Alternatives Managériales Economiques

E-ISSN : 2665-7511
https://revues.imist.ma/?journal=AME

AMRANI et al. / Revue AME Vol 3, No 1 (Janvier, 2021) 144-165

Gouvernance des collectivités territoriales au Maroc : une approche

prospective à la lumière des expériences internationales
AMRANI, N.1, SADIK, M.2 et HEMMI, M.3

1. Doctorante, USMBA-FSJES, [email protected]

2. Doctorant, USBMA-FSJES, [email protected]
3. Enseignant Chercheur, USMBA-FSJES, [email protected]

Date de soumission : 15/12/2020 Date d’acceptation : 27/01/2021

Résumé :

Le présent article interroge la gouvernance des collectivités territoriales (CT) au Maroc. Celle-ci a
évolué suite aux réformes initiées au Maroc durant les dernières années et qui ont visé à améliorer
la performance de l’administration publique en général et des CT en particulier. A l’instar de la
plupart des pays occidentaux, ces réformes placent la performance au centre des préoccupations
des décideurs publics au niveau central mais également territorial (Khulmann,2010 ; Wollmann,
2004)

En adoptant une démarche méthodologique qui s’appuie sur une analyse documentaire de la
littérature existante et en faisant appel à un benchmarking international des principales puissances
en matière de la gestion publique locale, ce papier a pour objectif de traiter la problématique
relative à la prospective de la gouvernance des CT dans le contexte marocain à la lumière des
expériences internationales.

L’étude révèle que le socle commun de la plupart des réformes réside dans l’application des
principes du Nouveau Management Public et l’adoption de la décentralisation comme système
politico-administratif selon une logique plus au moins pragmatique qui tient compte des
particularités de chaque pays. Au Maroc, la gestion publique s’inspire du modèle français dans la
mesure où les structures de l’Etat sont contraintes de mettre en place une démarche de
performance formalisée. Cependant, les CT jouissent encore d’une marge de liberté dans l’adoption
d’un modèle de gestion qui pend en considération le particularisme qui caractérise ce type
d’organisation.

Mots- clés : gouvernance publique territoriale, collectivités territoriales, réformes, gestion publique
locale, nouveau management public.

Revue ame ,Vol 3, No 1 (Janvier, 2021), 144-165 Page 144

 Governance of local authorities in Morocco: a prospective approach in the
light of international experiences

Summary:

This article examines the governance of local authorities in Morocco. It has evolved as a result of
reforms initiated in Morocco in recent years that have aimed at improving the performance of the
public administration in general and of local governments in particular. As the most Western
countries, these reforms make the performance at the interest focus of public decision-makers at
the central but also at the territorial level (Khulmann, 2010; Wollmann, 2004).

By adopting a methodological approach based on a documentary analysis of the existing literature

and using international benchmarking of the main powers in the field of local public management,
this paper aims to address the issue of prospective governance of local authorities in the Moroccan
context in the light of international experiences.

The study has shown that the common basis of most of the reforms lies in the application of the
principles of the New Public Management and the adoption of decentralization as a political-
administrative system according to a more or less pragmatic logic that takes into account the
particularities of each country. In Morocco, public management is inspired by the French model
insofar as state structures are obliged to implement a formalized performance approach. However,
local authorities still free in adopting a management model that takes into consideration the
particularity that characterizes this type of organization.

Key words: local governance, local authorities, performance, reforms, local public management,
New public Management.

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Introduction :

La question de la gouvernance des CT a certainement pris de l’ampleur surtout avec l’avènement

du ce que l’on appelle « le New public management ». Celui-ci renvoi à un mode de gestion importé
du secteur privé devant permettre de dépasser les défaillances, en termes de performance et de
rendement, que connaît le secteur public. L'ère du NMP a commencé en mobilisant les réformes
britanniques et américaines comme un phénomène ou un mouvement unifié qui a ensuite été
exporté dans le monde entier. L’esprit du Nouveau Management Public est d’apporter de nouvelles
notions comme l’efficacité, l’efficience et la pertinence. En d’autres termes, développer une culture
de performance et d’évaluation dans le secteur public (Lahjouji et El Menzhi, 2018). Il s’agit d’une
approche qui incarne l’amélioration de la performance publique par le progrès du service rendu au
citoyen.

Au Maroc, dès les premières années de l’indépendance une série de réformes structurelles ont été
entreprises dans un objectif d’ancrage des principes de démocratie, de reddition des comptes et de
bonne gouvernance. Compte tenu de leur importance pour le développement économique et social
du pays, les CT sont aussi concernées par ces réformes.
Ce choix stratégique s’explique par l’aggravation des problèmes de gouvernance qui affectent
négativement les activités de développement territorial. En effet, de par leur domaine de plus en
plus large, les CT pataugent encore dans différents problèmes organisationnels : scandales
financiers dans l’attribution des marchés publics, quasi-faillites financières, inefficacité des aides
publiques locales, gaspillages, offre des services locaux insuffisante ou incohérente avec les besoins
des acteurs locaux, ou encore dysfonctionnements des modes d’organisations.

La finalité ultime des réformes du secteur public au Maroc est l’instauration d’une vaste
performance entre les politiques publiques nationales et celles territoriales tout en valorisant le
processus de transfert des compétences de l’État vers les CT. Dans cette conception, la réussite d’un
nouveau mode de gouvernance territoriale passe par l’adoption d’un modèle spécifique, celui d’une
nouvelle gestion publique locale inspirée du New Public Management, qui doit s’accompagner d’un
ensemble d’amendements législatifs, structurels et normatifs. Ce qui suppose l’adoption d’une
nouvelle vague de réformes pour lever les contraintes à une véritable démarche de gouvernance de
la chose locale.

En adoptant la méthode d’analyse documentaire et en faisant appel à un benchmarking des

principaux pays en matière de la gestion publique locale, cet article vise à trouver des éléments de
réponses à la question suivante : quelle évolution de la gouvernance publique territoriale au Maroc
à la lumière des réformes entreprises et où peut-on la situer par rapport aux expériences
internationales ?

Pour ce faire, la première partie de cet article sera dédiée au cadre théorique de la gouvernance et
la présentation de certaines expériences internationales de la gouvernance publique territoriale.
Quant à la deuxième partie, elle traitera la question de la gouvernance publique territoriale dans le
contexte marocain tout en s’arrêtant sur les défis, les réformes et les perspectives d’évolution. Et
enfin la troisième partie, sera consacrée à la présentation et la discussion des résultats.

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1. La gouvernance publique territoriale : cadre théorique et expériences internationales

L’étude du concept gouvernance, publique et privée, trouve ses origines dans un référentiel solide
regroupant différentes théories. Il s’agit notamment de la théorie des coûts de transaction (Coase,
1937 ; Williamson, 1985, 1996) qui explique les phénomènes de partenariats et qui permet de
comprendre les formes de gouvernance des transactions. Dans le même ordre d’idées, la théorie de
l’agence (Hill & Jones ,1992), ne manque pas d’impotence et constitue une base pour analyser les
relations des parties prenantes qui ne partagent pas forcément les mêmes intérêts.

