Alain Piveteau

Décentralisation et développement local au Sénégal. Chronique

d'un couple hypothétique
In: Tiers-Monde. 2005, tome 46 n°181. pp. 71-93.

Abstract
Alain PlVETEAU — Decentralisation and local development in Senegal. Chronicle a hypothetical couple Is decentralisation in
West Africa promoting local development ? An of the situation in Senegal underscores the stakes and difficulties of a
decentralized control of public actions and development programs. Decentralisation reinforces the power of aid promoters and
the « project-logic » by fragmenting the interventions fields. The resulting local governance, based upon multiple and «
regulations », scarcely contributes to mobilise local actors in quest of construction.

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Piveteau Alain. Décentralisation et développement local au Sénégal. Chronique d'un couple hypothétique. In: Tiers-Monde.
2005, tome 46 n°181. pp. 71-93.

doi : 10.3406/tiers.2005.5553

http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/tiers_1293-8882_2005_num_46_181_5553
 DÉCENTRALISATION
ET DÉVELOPPEMENT LOCAL
AU SÉNÉGAL.
CHRONIQUE
D'UN COUPLE HYPOTHÉTIQUE

par Alain Piveteau*

La décentralisation en Afrique de l'Ouest facilite-t-elle le développe

ment local ? L 'examen de la situation au Sénégal souligne les enjeux et
les difficultés d'une maîtrise décentralisée des actions publiques et des
programmes de développement. La décentralisation renforce le pouvoir
des opérateurs de l'aide et de la logique-projet en fragmentant l'espace
des interventions. La gouvernance locale qui en résulte, fondée sur des
« régulations expertes » et multiples, peine à favoriser la mobilisation
des acteurs locaux autour de la construction d'un territoire.

À partir du cas sénégalais, le présent article se penche sur les

interactions et synergies possibles entre deux dynamiques : la décentral
isationet le développement local. L'une, avérée, au moins pour ce qui
est des réformes institutionnelles mises en œuvre, modifie a priori le
cadre et la nature de l'action publique. L'autre, recherchée, place le
territoire1 et les acteurs locaux au cœur de processus nouveaux de
création et de répartition des richesses. Le postulat habituel que l'on
propose d'interroger est celui d'une décentralisation favorable à un
développement d'échelle locale.
La décentralisation correspond à un transfert de compétences du
gouvernement central ou de ses agences à des gouvernements locaux.

♦ Économiste, IRD.
1. Moins qu'un espace physique, le territoire est défini dans ce cas comme un processus de coordinat
ion par « création de groupe » (Leloup, 2003).
Revue Tiers Monde, t. XLVI, n° 181, janvier-mars 2005
72 Alain Pive t eau

Mais elle recouvre des transformations plus complexes. Des collectivi

tés territoriales, nouvellement créées ou dotées de compétences renfor
cées,prennent en charge la gestion de certains biens publics et la
perception de recettes fiscales. La proximité géographique entre admin
istrateurs et administrés, médiatisée par la tenue d'élections, doit con
tribuer à la transparence puis à la pertinence des choix de politiques
publiques locales. Peu ou prou, les décentralisations visent à construire
des niveaux d'actions publiques et politiques plus efficaces, plus démoc
ratiques, à partir d'un changement d'échelle et de l'implication d'une
pluralité d'acteurs publics, privés et associatifs. Ces principes généraux
d'une nouvelle organisation de l'action publique reçoivent un écho très
favorable de la part des acteurs extra-étatiques, associations, groupe
ments, ONG et autres entreprises, etc., qui expriment ainsi leur adhé
sion à la critique de l'interventionnisme et de l'autoritarisme de l'État-
développeur.
De forme plurielle et inscrite dans des histoires administratives dif
férenciées, la décentralisation désigne l'échelon « local » comme lieu
probable d'une participation élargie des populations, d'une mobilisa
tion d'acteurs multiples et d'un renforcement des actions collectives,
susceptibles de flexibilité, d'adaptation, de changement, autant de maî
tres-mots contemporains de la performance économique. Dans la
grammaire des organismes de développement, l'économie nationale
peut même sembler disparaître derrière un ensemble d'espaces locaux
ou de territoires - véritables substrats d'une coordination renforcée
des acteurs - entraînés par des pôles urbains.
Au Sénégal, comme ailleurs dans les pays en développement, l'idée
d'un développement « par le bas », « par et pour les populations »
opposée à un développement « par le haut », du ressort de l'État,
nourrit une conception du développement local ayant partie liée
avec les mouvements de solidarité internationale extra-étatiques de
type ONG. D'emblée, il convient de signaler que le concept de dévelop
pement local retenu par la suite ne recouvre que partiellement ces opé
rations localistes aidées et les représentations qui les sous-tendent. Plus
qu'à un ensemble composite de stratégies, le développement local
renvoie ici à des dynamiques endogènes de développement écono
mique observées sur des territoires (Pecqueur, 1993) ou dans des
régions (Scott, 2001). Au-delà de l'accumulation de capital physique et
humain qu'il implique, le développement local indique un changement
significatif dans l'organisation de la production locale et une voie ori
ginale d'industrialisation en comparaison des modèles économiques
traditionnels (McCormick, 2003 ; Leloup et al, 2003). Le rôle de
l'entreprise, en général, les effets positifs de l'agglomération de petites
Décentralisation et développement local au Sénégal 73

entreprises et des interactions avec le territoire, en particulier, sont mis

en avant. Sans entrer dans le débat interprétatif sur les facteurs et les
formes du développement local (Benko et Liepietz, 2000), retenons à
ce stade qu'il combine une mobilisation d'acteurs locaux ancrés dans
une même réalité sociospatiale, une valorisation de ressources locales
et une émergence productive.
La question initiale peut être précisée. Au Sénégal, la création
d'espaces politico-administratifs décentralisés facilite-t-elle des change
mentsproductifs à l'échelle locale ? Suivant quels mécanismes ? Ce
mouvement de redistribution des pouvoirs favorise-t-il la mobilisation
des acteurs locaux et une valorisation originale des ressources locales ?

I. LA DÉCENTRALISATION AU SÉNÉGAL:
UN PROCESSUS CONTRARIÉ,
UNE ACTUALITÉ RETROUVÉE

Le processus de décentralisation très avancé au Sénégal se dis

tingue de ce que l'on observe dans les autres pays de la région. Si ces
réformes sont mises en exergue dans les dernières stratégies publiques
promues par les bailleurs de fonds, elles s'inscrivent dans l'histoire
longue de l'administration du territoire.

