionales en Afrique. Cela a souvent conduit à des appels à la
"rationalisation" de ces organisations, de la part des Africains comme des partenaires extérieurs (par exemple, l'UA
2009), dans le but de créer un monde plus "simple", plus "lisible", avec chaque pays dans un bloc régional. L'un des
objectifs déclarés de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) est de "résoudre les problèmes liés
aux adhésions multiples et aux chevauchements et d'accélérer les processus d'intégration régionale et continentale"
(UA 2018).

Mais il y a une logique à adhérer à plusieurs organismes régionaux pour servir les questions transfrontalières (Byiers
et al. 2019 ; UA 2009). Certains organes régionaux sont plus spécialisés que d'autres, tandis que chacun offre un
ensemble différent de membres et de partenaires avec lesquels s'engager. Les frontières des régions sont aussi
arbitraires que celles de leurs États membres - la périphérie d'un grand pays comme le Niger est économiquement
intégrée avec les voisins d'Afrique du Nord et d'Afrique centrale, et pas seulement avec la CEDEAO, ce qui justifie
sans doute l'adhésion à plusieurs organisations régionales.2

L'existence de blocs économiques sous-régionaux au sein des communautés économiques régionales (CER)
reconnues par l'UA - où tous les membres de l'une sont membres de l'autre - pose des problèmes supplémentaires.
C'est le cas en Afrique australe, orientale, centrale et occidentale. 3 Bien que le degré de chevauchement de leur
champ d'action et de leur mandat varie, sans une division claire du travail et une coordination entre les groupements
régionaux plus petits et plus grands, ils risquent de créer des inefficacités organisationnelles, voire des doublons. En
outre, le chevauchement des adhésions a un coût pour les États membres, qui doivent financer au moins une partie
des activités et allouer des ressources humaines pour suivre et mettre en œuvre leurs agendas.

Les incohérences entre les régimes régionaux qui se chevauchent, ou la manière dont ils sont appliqués, peuvent
conduire à un "shopping de régime" - choisir quel régime utiliser et à quel moment. Cela risque de compromettre
les avantages de l'harmonisation recherchés par la coopération et l'intégration régionales. Mais alors que les
tentatives de coordination et de rationalisation entre les organisations sont difficiles, le démantèlement d'une
organisation ou d'une autre est rarement, voire jamais, discuté et serait de toute façon extrêmement difficile. Il faut
donc des modes efficaces de coexistence d'organisations régionales qui se chevauchent.

Au-delà des membres eux-mêmes, le chevauchement des appartenances régionales concerne également les
partenaires extérieurs. Pourtant, les acteurs et les facteurs qui façonnent la coopération régionale sont souvent mal
compris : l'évaluation par l'UE de son soutien à l'intégration régionale en Afrique de l'Ouest de 2008 à 2016 a révélé
que "l'absence de prise en compte adéquate des facteurs politiques, sociaux et économiques" qui influent sur les
processus d'intégration régionale a fait que le soutien de l'UE à la coopération régionale en Afrique de l'Ouest a
donné "peu de résultats durables" (CE 2019). La même évaluation souligne la nécessité de prendre davantage en
compte les dynamiques de l'économie politique et d'inclure une analyse plus approfondie du contexte.

2 En Afrique de l'Est, la RDC est membre de la CEEAC et de la SADC, l'adhésion à la CAE étant en discussion depuis plusieurs
années. Au total, la RDC est membre d'au moins 14 organisations régionales différentes. Voir ici.
3 C'est le cas de la CAE au sein du COMESA (sauf pour la Tanzanie), de la SACU au sein de la SADC, de la CEMAC au sein de la

CEEAC et de l'UEMOA au sein de la CEDEAO.

1
Les analyses d'économie politique des organisations régionales ont souligné l'importance de comprendre où se
trouve la traction politique pour l'intégration régionale, en examinant la combinaison des structures et des
incitations qui façonnent les intérêts des acteurs et les relations de pouvoir entre et au sein des États (Vanheukelom
et al. 2016). Cela peut également aider à identifier où se situent les intérêts des États membres dans la mise en
œuvre des engagements pris par l'intermédiaire de l'une ou l'autre organisation régionale, contribuant ainsi à
apporter une dose de réalisme au travail avec des organisations régionales qui se chevauchent.

L'objectif de ce document

L’objectif de ce document est d’analyser et mettre en lumière les intérêts et les jeux et enjeux autour la
Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), composée de quinze États membres, et
l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Les huit membres de l'UEMOA sont également
membres de la CEDEAO.

La façon dont l'UEMOA et la CEDEAO interagissent et sont utilisées par leurs États membres est intéressante, étant
donné les tentatives de longue date de coordonner et d'aligner leurs agendas. Les projets soutenus de l'extérieur
visant à promouvoir le commerce et la facilitation des échanges en Afrique de l'Ouest ont tout à gagner d'une
meilleure compréhension de ces relations régionales, tout comme les discussions en cours sur les relations
régionales avec les zones de libre-échange continentales africaines (ZLECAf) (Apiko et al. 2021). La coexistence de
l'UEMOA et de la CEDEAO, chacune avec sa propre Commission, "a augmenté les coûts (pour les membres [de
l'UEMOA] qui appartiennent tous à la CEDEAO) et a ralenti l'élan d'intégration commerciale, qui est beaucoup plus
fort au sein de [l'UEMOA] que de la CEDEAO" (OMC 2017). Une évaluation de 2019 du soutien de l'UE à l'intégration
régionale ouest-africaine cite " une très faible appropriation des politiques et réglementations régionales par les
États membres de la CEDEAO et de l'[UEMOA] " (CE 2018), malgré des domaines de plus grande convergence,
examinés ci-dessous. La contradiction apparente d'une double appartenance tout en affichant une " faible
appropriation " mérite un examen plus approfondi.

Les hypothèses suivantes sont implicites dans de nombreuses politiques régionales et documents de projet :

• L'augmentation du financement et du renforcement des capacités de la CEDEAO et de l'UEMOA permettra

de renforcer les synergies et la coopération dans la mise en œuvre des programmes ;

• Une meilleure coopération entre la CEDEAO et l'UEMOA améliorera la mise en œuvre des mesures de
commerce et de facilitation des échanges dans la région ;
• Les États membres et les acteurs économiques sont également engagés, ou du moins neutres, dans les deux
organisations régionales et leurs processus.

Cet article teste ces hypothèses, en explorant l'interaction des mandats formels et des structures de coopération
des deux organisations régionales avec leur histoire, leur niveau apparent et leur source de légitimité, ainsi que les
intérêts des États membres, notamment en termes d'agenda commercial.4

Le document met en évidence les points de convergence et de divergence des régimes de l'UEMOA et de la CEDEAO
sur le papier et dans la pratique, ainsi que les leçons à tirer de la manière dont les gouvernements et les acteurs non

4 Après le lancement de ce projet, une étude similaire a été entreprise par des consultants à la demande de l'UEMOA pour
concevoir une stratégie de coopération et de convergence entre les deux organisations (UEMOA 2021a). La présente étude
peut être considérée comme une contribution supplémentaire et complémentaire à ces discussions.

2
étatiques s'engagent différemment avec l'UEMOA et la CEDEAO. L'objectif de ce document est d'aider à mieux
comprendre où il peut y avoir des synergies et des tensions entre les deux agendas régionaux afin que les décideurs
politiques et les partenaires extérieurs puissent mieux adapter leurs ambitions et leurs politiques.

Constatations

Comme le montre ce document, le chevauchement des adhésions UEMOA-CEDEAO a une histoire et une logique,
mais crée néanmoins des difficultés pratiques, notamment dans le cas de la promotion du commerce régional.
L'UEMOA semble jouir d'une plus grande légitimité politique auprès de ses membres, étroitement liée à sa plus
grande implication dans les questions macroéconomiques et de gestion des finances publiques de ses membres,
tandis que les règles et les approches de l'UEMOA s'inspirent fréquemment des règles de la CEDEAO. Mais des
obstacles apparaissent lorsque les règles convenues de la CEDEAO ne sont pas pleinement mises en œuvre dans les
États de l'UEMOA. Ceci, ainsi que la plus grande intégration et longévité de l'UEMOA par rapport à la CEDEAO,
pourraientt expliquer pourquoi les flux commerciaux sont plus concentrés parmi les États membres de l'UEMOA.
Dans le même temps, la CEDEAO tire sa propre légitimité de l'étendue de ses membres, de son rôle en matière de
paix et de sécurité, et de son statut de CER reconnue par l'UA. En d'autres termes, chacun sert un objectif différent,
mais les incompatibilités proviennent essentiellement de la mise en œuvre incorrecte des politiques convenues de
la CEDEAO.

Même si les efforts se poursuivent pour harmoniser les procédures commerciales entre la CEDEAO et l'UEMOA, les
deux organismes semblent destinés à coexister. Étant donné sa plus grande légitimité politique apparente au sein
de ses États membres, il pourrait être logique que l'UEMOA prenne la tête de la mise en œuvre des programmes de
la CEDEAO au sein du groupe de pays de l'UEMOA, tandis que des mesures sont prises pour garantir que les règles
de la CEDEAO sont appliquées de plus en plus uniformément dans toute la région. Dans l'ensemble, si les États
membres et leurs entreprises utilisent sélectivement les règles de l'UEMOA ou de la CEDEAO à des fins différentes,
les décideurs politiques et leurs partenaires extérieurs doivent considérer cela comme un point de départ de leur
soutien et non comme une anomalie.

Le reste de ce document est organisé comme suit : La section 2 présente le contexte des origines et des positions de
la CEDEAO et de l'UEMOA en ce qui concerne leurs objectifs, leurs politiques commerciales et les cas où la
collaboration peut être synonyme de concurrence. La section 3 examine ensuite la manière dont les différents
acteurs interagissent avec les deux organisations avant que la section 4 ne conclue avec des implications pour
l'avenir.

3
2. Relations institutionnelles entre l'UEMOA et la CEDEAO

Facteurs fondateurs de la CEDEAO et de l'UEMOA

Au moment où des voix appellent à " mettre fin à la balkanisation institutionnelle " en Afrique de l'Ouest,5 , étant
donné le chevauchement de leurs membres et de leurs objectifs, le maintien de l'UEMOA et de la CEDEAO peut
sembler illogique.

L'article 2 du traité révisé de 1993 de la CEDEAO stipule qu'"elle sera à terme la seule communauté économique de
la région en vue de l'intégration économique et de la réalisation des objectifs de la Communauté économique
africaine" (Commission de la CEDEAO 1993). Cela semble assez peu équivoque. En outre, le passage du Secrétariat
de la CEDEAO à la Commission en 2007 lui a ostensiblement donné plus d'autorité juridique sur ses États membres,
de sorte que "le principe de supranationalité devient plus prééminent". 6 Compte tenu de l'autorité juridique de la
Commission de la CEDEAO, du nombre plus important de ses membres et de sa longévité, puisqu'elle a été créée en
1975, les arguments en faveur de la CEDEAO en tant qu'organisation régionale prééminente semblent clairs. Ceci
est encore renforcé par son inclusion dans le groupe des huit CER reconnues par l'Union africaine lorsque la décision
a été prise pour un moratoire sur les CER reconnues par l'UA en 2006 (UA 2006).

Mais c'est ignorer une série de facteurs importants qui ont conduit à l'émergence de la CEDEAO et qui continuent
de façonner les relations aujourd'hui. La CEDEAO est née en 1975 du désir de "combiner les programmes
développementalistes" avec "la dilution du clivage colonial francophone/anglophone/lusophone", (Bach 2016,
citant Adedeji 2009 : 390-1 et Ezenwe 1984). Elle découle également d'une volonté et d'un intérêt du Nigeria à
s'engager dans la région au sens large pour équilibrer l'influence extérieure de la France.7 Les tentatives d'influencer
la région ont toutefois été contrariées par " des processus décisionnels basés sur le consensus et des retards répétés
dans la mise en œuvre des décisions " (Bach 2016, citant Fawole 2003), ainsi que par le bloc francophone qui allait
devenir l'UEMOA.