Et puisque notre domaine d’étude est représenté par les CT1, la théorie des choix publics (Buchanan
& Tullock, 1965) s’impose vu qu’elle permet une compréhension de la prise de décision publique, et
plus généralement du comportement politique en fonction des individus concernés par ce processus
(Beauregard et al., 2006). D’où l’importance aussi de la théorie des conventions (Montmorillon,
1999) qui est en forte convergence au concept ‘’gouvernance territoriale’’, car elle tente de
construire une économie politique qui concilie : efficacité, justice sociale et démocratie.

1.1 La gouvernance publique territoriale : essais de définition

La prolifération des apports théoriques sur la gouvernance explique l’intérêt croissant qu’octroie
des auteurs de disciplines différentes notamment de droit, d’économie et de sociologie à l’étude du
concept, ce qui rend sa définition un exercice complexe et un sujet de débat fructueux.

Afin d’aborder la question épineuse de définition du concept gouvernance dans la sphère publique,
il convient de noter que le terme a été adopté depuis les années 1970 dans les entreprises privées
pour pallier aux problèmes liés aux conflits d’intérêts entre actionnaires et décideurs. Dès lors, le
concept de gouvernance n’a cessé d’émerger dans plusieurs contextes.

Dans le secteur public, c’est Margaret Thatcher qui a relancé l’usage du terme gouvernance au cours
des années 80, dans le cadre d’un grand mouvement de réformes visant le pouvoir des autorités
locales jugé inefficace et coûteux. Selon cette perspective, la notion de gouvernance s’inscrit dans
une problématique assez large d’efficacité et d’efficience de l’action publique, et concerne les
rapports enchevêtrés entre les gouvernants et les gouvernés (Bakkour, 2013).

1.1.1 La gouvernance dans le secteur public

La gouvernance constitue un concept polysémique qui trouve ses origines aussi bien dans le
répertoire des sciences économiques qu’en sciences politiques (Leloup et al., 2005). Selon cet
auteur, le concept de gouvernance a été tout d’abord emprunté du champ des sciences politiques
pour caractériser les modalités de gouvernement régissant les agglomérations et par extension,
l’action publique territoriale.

1
« Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes.
» article 135 de la Constitution du 29 juillet 2011.

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L’analyse de la revue de littérature révèle que ce concept a été mobilisé par la théorie des coûts de
transaction développée par (Coase, 1937). Tout en rejetant l’idée selon laquelle le prix du marché
est le seul agent de régulation des échanges, (Coase, 1937) raisonne plutôt en termes des coûts de
transaction pour désigner la nature des coordinations entre individuels et collectifs (Leloup et al.,
2005). Dans cette perspective, la gouvernance correspond aux procédés par lesquels la firme
s’organise pour parvenir à des actions plus efficaces (Lorrain, 1998).

Dans cette acception plutôt économique, la gouvernance est appréhendée comme un processus de
coordination des acteurs entre eux dans la perspective de l’organisation de l’activité économique
(Leloup et al., 2005). Pour (Coase, 1937) la firme en tant que telle émerge car ses modes de
coordination interne permettent de réduire les coûts de transaction que génère le marché. Cette
théorie a été ravivée dans les années 1970 par le courant institutionnaliste notamment grâce aux
travaux de Williamson. Cet auteur définit le concept gouvernance comme « un mode de
gouvernement local centré sur les acteurs locaux et faisant apparaitre ainsi un recours plus large au
marché, à la délégation, au partenariat... ».

Dans le même ordre d’idées, (Lorrain, 1998) considère que la notion de gouvernance fait allusion à
deux catégories de dispositifs mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces.
D’une part des mécanismes internes correspondants la typologie des firmes intégrées. D’autre part,
la mise en place des contrats, des partenariats, ou l’usage de normes lorsque la firme s’ouvre à des
sous-traitants. Pour cet auteur, la gouvernance publique permet d’intégrer la dimension politique,
en particulier celle des acteurs non économiques, notamment les institutions. Cette dimension est
souvent négligée par l’étude des modes de coordination essentiellement économiques. Dans cette
perspective, la gouvernance renvoie à un mode de gestion visant l’efficacité et la réduction des coûts
liés aux transactions interindividuelles.

En absence d’une définition consensuelle, nous allons nous référer à celles proposées par quelques
organisations internationales comme la Banque Mondiale, l’Organisation de Coopération et
Développement Economique, La Commission Européenne et le Fond Monétaire International
(Tableau 1 et figure 1).

En partant de l’analyse des définitions susmentionnées, on constate que malgré leurs diversités,
certains termes ont une forte fréquence d’utilisation (voire la figure des nuages des mots). Il s’agit
des principes et des composantes qui forment les fondements du concept gouvernance.

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 Tableau 1 : Définition du concept gouvernance selon les institutions
Institution Définition proposée
« La gouvernance comporte des traditions et des institutions par lesquelles l’autorité dans un
pays est exercée. Cela inclut le processus par lequel les gouvernements sont choisis, contrôlés
et remplacés, la capacité du gouvernement à élaborer et à appliquer d’une façon efficace des
politiques saines et le respect des citoyens et de l’État pour les institutions régissant les
Banque Mondiale
interactions économiques et sociales entre eux ».
Cette définition évoque le concept d’un point de vue politique tout en le résumant dans une
approche de participation du citoyen, de respect de l’intérêt général et la recherche du bien
commun.
« La gouvernance est l’exercice de l’autorité politique, économique et administrative dans le
cadre de la gestion des affaires d’un pays à tous les niveaux. La gouvernance est une notion
L’Organisation de
objective qui comprend les mécanismes, les processus, les relations et les institutions complexes
Coopération et
au moyen desquels les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts, exercent leurs droits et
Développement
assument leurs obligations et auxquels ils s’adressent afin de régler leurs différends ».
Economique (OCDE)
La définition de l'OCDE rejoint celle de la Banque Mondiale, avec un penchement plutôt
managérial.
« La gouvernance désigne les règles, les processus et les comportements qui influent sur
l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de
la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence. En dépit de son caractère
La Commission
large et ouvert, la gouvernance est un élément clé des politiques et des réformes en faveur de
Européenne
la réduction de la pauvreté, de la démocratisation et de la sécurité mondiale »
Ladite définition peut être considérée comme générale, car elle ne cible pas un domaine précis
et fait référence aux procédures et règles encadrant cette démarche.
« La gouvernance est une notion vaste qui couvre tous les aspects de la conduite des affaires
Le Fond Monétaire publiques, y compris les politiques économiques et le cadre réglementaire »
Internationale (FMI) Le FMI propose une définition qui s’inscrit dans le cadre de la gestion publique en intégrant les
volets économique et légal qui représentent le point focal pour de la gouvernance.
Source : conception des auteurs

Figure 1 : Nuage des mots1

Source : conception des auteurs

1
Obtenu par l’insertion des définitions proposées dans le logiciel Nvivo.

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Le concept gouvernance a la propriété inédite de se décliner en fonction de l’objet auquel elle
s’applique (El Hijri, 2009), d’où la naissance des nouvelles branches et domaines de recherches
dérivés à savoir la gouvernance locale ou territoriale.

1.1.2 Vers une définition de la gouvernance publique territoriale

Les prémices de réflexion sur la gouvernance territoriale peuvent être resituées dans l’historique de
la recherche de nouveaux modes d’organisation et de gestion territoriale, alternatifs aux démarches
territoriales descendantes classiques. Elles correspondent à la fois à la mise en exergue des
mouvements de développement local et aux nouvelles structurations politico-administratives dans
les États modernes (Leloup et al., 2005).