Une histoire longue et erratique

Les revendications de pouvoir local émergent des communautés

urbaines sénégalaises formées autour des comptoirs coloniaux. Elles
aboutissent à la création des premières institutions communales en
Afrique noire : Gorée (1872), Saint-Louis (1872), Rufisque (1880) et
Dakar (1887) obtiennent le statut de communes de plein exercice. La
« communalisation » constitue la première étape d'un processus dans
lequel le Sénégal peine à s'engager pleinement.
Très tôt, des logiques d'accusation épinglant le manque de rigueur
dans la gestion locale donnent à l'État central l'occasion de réinstaller
sa tutelle (Diop et Diouf, 1993). Au moment de l'indépendance
en 1960, nolens volens, le territoire sénégalais regroupe 34 communes
de plein exercice élisant un conseil et disposant d'un maire. Pourtant,
l'institution municipale va continuellement se voir contester la part
d'autonomie que lui reconnaît en apparence la politique de décentrali
sation réaffirmée par les pouvoirs postcoloniaux.
74 Alain Piveteau

Les hésitations de la dynamique décentralisatrice

Constitutionnellement, le Sénégal est un État décentralisé et décon

centré avec aujourd'hui trois paliers de collectivités locales. Depuis
l'accession à la souveraineté nationale, les hésitations de la dynamique
décentralisatrice se lisent dans la succession des dispositifs législatifs.
Tout en reconnaissant l'existence de collectivités de base et en leur
confiant une part de la gestion de l'espace national, le législateur peine
à relâcher significativement le contrôle de l'État central sur les centres
de la décision locale. La loi 64-02 du 19 janvier 1964 impose aux gran
descommunes la présence d'un administrateur ordonnateur nommé
par le pouvoir central qui s'assure ainsi le contrôle du champ politique
local. En 1972, la carte administrative prend forme (départements et
arrondissements) et les communautés rurales sont érigées en collectivi
tés locales par la loi 75-25 du 19 avril - étape dite de la « rurali-
sation ». Leur gestion est placée sous l'autorité du sous-préfet
d'arrondissement, l'approbation des actes relevant du préfet (départe
ment) ou du gouverneur (région). Ce n'est qu'en 1990, avec la loi 90-
35 du 8 octobre, que le président du conseil rural récupère la gestion
des communautés rurales. Dans le même temps, un maire élu au suf
frage universel vient en remplacement de l'administrateur nommé dans
les grandes communes. En 1983, le Sénégal aura été divisé en dix
régions administratives. Au cours de cette période, le contrôle a priori
des décisions des collectivités locales par les administrateurs représen
tants de l'État réduit l'autonomie de ces entités décentralisées. Il ne
sera levé qu'avec le renforcement de la politique de décentralisation
en 1996. La réforme dite de « régionalisation » porte sur trois points
essentiels : l'introduction du contrôle de légalité a posteriori, le trans
fertde compétences partagées aux collectivités locales et la création de
collectivités locales à l'échelon régional (10 régions). La représentation
locale obtient en 1999 la possibilité de participer à l'exercice de la
souveraineté nationale avec la création d'une deuxième chambre au
parlement. En 2004, l'autorité administrative (déconcentrée) assure
la tutelle des 441 collectivités locales (décentralisées): 11 régions,
110 communes (dont les villes) et 320 communautés rurales.

Le maintien d'un contrôle de la décentralisation

par la classe politique nationale

La première alternance démocratique survenue au début de

l'année 2000 propulse à la tête du pays Abdoulaye Wade (pds) - rival
historique d'Abdou Diouf et du parti socialiste - et le Front de
Décentralisation et développement local au Sénégal 75

l'alternance (fal). Ce bouleversement provoque quelques soubresauts

dans la mise en œuvre de la décentralisation. Le moule de la représen
tation politique concocté par le Parti socialiste ne convient plus au(x)
nouveau(x) parti(s) au pouvoir, y compris au niveau local
La suppression du Sénat, et donc de la seconde chambre, est
décidée par référendum constitutionnel du 7 janvier 2001. L'Assemblée
adopte le 12 août 2003 le projet de création d'un Conseil de la Répub
lique. Il regroupe l'ancien Sénat et Гех-Conseil économique et social.
Selon l'opposition1, cette décision permet un reclassement de la clien
tèlepolitique déçue des arbitrages rendus lors des précédentes investi
tures.Au mois de mai 2000, le nouveau président de la République
annonce son intention de revenir sur la « régionalisation » pour corri
gerune sous-administration locale chronique. Le processus législatif
n'est pas conduit à terme mais fait régulièrement l'objet de débats
dans la presse nationale. La suppression de la communauté urbaine de
Dakar est, quant à elle, bien effective.
La compétition pour la maîtrise des budgets locaux, ressource élec
torale potentielle, s'opère ouvertement avec le report au 12 mai 2002
des élections locales prévues fin 2001. Les équipes municipales arrivant
en fin de mandat sont remplacées par des délégations spéciales de
fonctionnaires. Elles reçoivent la mission de prendre en charge la ges
tion courante des communes et d'effectuer un audit financier.
Ce train de mesures traduit concrètement les velléités de contrôle
de l'espace politique local par le pouvoir central. Les activités de régu
lation2 des collectivités territoriales continuent de dépendre des déci
sions et orientations prises au niveau supérieur. L'instrumentalisation
de la décentralisation par la classe politique nationale entame la possib
ilité d'accroître l'imputabilité politique des décisions publiques à
l'échelle locale.
Finalement, les réformes de mars et mai 2002 auront rassuré la
communauté des bailleurs de fonds, attachée à la dynamique de décent
ralisation dans le pays. La création d'une onzième région, de nouv
elles communes, et le redécoupage de quelques communautés rurales
entérinent les choix opérés avec les lois de 1996.

1. Cf. les déclarations de l'opposition reprises dans la presse, Wal Fadjri, Dakar, 13 août 2003.
2. Cette expression désigne les activités de « coordination horizontale (coordonner les divers projets
et les acteurs locaux) et verticale (vis-à-vis de l'État, des bailleurs et autres acteurs) » des collectivités terri
toriales que la décentralisation cherche à activer ; une amélioration de la gouvernance territoriale facteur
de développement local (Leloup et al, 2003).
76 Alain Piveteau

Une inscription récente dans les stratégies de développement

Jusque vers la fin des années 1970, les travaux sur le développe
ment portent en premier lieu sur les politiques et les dynamiques struc
turelles de niveau national. L'État centralisé, appuyé par l'extérieur,
incarne pour la transition le volontarisme et l'activisme nécessaires au
« décollage » de toute une nation et à l'industrialisation de l'économie.
La critique, théorique, politique mais également sociale du rôle de
l'État dans les années 1980 sera à l'image des espoirs qu'il avait cristal
lisés : extrêmement forte.
L'échec de Г État-développeur relance le débat État-marché. Le
cheminement des stratégies de développement, non linéaire et heurté,
n'aboutit pas pour autant à la victoire définitive de la coordination
marchande. Au cours des années 1990, l'aggravation des problèmes
sociaux consécutifs aux programmes d'ajustement structurel, puis la
faible émergence des marchés poussent au dépassement de l'opposition
usuelle entre les deux principes de coordination. Au-delà de la
recherche de leur combinaison optimale, les approches contemporaines
reconnaissent le rôle potentiel d'autres formes de coordination que
sont la société civile et les organisations. Ce faisant, elles habilitent une
diversité d'arrangements institutionnels favorables au développement
(Boyer, 2001). Ces changements conceptuels ouvrent un nouvel espace
de justification à la décentralisation investi par les dernières stratégies
de développement soutenues par la communauté des bailleurs de
fonds.