Bien que l'UEMOA ait été créée en 1994, elle s'appuie sur une longue histoire d'initiatives régionales entre les pays
francophones d'Afrique de l'Ouest, résumée dans le tableau 1. Avec l'indépendance, l'Union monétaire ouest-
africaine a été créée en 1962, maintenant le franc CFA. Elle suivait de près l'Union Douanière de l'Afrique Occidentale
(UDAO), formée en 1959 pour préserver l'union douanière de l'Afrique occidentale française coloniale (Bach 2016).
Cependant, des tensions sur les transferts fiscaux entre les pays côtiers (Sénégal, Bénin et Côte d'Ivoire) et les pays
enclavés (Burkina Faso, Niger et Mali) dans le cadre de l'UDAO ont conduit à de nouveaux efforts sous l'Union
Douanière des Etats de l'Afrique occidentale (UDEAO) en 1966, rapidement remplacée en 1973 par la Communauté
économique de l'Afrique de l'Ouest (CEAO) dont la charte a été signée en 1973, juste avant l'émergence de la
CEDEAO, avec le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal, et le Togo et la Guinée-
Bissau comme observateurs. Le Bénin n'en était pas membre, ayant décidé "de rester à l'écart de la CEAO pour ne
pas contrarier son voisin nigérian et principal partenaire commercial" (Bach 2016). La CEAO était née d'une initiative

5 Voir par exemple l'appel de l'ex-Premier ministre du Mali (Mara 2020).

6 A partir de ce changement, pour l'UEMOA comme pour la CEDEAO, un texte communautaire est automatiquement transposé
en droit national sans avoir à être ratifié par le Parlement (CE 2018).
7 La CEDEAO a été formée à l'initiative du Togolais Eyadema et du Nigérian Gowon en réponse à des dynamiques internes et

externes à la région (Naara Koutouan 2019). " Le Nigeria avait activement prospecté pour la formation d'un groupement
ouest-africain " afin de " renforcer les liens entre le Nigeria et ses voisins francophones, d'affaiblir l'emprise de la France dans
la région et d'ouvrir des marchés aux produits industriels nigérians " (Bach 2016, citant Ojo 1980 : 571-604 et Stremlau 1977
: 380). " Le soutien français et ivoirien au Biafra pendant la guerre civile avait rendu le Nigeria particulièrement sensible aux
implications d'un isolement au milieu d'États francophones avec lesquels il n'avait que des interactions épisodiques jusqu'à
la tentative sécessionniste du Biafra en 1967 " (Bach 2016).

4
de Félix Houphouët Boigny, de la Côte d'Ivoire, et de Léopold Senghor, du Sénégal, en raison des "appréhensions
face à la montée en puissance du Nigeria" (Bach 2016) - ce qui a, d'une certaine manière, permis l'émergence de la
CEDEAO. De nouveaux " transferts de souveraineté " et l'intégration à l'union monétaire préexistante de l'UMOA
ont donné naissance à l'UEMOA en 1994 (UEMOA 2003). L'UEMOA a donc combiné une évolution des mécanismes
commerciaux et monétaires régionaux avec une longue histoire.

Tableau 1: L'évolution organisationnelle de l'UEMOA et de la CEDEAO

Année Les évolutions de l'UEMOA Les évolutions de la CEDEAO

1994 Création de l'UEMOA

1975 Création de la CEDEAO

1973 Création de la Communauté Economique de l'Afrique de

l'Ouest (CEAO)

1966 Union Douanière des Etats de l'Afrique occidentale

(UDEAO)

1962 Union Monétaire de l'Afrique de l'Ouest (Zone Franc CFA)

1959 Union Douanière de l'Afrique Occidentale (UDAO)

Cette évolution organisationnelle reflète l'histoire et la monnaie coloniale commune de ses membres, ainsi que le
français comme langue officielle. La présence et la volonté du Nigeria ont également joué un rôle important dans
les alliances régionales et les projets d'intégration.

Mais d'autres facteurs jouent également un rôle. Les trois seuls pays enclavés de la CEDEAO sont membres de
l'UEMOA, ce qui peut aussi potentiellement façonner les positions de l'UEMOA en fonction de leurs intérêts. La
perception demeure également chez certains que les États francophones ne sont " pas vraiment indépendants ", en
raison de leurs liens institutionnels étroits avec la France (Rapport du PSC 2015).8 La figure 1 ci-dessous souligne en
outre que les huit membres de l'UEMOA représentent moins de 25 % du PIB régional de la CEDEAO. Cela est dû en
grande partie au Nigéria, mais pas seulement, et peut alimenter le sentiment, parmi les autres pays de la CEDEAO,
que l'UEMOA permet à ses membres de jouer dans la cour des grands sur le plan économique.

8 Le rapport de l'ISS indique également que le président nigérian Muhammadu Buhari a exprimé cette opinion en public lorsqu'il
a déclaré, lors d'une interview télévisée française en septembre 2015, que "la France était toujours aux commandes dans ses
anciennes colonies" (France24 2015).

5
Figure 1: PIB des pays de l'UEMOA et des pays hors UEMOA en pourcentage du PIB total de la CEDEAO

Source : Les auteurs, sur la base de la BAD (2018)

Cela ne signifie pas que le groupe de pays francophones est uniforme. Le Togo et le Bénin se sont implicitement ou
explicitement rangés du côté du Nigeria lorsque la CEDEAO était en cours de formation. Il existe également d'autres
groupements régionaux : le Conseil d'Entente, composé de cinq pays, a été créé à l'origine par l'Ivoirien Houphouët
Boigny pour renforcer les liens entre ce sous-groupe de pays, ainsi qu'avec la France.9 La Côte d'Ivoire est également
membre de l'Union du fleuve Mano (UFM) avec le Libéria, la Sierra Leone et la Guinée, initialement créée en 1973
avec des ambitions économiques, sociales et de paix et de sécurité, bien que moins active que l'UEMOA et la
CEDEAO.10 Ces sous-groupes coexistants, et les relations personnalisées entre les chefs d'État, continuent de
façonner la coopération régionale en Afrique de l'Ouest. Plus important encore, ces différentes plates-formes
régionales servent des objectifs nationaux différents et les États membres utilisent leurs multiples adhésions
différemment en fonction des intérêts nationaux, quelle que soit la manière dont ceux-ci sont définis. En tant que
telle, la coexistence émergente de l'UEMOA et de la CEDEAO n'était pas un accident, mais reflète une dépendance
au sentier qu'il est difficile de modifier après coup (Piccolino 2019).

9 Le groupe des cinq pays du Conseil d'Entente comprend le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Niger et le Togo. Page
d'accueil ici : http://conseildelentente.org/. Bien qu'ils ne soient pas aussi connus que les autres groupes économiques
régionaux, ils ont lancé leur propre nouvelle stratégie en 2018 (Vidzraku 2018), et aussi récemment qu'en 2019, ils
organisaient des réunions sur la sécurité dans la région (Chahed 2019).
10 Voir le site Internet de l'UFM ici http://mru.int/history/. La Côte d'Ivoire aurait été invitée à rejoindre l'UFM, ce qu'elle a fait

en 2008, afin de contribuer à " redynamiser " l'organisation, les discussions étant à nouveau centrées sur la création d'un tarif
extérieur commun et de règles d'origine (entretien de juin 2021a).

6
Des objectifs partagés, des moyens différents

Compte tenu de leur coexistence, la CEDEAO et l'UEMOA " travaillent en synergie en abordant les questions
d'intégration commerciale avec un objectif de convergence vers l'établissement d'un marché commun " (CNUCED
2018). Ainsi, " les deux institutions partagent le même objectif - qui est l'élimination des barrières tarifaires et non
tarifaires et la promotion de la coopération réglementaire " (CNUCED 2018).

Si les objectifs énoncés dans les traités de la CEDEAO et de l'UEMOA vont au-delà du commerce, ils restent
similaires.11 Néanmoins, après 46 ans pour la CEDEAO et 27 pour l'UEMOA, il existe un écart important entre les
ambitions affichées par les dirigeants ouest-africains en matière d'intégration régionale et la réalité de la mise en
œuvre de ces ambitions (UNECA 2016). En outre, bien que les objectifs des deux organisations se chevauchent, les
initiatives sont toujours prises indépendamment par l'une ou l'autre, ce qui conduit parfois à une duplication des
efforts ou à des contradictions. Certains donateurs se plaignent du fait que le soutien à la CEDEAO et à l'UEMOA
implique que l'UEMOA peut " faire coup double ", en bénéficiant de projets par le biais des deux organisations
(Entretien décembre 2020), bien que la question essentielle soit sans doute de savoir comment le soutien est utilisé
efficacement.

L'une des principales distinctions entre l'UEMOA et la CEDEAO réside aujourd'hui dans la monnaie commune
partagée par les États de l'UEMOA. Comme nous l'avons vu, même si l'UEMOA n'a été créée qu'en 1994, elle s'est
appuyée sur des accords préexistants qui incluent une monnaie commune depuis 1945, lorsque la plupart des pays
de l'UEMOA étaient des colonies françaises (la Guinée-Bissau était une colonie portugaise). Avoir une monnaie
commune signifie également partager une banque centrale, la BCEAO, ainsi qu'un système régional de règlement
bancaire et une chambre de compensation. Elle exige des politiques macroéconomiques alignées pour maintenir le
taux de change fixe du franc CFA par rapport à l'euro, ainsi que des politiques fiscales et une gestion des finances
publiques harmonisées. Cela nécessite donc une coordination et une coopération entre les ministères des finances
et les budgets des États membres de l'UEMOA, ainsi qu'un suivi mutuel des politiques, créant ainsi une forte forme
d'adhésion régionale. En outre, cela apporte une légitimité externe, le FMI s'engageant avec l'UEMOA en tant que
zone monétaire.12 Même si la CEDEAO cherche à se doter d'une monnaie commune, et cela reste un programme
actif, il a jusqu'à présent été reporté. 13

Les États de l'UEMOA fonctionnent également dans le cadre juridique commun de l'OHADA (Organisation pour
l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires). Celui-ci constitue la base du droit commercial, avec un droit des
sociétés harmonisé et des définitions communes du statut des commerçants et des intermédiaires tels que les

11 Il est clair que la paix et la sécurité constituent également un domaine de travail essentiel de la CEDEAO. Dans le traité de
l'UEMOA, compte tenu de son mandat, les objectifs sont exprimés comme suit : renforcer la compétitivité des activités
économiques et financières dans les États membres en vue d'un marché ouvert et concurrentiel ; superviser la convergence
des politiques économiques ; créer un marché commun pour la libre circulation des biens, des services, des personnes et des
capitaux et le droit d'établissement pour les personnes salariées ; et coordonner les politiques en matière de ressources
humaines, d'administration territoriale, d'agriculture, d'énergie, d'industrie, de mines, de transport, d'infrastructures et de
télécommunications ; et assurer le bon fonctionnement des régimes fiscaux (UEMOA 2003). Depuis 2011, l'UEMOA s'occupe
également de la paix et de la sécurité (UEMOA 2021). Le site Internet de l'UEMOA cite les secteurs suivants dans ses projets
et réalisations : agriculture, marchés communs, éducation, énergie, environnement, TIC, industrie, mines, finances publiques,
socioculturel, administration territoriale, radeaux traditionnels, tourisme, et transports. Pêche et élevage
http://www.uemoa.int/fr. La CEDEAO cite ses secteurs comme suit : Énergie, télécommunications, santé et affaires sociales,
agriculture et environnement, eau, commerce, TIC, infrastructures, société civile, affaires politiques.
12 Par exemple, le Conseil d'administration du FMI tient régulièrement des consultations régionales avec l'UEMOA (FMI 2019).
13 Pour en savoir plus sur les discussions relatives à la monnaie commune de la CEDEAO, voir https://p.dw.com/p/3vEip (Bahgdat

2021).

7
agents de dédouanement et les courtiers, avec des règles communes pour les ventes commerciales (OMC 2017). 14
Au-delà de ces éléments d'intégration " profonde ", les pays de l'UEMOA ont formellement accepté de définir des
positions avant de discuter avec d'autres instances - CEDEAO comprise.15 Là encore, cela lie plus étroitement le
groupe des pays de l'UEMOA au sein du groupement de la CEDEAO.

Dans l'ensemble, tout en poursuivant des objectifs similaires, les deux organisations régionales travaillent avec des
niveaux de coopération différents. L'UEMOA voit une coopération plus profonde entre un plus petit nombre d'États,
en grande partie en raison de l'histoire partagée qui a légué une monnaie commune et nécessite une coordination
des politiques macroéconomiques. Dans le même temps, la CEDEAO couvre un vaste programme à travers un groupe
plus large de pays, avec des variations beaucoup plus importantes en termes de taille, d'économie, de langue et de
population. Cela réduit la vitesse et la profondeur que peut prendre l'intégration.

Cadres formels de coopération UEMOA-CEDEAO

Le traité révisé de la CEDEAO stipule qu'elle doit être "la seule communauté économique de la région en vue de
l'intégration économique et de la réalisation des objectifs de la Communauté économique africaine". Le préambule
du traité révisé de l'UEMOA exprime également "la fidélité aux objectifs de la CEDEAO" (UEMOA 2003).

Bien que cela puisse être le cas, les chefs d'État de la CEDEAO ont décidé en 1999 de la nécessité d'une structure de
coopération institutionnelle entre l'UEMOA et la CEDEAO pour aligner les politiques régionales. Ils ont créé un
Secrétariat Technique Conjoint (STC) pour aider à " rationaliser leurs activités et accroître leur efficacité ", élaborer
et mettre en œuvre des programmes conjoints ou complémentaires, adopter des positions communes, rechercher
conjointement des financements et suivre les progrès réalisés (CEDEAO 2004).16

Bien que cela ait créé la base initiale et formelle de la coopération et de la coordination, ce n'était qu'un début. Un
protocole de coopération a été nécessaire en 2012 pour clarifier davantage le rôle des deux présidents de
Commission ; les mécanismes de coordination avec les commissaires en charge de la "convergence" et le STC. 17 En
2014, un autre protocole a été adopté pour établir une "plateforme juridique institutionnelle pour définir les
modalités et les mécanismes juridiques permettant d'aboutir à des normes communautaires cohérentes", et pour
"établir une synergie entre leurs services techniques en général, et leurs services juridiques en particulier" (CEDEAO
2014).18 Cela a été suivi en 2017 par le Protocole sur la convergence, convenant que les départements sectoriels se
consulteront pour tenir compte des différentes avancées dans des domaines spécifiques et pour planifier les
activités à travers un mécanisme commun. 19

14 Pour en savoir plus sur l'OHADA, voir https://www.ohada.org/libres-propos-sur-lindependance-de-lauditeur-legal-des-

societes-anonymes-ohada/ (Takafo-Kenfack 2016).
15 Les articles 14, 15, 84, 85, entre autres, du traité de l'UEMOA permettent cette possibilité, y compris à l'égard de la CEDEAO,

puisque celle-ci n'est pas explicitement exclue par le traité.

