Comptabilité publique - Première partie

FONDEMENTS ET PRINCIPES GENERAUX

Chapitre 1 : Notions fondamentales

I. Historique et cadre juridique

A travers les siècles, les comptables ont adapté leur technique pour faire face à la
complexité croissante des relations économiques. Nous présentons ici les étapes qui ont
marqué l’évolution des méthodes comptables.
Selon les principes élémentaires de gestion ‘gérer c’est prévoir’ et il n’y a pas de
bonne prévision sans une bonne connaissance de la situation actuelle. La gestion a par
conséquent toujours nécessité l’établissement et l’analyse de deux catégories de
documents administratifs : un relevé des opérations réalisées et la prévision de l’avenir.
La comptabilité au sens traditionnel assure l’enregistrement des opérations. Prévoir
l’avenir relève d’un autre document : le budget. L’un ne va pas sans l’autre et les deux
documents se sont développés sous une influence réciproque. Les aspects budgétaires
ont conduit à des aménagements des modalités comptables, tandis que ces mêmes
modalités ont façonné l’élaboration du budget. Ces interrelations ont déterminé
l’évolution historique –et logique– de la comptabilité. A partir des méthodes
élémentaires de comptabilité simple, on est passé à la comptabilité primitive à partie
double, pour aboutir à la comptabilité moderne.
Madagascar poursuit aussi ses réformes en matière de gestion des finances
publiques mais les efforts entrepris devraient toucher tous les domaines : élaboration,
exécution et contrôle.

La comptabilité publique et l’exécution budgétaire des organismes publics en

général exigent le respect des lois et règlements, qui sont en vigueurs actuellement,
notamment :

- Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de Finances
- Décret n° 2005-003 du 04 janvier 2005 portant règlement général sur la comptabilité de
l’exécution budgétaire des organismes publics
- Ordonnance n° 62-081 du 29 septembre 1962 relative au statut des comptables publics
- Décret N° 2004- 571 du 01 juin 2004 définissant les attributions et la responsabilité de
l’Ordonnateur dans les phases d’exécution de la dépense publique
- Loi n° 2016 – 055 du 25 janvier 2017 portant Code des Marchés Publics
- Décret N°2016-025 du 19janvier définissant les principes généraux régissant la
justification des dépenses publiques
- Décret N° 2005–210 du 26 Avril 2005 portant approbation du Plan Comptable des
Opérations Publiques – PCOP 2006
- Décret N°2004-319 du 09 mars 2004 instituant le régime des régies d’avances et des
régies de recettes des organismes publics
- Décret N°2004-318du 09 mars 2004 portant réglementation relative aux Fonds Spéciaux

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 II. Notions de comptabilité publique

1. Définition
On peut définir, d'une manière générale, la comptabilité publique comme l'ensemble des
règles juridiques et des systèmes comptables qui gouvernent et retracent les opérations
financières des organismes publics. Les règles juridiques déterminent les agents compétents pour
autoriser ces opérations, les exécuter et en assurer le contrôle. Elles indiquent aussi les
procédures à utiliser.
(Article 53 et suivants du décret n°2005-003) - La comptabilité des organismes publics a
pour objet la description et le contrôle des opérations ainsi que l’information des autorités de
contrôle et de gestion. A cet effet, elle est organisée en vue de permettre:
- la connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie ;
- la détermination des résultats annuels.

Elle doit permettre, en outre:

- la connaissance de la situation du patrimoine ;
- le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services ;
- l’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale.

La comptabilité comprend une comptabilité selon les besoins et les caractères propres à
chaque organisme public, une comptabilité analytique et une ou plusieurs comptabilités spéciales
des matières, valeurs et titres.
La comptabilité générale retrace :
- les opérations budgétaires ;
- les opérations de trésorerie ;
- les opérations faites avec des tiers ;
- les mouvements du patrimoine et des valeurs d’exploitation.

2. Caractéristiques
Les mécanismes essentiels de la comptabilité publique ont été conçus, au cours
du XIXe siècle, de manière à répartir la responsabilité des opérations de recettes et de dépenses
entre deux catégories d'agents : les ordonnateurs et les comptables. Ordonnateurs et comptables
se contrôlent mutuellement et sont, par ailleurs, soumis à la surveillance d'autres agents, ou corps
de contrôle.
La réalisation des opérations de dépense et de recette comporte, dans la comptabilité
publique, deux grandes phases : la phase administrative, au cours de laquelle est prise la
décision, et la phase comptable, où s'effectue le paiement de la dépense ou le recouvrement de la
créance. À ces deux grands moments correspondent les deux catégories d'agents : ordonnateurs
et comptables.

a- Incompatibilité des fonctions

Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles.
Les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics auprès
desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions.
Dans les fonctions prévues par les lois électorales, le statut général des fonctionnaires ou
les statuts particuliers, l’exercice de certaines activités est interdit aux ordonnateurs et aux
comptables publics.

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 b- Respect de l’autorisation parlementaire ou organe délibérant, respect des lois et
règlement

Selon les dispositions de l’article 11 de la Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004
sur les lois de Finances (ou LOLF), les crédits ouverts sont mis à la disposition des ordonnateurs
des dépenses qui sont les Chefs d'Institution, les membres du Gouvernement ou toute autre
personne nommément désignée par un texte législatif ou réglementaire.
Ils ne peuvent être modifiés que par une loi de Finances ou, à titre exceptionnel, en
application des dispositions prévues aux articles 19, 20, 21 et 22 de la même loi.
Les dépenses de l’État ne peuvent être engagées, liquidées, ordonnancées et payées que
lorsqu’elles ont fait l’objet d’une ouverture de crédits. (Article 1 du décret n° 2004-571)

Au cours de l’exécution budgétaire, les deux agents doivent respecter les lois et règlements
relatifs à la gestion des finances publiques et à la comptabilité publique en particulier.

3. Comptabilité publique et comptabilité privée

En comptabilité privée, il existe une grande faculté et une grande liberté pour les
dirigeants. Ils sont libres d’établir ou non du budget. Alors que le budget est obligatoire dans les
organismes publics car il est non seulement un acte de prévision mais aussi et surtout un acte
d’autorisation. L’incompatibilité entre fonction d’ordonnateur et celle du comptable n’est pas
applicable dans la comptabilité privée.
Les règles et procédures utilisées ne sont pas identiques. Pourtant, en matière de
comptabilité proprement dite, l’Etat s’inspire du privé.
L’article 40 de la Loi Organique n°2004-007 du 26 Juillet 2004 sur les lois de finances
précise que : « … Les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distinguent de
celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action. ». Ainsi, la mise en
place du PCOP 2006 fait suite à la logique d’une volonté de réforme générale en matière de
comptabilité par la mise en application dès le 01 Janvier 2005 du nouveau Plan Comptable
Général (PCG 2005). Le PCOP 2006, bien que constituant une mise à jour du PCOP 2000, est un
Plan Comptable Sectoriel qui s’inspire globalement du PCG 2005 applicable à la comptabilité
d’entreprise, lui même cohérent avec les normes internationales IAS/IFRS. Aussi, dans sa forme
le PCOP 2006 est-il structuré de la même façon que le PCG 2005.