De l'impasse économique des politiques volontaristes

aux ajustements de l'économie

En accédant à l'indépendance en 1960, l'État sénégalais s'engage

dans une politique volontariste et fortement interventionniste. La
« voie africaine du socialisme » vise en premier lieu le contrôle poli
tique des paysans et la maîtrise du surplus créé par l'arachide. Le
développement industriel n'est pas en reste de l'interventionnisme éta
tique (Diagne et Daffé, 2002). Les industriels du secteur privé, en
grande majorité étrangers, sont peu enclins à se reconvertir dans une
activité d'exportation. Ils soutiennent le principe d'un marché national
protégé (Duruflé, 1994). Pendant deux décennies, la politique indust
rielle oriente la production vers la substitution aux importations. Le
choix des secteurs bénéficiaires - la chimie, la mécanique et la métal-
Décentralisation et développement local au Sénégal 11

lurgie, le textile et l'alimentaire - confirme l'orientation des politiques

industrielles coloniales (Broutin, 2001).
Dès le début de la décennie 1980, la situation macro-économique
cumule quatre handicaps majeurs : une stagnation de la production
intérieure, un important déficit de la balance des paiements et des
finances publiques, une détérioration des avoirs extérieurs et un endet
tement massif (pnud, 2001). Le rétablissement des équilibres macro
économiques et financiers, la maîtrise de l'inflation et le retour à une
croissance élevée et stable guident les diverses mesures d'ajustement au
cours de quatre phases.
La phase dite de stabilisation (1979-1984) incite à une réorientation
de la production vers les exportations et engage la réduction de
l'intervention de l'État dans l'économie. La liquidation de l'Office
national de coopération et d'assistance au développement (oncad) qui
emploie 5 000 personnes représente le fait le plus marquant de cette
période. Si le taux de croissance du PIB réel redevient positif au cours
d'un second Plan, il reste inférieur à la croissance démographique. Le
programme d'ajustement à moyen et long terme (1985-1992) vient ren
forcer les précédentes orientations. La Nouvelle politique agri
cole (npa) organise le désengagement de l'État de l'activité agricole et
aligne les prix des productions sur les prix de marché. La sortie brut
ale du système d'encadrement et la confrontation du monde paysan
aux règles du marché entraînent une baisse de la productivité et des
revenus agricoles (pnud, 2001). En 1986, la Nouvelle politique indust
rielle (npi) vise à favoriser les gains à l'exportation et à restaurer la
compétitivité de l'économie.
L'échec reconnu de l'abaissement de la protection tarifaire, seule
mesure effectivement adoptée, souligne la fragilité du tissu industriel
sénégalais. Le resserrement des contraintes économiques externes1
contribue également à la fermeture de nombreuses entreprises et à la
diminution de l'emploi industriel (Duruflé, 1994) sans amélioration
significative des valeurs exportées. Des pans entiers du tissu productif
sont démantelés, ce qui provoque l'hostilité et l'opposition des indust
riels aux mesures de libéralisation. La croissance du secteur secon
daire passe néanmoins de 4,9% dans les années 1960-1970 à 6,3%
dans les années 1994-1999. Mais elle repose sur un nombre réduit
d'unités industrielles et sur une diminution drastique des effectifs
employés dans le secteur moderne. La faiblesse du taux de salariat
dans l'économie - que l'on peut grossièrement estimer à 4,3 % -
couplée à la précarisation des contrats de travail a pour effet de

1 . En particulier, l'appréciation du franc CFA par rapport au dollar au démarrage de la npi.

78 Alain Piveteau

déplacer l'emploi vers l'agriculture familiale et vers le secteur dit

« informel ».
Aux difficultés macro-économiques des années 1980 s'ajoute donc
l'échec des programmes sectoriels dans un contexte politique et social
extrêmement tendu. Un Plan d'urgence est adopté par le gou
vernement en août 1993 à la suite de la nette dégradation de la situa
tion budgétaire, due, notamment, à la tenue des élections législatives
et présidentielles. Les bailleurs de fonds suspendent leur aide budgét
aire. La réduction drastique des dépenses publiques touche de nou
veau les salaires et s'étend aux principes de tarification des services
de base. Elle accentue la crise sociale. L'ajustement monétaire inter
vient dans le contexte suivant : d'un côté, la forte pression de la
Banque mondiale et du FMI ; de l'autre, l'engagement des autorités
sénégalaises à ne pas s'écarter du programme entamé à la fin des
années 1970.
La dévaluation en janvier 1994 ouvre la voie à Yajustement global
(1994-2000). Des mesures correctrices sont adossées à la poursuite des
précédents objectifs avec la mise en œuvre de programmes relatifs à la
Dimension sociale de l'ajustement (dsa). L'échec social et économique
des précédentes phases puis les mesures d'accompagnement de la déva
luation aboutissent à une inflexion des priorités et des conceptions des
bailleurs de fonds en faveur de la future stratégie de lutte contre la
pauvreté (Diop, 2001) et, peut-on ajouter, amorce le renouvellement
des réflexions sur le rôle de l'État. Les réformes structurelles se pour
suivent en conjuguant l'ouverture sur l'extérieur, l'assouplissement de
la législation du travail, le désengagement de l'État de l'économie et la
promotion du secteur privé.