16 Le STC est également destiné à rédiger les règlements que l'une des organisations a l'intention d'adopter - les deux institutions

doivent adopter séparément les règlements même s'ils sont harmonisés (CNUCED 2018).
17 Elle a désigné un coordinateur de chaque organisation, deux experts par institution et des points focaux qui seront désignés

par les deux commissions pour assurer l'alignement et la convergence.

18 Afin de prévenir et de corriger les contradictions entre les textes communautaires, déjà adoptés ou en cours d'adoption, les

deux commissions ont signé un protocole d'accord sur la mise en cohérence des normes communautaires en novembre 2014.
Protocole d'accord entre CEDEAO-UEMOA pour la mise en cohérence des normes communautaires.
19 Le protocole de convergence établit une approche conjointe entre les services techniques des deux organisations dans la

préparation et l'adoption des normes communautaires et prévoit des mécanismes de consultation dans la mise en œuvre
des projets et programmes communautaires. Il fixe les principes directeurs de la convergence et les procédures d'élaboration,
d'adoption et de mise en œuvre des politiques sectorielles des deux institutions. Protocole de convergence entre la CEDEAO
et l'UEMOA, article 2, article 4 et 5.

8
Dans le domaine du commerce, la déception face aux progrès de l'intégration économique (CNUCED 2018) avait
conduit le Sommet des chefs d'État de la CEDEAO à créer en 2015 une Task Force sur le Schéma de libéralisation des
échanges de la CEDEAO (CEDEAO 2016). 20 Composée de 7 personnes indépendantes et dotée de moyens, la Task
Force est censée mener des missions de plaidoyer, évaluer la mise en œuvre du Schéma de libéralisation des
échanges par les États membres et surveiller les contrôles sur les corridors et les frontières. Plutôt qu'un organe
conjoint CEDEAO-UEMOA, la task force est un organe consultatif rattaché à la présidence de la Commission de la
CEDEAO, soutenu par des organisations de la société civile, du secteur privé et des départements d'organisations
régionales appelés "structures ressources", dont un représentant de la Commission de l'UEMOA.21 Bien qu'il ne
s'agisse pas explicitement de coordonner l'UEMOA et la CEDEAO, l'objectif reste d'harmoniser la mise en œuvre du
SLE dans tous les pays, y compris les membres de l'UEMOA. Ces différents accords et structures sont résumés dans
le tableau 2.

Tableau 2: Résumé des accords de coopération UEMOA-CEDEAO

Année Protocole/Accord Objectif

1999 Décision des chefs d'État de la CEDEAO Accord sur l'harmonisation des programmes
d'intégration en Afrique de l'Ouest

2004 Accord de Coopération et Partenariat S'appuyer sur les traités de l'UEMOA et de la

UEMOA-CEDEAO CEDEAO, et sur la décision de Lomé 1999

2012 Protocole sur Accord de coopération Définir les mécanismes de coopération

UEMOA-CEDEAO

2014 Protocole d'accord entre CEDEAO-UEMOA Mettre en place une plate-forme juridique
pour la mise en cohérence des normes institutionnelle pour définir les modalités et les
communautaires mécanismes juridiques permettant d'aboutir à des
normes communautaires cohérentes ; adopter un
cadre réglementaire pour les intérêts communs.

2014 Protocole du cadre de concertation, de Cadre de coopération entre l'UEMOA et la CEDEAO,

coopération et de partenariat entre les mais aussi l'ACMAD (Centre Africain des Applications
organisations intergouvernementales de Météorologiques pour le Développement), l'ALG
l'Afrique de l'ouest (Autorité de Développement intégré de la région du
Liptako Gourma) et le CILSS (Comité Inter Etats de
lutte contre la sécheresse dans le Sahel).
(CEDEAO/ECOWAS 2014)

20 Celle-ci a été créée en 2015 par le règlement PC/REG 01/11/15 du 25 novembre 2015. Sa mission est d'assurer l'effectivité de
la libre circulation des personnes et des biens dans l'espace communautaire, notamment par l'arbitrage et le règlement à
l'amiable des différends entre États membres ainsi que par le plaidoyer et la médiation auprès des hautes autorités politiques
des États membres.
21 La Task Force comprend : (a) 2 représentants du Département des Douanes de la Commission de la CEDEAO ; (b) un

représentant de la Direction des Affaires Juridiques de la Commission de la CEDEAO ; (c) un représentant de la Commission
de l'UEMOA ; (d) un (1) représentant du Secrétariat Exécutif du Comité Inter-Etats Permanent de Lutte contre la Sécheresse
dans le Sahel (CILSS) ; (e) un (1) représentant du Centre africain pour le commerce, l'intégration et le développement (ENDA
CACID) ; (f) un (1) représentant de la Fédération des organisations patronales de l'Afrique de l'Ouest (FOPAO) ; (g) un (1)
représentant de la Fédération des chambres de commerce et d'industrie de l'Afrique de l'Ouest (FCCIAO) ; (h) un (1)
représentant de l'Association nationale des commerçants nigérians (NANTS).

9
 2015 Task Force SLE de la CEDEAO Superviser la mise en œuvre du SLE

2017 Protocole de convergence entre CEDEAO et Les départements sectoriels se consultent pour tenir
UEMOA compte de l'état d'avancement des travaux dans des
domaines spécifiques et pour planifier les activités ;
ils conviennent d'organiser des réunions d'experts.

2018 Comité conjoint sur l'Union douanière de la ...

CEDEAO22

2018 Protocole d'accord sur la prévention des Soutenir le mécanisme d'alerte précoce et de
crises et des conflits surveillance de l'UEMOA et renforcer le mécanisme
d'alerte précoce et de réponse de la CEDEAO
(ECOWARN).

Source : Les auteurs se basent sur divers textes cités

Cet ensemble d'efforts formels institutionnalisés a sans doute contribué à harmoniser le travail des deux
commissions, les déclarations de résultats du STC reconnaissant la nécessité et l'ambition de faire plus, mais
reflétant positivement la coopération. Les documents de l'UEMOA (2021) soulignent la régularité croissante des
réunions techniques et politiques du STC, ainsi que l'augmentation des ressources allouées. 23

Convergence des politiques commerciales ?

En matière de politique commerciale, le processus de convergence du tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO
est cité par beaucoup comme une étape importante dans l'harmonisation des textes communautaires. Le TEC de la
CEDEAO a été adopté en 2013 et appliqué à partir de janvier 2015, s'appuyant directement sur le TEC de l'UEMOA.
Celui-ci était en vigueur depuis 2004 avec quatre bandes tarifaires couvrant 90% des lignes tarifaires (OMC 2017).
Le TEC de la CEDEAO s'en est inspiré, n'ajoutant qu'une cinquième bande à 35% à sa structure, suite à l'insistance
du Nigeria, et soutenu par les principales organisations socioprofessionnelles et de la société civile ouest-africaines.
Cela suggère donc un processus de convergence mais aussi de compromis, même si des problèmes de mise en œuvre
subsistent (voir ci-dessous). 24

D'autres domaines de convergence entre les politiques de l'UEMOA et de la CEDEAO comprennent la création d'une
base de données macroéconomiques unifiée (Ecobase) ; l'adoption de divers textes conjoints dans le secteur
agricole, notamment concernant les réglementations sur les engrais, les pesticides et les semences, entre autres ;
tandis que des efforts sont en cours pour harmoniser la législation sur la concurrence. D'autres efforts sont en cours

22 Il existe des références à une "deuxième réunion du comité conjoint CEDEAO-UEMOA sur l'union douanière de la CEDEAO" en
2018 - mais peut-être s'agit-il de la même chose que la Task Force SLE (CEDEAO 2018).
23 L'UEMOA dispose d'une personne dédiée au STC au sein de sa direction de la coopération (UEMOA 2021a). Bien qu'il s'agisse

davantage d'un reflet de discussions que d'actions, les rapports des 18e réunions interinstitutionnelles à Abidjan en 2019
citent une longue liste de domaines d'intérêt commun et de discussions, avec de nombreux cas où l'alignement et la
convergence sont discutés et entrepris (CEDEAO-UEMOA, 2019). Parmi les sujets abordés figurent notamment la
concurrence, les postes frontaliers uniques (où un texte régional unique est recherché), l'inventaire des textes régionaux pour
une convergence prioritaire, le transport aérien, la charte des PME, le code régional des investissements, les PPP, un fonds
foncier rural, un projet d'investissement pour la résilience côtière, la ZLECAf l'éducation, le Culture, la coopération avec l'UE,
la gouvernance des transports, la gouvernance de l'énergie, les accords de partenariat économique (CEDEAO-UEMOA 2019).
24 La cinquième bande est composée de 130 lignes considérées comme prioritaires pour le développement des secteurs agricole

et industriel.

10
pour améliorer la coordination autour des postes frontaliers conjoints à certaines frontières ; l'adoption d'une charte
pour les petites et moyennes entreprises (PME) ; la réglementation pharmaceutique, entre autres (UEMOA 2020).

Cependant, bien qu'il y ait eu une accumulation d'outils et de mécanismes de coopération, la CE a constaté que "
dans la pratique, la collaboration entre les deux organisations reste difficile " (CE 2018) et que le STC ne joue pas le
rôle de coordination attendu. Elle a constaté que " chaque organisation prend des initiatives et élabore des stratégies
qui peuvent ou non être coordonnées avec celles de l'autre organisation... [ce qui] a un effet négatif sur la réalisation
de plusieurs programmes régionaux financés par l'UE (9e et 10e FED), notamment en matière de commerce, de
compétitivité et de transport " (CE 2018). L'UEMOA (2020) cite également des défis, notamment une représentation
inégale entre les deux institutions : les ministres des affaires étrangères dirigent l'engagement pour la CEDEAO mais
les ministres des finances pour l'UEMOA ; une réduction du nombre de réunions techniques, ainsi que du nombre
de participants ; et une réduction des ressources allouées au STC et à ses activités. Les détails de la manière dont la
coopération entre les deux organisations régionales ouest-africaines se déroule dans la pratique méritent donc
d'être explorés plus avant.

La coopération en pratique - la politique commerciale

Qui converge vers qui ?

Un défi sous-jacent est de savoir vers quelles politiques, ou vers qui, les deux régions devraient converger. Bien que
la CEDEAO semble être l'organisation prééminente avec son plus grand nombre de membres, dans la pratique,
l'organisation qui agit en premier crée souvent un précédent que l'autre doit suivre. L'exemple du TEC ci-dessus en
est une illustration, tandis que la politique commerciale commune de la CEDEAO semble plus largement s'appuyer
sur l'UEMOA. Cela inclut les règles d'origine (RoO), les mesures antidumping, les mesures compensatoires, les
mesures de sauvegarde, les règlements SPS, les normes techniques et sanitaires, le prélèvement communautaire de
la CEDEAO et le régime de transit routier interétatique (TRIE) (CNUCED 2018).

Par souci d'efficacité, il semble logique qu'une organisation régionale adopte ou s'appuie sur des politiques ou des
initiatives déjà en place. Certains plaident en faveur de cette approche explicite, dans l'optique que l'UEMOA puisse
agir plus rapidement pour piloter des approches ou des instruments parmi son groupe plus restreint de membres
(Entretien juin 2021). Comme pour le commerce, cela a été le cas pour les partenariats public-privé (PPP) - l'UEMOA
dispose déjà d'une définition juridique pour les PPP, et étant donné " l'absence d'incompatibilité entre les deux
textes en préparation " (CEDEAO-UEMOA 2019), la CEDEAO peut simplement adopter la même définition. Les deux
organes préparent également leurs propres chartes des PME, là encore jugées suffisamment similaires pour être
mises en œuvre simultanément, la Commission de l'UEMOA étant invitée à participer désormais systématiquement
au comité de pilotage de la charte des PME de la CEDEAO. Bien que cela semble confirmer l'idée que l'UEMOA peut
servir de pilote en mettant en place des initiatives en premier, cet avantage du " premier arrivé " mine sans doute
l'autorité de la CEDEAO et peut limiter la voix de ses membres non-UEMOA. En outre, les personnes interrogées
parlent d'un manque d'intérêt de la part de l'UEMOA ou même d'une obstruction aux progrès lorsque la CEDEAO
prend l'initiative.

En tant que tel, l'exemple du CET semble avoir créé un précédent, créant une hypothèse selon laquelle les décisions
de l'UEMOA devraient être reprises au niveau de la CEDEAO. Dans sa liste de contraintes à la coopération, l'UEMOA
(2020) cite les décisions pré-accordées de l'UEMOA qui ne sont pas suffisamment reprises au niveau de la CEDEAO,
même si la CEDEAO doit tenir compte des points de vue et des préférences de sept autres États membres.