4. Comptabilité publique et droit public

L'appartenance de la comptabilité publique au droit public se manifeste:
- d'une part en la forme: tous les actes juridiques qui régissent la comptabilité publique sont
des actes unilatéraux émanant d'autorités de droit public;
- et d'autre part, au fond: les règles de comptabilité publique s'appliquent aux opérations
financières des personnes morales qui sont toutes des organismes publics régis par le droit
public, à savoir : l'État, les collectivités locales et les établissements publics nationaux ou locaux.

Chapitre 2 : Les différents acteurs de la comptabilité publique

I. Les ordonnateurs

1. Définition
Est ordonnateur toute personne habilité à prescrire l’exécution des recettes et des dépenses
des organismes publics, conformément et nommément indiqué ou désigné par les textes
législatifs et/ou règlementaires.

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 2. Classification
a- Ordonnateur principal
L’ordonnateur principal est celui qui assume la direction administrative et financière d’un
organisme public. (Article 7 du Décret n°2005-003)
Le Premier Ministre Chef du Gouvernement est ordonnateur principal du Budget Général
de l’Etat. (Article 53 de la LOLF, article 68 du Décret n°2005-003, article 3 du Décret n°2004-
571)
Sauf dispositions contraires, le directeur de l’établissement est l’ordonnateur principal d’un
Etablissement Public à caractère Administratif ou d’un Etablissement Public à caractère
Industriel et Commercial.
Les chefs de l’exécutif (Maires, Chefs de Région ou Chefs de province) sont ordonnateurs
principaux des Collectivités Territoriales Décentralisées.

b- Ordonnateur délégué
Les ordonnateurs délégués sont les chefs des Institutions et les membres du Gouvernement,
et ceux dont les opérations d’ordonnancement effectuées sous leur propre responsabilité dans la
limite des crédits qui leur ont été délégués sont centralisées par l’ordonnateur principal. La
définition des ordonnateurs délégués doit être applicable à l’ensemble des organismes publics
mais non seulement à l’Etat. (Article 7 du Décret n°2005-003, article 3 du Décret n°2004-571)

c- Ordonnateur secondaire
Les ordonnateurs principaux ou délégués peuvent déléguer leurs pouvoirs à des
ordonnateurs secondaires. (Article 7 du Décret n°2005-003, article 3 du Décret n°2004-571)
Il existe aussi des ordonnateurs dits suppléants qui peuvent remplacer les ordonnateurs
secondaires en cas d’absence ou d’empêchement. La désignation ou nomination des
ordonnateurs suppléants se fait aux mêmes formes que celle des ordonnateurs secondaires.
Les ordonnateurs ainsi que leurs délégués et suppléants doivent être accrédités auprès des
comptables assignataires des recettes et des dépenses dont ils prescrivent l’exécution. (Article 7
du Décret n°2005-003)

3. Attributions et Responsabilités

a- Attributions
Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses.
A cet effet, d’une part, ils constatent les droits des organismes publics, liquident,
ordonnancent et mettent en recouvrement les recettes, et d’autre part ils engagent, liquident et
ordonnancent les dépenses. (Article 6 du décret n°2005-003)
Les ordonnateurs secondaires sont les responsables budgétaires et financiers du ou des
services au titre duquel le crédit est ouvert ou toute autre personne désignée à cet effet par arrêté
de l’Ordonnateur. (Article 4 du Décret n°2004-571)

b- Responsabilités
Les Chefs d’Institutions et les Ministres, ordonnateurs délégués du Budget Général de
l’Etat et des Budgets Annexes, encourent en raison de l’exercice de leurs attributions les
responsabilités que prévoit la Constitution.
Les autres ordonnateurs d’organismes publics, ainsi que les fonctionnaires et agents
subdélégués dans les fonctions d’ordonnateurs, encourent une responsabilité qui peut être
disciplinaire, pénale et civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par le
Conseil de Discipline Budgétaire et Financière. (Article 10 du décret n°2005-003)

Les ordonnateurs secondaires sont personnellement responsables :

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  de la gestion budgétaire et financière des crédits qui leur sont alloués et des
règles d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement (ou de
mandatement) des dépenses publiques ;
 du respect de la législation et de la réglementation relative aux marchés
publics ;
 du respect de la législation et de la réglementation relative à la gestion du
personnel ;
 des ordres de réquisitions dont ils ont fait usage en matière de paiement des
dépenses ;
 du respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à
l’ordonnancement des créances publiques ;
 du recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la
charge en vertu des lois et règlements. (Article 5 du Décret n°2004-571)

Selon les dispositions des articles 2 et 3 de la loi n°2004-006 du 26 juillet 2004 portant
réorganisation et fonctionnement du conseil de Discipline Budgétaire et Financière :
Les fonctionnaires, magistrats, militaires ou agents civils de l’État et de ses
démembrements, les élus ainsi que les agents des Provinces Autonomes, des régions et des
communes, les responsables des organismes publics soumis aux règles de la comptabilité
publique, de la comptabilité des matières ou bénéficiant de concours financiers publics ou de
finances privées destinées à des fins d’intérêt public qui, chargés de l’exécution des recettes et
des dépenses de la collectivité ou de l’organisme concerné, commettent l’une des fautes de
gestion énumérées dans la présente loi, sont passibles de paiement d’une amende de 3 000 000
ariary à 30.000.000 ariary. Cette fourchette pourra être modifiée en tant que de besoin par la loi
de finances annuelle.
Il en va de même des agents désignés ci-dessus qui ont enfreint les règles relatives à
l’exécution des recettes fiscales, parafiscales et douanières ainsi que des recettes des collectivités
et organismes publics susvisés.

L’amende prononcée par le Conseil ne fait pas obstacle à la mise en cause de la

responsabilité pécuniaire des agents concernés par voie d’arrêté de mise en débet pris par les
Ministres chargés des Finances et du Budget ou par une action civile jointe à l’action pénale, ni à
l’exercice de l’action disciplinaire de droit commun, ni à l’exercice de l’action pénale.

Exemples de fautes de gestion commises par les ordonnateurs (articles 6, 7 et 8 de la même

loi) :
- avoir engagé une dépense sans qualité pour le faire ou sans avoir reçu délégation à cet
effet ;
- avoir engagé une dépense en violation de la spécialité des crédits alloués ;
- avoir engagé une dépense en dépassement des crédits à caractère limitatif, dont les fonds
spéciaux ;
- avoir omis d'appliquer les prescriptions de la réglementation des marchés publics lorsque
celles-ci doivent être appliquées à la dépense concernée
- avoir conclu des marchés ou conventions à des prix abusifs ;
- avoir soustrait des recettes et des dépenses au principe de l'universalité budgétaire en
percevant des droits ou taxes non autorisés légalement ou non assis réglementairement, que
le produit de ceux-ci soit utilisé directement au profit de l'organisme concerné ou à d'autres
fins.

