COUR CONSTITUTIONNELLE REPUBLIQUE DU CONGO

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DECISION N° 005DCC/SVA/19 DU 06 JUIN 2019

SUR LE RECOURS EN INCONSTITUTIONNALITE DES ARTICLES 3, 8, 10,

12, 13, 15, 18 ALINEA 2, 22, 27, 28, 31, 33, 34, 36, 42, 43, 47, 48, 52, 53 ET 54 DE
LA LOI N° 21-2018 DU 13 JUIN 2018 FIXANT LES REGLES
D’OCCUPATION ET D’ACQUISITION DES TERRES ET TERRAINS

LA COUR CONSTITUTIONNELLE,
Saisie par requête, en date, à Brazzaville, du 24 avril 2019 et enregistrée le 08
mai 2019 à son secrétariat général sous le n° CC-SG 004, par laquelle mesdames
NGAMBIO Thérèse Lydie, KIKOUNOU Henriette et monsieur MALONGA
Léonard Hippolyte demandent à la Cour constitutionnelle de déclarer
inconstitutionnels les articles 3, 8, 10, 12, 13, 15, 18 alinéa 2, 22, 27, 28, 31, 33, 34,
36, 42, 43, 47, 48, 52, 53 et 54 de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles
d’occupation et d’acquisition des terres et terrains ;

Vu la Constitution ;
Vu la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018 portant organisation et
fonctionnement de la Cour constitutionnelle ;

Vu la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et

d’acquisition des terres et terrains ;

Vu la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des

droits des populations autochtones ;

Vu le décret n° 2018-452 du 14 décembre 2018 portant nomination des

membres de la Cour constitutionnelle ;

Vu le décret n° 2018-456 du 15 décembre 2018 portant nomination du

président de la Cour constitutionnelle ;

Vu le décret n° 2018-457 du 15 décembre 2018 portant nomination du vice-

président de la Cour constitutionnelle ;
1
 Vu le décret n° 2018 – 479 du 26 décembre 2018 portant attributions,
organisation et fonctionnement du secrétariat général de la Cour constitutionnelle ;

Vu le décret n° 2018 – 458 du 15 décembre 2018 portant nomination du

secrétaire général de la Cour constitutionnelle ;

Vu le décret n° 2018 – 459 du 15 décembre 2018 portant nomination du

secrétaire général adjoint de la Cour constitutionnelle ;

Vu le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ;

Ensemble les pièces du dossier ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les requérants allèguent que les dispositions combinées des
articles 3, 8, 10, 12, 13, 15, 18 alinéa 2, 22, 27, 28, 31, 33, 34, 36, 42, 43, 47, 48, 52,
53 et 54 de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 précitée violent les articles 16, 23, 27 de
la Constitution, 21 alinéas 1 et 2 de la Charte africaine des droits de l’Homme et des
peuples du 27 juin 1981 et 29 alinéa 2 de la Déclaration universelle des droits de
l’Homme du 10 décembre 1948 ;
Que les dispositions en cause portent atteinte aux droits de propriété et de
succession des propriétaires fonciers coutumiers et à ceux de leurs acquéreurs en ce
qu’elles interdisent l’exercice desdits droits, les suppriment et dépossèdent d’office
leurs titulaires de leurs biens ; qu’elles portent, également, atteinte à la liberté
d’association ;

I. SUR LA COMPETENCE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

Considérant qu’aux termes de l’article 175 alinéa 2 de la Constitution, la Cour
constitutionnelle « est juge de la constitutionnalité des lois… » ;
Considérant que les requérants ont intitulé, comme ci-après, leur acte de
procédure : « Requête aux fins de recours de constitutionnalité de la loi n° 21-2018
du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains » ;
Considérant qu’il s’agit, au regard de cet acte de procédure, d’un recours qui
tend à faire contrôler la constitutionnalité de ladite loi, en certaines de ses
dispositions, car les requérants déclarent, expressément, déférer « aux fins
d’annulation pour inconstitutionnalité… les dispositions des articles 3, 8, 10, 12, 13,
15, 18 alinéa 2, 22, 27, 28, 31, 33, 34, 36, 42, 43, 47, 48, 52, 53 et 54 de la
loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des
terres et terrains » ; qu’il s’ensuit que la Cour constitutionnelle est compétente.

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 II. SUR LA REGULARITE DE LA SAISINE
Considérant qu’aux termes de l’article 180 alinéa premier de la Constitution,
« Tout particulier peut, soit directement, soit par la procédure de l’exception
d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui le
concerne, saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois et des
traités » ;

Considérant qu’en l’espèce, les requérants ont saisi la Cour constitutionnelle

par voie d’action sur la constitutionnalité de certaines dispositions de la
loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des
terres et terrains ; que la saisine est, donc, régulière.

III. SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE

Considérant qu’aux termes de l’article 43 de la loi organique n° 28-2018 du 7
août 2018 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle : « La
Cour constitutionnelle est saisie, à peine d’irrecevabilité, par requête écrite adressée à
son Président et signée par le requérant » ;
Considérant que l’article 44 alinéa premier de la même loi organique précise
que « La requête aux fins de recours en inconstitutionnalité contient, à peine
d’irrecevabilité, les noms, prénoms, date et lieu de naissance, profession et adresse du
requérant et doit être explicite en ce qui concerne l’acte ou la disposition dont
l’inconstitutionnalité est alléguée et la disposition ou la norme constitutionnelle dont
la violation est invoquée » ;
Considérant que la requête écrite et signée des requérants est adressée au
président de la Cour constitutionnelle ; que ladite requête permet leur identification et
leur localisation ; qu’elle est explicite en ce qui concerne les dispositions dont
l’inconstitutionnalité est alléguée, savoir les articles 3, 8, 10, 12, 13, 15, 18 alinéa 2,
22, 27, 28, 31, 33, 34, 36, 42, 43, 47, 48, 52, 53 et 54 de la loi n° 21-2018 du 13 juin
2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains ;
Qu’elle indique, aussi, les normes constitutionnelles dont la violation est
invoquée, notamment les articles 16, 23, 27 de la Constitution, 21 alinéas 1 et 2 de la
Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples du 27 juin 1981 et 29 alinéa 2
de la Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 décembre 1948 ; que la
requête est, donc, recevable.

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 IV. SUR LE FOND

1) Sur l’inconstitutionnalité des articles 12, 15, 28, 34, 36, 43 et 52

Considérant que les articles sus indiqués de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018
fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains sont libellés
comme ci-après :
- Article 12 - « Les terres coutumières sont interdites de lotissement, de
cession à titre onéreux ou gratuit, d’échange, de donation entre vifs et
d’acquisition par prescription avant leur reconnaissance par l’Etat » ;

- Article 15 - « L’immatriculation des terres coutumières reconnues par

l’Etat est obligatoire.
« Le droit de requérir cette immatriculation appartient exclusivement
au mandataire général.
« La création d’un titre foncier portant sur les terres coutumières, au
profit des propriétaires terriens leur confère, de plein droit, la qualité
de propriétaires fonciers » ;

- Article 28 – « Quiconque met en valeur des terres ou terrains ou une

dépendance du domaine de l’Etat aux fins d’une jouissance privative
ou accapare des terres ou terrains appartenant à autrui, dispose d’un
patrimoine foncier sans titre de propriété définitif, le met en valeur en
violation du schéma national ou départemental d’aménagement du
territoire, du schéma directeur d’urbanisme, du plan directeur
d’urbanisme, des plans d’occupation du sol, des plans d’affectation
des terres, établis par l’Etat, est un occupant foncier illégal » ;

- Article 34 – « Toute personne réputée occupant illégal des terres ou

terrains appartenant à autrui ne peut procéder ni à leur cession, ni à
leur mutation.
« Toute cession ou toute mutation réalisée au mépris des dispositions
de l’alinéa premier ci-dessus est nulle et de nul effet » ;

- Article 36 – « A défaut de preuve du droit de propriété sur les terres

et terrains occupés sans titre foncier, l’occupant foncier précaire fait
l’objet d’un déguerpissement, conformément à la procédure de
l’article 33 de la présente loi » ;

- Article 43 – « Sans préjudice des sanctions civiles prévues par la

présente loi, est passible d’un emprisonnement de six mois à cinq ans
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 et d’une amende de cinq cent mille (500.000) à cinq millions
(5.000.000) de francs Cfa, quiconque aura cédé, occupé ou acquis
sans autorisation de l’Etat, les terres du domaine rural, les terres ou
terrains en zone urbaine ou périurbaine déclarés non constructibles
ainsi que ses complices.
« Les infractions visées ci-dessus sont poursuivies sur dénonciation
écrite du ministre en charge des affaires foncières, à la requête du
ministre en charge de la justice » ;

- Article 52 – « L’inexécution des activités de développement

économique ainsi que le défaut de paiement de l’impôt foncier prévus
aux articles 49 et 50 de la présente loi, lorsque toutes les procédures
de redressement et de recouvrement demeurent infructueuses,
donnent lieu à la saisie des immeubles en cause et à leur vente, à la
diligence du ministère en charge des affaires foncières et du ministère
en charge des finances.
« En ce cas, l’Etat récupère les impayés de l’impôt foncier ainsi que
les gains de toute nature sur le produit de la vente » ;

Considérant que les requérants allèguent, de façon sommaire, que ces

dispositions violent l’article 23 de la Constitution qui garantit le droit de propriété ;
qu’ils ne développent nullement leur moyen de façon à démontrer en quoi chacune de
ces dispositions est contraire à l’article 23 de Constitution ; qu’en formulant ainsi de
façon laconique leur critique, les requérants ont privé la Cour constitutionnelle de
tout moyen de contrôle de constitutionnalité desdites dispositions ;
Considérant qu’il n’appartient pas à la Cour constitutionnelle de suppléer la
carence des requérants ; qu’il s’ensuit que les moyens visant les articles 12, 15, 28,
34, 36, 43 et 52, cités supra, encourent rejet ;

2) Sur l’inconstitutionnalité des articles 8, 10, 22 et 31

Considérant, d’une part, selon les requérants, que l’article 5 de la loi attaquée
reconnaît que « Les terres coutumières sont des fonds de terre détenus en vertu des
coutumes et traditions existantes » ;
Que la détention des terres coutumières s’entend de l’exercice du droit de
propriété sur ces terres, sans titres, par voie successorale ;
Que l’article 23 de la Constitution garantit le droit de propriété issu du droit
foncier coutumier, ou du droit moderne, comme étant le pouvoir d’user et de disposer
d’un bien d’une façon exclusive et absolue ;