Une revue de littérature sur les différentes définitions proposées du concept de « gouvernance
territoriale » ou « gouvernance locale » nous a permis de déceler les composantes élémentaires
dudit concept. En effet la gouvernance peut être considérée en tant que :
• Moyen de régulation territoriale qui « vise d’abord à améliorer la gestion des administrations
plutôt que de proposer un nouveau mode de gestion démocratique » Pitseys (2010). Bertrand &
Moquay (2004) affirment que « Le concept gouvernance territoriale ou gouvernance locale
permet de renouveler la réflexion sur le gouvernement des territoires, leurs modes de gestion et
d'administration ». Leloup et al. (2005) rejoignent la même idée, en considérant le concept de
gouvernance locale « comme une forme de régulation territoriale et d’interdépendance
dynamique entre agents notamment productifs et institutions locales ».
• Un mode de coordination entre les acteurs, dans ce sens on trouve Bertrand & Moquay (2004)
qui considèrent que « La gouvernance locale recouvre des mécanismes de coordination et
d'action collective qui permettent de mobiliser un ou des champs d'interaction entre des acteurs
de nature variée et de garantir la tenue d'accords, sur un projet plus ou moins explicite, entre
partenaires destinés à être partie prenante du gouvernement local ». Autrement dit, « La
gouvernance territoriale renvoie à un ensemble de situations de coopération non ordonnées par
la hiérarchie qui correspondent à la construction, à la gestion ou à la représentation de
territoires, en particulier face à leur environnement économique ou institutionnel » Le Galès,
(1995). Dans cette approche, le territoire contribue à réduire les coûts de transaction entre les
firmes et constitue de ce fait un niveau pertinent pour coordonner les actions collectives. Leloup
al., 2005).
• Instrument d’une gestion publique moderne et participative : en effet, l’usage du terme de
gouvernance se répand à la fois dans le cadre de l’analyse du gouvernement local et dans une
perspective normative en relations internationales et management des affaires publiques
(Leloup et al., 2005) pour désigner « un effacement des frontières entre public et privé, comme
entre les divers niveaux territoriaux, ce qui devrait évidemment rendre absurde l’idée aussi bien
d’une « gouvernance privée » que d’une « gouvernance publique » L. EL HIJRI, (2009) . Pour Goxe
et al. (2006), « Les termes ‘’gouvernance’’ et ‘’participation’’ sont employés en partie comme
des synonymes par les praticiens. De fait, la gouvernance ne désigne pas un phénomène précis,
mais un ensemble d’évolutions de l’action publique comme la décentralisation, la
contractualisation ou l'appel au partenariat, qui sont sans doute en partie liés, mais qui n’en ont
pas moins chacune leur rythme propre et une logique spécifique ». En bref, la gouvernance

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 locale « repose sur une dénonciation du modèle politique traditionnel descendant et centralisé.
Elle met l’accent sur la multiplicité et la variété des acteurs (organisations à but non lucratif,
entreprises privées, citoyens, organisations locales, régionales, nationales et étrangères...)
associés à la définition et à la mise en œuvre de l’action publique qui repose sur des processus
d’interaction, de collaboration et de négociation entre intervenants hétérogènes ». Leloup et al.
(2005).
• Outil de prise de décision et de développement territorial : selon cette perspective Leloup et
al. (2005), montrent que « dans le cadre de l’analyse du gouvernement local, l’usage du concept
de gouvernance entend souligner la participation de divers intérêts notamment privés aux
systèmes de décision publique qui régissent les villes et les régions. L’accent y est mis sur les jeux
de pouvoir et d’influence présidant à l’élaboration des politiques publiques locales sur la
coordination de multi finalités, sur les processus de négociation ». En outre, l’usage du concept
dans le niveau territorial est souvent lié aux finalités et aux objectifs de développement. On cite
à ce propos Leloup et al. (2005) qui confirment que « La question de la gouvernance territoriale
renvoie ainsi tout d’abord à celle du développement local et se situe dans le contexte historique
de l’implication croissante des acteurs locaux — privés, publics, associatifs — dans les
dynamiques de développement, dans leur capacité à se mobiliser et à se prendre en charge ».
Bertrand & Moquay (2004) reprennent cette définition et considèrent qu’elle est « la mise en
valeur des vertus d’imagination, d’organisation et de coordination de ces acteurs locaux ». Pour
ces auteurs, le concept gouvernance territoriale « pose la question de l’autonomie relative des
processus de développement locaux et de la nature ou du statut des acteurs concourant à
l'orientation du développement ».

Figure 2 : Définition de la gouvernance territoriale

La gouvernance territoriale

Instrument d’une Outil de prise de décision

Moyen de régulation Mode de coordination
gestion publique et de développement
territoriale entre les acteurs
moderne territorial
Source : conception des auteurs

Les définitions susmentionnées ne peuvent que confirmer l’importance de la gouvernance publique

et sa contribution à répondre de façon cohérente aux problèmes systémiques d’aujourd’hui et à
atteindre plus efficacement les objectifs politiques sur l’ensemble du territoire (OCDE, 2017).
Les pratiques de la gouvernance publique territoriale diffèrent d’un pays à l’autre. Au Maroc, les CT
s’inspirent de plusieurs modèles afin de renforcer le socle d’une bonne gouvernance territoriale.
Dans la présente étude, seront présentés en particulier les modèles français, anglais et suédois.

1.2 La gouvernance des collectivités territoriales : aperçu sur des expériences internationales

Les expériences européennes peuvent servir de référence pour les pays en développement étant
donné du sucée des politiques menées. Dans le contexte marocain, le choix des modèles français,
anglais et suédois n’est pas à justifier.

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La France, ancienne puissance coloniale, qui partage une histoire commune avec le Maroc.
Cependant malgré son indépendance, il est fortement remarquable que le Maroc s’inspire des
politiques et des mesures françaises au niveau institutionnel, organisationnel ou juridique.
L’Angleterre et la Suède, car ils sont considérés comme des pays pionniers et précurseurs en matière
de la mise en place des réformes de la nouvelle gestion publique (NMP), ce qui fait que leur modèle
constitue une source d’inspiration pour la gouvernance publique locale.

1.2.1 Le modèle anglais

C’est avec les réformes de 1888 et 1894 et la montée en puissance de l’État providence en 1920 que
l’organisation territoriale commence à prendre son aspect moderne en vue d’assurer une prestation
de qualité aux citoyens. Cette situation avait comme conséquence l’apparition d’un niveau local
appelé "local authorities" qui s’occupe des affaires économiques et sociales dont le pouvoir central
n’est pas mieux placé pour en assurer une gestion efficace. Alors, composé de deux niveaux "central
govermment" et "local authorities", l’Angleterre a présenté l’exemple d’un gouvernement
multifonctionnel, politiquement fort et d’une autonomie locale inédite amplement sollicitée en
Europe.