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 II. Les autres intervenants au niveau des ordonnateurs

1. Le Gestionnaire d’activité ou GAC

Les GAC sont, d’une manière générale, les responsables des services placés auprès de l’ORDSEC
et qui ont qualité à présenter à ce dernier des propositions de dépenses pour assurer la réalisation du
programme auquel ils contribuent.
De ce fait, une définition des besoins avec les spécifications techniques ainsi que le Plan de
Travail Annuel doit émaner du GAC au préalable. Ceci doit faire partie des dossiers à communiquer à
l'ORDSEC.
Les GAC sont responsables de l’exécution des activités. Ils sont notamment responsables de la
certification des services faits. Le GAC a l’obligation de transmettre périodiquement, au Responsable de
Programme et à l’ORDSEC, la réalisation ou non de ses activités et les motifs des écarts. Dans le souci
d'un meilleur contrôle interne, les fonctions de GAC et d'ORDSEC devraient être, autant que possible,
assurées par deux personnes différentes.

2. Le Coordonnateur de Programme et Le Responsable de Programme

Le Coordonnateur de Programmes est le responsable de l’ensemble des programmes du Ministère

auquel il appartient. Il a pour charge de coordonner les programmes, d’assurer leur suivi et leur évaluation
en collaboration avec les Responsables de Programme. Il veille à l’exécution du budget du Ministère. Il
est nommé par arrêté de l’Ordonnateur délégué.
Nommé par arrêté de l’Ordonnateur délégué, le Responsable de Programme tient à la fois une
responsabilité politique et une responsabilité de gestion. Il concourt à l'élaboration des choix stratégiques,
sous l'autorité du Coordonnateur de Programmes et il est responsable de leur mise en œuvre
opérationnelle. De façon plus précise, il est responsable du pilotage stratégique du programme.
Il établit et transmet à la Direction Générale du Budget un rapport sur la performance annuelle et des
rapports de suivi trimestriel. Le Coordonnateur de Programmes est aussi ampliataire de ces rapports.

3. Le Service Opérationnel des Activités ou SOA

Les Services Opérationnels d’activités sont les cellules (Services, Directions, Directions Générales,
Secrétariat Général, etc.) chargées de la réalisation des activités. Ils appuient les GAC dans la
planification et la réalisation des activités ainsi que l’élaboration des rapports et des comptes rendus. Un
SOA est rattaché à un GAC et un seul dont il met en œuvre une part de la programmation. Par contre,
pour la réalisation des activités qui lui sont assignées, un GAC peut avoir à sa disposition plusieurs SOA.
Tout comme le GAC, il est positionné au niveau administratif le plus pertinent pour le programme
considéré : en administration centrale, au niveau inter-régional, régional ou au niveau du district. Il est
doté aussi, dans le cadre de son périmètre, d’une enveloppe globale indicative de moyens que le GAC
pourra modifier l’affectation (en tenant compte de la fongibilité asymétrique) dans le cadre d’un dialogue
de gestion.

Remarque :
Fongibilité : Caractéristique des crédits d'un programme dont l'affectation n'est pas prédéterminée
de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir l'objet
et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser. Dit autrement, l'enveloppe
budgétaire est globalisée. C’est un nouveau principe de droit budgétaire, introduit par le budget de
programmes. Dans le cadre du budget de programmes, le niveau de la spécialisation de crédits est le
programme. Ce qui signifie que les crédits inscrits à l’intérieur d’un programme sont à titre indicatif.
Fongibilité asymétrique : La règle de l’asymétrie se traduit par la faculté d’utiliser les crédits
prévisionnels inscrits à l’intérieur d’un programme sans que l’inverse puisse être autorisé : les crédits de
biens et services peuvent renflouer les crédits d’investissement mais l’opération inverse ne peut être
réalisée. Il en est de même pour les crédits de personnel qui peuvent être utilisés pour d’autres natures de
dépense (fonctionnement, intervention, investissement, …), mais l’inverse n’est pas permis. De ce fait, le
montant des crédits de personnel voté pour chaque programme est limitatif.

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 4. La Personne Responsable des Marchés Publics ou PRMP

Conformément à la Circulaire N° 001-ARMP /DG/CRR/06 du 03 Novembre 2006 sur la

nomination des PRMP, la création de l’UGPM et la mise en place de la CAO, la PRMP est chargée de
suivre le processus de passation des marchés publics depuis le choix de la procédure jusqu'à la
désignation du titulaire du marché, et d’approuver les marchés. Elle est ainsi la personne habilitée à signer
le marché au nom de l'Autorité contractante.
La PRMP est à la fois l’Autorité Contractante, d’Approbation et de Contrôle en matière de
commande publique.

III. Les comptables publics

1. Définition
Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom de
l’Etat, d’une collectivité publique ou d’un établissement public, des opérations de recettes, de
dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen des fonds ou valeurs dont il a la garde, soit
par virements internes d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de
comptes externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements. (Article premier
de l’Ordonnance n°62-081)
Les Comptables publics sont nommés par arrêté des Ministres chargés des Finances et du
Budget ou par arrêté conjoint des Ministres chargés des Finances et du Budget et du Ministre
intéressé. (Article 18 du décret n°2005-003)
Les comptables publics sont, avant d’être installés dans le poste comptable, astreints à la
constitution d’un cautionnement et à la prestation d’un serment conformément aux dispositions
des lois et règlements en vigueur. Ils sont accrédités auprès des ordonnateurs et, le cas échéant,
des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation. (Article 19 du décret n°2005-
003, article 4 de l’Ordonnance n°62-081, article 128 de la loi n° 2001-05, article 300 de la loi
n°2004-036).

2. Classification
a- Comptables Patents et Comptables de fait

Comptables patents : Ce sont les comptables publics tels que définis précédemment.

Comptables de fait (ou gestionnaire de fait): Toute personne qui, sans avoir la qualité de
comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public ou sans
autorisation légale, s’ingère dans le maniement des deniers publics (fonds ou valeurs), ou même
de deniers privés quand ceux-ci, en vertu des lois et règlements, auraient dû être encaissés et
conservés par le comptable.
Nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives,
les comptables de fait doivent rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs
qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

b- Comptables principaux et Comptables secondaires

Comptables principaux : Les comptables principaux sont ceux qui rendent directement
leurs comptes au juge des comptes. Ils sont astreints à la reddition de leurs comptes dans le délai
légal par chaque organisme public par catégorie de comptable.

Comptables secondaires: Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont
centralisées par un comptable principal.

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 c- Comptables assignataires et Comptables mandataires
Comptable assignataire : Un comptable assignataire est celui qui, sous sa responsabilité,
gère des crédits et tient la comptabilité d’un organisme public.