Le texte du rapport annuel de l'UEMOA (2020) reflète davantage ce sentiment d'indépendance totale vis-à-vis de la
CEDEAO. Un exemple est l'adoption par les ministres du commerce de l'UEMOA du mois d'octobre comme " mois

11
de la consommation de l'UEMOA ", afin d'encourager les achats locaux dans la région de l'UEMOA (UEMOA 2020),
potentiellement au détriment de la solidarité de la CEDEAO. Sur une série de 27 domaines de travail de l'UEMOA, la
CEDEAO n'est mentionnée que dans quatre domaines : le règlement communautaire sur les marchés publics, la
ZLECAf, la paix et la sécurité, où la CEDEAO a sans doute une histoire et une force plus importantes, et
l'environnement et le développement durable, où la collaboration UEMOA-CEDEAO est apparemment en hausse.
Cette liste ne mentionne donc pas la CEDEAO en termes de circulation des personnes, des biens et des services, ou
la coopération transfrontalière territoriale et locale, ou encore sur les infrastructures et l'harmonisation de la charge
à l'essieu (UEMOA 2020), pour ne citer que quelques-uns des domaines où la collaboration de la CEDEAO est sans
doute la plus importante. 25 Peut-être plus important encore, Piccolino (2019) suggère que les responsables de
l'UEMOA sont " sous pression pour montrer au public que [l'UEMOA] a encore un rôle à jouer aux côtés de la CEDEAO
et une mission qui va au-delà de l'héritage postcolonial de l'union CFA ".

La politique commerciale commune de la CEDEAO en pratique

Bien que la plupart des aspects de la politique commerciale aient été harmonisés entre l'UEMOA et la CEDEAO, des
différences subsistent dans la mise en œuvre, ce qui compromet l'objectif de l'union douanière de la CEDEAO.

Bien que le TEC de la CEDEAO ait également été adopté par l'UEMOA, celle-ci l'a publié avec son propre logo et avec
la mention "Tarif extérieur commun (TEC) de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA)
conformément à sa propre réglementation". 26 Aux yeux de certains observateurs, cela suggère qu'il existe encore
deux TEC dans la région, ou à tout le moins, deux unions douanières juxtaposées. Cette posture de l'UEMOA est
expliquée par certains comme la volonté de " garder la main " sur ses États membres et de préserver son " autonomie
", sa " visibilité " et donc sa légitimité auprès de ses membres. 27

Le TEC de la CEDEAO est complété par d'autres taxes, notamment la taxe complémentaire de protection (TCP), une
mesure de sauvegarde destinée à remplacer la "taxe cyclique à l'importation" qui faisait partie du TEC de l'UEMOA. 28
Mais pour illustrer la mise en œuvre partielle des règles de la CEDEAO, la taxe cyclique à l'importation de l'UEMOA
serait encore appliquée par certains pays, dont la Côte d'Ivoire, le Mali et le Sénégal. En effet, la difficulté de passer
du TEC de l'UEMOA au TEC de la CEDEAO a impliqué la " violation du TEC de la CEDEAO " par la plupart des États de
l'UEMOA, ce qui a conduit à une prolongation de la période de transition de 2019 à 2022 (Olayiwola 2020). Cela
serait dû à la difficulté de faire migrer certaines lignes tarifaires des pays de l'UEMOA vers la 5e bande, tandis qu'au
Nigéria, le problème était lié à leur liste d'interdiction d'importation (IPL), à leur liste nationale et à la taxe
d'ajustement à l'importation (TAI) (Olayiwola 2020). Néanmoins, cet exemple montre comment l'appartenance à
l'UEMOA et à la CEDEAO peut amener les membres à appliquer des règles et des normes de manière sélective, même
lorsque certaines d'entre elles sont censées être caduques, ce qui souligne que les incohérences peuvent moins
concerner la coordination de la CEDEAO et de l'UEMOA en soi que la manière dont les États membres appliquent les
règles qui en découlent, comme nous le verrons plus en détail dans la section 3.

25 Le rapport annuel de l'UEMOA (2020) fait référence à : "les réalisations de l'année 2020 s'inscrivent principalement dans le
cadre de la mise en œuvre du Programme d'Actions Communautaires des Infrastructures et du Transport Routiers (PACITR).
Elles portent, entre autres, sur le contrôle régional de la charge à l'essieu pour la préservation des infrastructures routières"
ainsi que "la coordination de la mise en oeuvre des programmes routiers régionaux, la réalisation des études techniques
routières sur les corridors routiers communautaires, l'élaboration d'un Plan directeur d'aménagement des corridors pour
l'anneau de croissance en Afrique de l'Ouest, la coordination régionale de la mise en oeuvre du projet de l'autoroute
Yamoussoukro-Ouagadougou ainsi que les projets de construction des Postes de Contrôle Juxtaposés et des stations de
pesage".
26 Le TEC de l'UEMOA est adopté par le règlement n° 06/2014/CM/UEMOA du 25 septembre 2014 modifiant le règlement n°

02/97/CM/UEMOA portant adoption du tarif extérieur commun.

27 Entretien avec un fonctionnaire d'un État membre de l'UEMOA, juillet 2021.
28 Il existe également une taxe d'ajustement à l'importation, qui permet d'augmenter ou de réduire la protection tarifaire en

fonction des besoins nationaux.

12
En dépit de ces difficultés, la conception du TEC de la CEDEAO est généralement considérée comme un domaine de
convergence réussie entre les deux organisations régionales. Des défis similaires affectent l'application du schéma
de libéralisation des échanges de la CEDEAO (SLE), le principal instrument de promotion de la libéralisation des
échanges dans la région de la CEDEAO. Bien que tous les pays de la CEDEAO appliquent le Schéma de libéralisation
des échanges en théorie, dans la pratique, le schéma de l'UEMOA est toujours opérationnel dans ses pays membres,
avec toutes ses dispositions légales et réglementaires. Le système SLE a été lancé en 1979 pour couvrir
principalement les produits agricoles et artisanaux, et étendu aux produits industriels en 1990. Sa mise en œuvre
est encadrée par des textes réglementaires portant sur les règles d'origine et les exceptions, que chaque État
membre doit appliquer afin de remplir ses obligations vis-à-vis de la communauté. 29

Tous les pays membres de la CEDEAO ont ratifié ces textes et sont, en principe, en train de les appliquer. Des
structures sont en place au niveau national pour soutenir la mise en œuvre de SLE. Il s'agit notamment du Comité
national d'approbation (CNA) chargé de délivrer des agréments aux entreprises et aux produits selon un ensemble
de procédures spécifiques. Une fois l'agrément obtenu, l'entreprise peut en théorie exporter vers les 15 États
membres de la CEDEAO sans payer de droits de douane en présentant un certificat d'origine délivré par les autorités
compétentes de chaque pays.

Après sa création en 1994, les objectifs de l'UEMOA incluaient également l'établissement d'une zone de libre-
échange et d'une union douanière et a donc créé la taxe préférentielle communautaire (TPC), sa version du SLE, bien
que venant plus tard.30 Bien que le SLE soit déjà théoriquement en place, l'UEMOA a également mis en place des
procédures et des structures d'agrément des entreprises et des produits pour bénéficier de son régime,
apparemment similaires, mais pas tout à fait identiques, à celles de la CEDEAO. Chaque organisation a adopté une
définition distincte de la valeur ajoutée basée sur des approches différentes, ce qui conduit à des processus
d'approbation différents, selon lesquels " une demande d'agrément peut être rejetée par l'[UEMOA] mais acceptée
pour le schéma de libéralisation de la CEDEAO " (CNUCED 2018). Bien que les règles d'origine du SLE et du TPC soient
censées avoir été harmonisées depuis 2003 (CNUCED 2018), ce n'est pas le cas dans la pratique. Cela signifie que les
entreprises doivent demander deux approbations distinctes et suivre, selon les cas, des règles d'origine et des
procédures d'exportation différentes. Des règles différentes s'appliquent également aux règlements SPS et
phytosanitaires.

La coexistence des deux systèmes dans la région crée donc des incohérences pour les entreprises qui font du
commerce dans la région. Les entreprises des pays membres de l'UEMOA qui ne font du commerce qu'au sein de
l'UEMOA ne cherchent souvent qu'à obtenir l'agrément au titre du TPC - en effet, parmi les pays de l'UEMOA, on
signale que les certificats d'origine SLE ne sont parfois pas reconnus par les agents frontaliers. 31 Par conséquent, les
entreprises qui bénéficient de l'agrément de l'UEMOA sont obligées de demander l'agrément de la CEDEAO pour

29 Les textes sont : i. L'Acte additionnel A/SA.7/12/18, fixant les règles d'origine et les procédures communautaires applicables
aux marchandises originaires de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), qui remplace le
Protocole A/P1/1 03 du 31 janvier 2003 ;
ii. Le règlement/REG. / /2021 de décembre 2021 relatif aux procédures de certification de l'origine et au processus de
reconnaissance de l'origine de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest ;
iii. Règlement/REG. / /2021 de décembre 2021 relatif à la détermination des composantes du prix départ usine et de la valeur
des matières non originaires ;
30 La TPC est encadré par les textes suivants : i) l'Acte additionnel n°04/96 du 10 mai 1996, instituant un régime tarifaire

préférentiel transitoire pour les échanges (TPC : Taxe Préférentielle Communautaire) au sein de l'UEMOA et son mode de
fonctionnement, modifié par les Actes additionnels n°01/97 du 23 juin 1997 [UEMOA AA01.97] et 04/98 du 30 décembre
1998 [UEMOA AA04.98] ; ii) le protocole additionnel N°III/2001 du 19 décembre 2001, établissant les règles d'origine des
produits de l'UEMOA ; iii) le règlement d'application N°14/COM/UEMOA, déterminant les modalités de demande et de
délivrance des certificats d'origine des produits de l'UEMOA.
31 Entretien avec un représentant du secteur privé, Côte d'Ivoire.

13
exporter vers les pays de la région qui ne font pas partie de l'UEMOA, sinon les importateurs sont doublement
facturés.32 Les entreprises se plaignent que la procédure d'agrément entraîne des coûts pour les entreprises car elle
implique la nécessité d'acquérir des compétences techniques pour interpréter et assurer la conformité. 33

Une autre incohérence concerne les importateurs des pays de l'UEMOA. En effet, les services douaniers de certains
pays de l'UEMOA n'appliquent pas le droit de douane et le prélèvement communautaire (PC) de la CEDEAO, mais
obligent les entreprises à payer le prélèvement de solidarité communautaire de l'UEMOA de 0,8% de la valeur
dédouanée. L'argument avancé est qu'il s'agit d'une contrainte légale qui ne peut être suspendue que pour les
entreprises qui ont été agréées par l'UEMOA34 . La CEDEAO a développé un code douanier, mais l'UEMOA maintient
le sien, et selon certaines interviews, résiste même au développement du code de la CEDEAO (Interview avril 2021).
Les deux organismes auraient également demandé des études pour examiner ces questions, mais séparément.

Bien que cela suggère des tensions entre l'application des règles de l'UEMOA au lieu de celles de la CEDEAO, une
faible application des règles a également lieu au sein de l'UEMOA : " Au mépris de la législation de l'UEMOA sur la
libre circulation des personnes, les douaniers exigent régulièrement des frais pour les personnes et les véhicules de
transport qui passent les frontières (Piccolino 2019).

Les exemples ci-dessus montrent que la persistance des procédures de l'UEMOA génère des obstacles et des coûts
supplémentaires qui auraient dû disparaître avec l'application uniforme des procédures de la CEDEAO. Dans
l'ensemble, il reste de multiples domaines où les deux organismes régionaux doivent encore harmoniser les
procédures dans la pratique, même si cela a été réalisé sur le papier, tandis que des défis subsistent pour
l'application de la politique régionale en général.

BNTs
Alors que les exemples ci-dessus illustrent les cas où des accords ont été conclus mais où la mise en œuvre fait
défaut, l'absence d'un cadre régional de la CEDEAO pour la déclaration, le suivi et l'élimination des BNT a conduit à
une prolifération d'outils et de classifications des BNT sans approche régionale unifiée ; la cohérence ne fait défaut
que dans la pratique. Il cite trois outils régionaux existants en matière d'ONT : l'outil de l'Alliance sans frontières ; le
mécanisme d'alerte sur les obstacles au commerce (MAOC du CCI, axé sur cinq pays de l'UEMOA ; et maintenant
l'outil BNT de la ZLECAf, bien que même ici, la sensibilisation apparemment insuffisante du secteur privé limite leur
utilisation pratique.35 Cela dit, en 2019, le CCI a connecté divers portails TOAM au niveau régional pour un suivi à
l'échelle de l'UEMOA afin de permettre à la région de mettre en œuvre le même processus et la même procédure
pour les cadres BNT de la ZLECAf. Des efforts sont également en cours pour adopter l'outil dans tous les États
membres de la CEDEAO, dans le but de s'aligner davantage sur le mécanisme BNT de la ZLECAf, en créant des comités
BNT nationaux dans le processus (Olayiwola 2020). Les personnes interrogées font référence à une dynamique
similaire autour des comités régionaux de facilitation du commerce, promus séparément dans les États membres
par la CEDEAO et l'UEMOA (entretien de janvier 2021).