Les changements spectaculaires de 1945 ont réduit l’étendue des responsabilités des CT. En effet,
le système multifonctionnel a été aboli et un large éventail de tâches a été transmis vers des
organisations spécialisées opérant en dehors des CT. Et ce dans le but d’élargir les responsabilités
des CT en misant sur la prestation des services sociaux (Éducation, santé, logement). Ce sont en
particulier ces événements qui ont fait de l’Angleterre un pays d’émergence du NMP durant les
années 60.
Au niveau local, cette transformation managériale doit être complétée par une révision du cadre
légale qui se manifeste par l’exigence d’une gestion axée sur la performance dans les CT déterminée
et contrôlée par le niveau central. Dès lors, le pilotage de la performance et sa mesure occupaient
une place primordiale dans la gestion publique locale en Angleterre, justifiée historiquement par
quarte grandes réformes :
• Le Compulsory Competitive Tendering (depuis 1979) : c’est une procédure d’appel d’offre
obligatoire à l’encontre des CT qui leur force à se mettre au niveau du secteur privé la mise
en place de quasi-marchés. Cette mesure a été accompagnée de la mise en place d’un corps
de contrôle (l’audit commission) afin de s’assurer que les marchés conclus respectent les
critères exclusifs d’économie, d’efficience et d’efficacité. Toutefois, ce dispositif a été remis
en cause en raison de la complexité et la lourdeur des procédures
• Le Best Value for Money (depuis 1999) : il s’agit d’un référentiel global de mesure de la
performance qui englobe à la fois les critères économiques (Économie, efficience et
efficacité), sociaux et la qualité des services. Néanmoins, ce dispositif a été rapidement
abandonné à cause de sa lourdeur des inspections.
• La Comprehensive Performance Assessment (depuis 2003) : ce dispositif visait le passage
d’une logique de sanction à une logique d’incitation. Il se caractérise par son aspect global et
permet en conséquence une évaluation de la performance des municipalités sur la base de
deux types de mesure : des données sectorielles concernant les grands services (Éducation,

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 santé...) mais également un indice de leadership reflétant la capacité de l’entité locale à se
donner des objectifs et à les atteindre.
• La comprehensive area Assessmnt (depuis 2009) : cette mesure consiste à élargir le périmètre
de mesure de la performance publique locale pour couvrir non seulement l’évaluation de
l’organisation mais également la prise en compte des effets de l’action publique (Outcomes)
et des partenaires.
De ce qui précède, force est de constater que le modèle anglais repose sur des réformes de type
Top-down obligeant les CT à procéder par une logique de mesure et d’évaluation de la performance
en suivant les mécanismes de contrôle, et cela conformément aux principes du NPM.

1.2.2 Le modèle suédois

La Suède a été classée parmi les pays les plus organisés politiquement et fonctionnellement en
Europe Hesse et Sharpe (1991) compte tenu des réformes entreprises ayant contribuées à une forte
décentralisation des services publics. Elle est dirigée, d’un côté, par un gouvernement central dont
les compétences se limitent aux décisions politiques relatives aux ministères et, de l’autre côté, des
CT représentées par deux niveaux : les comtés (Landsting) et les municipalités (Kommun). Chaque
niveau exerce d’importants pouvoirs législatifs et politiques qui relèvent du domaine des services
sociaux, de santé et de l’éducation.

Le modèle Suédois adopte un programme destiné à revitaliser les CT. Dans ce cadre, nous citons
"l’expérience de communes libres" en 1980 visant une autonomie de gestion et d’autofinancement
des comtés et des municipalités. Depuis 1990, la Suède a adopté une stratégie de réformes
ascendantes "bottom-up" visant le renforcement du modèle multifonctionnel du gouvernement
local et la valorisation de la décentralisation. Ainsi, avec la promulgation de la loi relative au
gouvernement local en 1991, les CT ont considérablement élargi leur pouvoir en intégrant les
conseils locaux à la prise de décision. Sous l’égide de ladite loi, les conseils municipaux possèdent
des prérogatives en matière de gestion et d’organisation, ils sont autorisés à transférer et à sous-
traiter les fonctions de l’administration locale (Wallmann, 2004).

L’introduction du NMP et ses principes dans les organisations publiques font l'objet d'un débat
international qui a retenu également l’attention des réformes Suédoises. La crise budgétaire de
1990 a constitué une nouvelle impulsion pour la mise en place du NMP. Le gouvernement a
proclamé le changement du système qui consiste à abandonner l’État-providence social-
démocrate". Les CT suédoises ont abandonné la prestation de quelques services publics (énergie,
eau, égouts, traitement des déchets, etc.). Dès lors des modalités de changement organisationnel
ont eu lieu en fonction des compétences de chaque échelon. Pour les municipalités, certaines ont
procédé à l’externalisation des services publics, notamment les services de soins, dans le cadre des
contrats conclus avec des organisations privées ou à but non lucratif. Pour d’autres municipalités,
elles ont introduit des Bons sous forme de "chèques d’éducation" comme équivalents aux dépenses
que la municipalité aurait engagées si elle fournissait directement le service au citoyen.

Guidées par des concepts managériaux, les CT ont introduit une logique de performance orientée
vers l’évaluation des services rendus au citoyen sur la base des résultats atteints. De ce fait, elles
font l’objet d’un certain nombre de contrôles par des organes spécifiques : le contrôle de l’État qui

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peut être juridique, financier ou politique effectué par des tribunaux, autorités centrales et
régionales, (ombudsmans) et des tribunaux administratifs qui exercent un contrôle de légalité sur
les décisions des collectivités locales. Les comptes font l’objet d’un audit financier annuel de la part
d’auditeurs indépendants désignés pour quatre ans par l’assemblée délibérante de la collectivité
(Bodiguel et Kolam, 2013).

Le succès du modèle Suédois s’explique par l’existence d’une culture de liberté d’information
étendue ainsi qu’un grand consensus administratif, l’introduction des dispositifs du NMP ainsi que
la mise en place des bases de données rassemblant les informations sur les performances de toutes
les communes suédoises (Kuhlmann, 2010).

1.2.3 Le modèle Français

En France, la structure centralisatrice héritée de la révolution industrielle a perduré jusqu'à la fin

des années 1970. À cette époque les CT, composées des départements et des communes, ne se sont
vu attribuer que des responsabilités limitées car les principales tâches publiques étaient accomplies
par l’État central représenté par des ministères.
Toutefois, malgré la faible intervention des CT, elles avaient une position politique sin qua none
dans le système français ce qui a introduit une nouvelle vague de réformes en 1980 qui consiste en
un remaniement du système traditionnel en faveur de la décentralisation. À l’issue de ces réformes,
la fonction publique territoriale a été reconnue par la loi du 16 janvier 1984 où l’effectif des CT a
augmenté en raison du transfert des compétences de l’État aux communes, aux départements, aux
régions, ainsi qu’aux collectivités à statut particulier.

Le cadre législatif de la décentralisation dévoile le principe selon lequel des pouvoirs et des
responsabilités devaient être attribués à chaque niveau territorial. En revanche, le partage des
responsabilités entre l’État, les départements et les communes, reste floue, souvent avec des
chevauchements d’activités entre les régions, les départements, les communes (Wollmann, 2004).
Par conséquent, l’amélioration des politiques sociales et la coordination entre les différents acteurs
demeurent autant de défis à relever.

Pour ces raisons, la coopération, la contractualisation, la sous-traitance, la gestion par projet, et

l’orientation vers une gestion axée sur la performance sont devenues les modalités qui caractérisent
une gestion publique locale. La France n’a donc pas fait l’exception, et à l’instar des pays avancée
comme l’Angleterre et la Suède, elle a adopté le NMP en vue de pallier aux dysfonctionnements de
la gestion publique territoriale.