Comptable mandataire: Un comptable est dit mandataire s’il effectue des opérations pour
le compte d’un comptable assignataire. Les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs
à un ou plusieurs mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité.

d- Comptables des administrations financières ou Régies des

Administrations Financières (RAF)

Sous l’autorité des Ministres chargés des Finances et du Budget, les comptables des
administrations financières sont chargés du recouvrement d’impôts, droits et taxes, redevances,
produits et recettes diverses ainsi qu’ amendes et pénalités fiscales et frais de poursuites et de
justice y afférents, dans les conditions fixées par les lois et règlements. (Article 74 du décret
n°2005-003)
Exemples : Receveur des Impôts, Receveur des domaines

3. Attributions et Responsabilités

a- Attributions
Les comptables publics sont chargés :
- de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recette qui leur sont remis par les
ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils
assurent la conservation ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes de
toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir ;
- du contrôle et du paiement des dépenses : soit sur ordre émanant des ordonnateurs
accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi
que de la suite à donner aux oppositions qui leur sont signifiées ;
- de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux
organismes publics ;
- du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ;
- de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de
comptabilité ;
- de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent.
(Article 12 du décret n°2005-003)

b- Responsabilités
Les comptables publics sont soumis à un régime de responsabilité pécuniaire et personnelle
à raison des irrégularités ou manquements commis dans l'exercice de leurs fonctions,
indépendamment des responsabilités de droit commun, disciplinaires, civiles et pénales qu'ils
encourent en ces occasions. (Article 56 de la LOLF)
Tout fait de nature à engager la responsabilité d’un comptable public se traduit par un
débet comptable. La mise en débet est prononcée, soit par les Ministres chargés des Finances et
du Budget, soit par le juge des comptes. L’apurement de tout débet comptable incombe à l’Etat
qui en poursuit le recouvrement par toutes voies de droit, sur toute personne publique ou privée
responsable. Le cas échéant, le Trésor avance les fonds nécessaires au rétablissement immédiat
de l’équilibre de la comptabilité. (Article 23 du décret n°2005-003, article 14 de l’Ordonnance
n°62-081)

La responsabilité d’un comptable à raison des dépenses qu’il décrit, est mise en cause si le
comptable ne peut établir qu’il a vérifié :

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 1° La qualité de l’ordonnateur et du donneur d’ordre :
2° L’application des lois et règlements concernant la dépense considérée ;
3° La validité de la créance ;
4° Le cas échéant, la disponibilité des fonds ou valeurs ;
5° L’imputation de la dépense ;
6° La disponibilité des crédits ;
7° La validation de la quittance.
(Article 13b du décret n°2005-003, article 11 de l’Ordonnance n°62-081)

La responsabilité pécuniaire d’un comptable public à raison de recettes dont le

recouvrement lui a été confié est mise en cause immédiatement si le débiteur s’est libéré et si le
comptable n’a pas inscrit la recette dans sa comptabilité. (Article 10 de l’Ordonnance n°62-081)

4. Le Trésor Public
Le Trésor public est connu comme l’organisme qui paie les dépenses de l’Etat, les salaires
des fonctionnaires et reçoit les recettes de l’Etat. Il n’a pas de personnalité juridique distincte de
l’Etat. C’est aussi une entité ou des fonctions associés au réseau des comptables publics et à la
gestion des fonds publics.

Les services du Trésor public remplissent trois fonctions :

– caissier : il gère le compte de l’État auprès de la Banque Centrale (principe de l’unité de

caisse), recouvre la plupart des impôts et des recettes, paie les dépenses qui sont "ordonnancées"
(prescrites) par les autres services de l’État (principe de séparation de l’ordonnateur et du
comptable) et en contrôle la régularité ;

– comptable : il établit la comptabilité de toutes les personnes morales de droit public (ex : État,
collectivités territoriales) ;

– financier de l’État ou banquier: en émettant des emprunts ou en mobilisant les dépôts

effectués par les "correspondants du Trésor" (ensemble des personnes ou organismes publics et
parapublics qui ont la faculté ou l’obligation de déposer des fonds auprès du Trésor public).

IV. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics

Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles. (Article 24 du

décret n°2005-003)
1. Signification du principe
L'organisation de la comptabilité publique est dominée par le principe essentiel de la
séparation des ordonnateurs et des comptables. Il s’agit d’une double séparation : celle des
organes ou l’indépendance organique, celle des fonctions ou la spécialisation fonctionnelle.

a- La séparation organique
L’exécution du budget est confiée à deux sortes d’agents différents et distincts, et surtout
indépendants l’un de l’autre. Les premiers sont les ordonnateurs, les seconds, les comptables.
Les ordonnateurs sont des administrateurs qui, en plus de leurs fonctions propres, exercent des
fonctions en matière budgétaire. Ils se situent au sommet des hiérarchies administratives. Ce sont
les exécutifs locaux.
Les comptables appartiennent à d’autres administrations : des administrations d’Etat, la
Direction Générale du Trésor. Il n’y a donc entre eux aucun lien hiérarchique.

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 b- La séparation fonctionnelle
En matière de recettes comme en celle de dépenses les opérations d'exécution du budget
comportent deux phases:
- une phase administrative qui comprend l'ensemble des opérations aboutissant à faire
naître une créance au profit de l'Etat ou une dette à sa charge;
- une phase matérielle ou phase comptable qui consiste à encaisser les sommes dues à l'Etat
ou à payer celles dues à ses créanciers. Bien sûr, les comptables ne peuvent intervenir que sur
ordre des ordonnateurs, mais après vérification.

2. Evaluation du principe
Ce principe présente un certain nombre d’inconvénients, mais ils sont compensés par des
éléments qui en justifient l’existence.
a- Les inconvénients
Dès lors que deux personnes interviennent dans une même opération, il va de soi que cela
demande deux fois plus de temps. Le principe a pour première conséquence de rallonger les
procédures, même si des initiatives récentes (conventions de partenariat ordonnateur /comptable)
permettent de réduire les délais de paiement.
Mais, c’est sur un terrain plus politique que le principe est souvent contesté. En effet, dans la
mesure où les comptables appartiennent à l’administration d’Etat, leur présence peut être comprise
comme contraire au principe de la libre administration des collectivités territoriales.
b- La justification
Le principe a un fondement multiple:
- L'intérêt d'une division du travail: décider des recettes et des dépenses ou les encaisser et les
décaisser, constituent des tâches essentiellement différentes qui n'exigent pas les mêmes qualités.
- L'élimination des risques d'abus par un contrôle réciproque: la séparation faite entre les
ordonnateurs et les comptables permet d'organiser un contrôle des uns sur les autres, l'ordonnateur
pouvant contrôler l'activité du comptable, et inversement.
- La recherche d'une meilleure efficacité du contrôle: les ordonnateurs tiennent des écritures
distinctes de celles des comptables. En rapprochant les comptes administratifs des ordonnateurs et les
comptes de gestion des comptables, les organes du contrôle peuvent découvrir d'éventuelles
irrégularités.

3. Les atteintes à la séparation

a- Les atteintes admises

a1- La réquisition des comptables

L’article 9 du décret n°2005-003 prévoit ce droit de réquisition pour tous les ordonnateurs.

