DECENTRALISATION,

INTERCOMMUNALITE,
ESPACES FRONTALIERS
ET PARTAGES
Enseignant
Dr Adrien DOSSOU-YOVO
Maître de Conférences
Dr Irené E. QUENUM
Assistant
 PLAN DU COURS
Introduction
1ère Partie: Décentralisation
2ème Partie: Intercommunalité
3ème Partie: Espaces frontaliers et espaces
partagés
Conclusion
 INTRODUCTION
Durant les décennies de colonisation française, l’Etat centralisé a instauré un régime

d’administration directe qui s’appuyait sur des chefferies traditionnelles soumises. Jusqu’à

la Seconde Guerre mondiale, l’objectif principal était de contrôler à moindre coût les

populations locales, notamment pour la production de cultures commerciales importées en

métropole. Les pouvoirs locaux étaient alors soit cassés lorsqu’ils étaient hostiles, soit

utilisés lorsqu’ils étaient contrôlables et qu’ils permettaient de satisfaire les objectifs du

pouvoir colonial. Après un net assouplissement du joug colonial après la Seconde Guerre

mondiale (de la conférence de Brazzaville en février 1944 à la loi-cadre Deferre de 1956

donnant aux territoires de l’AOF1 une plus large autonomie), les colonies d'Afrique de

l'Ouest et du Centre accèdent à l’Indépendance vers 1960.

Après des régimes plutôt autoritaires et centralisés, la décentralisation territoriale apparaît

dans de nombreux pays d’Afrique de l'Ouest au début des années 1990. Elle se matérialise

par la création de nouvelles collectivités territoriales dirigées par des élus.

1 ère Partie : Décentralisation
 Historique de la décentralisation
1.1Dans les pays de l’Europe et spécifiquement en France

Selon LERIN cité par ALVERGNE et TAUTELLE (2002), l’Etat

a été pour la France "la colonne vertébrale de la nation" en

instituant la démocratie, en accompagnant les mécanismes du

marché et en édifiant le lien social.

Depuis les années 1960, les liens entre l’Etat et le territoire ont connu trois (03)
évolutions importantes (dans les pays dit développés à savoir :
• au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’aménagement du territoire est
devenu une mission essentielle de l’Etat. A ce moment s’engage un mouvement
de déconcentration ;
• au début des années 1970, la notion de politique d’aménagement du territoire
s’est élargie à des missions d’ordre qualitatif. Au-delà de la mise en place des
infrastructures, des équipements et de la croissance économique, les attentes se
développent sur le plan social ;
• au début des années 1980, la décentralisation implique un transfert de
compétences aux collectivités locales, et supprime la tutelle de l’Etat sur leurs
actes. Les collectivités locales peuvent dès lors mettre en œuvre des politiques de
développement, d’aide aux entreprises et des programmes d’investissement.
 1.2 En Afrique au sud du sahara
Après la Seconde Guerre mondiale, les idées d’émancipation vis-à-vis les puissances
coloniales émergentes et des partis politiques indépendantistes se développent. Les
leaders de ces partis deviennent souvent les dirigeants des nouveaux Etats
indépendants : Léopold Sedar Senghor et Mamadou Dia au Sénégal, Modibo Keita au
Mali, Ahmed Sekou Touré en Guinée Conakry, Félix Houphouët-Boigny en Côte
d’Ivoire, Hubert Koutoukou Maga au Dahomey etc

Les indépendances, souvent présentées par ces leaders nationaux comme une rupture,

voire comme une libération du joug colonial, suscitent d’immenses espoirs parmi la

population. Mais ceux-ci seront rapidement déçus, et ce pour plusieurs raisons. En effet,

à l’exception de la Guinée Conakry, les dirigeants font rarement le choix de rompre

complètement avec la France.

Notons également que ces dirigeants ont été formés au sein de la classe politique
française (Senghor, Keita, Houphouët Boigny…furent députés de l’Assemblée
nationale française et plusieurs fois ministres durant les années qui précédèrent les
indépendances), et que, de ce fait, il n’est pas surprenant que la politique qu’ils mirent
en œuvre n’ait pas rompu avec les paradigmes de la gouvernance « à la française »,
centralisatrice et jacobine et ce, d’autant plus qu’il fallait asseoir une autorité de l’Etat
sur des territoires où tout, ou presque, était à construire.

De même, les nouveaux Etats conservent, en les aménageant, l’essentiel des lois coloniales
inspirées du droit français. Dans le domaine foncier notamment, la mainmise de l’Etat s’exerce
sur la terre, le « domaine national » remplaçant « les terres vacantes et sans maîtres » de
l’époque coloniale. Cette non-reconnaissance explicite des droits des communautés paysannes
sur des terres qu’elles mettent en valeur depuis des générations contribua à développer la
méfiance des paysans vis-à-vis des nouveaux pouvoirs et pérennisa, parfois en l’aggravant, le
schisme entre légalité étatique d’un côté et légitimité villageoise de l’autre.
Enfin, les jeunes régimes africains s’affirment rapidement comme autoritaires et centralisateurs.