Dans des domaines tels que la politique de concurrence, l'UEMOA a également été active tandis que la CEDEAO
rattrape son retard. Bien que cela puisse à nouveau permettre à la CEDEAO de s'appuyer sur l'expérience de
l'UEMOA, il existe ici des incohérences structurelles : là où les pays de l'UEMOA ne sont pas autorisés à appliquer

32 Les entreprises qui obtiennent l'agrément de la CEDEAO avant l'agrément de l'UEMOA ne doivent pas, en principe, demander
l'agrément de l'UEMOA puisque l'agrément de la CEDEAO permet d'exporter vers les 15 pays, bien que des rapports suggèrent
que cela ne soit pas toujours accepté.
33 Entretien avec un représentant du secteur privé, Côte d'Ivoire.
34 Entretien avec un fonctionnaire régional, juillet 2021
35 Les trois outils de notifications de BNT se trouvent sur les sites www.tradebarriers.org ; www.tradebarrierswa.org ; et

www.tradeobstacles.org/uemoa.

14
des lois nationales sur la concurrence, les pays de la CEDEAO sont encouragés à adopter des lois nationales sur la
concurrence et à créer des autorités de la concurrence (Bakhoum 2021). Des problèmes peuvent également surgir
autour des juridictions des deux autorités régionales de la concurrence lorsque des questions sont soulevées pour
les pays de l'UEMOA, ce qui augmente le potentiel de "regime shopping" entre les deux. Bien que des efforts soient
en cours pour les harmoniser, la réalité est que les divergences peuvent permettre aux acteurs de choisir - le "regime
shopping" mentionné ci-dessus, ou simplement faire face à des coûts supplémentaires, comme l'illustrent les
exemples suivants.

Résumé
Dans l'ensemble, malgré les structures institutionnelles visant à encourager la convergence et la coopération, et
certains exemples où la CEDEAO a adopté les politiques de l'UEMOA, le défi reste dans la mise en œuvre. Les
mécanismes de contrôle de la mise en œuvre des politiques sont encore faibles car ni l'UEMOA ni la commission de
la CEDEAO n'ont l'autorité, et souvent les moyens, nécessaires pour imposer les politiques convenues aux États
membres. La création de commissions régionales au lieu de secrétariats n'a pas suffi à encourager les États à
appliquer les politiques régionales de manière cohérente, même si l'UEMOA semble assurer davantage de suivi et
de contrôle de la mise en œuvre, en partie grâce, là encore, à son rôle de coordination macroéconomique. L'UEMOA
(2020) souligne la baisse des ressources allouées au STC, tant par l'UEMOA que par la CEDEAO, qui a également sapé
les efforts de coordination. L'UEMOA (2020) suggère également que les efforts de coordination sont " limités par
l'absence d'une réflexion stratégique sur les modalités et l'objectif final recherché par la convergence ". En d'autres
termes, le manque de ressources lui-même peut indiquer que la coordination est moins prioritaire que d'autres
domaines, à la fois pour les deux commissions mais aussi pour leurs États membres, dont les intérêts peuvent en
fait favoriser le statu quo plutôt qu'une plus grande convergence. La section suivante étudie ces intérêts des États
membres.

3. Intérêts des parties prenantes dans la CEDEAO et l'UEMOA

"D'un point de vue institutionnel, les adhésions croisées entre l'UEMOA et la CEDEAO, les défauts de conception, la
diversité des États membres, le manque de volonté politique pour soutenir les institutions d'application nationales
et régionales ont eu un impact négatif sur les objectifs de l'intégration régionale en Afrique de l'Ouest en matière
de commerce et de concurrence " (Bakhou 2021). Nombreux sont ceux qui pensent que la volonté politique
exprimée par les décideurs en faveur de la convergence manque d'engagement véritable, car les États membres
conservent le pouvoir de concevoir, d'élaborer et d'adopter des politiques régionales, notamment par le biais du
processus budgétaire, et savent donc à quoi ils s'engagent. En d'autres termes, "les chefs d'État qui pourraient faire
pression en faveur d'une plus grande harmonisation entre les deux organisations et d'une mise en œuvre sur le
terrain sont les mêmes qui approuvent leurs plans de travail annuels distincts, de sorte qu'ils savent ce qui est prévu"
(entretien de juin 2021). Cela laisse une grande marge de manœuvre à chaque organisation, mais aussi aux États
membres, pour juger de l'application de certains textes. Il est donc utile d'explorer comment

Bien que le message de la Section 2 ait été celui d'une plus grande adhésion de l'UEMOA et d'un sentiment d'objectif
commun parmi ses États membres, l'évaluation de la CE citée ci-dessus parle de " peu d'adoption (et donc peu
d'application) des stratégies, politiques et directives régionales par les États membres de la CEDEAO et de l'UEMOA
" (CE 2019). Elle parle d'un " écart entre les engagements pris au niveau régional lors des réunions au sommet des
chefs d'État ou des réunions de cabinet et leur application réelle dans les pays ", où le décalage est " flagrant dans
les domaines des politiques commerciales (les barrières tarifaires et non tarifaires continuent d'être appliquées dans
le commerce intra-régional) et des politiques de transport (les réglementations visant à éliminer la surcharge des
véhicules ne sont pas appliquées) " (CE 2019). Cette section examine donc comment les politiques commerciales et

15
de transport se traduisent en flux commerciaux, et comment les différents acteurs au sein des États membres voient
et cherchent à influencer les rôles et la légitimité des deux organisations régionales.

Relations commerciales entre les États membres

Le nombre réduit d'États membres de l'UEMOA et leur expérience coloniale similaire avec la France sont souvent
invoqués pour expliquer la plus grande cohésion de l'UEMOA. Cela cache une hétérogénéité considérable, même
parmi les États membres de l'UEMOA, en termes de population, de taille géographique et de population, ainsi que
de composition du secteur privé et de relations entre l'État et les entreprises. 36

L'un des indicateurs de l'intérêt des pays pour leur adhésion régionale est le niveau des échanges régionaux
existants. Les chiffres du commerce enregistré (c'est-à-dire sans tenir compte du commerce non
enregistré/informel) révèlent des relations commerciales plus intenses entre les économies de l'UEMOA que dans
le groupe plus large des pays de la CEDEAO. Les données du FMI sur les exportations intra-régionales montrent à la
fois un commerce intra-UEMOA plus élevé, ainsi que des taux de croissance moyens pondérés du PIB plus élevés
(Gammadigbe 2021). Lorsque les importations et les exportations sont incluses, l'UEMOA a l'une des parts les plus
élevées du commerce intra-régional parmi les régions africaines (Alper et al. 2016). 37 Parmi les dix premiers pays
commerçants intra-africains, trois appartiennent à l'UEMOA : le Togo, le Sénégal et le Mali (Kassa et Sawadogo
2021). En outre, parmi les CER africaines, seule la CEDEAO présente des effets de détournement de commerce
supérieurs aux effets de création de commerce - ce qui implique un effet négatif dû au fait que la ZLE encourage un
transfert de la consommation vers des producteurs moins efficaces au sein de la région (Kassa et Sawadogo 2021).

36 Lorsque l'UEMOA a lancé sa politique commerciale commune au milieu des années 1990, les États membres se trouvaient à
des niveaux de protection commerciale très différents, le soutien des institutions de Bretton Woods favorisant les membres
les plus ouverts de l'UEMOA dans l'établissement du tarif extérieur commun (Rolland et Alpha 2010).
37 Bien que cela exclue les flux apparemment élevés de commerce non enregistré et informel dans la région, notamment entre

le Nigeria et ses voisins, les programmes commerciaux de l'UEMOA et de la CEDEAO se concentrent sur les données du
commerce formel.

16
Figure 2: Taux de croissance économique moyens pondérés

Source : Gammadigbe 2021

Sur la base des données relatives au commerce enregistré, qui risque surtout de sous-estimer les relations
commerciales entre le Bénin et le Nigeria, le tableau 2 indique les trois principaux partenaires commerciaux de
chaque pays de l'UEMOA. Bien que la Chine (11 fois) et l'Inde (6 fois) soient les principaux partenaires des pays de
l'UEMOA, au sein de la région, la Côte d'Ivoire figure plus fréquemment que tout autre pays de la CEDEAO. Le Nigéria
ne figure comme source d'importation (formellement enregistrée) que pour la Côte d'Ivoire (pétrole non raffiné) et
le Niger. Il se pourrait même qu'il y ait une tendance à une plus grande concentration du commerce intra-UEMOA -
le Plan national de développement 2018-2022 du Togo souligne le déclin de ses exportations vers les pays de la
CEDEAO mais l'augmentation de ses exportations au sein de l'UEMOA, citant le rôle croissant de Lomé en tant que
centre financier de l'UEMOA (République Togolaise 2018). Cette concentration du commerce entre les pays de
l'UEMOA, dans le commerce enregistré du moins, est susceptible de se refléter dans les relations régionales plus
larges et la priorisation politique entre les deux organes régionaux.

17
Tableau 3: Les 3 principaux partenaires commerciaux et les parts des membres de l'UEMOA (2018)

Membre de Direction du
Partenaires et actions - top 3
l'UEMOA commerce

Bénin Exportations Inde 25.7 Bangladesh 18.9 EAU 17

Importations Chine 36.3 Thaïlande 11 Inde 6.5

Exportations Suisse 55.1 Inde 20.5 Chine 2.8

Burkina Faso
Importations Côte d'Ivoire 19.2 France 10.6 Chine 7.5

Exportations Pays-Bas 12.1 US 8.8 Vietnam 6.8

Côte d'Ivoire
Importations Chine 180 Nigeria 12.9 France 12.4

Exportations Inde 83.4 Chine 4.9 Côte d'Ivoire 3.1

Guinée-Bissau
Importations Portugal 34.4 Sénégal 196 Chine 8.6

Exportations EAU 49.5 Suisse 31.4 Chine 4.5

Mali
Importations Sénégal 18.5 Côte d'Ivoire 15.2 France 10.7

Exportations EAU 49.9 Chine 28.4 US 4.9

Niger
Importations France 10.6 Chine 9.5 Nigeria 9.2

Exportations Mali 18 Suisse 13.1 Inde 12.5

Sénégal
Importations Chine 19.4 France 8.8 Pays-Bas 7.4

Exportations Bénin 15.5 Inde 11.5 EAU 10.5

Togo
Importations Chine 16.7 Pays-Bas 14.9 Belgique 13.3

*Note : CEDEAO en gras

Source : Compilé à partir des données de l'Atlas de la complexité économique consulté en mai 2021 (Viz Hub 2021)

Même si la valeur des échanges au sein de l'UEMOA et avec les autres pays de la CEDEAO est d'un niveau similaire,
représentant environ 2 500 milliards de francs CFA et 2 000 milliards de francs CFA, respectivement, les échanges
hors UEMOA sont en grande partie destinés au Nigeria (environ 72 %), principalement des produits pétroliers
(raffinés) de Côte d'Ivoire, du Niger et du Sénégal, et quelques produits chimiques du Mali, du Sénégal et du Togo
(BCEAO 2020).

Mais le commerce intra-UEMOA est également concentré sur un petit nombre de produits. Plus des trois quarts de
la valeur commerciale totale (enregistrée) au sein de l'UEMOA sont dus aux produits suivants : combustibles
minéraux ; ciment ; produits agricoles ; graisses et huiles végétales ; engrais ; préparations alimentaires ; produits
de la pêche ; bétail ; cigarettes ; savon ; et fer et produits du fer (OMC 2017). En d'autres termes, si les programmes
de commerce et de facilitation des échanges sont vastes, le commerce au sein des blocs de l'UEMOA et même de la

18
CEDEAO est néanmoins limité en termes de portée et de diversité. Cela peut donc affecter la manière dont les
intérêts des États et des entreprises s'engagent dans la coopération régionale.

Les intérêts des acteurs et la coopération UEMOA-CEDEAO

Les visions étatiques de l'UEMOA et de la CEDEAO

Même si le STC et d'autres structures visant à améliorer la coordination de l'UEMOA et de la CEDEAO ont été
proposés par les chefs d'État, leurs positions restent souvent ambivalentes quant à un alignement plus étroit ou une
rationalisation. Un élément clé de la manière dont les États membres de l'UEMOA s'engagent avec l'UEMOA et la
CEDEAO concerne la priorité qu'ils accordent aux deux organisations régionales dans la poursuite de leurs objectifs
nationaux.