● Les conditions de la réquisition

Elle est possible dès lors que la suspension du paiement n’est pas motivée par l’indisponibilité
des crédits, l’absence de service fait, l’absence de visa du contrôleur financier ou encore le caractère
non libératoire du paiement.
Sur le plan formel, l’ordre de réquisition doit être écrit et est signé par l’ordonnateur. En outre,
il doit se présenter comme une pièce justificative s’ajoutant aux autres. Enfin, il est transmis au juge
des comptes. (Articles 71 et 125 du décret n°2005-003)

● Les effets de la réquisition

Le comptable doit payer ; toutefois, sa responsabilité est alors dégagée. C’est l’ordonnateur qui
engage sa propre responsabilité.

a2- Les régies

Dans certaines hypothèses, une seule et même personne cumule les fonctions d’ordonnateur et

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de comptable. Cette personne est un administrateur, c'est-à-dire qu’elle dépend d’un ordonnateur. Le
régisseur, puisque tel est son nom, peut intervenir dans des opérations de dépense, on parlera alors de
régie d’avances, ou dans des opérations de recettes et il s’agira naturellement de régie de recettes.
L’organisation et le fonctionnement de ces deux types de régie sont prévus par le décret n°2004-319
du 09 mars 2004 instituant le régime des régies d’avances et des régies de recettes des
organismes publics.

b- Les atteintes non admises : La gestion de fait (voir les cours

précédents)

V. Responsabilité pénale des différents acteurs

D’après l’article 133 de la Constitution, Les Présidents des Assemblées parlementaires, le

Premier Ministre, les autres membres du Gouvernement et le Président de la Haute Cour
Constitutionnelle sont pénalement responsables, devant la Haute Cour de Justice, des actes
accomplis liés à l’exercice de leurs fonctions des actes qualifiés de crimes ou délits au moment
où ils ont été commis.

Selon les dispositions de l’article 169 du Code Pénal (Ord .n°72-014 du 04.08.72) – « Tout
fonctionnaire, tout agent non encadré occupant un emploi normalement dévolu à un
fonctionnaire, tout magistrat de l’ordre administratif ou judiciaire, tout officier public ou
ministériel, tout fonctionnaire, employé ou agent d’une collectivité locale, tout employé ou agent
d’un établissement public qui aura supprimé, détourné ou soustrait des deniers publics ou privés,
des effets actifs en tenant lieu, des pièces, titres actes, effets, documents ou tous autres objets
mobiliers qui étaient entre ses mains en vertu de ses fonctions ou à l’occasion de l’exercice de
celles-ci, sera puni des travaux forcés à temps si les choses supprimées, détournées ou soustraites
sont d’une valeur égale ou supérieure à 200 000 Ariary.
(Loi n°66-009 du 05.07.66) - Si les valeurs détournées, soustraites ou supprimées,
excèdent 40 000 Ariary et sont inférieures à 200 000 Ariary, la peine sera un emprisonnement
de 2 à 10 ans.
Si ces valeurs n’excèdent pas 40 000 Ariary, la peine sera un emprisonnement de 2 à 5 ans.
Si les choses détournées, soustraites ou supprimées sont d’une valeur indéterminée ou ne
sont pas évaluables en argent, la peine sera celle des travaux forcés à temps.
Ces dispositions seront applicables à ceux qui, même sans droit ni titre, se seront immiscés
dans le maniement des deniers, valeurs ou objets visés à l’alinéa 1 et les auront détournés,
soustraits ou supprimés. »

VI. Les organes de contrôle

1. Contrôle à priori : exercé par le Contrôle Financier

Une Direction Générale du Contrôle Financier a été instituée sous l’autorité du Président
de la République et sous contrôle technique du Ministre chargé du Budget.

a- Missions et responsabilité

Elle a pour mission d’exercer un contrôle a priori de tout engagement de dépenses de

l’Etat.
A cet effet, elle examine toutes les propositions d’engagement de dépenses du point de
vue :
- de l’imputation budgétaire de la dépense ;

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 - de l'existence de la disponibilité des crédits ;
- de I’ exactitude ou de la fiabilité des évaluations ;
- de l'application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements en vigueur ;
- et d'une manière générale des incidences directes ou indirectes éventuelles que les
mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques

L'exercice du contrôle préalable de l'engagement est matérialisée soit :

- par le visa sur le dossier examiné ;

- par la formulation d’observations ou de réserve avant visa ;

- par le refus de visa dans la mesure où la mesure proposée conduit à dépasser les crédits
limitatifs ou lorsqu'elle ne résulte pas de l'application des lois et règlements.
Le refus de visa ou l'avis défavorable ne peut résulter que de motifs d'ordre financier tenant
à l'application des lois et règlements, à l'exclusion de toute considération d'opportunité ou
d'appréciation politique.

La Direction générale chargée du contrôle des dépenses engagées est responsable de la

tenue de la comptabilité générale des engagements de l'Etat.
A ce titre, elle élabore les statistiques des engagements des dépenses publiques.

b- Organisation

La Direction générale chargée du contrôle des dépenses engagées dispose de services

centraux et des délégations dans les départements ministériels et dans les régions.

c- Contrôle Hiérarchisé des Engagements de Dépenses (CHED)

Certaines dépenses publiques visées par le CHED sont dispensées du contrôle à priori Du
Contrôle Financier.
Le Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses (CHED) est un contrôle sélectif,
fondé sur l’analyse des risques et des enjeux financiers inhérents à la dépense publique. Ce
contrôle hiérarchisé s’appuie sur trois critères :
- Le montant de la dépense ;
- La nature de la dépense ;
- La capacité de gestion des ordonnateurs.

A cet effet et en application du système du CHED, ne sont pas soumis au visa préalable du
contrôle financier :
 Tout engagement égal ou inférieur à UN MILLION CINQ CENT MILLE ARIARY (Ar 1
500 000) et ce, quelles que soient la nature de la dépense et la procédure y afférente.

 Toute dépense, quel que soit son montant, et qui se rapporte:

- aux loyers dus en application des baux et actes de location ayant déjà reçu le visa du Contrôle
Financier ;
- aux redevances d’eau et électricité ;
- aux redevances téléphoniques ;
- aux frais de carburant et lubrifiant ;
- aux contributions Internationales ;
- aux frais de transport faisant l’objet de facture pro forma délivrée par les compagnies aériennes
;
- aux soldes du personnel permanent pris en charge sur les crédits de la catégorie II du Budget
Général et dont les actes s’y rapportant ont reçu les visas du Contrôle Financier.

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 2. Contrôle à posteriori

a- La Cour des Comptes et les Tribunaux Financiers

a1- La Cour des Comptes

La Cour des Comptes juge en premier et dernier ressort les comptes des comptables
principaux de l'Etat, des budgets annexes et des établissements publics nationaux. A cet effet,
elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans lesdits Comptes.

Elle statue en appel sur les décisions rendues parles juridictions financières dans les
Provinces Autonomes ou les organismes administratifs à caractère juridictionnel.