De l'impasse sociale des ajustements aux stratégies publiques :

vers une habilitation nouvelle de la décentralisation
et des acteurs locaux

À ce stade, il est important de constater que la critique externe du

dirigisme économique de l'État sénégalais coïncide en interne, au plan
social et politique, avec une « extension du sens de l'État au sein de
l'électorat sénégalais » exprimée au moment des élections contro
versées de 1988 et répétée lors de la défaite de Diouf le 21 mars 2000
(O'Brien, 2002). Les espoirs de changement qui pèsent sur le
gouvernement de l'alternance sont à la hauteur des défis auxquels
le Sénégal doit faire face. L'entrée récente du pays dans le « club »
des PMA (pays les moins avancés) souligne l'acuité de la question
sociale.
Décentralisation et développement local au Sénégal 79

En dépit d'une croissance postdévaluation stabilisée autour de 5 %-

6 % par an, le Sénégal se situe en 2001 au 145e rang des 162 pays clas
sésselon l'indicateur de développement humain. Les études sur la pauv
reté, récentes et peu nombreuses, font état d'une situation extrême
ment préoccupante. L'enquête sur les priorités (esp) de 1991 estimait à
33 % la proportion de ménages vivant en dessous du seuil de pauv
reté, fixé par individu à 110,8 F CFA par jour (équivalent énergétique
de 2 400 calories). En 1994, la première enquête budget-consommation
(esam-i) montre que 57,9 % des ménages se situent en dessous du seuil
de pauvreté, soit 65 % de la population. Sur la base d'extrapolations
(esam-ii), l'incidence de la pauvreté des ménages enregistrerait ensuite
un léger recul pour s'établir à environ 53,9 %, l'accroissement du
revenu par tête sur la période restant insuffisant pour faire reculer la
pauvreté de façon significative.
La réduction du poids de l'État dans l'économie sénégalaise affecte
en premier lieu les secteurs de la santé et de l'éducation. Le finance
ment collectif des services sociaux de base devient problématique. La
dette publique, composée à 80 % de la dette publique externe, repré
sente 75 % du PIB. Les remboursements accaparent 22 % des recettes
d'exportation (minefi-dreeatresor, 2004). Malgré le regain de comp
étitivité consécutif à la dévaluation et une politique de soutien aux
exportations, celles-ci stagnent autour de 21 % du pib et continuent de
reposer sur la vente de quelques produits à faible valeur ajoutée : pro
duits halieutiques (un tiers des exportations de marchandises), engrais,
acide sulfurique, produits arachidiers, phosphate et tourisme. En 2002,
les besoins de financement de l'économie sont couverts à hauteur d'un
tiers par l'aide aux projets accordée par les donateurs multilatéraux et
bilatéraux ; les prêts concessionnels de long terme couvrant le reste des
besoins (OCDE, 2002). Même si les crédits du secteur privé et les inves
tissements directs étrangers sont en légère augmentation, leur contri
bution reste marginale.
D'autre part, plusieurs travaux constatent que « les effets de la
crise affaiblissent les solidarités traditionnelles qui fonctionnaient
comme des filets de sécurité sociale » : dans les ménages, les arbitrages
se font en défaveur des dépenses de santé et d'éducation (Diop, 2001),
l'extension de l'informel pouvant, à ce titre, être mis en rapport avec
l'accroissement du coût d'opportunité de la scolarisation d'un enfant
en âge de travailler. Face à cette situation, l'interpellation de nouveaux
acteurs s'amplifie en même temps que s'opère un déplacement des
attentes vers le potentiel des contextes locaux. On cite très souvent le
mouvement associatif et les ong : « Dans un pays ayant vécu
l'omniprésence et l'interventionnisme de l'État central, la fascination
80 Alain Pive î eau

grandit pour la "société civile", les "dynamiques locales", les "acteurs

locaux", les "organisations de base", les "initiatives de base" et les
"initiatives populaires". »'
L'État se retrouve donc dans une situation paradoxale, propice à
une logique de délestage vers les acteurs locaux (Hugon, 2003). D'un
côté, il est dans l'incapacité d'assurer une partie importante des fonc
tions qui lui sont habituellement dévolues (services publics, politiques
sociales) et son rôle dans la brève histoire du développement se voit
critiqué. D'un autre côté, la pression des besoins sociaux n'a jamais
été aussi forte. Ce double constat forme l'arrière-plan des nouvelles
stratégies de développement auxquelles s'adosse le processus de décent
ralisation : la stratégie de lutte contre la pauvreté, restituée par le
Document de stratégie de réduction de la pauvreté2 (dsrp) et le Pro
gramme national de bonne gouvernance (pnbg, 2002-2006). Elles font
l'objet d'accords internationaux, produits de la mondialisation des
politiques de développement, et prolongent les orientations lancées
depuis le milieu des années 1990 par les partenaires extérieurs. De
façon plus autonome, sans pour autant que les objectifs diffèrent rad
icalement des deux précédents documents, le Nouveau partenariat pour
le développement de l'Afrique (nepad)3 et le Xe Plan d'orientation éco
nomique et sociale (2002-2006) encadrent également les stratégies
publiques au Sénégal.

II. TROIS LIMITATIONS AU RENFORCEMENT

DU DÉVELOPPEMENT LOCAL
PAR LA DÉCENTRALISATION

Les collectivités locales et l'ensemble des acteurs locaux, coordon

nés dans de nouveaux dispositifs d'actions décentralisées, ont-ils la
capacité de modifier ou d'infléchir les ressorts de la création et de la
distribution des richesses à partir d'une intégration plus forte du fac
teur « local » ?

1 . Extrait du suivi du sommet de Copenhague : rapport sur le Sénégal, Dakar, juin 2000, repris dans
M.-C. Diop (2001).
2. Dans le document stratégique de lutte contre la pauvreté, « la rationalisation et l'approfon
dissement de la décentralisation et du développement local » entrent dans la matrice des mesures de ren
forcement des capacités et de promotion des services sociaux de base (DSRP, 2002).
3. Le Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (nepad) adopté par le sommet de
l'OUA en juillet 2001 se réfère à la Déclaration du millénaire et à l'objectif de lutte contre la pauvreté.
Décentralisation et développement local au Sénégal 81

De nature résolument endogène, le développement local ne

s'affranchit pas totalement du rôle des pouvoirs publics, et surtout des
pouvoirs publics locaux. La fourniture de services efficaces, la coordi
nation d'initiatives et de programmes d'appui variés, l'incitation finan
cière et, plus largement, l'accompagnement et la facilitation des dyna
miques productives localisées relèvent, selon Nadvi et Schmitz (1996),
d'une combinaison judicieuse d'actions publiques et privées. L'en
vironnement institutionnel et le cadre administratif dans lesquels
s'opère cette combinaison constituent dès lors un enjeu des débats sur
les ressorts de la performance productive locale qui interpelle les poli
tiques de décentralisation à l'œuvre au Sénégal. Si la construction d'un
territoire par les acteurs locaux, au fondement des dynamiques de
développement local, ne se confond pas avec la création d'un espace
politico-administratif à l'échelle locale, les collectivités territoriales
sont cependant amenées à jouer un rôle particulier dans la gouvernance
territoriale. Définie comme mode de coordination entre acteurs locaux,
puis entre groupes d'acteurs locaux et niveaux plus globaux, elle
conduit à la valorisation de ressources spécifiques et à la création d'un
avantage comparatif territorial (Leloup, 2003).

