P. d’Aquino et ai.

Irrigation et développement régional

Irrigation et développementrégional :
dix ans d’actions sur lefieuve Sénégal
pour uneplan@cation n?gionale
et décentralisée
Patrick d’Aquino*, Sidi Mohamed Seck”,
Jean-François Bi%ères’, Malick Sarr”’

Infroducfion
L a situation sur la rive gauche du fleuve Sénégal (le tem’toire
sénégalais de la uallée) est conzplexe.Depuis wz demi-siècle,
l’intervention consiste à favoriser le déueloppementde l’agricul-
77

ture irriguée, et plus particulièrement du riz. .[usqu ‘à la fin des

années 80, cette agriculture irriguée et son développement
étaient totalement administrés par I’Etat, à trawls des sociétés
publiques d’aménagement l. Avec la mise en ceuvse, dans les
années SO, de l’ajustement structurel, 1’Etat s’est désengagé des
activités commerciales et productives en lesprivatisant; il a pro-
gressivement libéralisé l’ensemble desfilières, facilitarzt en outre
l’accès direct au crédit agricole pour les producteurs. Ce nou-
*Centre de coopération
veau contexte a entraîné une rapide explosion des initiativespri-
internationale en recherche véesd’aménagement, le plus souvent auec une qualité technique
agronomique pour le
développement (CIRAD), sommaire. Le delta du jleuve Sénégal,par exenzple,zone la plus
dépaneruent Territoires, active de la vallée, a vu se développer en dix ans plus de
environnement et acteurs,
BP iO35,34032 Montpellier 25.000 ha d’aménagementspriv&, qui se sont @outésataarcbi-
Cedex 1. France quement aux 16000 ha d’aménagements publics existants. Les
“Institut sénégalais de déficiences techniques, organisationnelles et éco/zomiques se
recherches agricoles WRA),
BP 3110. Dakar, Sénég”i sont rapidement multipliées sur ces aménagenaents priués,
“‘Société n;ltionale entraînant l’abandon de la naejeurepartie d’entre eux. Dans le
dhnénagement et même tenaps, lesgralads anaénagenaerT.ts publics étaient transférés
d’exploitation des terres
du delta du fleuve Sénégal aux paysans usagers et cowaissaient des difficultés dans la
et de la FGmé (SAED). recherche de l%aten$cation et de la productivité. La libéralisa-
Route de Khor, BP 74.
Saint-Louis. Sénégal tion et l’appui aux initiatives privées ont égalenaeiatfavorisé,
Dossier :RechercRp-Systèmes

dans la filière irriguée, l’émergence d’organisations socio-profes-

sionnelles, qui depuis ont acquis un rôle inaportafat dans les dis-
cussions sur les orientations de développenaetatde la vallée et
datas l’accès desproducteurs de baseaux crédits agricoles et au
foncier.
Au début des années 90, la situatiola était jugée si col?aplexeet si
diversifzéequ ‘il apparaïssait inapossibled’évaluer les dynanaiques
en cours, de mesurer l’importance et la qualité de la naiseela
valeur et de caractériser les effetsdes dzffkreelates
politiques testées
ou préconiséespour la vallée. Aucurz outil d’ifafowaation, d’éva-
luation ou de suivi adapté de la filière fa’était dispofaible,
aucune gestion raisonnée des terres et de l’espace n’était pos-
sible. E?aSedésengageant, l’Eta& via sa sociétépublique de déue-
loppement daîas la vallée, la SAED, avait perdu ses sources
d’infornaation et une partie de sescapacités d’interue~ation.
C’est dam ce contexte qu’une actioia, à la QED, s’est orgalzisée
autour de deux object@s:
- la mise en place d’un systèmede suivi-éualuatiota de l’agricul-
ture irriguée à l’échelle de toute la rive gauche de la vallée;
- l’organisation pratique et généralisée d’une gestion décepztrali-
séedes ressourcesrenouvelables.