La Cour des Comptes contrôle l'exécution des lois de finances. A cet effet, elle apprécie:
- la régularité et la sincérité des comptes consolidés des ordonnateurs et des comptables;
- la qualité de la gestion dans l'exécution des lois de Finances.
Elle établit à l'attention du Parlement un rapport et une déclaration générale de conformité
entre les écritures des ordonnateurs et celles des comptables de l'Etat. Ils doivent être annexés au
projet de loi de règlement avant son transmission à l’Assemblée Nationale par le Gouvernement.

La Cour des Comptes procède à l'examen de la gestion des ordonnateurs du budget de

l'Etat, des Budgets annexes et des Etablissements publics nationaux. A cet effet, elle apprécie:
- la régularité de la gestion;
- le bon emploi des crédits;
- la performance des services publics.

La Cour des Comptes contrôle les comptes et la gestion des entreprises publiques. Elle procède
également au contrôle des organismes de droit privé assurant la gestion d'un régime de
prestations familiales ou d'un régime légal de prévoyance sociale.

Sont contrôlés par la Cour des comptes:

- les établissements publics à caractères industriel et commercial et les sociétés d'économie
mixte relevant de l'Etat et des Provinces Autonomes;
- les sociétés de droit privé dans les lesquelles l'Etat et des Provinces Autonomes ou les
établissements publics du ressort de la Cour des Comptes détiennent séparément ou
conjointement plus de 50% du capital social;
- dans le cas où le Conseil du Gouvernement le juge utile, les sociétés bénéficiant d'une
décision d'agrément au profit desquelles l'Etat et les Provinces Autonomes ont accordé
par leur garantie ou leur aide financière.

a2- Les Tribunaux Financiers

Le contrôle des Tribunaux Financiers sur l’exécution budgétaire des organismes publics,
dans son objet et ses formes, ne se diffère pas de la Cour des Comptes. Pourtant ses compétences
sont limitées aux Collectivités Territoriales Décentralisées et aux établissements publics y
rattachés.

b- L’Inspection Générale de l’Etat

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 L'Inspection générale de l'Etat est un organisme d'inspection et de contrôle pour s'assurer
du bon fonctionnement des services publics et de la bonne gestion des finances publiques.

Elle a pour rôle essentiel de sauvegarder les intérêts du Trésor public et les droits des
personnes, de constater les agissements éventuels des responsables et de vérifier l'observation
des lois et règlements.

L'Inspection générale de l'Etat effectue pour le compte de l'Etat :

- l'inspection de tous les services publics et parapublics tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du
territoire national, des collectivités publiques et autres structures décentralisées afin qu'en soit
assuré le fonctionnement régulier et transparent, conformément à la législation et à la
réglementation en vigueur et que soit préservé et respecté en tout état de cause le caractère de
service public ;
- l'inspection de tout organisme comportant des participations de l'Etat ou en recevant des
concours et subventions afin d'en vérifier la bonne et saine gestion ;
- la participation au contrôle des marchés et investissements publics afin de veiller à
l'application stricte des lois et règlements en vigueur et des clauses contractuelles et à la
répression des irrégularités constatés ;
- la tenue et la mise à jour du fichier des malversations et irrégularités sur le triple plan
disciplinaire, financier et judiciaire.

c- Le Contrôle Financier
La loi n°2016-009 du 30 juin 2016 relative au Contrôle Financier attribue aussi à cette
entité d’effectuer des contrôles a posteriori sur l’effectivité, la matérialité et la conformité des
dépenses publiques.

Ainsi, il vérifie, dans le cadre du contrôle a posteriori, la matérialité de la dépense et la

conformité de la certification du service fait établie par la personne habilitée à cet effet.

Dans le cadre de l’exercice de ce contrôle à postériori prévu, le Contrôle Financier :

- assure une fonction de conseils en matière d’exécution budgétaire ;
- audite les procédures d’exécution de la dépense dans le cadre du Contrôle Hiérarchisé des
Engagements des Dépenses ;
- vérifie la matérialité de la dépense et la conformité du service fait établi par la personne
habilitée à cet effet ;
- vérifie annuellement la gestion financière et comptable des Etablissements Publics Nationaux
selon des modalités fixées par arrêté du Ministre en charge du Budget.

Chapitre 3: Les procédures ordinaires de l’exécution budgétaire

I. Préliminaires avant l’exécution

Quelques conditions doivent être réunies avant l’exécution proprement dite d’une loi de
finances (initiale ou rectificative) : la répartition des crédits, l’ouverture des crédits et la
circulaire d’exécution

1. Répartition des crédits

Dès la promulgation de la loi de Finances de l'année ou d'une loi de Finances rectificative,
le Gouvernement prend des décrets portant répartition par programme, par chapitre, article
et paragraphe des crédits ouverts sur chaque mission, au titre des dépenses de fonctionnement
et d'investissement du Budget Général de l’Etat, Budget Annexe, Compte Particulier du Trésor et

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Fonds de Contre - Valeur conformément au Plan Comptable des Opérations Publiques en
vigueur.
Ces répartitions de crédits doivent être effectuées conformément aux projets de répartition
contenus dans les annexes explicatives.

2. Ouverture des crédits

Les dépenses de l'Etat ne peuvent être engagées, liquidées et payées que lorsqu'elles ont
fait l'objet d'une ouverture de crédits. (Articles 431 du décret n°2005-003)
Au vu du décret de répartition, les Ministres chargés des Finances et du Budget prennent
un arrêté portant ouverture des crédits du budget d’exécution et fixant la répartition fine des
crédits par programme aux ordonnateurs de crédit, contrôleurs financiers et aux comptables
assignataires.

3. Circulaire d’exécution budgétaire

L’atteinte des objectifs assignés à une loi de finances est conditionnée par l’exécution de
manière efficace et efficiente par les divers acteurs budgétaires des dépenses publiques.
C’est pour assurer la fluidité de l’exécution budgétaire que le Ministère des Finances et du
Budget élabore et met à la disposition de ces derniers un manuel dénommé « Circulaire
d’Exécution Budgétaire ». Ce manuel a donc pour objet de définir et de rappeler aux
intervenants, les modalités pratiques et la procédure d’exécution du budget aussi bien de
fonctionnement que d’investissement conformément aux lois et règlements.

II. Procédure d’exécution des recettes

La procédure d’exécution des recettes comporte deux phases : la phase administrative et la
phase comptable.
1. Phase administrative
a- Naissance et constatation des créances
La naissance d'une créance au profit de l'Etat, d’une collectivité ou d’une autre entité
nécessite en général la conjonction de deux éléments:
- un élément juridique: les lois qui créent les impôts, les taxes, les droits ou autres produits;
- un élément matériel: le "fait générateur", qui fait naître une créance déterminée au profit
de l'entité. Les faits générateurs varient suivant les recettes.

b- Liquidation
Dans les conditions prévues pour chacune d’elles, les recettes sont liquidées avant d’être
recouvrées.
La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. En d’autres
termes, elle a pour objet de déterminer le montant des créances publiques par rapport au tarif qui
résulte des dispositions juridiques reconnues applicables.

c- Ordonnancement ou mise en recouvrement

Une créance liquidée fait l’objet selon le cas d’un avis de mise en recouvrement.
L’ordonnancement en matière de recette ou la mise en recouvrement est matérialisé par un
Ordre de Recette. Il existe différentes formes d’OR selon les cas : rôles pour les impôts, taxes et
droits divers ; arrêt ou jugement ou décision pour les amendes, condamnations pécuniaires,
débets administratifs et débets juridictionnels.