Le contexte particulier de la Guerre froide contribue à cristalliser les orientations, les jeunes

républiques indépendantes s’orientant politiquement vers l’un ou l’autre camp : orientation très

socialiste pour le Guinéen Sékou Touré et le Malien Keita, plus capitaliste pour l’Ivoirien

Houphouët-Boigny et le Sénégalais Senghor. La pluralité ethnique, les règles et groupes

traditionnels sont combattus. Les autorités coutumières, qui sont le plus souvent les seules

autorités locales reconnues par la population, sont alors considérées comme des instances

féodales et arriérées.
Les pays d’Afrique de l'Ouest ont généralement créé trois niveaux de collectivités territoriales, le
plus souvent appelées « région », « département » (mais « Cercle » au Mali) et « commune »
(mais « communauté rurale » en milieu rural au Sénégal). Ces collectivités territoriales, dotées
d’une autonomie morale et financière, sont dirigées par une assemblée délibérante élue au
suffrage universel. La décentralisation s’est souvent accompagnée d’un redécoupage des
territoires. Certains pays, comme le Bénin et la Guinée-Conakry, ont opté pour une simple
transformation en collectivités territoriales d’anciennes circonscriptions administratives.

A l’inverse, la création des collectivités territoriales maliennes s’accompagne de la construction

de nouvelles entités territoriales. Le Mali a choisi une approche réellement novatrice et

ambitieuse en opérant une « communalisation » intégrale et simultanée de son territoire national.

Si le Bénin a également opté pour cette manière de procéder, au Burkina-Faso, la création des

communes se fait de manière progressive.

L’autre originalité malienne est le caractère volontaire des regroupements : il s’agit

d’un processus de libre formation de collectivités territoriales par une démarche

ascendante. Le Mali a donc osé une méthode qui, si elle apparaît complexe, possède

l’énorme avantage d’associer la population à la définition du contenu territorial des

communes, au choix du chef-lieu et au nom de la commune

 1.2 En Afrique au sud du sahara
La décennie 1980 a marqué un nouveau tournant dans l’orientation et la conduite des

politiques publiques de développement, notamment au niveau local. Face à l’incapacité

grandissante de l’Etat central, à faire face à ses engagements vis-à-vis de ses

populations, et aux résultats décevants de ses politiques dirigistes de conduite du

développement, les décideurs politiques de nombre de pays en développement se sont

vus obligés, sous la contrainte des bailleurs internationaux, de procéder à de profondes

réformes sur la gestion de leurs nations. Au nombre des objectifs visés dans le cadre des

réformes, on compte entre autres la responsabilisation des populations locales dans la

gestion de leurs affaires, notamment par le mécanisme de la décentralisation

L’un des buts visés à travers la mise en œuvre de la décentralisation, est la

promotion du développement local sur l’espace des collectivités territoriales. Cet

enjeu fait appel à de nouveaux modes de répartition des responsabilités et de

conduite des affaires, ce qui fait intervenir la notion de gouvernance au plan local

(Hounmènou, 2003).

Ainsi, la décentralisation apparaît comme une réponse à la crise de gouvernabilité

observée au niveau de l’État central. La décentralisation est en effet considérée

comme une des modalités les plus sûres de modernisation des États, et une des

voies possibles pour accélérer le développement, notamment en Afrique.

Le renforcement de la gouvernance locale s’impose pour la promotion et

l’amélioration des conditions de vie des populations à la base. Les nombreux

échecs des projets de développement qu’a connu le Bénin en particulier, ont amené

les partenaires au développement à penser que la meilleure façon d’agir et de

réussir est de trouver le moyen d’impliquer directement les populations, hommes,

femmes, jeunes et vieux et leurs organisations dans les projets de développement

(Dossou Edoun, 2009).

 1.3 Historique de la décentralisation au Bénin
Le Bénin, à l’image d’autres pays situés en Afrique au Sud du Sahara comme le
Sénégal, le Mali, le Burkina Faso, le Niger, etc., s’est résolument engagé dans la
voie de la décentralisation

Confronté à la crise économique aiguë des années 1980, le Bénin, dirigé depuis 1974

par un régime politique militaro-marxiste, n’a pas eu d’autres choix que de recourir à

la conférence nationale historique des forces vives de février 1990. Les résolutions de

cette conférence prônent, entre autres, le libéralisme économique et la promotion de la

démocratie participative, à travers le multipartisme intégral et la mise en œuvre du

mécanisme de la décentralisation (Labouda Adebi, 2007).