Premiére 6fape : l’organisation d’un suivi-évaluation

c4e I’agriculfure irriguée
a localisation précise de tous les périmètres de la vallée
L n’étant pas connue, la mise en place d’un dispositif de suivi-
évaluation constituait l’étape prioritaire. L’objectif était de rendre
compte de l’évolution des aménagements dans le temps et dans
l’espace, d’évaluer les performances de l’irrigation, de mesurer
les effets des politiques agricoles et d’aider à la planification du
développement de l’agriculture irriguée. L’enjeu était la création
‘;MAS (Mission d’un système d’information au sein de la SAED.
d’aménagement do Sén+d)
à partir de 1935, pois :MAFS Ce système d’information est composé, d’abord, d’une base de
à partir de 1938, et enfin
SAED (Sociét6 nationnle dormées, actualisée à chaque campagne par le suivi des aména-
d’aménagement et
d’exploitation des terres
gements hydre-agricoles et des entités paysannes les mettant en
du delta du fleuve Sénégal valeur. Une cartographie systématique de ces aménagements
et de la Falhéi depuis 1965.
sur Eabase d’images satellite SPOT permet la spatialisation des
?En 1987-1988.13000 1x1
étlient ménagés sur données. Le système d’information géographique (SIG) est
financement public et d’abord l’outil d’intégration et de stockage de l’ensemble des
2000 ha sur Fmanct!ment
privé. En 1995-1996. données produites par la SAED, les autres services techniques,
15OOIIha sur financement les administrations et les partenaires du développement, ainsi
public et 27iO<Jsur fonds
privés (source : SAED. 1997). que les données issues d’études sectorielles, Ies cartes offi-
 P. d’Aquino et nl. Irrigation et développement régkml

cielles, etc. Ces données sont obtenues grâce à des recense-

ments et des suivis d’échantillons d’agents économiques en
amont et en aval de la production et de suivis d’exploitations
agricoles (SAED, 1995).
Le système d’information géographique produit des outils de
pilotage classiques, par exemple l’évolution de la situation des
aménagements et de la mise en valeur, par croisement de
l’interprétation d’images satellite et de données collectées sur le
terrain, afin, par exemple, de trouver des éléments d’explîcation
à l’abandon des superficies. Il permet aussi d’organiser l’échan-
tillonnage et l’extrapolation de suivis socio-économiques. Des
outils de pilotage et de gestion plus complexes, s’appuyant sur
la modélisation, ont pu être conçus. Un couplage entre le SIG
et des logiciels experts de gestion de l’eau à l’échelon du péri-
mètre a conduit à un outil expérimental de gestion de l’eau
pour l’ensemble du delta du fleuve Sénégal3. Une représenta-
tion modélisée* de l’économie régionale évalue les perfor-
mances de l’agriculture irriguée et les. effets des politiques
agricoles mises en œuvre (Benoit-Cattin et al,. 1998).
Cependant, dans l’optique d’une gestion et d’une planification
raisonnée des ressourcesde la vallée, la mise en place d’un sys-
tème de suivi-évaluation ne constituait que la première étape
d’une meilleure organisation du développement régional. C’est 79
pourquoi une deuxième étape consiste, depuis fin 1996, à
appuyer le développement d’une gestion et d’une planification
décentralisée de l’espace local et régional.

Deuxième étape : l’appui à l’émergence d’une planification

décentralisée à l’échelon local et régional
u Sénégal, depuis 1972, les conseils ruraux des communau-
A tés rurales, collectivités territoriales locales d’abord nom-
mées, puis élues depuis 1990, sont les instances de la
représentation locale des populations rurales. La communauté
rurale correspond à peu près à l’échelle d’une commune rurale
française. Ces conseils ruraux sont chargés depuis 1990 des pré-
rogatives de gestion exercées jusque-là par l’administration
locale. La régionalisation, introduite en 1996, parachève actuel-
lement ce processus en instituant un conseil régional élu à un
échelon intermédiaire entre 1’Etat et les collectivités locales.
Parallèlement à ces collectivités locales, l’administration territo-
‘Avec I‘:ippui dc I’univcrsité riale de 1’Etatest toujours présente, à la fois au niveau régional
de Loil~lln
où les responsabilités ne sont pas encore clairement partagées
‘Conception d’une nlafrice de
coqmhiiit2 nmk (hICil). et au niveau local où les textes de la décentralisation restent
 Dossier : Recherche-Systèmes Lescahiersde kcRechercheDEvelvppmeir[. 11”45- 1999