2. Phase comptable : Recouvrement

a- Contrôle
En matière de recettes, Les comptables sont tenus d’exercer le contrôle :
- de l’autorisation de percevoir la recette dans les conditions prévues par les lois et
règlements pour chaque catégorie d’organismes publics ;

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 - de la mise en recouvrement des créances de l’organisme public et de la régularité des
réductions et des annulations des ordres de recettes, dans la limite des éléments dont ils
disposent ;
- dans le cadre de ces obligations, les comptables sont tenus de vérifier l’exactitude des
calculs de liquidation des créances non fiscales.

b- Encaissement
C’est l'ensemble des opérations qui permettent aux comptables publics d'encaisser les
sommes correspondant aux créances de l'Etat et, si nécessaire, de faire toutes les diligences pour
faire rentrer les sommes dues, en particulier d'engager des poursuites [recouvrement forcé
d'impôts: procédure de la contrainte].
Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les
dépenses.
Les règlements sont faits par versement d’espèces ayant cours légal à Madagascar, par
remise de chèques ou effets bancaires ou postaux, ou par moyens électroniques, versement ou
virement à l’un des comptes externes de disponibilités ouverts au nom du comptable public.

III. Procédure d’exécution des dépenses

Comme en matière de recettes, la procédure d’exécution de dépenses se divise aussi en
deux parties : la phase administrative effectuée par les ordonnateurs et la phase comptable sous
la responsabilité des comptables.

1. Phase administrative
Avant d’être payées, les dépenses sont engagées, liquidées et ordonnancées. (Article 32 du
décret n°2005-003)
a- Engagement
L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre
une obligation de laquelle résultera une charge. (Article 33 du décret n°2005-003)
Il est limitatif et ne peut faire l'objet d'une dépense pour un montant supérieur sans nouvel
engagement, (Article 443 du décret n°2005-003).
Dans le cadre du budget programme, les crédits ouverts sont constitués d’autorisations
d’engagement et de crédits de paiement:
- Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
engagées.
- Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
ordonnancées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre
des autorisations d’engagement. Pour les dépenses de personnel, le montant des
autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts.
(Article 11 de la LOLF)

Intervention du Contrôle Financier

L’ordonnateur transmet une demande d'engagement au Contrôle Financier. Cette
demande d'engagement doit comporter toutes les pièces nécessaires à la détermination de
l'engagement financier de l'Etat. Cette demande ne peut venir en dépassement des crédits
ouverts.
Le Contrôleur Financier effectue les contrôles de sa compétence et établit le Titre
d'Engagement Financier, numéroté dans une série séquentielle et présenté sous forme de liasse
en 3 exemplaires. Il le vise et renvoie le dossier d'engagement à l’ordonnateur secondaire. Celui-
ci signe le titre d'engagement et adresse au titulaire la commande et l'exemplaire du titre
d'engagement qui lui est destiné.

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 Le Titre d'Engagement doit mentionner les informations complémentaires suivantes
lorsqu'elles sont utiles:
- Indication du financement affecté lorsque la dépense a un financement spécifique. Dans
ce cas l'engagement ne peut avoir lieu que lorsque le financement est disponible. Toutes les
pièces émises relatives à ce type de dépense devront en spécifier le financement.
- Indication de la programmation de décaissement annuelle de la dépense dont la
réalisation doit s'étaler sur plusieurs exercices budgétaires.

L'engagement financier de l'Etat se traduit obligatoirement par :

- soit un titre d'engagement ;
- soit un bon de commande visé pour crédit par un comptable public;
- soit un paiement au comptant dans le cadre d'une procédure de caisse d'avance.

Tout engagement contraire à ces dispositions est nul et non avenu.

(Articles 446 à 449 du décret n°2005-003)

b- Constatation du service fait

La constatation du service fait est l'opération qui consiste à vérifier et à certifier la
matérialité de la fourniture ou de la prestation devant donner lieu à une dépense. C’est le rôle du
gestionnaire d’activité qui dispose d’un dépositaire comptable assurant la réception des
fournitures et des matériels ainsi que leurs gestions.

c- Liquidation
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la
dépense. La liquidation ne peut être effectuée qu'après service fait.

d- Ordonnancement
L'ordonnancement ou mandatement est l'acte par lequel l'ordonnateur donne ordre au
comptable de payer une dette.

Les dépenses à charge de l'Etat ne peuvent être mandatées que par l'ordonnateur
délégué ou l’ordonnateur secondaire auquel il a subdélégué son pouvoir.

L'acte d'ordonnancement se traduit par l'émission d'un mandat de paiement. Celui-ci

fait référence à l'engagement qui l'a généré et indique toutes les informations nécessaires à
l'exécution du paiement, dont les modalités de règlement.

2. Phase comptable : Paiement

Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette.

a- Contrôle (Articles 13b et 15 du décret n° 2005-003)

En matière de dépenses, l’article 13 du décret n° 2005-003 énonce sept points de
contrôle que les comptables sont tenus d’exercer :

- La qualité de l'ordonnateur ou son délégué : Il s’agit de vérifier que la personne qui a

signé l’ordonnance de paiement ou le mandat est bien l’ordonnateur, et qu’il est compétent
pour agir.
- L’application des lois et règlements concernant la dépense considérée

- La validité de la créance. Cela revient à vérifier l’existence du service fait à partir des

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17
 différents documents accompagnant l’ordonnance de paiement, l’exactitude des calculs de
liquidation, la production des pièces justificatives et le visa du contrôle financier, lorsque
ce visa est requis par les lois et règlement.
- La disponibilité des fonds ou valeurs : ceci s’applique à tous les organismes publics sauf
l’Etat. Il s’agit de vérifier si les fonds disponibles couvrent le ou les montants objets de la
dépense.
- La disponibilité des crédits. Pour que le paiement ait lieu, il est nécessaire que le chapitre
sur lequel s’impute la dépense contienne suffisamment de crédits.
- L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent. Les chapitres
budgétaires inscrits sur le mandat de paiement doivent exister, mais surtout ils doivent
correspondre par leur objet à la dépense envisagée.
- La validité de la quittance : ceci concerne à la vérification de la validité de toutes les pièces
justificatives de dépenses.

En outre, le comptable doit vérifier le caractère libératoire du paiement. Il s’assure que

la personne désignée est bien le créancier et que le mode de règlement utilisé soit conforme aux
textes en vigueurs.

b- Règlement
Les règlements des dépenses sont faits par remise d’espèces, de chèques, par moyens
électroniques, par mandat postal, par virement bancaire ou postal.
Selon les dispositions de l’Arrêté n°2087/98 du 20 Mars 1998 relatif au paiement des
dépenses publiques, le règlement en numéraire est autorisé pour les personnes physiques dont le
montant de la créance est fixé à Ar 300 000,00 et à Ar 2 000 000,00 sur autorisation de
l’ordonnateur. Par contre, les dépenses au profit des personnes morales ainsi que celles au profit
des personnes physiques dont le montant des créances est supérieur à ceux indiqués supra
doivent être réglées par virement, à l’exception des dépenses sur solde et indemnité, de pension.