Bien qu'il ne soit qu'indicatif, le tableau 3 cite toutes les mentions de l'UEMOA et de la CEDEAO dans les plans de
développement nationaux des membres de l'UEMOA afin de comparer la visibilité donnée. Il en ressort des
variations considérables entre les pays : Le Bénin fait beaucoup plus référence à la fois à la CEDEAO et à l'UEMOA
que les autres membres de l'UEMOA, mais c'est surtout l'UEMOA qui apparaît le plus fréquemment, sans doute en
raison de sa dépendance à l'égard de la région pour son propre développement économique, par le biais des canaux
commerciaux formels et informels. Le Togo, le Niger et le Mali figurent également parmi les pays les plus
fréquemment cités. Le Togo, comme le Bénin, est en quelque sorte un pays-porte qui dépend du commerce
d'entrepôt avec la région, tandis que le Niger et le Mali, qui sont enclavés, sont implicitement incités à se tourner
vers la région pour promouvoir leur développement national. Dans cette logique, le Burkina Faso a un nombre
étonnamment bas de références aux deux organisations régionales, à égalité avec la Côte d'Ivoire, qui bien que
souvent citée comme cherchant à être un " moteur " régional, a aussi une économie nationale suffisamment
importante pour donner la priorité à son développement. A l'exception du Burkina Faso, la CEDEAO est moins
mentionnée que l'UEMOA pour tous, ce qui laisse à nouveau entendre que l'UEMOA peut être considérée comme
une plus grande priorité dans leur développement national.

Figure 3: Nombre de mention de l'UEMOA, de la CEDEAO et de la 'sous-région' dans les plans de développement
nationaux

Source : Calculs des auteurs basés sur les documents de stratégie nationale mentionnés

19
Dans l'analyse de ces plans de développement, on constate également une différence dans la manière de considérer
les deux organisations. Par exemple, dans le Plan Sénégal Emergent 2023, alors que le TEC de la CEDEAO est décrit
comme ayant contribué à élargir le marché des produits sénégalais et que la CEDEAO est citée pour les
infrastructures et une politique commerciale plus large, l'UEMOA est choisie comme groupe de comparaison et dans
la réflexion sur les réformes budgétaires et financières publiques (République du Sénégal 2020). Ce schéma se
retrouve également dans les stratégies d'autres pays, certaines comme celle du Bénin soulignant la nécessité d'une
plus grande harmonisation entre les deux (République du Bénin 2018). Cela illustre donc à la fois les relations
distinctes entre les États membres et chacun des organes, mais aussi le fossé entre les discours sur l'harmonisation
des politiques commerciales et la pratique.

Les États membres s'engagent également avec les deux organismes régionaux à travers différentes structures.
Comme mentionné ci-dessus, les ministères des affaires étrangères sont en tête pour les questions de la CEDEAO
mais les ministères des finances pour l'UEMOA. Cela implique que la CEDEAO est considérée comme une question
de politique étrangère, alors que l'UEMOA est une question de politique économique. L'UEMOA considère que cela
constitue un obstacle à l'adoption plus systématique de ses décisions et propositions par la CEDEAO (UEMOA 2020).
Dans certains cas, le ministère des Affaires étrangères est en charge des relations avec la CEDEAO mais avec une
unité au sein du ministère des Finances ou de l'Économie suivant les processus d'intégration, comme c'est le cas au
Bénin, au Sénégal ou en Guinée Bissau (Commission de la CEDEAO 2021). En effet, au Sénégal, étant donné
l'importance et les ressources attachées aux initiatives régionales, une unité a été créée en 2010 au sein du ministère
de l'Économie et des Finances pour suivre les questions relatives à l'UEMOA, à la CEDEAO et à la CEN-SAD (BAD non
daté), bien que le ministère globalement responsable soit le ministère des Affaires étrangères. Parallèlement, il
existe également un ministère de l'Intégration africaine, du NEPAD et de la Francophonie. En ce qui concerne le CET
et l'ETLS, dans certains pays, comme la Côte d'Ivoire, le système de la CEDEAO est géré par le ministère de
l'Intégration africaine, tandis que le système de l'UEMOA est géré par le ministère du Commerce, de l'Industrie et
de la Promotion des PME. Cela peut contribuer à expliquer le défi que représente l'application d'une politique
commerciale unique et d'une coordination plus large. Si, en principe, cela ne nécessite qu'une plus grande
communication interministérielle, dans la pratique, cela crée néanmoins des obstacles à l'harmonisation.

Si la dynamique du pouvoir au sein des cabinets nationaux peut varier, le ministère des finances est généralement
le plus puissant dans la prise de décision, notamment en raison de son contrôle des budgets nationaux. Cela peut
également se traduire par des niveaux différents d'engagement avec l'UEMOA par rapport à la CEDEAO. 38 Selon les
personnes interrogées, une fois que les engagements régionaux sont traduits en législation nationale et en mise en
œuvre, il peut même y avoir une résistance à la présence de l'UEMOA ou de la CEDEAO une fois qu'elle devient "
une question nationale ", liée aux politiques et réformes nationales (Entretien de janvier 2021).

Les organismes régionaux eux-mêmes ont également des structures différentes pour s'engager avec les États
membres. L'UEMOA a des bureaux de représentation dans chacun de ses États membres, tandis que la CEDEAO a
plutôt des points focaux au sein des ministères. On peut soutenir que les bureaux de représentation de l'UEMOA
peuvent jouer un rôle de liaison entre l'organisme régional et les ministères nationaux, assumant d'une certaine
manière le rôle de coordination au niveau national dans une plus large mesure que la CEDEAO. Anecdotiquement,
certains se plaignent que les missions de la CEDEAO ont tendance à s'arrêter à visiter uniquement le Sénégal parmi
les pays de l'UEMOA, alimentant le sentiment que l'UEMOA est plus proche de ses membres (Interview juin 2021).
Les personnes interrogées parlent également d'une plus grande réactivité de l'UEMOA aux préoccupations
nationales, ce qui contribue à renforcer sa légitimité, tandis que leur suivi et leur contrôle de la mise en œuvre des
réformes seraient également plus forts (entretien de juin 2021).

38 Voir ici http://www.uemoa.int/fr/pays/cote-divoire

20
Les différentes approches des deux organisations régionales peuvent également refléter un certain degré de "
magasinage de régime " par les États. Les personnes interrogées évoquent le cas du commerce du tabac où l'UEMOA
et la CEDEAO ont toutes deux introduit de nouvelles taxes sur le tabac, mais la CEDEAO a fixé un taux minimum
(IDRC-CRDI 2016). Par crainte que les importations de contrebande ne sapent son industrie du tabac, la Côte d'Ivoire
a fait pression sur l'UEMOA pour qu'elle introduise une forme de taxe moins stricte que celle de la CEDEAO, à laquelle
elle pourrait alors se conformer, tout en ignorant la directive de la CEDEAO (entretien, 2021). Bien que cela puisse
être logique du point de vue de l'industrialisation, des études soulignent les effets négatifs sur la santé publique et
les opportunités de revenus manquées par la non-application de la directive de la CEDEAO (Tesche-ICTD 2021). Pour
les besoins de cette étude, cela montre comment, parfois, un manque d'harmonisation entre l'UEMOA et la CEDEAO
peut être utile pour l'un ou l'autre des États membres. Mais cela reflète également les guerres de territoire entre
les ministères, où les différents liens ministériels avec l'UEMOA et la CEDEAO soulèvent des problèmes de
coordination sur ce qui est discuté dans quel forum. Une personne interrogée a évoqué le cas de la Côte d'Ivoire,
qui a cherché à combiner le processus d'approbation des entreprises pour le SLE et la zone de commerce intérieur
de l'UEMOA, mais qui a échoué jusqu'à présent, à nouveau en raison de conflits d'autorité entre les ministères.

Dans l'ensemble, les défis reflètent le fait que si l'UEMOA et la CEDEAO cherchent à reproduire des initiatives afin
de maintenir leur pertinence pour les États membres, ces derniers cherchent également à conserver deux
organismes régionaux servant des objectifs différents à des moments différents.

Le secteur privé dans l'UEMOA et la CEDEAO

Une autre question relative aux relations entre l'UEMOA et la CEDEAO concerne les intérêts des entreprises qui
utilisent les règles et réglementations régionales pour opérer et commercer dans la région. Si la coexistence des
deux systèmes, et les incohérences de leurs règles, offrent des opportunités que les entreprises peuvent utiliser à
leur avantage, cela constituerait un soutien supplémentaire à la coexistence et à la persistance de deux systèmes
différents. En effet, certains suggèrent que la distinction entre l'UEMOA et la CEDEAO offrirait un certain degré de
protection aux entreprises de l'UEMOA en tant que "refuge" contre les entreprises nigérianes.

Avec la mise en place du TEC de la CEDEAO et les efforts en cours pour harmoniser le système du SLE avec le système
de commerce intérieur de l'UEMOA, les régimes commerciaux de l'UEMOA et de la CEDEAO semblent être de plus
en plus harmonisés. Cependant, pour le commerce entre deux pays membres de l'UEMOA, les entreprises
choisissent effectivement de se conformer aux règles d'origine de l'UEMOA ou de la CEDEAO afin de commercer
dans le cadre du SLE ou de la zone de libre-échange de l'UEMOA. Bien qu'il s'agisse ostensiblement d'un choix, les
entreprises doivent faire appel à un expert juridique en règles d'origine afin d'établir si les produits sont conformes
ou non à l'un ou l'autre ensemble de règles, tandis que le processus d'approbation des entreprises implique
également des compétences techniques et des coûts. Il en résulte que des entreprises sont accréditées auprès de
l'un mais pas de l'autre, avec le risque de voir leurs documents refusés aux frontières.

Bien qu'en théorie les règles d'origine de la CEDEAO devraient permettre le commerce entre tous les États membres
de la CEDEAO et donc de l'UEMOA, les personnes interrogées dans le secteur privé rapportent que pour le commerce
entre les pays de l'UEMOA, les agents des douanes peuvent être réticents à accepter les documents de la CEDEAO.
Cette réticence peut être due à un manque de connaissances, à une méconnaissance des certificats d'origine, émis
par différents organismes dans différents pays, ou à un moyen d'obtenir des pots-de-vin. Dans tous les cas, cela crée
de l'incertitude et ajoute implicitement des coûts de mise en conformité pour les entreprises qui cherchent donc à
se conformer aux règles d'origine de l'UEMOA pour le commerce intra-UEMOA, et aux règles de la CEDEAO pour le
commerce avec les pays non-UEMOA. Dans la pratique, les entreprises qui exportent vers d'autres pays de l'UEMOA
utilisent simplement les procédures de l'UEMOA, tandis que celles qui vendent aux pays non membres de l'UEMOA

21
utilisent les procédures de la CEDEAO. Cependant, pour les entreprises desservant la CEDEAO dans son ensemble,
cela implique d'être en conformité avec les règles de l'UEMOA et de la CEDEAO, malgré l'ambition affichée
d'harmoniser les deux.

Ces barrières peuvent contribuer à expliquer la très grande variation du nombre d'entreprises enregistrées dans le
cadre du SLE, présentée dans la Figure 4. Bien qu'il soit également le reflet du développement du secteur des
entreprises dans les différents pays, le nombre d'entreprises enregistrées auprès du SLE reflète principalement les
entreprises qui cherchent à commercer entre les pays de l'UEMOA et les pays hors UEMOA, mais pas entre les pays
de l'UEMOA. En comparant la part des entreprises du SLE de chaque pays avec le PIB, le Bénin, la Côte d'Ivoire et le
Ghana ont tous une part d'entreprises du SLE significativement plus élevée que leur part du PIB régional, tandis que
bien que le Nigeria ait le nombre le plus élevé d'entreprises enregistrées SLE, il est faible par rapport à leur poids
économique dans la région.

Figure 4: Total des entreprisesdu SLE et part des entreprises SLETLS par rapport à la part du PIB

Source : CEDEAO Liste SLE ici

Depuis 2019, l'UEMOA est en train d'établir sa propre liste d'"opérateurs économiques agréés" dans le cadre de ses
efforts pour améliorer le commerce dans l'espace UEMOA (UEMOA 2019). Un manque de conseillers capables de
traiter les demandes en Guinée Bissau et au Niger, par exemple, implique des obstacles majeurs pour les entreprises
à utiliser le système de commerce interne (Cissé 2018). Le même rapport cite qu'en une année, 20 % des demandes
ont été refusées en raison de dossiers incomplets, ce qui reflète le faible niveau d'information ou de soutien aux
entreprises qui cherchent à exporter dans l'espace UEMOA.

Reflétant les obstacles susmentionnés, un rapport récent sur les taux d'utilisation des préférences pour lesquels des
données étaient disponibles indique que le taux d'utilisation des préférences de la CEDEAO est étonnamment faible,
à peine inférieur à 5 % pour les exportations du Nigeria vers le Ghana, ce qui est inférieur à celui d'autres
communautés régionales telles que la CAE et le COMESA. Cela est dû en partie à la nécessité d'être agréé au SLE
pour profiter des préférences, mais comme le suggère le rapport, les raisons citées par les entreprises comprennent
un manque de mise en œuvre de l'accord par les autorités douanières, des informations limitées, des problèmes
avec les douanes, des difficultés de documentation et des difficultés linguistiques dans le commerce entre des pays
ayant des langues officielles différentes (Stuart 2021). 39

39 En outre, le certificat de la CEDEAO ne serait valable que 6 mois et chaque certificat ne s'applique qu'à un seul produit pour un
destinataire désigné, ce qui augmente le coût de l'utilisation du SLE (Tralac 2019). Ceci contraste avec les 18 mois de l'UEMOA.
Depuis 2018, un acte supplémentaire a été entrepris pour fixer les deux à 12 mois, mais cela ne devrait être mis en œuvre
qu'en 2022.