Au Bénin, les bases de ce nouvel ordre politique ont d’abord été tracées par la

Constitution du 11 décembre 1990 à travers son Titre X consacré aux collectivités

territoriales. Aussi, il fut organisé en Janvier 1993 à Cotonou les états généraux de

l'administration territoriale dont les travaux ont abouti à la définition du cadre

général et des grands principes de la décentralisation béninoise.

Après la promulgation des cinq textes de lois sur la décentralisation respectivement

en janvier 1999 et en mars 2000, les élections locales furent organisées en décembre

2002. Les collectivités locales au Bénin n’ont démarré leurs activités qu’en début

2003. (Codjo Tovigan, 2008).

 II- Définition opératoire
la décentralisation fait l’objet de nombreuses définitions dans la littérature au point

que la notion semble polysémique. Ainsi, selon Ebel et Yilmaz (2001), en règle

générale, décentraliser le pouvoir d’élaboration de politiques publiques consiste,

pour le gouvernement central et ses organismes, à transférer la responsabilité

juridique et politique de la planification de projet, de la prise de décision et de la

gestion d’activités publiques à des gouvernements infranationaux. Etant entendu

qu’un tel transfert de responsabilité mise sur la capacité desdits gouvernements

infranationaux à adapter les services aux besoins et aux préférences des citoyens

locaux.
En effet, selon ces deux auteurs, les gouvernements locaux sont bien placés pour fournir

des services publics dont les avantages sont bien circonscrits géographiquement de telle

sorte que le transfert des ressources et des pouvoirs de décision à ces gouvernements

peut se traduire par une amélioration de la qualité de vie de la population locale.

Selon MISSION DE DECENTALISATION (2007) elle est définie comme un

système administratif qui consacre le partage du pouvoir, des compétences, des

responsabilités et les moyens entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Pour Yatta (2009) la décentralisation implique une différenciation institutionnelle et

politique entre l’Etat (central) et les collectivités locales et la légitimité de la

représentation au niveau local d’intérêts publics, distincts de ceux dont l’Etat (central)

à la charge. Mais, l’auteur tout en invitant à retenir qu’à ce stade, la notion de

décentralisation n’implique pas nécessairement l’élection des autorités locales, précise

néanmoins que l’idée moderne de la décentralisation reste indissociable du principe

démocratique, c’est-à-dire qu’elle se caractérise par l’existence d’autorités locales

élues.
Ce point de vue est également celui du Partenariat pour le Développement Municipal

en Afrique de l’ouest (PDM). En effet, selon cette institution la conception moderne

de la décentralisation implique la libre administration des collectivités locales

entendue au sens du libre choix des dirigeants de la collectivité par les citoyens

suivant des procédures démocratiques. En d’autres termes, c’est seulement lorsque

l’on est en présence d’une collectivité locale dont les organes délibérant et exécutif

sont élus que l’on a affaire à une décentralisation véritable.

En guise de synthèse de la décentralisation on peut retenir trois
caractérisations de la notion: premièrement, l’existence d’un
conseil communal institutionnellement et politiquement différenciés
de l’Etat central ; deuxièmement, l’attribution audit conseil de
compétences décisionnelles en matière de planification et de gestion
des politiques publiques locales ; troisièmement, la désignation par
élection des organes de gestion (délibérants et exécutifs).
III FORMES DE DECENTRALISATION
3.1 Nature de la décentralisation
Par rapport à la nature, il faut souligner que la décentralisation peut être
technique ou territoriale.
Elle technique lorsqu’il s’agit d’une reconnaissance de l’autorité et de
l’autonomie financière à des services publics gérés par des organes jouissant
d’une certaine autonomie Il s’agit de certaines sociétés d’Etat dont la gestion
est assuré par des personnes morales.
Elle est territoriale quand elle s’applique aux entités territoriales qui
s’administrent librement dans des conditions prévues par la loi. Ces entités sont
dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière.
Selon les organisations juridiques des pays on peut distinguer :
L’étude de cas menée sur la décentralisation en Afrique par le Fonds
d’Equipement des Nations Unies (FENU, 2001), a retenu trois « types » de
décentralisation :

 un modèle « fédéral » comme en Ethiopie où la constitution de 1995 prévoit

la cohabitation de neuf Etats régionaux basés sur les ethnies et deux zones
autonomes avec un gouvernement fédéral. En vertu de la constitution, ces états
régionaux ont le droit de faire sécession de la Fédération d’Ethiopie et de jouir
de pouvoirs plus larges ;
 un modèle « anglo-africain » comme en Ouganda, caractérisé par des
structures locales disposant certes d’une grande autonomie mais néanmoins
hiérarchisées (les districts, les comités, les sous-comités) avec des entités plus
vastes ayant des responsabilités importantes et une autorité sur la prestation
du service public ;

un modèle « franco-africain », de collectivités territoriales ou locales (selon

les pays) qui jouissent du droit d’auto administration consacré par la
constitution (le cas du Bénin). Dans ce modèle, le gouvernement central
continue d’exercer des pouvoirs substantiels aussi bien en matière de
prestation de services que d’autorité sur les collectivités locales.
3.2 NIVEAU DE DECENTRALISATION

La décentralisation se caractérise aussi par les niveaux d’exercice de

compétence transférées qui varient d’un pays à un autre. on note dans certains

pays trois niveaux : la région, le département et les communes. Dans d’autres

pays deux niveaux la région ou le département et la commune. Il y a également

des pays a un seul niveau : la commune.