Le NMP offrait aux CT une occasion de s’émanciper de l’Etat et de devenir des organisations
publiques autonomes (Pyun, 2013). Son application en France s’est coïncidé avec une période de
réforme de l’action publique locale et la montée en puissance des CT qui ont servi comme terrain
d’expérience pour tester ce nouveau modèle de gestion. En effet, la majorité des législateurs
français ont été des élus locaux, ils ont testé ces réformes néo-managériales dans leurs collectivités
locales avant de procéder à la réforme de l’État dans les années 1980-1990 (Pyun,2013), ce qui a
favorisé progressivement son insertion dans le reste des organisations publiques (Bartoli, 2009 ;
Bezes, 2009).

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La mobilisation des techniques de gestion privée à savoir la planification stratégique, le contrôle de
gestion, la gestion des ressources humaines et le marketing public territorial ont contribué à
l’amélioration de la qualité du service public compte tenu des attentes des usagers. Par conséquent
la structure organisationnelle des CT est passée de la forme pyramidale à une forme plus flexible et
horizontale avec trois ou quatre niveaux hiérarchiques (Lamarzelle, 2005).

À l’issue de cette analyse, il s’avère que chaque modèle s’approprie des dispositifs qui le distinguent.
De manière générale, nous pouvons distinguer entre deux courants en matière de gestion publique
locale : le modèle anglo-saxon et nordique qui se distingue par son aspect normatif, vertical, linéaire
et coercitif, et le modèle français qui correspond à un système plus volontariste où les acteurs locaux
jouissent d’une grande marge de manœuvre et d’innovation. Le système français reste cependant
limité aux grandes villes et organismes intercommunaux et reste inégalement réparti sur l’ensemble
du territoire français.

Certes, les réformes entreprises par chaque pays sont ancrées dans la tradition institutionnelle et
culturelle du pays, son histoire, son système politique et son contexte socio-économique, mais
généralement elles sont regroupées en "réformes traditionnelles" destinées à renforcer les
institutions politiques et administratives et en réformes managériales reconnues par le vocable
"New Public Management" qui vise à surmonter les défaillances de l’État et celle de l’administration
publique en introduisant une logique de gestion inspirée du secteur privé (Wollmann, 2004).

2. La gouvernance territoriale au Maroc entre défis, réformes et perspectives

Les CT ont connu des réformes successives conduisant à élargir leurs responsabilités et leurs
attributions. Ces réformes ont été initiées suite aux débats actuels sur les mutations et les
contraintes qui affectent leurs systèmes de gestion. De ce fait, plusieurs réflexions ont sollicité
l’instauration d’une double figure d’innovation territoriale qui constitue une forme de mix très
contemporain et d’actualité entre la bannière de la « Nouvelle performance publique » et celle de
la « Nouvelle gouvernance publique » (Baslé, 2014).

Au Maroc cela s’est traduit par un engagement dans des réformes de gouvernance territoriale,
résumées généralement en trois grandes phases :
• La première phase d’initialisation à la décentralisation entre 1959 et 1976 marquée par un
découpage administratif en 1959 et l’adoption de la première charte communale en 1960
complétée par celle de 1976.
• La deuxième phase entre 1990 et 2009, c’est une phase d’accélération à la décentralisation
distinguée par un lot de réformes : la loi relative à l’organisation de la région en 1997, la charte
communale de 2002 et la loi n° 79-00 relative à l’organisation des collectivités préfectorales et
provinciales.
• Et la troisième phase, depuis 2010 jusqu’à 2015, revigorée par une révision de la constitution en
2011, une montée en puissance de la région avec le lancement de la régionalisation avancée en
2015, et enfin la promulgation des lois organiques : la loi 111-14 relative aux régions, la loi 112-
14 relative aux provinces et préfectures et la loi 113-14 relative aux communes.

2.1 Les défis de la gouvernance territoriale au Maroc

Revue ame ,Vol 3, No 1 (Janvier, 2021), 144-165 Page 155

Le contexte actuel de gouvernance locale impose aux CT de moderniser leur système de gestion
pour pouvoir faire face aux différentes contraintes qu’elles doivent gérer. Il s’agit d’un vaste chantier
de réformes rendues nécessaires par les dysfonctionnements du management des CT tant soulignés
dans les rapports de la Cour des Comptes. Ces dysfonctionnements sont liés à la gestion des
ressources humaines, des ressources financières et aux outils de gestion mobilisés.

2.1.1 Les contraintes liées aux ressources humaines

Les ressources humaines sont considérées comme le levier de la gouvernance locale et le moteur
de son succès. Un manque de qualification des responsables et administrateurs d’une organisation
contraint considérablement son processus de management. Dans les CT marocaines, s’observe
souvent l’absence d’une adéquation entre postes, profils et qualifications. Cela s’explique, entre
autres, par un processus de recrutement classique et rigide qui ne répond pas aux normes.
Ce problème est d’autant plus visible au niveau des communes. Selon le rapport du CESE en 2013 :
23% des conseillers communaux ont un diplôme relevant des études supérieures, 31% le niveau
secondaire, 25% le niveau primaire, et 21% n’ont aucun niveau scolaire (CESE ? 2013). Cette
situation ne semble pas normale en raison du poids de la responsabilité confiée à ces responsables.

2.1.2 Les contraintes liées au financement

Le problème de financement des CT est un sujet souvent débattu par des experts, des spécialistes
ainsi que les académiciens. Au Maroc, les dépenses des CT connaissent une augmentation à un
rythme deux fois supérieur à celui des recettes du budget général avec un taux moyen annuel de
15% depuis 1977 alors que le volume de ses ressources ne représente que 5% du PIB (Lazrak, 2014).
Cet effet de ciseau débouche sur une insuffisance des ressources qui représente un véritable
obstacle pour répondre aux exigences du développement local et des ambitions des citoyens.

Selon le rapport de la cour des comptes de 2007, ces handicaps financiers s’aggravent sous la
présence des contraintes suivantes :
• La faiblesse du taux de recouvrement des taxes.
• Les problèmes techniques, humains et matériels liés à la gestion des recettes des CT.
• La gestion non rationnelle du patrimoine des CT.

Une présence très forte des autorités de tutelle dans tout le processus de gestion, la faiblesse des
moyens financiers, matériels et humains sans oublier le faible niveau d’instruction des élus locaux,
sont autant de contraintes qui entravent la mise en œuvre efficace des politiques de
développement.

2.1.3 Les contraintes liées à la structure d’organisation

Du point de vue organisationnel, les CT sont conçues comme des structures bureaucratiques dont
les fondements organisationnels font défaut. En effet l’absence d’organigrammes établis et visés
par les autorités de contrôle administratif constitue une des défaillances majeures. Cette situation
se répercute négativement sur la stabilité des structures organisationnelles des CT et par
conséquent, elle ne suscite pas l’intérêt des cadres territoriaux à occuper des postes de
responsabilité.

Revue ame ,Vol 3, No 1 (Janvier, 2021), 144-165 Page 156

D’autre part, le terrain montre que la majorité écrasante des CT au Maroc continuent à mobiliser
des outils de gestion non adéquate aux évolutions de leur environnement. À titre d’exemple, la
comptabilité locale actuelle au Maroc est une comptabilité de caisse qui pourrait être un obstacle
lors du développement d’une culture de contrôle à savoir, le contrôle interne, le contrôle de gestion
et l’audit.