souvent théoriques. Dans la vallée du fleuve, la SAED conserve

encore de fait la décision en matière d’investissements publics
pour l’aménagement. Enfin, associations socioprofessionnelles
fédératives et services techniques de 1’Etat (aménagement du
territoire, environnement, domaines...) doivent aussi être des
acteurs indispensables pour tout ce qui concerne la gestion et Ia
planification de l’espace régional.
Si le cadre théorique et législatif d’une gestion décentralisée des
ressources est ainsi posé, sa traduction concrète et opération-
nelle n’est pas effective, en particulier par manque de concerta-
tion, de supports de formation et d’information à chaque niveau
de décentralisation. Comment appuyer et surtout installer dura-
blement les nouvelles responsabilités locales dans le paysage
sociologique et institutionnel sénégalais? Quelles activités cohé-
rentes planifier et développer aux échelons local et régional?
Quelle sont les compatibilités et les incompatibilités des activi-
tés et des acteurs dans l’utilisation de l’espace? Quelles formes
d’exploitation des ressources, en termes écologique, écono-
mique ou social peut-on concilier? L’enjeu consistait à élaborer
et à tester des outils et des méthodes, des formes de concerta-
tion et des procédures, pour l’organisation d’une gestion
concertée et cohérente de l’espace local et régional. C’est
l’ambition de l’opération Pilote POAS,menée en commun par la
80 recherche (Pôle systèmes irrigués-PSIj), la SAED et les collecti-
vités locales (communauté rurale de Ross-Béthio).
Dans le cadre institutionnel du Sénégal, l’expérimentation d’une
planification décentralisée, locale et régionale, s’est traduite en
1996 dans la mise en place d’une opération pilote de déveIop-
pement expérimental, l’opération Pilote POAS, Ie Plan d’occu-
pation et d’affectation des sols étant pris ici sous son sens le
~ELISlarge : “une wgafaisation de l’espaceprenant en compte les
aspects enviromementaux (sauvegarde des espaces izaturelsj,
sociaux (besoin- despopulations), techiques (sols, topographie)
et économiques (rentabilité)” (PDRG, 1991).
Dans Ie contexte de la vallée du fleuve Sénégal, les enjeux
majeurs de l’opération sont dans le développement des compé-
tences des conseils ruraux et, en particulier, l’expérimentation
de nouveaux cadres et mécanismes de dialogue au niveau Iocal
et régional : test d’outils opérationnels et de mécanismes organi-
sationnels et institutionnels. Les objectifs de l’opération sont
jwgrOupant
ici deux
ainsi triples :
institutions de recherche,
I’ISRA (Institut sén&g;dais de - l’installation pérenne dans les conseils ruraux d’un pôle 1ocaP
recherches agricoles) et le
CIRAD (Centae de de négociation (avec les partenaires), de concertation (avec
coopération internationale en
recherche agronomique pour
les populations), et de compétences (pour la gestion des res-
le développement). sources collectives) ;
P. d’Aquino et a[ Irription et développement régional

- la reconnaissance et le soutien par tous les acteurs institution-

nels et étatiques de règles collectives, mises en place par les
collectivités locales, de gestion de l’eau et de mise en valeur
des terres ;
-la mise en place progressive d’une planification décentralisée
du développement local et régional, par les collectivités locales
et en concertation avec l’administration et le développement.
Les conclusions de programmes antérieurs, semblables, souli-
gnent l’importance pour la pérennisation de ces opérations de
la mobilisation de l’environnement politique, institutionnel et
organisationnel. C’est pourquoi l’opération soulève différentes
questions. Quelles approches reproductibles pour intégrer et
mobiliser aux mieux les responsables locaux, régionaux et
nationaux? Quelles organisations et procédures pour sécuriser
et pérenniser les dynamiques locales engagées? Quels méca-
nismes et concertations pour partager la planification et la ges-
tion d’un territoire entre l’exploitation, la collectivité locale et
les instances régionales? Quels types d’outils et d’assistance
pour appuyer durablement chacun de ces niveaux dans sa prise
de décision? Au niveau local, quelle distribution des responsa-
bilités de gestion entre l’exploitation agricole, l’association d’irri-
gants et les gestionnaires locaux du territoire? Au niveau
régional, quelle coordination et quel par-tage des prérogatives 87
entre l’échelon local, régional et national, que ce soit pour la
gestion ou la planification du développement régional (écono-
mie de la ressource eau en particulier)?
Pour la région du fleuve Sénégal, ces interrogations se tradui-
sent par différents types d’actions. Des formules d’appui tech-
nique sont testées. A l’échelon local, une équipe regroupant
formellement tous les agents des services techniques, rattachée
à la collectivité locale, a été constituée. A l’échelon régional,
une agence régionale de développement a.été créée en appui
aux collectivités régionales élues, ainsi qu’un comité scientifique
animé par l’université de St Louis. Des outils d’aide à la décision
et à la concertation sont aussi expérimentés : le SIG comme
outil d’analyse et de concertation pour les collectivités locales ;
le SIG comme outil de planification et de concertation au
niveau régional ; le SIG croisé au système multi-agent& comme
outil d’évaluation des impacts de règles collectives possibles sur
l’environnement naturel et socio-économique (Bousquet et al.,
6Fon~~ede modélisntion
1998aet b).
et de simuhtion utilisant les
derniers progrès de L’opération pilote POAS a dix-huit mois d’existence. Le premier
l’intelligence :tnificiclle objectif, organiser une assise institutionnelle et organisationnelle
(approche infomiatique
cognitive). et développer les “capacités” des gestionnaires locaux, est
Dossier : Recherche-Systèmes Lescahiers(1~la RechercheDEuelvpperrwr~t.
rr%5- 1999