3.3 STATUTS ET COMPÉTENCES
On a une diversité de statuts et de compétences entre collectivités territoriales
au sein d’un même état.
Au Bénin on distingue trois statuts pour les collectivités territoriales
décentralisées, le communes de droit commun, les communes intermédiaires
ordinaires et les communes à statut particulier.
Les communes à statut particulier exercent d’autres compétences que les
autres.
3.4 TYPE DE POUVOIR

Dans le système de décentralisation, la question de représentativité fait

distinguer plusieurs types de pouvoir : le pouvoir par alternance, le

pouvoir « consensuel », le pouvoir rotatif, etc. Dans le cas d’espèce, il s’agit du

pouvoir par alternance.

VI-OBJECTIFS DE LA DECENTRALISATION

La décentralisation territoriale vise fondamentalement

trois objectifs à savoir :
 Politiques
Economiques
sociaux
L’objectif politique est celui de préserver l’unité et de ménager la diversité. Il s’agit

d’une voie nouvelle entre l’étatisme jacobin susceptible d’étouffer les particularismes

régionaux et un fédéralisme que les autorités centrales répugnent car contraire à toute

exigences d’unité et présentant des risques de partition ou de sécession à plus ou

moins long terme.

L’autre objectif de la décentralisation est économique. Elle répond à un souci de

l’optimisation du développement économique en ce que la proximité du pouvoir ou

l’autorité à portée du citoyen serait source d’efficacité.

Le troisième objectif de la décentralisation est social : rapprocher les administrés du

pouvoir et gérer la collectivité au mieux des intérêts de ses membres en trouvant au

moment opportun des solutions adaptées aux besoins exprimés ou latents de la

population compte tenu des moyens disponibles. Ainsi, la décentralisation de par sa

politique participative, permet de pallier les critiques qui ont été faites à la

décentralisation car dans cette dernière les décisions sont toujours prises au nom de

l’état par un de ses agents.

La décentralisation technique ou par service poursuit comme principal objectif,
le renforcement de l’efficacité, l’efficience et la compétence dans la
planification, le suivi et la prestation des services publics en les soustrayant aux
règles de l’administration publique, en leur octroyant une personnalité juridique
et en les rendant ainsi autonomes, dans le but de réduire la charge qui pèse sur
les fonctionnaires de l’administration centrale.
ETUDE DE CAS: DECENTRALISATION AU BENIN

Principes de la décentralisation au Bénin

Les principes définis lors des états généraux de l'administration territoriale ont tracé le
cadre et l'esprit de la décentralisation au Bénin. Ces principes ont été complétés par cinq
lois sur la décentralisation. Le contenu de ces lois peut se synthétiser en neuf principes que
sont:
1. couplage de la décentralisation avec une déconcentration. Ceci avec un seul niveau de
décentralisation : la commune et un seul niveau de déconcentration : le département. Ainsi,
il est créé 77 communes réparties dans12 départements;
2. administration libre des collectivités décentralisées par des conseils élus au suffrage
universel direct;
3. la création des communes de droit commun, intermédiaire et des communes a statut
particulier ;
4. attribution aux collectivités locales de compétences propres et de compétences qui leur sont
déléguées par l’Etat;
5. organisation de l'autonomie budgétaire des communes;
6. instauration de tutelle administrative sur les communes par les services déconcentrés de
l'administration centrale;
7. obligation pour l'Etat de soutenir les collectivités locales en ressources humaines, financières
et matérielles;
8. organisation de la solidarité intercommunale;
9. mobilisation de ressources locales par les communes qui peuvent établir une coopération
décentralisée avec des partenaires nationaux ou étrangers.
Un respect effectif de ces principes permettrait d'instaurer au Bénin une véritable
décentralisation démocratique devant permettre le développement harmonieux de tous les
territoires.
 Enjeux et objectifs
La démocratie à la base ;

Le développement local
2ème Partie: Intercommunalité
Depuis environ deux décennies, le Bénin fait l’expérience de la décentralisation.

Dans ce cadre, de nouveaux acteurs ont émergé et travaillent au côté de l’Etat : ce

sont les communes encore appelées collectivités territoriales.

Se fondant sur les dispositions des textes et lois qui régissent ce processus de

décentralisation plusieurs communes ont initié et mis en œuvre des actions

intercommunales.
 5 Définitions de l’intercommunalité
D’après l’ANCB (2007), l’intercommunalité ou la coopération intercommunale, est
une relation établie librement entre plusieurs communes en vue de gérer l’ensemble des
activités ou des services publics, ou de réaliser en commun des projets permettant de
favoriser le développement local et de contribuer à la politique d’aménagement du
territoire.