En évoquant les dysfonctionnements des CT, il s’avère qu’on est en face d’une administration
fortement centralisée et hiérarchisée, avec des structures administratives nombreuses dont les
traits particuliers sont l’anonymat.
La persistance de ces défaillances est parmi les raisons qui ont déclenché une vague de réformes
visant à améliorer la performance de l’action publique locale.

2.2 La nouvelle gouvernance locale au Maroc : réformes et perspectives

La montée en puissance de la région en tant que collectivité territoriale dictée par les orientations
de la constitution de 1992 et sa qualification comme moteur de développement économique à
l’issue de la loi de finance de 2006, sont parmi les faits saillants ayant contribué à l’introduction des
nouvelles pratiques de gouvernance que le l’État marocain a mis en place sur plusieurs étapes en
s’investissant dans un continuum de réformes graduelles.

2.2.1 Réformes à caractère juridique

Selon cette perspective, le royaume a travaillé ardemment afin d’enrichir l’arsenal juridique et de
régulariser le fonctionnement de l’administration territoriale pour la concrétisation de la
régionalisation avancée telle qu’il est préconisé dans le discours Royal du 6 Novembre 2008. Il en
résulte alors en 2010 la création de la Commission Consultative de la Régionalisation CCR, qui
s’engage de la conception des points directifs de la régionalisation ainsi que ses principes.

Le CCR a proposé un découpage régional fonctionnel capable de contribuer au renforcement de la

démocratisation de l’État et d’amorcer une nouvelle conception de la relation qui lie la région à
l'État et aux autres CT. Ce découpage régional repose sur des principes unificateurs et des règles
directrices (Jafari et El Moujaddidi, 2016) ayant réduit le nombre des régions à 12 au lieu de 16.
L’objectif c’est de regrouper les régions qui sont proches afin d’optimiser les ressources financières.
La constitution de 2011 a pris en considération l’ensemble de ces instructions, elle a consacré tout
un axe pour la gouvernance des organisations publiques dont les CT font partie. Ainsi elle a instauré
pour la première fois le système d’élection au suffrage universel direct pour les conseils régionaux,
et le transfert du pouvoir d’exécution des délibérations des CT à leurs présidents.

De surcroît, cette constitution a apporté des nouveautés qui tracent les grandes lignes d’une gestion
locale fondée sur des principes tels que la libre administration, la subsidiarité et la coopération qui
sont les piliers d’une bonne gouvernance territoriale.
Le principe de libre administration permet aux CT, dans la limite de leurs compétences, d’exécuter
librement leurs missions. En vertu de ce principe, les CT peuvent s'administrer librement, sans être
soumises à des contraintes excessives, et sans aucune interférence avec le pouvoir législatif, exécutif
et judiciaire. Sur cette base, une large marge de manœuvre est mise à la disposition des présidents
des conseils afin de réussir leurs gestions.

Revue ame ,Vol 3, No 1 (Janvier, 2021), 144-165 Page 157

Outre leurs compétences propres, les CT partagent des compétences et des responsabilités avec
l’État. Toutefois, en vertu du principe de subsidiarité, ce partage est soumis à une condition selon
laquelle les compétences doivent être transférables par l’État. En fait, l'Etat peut déléguer certains
de ses pouvoirs aux CT lorsqu'il considère qu'elles sont les mieux placées pour les assurer, compte
tenu de leur proximité des citoyens.

Le principe de coopération et de partenariat repose sur une solidarité entre les différents niveaux
territoriaux (Régions, Provinces et Préfectures) pour plus de synergie entre ces diverses entités. Par
conséquent, les CT ont d’ores et déjà la possibilité de tisser des relations et conclure des partenariats
même à l’échelle internationale.

Afin de mettre en œuvre les dispositions de la constitution de 2011 et de poursuivre la série des
réformes entamées en matière de gouvernance, il était impératif de procéder à la refonte de la LOF.
Dans ce cadre la loi organique n°130-13 relative à la loi de finances, promulguée en 2015 a
transformé en profondeur les modalités de gestion des deniers publics, par l’introduction d’une
gestion axée sur les résultats en faisant de la performance la cible de l’action de l’État et des CT. Les
nouvelles dispositions ont pour vocation d’orienter la gestion publique vers des finalités de
performance tout en faisant appel aux techniques de budgétisation, de comptabilité financière et
de comptabilité de gestion.

Officialisée en 2015, la régionalisation avancée est un nouveau mode de gouvernance territoriale

qui a nécessité une révision de l’arsenal juridique renforcé par la promulgation de trois lois
organiques relatives aux CT : la loi 111-14 relative aux régions, la loi 112-14 relative aux préfectures
et la loi 113-14 relative aux communes. Ces lois visent plus de clarté sur le fonctionnement des CT
dans un contexte de régionalisation avancée. Elles fixent notamment les conditions d’une gestion
démocratique, les compétences propres de chaque échelon et celles qui sont partagées avec l’État,
le régime financier, ainsi que les règles de gouvernance.
Après le lancement du chantier de la régionalisation avancée et l’entrée en vigueur des lois
organiques, les traits de la nouvelle gouvernance territoriale commencent à se dévoiler. Le chantier
des réformes mettant les bases d’une gouvernance locale s’est élargi par la révision des dispositions
législatives et règlementaires relatives à l’organisation des finances publiques, de la comptabilité
publique et de la fiscalité locale, et par une valorisation de la fonction publique territoriale à travers
l’introduction des notions de gestion axée sur les résultats, la performance et la reddition des
comptes.

2.2.2 Pratiques managériales dans les collectivités territoriales

Les nouveaux aspects de la gouvernance des CT deviennent d’autant plus remarquables à travers
les modalités et outils adoptés au niveau de leur gestion quotidienne. Les CT adhèrent de plus en
plus à une démarche de gestion par projet en commençant d’abord par une planification, un
diagnostic et un suivi lors la préparation du SRD1, le SPD2, et PAC3. Ce sont bel et bien des pratiques
inspirées du modèle de gestion privée dont l’efficacité est largement reconnue.

1
Schéma Régional de Développement.
2
Schéma Provincial de Développement.
3
Plan d’Action Communal.

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Le volet budgétaire a été aussi concerné par certaines modifications. On cite ici l’exemple du budget
des communes qui combine une classification par nature (codifiée par article, paragraphe et ligne)
et une classification fonctionnelle (codifiée par chapitre) visualisée par une nomenclature
budgétaire croisée dont l’objectif est de fournir les informations pertinentes et propices pour un
contrôle et un suivi à la fois politique et administratif.

En matière de contrôle, les nouveautés apportées par les lois organiques se manifestent par une
suppression de tutelle. À cet égard, les CT se trouvent soumises à un contrôle de légalité. De ce fait,
les autorités territoriales (wali, Gouverneur…) bénéficient des prérogatives qui ne leur permettent
pas d’annuler directement un acte, ni de l’approuver, mais de demander à la collectivité de retirer
ou modifier l’acte illégal et le cas échéant, de le déférer devant le juge administratif. Ainsi, ils se sont
privés du pouvoir de sanction qui leur était attribué auparavant. Elles sont soumises également au
contrôle juridictionnel que les lois organiques mentionnent en termes d’audit et de contrôle de la
gestion effectué par les instances de contrôle, en l’occurrence : IGAT1, IGF2 et la CRC3.

