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LA POLICE ADMINISTRATIVE
L’ESSENTIEL

La police administrative est une activité de service public dont l’objet est de prévenir les atteintes à l’ordre
public et d’y mettre fin. C’est essentiellement une activité de réglementation et non de prestations. Définie
comme une « condition d’exercice des libertés et de la réduction des inégalités » la police administrative se
manifeste à la fois par des activités matérielles (vérification d’identité) et par l’édiction de normes juridiques
de caractère réglementaire (réglementation de la circulation et du stationnement). A la diversité des mesures
de police il faut ajouter celle des autorités ayant compétence pour les édicter. Aussi étant une activité porte
souvent atteinte aux libertés, les pouvoirs de polices sont rigoureusement encadrés et contrôlés par le juge.

➢ La notion de police administrative

La police administrative est une forme d’intervention qu’exerce certaines autorités
administratives et qui consiste à imposer, en vue d’assurer l’ordre public, des limitations aux
libertés des individus. C’est l’activité par laquelle l’administration impose aux particuliers des
contraintes à leur liberté et des limitations à leurs activités en vue de maintenir l’ordre public et
d’éviter qu’elle ne soit troublée.

• Distinction entre police administrative et police judicaire

La notion de police administrative a dû rapidement se différencier de celle de police
judiciaire. Toutefois, cette distinction ne peut pas être opérée par un critère organique,
car ce sont les mêmes autorités et le même personnel qui agissent, selon les cas, au titre
de la police administrative ou de la police judiciaire, d’où l’existence de deux types de
police. Si la police administrative a pour finalité la préservation de l’ordre public, celle
de la police judiciaire est de constater les infractions, d’en rechercher les auteurs et de
les livrer aux tribunaux. Aussi les règles applicables et les tribunaux compétents sont-ils
différents. La police administrative se trouve principalement régie par des règles de droit
administratif soumises au contrôle du juge administratif, tandis que la police judiciaire
dépend des règles de procédure pénale et de droit pénal encadrées par le juge judiciaire,
sauf cas particulier comme l’action contre une personne publique et des personnels de
police ou des collaborateurs occasionnels de la police. Relèvent de la police judiciaire
les actes et les opérations destinés à réprimer une infraction déterminée. Il peut d’ailleurs
s’agir d’infractions sur le point d’être commises, comme dans le cas des pièges pour les
flagrants délits (TC, 27 juin 1955, Dame Barbier). Si le comportement d’un individu est
de nature à laisser croire qu’il va commettre un délit, les opérations de contrôle
d’identité, de poursuite et d’arrestation relèvent de la police judiciaire (TC, 15 janvier
1968, Consorts Tayeb).
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La distinction fondée sur la finalité des opérations de police

La jurisprudence, par deux arrêts de 1951 (CE, 11 mai 1951, Consorts Baud, et TC,
7 juin 1951, Dame Noualek), a érigé le critère finaliste pour distinguer la police
administrative de la police judiciaire. Ainsi, la police administrative a un rôle préventif
et de surveillance, elle est destinée à maintenir l’ordre public. À l’inverse, la police
judiciaire, à la lumière des dispositions du Code de procédure pénale, doit rechercher et
constater les infractions, rassembler les preuves et identifier les auteurs en les
appréhendant. Dès lors, la police judiciaire exerce sa mission sous la direction du
procureur de la République.
Limite de la distinction

Une même opération peut se transformer en cours d’exécution.

Dans l’affaire Le Profil (TC, 12 juin 1978, Société Le Profil), une société de transfert de
fonds avait été dévalisée par des malfaiteurs. Deux fautes coexistaient : une faute de
police administrative (les agents de police n’ayant pas pu empêcher l’agression) et une
faute de police judiciaire (ces mêmes personnels n’ayant pas poursuivi les agresseurs).
Le Tribunal des conflits a estimé que le préjudice résultait essentiellement de la faute de
police administrative et c’est au juge administratif qu’est revenu le soin de trancher le
litige tenant à la réparation des conséquences des deux fautes. Aux termes de cette
affaire, il faut tenir compte de la nature de l’opération de police la plus déterminante.
D’autres jurisprudences illustrent la transformation d’une opération de police. Lors d’un
barrage de police, si un coup de feu est tiré sur une voiture qui tente de le forcer, il s’agit
au moment même où il est forcé d’une opération de police administrative (CE, 24 juin
1949, Lecomte et Daramy) ; mais si le coup de feu est tiré après le barrage, pendant une
poursuite, le juge judiciaire redevient compétent car l’opération constitue alors une
opération de police judiciaire (TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch), notamment
en l’espèce du fait des nombreuses infractions commises au cours de la poursuite.

