RFDA

RFDA 2020 p.173

La proportionnalité des sanctions administratives dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel

Carole Gallo, Maître de conférences à l'Université de Rouen, Centre universitaire rouennais d'études juridiques
(CUREJ), (équipe d'accueil 4703)

« Si vous montez trop haut, vous brûlerez la demeure céleste, si vous descendez trop bas, vous réduirez en cendres la Terre : n'allez
point trop à droite, vous tomberiez dans la Constellation du Serpent ; n'allez point trop à gauche, vous iriez dans celle de l'Autel :
tenez-vous entre les deux » (1).

La proportionnalité n'est pas de nature à satisfaire les esprits trop profondément rationnels. Résolument fuyante, elle fait partie de ces
abstractions sur lesquelles le droit se repose pour adapter la règle juridique à la réalité sociale. Rétive à toute définition précise, elle rejoint
le « raisonnable », « le normal » ou encore « l'équité », dans sa capacité à « entourer d'un mur de mots un terrain vague d'idées » (2). Les
plus téméraires se risqueront à dire que la proportionnalité exprime, dans le domaine du droit, l'idée d'un juste milieu, le respect d'un rapport
de grandeur entre plusieurs éléments, la balance placée entre les mains du législateur et du juge pour trouver le point d'équilibre entre des
intérêts antagonistes (3).

La proportionnalité, pourtant, est partout. Formant l'« ossature inapparente du droit » (4) elle présente la particularité de ne pas se laisser
enfermer dans l'une de ses branches. Si l'exigence de proportionnalité est apparue très tôt en Europe, dès la fin du XVIIIe siècle, comme un
fondement du droit pénal moderne (5), elle s'est propagée depuis à l'ensemble des branches du droit - que ce soit le droit international,
européen des droits de l'homme, de l'Union européenne, administratif ou constitutionnel - au point que tout juriste est, à un moment ou à
un autre de sa pratique, confronté à la notion de proportionnalité. Plus généralement, la proportionnalité a évolué, au cours du XXe siècle,
d'une simple idée devant guider l'action du législateur (l'État ne doit pas agir de manière disproportionnée) à un principe explicitement
consacré par le droit positif (l'État doit mettre en oeuvre des moyens proportionnés pour fonder son action) (6), ce que confirme tout à
fait l'examen du droit français.

Dans ce contexte, le choix de cantonner l'étude de la proportionnalité à un domaine spécifique - celui des sanctions administratives - tel
qu'appliqué dans le contexte du droit constitutionnel par un juge spécifique - le Conseil constitutionnel - pourrait paraître, sinon arbitraire,
du moins inapproprié. Il ne résulte pourtant pas d'une envie d'aller à contre-courant, ni du besoin de circonscrire un champ trop vaste
d'étude, mais plus certainement de la conviction que le principe de proportionnalité trouve, en la matière, une application des plus
emblématiques.

Deux raisons soutiennent cette idée.

La première est liée au fondement même de l'exigence de proportionnalité (7). Celle-ci est empruntée au discours sur l'État libéral, au sens
où elle vise à limiter le pouvoir des autorités publiques par le respect des droits et libertés fondamentaux et ne restreindre ceux-ci que dans
la mesure où cela est nécessaire à la réalisation de l'intérêt général (8). C'est d'ailleurs sur cette philosophie qu'est fondée la Déclaration
des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789. Plusieurs dispositions de la DDHC exigent en effet la nécessité, donc la
proportionnalité, des restrictions apportées aux droits des personnes (9). L'exigence de proportionnalité, en tant que corollaire du
principe de nécessité, constitue tout autant le fondement et la limite de l'exercice du pouvoir étatique (10). En ce sens, elle exprime moins
une technique juridictionnelle qu'une véritable philosophie qui irrigue l'ensemble du droit public et, à plus forte raison, le droit
constitutionnel (11). Aussi la proportionnalité s'impose-t-elle avec d'autant plus de force que la mesure se situe dans un domaine
particulièrement sensible pour les libertés individuelles. Le pouvoir répressif de l'administration n'est pas des moindres. Toute répression,
qu'elle soit administrative ou pénale, comporte une atteinte à une situation individuelle. Or dans un État libéral, ce qui peut seul justifier
une telle atteinte, c'est la nécessité. L'administration ne peut détenir ce pouvoir que parce que et dans la mesure où cela lui est nécessaire
pour réaliser ses missions d'intérêt général. Comme toute prérogative de puissance publique, la sanction administrative n'est jamais qu'un
instrument au service d'une finalité. Une sanction administrative est donc disproportionnée lorsqu'elle dépasse ce qui est strictement
nécessaire pour parvenir à l'objectif poursuivi et s'en trouve, par là-même, privée de fondement (12).

