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ASPECTS STRATEGIQUES DU PROJET

DE PASSAGE VERS LES IPSAS

DECEMBRE 2021
Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

I- Gouvernance et gestion du changement

1.1 Gouvernance du projet
« Selon la Fédération des experts comptables européens, plusieurs conditions essentielles
doivent préexister dans les entités du secteur public pour garantir que l’introduction d’une
comptabilité d’exercice ne sera pas seulement techniquement réussie, mais améliorera aussi
la qualité de la gestion financière et renforcera l’indépendance et la transparence de
l’information financière. Ces conditions devraient être notamment les suivantes :
 Consultation et acceptation  ;
 Participation de spécialistes de la comptabilité et d’autres acteurs intéressés ;
 Élaboration conjointe de normes comptables  ;
 Appui des auditeurs externes ;
 Formation générale à la gestion ;
 Approche culturelle appropriée  ;
 Solide processus de vérification  ;
 Environnement exempt de corruption  ;
 Vigilance à l’égard des échéances ;
 Capacité informatique ;
 Volonté d’utiliser des incitations et des pénalisations ;
 Approche de la comptabilité d’exercice. »1

Dans le cadre de la réforme, les responsables des entités publiques doivent être disposés à
admettre que le projet de changement du référentiel comptable entraine une modification du
rôle des responsables de la gestion financière par un changement important des influences et
des responsabilités. En effet, les responsables doivent être convaincus que la décision de
réforme du système comptable apporterait des avantages clairs et concrets, lorsque celle-ci est
bien appliquée, permettant de dépasser les difficultés et les complexités afférentes à la
démarche de transition.

Un engagement total de la part de la direction et des responsables de la gestion financière doit

être effectuer puisque le changement majeur des comportements professionnels risque d’être
opposé par des résistances. Ainsi, tous les responsables de l’entité doivent impérativement
saisir l’importance, la portée et les avantages prévus par le passage aux normes IPSAS.

L’assemblage de bonnes compétences, la confiance et la vision collective sont des facteurs

indispensables qui permettent d’assurer le succès de la transition et vaincre toute force qui
résiste au changement. En effet, l’instauration, au sein de l’entité, d’une solide coalition qui
montre la voie en mettant en marche la réforme.

1.2 Stratégies de transition

Chaque entité doit planifier un calendrier réaliste pour opérer les changements à réaliser sur
les principes et les procédures, dans le cadre d’une stratégie d’adoption, soit en optant pour
une transition du jour au lendemain « big-bang » c’est-à-dire une mise en application bien
planifiée à l’avance au jour « J », soit en optant pour une transition progressive, c’est-à-dire
par groupe de normes.
L’approche « big-bang » présente plusieurs avantages certains et peut aider les entités à se
conformer plus rapidement aux normes IPSAS. En menant à bien des études financières, de
faisabilité et comptables, et en rassemblant toutes les informations nécessaires pour établir les
soldes d’ouverture, l’approche « big-bang » est compatible avec une planification rigoureuse,
1
Gérard BIRAUD « Etat de Préparation des Organismes des Nations Unies en Vue de l’Application des Normes
Comptables Internationales pour le Secteur Public (IPSAS) », Corps commun d’inspection, Genève 2010 – p 27

2
Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

et elle peut également la garantir. Toutefois, cette approche comporte plus de risques, un tel
changement immédiat obligeant à prendre une série de mesures simultanées, ce qui crée une
situation difficile pour une petite équipe de projet ou pour une entité complexe.

Par ailleurs, quel que soit le choix de la stratégique de transition, les entités publiques peuvent
établir, en concertation avec leurs auditeurs externes, une série de comptes « à blanc » sur une
période déterminée avant la présentation de leurs premiers états financiers annuels conformes
aux normes IPSAS, et ce, afin de tester leur niveau de préparation à l’application de ces
normes. Ceci, peut donner des indications importantes sur l’ampleur des modifications et
améliorations à apporter pour obtenir une opinion sans réserve de l’auditeur sur leurs états
financiers conformes aux normes IPSAS à la clôture de l’exercice. Elles peuvent, aussi,
procéder à des mises à jour régulières de leurs plans de passage aux normes IPSAS et des
budgets correspondants.

1.3 Audit en période de transition

Afin de s’assurer de la bonne exécution du projet de mise en œuvre, l'IPSAS Board
recommande la nécessité de réaliser des audits et des vérifications en période de transition.

Lorsqu'une entité est tenue, ou sera tenu de présenter des états financiers audités, elle devra
examiner les options possibles pour répondre aux exigences d'audit au cours de la période de
transition. L'acceptabilité des options dépendra des exigences de vérification actuelles et
proposées, y compris les exigences législatives pertinentes2.