22
Les entretiens font état de tentatives de mise en place d'un comité conjoint pour que les entreprises puissent
accéder à la fois au marché intérieur du SLE et de l'UEMOA, mais ces tentatives ont échoué - encore une fois en
partie à cause de la manière dont chaque organisme régional interagit avec différents ministères nationaux. Comme
nous l'avons souligné dans la section précédente, cela reflète une fois de plus l'accent mis par l'UEMOA sur les
questions intra-UEMOA, malgré le chevauchement avec les initiatives et les ambitions de la CEDEAO.

Outre le secteur privé, les organisations de la société civile ont également souvent dénoncé les difficultés découlant
du chevauchement institutionnel entre l'UEMOA et la CEDEAO, qui ont des effets handicapants sur le processus
d'intégration régionale. La Plateforme des organisations de la société civile ouest-africaine, par exemple, a
longtemps plaidé pour une plus grande cohérence des politiques entre l'UEMOA et la CEDEAO. Ce réseau d'OSC a
été très visible lors de la négociation des accords de partenariat économique de 2003 à 2017. 40 Il estimait, entre
autres, que l'UEMOA, avec ses positions plus libérales et pro-UE, affaiblissait la stratégie de négociation ouest-
africaine. Les OSC soulèvent également ce qu'elles considèrent comme des incohérences entre l'UEMOA et la
CEDEAO dans les politiques sectorielles régionales, mais aussi en ce qui concerne les engagements des États dans
les accords commerciaux internationaux.

Bien que les acteurs de la société civile et du secteur privé s'inquiètent des chevauchements et des incohérences
entre les deux organismes régionaux, les efforts visant à influencer le fonctionnement et les décisions des deux
organismes, et même leur coopération, ont jusqu'à présent été difficiles, les personnes interrogées citant par
exemple la Fédération des employeurs de l'Afrique de l'Ouest (FOPAO en français). Les processus de la CEDEAO
seraient plus faciles à suivre, tandis que les négociations du CET ont réussi à assurer un degré relativement élevé de
participation du secteur privé, renforçant ainsi sa légitimité vis-à-vis de ce dernier (Entretien 2021). 41 De ce point de
vue, l'UEMOA est considérée comme " moins dynamique pour le secteur privé " et plus axée sur les questions de
finances publiques et de macroéconomie que sur la stimulation du commerce régional en soi.

Le rôle des facteurs et acteurs externes

Des facteurs externes peuvent avoir contribué à créer les incitations à pousser à de plus grands efforts
d'harmonisation. En effet, "les négociations [de l'Accord de partenariat économique de l'UE] et le TEC de la CEDEAO
sont inextricablement liés" (Roquefeuil et al. 2014). 25 ans après avoir été initialement prévu dans le traité de la
CEDEAO de 1975, le TEC de la CEDEAO a finalement vu le jour en 2015 à la suite des négociations de l'Accord de
partenariat économique (APE) avec l'UE (de Roquefeuil et al. 2014), même si celui-ci doit encore être pleinement
ratifié par la région. Les négociations sur les taux de droits de douane pour le TEC de la CEDEAO se sont appuyées
sur le TEC de l'UEMOA, en place depuis 2000, en vue de l'étendre aux autres États membres de la CEDEAO. Un comité
conjoint CEDEAO-UEMOA pour la gestion du TEC CEDEAO a été créé en 2006, en plus des arrangements de
coopération présentés dans le tableau 2, qui est parvenu à un accord sur le TEC lors de la 14e réunion, tenue en
septembre 2013 à Abuja, au Nigeria. Bien que les quatre premières bandes tarifaires convenues soient tirées du TEC
de l'UEMOA, une bande supérieure, dite "cinquième bande", a été ajoutée après de solides arguments du Nigeria,
soutenus par les producteurs agricoles ouest-africains, notamment des pays de l'UEMOA (De Roquefeuil et al. 2014).
Cela a conduit, par exemple, à la protection des chaînes de valeur de la volaille, du bœuf et du porc et à une

40 Cette plateforme rassemble des ONG/OSC de 10 pays d'Afrique de l'Ouest et travaille sur le commerce et les accords
commerciaux, la libre circulation des biens et des personnes et d'autres questions liées à l'intégration économique régionale.
Le secrétariat de cette plateforme est assuré par Enda CACID.
41 Cela contraste avec la conclusion de la CNUCED (2018) selon laquelle " Le processus de réception du certificat d'origine est

perçu comme long et lourd, entraînant des retards excessifs. En outre, le certificat de la CEDEAO n'est valable que 6 mois.
Les opérateurs économiques doivent soumettre des demandes d'agrément distinctes pour le régime concerné (c'est-à-dire
la CEDEAO ou l'UEMOA). En outre, dans le cadre du régime de la CEDEAO, ils doivent obtenir un agrément consécutif du
Comité National d'Agrément (CNA) et de la Commission de la CEDEAO."

23
augmentation de 15 % de la protection nominale dans les pays de l'UEMOA. 42 Certains ont donc affirmé que " l'UE
a au moins accéléré, si ce n'est conduit, l'agenda de la libéralisation régionale ", où ils considèrent les négociations
APE comme un moteur clé pour convenir et rendre opérationnel le TEC à partir du 1er janvier 2015 " (Engel et
Jouanjean 2015).

Cela ne veut pas dire que toutes les formes d'influence extérieure sont un succès. Plusieurs des mécanismes de
coordination UEMOA-CEDEAO mentionnés ci-dessus ont reçu un soutien extérieur mais peinent à fonctionner, sans
doute parce qu'ils s'alignent moins sur les incitations sous-jacentes que les négociations du TEC. Lorsque les
partenaires extérieurs cherchent à soutenir les structures institutionnelles et la coordination, cela crée
simultanément des incitations à signaler au moins la volonté de coopérer à un niveau superficiel, mais ignore les
relations de pouvoir sous-jacentes et les compromis nécessaires, et donc les désincitations à converger dans la
pratique. L'évaluation par la CE du soutien de l'UE à l'intégration de l'Afrique de l'Ouest cite les deux organisations
qui lancent "des initiatives sans consultation, [qui] sont parfois contradictoires", ce qui entraîne des tensions (CE
2019). 43
Des efforts pour améliorer la coordination ont sans doute été faits en ce qui concerne le financement externe. En
discutant du financement de l'UE par le biais des programmes indicatifs régionaux (PIR) dans le cadre des 10e et 11e
Fonds européens de développement, les deux Commissions se seraient engagées à assurer une bonne collaboration
entre les cellules FED de l'UEMOA et de la CEDEAO pour une mise en œuvre efficace des projets, et ont convenu de
fournir une analyse de la façon dont le PIR a contribué à la mise en œuvre des politiques et des positions communes
de la région (CEDEAO 2018). Un Comité d'orientation stratégique a été établi entre la CEDEAO, l'UEMOA et l'UE en
2020 pour aider à la prise de décision sur la manière d'allouer le soutien de l'UE (UEMOA 2020), s'ajoutant ainsi aux
structures de coordination UEMOA-CEDEAO existantes. Le programme actuel de facilitation des échanges en Afrique
de l'Ouest (FEAO) peut être considéré comme une nouvelle tentative de renforcer la collaboration organisationnelle
autour de l'agenda commercial, tout en regroupant les efforts des donateurs (CEDEAO 2017). 44

Il existe d'autres exemples similaires, où les partenaires du développement sont de plus en plus conscients de la
nécessité de s'engager auprès des deux organismes régionaux. L'anneau de croissance ouest-africain, soutenu par
le Japon, en est un exemple. Alors qu'un plan directeur initial a été élaboré avec le soutien de la JICA à l'UEMOA et
au gouvernement ghanéen, des réunions ultérieures visant à rechercher des financements pour le plan directeur
ont inclus la CEDEAO et d'autres partenaires de développement (JICA 2018). 45

Si ces dynamiques motivées par l'extérieur peuvent être utiles pour encourager la coordination et l'analyse
conjointe, il est clair que l'objectif doit aller au-delà de l'accès et de la gestion des ressources externes. Bien que

42 Autre signe du bon fonctionnement de la collaboration autour du TEC, une mission conjointe CEDEAO-UEMOA a été entreprise
auprès de l'Organisation mondiale en 2012, à la suite de laquelle les commissions de la CEDEAO et de l'UEMOA ont pu
retravailler certaines parties du TEC de la CEDEAO afin de ne pas rencontrer de difficultés de conformité à l'OMC pendant la
phase de renégociation (de Roquefeuil et al. 2014).
43 Il cite également des preuves que " le leadership de la CEDEAO n'est pas bien considéré par l'UEMOA " et fait état d'un

élargissement du mandat de l'UEMOA sur le terrorisme qui aurait été " vivement critiqué " en raison des doublons qu'il créait
avec la CEDEAO et le G5 Sahel (CE 2018). Le texte original en français dit : "En termes de mandats sectoriels, il existe des
duplications qui se traduisent par des initiatives non concertées, voire contradictoires, et/ou des tensions. Sans prétendre à
l'exhaustivité, on peut noter les éléments suivants :...par ailleurs, le leadership de la CEDEAO (désignée comme CER pilier par
l'UA) est assez mal perçue par l'UEMOA, mais également par les autres organisations de la sous-région". Aussi, "la rencontre
des ministres de l'Intérieur de la zone UEMOA (Abidjan 2016) a adopté quinze mesures au titre de la lutte contre le terrorisme
parmi lesquelles l'instauration de patrouilles mixtes, la mise en place de pièce d'identités biométriques et le partage de
renseignements. Cet élargissement du champ des compétences de l'UEMOA a été vivement critiqué, en raison de la
duplication de mandat avec d'autres organisations comme la CEDEAO et le G5 Sahel" (CE 2018).
44 Le programme TFWA est financé par les Pays-Bas, l'UE et l'USAID, et est mis en œuvre par la GIZ et la Banque mondiale en

collaboration avec l'UEMOA et la CEDEAO.

45 Réunions de suivi rapportées ici : https://www.ecowas.int/35045/?lang=fr.

24
certains donateurs tels que l'UE cherchent explicitement à s'assurer que leurs projets sont coordonnés entre
l'UEMOA et la CEDEAO, des partenaires de développement non coordonnés peuvent en outre créer une incitation à
prendre des initiatives régionales autonomes, conduisant ainsi à certaines des incohérences discutées ci-dessus.
Alors que la CEDEAO cite l'UE, la GIZ, la France, l'USAID, l'Inde, la Chine, le Brésil et la BAD parmi ses principaux
partenaires, l'UEMOA cite ses principaux partenaires comme étant l'UE, la France, la Banque mondiale, le Japon, la
Suisse et la BAD (UEMOA 2020). 46 Cela crée des problèmes de coordination au sein et entre l'UEMOA et les
partenaires de la CEDEAO. De plus, étant donné la répartition des responsabilités au sein des organisations de
bailleurs de fonds, ceux qui travaillent avec l'UEMOA ne sont souvent pas les mêmes que ceux qui travaillent avec
la CEDEAO, risquant à nouveau de dupliquer les efforts, parfois avec le soutien des mêmes bailleurs de fonds
(Entretien décembre 2020). 47

Même avec les meilleures intentions d'encourager la coopération et la coordination entre les deux organisations,
comme le souligne la discussion ci-dessus, cela peut être difficile dans la pratique lorsque les deux organisations se
perçoivent comme légitimes pour entreprendre des projets ou des politiques spécifiques. Les exemples incluent le
travail actuel de l'UEMOA pour créer des procédures de certificat d'origine électronique, ou pour établir un outil de
régime de transit ou encore des études sur le marché intérieur de l'UEMOA ('libre pratique') alors que cela est déjà
en cours au sein de la CEDEAO.

En résumé, comme dans la section 2, la discussion semble à nouveau suggérer une plus grande cohérence et
légitimité de l'UEMOA parmi les États membres, malgré les engagements régionaux à travers la CEDEAO, et
l'existence de structures de coordination. Il y a donc un sentiment que les États membres veulent avoir deux organes
régionaux qui se chevauchent, et parfois contradictoires. Néanmoins, en regardant vers les opportunités futures, les
personnes interrogées soulignent néanmoins une légitimité progressivement croissante de la CEDEAO parmi les
États membres de l'UEMOA, et une frustration par rapport aux chevauchements cités ci-dessus. Ces éléments ont
conduit à des discussions et à des formes institutionnelles visant à améliorer l'harmonisation et la coordination, mais
le mélange d'acteurs et de facteurs historiques, institutionnels et autres évoqués ci-dessus semble pousser à
conserver les deux structures institutionnelles.

4. Implications pour les décideurs politiques et les partenaires ?

Le spécialiste de l'intégration régionale Ernst Haas (1958) a décrit l'intégration régionale comme un processus par
lequel "les acteurs politiques de plusieurs contextes nationaux distincts sont persuadés de déplacer leurs loyautés,
leurs attentes et leurs activités politiques vers un nouveau centre, dont les institutions possèdent ou exigent une
juridiction sur les États nationaux préexistants". Pour les pays membres de l'UEMOA, ils ont deux " centres "
potentiels vers lesquels ils peuvent déplacer leurs loyautés, créant des chevauchements et des incohérences.