L’éclosion du fait intercommunal a été encouragée et accompagnée par la loi n° 2009-

17 du 13 août 2009 portant modalités de l’intercommunalité en République du Bénin,
qui définit en son article 4 l’intercommunalité ou la coopération intercommunale
comme une forme de coopération entre les communes limitrophes ou proches, fondée
sur la volonté de coopérer entre elles, notamment d’élaborer des projets de
développement.
 ETUDE DE CAS : BENIN
Cadre Juridique et réglementaire
Sur les plans légal et réglementaire, la coopération entre collectivités territoriales
décentralisées découle de la mise en œuvre de la décentralisation qui, elle-même, tire son
essence de la constitution du 11 décembre 1990.
Cinq (05) textes méritent d’être cités ; ce sont :
•La loi 90-032 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin
•La loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes (art.176 et 177).
•La loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en république du
Bénin (art.57)
•La loi n° 2009-17 du 13 aout 2009 portant modalités de l’intercommunalité en République du
Bénin.
•Le décret 2012-308 du 28 août 2012 portant règle de création, d’organisation et de gestion des
Etablissements Publics de Coopération Intercommunale au Bénin
Cadres institutionnel de l’intercommunalité au Bénin

De façon concrète, l’institution en charge des questions de coopération intercommunale

est le Ministère chargé de la Décentralisation et de la gouvernance locale. Ce ministère

s’appuie sur trois de ses directions techniques à savoir : la Direction Générale de

l’Administration d’Etat (DGAE), la Direction Générale de la Décentralisation et de la

Gouvernance Locale (DGDGL) et la Délégation à l’Aménagement du Territoire (DAT).

Les deux premières directions s’occupent de la mise en place des EPCI et la troisième

de la promotion des Espaces de Développement Partagé (EDP).

 Formes d’intercommunalité au Bénin

Il existe deux grandes formes d’intercommunalité. Il s’agit de la forme associative et la

forme fédératrice.

Formes Associatives

Il existe au Bénin, dans la forme associative, trois types d’associations de communes

selon le niveau d’échelle. Ce sont :
• Les associations régionales
Encore appelées Espace de Développement Partagé (EDP), ces associations regroupent
deux, trois, quatre ou cinq communes suivant des critères économique, historique,
culturel ou linguistique bien définis. En effet, les limites territoriales des communes
sont pour l’essentiel calquées sur celles des anciennes Sous-Préfectures ou
circonscriptions urbaines. Or ces entités territoriales n’avaient pas été créées dans
l’optique de la décentralisation mais dans celle d’un contrôle et d’un quadrillage
administratif et politique (LARES, 2001).
Il s’est donc avéré nécessaire d’identifier au-delà des communes des espaces plus

fonctionnels, avec un contenu socio-culturel précis, bénéficiant d’une reconnaissance

collective et susceptibles d’impulser le développement local. Cette préoccupation a fait

l’objet de plusieurs études menées par différents acteurs et qui ont conduit à

l’identification de vingt quatre (24) territoires culturellement homogènes et

économiquement viables. Ces territoires ainsi identifiés permettent d’introduire un

minimum de souplesse dans les frontières actuelles des communes et ont vocation à

devenir de véritables pôles régionaux de développement.

On peut citer :

•le pays Agonlin dans le département du Zou qui regroupe les communes de Covè,

Zangnanado et Ouinhi

•les 2KP dans l’Atacora qui regroupe les communes de Kérou, Kouandé et Péhunco

•le territoire des Lacs du Mono dans le département du Mono qui regroupe les

communes de Athiémé, Bopa, Houéyogbé et Lokossa

•le territoire de développement de Ouénou-Bénou dans le département du Borgou et qui

regroupe les communes de Bembèrèkè et de Sinendé

•la Communauté Forestière du Moyen Ouémé (CoForMo), à cheval sur les

départements du Borgou et des Collines et qui regroupe les communes de Dassa-

Zoumé, Glazoué, Savè, Ouèssè et Tchaourou.