Pour faire face aux exigences d’audit au cours de la période de transition, l’entité doit :
 Continuer la réalisation de l’audit des états financier selon l’ancien référentiel jusqu’à
la fin de la réforme, ces audits doivent être menés en parallèle, à titre comparatif, avec
ceux résultant de la transition ;
 Etablir un rapport d'audit qui indique la conformité avec la base indiquée de la
comptabilité, Ce qui permet d'éliminer les exigences des normes comptables sur une
période déterminée ;
 Préparer un ensemble d’états financiers non vérifiés et non publiés à titre d'essai
(souvent en parallèle avec la production d'un jeu d'états financiers vérifiés en vertu de
la base existante) ;
 Publier un ensemble d'états financiers non vérifiés comme une étape intermédiaire et
pour un nombre limité de périodes de reporting ;
 Publier un ensemble d'états financiers vérifiés avec des qualifications d’audit sous le
nouveau référentiel.

La relation entre le pouvoir exécutif, en charge de préparer le compte général, et l’auditeur

externe varie en fonction de la juridiction et la règlementation en vigueur. En effet, il est
important que l’auditeur soit indépendant, mais établir une relation de travail de coopération,
dès le début du processus de transition, avec l’auditeur serait plus bénéfique et avantageuse
pour l’entité. Cela pourrait inclure les consultations officielles de l’auditeur externe sur les
chemins de transition proposée.

L'auditeur peut être en mesure de fournir des conseils utiles sur les critères qui seront utilisés
lors de l’évaluation du processus de transition. De plus, si une entité a une fonction d’audit

2
IFAC - Transition to the Accrual Basis of Accounting: Guidance for Public Sector Entities - Study 14,
3ème edition § 2.33

3
 Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

interne, cette fonction peut assurer la responsabilité de superviser les aspects de la transition et
assurer la liaison avec les auditeurs externes.

Par ailleurs, l'application des normes d’audit généralement reconnues est nécessaire pour
assurer une qualité d'audit uniforme. L'Organisation Internationale des Institutions
Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI) établit des normes
professionnelles et des meilleures pratiques pour les institutions supérieures de contrôle. En
effet, la qualité des procédures de contrôle mise en œuvre par les organes d’audit doivt être
renforcée avec l’introduction des états financiers établit sur la base de la comptabilité
d’exercice, ce qui pourrait assurer des jugements d’audit plus importants.

II- Identification des utilisateurs et Analyse des insuffisances

2.1 Défis de mise en œuvre
La transition vers la comptabilité d'exercice est beaucoup plus qu’un simple changement de
règles comptables, elle a un impact même sur l'organisation du des entités publiques. En effet,
les divers défis découlant de la mise en œuvre doivent être correctement traité et une
méthodologie et un plan d'action bien défini devraient être élaborés. Il est également de la
plus grande importance que le projet reçoit un soutien politique total au niveau de chaque
gouvernement, et que des ressources suffisantes et adéquates soient allouées.

Tableau : Défis de mise en œuvre par dimension de la réforme3

Politiques Processus
- Adapter les règles et règlements financiers - Gestion de la période de transition et le suivi des
existants phases de mise en œuvre
- Documenter les politiques comptables - Vérification de la qualité des données au cours
- Développer des directives complètes et des du processus de réforme, la conception des
manuels, ainsi que les règles de mise en œuvre de procédures de contrôle de qualité
façon concise sur les sujets les plus complexes - Mise en place des procédures de collecte de
données, en particulier à l'égard des
immobilisations. Assurer la conformité avec le
cadre réglementaire existant

Compétences Systèmes
- Inspirer le changement des mentalités / - Adaptation des systèmes informatiques
changement culturel existants, et/ou le développement de nouvelles
- Assurer un engagement politique, et une solutions IT / modules adaptés aux besoins de
sensibilisation accrue du personnel et du public réforme
- Construction de l’expertise comptable du secteur - Traduire les processus organisationnels dans
publique en termes de nouvelles pratiques et l'environnement informatique
procédures
- Développer des programmes de formation
permettant le transfert de connaissances sur les
domaines comptables clés
Généralement, la mise en œuvre de la comptabilité d'exercice affecte l'ensemble de l'entité, en
ce qui concerne, les politiques, les compétences, les systèmes et les processus. Ces quatre