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 Que subordonner l’exercice du droit de propriété à la détention d’un titre de
propriété définitif équivaut à la violation flagrante de l’article 23 de la Constitution ;
Considérant, d’autre part, que les requérants allèguent que les articles 8, 10, 22
et 31 de la loi en cause obscurcissent les notions de propriété et de preuve en la
matière ; que l’ensemble des dispositions, ici, en cause contredisent les articles 5, 7
alinéa 1er, 18, 19, 20, 23, 24, 29, 30, 37 et 45 de la même loi qui reconnaissent, à côté
de la législation moderne, les droits fonciers coutumiers, le droit d’acquérir et de
transmettre les biens immeubles suivant les règles du code civil, du code de la famille
et par l’effet de la reconnaissance des terres coutumières ; que les secondes
dispositions étant conformes à l’article 23 de la Constitution, les premières devraient
être déclarées inconstitutionnelles ;

2-a) Sur l’inconstitutionnalité des articles 8 et 10

Considérant que l’article 8 de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les
règles d’occupation et d’acquisition des terres et terrains énonce :
« Pour jouir des terres coutumières, leurs détenteurs doivent, au préalable, les
faire reconnaître par l’Etat.
« La reconnaissance des terres coutumières est prononcée par arrêté du
ministre en charge des affaires foncières sur la base du procès-verbal de la
commission nationale de reconnaissance des terres coutumières.
« L’arrêté de reconnaissance des terres coutumières, assorti d’un plan de
délimitation des terres reconnues, consacre leur origine coutumière, détermine
leurs détenteurs et vaut autorisation d’immatriculation obligatoire de ces terres,
sans préjudice des documents de planification, notamment, le plan de
développement et d’aménagement, les plans d’affectation des terres et le plan
d’urbanisme » ;
Considérant que l’article 10 prévoit :
« Les détenteurs des terres coutumières qui les font reconnaître par l’Etat
acquièrent, de plein droit, la qualité de propriétaires terriens » ;
Considérant que l’article 23 de la Constitution dispose :
« Les droits de propriété et de succession sont garantis.
« Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique,
moyennant une juste et préalable indemnité, dans les conditions prévues par la
loi » ;
Considérant que la propriété foncière, garantie par l’article 23 de la
Constitution, couvre le droit de jouir et de disposer des espaces de terre ou de terrain,

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de la manière la plus absolue, pourvu qu’il n’en soit pas fait un usage prohibé par les
lois et règlements ;
Considérant que l’article 125 alinéa 2 de la même loi fondamentale, en son
ème
14 tiret, dispose que « La loi fixe également les règles concernant le régime de la
propriété, des droits réels et des obligations civiles… » ; qu’aux termes du 18ème tiret
du même article 125 alinéa 2, « La loi fixe également le régime domanial et
foncier » ;
Considérant que le législateur, qui a reçu pouvoirs de la Constitution de fixer
les règles relatives au régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles
a, souverainement, déterminé non seulement les conditions d’accès à la terre mais
également d’exercice des droits y afférents ;
Qu’il a, à cet égard, prescrit que la détention ou la reconnaissance des terres
coutumières n’en permet que la jouissance et l’utilisation lorsqu’elles sont hors de
toute contestation ; que la détention ne saurait, donc, se confondre avec la propriété
qui, outre la jouissance, inclut la libre, exclusive et absolue disposition, savoir la
cession, l’échange… ; que les requérants sont, à cet égard, mal fondés à soutenir que
l’article 10 « obscurcit la notion de propriété » ;
Qu’à cet égard et hors les cas de prescription acquisitive, les requérants ne
sont, non plus, fondés à prétendre que « la détention des terres coutumières revient à
l’exercice du droit de propriété sur ces terres, sans titres, de succession en succession,
depuis avant la colonisation jusqu’à ce jour » ;
Considérant, de plus, que les requérants soutiennent que « la suspension de
l’exercice du droit de propriété à la détention d’un titre de propriété définitif viole, de
manière flagrante, les dispositions constitutionnelles précitées » alors que cela ne
ressort, nulle part, des deux dispositions critiquées des articles 8 et 10 ; que celles-ci
évoquent, plutôt, la reconnaissance des terres coutumières par l’Etat à la fois comme
condition pour en jouir et comme formalité préalable à l’acquisition de la qualité de
propriétaire terrien ; que les critiques articulées n’étant pas fondées, les articles 8 et
10 en cause sont, donc, conformes à l’article 23 de la Constitution ;

2-b) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 22

Considérant que l’article 22 énonce :
« L’antériorité de l’occupation ou de l’acquisition des terres ou terrains n’est
opposable aux tiers que lorsque les données cadastrales de la propriété foncière
en cause, correspondent avec exactitude aux stipulations du certificat de géo-
référencement initial, à l’authenticité des documents graphiques et littéraux
établis, à cet effet, par l’administration du cadastre, aux résultats de l’enquête