/. Les capacités locales face aux concentrations héritées

Près d'un quart des 9,5 millions d'habitants estimés au Sénégal

en 2000 vit à Dakar, soit un peu plus de la moitié des 47,5 % de la
population urbaine du pays (et Adjamagbo Antoine, 2002). Force est
de constater que le processus de décentralisation au Sénégal coexiste
avec une formidable concentration de populations, d'activités, de capi
taux, d'organisations, d'institutions, d'infrastructures et de pouvoirs
sur la presqu'île du Cap- Vert. Celle-ci suffit à faire douter de
l'existence d'un lien mécanique entre la décentralisation et le dévelop
pement local, à moins que l'absence de cause à effet ne reflète un
manque d'effectivité de la décentralisation.

L'extrême concentration de l'économie sénégalaise:

un défi pour les politiques publiques

Les taux de croissance industrielle de ces dernières années ne peu

vent masquer le déclin auquel est confronté le Sénégal sur la longue
période. En 1993, l'indice d'ensemble de la production industrielle,
base mobile 100 en 1976, était de 94,7. En 1999, il était remonté
à 107,7 (mef-dps, 2000). D'une façon générale, les programmes de pri-
82 Alain Piveteau

vatisation et les ajustements structurels dont il a été question avaient

- et ont toujours - pour objectif de briser les monopoles publics dans
la production de biens et de services marchands et, en contrepartie, de
promouvoir l'instauration de marchés concurrentiels. Certes, en termes
de contribution à la valeur ajoutée, l'économie sénégalaise est dominée
par le secteur privé. Il représente quasiment 100 % de la production
agricole, 80 % de l'industrie et plus de 70 % des services (pnud, 2001).
En revanche, la structure oligopolistique du secteur moderne demeure
et l'informalisation de l'économie s'est accentuée. La Direction de la
prévision et de la statistique estime à 50 ou 60 % la part du pib prove
nantd'activités informelles ; 90 % de la main-d'œuvre évoluerait dans
ce secteur qui contribue pour un cinquième des investissements. Il
s'agit d'activités relevant du secondaire et du tertiaire telles que le petit
commerce, le transport, la transformation de produits alimentaires, la
confection, les activités de réparation, la restauration, etc. Quant au
secteur privé moderne, 37 entreprises fournissent plus de 75 % du
chiffre d'affaires réalisé et 70 % de l'emploi.
Les programmes d'appui aux petites entreprises représentent doré
navant un des axes importants du renforcement du secteur privé. Ils se
déploient via une double stratégie de coordination des activités de ser
vices et d'appui-conseil aux entreprises, puis d'amélioration de l'accès
au financement par les institutions mutualistes, d'épargne et de crédit
en plein essor dans le pays (dsrp, 2002). Au regard des traits structur
els de l'organisation productive au Sénégal, on peut s'interroger sur la
capacité de tels dispositifs à provoquer une croissance de la productiv
ité à partir de tissus productifs locaux encore largement dominés
par les activités informelles et artisanales. Leur inscription dans les
mesures de lutte contre la pauvreté les place sans doute en dehors d'un
tel objectif productif.
La fabuleuse visibilité de l'agglomération dakaroise, dont il vient
d'être question plus haut, ne doit pas masquer la croissance rapide de
villes secondaires comme Mbour sur la Petite côte, Touba dans le bas
sin arachidier ou Richard Toll dans la vallée du fleuve Sénégal. La
dynamique d'urbanisation, largement avancée dans le pays, se nourrit
tout autant du développement de centres urbains secondaires que de
l'attractivité de la capitale2. Plus qu'ailleurs, le développement local au
Sénégal porte deux défis majeurs des politiques publiques : le rééquil
ibragedes dynamiques urbaines et de la croissance économique. Mais à
ce stade de la réflexion, il paraît difficile de procéder à ce rééquilibrage

1. La création de l'Agence pour le développement et l'encadrement des petites et moyennes entre

prises (adpme) en 2001 fait partie des initiatives versées au crédit de la lutte contre la pauvreté.
2. Pour une analyse fouillée de la dynamique d'urbanisation à Touba, voir Cheikh Gueye (2002).
Décentralisation et développement local au Sénégal 83

depuis des échelons décentralisés et de se passer d'une volonté et d'une

impulsion centrales fortes. Mener par le bas un tel programme, en
instituant des pouvoirs locaux autonomes, y compris au plan financ
ier, pourrait au contraire cantonner le développement sur le sentier
où la forte concentration géographique et structurelle de l'économie
l'engage.

Limites ou réalisme du dispositif institutionnel décentralisé ?

La faiblesse et le caractère inachevé de la décentralisation font

l'objet de nombreux commentaires de la part des institutions interna
tionales et, plus récemment, du pouvoir en place à l'occasion de la
définition d'un nouveau programme national de bonne gouvernance.
Malgré les changements majeurs introduits par la réforme de 1996, les
leviers pour une action publique décentralisée demeurent contenus.
La région est le cadre de la programmation et de la coordination
avec l'État. Elle est appuyée dans cette fonction par une Agence régio
nalede développement (ard)1. L'identification des besoins locaux passe
par la préparation de différents plans : les plans d'investissement com
munaux (pic) pour les communes ; les plans locaux de développement
(pld) pour les communautés rurales ; les plans régionaux de développe
ment intégré (prdi) pour les régions qui entrent en résonance avec ce
qui subsiste de la planification nationale. L'amélioration de la perfor
mance, attendue par plus de souplesse et de réactivité dans la product
ion et la distribution de services, peut-elle pleinement s'exprimer dans
le cadre planificateur prolongé localement par les lois de décentralisa
tion ? Il est pour le moins inattendu de le retrouver à l'échelon local,
quand l'État central est tenu de son côté de s'en écarter.
La responsabilité des compétences transférées aux institutions local
esest partagée avec l'État contrairement à la technique du transfert
par « blocs de compétences ». Neuf domaines de compétence sur les
dix-huit identifiés sont transférés. Ils concernent la gestion des territoi
res (urbanisme, aménagement du territoire, environnement, domaines,
planification) et l'action sociale (santé, éducation, culture, jeu
nesse, etc.). Sans entrer dans le détail complexe de cette répartition, les
institutions étatiques et para-étatiques gardent une part importante de
la responsabilité de la fourniture d'infrastructures et de services bien
que les prérogatives des communes se soient particulièrement accrues.