Les associations départementales
Elles regroupent les communes relevant d’un ou de deux départements et traduisent
la volonté de ces communes de défendre les spécificités de leur région. On peut citer
comme exemples :
•l’Association des Communes de l’Atacora et de la Donga (ACAD)
•le Groupement Intercommunal des Collines (GIC)
•l’Union des Communes du Zou (UCOZ)
•la Communauté des Communes du Plateau (CCP)
•l’Association des Communes de l’Atlantique et du Littoral (ACAL), etc.
L’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)
Creuset d’entraide et de défense des intérêts des communes du Bénin, l’ANCB vise
comme objectifs de :
•contribuer au renforcement de la décentralisation,
•accompagner les communes dans l’animation de la vie locale,
•servir d’interface entre les communes et les pouvoirs publics, d’une part, et entre les
communes et les partenaires techniques et financiers, d’autre part,
•promouvoir la solidarité, le partenariat et la coopération entre les communes du Bénin,
d’une part, et entre celles-ci et les communes d’autres pays, d’autre part
•participer aux mouvements municipaux aux niveaux africain et mondial.
Toutes les formes d’associations ci-dessus présentées sont régies par la loi 1901 (statut
d’une Organisation Non Gouvernementale)
 Forme fédératrice
Au Bénin, toutes les associations de communes ont été créées sur la base de la loi de
1901 et ne répondent pas aux exigences d’une intercommunalité dans le sens de la loi
n° 2009-17 du 13 août 2009. Elle fait partie du dispositif législatif qui précise le cadre
juridique des formes de coopération entre les communes béninoises. Elle détermine les
principes généraux de création, d’organisation, de gestion et de contrôle des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Aux termes de cette loi,
le principal objectif de l’intercommunalité est de favoriser l’élaboration des « projets
communs de développement au sein de périmètres contigus de solidarité » à travers des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Ainsi, conformément aux dispositions de la loi n° 2009-17 du 13 août 2009, portant
modalités de l’intercommunalité au Bénin en ses articles 4 et 5 et à celles du décret n°
2012- 308 du 28 août 2012, portant règles de création, d’organisation et de gestion des
Etablissements Publics de Coopération Intercommunale en ses articles 4, 5, 6 et 7, on
distingue trois catégories d’EPCI à savoir la Communauté de communes : une
communauté de commune est un EPCI ne comprenant aucune commune à statut
particulier et dont au moins une commune membre ne présente pas de caractère urbain
;la Communauté d’agglomération : EPCI formé de plusieurs communes dont au moins
une à statut particulier ;la Communauté urbaine : EPCI formé exclusivement de
communes à caractère urbain.
Il est défini comme un organisme d’intercommunalité doté de la personnalité
juridique et de l’autonomie financière, exerçant à la place et pour le compte des
communes membres, qui lui transfèrent certaines de leurs compétences propres ou
partagées
Trois catégories d’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) sont
prévues à savoir :
•La communauté de communes qui désigne l’établissement public de coopération
intercommunale regroupant plusieurs communes (exception faite des communes à statut
particulier) dont au moins une commune membre ne présente pas de caractère urbain.
•La communauté urbaine désigne l’établissement public de coopération
intercommunale regroupant exclusivement des communes à caractère urbain.
•La communauté d’agglomération désigne l’établissement de coopération
intercommunale regroupant plusieurs communes dont au moins une est à statut
particulier.
Un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) est administré
par deux organes: un organe délibérant (le conseil de communauté) et un organe
exécutif qui est le président.
Les domaines possibles d’intervention des EPCI sont :
•Développement local, aménagement, habitat et urbanisme;
•Infrastructures équipements et transports;
•Services marchands et investissements économiques
•Environnement, hygiène et salubrité (Fourniture et distribution de l’eau potable,
collecte et traitement des déchets solides autres que les déchets industriels, collecte
et traitement des déchets liquides, etc.)
•Enseignement primaire et maternel
•Alphabétisation et éducation des adultes
•Santé, action sociale et culturelle
Au total, la loi relative à l’intercommunalité ne reconnaît que les EPCI comme forme
organisationnelle de l’Intercommunalité au Bénin.
Les communes qui souhaitent entrer en intercommunalité sont donc appelés à créer
un établissement public de coopération intercommunale ; les associations
intercommunales existantes, si elles veulent être reconnues comme forme de
coopération intercommunale doivent se transformer en EPCI et cesser de fonctionner
comme des associations loi 1901 (organisation non gouvernementale).
Ressources susceptibles d’être partagées par des communes
•Les ressources naturelles : l’air, le foncier (terre), les cours et plans d’eau (ressources
halieutiques), les bas fonds, les forêts (y compris la faune), les régions de collines ou de
montagne (relief particulier pouvant offrir l’écotourisme), les littoraux, etc.
•Ressources socio-économiques : les infrastructures de transport (pistes, routes,
chemins de fer, ponts, etc.), les infrastructures d’adduction d’eau potable (AEV, réseau
SONEB), infrastructures de communication (radios communautaires), infrastructures de
santé (hôpital de zone, centre spécialisé), site de décharge et de traitement de déchets
solides, station d’épuration des eaux usées (déchets liquides), centre de formation
professionnel, lycée technique, unité industrielle (transformation agro-alimentaire,
montage de matériels agricoles, fabrication de pièces détachées, etc.), centre de loisirs,
centre de promotion culturelle, etc.
 Objectifs et principes de l’intercommunalité au Bénin
L’objectif premier de l’intercommunalité, du moins dans le cas du Bénin, est de
mutualiser les moyens et faire jouer le principe de la subsidarité.En effet, le
développement durable repose sur un principe fondamental : « penser globalement et
agir localement ». L’intercommunalité est dans son principe et dans sa pratique, un
levier au service de la solidarité et des économies d’échelles, il est évident que les
nombreux services que les élus apportent aux populations, au niveau de chaque
commune, gagneraient en efficacité et en efficience, s’ils devraient être financés dans
un cadre intercommunal. L’intercommunalité cherche à favoriser aussi le
développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du
territoire. Fondée sur le principe de subsidiarité et sur la notion de projet,
l’intercommunalité vise l’intitutionnalisation de la coopération entre les communes par
la constitution de structures juridico-politique permettant de pérenniser les accords
contractuels
. A ce titre, l’intercommunalité s’inscrit dans une démarche volontariste de