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 parcellaire de traçabilité et à l’acte translatif de propriété, dûment établi par le
propriétaire originel » ;
Considérant que l’article 22 critiqué s’inscrit dans le cadre de la garantie
constitutionnelle de la propriété ;
Considérant, en effet, d’une part, que l’article 22 permet de prémunir contre le
phénomène de vente successive d’une même propriété foncière par une ou plusieurs
personnes à plusieurs autres ; que le législateur, à travers cette disposition, sanctionne
toute vente non régulièrement consentie par le propriétaire ;
Considérant, d’autre part, que cet article indique, à cet égard, les documents
servant de preuve, notamment en cas de litige qui requiert de déterminer parmi les
occupants ou les acquéreurs celui qui a régulièrement occupé les terres ou terrains en
premier ou celui qui les a acquis, en premier, auprès du propriétaire ;
Considérant que ces règles, qui poursuivent ainsi la garantie constitutionnelle
de la propriété, n’obscurcissent nullement cette notion de propriété encore moins
celle de preuve qui lui est indissociable ; que, dès lors, l’article 22 critiqué de la
loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des
terres et terrains est conforme à l’article 23 de la Constitution ;

2-c) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 31

Considérant que l’article 31 dispose :
« A la suite d’une possession continue, réelle, paisible, publique et non
équivoque, l’occupant foncier précaire peut, au bout de trente ans,
acquérir le droit de propriété des terres et terrains occupés dans les
strictes limites des aménagements fonciers réalisés » ;
Considérant que cet article 31 ne fait que cristalliser la prescription
acquisitive trentenaire comme l’un des modes d’acquisition des terres et terrains ;
Considérant, d’ailleurs, que les requérants n’indiquent pas en quoi cette
disposition obscurcit la notion de propriété et celle de preuve qui lui est attenante au
point d’être non conforme à l’article 23 de la Constitution ; qu’il s’ensuit que ce
moyen encourt rejet ;

3) Sur l’inconstitutionnalité des articles 3, 13, 33, 42, 47, 48 et 54

Considérant que les requérants affirment que l’atteinte portée au droit de
propriété est d’autant plus grave que les articles 13, 33 et 47 de la loi en cause
abolissent tous les titres précaires de propriété ainsi que les titres fonciers portant sur
les zones dites « non constructibles » obtenus antérieurement ; que cette abolition a
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un effet rétroactif sur les droits acquis de tous les propriétaires fonciers coutumiers
ainsi que sur ceux de leurs acquéreurs ;
Que, de même, les dispositions des articles 3, 33, 42, 48 et 54 de la même loi
heurtent le droit de propriété de toutes les personnes de droit privé sur leurs biens,
immatriculés ou non, en les dépossédant des espaces catégorisées comme « non
constructibles », ce, au profit de l’Etat et sans aucune indemnisation ;
Que, contrairement à l’article 23 de la Constitution, ces dispositions donnent à
l’Etat le droit de déguerpir d’office, sur simple procès-verbal, tous les occupants
desdits espaces ;

3-a) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 3

Considérant que l’article 3 prévoit :
« Les terres et terrains situés à l’intérieur du périmètre d’une commune
ou d’une communauté urbaine, affectés à l’usage du public ou
considérés comme propriété de l’Etat par nature ou par destination,
constituent le domaine urbain » ;
Considérant que cette disposition, qui ne procède qu’à la définition du
concept « domaine urbain », ne traite nullement du droit de propriété et de succession
des propriétaires fonciers coutumiers et de leurs acquéreurs ; qu’elle n’interdit, nulle
part, l’exercice desdits droits et n’opère, en rien, dépossession d’office des titulaires
de ces droits de leurs biens ; qu’ainsi, le moyen visant l’article 3 est inopérant ; qu’il
sied de le rejeter ;

3-b) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 13

Considérant que l’article 13 dispose : « Tout lotissement, toute cession, toute
donation entre vifs, ou de façon générale, toute mutation ou tout transfert de propriété
portant sur les terres coutumières reconnues par l’Etat, ne peut s’effectuer qu’après
immatriculation de celles-ci » ;
Considérant que dans sa décision n° 003/DCC/SVA/18 du 3 octobre 2018, la
Cour constitutionnelle avait déjà déclaré cet article 13 conforme à la Constitution aux
visas des articles 23 alinéa premier, 125 alinéa 2, 14ème et 18ème tirets, de la
Constitution ;
Que la Cour considère, en effet, que disposer librement de la propriété foncière
alors que les droits y afférents reposent sur un document précaire est une source
d’instabilité juridique qui, ne concourant pas à la garantie constitutionnelle de la
propriété, suffirait plutôt à l’éroder ; que le législateur était donc fondé à subordonner
la libre disposition des terres et terrains à leur immatriculation ;
9
 Considérant qu’aux termes de l’article 181 alinéa 2 de la Constitution, « Les
décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles
s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives,
juridictionnelles et aux particuliers » ; qu’il sied, en conséquence, de rejeter le moyen
tendant à faire déclarer inconstitutionnel l’article 13 de la loi n° 21-2018 du 13 juin
2018 précité et de renvoyer les requérants à l’observation de la décision sus-
indiquée ;