La seconde raison qui justifie le champ de l'étude concerne l'existence même d'un principe de proportionnalité en droit constitutionnel
français. La question offre une alternative : le droit positif consacre-t-il un principe général de proportionnalité valable pour l'action
publique toute entière, comme c'est le cas par exemple en droit de l'Union européenne (13) ? Ou au contraire, en l'absence d'un tel principe
général, pose-t-il un principe de proportionnalité qui soit propre à l'action répressive ? Longtemps débattue, la réponse à apporter à cette
question ne souffre, en l'état actuel du droit positif, guère de discussion. Entre le principe général du droit et le principe spécifique à la
matière répressive, la jurisprudence constitutionnelle a tranché en faveur du second. C'est uniquement sur le terrain de la nécessité des
délits et des peines, formulé à l'article 8 de la Déclaration de 1789, que se matérialise le passage d'une simple exigence de proportionnalité à
un principe explicitement consacré en droit positif français. En effet, dans sa décision Liberté et Sécurité de 1981, le Conseil
constitutionnel déduit pour la première fois de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel « la loi ne
doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires », l'existence d'un principe de proportionnalité des sanctions pénales
(14). Cette décision laissait toutefois dans l'ombre la question de l'application des principes constitutionnels à caractère pénal à ce que l'on
appelle couramment les sanctions administratives. Ce n'est qu'au cours des années 1980 que, s'inspirant des évolutions marquées de la
jurisprudence administrative (15) et de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) (16), le Conseil constitutionnel va appliquer à
l'ensemble des sanctions administratives, y compris disciplinaires et fiscales, les principes issus du droit pénal, à condition toutefois que
celles-ci présentent bien le caractère d'une punition. Par sa célèbre décision du 30 décembre 1982, il franchit une étape décisive vers
l'assimilation des sanctions administratives à la « matière pénale », en considérant que les principes issus de l'article 8 de la Déclaration de
1789 ne concernent « pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives mais s'étend(ent) nécessairement à toute
sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer à une autorité non judiciaire »
(17). En 1987, il reprendra la formule pour y inclure le principe de proportionnalité des peines (18). Le raisonnement est le suivant : si les
sanctions prononcées par les autorités administratives ne sont pas pénales, mais administratives, en ce sens qu'elles sont prononcées par
une autorité administrative, les garanties constitutionnelles entourant les sanctions pénales leur sont toutefois applicables. Le Conseil
constitutionnel admet donc, sous certaines limites (19), le principe même des sanctions administratives (20).

Une précision supplémentaire s'impose à ce stade. Une fois admis l'existence d'un principe constitutionnel de proportionnalité encadrant la
répression administrative, toute la question est de savoir quel est le champ d'application de ce principe. Autrement dit, à quelles sanctions
s'applique-t-il ? Il convient ici de préciser ce que l'on entend par « sanction » et par « administrative ».