3
PwC study to inform the impact assessment of EPSAS page 156

4
Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

dimensions sont toutes importantes, elles sont reliées les unes avec les autres et doivent être
considérées comme un ensemble dans le plan global de gestion du projet.
2.2 Analyse de l’environnement
Le passage vers les normes IPSAS exige un travail acharné comportant des études, des
analyses des processus organisationnels et la formulation de nouveaux principes et règles de
procédures.
« Pour réussir le passage aux normes IPSAS, il est indispensable d’entreprendre d’abord une
analyse des insuffisances des méthodes de fonctionnement, procédures, modes d’information
financière et fonctionnalités élaborés dans le cadre des Normes comptables du système des
Nations Unies, puis de procéder à une étude approfondie des exigences et incidences de
chaque norme IPSAS ».4
En effet, la planification de la mise en œuvre doit être motivée par une vision claire des
objectifs assignés à chaque entité avec une compréhension approfondie des activités,
mécanismes et flux d’informations comptables en vigueur. Ainsi, ceci consiste à définir dès le
départ la composition de l’information financière sous l’égide des normes IPSAS par le biais
de l’intégration des informations financières et opérationnelles et l’identification des
utilisateurs actuels et futurs des rapports financiers.
2.3 Utilisateurs de l’information financière
Généralement, les utilisateurs internes sont les hauts responsables, les ordonnateurs, les
comptables publics et le cas échéant, les auditeurs internes. Les utilisateurs externes sont, en
particulier, les gouvernements, les analystes politiques et financiers, les organes de contrôle,
les auditeurs externes, les agences internationales de notation, les médias et le grand public.
Les utilisateurs ont accès aux renseignements financiers concernant les ressources contrôlées,
le coût des biens et services fournis, les flux de trésorerie et beaucoup d’autres informations
financières nécessaire à l’évaluation de la situation financière de l’entité, permettant ainsi, de
déterminer si les ressources sont utilisées de manière efficace.
En outre, les rapports financiers permettent aux utilisateurs d’évaluer la gestion des ressources
et le respect de la législation par l’entité, en déterminant ainsi l’utilité de ces rapports qui
doivent assurer une qualité supérieure d’information pour les utilisateurs. A cet effet, la
comptabilité d’exercice exige la tenue des états des actifs et des passifs et d’identifier et
d’enregistrer les opérations hors bilan.

III- Gestion du projet

3.1 Approche et méthode de gestion de projet
La gestion de réforme implique généralement le fractionnement du projet en éléments
distincts qui peuvent ensuite être gérés par des personnes ayant les compétences et
l'expérience requises. Un projet de réforme devrait avoir :
 Un cadre documenté : L'approche convenue pour la réalisation de la réforme doit être
documenté pour constituer une base cohérente pour la communication de réforme,
pour aider le personnel à comprendre les raisons du changement et l'approche adoptée
et à veiller à ce que la mise en œuvre réelle est en conformité avec les décisions
prises ;
 Un plan de mise en œuvre formelle : La nature du plan de mise en œuvre varie selon le
style et l'ampleur de la réforme ;

4
Gérard BIRAUD « Etat de Préparation des Organismes des Nations Unies en Vue de l’Application des Normes
Comptables Internationales pour le Secteur Public (IPSAS) », Corps commun d’inspection, Genève 2010 – p 31

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Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

 Une répartition claire des responsabilités : Attribuer pour chaque responsable de

l’entité sa tâche et son rôle dans le processus de mise en œuvre ;
 D’identifier les étapes importantes à franchir et le pilotage du projet à travers de
chacune de ces étapes : Certaines juridiction ont conçues des « points de
déclenchement », qui constituent une série de critères documentés que les entités
doivent répondre à certaines étapes du projet, c’est-à-dire, chaque franchissement de
date butoir est l'occasion de créer une base de décision en matière d'allocation de
ressources pour identifier les risques subsistants et les recommandations pour y
remédier ;
 Un processus d'approbation : Ce processus doit être détaillé en identifiant a qui est
attribué le pouvoir de prendre des décisions particulières ;
 Des mécanismes de communication formels : Ces mécanisme doivent permettre de
coordonner entre les membres de l’équipe, de diffuser des informations et recueillir
des informations auprès des entités ;
 Un besoin de savoir, le cas échéant, les coûts supplémentaires : Ces coûts qui seront
reçus recevront pour un financement supplémentaire.

3.2 Ressources adéquates

Une variété de compétences est nécessaire pour gérer et maintenir le changement vers la
comptabilité d'exercice. Identification des types de compétences requises, et la planification
pour assurer la disponibilité de ces compétences est essentielle à la réussite de la transition.
Dans le cadre d’une transition vers la comptabilité d’exercice, une entité a, généralement,
besoin :
 Des personnes pour la gestion de projet et des compétences de gestion du
changement ;
 Des personnes ayant une compréhension et une expérience dans les questions relatives
à la politique comptable et des exigences des systèmes ;
 Un personnel clé qui comprend les relations entre les différents éléments du processus
de réforme ;
 Des personnes ayant la capacité d'enregistrer des données dans un système de
comptabilité d'exercice, d'extraire et d'expliquer les informations du système ;
 Un financement adéquat de ressources supplémentaires nécessaires, y compris de
personnel supplémentaire, l'acquisition de compétences spécialisées, et le
développement et l'installation de systèmes d'information financière.