➢ Les buts d’ordre public

La police administrative a pour finalité de prévenir les atteintes à l’ordre public.
Si le contenu de l’ordre public a été défini très tôt, on observe depuis plusieurs
décennies un élargissement de ses composantes traditionnelles.
La conception classique de l’ordre public

Traditionnellement, l’ordre public renvoie à « l’ordre matériel et extérieur », c’est-à-dire : la

sécurité publique (prévention des accidents), la tranquillité publique (prévention des gênes
anormales comme le bruit) et la salubrité publique (prévention des atteintes à la santé des
citoyens notamment des maladies, des épidémies.). Cette définition sur la base de ses trois
éléments encore appelés trilogie traditionnelle s’avère conforme à la volonté de la police
administrative de permettre l’essor des libertés. Ainsi, les mesures de police restreignant les
libertés doivent demeurer exceptionnelles.
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L’extension de la notion d’ordre public

Le juge administratif, conformément aux attentes de la société, a durci sa jurisprudence au fil

des années, élargissant considérablement le concept d’ordre public.
Ainsi, le juge administratif est intervenu en matière de moralité publique. Il ne se soucie
toutefois de la moralité que dans la mesure où des atteintes à ladite moralité auraient des
répercussions sur la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques. Dès lors, un maire peut
interdire la représentation d’un film si sa projection « est susceptible d’entraîner des troubles
sérieux » dans sa commune (CE, Section, 18 décembre1959, Société « Les films Lutétia » ; CE,
26 juillet 1985, Ville d’Aix-en-Provence). À l’inverse, le caractère immoral ne peut motiver à
lui seul une interdiction en dehors de « circonstances locales particulières » (CE, 8 décembre
1997 Commune d’Arcueil).
L’autorité de police municipale peut même, en l’absence de « circonstances locales particulières
», interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité de la personne humaine.
C’est ce qu’a admis le Conseil d’État en affirmant que « le respect de la dignité de la personne
humaine est une des composantes de l’ordre public » (CE, Ass., 27 octobre 1995, Ville
d’Aix-en-Provence et Commune de Morsang-sur-Orge). Un maire peut aussi, « en l’absence
de circonstances locales particulières », interdire les spectacles de « lancer de nains »,
même si les personnes en cause sont parfaitement consentantes. Pour certains auteurs, le
Conseil d’État imposerait ses propres conceptions morales à la société. La position du juge
administratif repose cependant sur d’autres évolutions juridiques. Ainsi, le respect de la dignité
de la personne humaine a été considéré par le Conseil constitutionnel comme un principe à
valeur constitutionnelle (Cons. Const, 27 juillet 1994).
La notion d’ordre public a été aussi étendu à l’esthétique. Le conseil d’Etat a reconnu la
nécessité de la sauvegarde de l’esthétique pour justifier la légalité de la réglementation de
l’affichage publicitaire dans sa décision du 14 mars 1941 « Cie nouvelle des chalets de
nécessité » sans aller loin.
Les progrès de la protection de l’environnement et de la protection du patrimoine ; des sites et
des paysages naturels ou urbain ont conduit le législateur a usé expressément du terme
« esthétique » dans certains textes portant sur l’urbanisme et le juge administratif se voit
contraint de prendre en compte cette notion, ce qu’il fait avec prudence.