En premier lieu, la notion de « sanction » peut être définie, au sens étroit du terme, comme une mesure ayant pour but de réprimer une
faute, c'est-à-dire la méconnaissance par un sujet de droit, de ses obligations. Cette mesure répressive comporte, par définition, une
atteinte à une situation individuelle, qu'elle soit matérielle ou morale. La notion de sanction suppose donc la réunion de trois éléments : un
contenu (l'atteinte à une situation matérielle ou morale), un motif de fait (une faute, soit un manquement à une obligation préexistante) et un
but (réprimer un comportement) (21). Encore faut-il préciser que le but punitif n'est que le « but direct » de la sanction ; son « but final »
est de « protéger le ou les intérêts publics qui constituent le fondement des obligations méconnues » (22). Par exemple, la sanction de
l'inexécution des engagements en droit des concentrations économiques a pour but direct de réprimer le comportement de l'entreprise
défaillante, mais vise également une finalité plus lointaine, qui est d'assurer la « préservation de l'ordre public économique » (23). De
même, la répression des fautes commises par les agents publics poursuit un but punitif, mais également la protection du bon
fonctionnement du service, qui est d'intérêt général. Ainsi définie, la notion de sanction conditionne le régime juridique de la répression. En
effet, pour le Conseil constitutionnel, la qualification de « sanction ayant le caractère d'une punition » est suffisante, en elle-même, pour
imposer le respect des garanties découlant de l'article 8 de la Déclaration de 1789, et notamment du principe de proportionnalité. Or, comme
le suggère la formule retenue par le Conseil constitutionnel, toutes les sanctions ne sont pas pour autant des punitions. Certaines
sanctions ne sont pas punitives, car elles reposent sur un motif et un but étranger à la répression. Il en va ainsi des mesures de police
(24) ou de celles qui poursuivent la réparation d'un préjudice (25), qui, si elles comportent bien une atteinte à une situation matérielle ou
morale, ne constituent pas des sanctions, au sens punitif du terme (26). Cette donnée est essentielle, puisqu'elle a pour conséquence de
soustraire un certain nombre de mesures aux principes encadrant la répression administrative.

En second lieu, le caractère « administratif » de la sanction est susceptible de plusieurs acceptions. Sans doute le terme, en lui-même, n'est-
il pas d'un maniement commode, et l'on conviendra volontiers que la pénalisation contemporaine du régime des sanctions administratives a
accentué le délitement des frontières entre le droit administratif et le droit pénal - les garanties constitutionnelles relatives aux sanctions
pénales leur étant, en tout état de cause, applicables. L'enjeu de la qualification d'une décision en sanction administrative, civile ou pénale,
n'en demeure pas moins crucial, tant au regard de la répartition usuelle des compétences juridictionnelles que des règles de procédure et de
fond encadrant le pouvoir répressif. En conséquence, la sanction administrative sera ici entendue comme désignant les sanctions
prononcées par l'administration, et relevant du droit administratif, à l'exclusion de celles prononcées par les juridictions administratives
spécialisées, notamment disciplinaires ou professionnelles, que la doctrine englobe parfois dans le champ d'étude des sanctions
administratives. Au demeurant, parmi celles-ci, on ne saurait se limiter aux sanctions administratives dites générales et exclure les sanctions
fiscales et disciplinaires, puisque la question de la proportionnalité se pose pour toutes, même si ce n'est pas nécessairement dans les
mêmes termes (27).

Qu'implique, à présent, le principe de proportionnalité appliqué aux sanctions administratives ? La proportionnalité, en tant que principe du
droit constitutionnel répressif, a pour objet de réguler la réaction des autorités répressives à la suite d'un manquement à une obligation
dont le fondement réside dans un ou plusieurs intérêts publics protégés. Elle impose aux autorités publiques compétentes de peser au plus
juste « le rapport entre les trois éléments constitutifs de la notion de sanction, ces trois éléments étant indissociables : le contenu de la
sanction doit être ajusté à la faute de telle façon que celle-ci atteigne ses buts (direct ou indirect) » (28). On retrouve ici les « éléments de
la trilogie » (29) inhérents au contrôle juridictionnel de proportionnalité : un motif (la faute), un moyen (le contenu de la sanction) et une
finalité (le but direct ou indirect de la répression). Dès lors, il faut comprendre que le principe de proportionnalité exige que la sévérité de la
sanction soit adaptée à la gravité de l'infraction, mais également à l'objectif de la répression.

Il importe, pour compléter ce propos introductif, de préciser à qui s'adresse le principe de proportionnalité. Car, contrairement à ce que
pouvait laisser penser certaines décisions rendues par les juges ordinaires (30), le principe de proportionnalité s'adresse, non seulement
au législateur national (31), mais également aux autorités sanctionnatrices - le juge et l'autorité administrative. Le premier est tenu
d'instituer des sanctions proportionnées à une catégorie d'infractions abstraitement définies, les secondes, de prononcer une sanction
proportionnée à la faute effectivement commise (32). C'est ce que reconnaît d'ailleurs le Conseil constitutionnel. À l'instar de la Cour
européenne des droits de l'homme (33), il juge que le principe de proportionnalité, en tant qu'il est posé par la Constitution, s'impose à
toute mesure qui a pour objet d'établir ou de prononcer une sanction.