l’aménagement du territoire pour laquelle le territoire n’est pas une donnée mais une

construction sociale.

L’intercommunalité vise enfin une nouvelle répartition du pouvoir et une recomposition

des territoires, sans remettre en cause l’autorité du Maire sur le territoire de la

commune, mais implique des enjeux matériels et symboliques qui ne sont pas sans

incidence sur les modes d’exercice et de légitimisation du pouvoir local.

L’intercommunalité fonctionne sur la base de principes spécifiques que sont les

principes de légalité, de liberté, d’égalité, d’équité, de solidarité, de spécialité et

d’exclusivité. (Article 8 du décret N° 2012- 308 du 28 Août 2012).

Pour le principe d’égalité, la coopération intercommunale se développe dans le cadre

qui lui est tracé par les lois et règlements applicables en la matière. Autrement dit,

toutes les actions entreprises dans le cadre de la création d’un EPCI ou de sa gestion

doivent être conformes aux dispositions de la législation en vigueur en République du

Bénin. Suivant le principe de liberté, les communes sont libres de décider de la création

d’un EPCI, d’y adhérer ou de s’en retirer. Par conséquent, aucune commune ne peut

être obligée à faire partie d’une intercommunalité, à y adhérer ou à s’en retirer.

En ce qui concerne, les principes d’égalité et d’équité toutes les communes membres

d’un EPCI sont égales en droits et en devoirs. Toutefois, les statuts de l’EPCI

peuvent prévoir des règles de pondération ou de proportionnalité en tenant compte de

la taille et du niveau des ressources des communes membres et ceci ne saurait en

aucun cas justifier la suprématie d’une commune sur une autre. Quant au principe de

solidarité, il stipule que, chaque commune demeure solidaire de toutes les

interventions de l’intercommunalité dans les autres communes membres de l’EPCI.

Le principe de spécialité est subdivisé en deux sous principes à savoir : le principe de

spécialité fonctionnelle et le principe de spécialité territoriale

Le principe de spécialité fonctionnelle : l’EPCI n’exerce que les compétences propres et

partagées qui lui ont été transférées par les communes membres et ceci, conformément

à l’article 10 de la loi n° 2009-17 du 13 août 2009, portant modalités de

l’intercommunalité au Bénin. Pour le principe de spécialité territoriale, un EPCI

intervient a priori sur le périmètre de solidarité pour le développement local constitué

par l’ensemble des territoires des communes l’ayant créé. Toutefois, par dérogation et à

titre onéreux, il peut réaliser des prestations de service aux communes non membres ou

tout autre organisme sur une base contractuelle.

Par référence au principe d’exclusivité, les EPCI sont en droit, les seuls à pouvoir agir
dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. La
création d’un EPCI entraîne le dessaisissement immédiat et total des communes des
compétences transférées. En raison du principe d’exclusivité :un EPCI ne doit pas
retracer dans son budget des recettes et/ou des dépenses qui ne se rapportent pas à
l’exercice de ses compétences à l’exception des fonds de concours ;une commune déjà
engagée dans une relation de coopération intercommunale ne peut plus opérer le
transfert de la compétence dont elle s’est dessaisie à un autre EPCI.
Le principe de subsidiarité est le principe selon lequel la responsabilité d'une action
publique, lorsqu'elle est nécessaire, doit être confiée à la plus petite entité compétente
pour l’exécuter. Il participe de l’efficacité des actions et de la nécessaire collaboration
entre les communes membres et l’EPCI. En application de ce principe, les opérations
entrant dans le champ de la subsidiarité doivent être définies préalablement par le
Conseil de communauté.
Enjeux de l’intercommunalité et de la décentralisation
L’intercommunalité permet aux communes de mutualiser leurs ressources (humaines,
matérielles, financières) pour promouvoir le développement local. Elle permet ainsi
d’assurer l’efficacité et l’efficience des investissements.
•L’intercommunalité offre également l’opportunité de mieux valoriser les
potentialités régionales et de réaliser un aménagement équilibré du territoire.
•Elle favorise les concertations entre acteurs communaux de développement et
permet de palier aux difficultés qui dépassent les communes prises individuellement.
•C’est un puissant moyen de promotion des solidarités intercommunales et de
consolidation de la cohésion sociale.
L’intercommunalité a la vocation de soutenir la compétitivité des territoires, rationaliser