➢ La distinction entre police administrative générale et police administrative spéciale

L’ordre public est susceptible de revêtir deux formes. Il est « général » lorsque l’autorité de
police, en dehors de toute habilitation textuelle comme dans le cas du président de la République
et du Premier ministre, exerce sa compétence sur un territoire donné à l’égard de toute activité
et de toute personne. Il est « spécial » si un texte précise le champ d’application, le contenu ou
les modalités de mise en œuvre des pouvoirs de police. Cette distinction est fondamentale car
les procédures de police générale et de police spéciale sont le plus souvent distinctes. Par
ailleurs, toute autorité de police administrative n’est pas investie d’un pouvoir de police
spéciale.
Inversement, des autorités de police spéciale sont incompétentes pour garantir l’ordre public
général.
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La nature de la distinction

Par nature, et au contraire de l’ordre public spécial, l’ordre public général ne doit pas
nécessairement être défini, le juge s’assurant simplement que l’acte de police vise à prévenir
une atteinte à la sécurité des biens et des personnes. En réalité, seuls les pouvoirs de police
générale du Premier ministre ne font l’objet d’aucune définition textuelle. Il peut donc
déterminer les « mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être appliquées dans
l’ensemble du territoire » (CE, 8 août 1919, Labonne). Comme la police administrative
générale, les polices administratives spéciales sont des activités de surveillance qui visent à
maintenir la paix sociale. Mais alors que la première remplit cette mission en protégeant
l’«ordre public», les secondes l’assurent généralement en régissant certaines activités
(affichage, cinéma, taxis, etc.) ou certaines catégories d’administrés (les étrangers, par exemple,
avec la police de l’expulsion des étrangers, réglementée par l’ordonnance du 2 novembre 1945
en France), ou en poursuivant des buts particuliers (protection de l’esthétique, de
l’environnement, du patrimoine culturel notamment) selon des procédures spécifiques (par
exemple, la police des édifices menaçant ruine).

Les autorités compétentes

Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des représentants d’une
personne publique. La jurisprudence refuse en effet que l’on puisse confier des pouvoirs de
police à une personne privée. La police administrative constitue une activité de service public,
qui ne peut faire l’objet d’une délégation à une personne privée. Ainsi, en matière de
stationnement, si l’exploitation du stationnement payant souterrain et en surface peut être
déléguée, la convention de délégation ne peut prévoir de mettre à la disposition du délégataire
les agents municipaux chargés de constater les infractions (CE, 1er avril 1994, Commune de
Menton). En outre, l’exercice de la police municipale, notamment en vue d’assurer la sécurité
sur les voies publiques, n’est pas délégable (CE, 29 décembre 1997, Commune d’Ostricourt).

a) Le président de la République et le Premier ministre

L’arrêt du Conseil d’État Labonne du 8 août 1919 a dévolu initialement le rôle d’autorité de
police administrative générale au nom de l’État au président de la République, en lui assignant
la mission, « en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres », de
prendre les règlements de police applicables à l’ensemble du territoire national. Cette
jurisprudence relative aux pouvoirs propres en matière de police a été confirmée par la
jurisprudence du CE, Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas et celle CE, 2 mai 1973,
Association cultuelle des israélites nord-africains de Paris mais le bénéficiaire des pouvoirs est
devenu le Premier ministre, et non plus le président de la République. Le Conseil constitutionnel
a considéré que « l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement les
attributions de police générale qu’il exerçait antérieurement en vertu de ses pouvoirs propres »
(Cons. Const., 20 février 1987). Contrairement à une idée très répandue, le ministre de
l’Intérieur n’est pas une autorité de police générale, ce qui n’enlève rien à son rôle quant à la
direction des services de police et à la supervision du maintien de l’ordre public.
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b) Les préfets

Le préfet exerce le pouvoir de police au sein de son département (par exemple, la police de la
circulation sur les sections de routes nationales situées hors des agglomérations, en vertu du
CGCT) et dans certaines circonstances (maintien de l’ordre public si le champ d’application
des mesures dépasse le territoire d’une commune) ou en cas de carence de l’autorité municipale.