1 . Leur rôle d'interface avec les collectivités se décline en trois missions : d'assistance aux commun
autésrurales, communes et régions, de maîtrise d'ouvrage des opérations réalisées par ces collectivités et
de prestataires d'études pour ces mêmes entités.
84 Alain Pive t eau

Si le contrôle de légalité représente la règle, des exceptions demeur

ent (J. Steffensen et S. Trollegaard, 1999). Le maintien d'un contrôle
a priori dans certains domaines comme, par exemple, pour le budget,
la planification, les conventions financières internationales ou l'urba
nisme, restreint potentiellement l'autonomie des collectivités locales.
Dans la pratique, les contrôles restent rares, le nombre d'actes effect
ivement transmis aux représentants de l'État étant faible.
Le pouvoir de décision en matière d'investissement dépend en der
nier ressort des capacités financières des collectivités locales. Leurs re
ssources se composent d'une fiscalité propre, d'un fonds d'équipement
des collectivités locales - sous forme de fonds de concours - et d'un
fonds de dotations transféré par l'État, qui le prélève sur la TVA. Le
fonds de dotations doit fournir aux collectivités, sans réelle matière fis
cale, des moyens de fonctionner. La loi prévoit que les services décon
centrés de l'État au niveau régional viennent en appui aux collectivités
locales en cas de besoin. Dans la pratique, l'État et ses services décon
centrés ne paraissent pas avoir suivi le mouvement de décentralisation.
Sans véritables moyens supplémentaires accordés aux agents de ces
services et sans une redistribution spatiale des effectifs, l'émulation
recherchée entre entités déconcentrées et décentralisées ne s'est pas
produite. La grande discrétion de cette forme de présence étatique au
niveau local doit être mise en perspective avec l'inégalité territoriale
structurelle qui caractérise le Sénégal. De plus, les transferts financiers
de l'État n'ont pas compensé le transfert de compétences inscrit dans
la loi de 1996 confinant, de ce point de vue, la décentralisation à une
forme masquée de l'ajustement.

L 'incapacité financière des collectivités locales

La fiscalité locale est administrée par les services de l'État au profit

des collectivités locales. Dans ce domaine, le manque d'autonomie des
collectivités représente une limite objective de la décentralisation.
Faut-il ou non procéder à une véritable décentralisation de la chaîne
fiscale ?
Les ressources fiscales et parafiscales comprennent les impôts
locaux, différentes taxes et les transferts de l'État. Les ressources pro
venant de la coopération décentralisée et des autres acteurs de la coo
pération ne sont pas inscrites dans le budget. La fixation de l'assiette
est opérée par les services des impôts à l'échelle régionale suivant des
règles déterminées au niveau central, tandis que le recouvrement est
placé à l'échelle départementale sous la responsabilité des comptables
du Trésor.
Décentralisation et développement local au Sénégal 85

Les informations, rares et peu accessibles, confirment l'extrême fai

blesse des ressources locales, en termes absolus aussi bien que relatifs1.
En 1996, elles représentaient 0,8% du pib, soit 9,4% des recettes de
l'État. Quatre ans plus tard, ce rapport avait diminué. Quant à la
capacité d'investissement des collectivités, stable depuis 1996, elle
tourne annuellement autour de 4 milliards de francs CFA, dotations et
fonds de concours compris. Le recouvrement de la taxe rurale, quasi
inexistant dans de nombreuses communautés rurales, ne permet pas
aux élus locaux de couvrir les dépenses obligatoires ni de financer les
investissements communautaires nécessaires à l'amélioration de l'offre
de services aux populations rurales. Les investissements publics
locaux, au moins les plus coûteux, sont le fait d'agences techniques
d'exécution et de programmes de lutte contre la pauvreté subvention
nés par les bailleurs de fonds qui viennent en appui au processus de
décentralisation. Le recours des collectivités locales à l'emprunt n'est
pas à l'ordre du jour. Face à l'urgence des besoins sociaux et compte
tenu de l'emphase des discours quant au rôle d'une décentralisation
achevée sur le développement local, une telle orthodoxie budgétaire
surprend. Sachant que l'emprunt représente finalement un pari sur la
croissance à venir, on peut se risquer à interpréter cette contradiction
comme le signe d'un renoncement et, pour le moins, s'en étonner.
Si des changements institutionnels et organisationnels sont envisa
geables pour améliorer le recouvrement des impôts locaux, deux dif
ficultés majeures subsistent. L'exiguïté d'un secteur moderne géogra-
phiquement concentré, puis l'importance des activités informelles
trouvant dans l'évasion fiscale un des moyens d'une survie à court
terme réduisent considérablement la matière fiscale imposable locale
ment. S'y ajoutent les priorités des populations peu enclines à jouer
l'interface publique pour satisfaire des besoins collectifs. Plusieurs fac
teurs expliquent ce défaut de réflexe fiscal : la précarité des situations,
en premier lieu, orientant les dépenses vers une satisfaction plus imméd
iate ; la pauvreté des services offerts jusqu'à présent par les pouvoirs
publics, le manque de lisibilité des choix publics, la persistance de pra
tiques clientélistes et de la corruption aux niveaux locaux2 ; la faiblesse
des moyens de coercition des autorités en charge du recouvrement ; les
représentations de l'impôt enracinées dans la violence des pratiques
coloniales de prélèvement ; le recours à des stratégies de sécurisation
fondées sur des réseaux sociaux.

1. Les données sont fournies par I'uemoa et ne prennent en compte que les communes.
2. Giorgio Blundo (2001).
86 Alain Piveteau

La capacité d'action sur l'économie locale reconnue aux communes

et aux communautés rurales par la loi se mue, faute de moyens suffi
sants et autonomes, en capacité d'identification des besoins et de pro
grammation du développement local. Ce glissement accentue l'arrivée
d'une foule d'acteurs hétérogènes sur le « marché » des projets locaux.

2. Une tendance à la centralisation des stratégies publiques aidées

Le lecteur aura noté, dans les pages qui précèdent, le parallèle

récurent entre les politiques publiques et les programmes d'aide des
institutions internationales. Un des traits caractéristiques du Sénégal
tient en effet au rôle majeur de l'aide. Cette spécificité et les change
mentsqui se profilent au début des années 2000 contribuent aux rap
ports ambigus de la décentralisation avec le développement local.
En 2001-2002, selon l'OCDE et la Banque mondiale, la France, I'ida1 et
la Communauté européenne étaient les trois premiers contributeurs de
l'aide. Ils fournissaient 68 % du volume de l'aide publique au dévelop
pement, soit en moyenne annuelle 319 millions de us$ sur 474. Ces
trois bailleurs inscrivent la décentralisation dans leur stratégie d'appui.
L'investissement public, nettement supérieur à l'investissement
privé, dépend fortement de l'aide. La Banque mondiale évalue la con
tribution des financements étrangers à 75 % du montant des investiss
ements publics dans les années qui ont suivi la dévaluation et à 54 % au
cours de la dernière période (Banque mondiale, 2003). Compte tenu de
la situation financière et institutionnelle des collectivités locales,
compte tenu aussi des contraintes multiples qui pèsent sur la fiscalité
locale, on voit difficilement l'échelle locale être en capacité de lever cet
état de dépendance. En revanche, on devine le rôle de programmation
des objectifs et de coordination des projets que les pouvoirs locaux
sont amenés à jouer. Dans l'immédiat, leur capacité à orienter et à
dynamiser le développement local dépend des rapports de pouvoir qui
s'établissent avec les opérateurs locaux de l'aide.