3.3 Structure de gestion du projet de transition

Afin de respecter les délais impartis, éviter les dépassements budgétaires et garantir
l’efficacité des intervenants, il est primordial de faire mobiliser beaucoup de moyens.

« Le succès de la mise en application des normes IPSAS requiert l’établissement d’un comité
interdépartemental de pilotage ou d’un organe équivalent chargé de veiller à ce que la
direction comprenne les objectifs et la vision motivant le passage aux normes IPSAS. Un
mandat de plusieurs années devrait être assigné à ce comité, lequel devrait comprendre des
fonctionnaires ou des consultants spécialisés dans la préparation, la conception et la mise en
application des progiciels de gestion intégrés. »5

Composition de la structure de gestion du projet

5
Gérard BIRAUD « Etat de Préparation des Organismes des Nations Unies en Vue de l’Application des Normes
Comptables Internationales pour le Secteur Public (IPSAS) », Corps commun d’inspection, Genève 2010 – p 29

6
Aspects stratégiques du projet de passage vers les IPSAS

Inversement à la perception courante, l’affaire de la transition ne se limite pas uniquement aux

départements financiers et comptables. Ces normes exigent plusieurs informations ainsi que
l’emploi de jugement professionnel au titre de certains types d’opérations. A cet effet, il est
nécessaire d’instaurer de nouvelles procédures permettant de collecter et traiter les
informations et qui impliquent tous les départements et les services de l’entité.

Généralement, la structure de gestion du projet comprend un coordinateur qui donne

l’impulsion stratégique et politique, un comité de pilotage qui doit se réunir une fois par mois
pour apporter son appui au plus haut niveau en donnant son avis sur les questions stratégique
et politique, un organe de contrôle interne et/ou externe qui doit faire part de ses observations
au comité de pilotage et un chef de projet et une équipe de projet qui conduisent l’exécution.

L’équipe de projet doit être appuyé par des groupes de travail, comprenant des spécialistes de
tous les domaines fonctionnels adéquats et qui sont chargés de fournir des compétences
techniques en fonction de leurs activités professionnelles spécifiques au sein de l’entité. En
outre, une pratique efficace qui consiste à créer un poste à plein temps de chef de projet
rattaché directement à la direction et doté de l’autorité requise afin de surpasser les difficultés
engendrées par la réforme des pratiques organisationnelles et des habitudes d’information.

Par ailleurs, l’absence de structure formelle d’exécution du projet de réforme et une mise en
place basée sur des groupes relevant de la direction financière ou du contrôle des finances
constitue une entrave à la bonne marche des travaux du projet et ne permet pas de s‘assurer de
l’efficacité de telles structures d’appui. Ce qui rend nécessaire l’instauration d’une coalition
puissante au sommet de l’entité qui devrait appuyer des projets de cette envergure et en
communiquer la vision et l’urgence. Ainsi la constitution, très tôt, d’une structure de gestion
du projet comprenant les représentants de toutes les fonctions de l’entité permet de renforcer
sa cohésion et recueillir des analyses.

Mode d’organisation de la structure de gestion du projet

En pratique, existe plusieurs modes d’organisation de structure de gestion, le plus important
est de choisir le modèle le plus approprié pour le fonctionnement interne de l’entité.

En premier, le mode d’organisation du projet IPSAS peut être conçu sous forme d’une
structure centralisée où une équipe projet au niveau central joue le rôle de travail en amont sur
l’ensemble des chantiers en déléguant l’application et la mise en place à des relais locaux. Ce
mode permet d’offrir une maîtrise parfaite du projet au point de vue des délais et du choix de
modes d’application, de déploiement et de budget. Toutefois, l’inconvénient se présente par la
connaissance modeste des dirigeants de l’entité des métiers ou du mode d’organisation, ce qui
peut créer dans certains cas un risque de prise de décision non appropriée.

En second lieu, un autre scénario qui consiste à la création d’une cellule de supervision au
niveau centrale qui joue le rôle de support à partir de la direction générale, avec la délégation
totale du processus de transition à des équipes autonomes par métier ou par zone
géographique. Ce mode offre l’avantage de l’implication des acteurs clefs dans le projet,
puisqu’ils disposent d’une bonne connaissance des métiers et des modes d’organisation.
L’inconvénient se présente par l’identification tardive des dépassements en termes de délais et
de coûts ou le défaut d’obtention de l’information financière de qualité escomptée.

Le choix du mode d’organisation le plus adéquat permet d’assurer la réussite du projet de

réforme. En plus, l’intervention de l’expert-comptable est essentielle en sa qualité de

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conseiller en matière d’organisation, il peut orienter le client dans le choix du scénario

d’organisation par un examen des avantages et des inconvénients afférents à chaque mode.

Mohamed Béchir BEN DHAOUIA

Expert-Comptable / Commissaire aux comptes
Membre de l’Ordre des Experts Comptables de Tunisie
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