c) Les maires

Traditionnellement, c’est le maire, qui exerce la police administrative générale au nom de la

commune (article 118 du CGCT sénégalais). Ce pouvoir de « police municipale » fait du maire
le gardien de l’ordre public local. Au nom de la commune, il peut prendre toutes les mesures
qui sont de nature à préserver la tranquillité, la sécurité, la salubrité ou la moralité publiques.
C’est ainsi qu’il peut interdire les réunions susceptibles de troubler l’ordre public (CE, 19 mai
1933, Benjamin) ou réglementer l’usage en plein air d’outils à moteur tels que les tondeuses à
gazon (CE, 2 juillet 1997). Le maire exerce la police de la circulation sur les routes communales
(voir article 119 du CGCT sénégalais), ainsi que sur les sections de routes départementales ou
nationales situées à l’intérieur des agglomérations (article 121 du CGCT sénégalais). Dans les
communes de plus de 10000 habitants, la police est étatisée et le personnel relève de la police
d’État. Une partie du pouvoir d’assurer la tranquillité publique est alors transférée au préfet, qui
agit au nom de l’État (police des manifestations et rassemblements occasionnels, des tumultes
dans les lieux publics et du tapage nocturne).

➢ Le concours entre police spéciale et police générale

a) Les hypothèses de non-cumul

L’existence d’une police administrative spéciale empêche en principe l’intervention de

l’autorité de police administrative générale (CE, 20 juillet 1935, Établissements SATAN). En
effet, la police générale et la police spéciale ne poursuivent pas le même but. Ainsi, sauf
urgence, un maire ne peut pas utiliser son pouvoir de police générale en ce qui concerne des
installations classées (CE, 15 janvier 1986, Société Pec-Engineering) car elles relèvent de la
police des installations classées, police spéciale réservée aux préfets. Cependant, la police
générale peut se substituer à une police spéciale poursuivant un but identique lorsque, d’une
part, la substitution n’a pas pour effet de contourner une procédure imposée par la police
spéciale, et, d’autre part, qu’elle relève d’une seule et même autorité possédant les deux
pouvoirs de police (CE, 22 décembre 1993, Commune de Carnoux-en-Provence).
Le Conseil d’État a par ailleurs affirmé à propos du débat sur les antennes relais, dans trois
décisions du 26 octobre 2011 (Société française de radiotéléphone), que l’exercice, par les
autorités de l’État, de leurs compétences de police en matière de fréquences radioélectriques
interdisait aux maires d’assurer leur pouvoir de police sur le même objet.
Un raisonnement identique a été tenu par le Conseil d’État en matière d’OGM. Dans un arrêt
du 24 septembre 2012 (Commune de Valence c/ Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire
et de la Forêt), il a ainsi considéré que « s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public
sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon
ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique, il ne saurait en aucun cas s’immiscer
dans l’exercice de cette police spéciale par l’édiction d’une réglementation locale ».
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b) Les exceptions

Malgré tout, dans certaines hypothèses, lorsqu’une même menace de trouble à l’ordre public
est susceptible d’intéresser le maire au niveau municipal, le préfet au niveau départemental et
le Premier ministre au niveau national, il peut y avoir une action concurrente des autorités de
police. Dans ce cas, l’autorité de police la plus étroite géographiquement peut aggraver une
mesure de police prise par l’autorité de police générale ayant une compétence géographique
plus large, à condition que des circonstances locales justifient cette aggravation (CE, 18 avril
1902, Commune de Néris-les-Bains). Le cumul est donc possible, mais uniquement dans le
sens de l’aggravation. Une autorité territorialement plus étroite ne peut toutefois pas alléger
une mesure prise par une autorité à compétence territoriale plus large.

➢ Le régime juridique des mesures de police

La nature des mesures

Le procédé de la police administrative regroupe en réalité des mesures très diverses.