L'échec de l'aide propulse la coordination vers le haut

Le bilan économique et social, résumé dans le point précédent,

rend un premier témoignage de l'échec de l'aide, sans pour autant en
attribuer la paternité aux seuls bailleurs de fonds. La baisse régulière
des montants traduit, elle aussi, la lassitude des acteurs traditionnels

1. L'Association internationale de développement de la Banque mondiale.

Décentralisation et développement local au Sénégal 87

de l'aide. Enfin, le basculement des priorités de l'aide vers la lutte

contre la pauvreté souligne le fait que les précédents objectifs n'ont
pas été atteints.
À ce titre, les conclusions du rapport d'évaluation de la commun
auté européenne sont éloquentes : « Au Sénégal : une stabilité poli
tique exceptionnelle + des aides financières particulièrement import
antes + l'existence de compétences locales ont abouti à l'absence de
développement. Les résultats économiques et sociaux des investiss
ements importants réalisés par les bailleurs de fonds ont été faibles, ce
qui semble montrer la faible capacité d'absorption des institutions
sénégalaises » (Migliorisi et Montes, 1999).
Or les faiblesses institutionnelles, stigmatisées dans les dernières
conceptions des « développeurs », proviennent en partie des contraintes
organisationnelles de l'insertion de l'aide étrangère. Paradoxalement,
l'approche gestionnaire de la « bonne gouvernance » conduit à une
« prolifération institutionnelle » plutôt qu'à un « développement institu
tionnel ». Trop souvent, des structures hors administration sont créées
pour pallier le risque réel d'une gestion déficiente des budgets de l'aide
(op. cit.). Les stratégies de visibilité des organismes d'aide et les rapports
concurrentiels qui prévalent entre eux participent à ce cercle vicieux.
Comme réponse aux problèmes épineux de la coordination et de la
complémentarité des aides au Sénégal, la Banque mondiale a soutenu
des changements dans le système de planification.

Approche traditionnelle Approche-programme

1 / Formalisation du plan 1 / Diagnostic sectoriel en liaison avec

d'investissement triennal bailleur de fonds « leader » (qui
coordonne d'autres BdF)
2 / Sélection de projets conformes 2 / Document de politique sectorielle
au plan
3 / Recherche du financement et 3 / Exécution de la politique avec
accords avec les BdF, projet l'appui des BdF
par projet
Source : S. Migliorisi et C. Montes, 1999.

L'approche-programme consiste à construire plus en amont la

coordination entre bailleurs de fonds et gouvernement en présentant
aux plans sectoriels « un front uni d'opinion ». Au-delà du cas sénégal
ais, la « Déclaration de Rome » codifie et étend ce principe. L'har
monisation d'une aide alignée sur les stratégies nationales est consi-
88 Alain Pivě i eau

dérée comme le facteur essentiel de l'appropriation et de l'efficacité des

appuis extérieurs (afd, 2003). On peut penser que le sens de
l'alignement dépend en fait du degré d'ouverture du concept de
« bonne gouvernance » et des rapports de pouvoir qui ne manquent
pas d'orienter l'accord entre donateurs et partenaires dans les proces
sus d'aide.

La réhabilitation de l'État central comme lieu de production

de stratégies publiques aidées

Du niveau opérationnel des projets qui démultiplie les structures et

rend impossible la coordination, on passe donc au niveau sectoriel,
puis graduellement à un niveau plus englobant : celui des stratégies
publiques. La remontée de la coordination vers l'amont de la décision
contribue à une forme particulière de réhabilitation du niveau étatique
qui se combine à une implication croissante des bailleurs de fonds
dans la définition des politiques publiques. Dans la présentation du
Programme national de bonne gouvernance, lancé officiellement le
30 avril 2004, cette réhabilitation se trouve clairement énoncée :
« L'amélioration de la réflexion stratégique vise à redonner à la plani
fication ses fonctions d'éclairage de l'avenir, de choix de société, de
mécanismes de mise en cohérence des politiques macro-économiques et
sectorielles tout en tenant compte des contraintes du court et du
moyen terme. » Quant à la décentralisation, elle est placée au cœur de
la réforme de l'État, avec l'amélioration de la Gouvernance locale
comme facteur d'une meilleure implication des populations, des ONG
et autres organisations de base dans la gestion des affaires locales.
Les décentralisations peuvent-elles accentuer, comme le suggèrent
leurs ardents défenseurs, la segmentation des politiques et favoriser
ainsi la visibilité et le contrôle des décisions publiques (Meny et Thoe-
nig, 1989) ? On a vu dans les points précédents que l'instauration de
véritables politiques locales se heurte à des contraintes structurelles.
Rappelons qu'une politique publique comprend quatre dimensions :
une décision politique, un programme d'action, des méthodes et des
moyens appropriés, une mobilisation d'acteurs et d'institutions pour
l'obtention d'objectifs plus ou moins définis (ibid.). Elle ne se résume
pas à l'exécution passive de décisions prises ailleurs. La mise sous
tutelle des programmes sociaux et la standardisation des politiques
économiques (libérales) nationales - ajustements et lutte contre la pau
vreté - réduisent la décision politique à une décision experte, consens
uelle et appropriée. D'ailleurs, le vocabulaire mobilisé gomme la
nature conflictuelle de la décision politique : il est question de
Décentralisation et développement local au Sénégal 89

synergie, d'harmonisation et de participation. Quant aux trois autres

dimensions, un programme, des méthodes et des moyens, elles font
appel, sur le plan local, à l'ingénierie du « projet aidé » dont on
connaît les limites en termes d'apprentissage et d'intégration.
On peut douter dans ces conditions de la possibilité de construire
une meilleure articulation entre la politique publique locale et le déve
loppement local à partir des collectivités locales. D'ailleurs, pour
résoudre les problèmes de coordination des acteurs, les cadres locaux
de concertation se multiplient, en participant, à leur tour, à la prolifé
ration institutionnelle.