Chapitre 4: Les procédures particulières (ou exceptionnelles) de l’exécution budgétaire

Dans certains cas d’exécution budgétaire des organismes publics, les principes et les
procédures ordinaires ou normales ne sont pas respectés. Des recettes ou des dépenses peuvent
être encaissées ou payées sans ordonnancement (Ordre de recettes ou Mandat de paiement). La
phase comptable précède alors la phase administrative.
De plus, une seule et même personne cumule les fonctions d’ordonnateur et de
comptable. Cette personne est un administrateur, c'est-à-dire qu’elle dépend d’un ordonnateur.
Le régisseur, puisque tel est son nom, peut intervenir dans des opérations de dépense, on parlera
alors de régie d’avances, ou dans des opérations de recettes et il s’agira naturellement de régie de
recettes.
L’organisation et le fonctionnement de ces deux types de régie sont prévus par le
décret n°2004-319 du 09 mars 2004 instituant le régime des régies d’avances et des régies de
recettes des organismes publics.

Les fonds spéciaux ont aussi des particularités quant à leurs utilisations par les Chefs
d’Institution. Les modalités d’exécution des fonds spéciaux sont indiquées par le décret n°2004-
318 du 09 mars 2004 portant réglementation relative aux Fonds Spéciaux.

I. Les régies
1- Organisation

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 - Création de la régie : les régies sont créées par arrêté conjoint des Ministres chargés
des Finances et du Budget et du Ministre intéressé. Le régisseur est nommé par arrêté de
l'ordonnateur de l'organisme auprès duquel la régie est instituée, sur avis conforme du comptable
public assignataire.
Les régies d’avances et les régies de recettes des budgets des Collectivités
Décentralisées sont créées par arrêté du Chef de l’Exécutif.

- Obligations du régisseur :
Il n’est pas exigé de cautionnement lorsque le montant maximum des fonds susceptibles
d’être détenus par le régisseur, tel que fixé par l’arrêté constitutif de la régie d’avances ou de la
régie de recettes, n’excède pas une somme dont le montant est fixé périodiquement par arrêté
des ministres chargés des finances et du budget (inférieur ou égal à 1 000 000 Ar).
Dans le contraire, aucun régisseur d’avances ou régisseur de recettes ne peut entrer en
fonction s’il n’a justifié, au préalable, de la constitution du cautionnement qui lui est
éventuellement imposé. Le cautionnement est fixé à 1/20è du montant maximum des fonds que
le régisseur est susceptible de détenir sans, toutefois, pouvoir dépasser une somme dont le
montant est fixé périodiquement par arrêté des ministres chargés des finances et du budget.

La non-justification dans les délais ou suivant la périodicité réglementaire, des

opérations qui lui ont été confiées, engage la responsabilité pécuniaire de tout régisseur
d’avances ou de tout régisseur de recettes et se traduit par la mise en débet de l’un ou de l’autre.

- Responsabilités :
Ils sont responsables personnellement et pécuniairement pour les opérations dont ils ont
la charge. Cette responsabilité s’étend aux opérations effectuées éventuellement par des agents
placés sous leurs ordres.
Le régisseur perçoit une indemnité de responsabilité. Le montant maximum de
l’indemnité annuelle de responsabilité susceptible d’être alloué aux régisseurs d’avances et aux
régisseurs de recettes est fixé à un pour cent du montant maximum des fonds susceptibles d’être
détenus par le régisseur, tel que défini par l’arrêté constitutif de la régie. Il ne peut excéder une
somme dont le montant est fixé périodiquement par arrêté des ministres chargés des finances et
du budget.

L’indemnité de responsabilité est payable mensuellement et à terme échu. Elle est

suspendue dans le cas où les justifications d’emploi des avances consenties ou du versement des
recettes perçues ne sont pas apportées dans les délais réglementaires.

L’indemnité de responsabilité est à la charge du budget de l’organisme public auprès

duquel la régie est instituée.

- Contrôles : l’ordonnateur et le comptable exercent un contrôle sur les régisseurs.

2- Fonctionnement

a- La régie d’avance ou Caisse d’avance

L’avance accordée est engagée selon la procédure du titre d’engagement financier.
Le régisseur transmet périodiquement, dans les délais impartis par la réglementation
en vigueur, les pièces justificatives à l’ordonnateur. Ce dernier prépare le dossier de
régularisation.
Si un renouvellement de la caisse est demandé, celui-ci nécessite l'établissement d'un
titre d'engagement complémentaire, d'un montant au plus égal au montant régularisé.
L’ordonnateur procède au mandatement du dossier de régularisation, incluant la

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demande de renouvellement.
A la fin de l'exercice budgétaire, l'ensemble des caisses d'avance doit être régularisé.
Les régisseurs d’avances doivent tenir une comptabilité destinée à faire ressortir, à tout
moment, la situation des avances reçues, des fonds employés et des fonds disponibles dans un
livre-journal de caisse.
Remarque : Il existe trois types de caisses d’avance :
Caisse d’avance renouvelable
Caisse d’avance unique et exceptionnelle
Caisse d’avances spéciale

b- La régie des recettes

Dans la régie de recettes, le régisseur constate les droits, liquide la recette et procède
au recouvrement de celle-ci. Seules des recettes non fiscales peuvent faire l’objet d’une régie.
Les régisseurs versent et justifient les recettes encaissées au comptable public
assignataire dans les conditions fixées par l'acte constitutif de la régie.

II. Les fonds spéciaux

a) Définition

Les fonds spéciaux sont des dotations globales mises à la disposition des Chefs
d’Institution qui les utilisent librement, en dehors de toute spécialisation de crédit

b) Fonctionnement

Les crédits ouverts au titre des Fonds Spéciaux sont limitatifs. Ils ne peuvent être
engagés et ordonnancés que dans la limite des crédits ouverts.
L’utilisation des fonds spéciaux est soumise aux règles de la comptabilité publique,
caractérisées principalement par la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable.

Les crédits sur fonds spéciaux font l’objet d’engagement, de liquidation et

d’ordonnancement pour leur montant global. Ils sont versés dans un compte de dépôt ouvert
spécialement à cet effet au Trésor.
L’utilisation des fonds versés dans ce compte de dépôt est subordonnée à la
nomination par l’ordonnateur compétent d’un ou des régisseurs du compte susvisé.

Les contrôles exercés par les comptables en matière de dépenses afférentes aux fonds
spéciaux sont limitativement portés sur:
-les qualités des bénéficiaires ;
-les compétences de l’ordonnateur et du régisseur de compte ;
-la disponibilité des crédits et des fonds.

La Cour des Comptes établit à chaque fin de semestre des rapports sur la situation des
crédits accordés à chaque Chef d’Institution.

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