3-c) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 33

Considérant que l’article 33 prescrit :
« Les titres précaires ne justifiant d’aucun lien cadastral direct avec la propriété
foncière sont nuls et de nul effet, à l’issue d’une enquête sanctionnée par un
procès-verbal de traçabilité foncière, dressé par l’administration du cadastre
national foncier.
« Le procès-verbal qui établit également l’occupation illégale de la propriété
foncière vaut titre de déguerpissement des terres ou terrains occupés
illégalement.
« En ce cas, l’occupant illégal fait l’objet d’un déguerpissement, en la forme
administrative, après une mise en demeure de quarante-cinq (45) jours restée
infructueuse » ;
Considérant que la garantie du droit de propriété, telle que prévue à l’article 23
de la Constitution, obéit aux règles édictées par le législateur dont celles relatives à la
preuve ; que s’il est admis que les modes de preuve de la propriété foncière sont
libres, c’est à la condition qu’ils rattachent celle-ci à celui qui la revendique par un
lien juridique régulier, suffisant et évident ;
Considérant, en effet, que nul ne saurait être fondé à réclamer une propriété
foncière avec laquelle il n’a aucun lien juridique régulièrement acquis et établi ; que
c’est, donc, à juste titre que le législateur sanctionne les titres précaires y afférents de
nullité et trouve à caractériser dans un tel cas une situation constitutive d’occupation
illégale et dont la procédure de déguerpissement n’est que la juste conséquence ;
qu’en libellant ledit article ainsi qu’il l’a fait, le législateur n’a en rien porté atteinte
au droit de propriété tel que garanti par l’article 23 de la Constitution ; que l’article
33 de la loi en cause lui est, donc, conforme ;

10
 3-d) Sur l’inconstitutionnalité des articles 47 et 48
Considérant que l’article 47 prescrit :
« Les titres fonciers issus des occupations ou des acquisitions illégales portant
sur les terres du domaine rural ainsi que sur les terres ou terrains en zones
urbaine et périurbaine déclarés non constructibles délivrés aux personnes
physiques ou morales, postérieurement à la date d’entrée en vigueur de la
présente loi, sont nuls et de nul effet.
« Avant le prononcé de la nullité, les titres fonciers y afférents sont
inopposables à l’Etat et aux tiers.
« La nullité est prononcée à la requête du ministre en charge des affaires
foncières ou de son représentant » ;
Considérant que l’article 48 énonce :
« L’occupation ou l’acquisition des terres du domaine rural, des terres ou
terrains en zones urbaine ou périurbaine déclarés non constructibles définis à
l’article 42 de la présente loi est réputée illégale, nulle et de nul effet, sous
réserve des dispositions de ses alinéas 3 et 4.
« L’occupant ou l’acquéreur illégal est soumis à la procédure de
déguerpissement prévue à l’article 33 de la présente loi » ;
Considérant que l’article 125 alinéa 2 de la Constitution, en son 14ème tiret,
dispose que « La loi fixe également les règles concernant le régime de la propriété,
des droits réels et des obligations civiles… » ; qu’aux termes du 18ème tiret du même
article 125 alinéa 2, « La loi fixe également le régime domanial et foncier » ;
Considérant qu’au regard du rôle et de la mission qui lui sont dévolus par la
Constitution, le législateur a, aux fins de sécurisation de l’accès à la terre et donc
objectivement pour des raisons d’intérêt général, interdit d’acquisition les terres et
terrains situés dans des zones dites « non constructibles » qui, par nature et donc à
l’évidence, sont incompatibles avec toute occupation ;
Considérant que l’acquisition des terres et terrains dans des conditions
régulières garantissant la sécurité des acquéreurs est indissociable de la garantie
constitutionnelle de la propriété qu’elle contribue à assurer ; que, dès lors, la critique
selon laquelle les articles 47 et 48 abolissent tous les titres précaires ainsi que les
titres fonciers portant sur les zones dites « non constructibles » n’est pas fondée car
l’occupation des terres et terrains, objet de ces titres, met en péril leurs occupants et
est préjudiciable, du fait des dégâts collatéraux qu’elle occasionne, aux tiers et à
l’Etat ;
Considérant, de plus, que l’article 47 vise, de façon explicite, en les frappant de
nullité, les titres fonciers issus des occupations ou des acquisitions illégales portant
sur les terres ou terrains situés dans des zones non constructibles délivrés

11
postérieurement à la date d’entrée en vigueur de la loi en examen et non, comme
l’indiquent les requérants, ceux délivrés antérieurement à la date d’entrée en vigueur
de ladite loi ; qu’en sanctionnant ces titres de nullité, le législateur n’a nullement
violé l’article 23 de la Constitution dès lors qu’il œuvre en faveur de la garantie
constitutionnelle de la propriété ; que les moyens n’étant pas fondés, les articles 47 et
48 sont, donc, conformes à cette disposition constitutionnelle ;

3-e) Sur l’inconstitutionnalité des articles 42 et 54

Considérant que les articles 42 et 54 disposent :
- Article 42 – « Sont interdits d’occupation ou d’acquisition les terres
du domaine rural, les terres ou terrains en zone urbaine ou
périurbaine déclarés non constructibles, définis ainsi qu’il suit :

« - les montagnes sablonneuses, les zones sablonneuses dont la pente

est supérieure à 5%, les versants des montagnes sablonneuses, les
aires protégées ;

« - les emprises de l’océan, des fleuves, des rivières, des lacs, des
autoroutes, des routes nationales et départementales, des avenues et
des rues, des chemins de fer, des lignes de transport électrique à haute
et moyenne tension, des aéroports, des pipelines, des réserves
foncières de l’Etat, des espaces publics urbains, des forêts naturelles
et artificielles domaniales, des terres à vocation forestière, des
barrages hydroélectriques, des centrales électriques, du domaine
public de monument, du domaine public de défense nationale, des
unités industrielles, des établissements publics scolaires et
universitaires, des structures publiques de santé, des zones
économiques spéciales, des exploitations pétrolières on shore et
minières, des zones urbaines et périurbaines agropastorales et
aquacoles ou à vocation agropastorale et aquacole ;

« - les zones frontalières, marécageuses, d’érosion, d’éboulement,

d’affaissement, d’inondation, de sable mouvant, de carrière de pierre
et de sable.