D’autre part, les systèmes d’informations qui sont mis à la disposition des CT se présentent comme
un exemple vivant qui atteste le passage vers une nouvelle gouvernance qui s’ouvre sur les
techniques digitales et contribuent à la réalisation des objectifs de dématérialisation de
l’administration. Les CT bénéficient d’atouts pluriels qui résident dans l’existence de systèmes de
Gestion Intégrés des Dépenses (GID), des Recettes (GIR) et du Personnel (AUJOUR). Ces systèmes
constituent l’ossature du système d’informations et de gestion des CT qui intégrera aisément cette
réforme.

2.2.3 Perspective de la réforme

Les réformes entreprises au Maroc montrent qu’un effort important a été déployé en vue de
l’application du NMP dans les collectivités territoriales, grâce à la mobilisation des outils de gestion
de projet, de l’introduction des systèmes d’information et l’ouverture sur une gestion axée sur les
résultats. En revanche, le cadre législatif représenté par les lois organiques ainsi que les décrets ne
vont pas au-delà de la description et n’arrivent à dicter ni la manière ni la procédure détaillée à
suivre communément pour que toute collectivité soit performante. Une marge de manœuvre est
laissée aux présidents dans la limite de leurs compétences et conformément au principe de libre
administration.

Les lacunes du système législatif peuvent être expliquées par des facteurs de contingence liés à :
• La taille : l’effet de taille affecte significativement la gestion des collectivités territoriales, en
effet nous avons constaté que les dispositions légales sont presque identiques en matière de
gouvernance alors qu’en réalité gérer une commune ne se manifeste pas de la même manière
qu’une province, préfecture ou région étant donné que leur raison d’être n’est plus la même.

1
Inspection Générale de l’Administration Territoriale.
2
Inspection Générale des Finances.
3
Cours Régionales des Comptes.

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• L’environnement : l’environnement dans lequel les collectivités évoluent n’est pas sans impact
sur leur gestion car chaque territoire se distingue par ses propres spécificités ce qui rend la
généralisation des procédures comme il est dicté par la loi un sujet de débat.
• Les moyens disponibles : les ressources financières de même que les ressources humaines sont
des critères de discrimination entre les différents niveaux territoriaux et par conséquent leur
gestion ne sera plus identique. En fait, l’insuffisance des moyens financiers est une véritable
limite à l’aptitude des collectivités à conduire des projets, il en est de même pour le manque de
qualification du capital humain qui se répercute négativement sur l’efficacité du système de
gestion.

Malgré les tentatives de réformes entreprises, leur impacte demeure imperceptible vu la

persistance de certaines lacunes juridiques. Ce qu’il faut combler par des closes audacieuses et
claires afin de réduire l’écart entre les différents échelons territoriaux, institutionnaliser leur
gouvernance et améliorer leur performance.

Dans cette perspective, il importe de signaler qu’un nouveau processus de réflexion et de débat qui
s’articule autour de la performance locale est lancé par le ministère de l’intérieur. Il s’agit du
Programme d’Appui à l’amélioration de la performance des communes au Maroc, un projet mené
en partenariat entre la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), la Banque mondiale et
l’Agence Française de Développement pour une période de 5 ans (2019 - 2023). Ce programme a
pour objectif de renforcer la bonne gouvernance des communes afin d’améliorer les services aux
citoyens et aux entreprises. Une cible de 103 communes pilotes a été retenue en se basant sur le
critère de taille et d’urbanisation (plus de 85% de la population urbaine du pays et près de 55% de
sa population totale).

3. Discutions et analyse des résultats

3.1 Méthodologie

Dans le cadre de cette étude exploratoire de la littérature existante en matière de la gouvernance

publique territoriale, l’objectif est d’approfondir l’expérience de la gouvernance des CT marocaines
au regard des expériences internationales. Pour ce faire, il est judicieux de faire appel à une
démarche méthodologique qui va nous permettre de sélectionner les documents pertinents et de
faire la comparaison entre les différents pays étudiés.

Il s’agit en d’abord de la méthode d’analyse documentaire considérée comme le maillon essentiel

de la chaîne documentaire (Feyler, 1995), basée sur une démarche structurée qui commence par la
sélection des documents, classer les informations selon le degré de pertinence, les analysées et
enfin les interprétées. Le choix de cette méthode s’explique par la surabondance d'informations par
rapport à un sujet justifiée par une et de diversité des ouvrages, des thèses et d’articles. D’où
l’impotence d’adopter une démarche scientifique qui permet de structurer le processus de
recherche afin de s’approprier une stratégie de recherche qui combine entre richesse documentaire
et pertinence scientifique.

En outre, nous avons choisi d’appuyer la démarche documentaire par une analyse comparative
faisant appel à un benchmarking dont l’ambition est de « scanner le monde pour découvrir tout ce

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qui y est accompli de meilleur où que ce soit et ensuite trouver le moyen de faire aussi bien ou même
mieux » (ERT, 1996).

Dans cette perspective, la méthode d'analyse comparative présente l’avantage de permettre à

surpasser les compétiteurs à l'échelle mondiale, pour promouvoir une culture du changement, pour
poser des objectifs et trouver des solutions, pour construire le futur (Vincent et al., 2001).Dans le
cadre de cette étude, elle présente l’avantage de repérer les pistes communes et d’identifier les
styles de management des CT permettant de dégager les pratiques et les cadres institutionnels
servant de modèles pour une gouvernance territoriale efficace (Guennoun et Salery, 2009).

Figure 3 : schéma de la méthodologie adoptée

Approche : qualitative

Méthodologie Méthode : analyse documentaire + analyse comparative

Voie : exploratoire

Source : conception des auteurs

3.2 Résultats et discussion

Une comparaison entre les expériences étrangères et marocaine montre l’existence des points de
convergences et de divergences et c’est en fait l’objectif d’un benchmarking qui consiste à identifier
les opportunités d’amélioration en interne et d’obtenir suffisamment d’information pour accéder
aux meilleures pratiques.

La présente analyse est fondée sur deux variables : les réformes politico-administratives et les
réformes managériales des quatre pays traités (Angleterre, Suède, France et Maroc). En effet, le
premier volet qui concerne le système politico-administratif montre un point commun entre les
différents pays qui optent tous pour la décentralisation via le transfert d’un ensemble de
responsabilités centrales vers des entités localement élues. Néanmoins, en Angleterre le concept
décentralisation ne signifie pas une autonomie dans la mesure où même si une marge de manœuvre
large est confiée aux collectivités territoriales, ces dernières demeurent sous le contrôle du
gouvernement central, avec une réduction significative de leur champ de compétence.

En ce qui concerne la diffusion du nouveau management public (NMP), on assiste à une unanimité
dans l’introduction des principes de gestion au sein des collectivités locales, tels que la gestion des
performances, la privatisation, l’externalisation des services publics, le recours aux outils de
contrôle de gestion (Comptabilité de gestion, budgétisation axée sur les résultats, tableau de bord
de gestion…). Les pays européens sont nettement avancés à ce niveau. L’expérience du Maroc est
encore à ses débuts. Les pratiques du NMP se développent progressivement dans les collectivités
territoriales.