Ce document a donc examiné ce qui façonne les relations entre l'UEMOA et la CEDEAO, et comment les États
membres de l'UEMOA s'engagent.

46 Liste complète ici, incluant également le Venezuela, l'UA, l'UEMOA, l'ONU, le PNUD, la BAD, l'ACBF et l'Organisation
internationale de la Francophonie (https://ecpf.ecowas.int/partners/).
47 Voir l'étude du CCI sur les règles d'origine de l'UEMOA (Cissé 2018). Les personnes interrogées ont également fait référence à

une étude financée par l'UE sur la "libre pratique" de l'UEMOA en 2018, qui est maintenant également demandée par la
CEDEAO.

25
Principales conclusions

Les principales conclusions sont les suivantes :

1. Bien que les commissions régionales devraient, sur le papier, avoir une plus grande autorité juridique sur les
États membres que les secrétariats régionaux, dans la pratique, les deux organes régionaux ont un pouvoir
limité pour contrôler ou appliquer les politiques régionales convenues. Les intérêts et les incitations des États
membres déterminent en fin de compte la manière dont les agendas régionaux sont mis en œuvre, plus que
les questions d'harmonisation.

2. La dépendance de sentier signifie qu'il existe des raisons structurelles et institutionnelles pour les deux
organismes régionaux qui continueront à entraver les efforts de coordination. Bien que la CEDEAO compte
plus de membres, qu'elle soit l'une des huit CER reconnues par l'UA, qu'elle soit plus ancienne (selon certains
critères) et qu'elle dispose d'un mandat formel dans son traité pour devenir la communauté économique
unique de la région, l'UEMOA est considérée par beaucoup comme ayant plus de cohérence historique et de
légitimité parmi ses États membres et a réalisé une plus grande intégration économique, notamment en
raison du franc CFA hérité, de la similitude des principes administratifs et bureaucratiques, des systèmes
juridiques et fiscaux nationaux et du fait que le français est parlé dans sept des huit États membres. Les pays
de l'UEMOA ont formellement accepté de définir des positions avant de discuter avec d'autres forums, dont
la CEDEAO, ce qui permet de soustraire une partie des discussions au forum de la CEDEAO (Rolland et Alpha
2010). Cela faisait même partie de l'accord initial de ces États pour rejoindre la CEDEAO en 1975 (Bach 1983).
Cela n'exclut pas des positions divergentes entre les pays de l'UEMOA en fonction des questions et des
intérêts, mais renforce généralement l'alignement entre les États de l'UEMOA.

3. Bien qu'il existe une collaboration et une appréciation mutuelle entre les deux organisations dans le discours
officiel et au niveau technique, et que des dispositions existent pour la coopération entre l'UEMOA et la
CEDEAO sous la forme du Secrétariat Technique Conjoint (STC), l'accent politique et la volonté de
convergence des deux organisations ont varié au fil du temps et le STC ne semble que faiblement lié à la
coopération et à la coordination fonctionnelles. L'accent mis sur le travail conjoint de l'UEMOA et de la
CEDEAO est discuté dans le contexte de projets financés par des sources extérieures.

4. Il n'est pas évident que les États membres ou d'autres acteurs recherchent activement une plus grande
harmonisation entre les deux organisations régionales. Les États membres de l'UEMOA (les seuls membres
des deux organisations) font davantage référence à l'UEMOA dans leurs stratégies de développement que la
CEDEAO, ce qui suggère son rôle plus important dans les politiques, tandis que les politiques
macroéconomiques et monétaires sont coordonnées au niveau régional par l'UEMOA. La manière dont les
Commissions de l'UEMOA et de la CEDEAO interagissent et coopèrent dépend également de leurs États
membres. Il existe également des exemples de pays qui utilisent un organe lorsqu'ils ne sont pas en accord
avec les politiques de l'autre - l'étude cite le cas des taxes sur le tabac.

5. Il y a des domaines où les deux organisations ont harmonisé leurs efforts, mais plus dans la forme que dans
la fonction. La CEDEAO a souvent repris les initiatives de l'UEMOA et les a adoptées plus largement, même si
dans certains cas des ajustements ont été nécessaires pour tenir compte des réalités et des spécificités
économiques, politiques et institutionnelles de la CEDEAO - le TEC de la CEDEAO en est un exemple notable.
Mais une mauvaise application des règles de la CEDEAO se traduit dans la pratique par deux régimes
commerciaux différents. Si certains acteurs du secteur privé peuvent réussir et même prospérer grâce à ces
incohérences, le commerce formel dans la région subit des coûts administratifs accrus pour ceux qui
cherchent à se conformer à l'application distincte des règles pour ceux qui cherchent à commercer avec les
partenaires de l'UEMOA ou de la CEDEAO. Dans le même temps, l'application incorrecte des règles de la
CEDEAO peut contribuer à protéger le marché de l'UEMOA des exportations non UEMOA au sein de la

26
 CEDEAO, ce qui explique en partie pourquoi les parts du commerce intra-UEMOA sont plus élevées que le
commerce avec le reste de la CEDEAO. Même si le secteur privé et la société civile expriment leur frustration,
et que la CEDEAO représente le marché le plus important, la pression de la société civile pour assurer une
plus grande harmonisation et une meilleure mise en œuvre des accords au sein de la CEDEAO a jusqu'à
présent eu peu de résultats.

Réexaminer les hypothèses

En revenant aux hypothèses citées au début de ce document, il semblerait que si " l'augmentation des financements
et le renforcement des capacités de la CEDEAO et de l'UEMOA peuvent aider à tirer parti des synergies et de la
coopération dans la mise en œuvre des programmes, la discussion ici suggère que cela peut être limité aux domaines
où les incitations s'alignent. Le TEC semble illustrer les domaines où les intérêts extérieurs peuvent promouvoir la
coopération régionale.

Il semblerait également qu'une " meilleure coopération entre la CEDEAO et l'UEMOA améliorera la mise en œuvre
des mesures de commerce et de facilitation des échanges dans la région ", mais le véritable défi est de savoir
comment y parvenir. Malgré la présence de mécanismes formels, de financements pour les soutenir et de
chevauchement d'agendas et de mandats, l'harmonisation est restée un défi dans la pratique, avec des exemples
qui suggèrent que l'option de choisir entre deux régimes régionaux peut parfois être considérée comme un
avantage, pour les gouvernements mais potentiellement aussi pour les entreprises.

Dans le même temps, de nombreuses difficultés et contraintes au commerce régional sont moins liées à la
coopération UEMOA-CEDEAO qu'à la faible mise en œuvre des mesures convenues telles que le SLE et le TEC de la
CEDEAO, aux barrières non tarifaires, aux informations sur le marché et aux coûts de transport. Cela suggère que
des approches plus ciblées et pragmatiques de l'harmonisation des procédures offriraient certains avantages aux
entreprises. Les preuves suggèrent que même lorsque les régimes de l'UEMOA et de la CEDEAO devraient être
acceptés, par exemple pour le commerce intra-CEDEAO avec un certificat d'origine CEDEAO, dans la pratique ce
n'est parfois pas le cas. L'application effective des textes juridiques aux postes frontières est un problème qui
dépasse la coordination, la corruption et les pratiques commerciales informelles résultant de l'interaction entre les
commerçants et les fonctionnaires.

De manière peut-être plus pragmatique, la question est de savoir si la facilitation des échanges peut être améliorée
sans une meilleure coopération UEMOA-CEDEAO, et/ou par une division différente du travail, et si les partenaires
extérieurs peuvent réellement y contribuer dans la pratique.

Ce dernier point est alors lié à la troisième hypothèse, selon laquelle " les États membres et les acteurs économiques
sont également engagés, ou du moins neutres, envers les deux organisations régionales et leurs processus ". Bien
que ce document n'ait pas pu dresser la carte de tous les groupes d'acteurs possibles et de leurs intérêts spécifiques
dans l'UEMOA et la CEDEAO, l'implication de l'analyse et des entretiens est que ce n'est pas le cas. Les différents
gouvernements accordent une importance différente à l'UEMOA ou à la CEDEAO dans leurs stratégies nationales.
En fonction de leurs marchés cibles, les entreprises se concentreront également sur l'un ou l'autre. Bien que tout ne
puisse être attribué à la légitimité historique, la nature plus étroitement liée des économies de l'UEMOA à travers
les différentes itérations de l'union monétaire et économique depuis l'indépendance semble favoriser l'UEMOA en
termes de confiance et de solidarité.

27
L'avenir

Dans l'ensemble, cela pose des défis au personnel de l'UEMOA et de la CEDEAO. Si les États membres et leurs acteurs
non étatiques s'engagent avec l'UEMOA ou la CEDEAO de différentes manières et à des fins différentes, cela devrait
se refléter dans la politique régionale et la conception des programmes, tandis que le niveau et la forme de la
coopération entre les deux organisations pourraient dépendre du domaine et des incitations à le faire.

Une évolution quelque peu radicale consisterait à ce que l'UEMOA cesse de promouvoir un programme commercial,
tous les instruments et procédures commerciaux de l'UEMOA étant annulés au profit de ceux de la CEDEAO. Bien
que cela rendrait certainement les choses plus claires pour le secteur privé et permettrait de libérer des ressources
de l'UEMOA pour d'autres points de son agenda, la discussion ci-dessus montre que même pour certaines
entreprises et certains gouvernements, cela ne serait pas vu d'un bon œil, étant donné que l'UEMOA offre une
"option de secours" en cas de besoin.

Une possibilité plus pragmatique pourrait être que l'UEMOA prenne la tête de la mise en œuvre de certains
programmes de la CEDEAO au sein du groupe de pays de l'UEMOA. En d'autres termes, dans certains domaines où
les programmes de la CEDEAO et de l'UEMOA se chevauchent, tous les projets et documents seraient établis au nom
des deux organisations, tandis que l'UEMOA contribuerait à la réalisation d'un programme de la CEDEAO dans ses
pays membres. Cela se fait déjà, semble-t-il, à travers certains projets, et ne nuirait pas au rôle plus important de
l'UEMOA dans la gestion macroéconomique de ses économies, et contribuerait à rapprocher les agendas
commerciaux des deux organisations.

Alors que des programmes tels que le programme multi-donateurs FEAO cherchent à encourager la collaboration
par le biais d'approches conjointes, d'une appropriation partagée du processus et d'une coprésidence des groupes
techniques, ce modèle est également confronté à des défis. La nécessité de contacts et de discussions fréquents et
réguliers, l'instauration d'un climat de confiance et la possibilité pour l'un ou l'autre de prendre la direction des
opérations rendent ce modèle coûteux et long. Cela peut également entraîner des frustrations étant donné que, sur
le papier, une organisation devrait finalement devenir la seule organisation régionale dans la région. Néanmoins,
adopter cette approche et travailler de bas en haut, peut-être de manière plus informelle, avec différents
départements et parties prenantes, peut être le meilleur moyen d'identifier les points d'attraction, notamment
parmi les États membres et leurs parties prenantes. Cela ne tient évidemment pas compte du fait que différents
partenaires de développement soutiennent la CEDEAO et l'UEMOA, sans doute aussi pour des raisons différentes,
et que la coordination des stratégies de soutien d'un donateur à deux organisations est en soi un défi
organisationnel. Comme nous l'avons vu, lorsqu'un financement externe ou même une pression (le cas de l'APE) est
impliqué, cela peut contribuer à une certaine collaboration entre les deux organisations.

Enfin, alors que les processus d'intégration régionale continuent de s'attaquer aux obstacles au commerce
intrarégional, le processus de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) prend également de
l'ampleur. Si, en principe, cela ne modifie pas la manière dont le commerce se déroule au sein des groupements
régionaux, ceux-ci étant considérés comme des "blocs de construction" pour l'accord continental, l'option
alternative consistant à commercer en dehors de la région deviendra bientôt une réalité. Les possibilités de
s'engager dans des chaînes de valeur continentales peuvent potentiellement offrir aux entreprises la possibilité de
se développer et de commercer en dehors de la région. Bien que beaucoup de choses dépendent encore des offres
tarifaires et des règles d'origine qui seront finalement convenues, cela fait peser une plus grande responsabilité sur
les acteurs régionaux en Afrique de l'Ouest pour assurer un environnement commercial favorable en s'appuyant sur
toutes les structures institutionnelles en place.

28
Bibliographie
Union africaine. 2006. Décision sur le moratoire sur la reconnaissance des communautés économiques régionales
(CER), Addis Abeba : Référentiel commun de l'Union africaine.
Union africaine. 2009. Étude pour la quantification des scénarios de rationalisation des Communautés économiques
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 À propos de l’ECDPM

L’ECDPM est un centre indépendant de réflexion et d’action œuvrant dans le domaine de la

coopération internationale et des politiques de développement en Europe et en Afrique.

Depuis 1986, notre équipe fournit des recherches et des analyses, des conseils et un soutien
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• Migration et mobilité
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Cette publication a été commandé et financé par le gouvernement néerlandais pour soutenir
le programme de facilitation des échanges en Afrique de l’Ouest avec la CEDEAO et l’UEMOA,
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