Envisagé de ce point de vue, le rôle respectif du législateur et de l'autorité sanctionnatrice doit être bien compris. Il suppose d'apprécier la
proportionnalité de la sanction à deux stades du processus répressif : d'un côté, au stade de l'institution de la sanction ; de l'autre, au stade
du prononcé de la sanction. Cette distinction témoigne d'une double forme de proportionnalité, l'une abstraite, l'autre concrète (34).

Au stade de l'instauration de la sanction, le législateur doit veiller au respect du principe de proportionnalité lorsqu'il élabore, de manière
abstraite, la règle répressive. Il lui appartient de déterminer si la sanction prévue par la loi pour une catégorie d'infractions est
proportionnée. La question, à ce stade, se pose de manière abstraite puisque, contrairement au contrôle effectué par la CEDH, le Conseil se
prononce en dehors de toute application de la loi à un cas concret. Cette conclusion reste valable, en théorie, même dans le cadre de la
question prioritaire de constitutionnalité.

Au stade du prononcé de la sanction, il incombe aux autorités publiques compétentes - juge ou autorité administrative - de s'assurer que
telle sanction prononcée contre telle personne est proportionnée à la faute effectivement commise, au regard notamment de la gravité des
faits reprochés, des circonstances de leur commission ou encore des préjudices occasionnés. Ainsi, à supposer que la sanction ne soit pas
jugée disproportionnée in abstracto, le juge ou l'autorité administrative ne sont pas dispensés d'en faire une application proportionnée in
concreto, ce que rappelle d'ailleurs le Conseil constitutionnel (35). Dans ce cas, ce n'est pas la loi qui est en cause, mais bien son
application concrète.

La relation qui unit la proportionnalité abstraite et la proportionnalité concrète soulève, en dernier lieu, deux interrogations principales.

La première touche à l'exigence même de ce double contrôle : la Constitution impose-t-elle un contrôle de proportionnalité au stade de
l'instauration de la sanction, mais également au stade du prononcé ? Dans l'affirmative, cette exigence correspondrait au principe
d'individualisation des peines. Or, à lire l'article 8 de la DDHC, l'obligation pour l'autorité répressive de prononcer la peine en fonction des
circonstances de l'infraction et de la personnalité de l'auteur n'a rien d'une évidence. Sa consécration récente résulte d'une décision du 22
juillet 2005, par laquelle le Conseil constitutionnel a interprété le principe de nécessité des peines comme impliquant nécessairement celui
de leur individualisation (36). Dès lors, la jurisprudence constitutionnelle impose bien le cumul des deux contrôles : à l'autorité répressive,
la charge d'établir la proportionnalité des sanctions administratives qu'elle prononce ; au législateur, celle de définir une sanction
proportionnée aux infractions déterminées (37).

La seconde est la conséquence de la première : pour que l'autorité répressive adapte effectivement la sanction aux circonstances de
l'espèce, encore faut-il que le législateur le lui permette (38). Sous cet aspect, la proportionnalité rejoint le principe de légalité des délits et
des peines (39). Ce lien peut être caractérisé de la manière suivante : plus la loi établit une corrélation précise entre la gravité de
l'infraction et la sévérité de la sanction, moins l'autorité répressive disposera de marge d'appréciation pour prononcer la sanction au cas par
cas (40). À l'inverse, lorsque la loi n'établit aucune corrélation précise entre telle sanction et telle infraction, la proportionnalité sera
essentiellement déterminée au niveau concret, par l'autorité répressive (41). Dans ce contexte, la place respective de la proportionnalité
abstraite et concrète dépend largement de l'interprétation donnée au principe de légalité des infractions en matière administrative (42).

Après ces clarifications, il devient possible d'examiner de plus près ce qu'implique le principe de proportionnalité des sanctions
administratives et le contrôle du Conseil constitutionnel qu'il autorise.

L'enjeu de cette étude consiste à « mesurer le degré de contrainte » (43) que le principe de proportionnalité fait effectivement peser sur le
législateur au moment d'instituer une sanction. Envisagée de ce point de vue, la question de la proportionnalité abstraite des sanctions
administratives est susceptible de deux approches. Il est d'abord possible d'examiner la manière dont le Conseil constitutionnel interprète
ce principe, afin de déterminer la portée exacte de l'obligation qui pèse sur le législateur d'instituer une sanction proportionnée. Il est
possible, ensuite, de tenter d'établir les critères en fonction desquels la proportionnalité abstraite est contrôlée par le juge constitutionnel
et, par conséquent, déterminée par la loi.