l’action publique, garantir une solidarité sociale et territoriale tout en souscrivant aux

enjeux de démocratie locale (Loubet, 2011). Pour lui, l’intercommunalité participe à

changer les représentations et le regard des maires sur leurs communes. Elle les aide à

appréhender des enjeux sociétaux dépassant le périmètre communal. Selon l’auteur,

l’apprentissage de la coopération intercommunale est considérée comme un processus

conduisant les maires à réviser leurs actions et ses références dans une démarche

intercommunale, à limiter les dynamiques concurrentielles (entre communes membres),

à dépasser la prégnance du territoire municipal en valorisant le devenir du territoire

communautaire.
 3ème partie: Espace frontalier/ espaces partagés

La notion de délimitation des espaces surtout étatiques implique la problématique des

frontières. La frontière est avant tout le signal d’une limite, en l’occurrence celle de
l’autorité d’un État. Elle assume à ce titre des fonctions identitaires ainsi que des
fonctions liées au contrôle du territoire qu’elle délimite, fonctions qui peuvent être plus
ou moins contraignantes selon les circonstances historiques, politiques ou économiques.
 Définitions opératoires
La frontière d’Etat apparaît d’abord comme la ligne de séparation entre deux systèmes
territoriaux. Mais les concepts de frontière et de limite peuvent aussi être appliqués aux
espaces urbains (Arbaret- Schulz et al., 2004) et aux différents niveaux territoriaux de
l’aménagement afin d’expliciter l’action territoriale et le fait urbain. La frontière devient
alors le signal de l’apparition ou de la disparition d’un phénomène ou d’une organisation
dans l’espace, d’une distribution spatiale (Brunet et al., 1997).

La frontière est une construction sociale qui délimite un système et fonde la différence.
Elle marque ainsi la séparation entre des systèmes sociaux différents et implique des
distinctions binaires à différentes échelles, entre le ‘ici/là-bas’, le ‘nous/eux’,
l’‘inclus/exclu’, le ‘moi/l’autre’, l’‘intérieur/extérieur’.
 Espace frontalier
L’espace frontalier est au croisement de la représentation de plusieurs territoires. Le
territoire étatique se termine ou commence aux frontières. Les ethnies sont souvent
transfrontalières et les liens socio-culturels mettent en relation des populations de part et
d’autre de la frontière (Stary, 1995). Pour Denert et Hurel (2000), ces espaces naguère
périphériques et subordonnés se recentrent et trouvent les moyens de leur cogestion,
notamment en utilisant les possibilités offertes par la décentralisation.

Pour Fourny (2005), l’espace frontalier constitue une première sous-partie d’un
espace international. Il tire son objet et sa forme de l’échange lié à la proximité de
deux espaces frontaliers distincts et représente de ce fait une zone de brassage. La
croissance de la perméabilité et de la connectivité instaure une meilleure accessibilité
entre les lieux séparés par la frontière (Ruffray et al., 2008).
Les espaces frontaliers entrent dans la logique des pôles de développement, parce qu’ils
ont une position particulière, caractérisée par l’influence directe d’un pays voisin. Leur
développement implique l’établissement de relations particulières entre Etats et même
entre pouvoirs locaux de part et d’autre de la frontière (Domingo, 2008). Pour Igué
(2012), ces espaces sont construits à cheval sur deux ou plusieurs pays à partir des
entités historiques dynamiques qui cherchent à s’affranchir des contraintes de la
partition coloniale.
 CONCLUSION
L a décentralisation est un système administratif et politique dans lequel certains pouvoirs de
décisions et de compétence de l’état sont assumés par des organes autonomes généralement élus,
ayant une personnalité juridique, des ressources et une autorité propre. C’est donc un système
administratif qui consacre le partage du pouvoir, des compétences, des responsabilités et des
moyens entre l’état , les collectivités territoriales (MISD, 2003). Cette libre administration doit se
faire à travers le transfert de compétences dans différents domaines et des moyens financiers et
humains associés. Il s’agit ainsi de mieux partager le pouvoir entre l’état et les entités
décentralisées.
La tutelle change de nature, elle cesse d’être de l’ordre de la subordination hiérarchique pour
s’exercer, le plus souvent a posteriori pour un contrôle de légalité des actes des exécutifs locaux.
Quelque soit traits généraux caractéristiques de la décentralisation méritent d’être mis en relief.
Ils portent sur certains éléments clés notamment la nature, les niveaux, le statut et les
compétences, le type de pouvoir des collectivités décentralisées et les raisons de la
décentralisation.