atteint. L’intégration préalable de tous les services et de toutes

les administrations, comme garant de la reconnaissance et du
respect des futurs plans de gestion, a été effective (d’Aquino,
19981.A I’écheIon local, les dernières animations ont été effec-
tuées directement par les agents locaux des services techniques
et la collectivité locale a organisé, de sa propre initiative et avec
ses fonds propres, un séminaire de trois jours pour la concerta-
tion sur les PQAS. A 1’écheIor-rrégional, le gouverneur a pris
l’initiative de créer un comité régional de pilotage associant tous
les services concernés. Au plan universitaire, l’Université Gaston
Berger de Saint Louis organise un comité scientifique afin de
traiter des questions juridiques et foncières relatives à la
démarche. A l’échelon national, le consei1des ministres du 4 juin
1998 a affirmé le soutien de tous les ministères à l’opération.
En ce qui concerne les réalisations colIectives et concertées sur la
gestion de l’eau, de la terre et de l’espace, elles ont à peine
débuté (en particulier sur la gestion des parcours des troupeaux
en zone irriguée). L’option prise par les cohectivités locales et les
animateurs de l’opération est d’enrichir progressivement, et de
facon endogène, le plan de gestion Iocal plutôt que de viser une
gestion exhaustive dès le départ. C’est en quelque sorte le choix
d’une écorégionalité de bas en haut : une construction sociale
graduelle, des actes de gestion progressivement renforcés, à par-
tir de la collectivité rurale jusqu’à l’instance sous-régionale.

Conclusions et perspectives
epuis dix ans, le caractère progressif de la mise en cwure
D d’unegestion décentralisée des ressowcesest une constante.
Les animateurs se sont toujours refusésà f@el; dès lespremières
années, le système d’znfownation ou u,n plan d’occupation des
sols trop conzpletset complexes. Ceschoix permettent à lews ges-
tionnaires (SAED d’une part, collectivités locales d’autre paltj et
à leurs administrés d’apprendre psogressivement 2 suivre leurs
sessousces,à ccmtr6ler et à gérer leur usage. Cet eiwichbenaeizt
progressif n ‘a cependant pas empêchéujae utilité immédiate, que
ce soit au niveau local (clanfication de l’occupation du sol, en
irîgué en particulier, premières pratiques de gestion concer-tées,
accès à une expeWe pour la réalisation d’opésatiow locales de
déuehppenaent...j ou au niveau régional (évaluation des @na-
miques en ag&ultwe h?guée, énaergenced’utae dynamique de
concePTationentre l’échelon local et régional et entre les diff
rents opérateurs du développementde la ualléej.
1’.d’Aquinoet nl. h$@on et d&eloppementrégional

Cependant, cette démarche, tournée ue15l’action et l’opératio~l-

nalité dafzs despays en voie de développement,pour atteindre In
viabilité à long terme des @namiques engagées,pose des ques-
tions institutionnelles et d’échelles. Quels sont les éléments ilzsti-
tutionnels, organisationnels naaisaussi techniques transposables
à d’autres contextes de pays en voie de développetlaent?D’autre
part, conafjaent pérelaniser la qualité itlitiale d’uja systènae
d’i?afornaatio?agéographique, que ce soit eu termes d’équipe,
d’organisation, d’outils et de dowaées? Cela pose le problème,
large, de la fornaation et de la valorisation professiolalaelle, de
l’assistance technique et plus globalenaeratde la gestiola des res-
sources hunaaines. Etafin, quels naodesd’interaction (recueil et
gestion des données, analyse, colacetiatiora, décisio4 entre les
niveaux de gestion local et régional faciliteront au naieux la
coordiraation et la satisfactioja despartenaires? Ici aussi, la ques-
tien est autalat socio-institutiolanelle que techuiqlre, rlaê,,aesi les
outils de sinaulation et d’i?afonlaation y ont une place impor-
talate. Ce sont ces dzjjférentesvoies qui solat à présetat explorées,
afin de poursuivre le relaforcenaentde cesclynamiques de gestion
et de plalalficatiola décentralisées à SIa base d’uia déueloppemetlt
régional cohérelat, au Nord conanaeau Sud.

83
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rural. Dakar, Sénégal.142 p.

Résumé Dans Pavallée du fleuve Sénégal,la d’affectation des sols: en appui aux
SAED, société publique d’aména- collectivités locaies élues qui ont
gement, a bâti en 1994avec l’appui maintenant en charge la gestion
du CIRAD un système d’informa- locale du territoire. La démarche
tion géographique pour suivre les est devenue opérationnelle et
performances de l’agriculture irri- constitue La première étape d’un
guée et planifier son développe- développement régional du bas
ment. En 1997, ce système d’infor- vers le haut. construction institu-
mation géographique a été utilisé tionnelle graduelle depuis la col-
dans une opération pilote de réali- lectivité rurale jusqu’à l’instance
sation de plans d’occupation et régionale.