On en distingue plusieurs catégories : la réglementation, la déclaration, l’autorisation, les
interdictions ou encore l’injonction de réaliser. Ces catégories de mesure se retrouvent de façon
disparate dans le droit positif. Ainsi, en cas de non-respect des règles du Code de la route, un
véhicule peut être immobilisé. Dans d’autres hypothèses, l’autorité de police a le pouvoir
d’euthanasier un animal lorsqu’il est susceptible de présenter un danger sanitaire. Le pouvoir
de police peut également se manifester par le retrait d’autorisations en cas de non-respect de
différentes normes. Cependant, l’obligation de police administrative la plus radicale consiste
dans l’énoncé d’une obligation de faire ou de ne pas faire. Le choix d’un tel procédé devrait
s’imposer à défaut d’autres solutions alternatives. Dans certains domaines, il prospère pourtant
alors que d’autres modes d’action moins rigoureux pourraient être explorés. Il est vrai qu’il
laisse toute latitude à l’autorité pour contraindre, voire menacer, un récalcitrant.

Le régime juridique

a) L’interdiction des régimes de déclaration préalable sans autorisation législative

Le législateur est seul compétent pour décider de soumettre à un régime d’autorisation ou de
déclaration préalable l’exercice d’une liberté publique. Aussi, le juge administratif n’a pas
hésité à annuler des règlements de police subordonnant à une autorisation l’activité de
photographes-filmeurs professionnels (CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac) ou l’utilisation de
pistes de ski (CE, 22 janvier 1982, Association Foyer de ski de fond de Crévoux). Une
dérogation en la matière peut être autorisée uniquement lorsque l’exercice de la liberté en cause
suppose une occupation privative du domaine public (CE, 17 janvier 1986, Mansuy).

b) L’interdiction des mesures de caractère général

Si l’autorité de police peut réglementer même sévèrement des activités privées, elle ne doit pas,
en principe, aller jusqu’à adopter des interdictions générales et absolues. Plusieurs exemples
peuvent être cités : l’interdiction de vendre des journaux «aux abords » du stade Roland-Garros
pendant le tournoi (CE, 22 juin 1984, Société Le monde du tennis), l’interdiction des activités
musicales et des attractions de toute nature dans l’ensemble des voies et places de Paris
réservées aux piétons (CE, Sect., 4 mai 1984, Préfet de police c/ Guez) par exemple. Cependant,
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le principe de l’interdiction des mesures générales peut être écarté dans le cas où il est
impossible de maintenir l’ordre public par des mesures moins contraignantes.

c) L’interdiction des mesures non proportionnelles

Le juge administratif veille, quant à lui, à ce que les autorités de police administrative générale
ne portent pas atteinte à l’exercice d’une liberté publique, au-delà de ce qui est nécessaire au
maintien de l’ordre. Afin d’empêcher tout arbitraire de l’administration en la matière, il soumet
les actes à un contrôle dit « maximum ». Celui-ci consiste à vérifier la proportionnalité de la
mesure de police attaquée par rapport au motif invoqué par l’autorité administrative pour la
justifier. Toute disproportion, même légère, entraîne la censure de la mesure (CE, 19 mai 1933,
Benjamin). Pour le juge administratif, la liberté est la règle et la restriction de police l’exception.
Il vérifie si des mesures moins sévères n’auraient pas été suffisantes pour maintenir l’ordre
public. Dans le cas où des mesures moins contraignantes ne sont pas applicables, le juge peut
admettre la légalité d’une interdiction.
Au Sénégal, le juge a considéré que s’il incombe à l’autorité administrative compétente de
prendre les mesures qu’exigent le maintien de l’ordre public, elle doit concilier l’exercice de ce
pouvoir avec le respect de la liberté garantie par la Constitution (VOIR les affaires CS, 13
octobre 2011, Alioune Tine ; CS, 13 janvier 2015, Sidiya Bayo ; CS, 09 juin 2015, Lamine Bâ
et autres).
Le juge sénégalais a de façon constante rappelé à l’autorité administrative (le préfet en matière
de manifestation publique) que la loi 1978-02 du 29 janvier 1978 relative aux réunions
publiques lui permet à son article 14d’interdire toute réunion publique (mais que) cette
interdiction ne peut intervenir que s’il existe les deux conditions cumulatives :
1----menace de trouble à l’ordre public
2----insuffisance des forces de l’ordre