La portée de l'obligation d'instituer une sanction proportionnée

À la question de savoir s'il existe un principe de proportionnalité en droit constitutionnel français, nous avons répondu positivement. Il
existe bien un tel principe, valable pour l'action répressive en particulier, et non pour l'action de l'administration toute entière, qui se déduit
du principe de nécessité des délits et des peines. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé que les principes fondamentaux du droit pénal
issus de l'article 8 de la Déclaration de 1789, au rang desquels figure le principe de proportionnalité, « ne concernent pas seulement les
peines appliquées par les juridictions répressives », mais s'entendent à toutes les « sanctions ayant le caractère d'une punition » (44).
Cela est vrai pour toutes les sanctions prononcées par les autorités administratives, y compris lorsqu'elles présentent un caractère
disciplinaire ou fiscal, du moment qu'elles reposent sur un motif et un but punitif.

Or, que ce soit du point de vue de l'étendue de son contrôle ou de l'interprétation des principes encadrant la répression, la mise en oeuvre
du principe de proportionnalité par le Conseil constitutionnel est marquée par une certaine spécificité. Cette spécificité se manifeste, d'une
part, par l'étendue plus ou moins grande du contrôle de proportionnalité exercé sur les lois répressives et, d'autre part, par l'interprétation
donnée au principe de légalité des infractions en droit administratif, ce qui n'est pas sans réduire la portée du principe de proportionnalité
au stade de l'institution de la sanction.

Un contrôle restreint sur la proportionnalité de la sanction instituée

En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel a su imposer, à partir des années 1980, le respect par le législateur du
principe de proportionnalité, en s'inspirant du droit pénal. Ce principe, et le contrôle qu'il autorise, impliquent que les mesures répressives
instituées par la loi doivent être en adéquation avec les faits reprochés et ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour parvenir à
l'objectif poursuivi. Acquise dans son principe, la portée contraignante de la proportionnalité semble en revanche compromise par
l'étendue du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur les lois répressives. Il est en effet établi depuis longtemps, et régulièrement
réaffirmé, que le Conseil constitutionnel n'exerce, sur la conformité de la loi répressive au principe constitutionnel de proportionnalité,
qu'un contrôle restreint. De la sorte, il lui appartient seulement de « s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la
peine encourue » (45).

L'absence de contrôle entier de proportionnalité des sanctions, qu'elles soient administratives ou pénales d'ailleurs, se comprend, et a
fortiori s'explique, par la réticence traditionnelle du Conseil constitutionnel à s'immiscer dans les choix politiques du législateur. Le souci
de ne pas contrarier la volonté du législateur l'engage à s'autolimiter chaque fois que la question soumise à son contrôle concerne la
définition des infractions (les comportements visés par la répression), leur gravité, ou encore le choix des peines encourues, dont la
détermination dépend essentiellement des intérêts et valeurs sociales que la répression entend protéger. Ces choix d'ordre politique
incombent au Parlement, qui doit disposer, en pareille circonstances, d'une grande marge d'appréciation (46).

La retenue du Conseil constitutionnel sur les choix d'ordre politique confère un fondement au contrôle restreint de proportionnalité des lois
répressives. En la matière, le Conseil reprend sa formule rituellement utilisée pour justifier, depuis la décision IVG de 1975, la mise en oeuvre
d'un contrôle restreint de constitutionnalité : « la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation
et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la
Constitution des lois déférées à son examen » (47). Plusieurs décisions récentes expriment cette même idée, en rappelant que la
proportionnalité des sanctions administratives attachées aux infractions « relève du pouvoir d'appréciation du législateur » (48).