Les pratiques du NMP différent d’un pays à l’autre compte tenu des dispositifs politiques, juridiques
et organisationnels. Force est de constater que le Maroc s’inspire des expériences étrangères en
matière d’application du NMP tout en les adaptant à ses spécificités dans le but de dépasser la phase

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pilote et passer à l’accélération et la généralisation de ce NMP dans les différents échelons
territoriaux.

Le modèle anglais, dit aussi modèle mécaniste où les réformes ont été imposées par l’État central
et qui s’appuie sur un système contraignant et de sanction dans le suivi de la performance basée
sur des mesures chiffrées et comparatives généralisées partout sur le territoire.

L’expérience suédoise se caractérise par l’existence d’une culture marquée par la liberté d’accès à
l’information ainsi qu’une tradition d’évaluation (Kuhlmann, 2010 ; Jann et Reichard, 2003).
L’introduction des outils de pilotage orientés vers les résultats a été matérialisée par la mise en place
des divisions/Clients au sein des collectivités locales ainsi qu’un management par des
contrats/Objectifs. L’expérience suédoise ressemble beaucoup à celle de l’Angleterre, elle est
fondée sur un système de comparaison intercommunale et un système de sanction exercée par les
autorités centrales mais d’une façon plus légère. Ces deux modèles peuvent être regroupés en un
seul modèle qui résume les principes de la gestion publique locale dans les pays Anglo-saxons.

Contrairement à l’expérience anglaise, le modèle français s’impose comme un cadre développé sous
des initiatives locales menées grâce au volontarisme de certaines collectivités locales (Guenoun,
2009). Le régime français intègre la dimension politique des élus dans la définition des orientations
générales de la collectivité territoriale, laquelle est déclinée au niveau des différents services locaux
par les cadres administratifs. Ce croisement politico-administratif fait du régime français un modèle
qui tient compte de la dimension interne de la performance mesurée par des indicateurs
d’efficacité, d’économie et d’efficience, ainsi que la dimension externe appréciée par l’impact des
politiques publiques sur les citoyens, et la qualité des services destinés aux usagers.

Dans le contexte marocain, une analyse des différents textes juridiques (lois organiques des
collectivités territoriales, décrets, chartes communales etc.) nous a permis de constater qu’il y a une
confluence avec le système français sur plusieurs niveaux. Notamment pour la démarche
performance, il s’agit d’une approche volontariste qui n’est pas obligée aux CT marocaines, à
l’encontre des départements ministériels qui sont censés chaque année de livrer un programme de
performance (PDP) comme il est indiqué dans la LOF. Certaines collectivités (les grandes communes)
suivent la même démarche du PDP ce qui nous amène à formuler l’hypothèse suivante : « si le
législateur s’oriente vers le rapprochement des pratiques de gestion locale avec celles du NMP, c’est
peut-être parce qu’il se prépare vers l’élaboration d’une LOF locale dédiée aux CT ».

Le tableau suivant représente une synthèse des comparaisons menées entre l’Angleterre, la Suède,
la France et la Maroc en matière de la gouvernance publique territoriale. Les critères de
comparaison retenus résident dans les aspects managériaux, la place de la performance dans les
réformes et les spécificités politico-administratives.

Tableau 2 : Synthèse des comparaisons des expériences internationales

Expériences
Anglaise Suédoise Française Marocaine
Date des
ects

éria
Asp

nag
ma

ux

Depuis 1920 Depuis 1980-1990 Depuis 1980 Depuis 2010-2014

Réformes

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 Libre administration
Sous-traitance et Sous-traitance et Gestion autonome
Modalités de (sous-traitance,
délégation délégation (possibilité de
gestion gestion déléguée et
(obligation) (Volontariste) contractualisation)
contractualisation)
Mécanismes de Inspection et audit Inspection et audit
Inspection et audit Inspection et audit
contrôles (sanctions) (sanctions)
Gestion Axée sur
Oui Oui (pour certaines CT)
performance

les Résultats
Aspect

Surtout Qualitatives et Qualitatives et Qualitatives (pour

Indicateurs
qualitatives quantitatives quantitatives certaines CT)
Évaluation Interne et externe
Régions, départements,
Régions, les comtés communes, des
Communes Régions, provinces
Aspect politico-
administratifs

Organisation (counties), les collectivités à statut

(Kommun), et préfectures,
territoriale paroisses particulier et
Comtés (län) communes
(parishes) collectivités d’outre-
mer.
Système politico- Décentralisation Décentralisation Décentralisation Décentralisation
administratif modérée
Source : conception des auteurs

Conclusion et perspectives :

La gouvernance locale au Maroc est un nouveau chantier d’une grande importance pour le
gouvernement. Le bilan des réformes entreprises, montre que la période la plus marquante est celle
de 2010 -2015, car elle a transformé en profondeur la gestion des CT conformément aux dispositions
de la nouvelle constitution de 2011, qui vise l’encrage des principes de démocratie, de transparence,
de reddition des comptes et de bonne gouvernance.

Le lancement de la régionalisation avancée a procuré des opportunités inédites en matière de la

gestion, étant donné qu’elle a favorisé une gestion axée sur la performance. Afin de mener à bien
ce vaste chantier, il était impératif de procéder à un benchmarking pour s’inspirer des expériences
des pays qui ont plus ou moins réussi le management territorial. Dès lors, une refonte de l’arsenal
juridique a eu lieu et qui concerne une révision de la LOF (loi organique n° 130-13) dont les nouvelles
dispositions tablent sur la performance comme cible de l’action de l’État et des CT en faisant appel
aux techniques de budgétisation, de comptabilité financière et de comptabilité de gestion inspirées
des entreprises privées.

Ajoutons à cela la promulgation des lois organiques des CT : la loi 111-14 relative aux régions, la loi
112-14 relative aux préfectures et la loi 133-14 relative aux communes, qui mettent l’accent sur le
fonctionnement des CT dans un contexte de régionalisation avancée. Notamment les compétences
qui sont propres et celles qui sont partagées avec l’État, les ressources financières, les règles de

Revue ame ,Vol 3, No 1 (Janvier, 2021), 144-165 Page 163

gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion
des fonds et des programmes de développement, ainsi que leur évaluation et leur suivi.

Toutefois, l’évolution du contexte national aussi bien qu’international nourrissent de nouvelles

attentes et font apparaitre des insuffisances à la fois structurelles et normatives qui accompagnent
le processus de réforme et qui contribueraient sans nul doute à parfaire l’expérience nationale dans
ce domaine. D’ailleurs les perspectives de réformes et les chantiers en cours en témoignent.

Il est certes que cette étude exploratoire a permis de comprendre quelques aspects de la
gouvernance publique territoriale au Maroc et de la situer par rapport aux expériences
internationales grâce à l’adoption d’une approche comparative. Toutefois, la présente étude ne
prétend pas l’exhaustivité et ne signifie pas qu’elle présente certaines limites. En effet, la méthode
d’analyse documentaire que nous avons adoptée ne donne pas la possibilité de généraliser les
résultats obtenus. Elle nécessite alors un approfondissement ou un prolongement de nature
empirique basée sur des données du terrain en faisant appel à un échantillon plus large des
collectivités territoriales. De ce fait cette étude doit être complétée par une méthode quantitative
afin de confirmer ou d’infirmer les résultats obtenus.

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Bartoli, A. (2009), « Management dans les organisations publiques », Dunod, Paris.
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