« Les zones non constructibles ci-dessus définies sont la propriété

exclusive de l’Etat.

« Toutefois, l’Etat peut réaliser ou autoriser la réalisation,

conformément à l’avis de la commission technique d’urbanisme, des
12
 aménagements publics ou des mises en valeur privées sur les terres
du domaine rural, les terres ou terrains en zones urbaine ou
périurbaine déclarés non constructibles.

« En ce cas, une étude d’impact environnemental et social est

prescrite préalablement à la réalisation de tout projet de
développement industriel susceptible de nuire à la conservation du
sol et du sous-sol » ;

- Article 54 – « La présente loi, qui abroge toutes dispositions

antérieures contraires, sera publiée au Journal officiel et exécutée
comme loi de l’Etat » ;
Considérant que les dispositions combinées des articles 23 et 125 alinéa 2,
ème
14 et 18ème tirets, de la Constitution autorisent le législateur à déterminer les
conditions de mise en œuvre de la garantie constitutionnelle de la propriété ; que,
comme indiqué supra, le législateur a usé de son pouvoir général d’appréciation et a,
souverainement, catégorisé certains espaces fonciers en zones non constructibles pour
des considérations tenant à la sécurité des citoyens et donc à l’intérêt général ; que
l’interdiction faite de s’en approprier n’équivaut, nullement, à une dépossession car
celle-ci présume, au préalable, une possession régulière dont, d’ailleurs, lesdites
zones ne peuvent faire l’objet ;
Considérant, à cet égard, que l’article 46 de la loi n° 9-2004 du 26 mars 2004
portant code du domaine de l’Etat appréhende cette catégorie d’espace foncier sous la
qualification de « biens vacants et sans maîtres » qui, de ce fait, appartiennent à
l’Etat ; qu’en indiquant que « Les zones non constructibles ci-dessus définies sont la
propriété exclusive de l’Etat », le législateur, à travers l’article 42 critiqué, n’a fait
que rappeler l’état du droit en la matière ; qu’il est, dans ces conditions, abusif pour
tout particulier de réclamer une indemnisation pour des terres insusceptibles
d’appropriation et, par ailleurs, propriété exclusive de l’Etat qui, garant de l’intérêt
général, dispose de l’expertise nécessaire à leur préservation ou à leur mise en
valeur ; qu’il s’ensuit que les requérants sont mal fondés à soutenir que l’article 42
heurte le droit de propriété de toutes les personnes de droit privé sur leurs biens,
immatriculés ou non, en les dépossédant des espaces catégorisées comme « non
constructibles » au profit de l’Etat et sans aucune indemnisation ; que l’article 42 est,
donc, conforme à l’article 23 de la Constitution ;
Considérant, en outre, que l’article 54 est une disposition classique qui ne fait
que rappeler la primauté de la nouvelle loi sur d’autres qui lui sont antérieures et
contraires, à l’effet de débarrasser l’ordonnancement juridique de toute contrariété ;
Considérant, bien plus, que les requérants ne démontrent pas en quoi cet
article, qui assure la cohérence de l’ordonnancement juridique, porte atteinte au droit
13
de propriété garanti par l’article 23 de la Constitution ; qu’il s’ensuit que ce moyen
encourt rejet ;

4) Sur l’inconstitutionnalité des articles 18 alinéa 2 et 53

Considérant que, selon les requérants, les dispositions ci-dessus indiquées
violent le droit constitutionnel des populations à disposer des richesses et ressources
naturelles du sol et du sous-sol, qui font partie de leur propriété, tel que garanti par
l’article 21 alinéas 1 et 2 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples
du 27 juin 1981 ;
Considérant que l’article 18 alinéa 2 dispose : « Le droit de propriété foncière
porte exclusivement sur le sol » ;
Considérant qu’aux termes de l’article 53, « Les ressources naturelles du sol et
du sous-sol contenues dans les terres coutumières et dans les terres et terrains en
zones urbaine et périurbaine, demeurent la propriété exclusive de l’Etat » ;
Considérant que l’article 21 de la Charte africaine des droits de l’homme et des
peuples du 27 juin 1981 prévoit :

1. « Les peuples ont la libre disposition de leurs richesses et de leurs ressources

naturelles. Ce droit s'exerce dans l'intérêt exclusif des populations. En aucun
cas, un peuple ne peut en être privé.
2. « En cas de spoliation, le peuple spolié a droit à la légitime récupération de ses
biens ainsi qu'à une indemnisation adéquate.
3. « La libre disposition des richesses et des ressources naturelles s'exerce sans
préjudice de l'obligation de promouvoir une coopération économique
internationale fondée sur le respect mutuel, l'échange équitable, et les principes
du droit international.
4. « Les Etats parties à la présente Charte s'engagent, tant individuellement que
collectivement, à exercer le droit de libre disposition de leurs richesses et de
leurs ressources naturelles, en vue de renforcer l'unité et la solidarité africaines.
5. « Les Etats, parties à la présente Charte, s'engagent à éliminer toutes les formes
d'exploitation économique étrangère, notamment celle qui est pratiquée par des
monopoles internationaux, afin de permettre à la population de chaque pays de
bénéficier pleinement des avantages provenant de ses ressources nationales » ;