3. La démultiplication des carences du développement aidé

Au défaut de décentralisation comme principale explication de la

faiblesse des dynamiques économiques locales, on glisse progressive
ment vers l'argumentation inverse. Des observations et enquêtes
menées dans la commune de Saint-Louis autorisent quelques remar
quesqui vont dans ce sens. Elles se résument simplement : compétition
entre opérateurs associatifs et publics pour la maîtrise des ressources
exogènes (projets et aide) ; conflits de légitimité entre les organismes
impliqués1 ; discontinuité dans la capitalisation et le stockage de
l'information, notamment sur l'économie locale ; coûts probablement
élevés des dispositifs contractuels en renouvellement constant (coûts de
transaction).
Les administrations et services publics localement présents fonc
tionnent entre eux suivant un mode concurrentiel. La communication
entre ces services et, plus encore, la circulation horizontale d'informat
ions sont des faits rares. Les bases de données locales, complément
nécessaire à l'activité de programmation, de suivi et d'évaluation
n'existent pas, tout en faisant l'objet de projets, notamment au sein de
Tard. L'information locale continue d'être éparpillée dans différents
services. Quelle que soit sa valeur utile, elle représente pour celui qui
la détient une ressource d'autant plus négociable qu'elle circule peu et
continue d'être convoitée par de nombreux organismes d'action,
d'étude ou de recherche.
L'action de développement local met presque systématiquement
en jeu l'appui et le financement d'un projet extérieur (organisation
internationale, coopération décentralisée ou ong). L'hypothèse d'une

1. La création de Tard a suscité des craintes au sein de structures de la coopération décentralisée,

anciennes à Saint-Louis et qui, de fait, ont vu progressivement leurs prérogatives réduites. Des conflits de
positionnement ont, pendant un temps, freiné les opérations en cours.
90 Alain Pive t eau

logique d'offre orientant les choix de la politique publique locale peut

être maintenue. Dit autrement, la décentralisation met en relation des
porteurs de projets hétérogènes. Elle accentue la compétition entre
acteurs économiques, entre organisations représentatives mais aussi
entre services et organismes publics. La capacité financière des projets
et des programmes peut sembler sans commune mesure avec celle des
institutions publiques locales. Elle pousse au cloisonnement entre les
organismes en charge du développement local, favorise les situations
d'asymétrie et les comportements opportunistes.
Tout cela n'est pas nouveau, mais les lois de décentralisation pour
raient bien renforcer le pouvoir des différents opérateurs extérieurs en
leur donnant la possibilité de traiter directement avec un des trois
niveaux de collectivités territoriales. Plutôt que de favoriser la construc
tion d'une territorialité, la décentralisation produirait à l'échelle locale
davantage de discontinuité en laissant les mains libres aux très nom
breux projets... davantage d'« exterritorialité » que de « proximité ».
La mise en place d'une action locale déborde parfois les « fron
tières » floues de la décentralisation, provoquant des situations conflic
tuelles coûteuses en temps et en négociations et provoquant parfois
l'échec des actions de développement. À Saint-Louis, certains acteurs
publics réfléchissent à la nécessité de développer des mécanismes
d'intercommunalité. L'ard, bras technique des collectivités, parvient
graduellement à s'imposer comme lieu de coordination de différentes
structures d'interventions (coopérations décentralisées et ong) et
d'interface avec certaines collectivités locales de la région. Mais les
interventions extérieures continuent de former l'essentiel de l'action
publique locale et la gouvernance locale de fonder sa légitimité sur une
« régulation par l'expertise »'.

CONCLUSION

Les commentaires qui précèdent vont dans le sens d'une certaine

incompatibilité entre la décentralisation et le renforcement des syner
gies et coopérations entre acteurs locaux. Une décentralisation
achevée, transférant de nouvelles compétences à des collectivités terri
toriales encore fragiles, peu expérimentées et aux ressources propres

1. Selon la distinction entre gouvernance et gouvernement proposée par R. Boyer et

M. Dehove (2001).
Décentralisation et développement local au Sénégal 91

limitées, renforcerait mécaniquement le pouvoir d'opérateurs externes

- divers, aux objectifs parfois contradictoires et producteurs de discont
inuités - en affaiblissant du même coup la maîtrise locale, la cohé
rence et l'efficacité des politiques publiques (notamment en termes
d'investissements).
La formation des politiques publiques au Sénégal dépend des condi
tionsde distribution et d'insertion de l'aide extérieure qui, ainsi, orien
tentle processus de décentralisation. Si, aujourd'hui, l'échelon local se
voit plébiscité comme niveau pertinent d'exécution des programmes et
de mobilisation des acteurs autour d'objectifs nationaux consensuels,
les logiques sectorielles et le renforcement de la coordination centrale
sont privilégiés. La technicisation des processus de décision qui accom
pagne ces nouveaux cadres de coordination s'exprime au détriment
d'une construction plus politique des choix publics, dépouillant la
décentralisation d'une partie de ses fonctions régulatrices.
Au-delà de cette actualité, force est de constater sur le temps long
la faible capacité du Sénégal, par construction et par dépendance, à
promouvoir la décentralisation. L'effectivité et l'efficacité d'une ges
tion décentralisée se mesureront par la propension des pouvoirs
publics locaux à asseoir une part plus grande de leur légitimité sur les
résultats de choix politiques dont ils deviennent redevables. Elles
s'apprécieront aussi par la capacité des acteurs locaux - privés, publics
ou issus de la société civile - à innover pour former, dans des arrange
mentsajustés, de nouveaux espaces de production de biens publics.
Steffensen et Trollegaard (1999) résument l'espoir qui anime
l'esprit décentralisateur : avec l'accroissement de la responsabilité en
matière de gestion fondée sur la performance, l'attention des dirigeants
ne serait plus fixée sur les projets (cas spécifiques) mais sur l'orien
tation générale des politiques. Dans le contexte d'un pays pauvre
comme le Sénégal, c'est le contraire qui semble se produire. La décent
ralisation peut ainsi démultiplier aux échelons locaux les carences
bien connues du développement aidé - capacité d'absorption, approp
riation, intégration - en compliquant la coordination des interven
tions externes et en favorisant le déploiement de logiques rentières.
C'est d'ailleurs moins la nature externe des intervenants qui fait pro
blème - en soi elle n'est pas un handicap à la construction de dynami
ques locales - que la polyarchie de l'aide, devant des pouvoirs locaux
faibles, mettant en péril le point de vue normatif d'une décentralisa
tion facteur de développement local. La domination de la logique proj
et à l'échelon local, les inégalités de pouvoir entre acteurs impliqués
dans l'aide, la faiblesse des ressources mobilisables dans nombre de
collectivités augurent des difficultés à concrétiser une telle ambition.
92 Alain Piveteau

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