Considérant qu’aux sens de l’alinéa 4 de l’article 21 de la Charte africaine des

droits de l’Homme et des peuples précitée, la notion de peuple mentionnée à l’alinéa
1er dudit article 21 renvoie non pas aux citoyens ou aux individus mais aux Etats qui
en sont parties et qui ont la libre disposition des ressources naturelles qui

14
appartiennent, communément, à toutes leurs populations auxquelles elles doivent
bénéficier ; qu’il en résulte que, contrairement aux allégations des requérants, l’article
21 de la Charte précitée ne prévoit nullement, au détriment de l’Etat, un droit privatif
et individuel des populations à disposer des richesses et ressources naturelles du sol et
du sous-sol de leur propriété foncière ; que ce moyen est, par conséquent, mal fondé ;
que les articles 18 alinéa 2 et 53 critiqués sont, donc, conformes à l’article 21 de la
Charte africaine des droits de l’homme et des Peuples ;

5) Sur l’inconstitutionnalité de l’article 27

Considérant que les requérants allèguent que l’article 27 viole les articles 27
de la Constitution et 29 alinéa 2 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme
du 10 décembre 1948 en ce qu’il empêche toute association de propriétaires fonciers
de définir librement les conditions d’adhésion ou de perte de la qualité de membre ;
Que cet article 27 subordonne l’adhésion à toute association des propriétaires
fonciers, ainsi que le maintien de la qualité de membre, à la possession des terres
immatriculées par les intéressés ;
Qu’il empêche, par ailleurs, les populations autochtones de jouir de la liberté
d’association car, estiment-ils, l’article 32 de la loi n° 5-2011 du 25 février 2011
portant promotion et protection des droits des populations autochtones exempte ces
dernières, ayant la qualité de propriétaires fonciers coutumiers, de l’obligation
d’immatriculation de leurs biens alors, poursuivent-ils, que l’article 27 critiqué érige
cette obligation en condition d’adhésion à une association de propriétaires fonciers ;
Considérant que l’article 27 de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 précitée
dispose :
« Nul ne peut porter la qualité de membre d’une association des
propriétaires terriens, des occupants fonciers précaires ou des
propriétaires fonciers s’il ne dispose de terres ou terrains reconnus par
l’Etat ou de terres ou terrains régulièrement immatriculés.
« La qualité de membre de l’association s’éteint après épuisement de son
patrimoine foncier » ;
Considérant qu’aux termes de l’article 27 de la Constitution, « L’Etat
reconnaît et garantit, dans les conditions fixées par la loi, les libertés d’association, de
réunion, de cortège et de manifestation » ;
Considérant que l’article 29 alinéa 2 de la Déclaration universelle des droits
de l’Homme du 10 décembre 1948 stipule : « Dans l’exercice de ses droits et dans la
jouissance de ses libertés, chacun n’est soumis qu’aux limitations établies par la loi
exclusivement en vue d’assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés

15
d’autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l’ordre public et du
bien-être général dans une société démocratique » ;
Considérant, d’une part, que l’article 27 critiqué se contente de faire, de
façon cohérente, le lien entre le domaine d’intervention de l’association, les intérêts
qu’elle défend et ceux qui peuvent en être membres ; que cette disposition ne fait que
tirer les conséquences de l’objet de toute association ; qu’il en résulte que les
conditions d’adhésion à une association ou de perte de la qualité de membre doivent
être définies au regard de son objet ;
Considérant, d’autre part, que l’article 16 de la Constitution dispose : « La loi
garantit et assure la promotion et la protection des droits des peuples
autochtones » ; que c’est tout le sens de la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant
promotion et protection des droits des populations autochtones qui énonce à son
article 32 :
« L’Etat facilite la délimitation de ces terres sur la base de leur droit
foncier coutumier, en vue d’en garantir la connaissance.
« En l’absence de titres fonciers, les populations autochtones conservent
leurs droits fonciers coutumiers préexistants.
« Les droits des populations autochtones sur leurs terres sont
imprescriptibles et inaliénables, sauf en cas d’expropriation pour cause
d’utilité publique » ;
Considérant, à cet égard, qu’en raison de l’imprescriptibilité et de
l’inaliénabilité de leurs droits sur leurs terres, les populations autochtones intéressées
sont, de droit, membres des associations des propriétaires terriens ou des propriétaires
fonciers ; que cet acquis légal n’est nullement remis en cause par l’article 27 critiqué
de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition
des terres et terrains ;
Considérant, en effet, que la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 précitée est un
texte de portée générale par rapport à la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant
promotion et protection des droits des populations autochtones qui, au regard de
l’article 16 de la Constitution, est une loi spéciale et dérogatoire ; que, dans ces
conditions et en l’absence de toute disposition expresse, l’article 27 critiqué ne saurait
abroger les dispositions d’une loi spéciale et dérogatoire, notamment celles de
l’article 32 de la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des
droits des populations autochtones ;
Considérant qu’au regard des dispositions dérogatoires de l’article 32 de la loi
n° 5-2011 sus citée, opposables à l’article 27 critiqué, et contrairement aux
allégations des requérants, l’immatriculation n’est nullement une condition
d’adhésion desdites populations aux associations des propriétaires fonciers ; qu’ainsi,

16
l’article 27 de la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 précitée n’empêche nullement les
populations autochtones de jouir de la liberté d’association ;
Considérant, en somme, qu’ayant édicté ainsi qu’il l’a fait l’article 27, le
législateur n’a en rien violé le principe de la liberté d’association ; que cet article est,
donc, conforme aux articles 27 de la Constitution et 29 alinéa 2 de la Déclaration
universelle des droits de l’Homme ;

6) Sur la violation de l’article 16 de la Constitution par les articles 3, 8,

10, 12, 13, 15, 18 alinéa 2, 22, 27, 28, 31, 33, 34, 36, 42, 43, 47, 48, 52, 53 et 54 de
la loi n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition
des terres et terrains
Considérant que les requérants allèguent que l’article 16 de la Constitution
élève au rang des dispositions constitutionnelles la loi n° 5-2011 du 25 février 2011
portant promotion et protection des droits des populations autochtones ;
Que, selon eux, il résulte de la combinaison des articles 16 de la
Constitution, 6 et 32 de la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 précitée que les droits
fonciers coutumiers des populations autochtones, ainsi que leurs droits matrimoniaux
et successoraux, ont une valeur constitutionnelle ;
Que toutes les dispositions qu’ils attaquent violent les articles 16 de la
Constitution, 6 et 32 sus-indiqués en ce qu’elles méconnaissent et abrogent tant les
droits fonciers coutumiers matrimoniaux et successoraux des populations autochtones
que leurs droits à disposer des ressources et richesses du sol et du sous-sol ;
Considérant que l’article 16 de la Constitution dispose : « La loi garantit et
assure la promotion et la protection des droits des peuples autochtones » ;
Considérant que ni le préambule ni aucune autre disposition de la
Constitution n’intègre dans le bloc de constitutionnalité la loi n° 5-2011 du 25 février
2011 portant promotion et protection des droits des populations autochtones ; que
l’objet de l’article 16 précité de la Constitution est, plutôt, de donner compétence au
législateur d’édicter des règles qui garantissent et assurent la promotion et la
protection des droits des populations autochtones ; que tel est, du reste, l’objet de la
loi précitée ;
Considérant, par ailleurs, que la violation de l’article 16 de la Constitution par
l’ensemble des dispositions attaquées n’est pas démontrée car aucune de ces
dispositions, telles que contrôlées supra, ne méconnaît ni n’abroge les droits fonciers
coutumiers matrimoniaux et successoraux des populations autochtones qui, d’ailleurs,
sont garantis par la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection
des droits des populations autochtones, toujours en vigueur ;

17
 Considérant, en outre, que l’article 16 de la Constitution dont la violation est
invoquée ne consacre, nulle part, les droits des populations autochtones à disposer
des ressources et richesses du sol et du sous-sol de leurs terres et terrains ; que les
dispositions attaquées ne sauraient, donc, violer un droit non prévu par la
Constitution ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré de la violation de l’article 16 de la
Constitution par l’ensemble des dispositions critiquées encourt rejet ;

DECIDE :
Article premier – La Cour constitutionnelle est compétente.
Article 2 – La saisine de la Cour constitutionnelle est régulière.
Article 3 – La requête de mesdames NGAMBIO Thérèse Lydie, KIKOUNOU
Henriette et monsieur MALONGA Léonard Hippolyte est recevable.
Article 4 – Les articles 8, 10, 18 alinéa 2, 22, 27, 33, 42, 47, 48 et 53 de la loi
n° 21-2018 du 13 juin 2018 fixant les règles d’occupation et d’acquisition des terres
et terrains ne sont pas contraires aux articles 16, 23 et 27 de la Constitution, 21
alinéas 1 et 2 de la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples et 29 alinéa
2 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme.

Article 5 – Le moyen tendant à faire déclarer inconstitutionnel l’article 13 de

la loi précitée est rejeté et les requérants sont, en conséquence, renvoyés à se référer à
la décision n° 003/DCC/SVA/18 du 3 octobre 2018, par laquelle la Cour
constitutionnelle s’est prononcée sur la constitutionnalité dudit article.

Article 6 – Les moyens tendant à faire déclarer inconstitutionnels les articles 3,

12, 15, 28, 31, 34, 36, 43, 52 et 54 de la loi précitée sont rejetés.

Article 7 – Le moyen tiré de la violation de l’article 16 de la Constitution par

l’ensemble des dispositions attaquées est rejeté.

Article 8 – La présente décision sera notifiée aux requérants, au président du

Sénat, au président de l’Assemblée nationale, au Premier ministre, chef du
Gouvernement, au ministre en charge des affaires foncières, au ministre de Justice,
des droits humains et de la promotion des peuples autochtones et publiée au Journal
officiel.
Délibéré par la Cour constitutionnelle en sa séance du 06 juin 2019 où
siégeaient :

18
 Auguste ILOKI
Président

Pierre PASSI
Vice-président

Jacques BOMBETE
Membre

Marc MASSAMBA NDILOU

Membre

Delphine Edith ADOUKI, épouse EMMANUEL

Membre

Norbert ELENGA
Membre

ESSAMY-NGATSE
Membre

Placide MOUDOUDOU
Membre

Antonin MOKOKO
Secrétaire général
19