Il résulte de cette motivation que, contrairement à ce qui vaut en droit de l'Union européenne (49) ou dans la jurisprudence de la CEDH
(50), il ne saurait exister de principe qui limite les buts poursuivis par le législateur. Celui-ci peut établir des sanctions en vue de finalités
quelconques, du moment que des moyens appropriés permettent de les atteindre, et sous réserve de ne pas priver de garanties légales les
droits et libertés constitutionnellement reconnus. En d'autres termes, le Conseil constitutionnel examine si la sanction instituée par la loi
poursuit un but, mais il n'examine pas le caractère légitime de celui-ci. Prenons un exemple. Le but des sanctions administratives encourues
par les entreprises coupables de pratiques anticoncurrentielles est de réprimer des comportements mais aussi, et par là-même, d'assurer le
bon fonctionnement du marché. Si la sanction instituée faisait l'objet d'un contrôle concernant le but, cela signifierait que le Conseil
constitutionnel n'admette l'instauration de cette sanction qu'en vue d'un ou plusieurs buts prédéfinis, qu'il ne reconnaisse par conséquent
la constitutionnalité que des seules sanctions par lesquelles le législateur a entendu atteindre ce but. C'est là un contrôle que se refuse
d'exercer le Conseil constitutionnel.

Le contrôle auquel donnera lieu la sanction, en application du principe de proportionnalité, sera dès lors d'une toute autre nature. Il ne
porte pas sur la légitimité des buts poursuivis, sur les faits incriminés ou sur les sanctions encourues, qui relèvent des choix de politique
répressive. La sanction instituée par la loi sera uniquement considérée comme un procédé en vue de parvenir à un certain résultat. Le
Conseil constitutionnel se demandera si la gravité de la sanction (par exemple le montant de l'amende) est proportionnée aux faits
reprochés (par exemple une entente) de sorte à atteindre le but, direct ou indirect, visé par le législateur (par exemple la préservation du
marché concurrentiel). C'est ici l'idée d'adéquation ou, en langage courant, d'ajustement qui est en cause. Le sort de la loi sera fixé en
fonction de la réponse à la question : la sanction est-elle ajustée à la gravité de la faute et de nature à procurer le résultat, direct ou indirect,
qui l'autorise ? Contrairement à ce qui vaut pour le but légitime de la loi, ce contrôle de la disproportion manifeste de la sanction est à la
portée du Conseil constitutionnel.

L'appréciation à laquelle se livre le Conseil constitutionnel à l'occasion de son contrôle de la disproportion manifeste se limite donc à la
censure des dispositifs déraisonnables. La censure des lois répressives est, de fait, assez rare. L'invalidation des dispositifs instituant la
rétention administrative, au tournant des années 1990, a fait figure de première. Le Conseil constitutionnel n'a pas hésité à censurer, à deux
reprises, des dispositions législatives pour avoir institué « une sanction qui pourrait, dans nombre de cas, revêtir un caractère
manifestement disproportionné » (51) ou qui était « manifestement disproportionnée par rapport aux faits susceptibles de motiver de
telles mesures » (52). Plus récemment, c'est dans le champ des sanctions fiscales que le Conseil constitutionnel a eu à connaître de
plusieurs amendes manifestement disproportionnées, soit en raison de leur effet potentiellement répétitif (53) soit en raison de l'absence
de lien entre la nature de l'infraction et l'assiette de la sanction (54). Dans chacune de ces décisions, le terme « manifeste » indique bien
que la proportionnalité des sanctions relève du contrôle restreint.

La constance de cette solution jurisprudentielle n'exclut toutefois pas certaines variations dans le vocabulaire, qui ne sont pas sans intérêt.
La jurisprudence récente montre que le Conseil constitutionnel se réfère à la « disproportion manifeste » (55), à « l'inadéquation
manifeste » (56) au caractère « manifestement inappropriés » (57), ou encore « manifestement hors de proportion » (58) de la
sanction, sans que l'on perçoive nettement ce qui fonde, ni même justifie, pareille différenciation au sein du contrôle restreint de
proportionnalité. On chercherait en vain, au demeurant, un motif posant en principe que le contrôle varie en fonction des droits et libertés
atteints ou de la nature des sanctions encourues. En particulier, il règne un certain flou concernant le domaine d'application du contrôle de
l'inadéquation manifeste, ce dernier étant, en tout état de cause, essentiellement présent dans le contentieux des sanctions disciplinaires
(59).

Pourtant, sur le terrain contentieux, seul envisagé ici, la variation du vocabulaire paraît signaler, plus fondamentalement, une avancée du
contrôle de proportionnalité, qui va dans le sens d'un rapprochement avec celui exercé par certaines cours constitutionnelles étrangères et
européennes (60). Rappelons que, conformément à la jurisprudence de la Cour fédérale allemande, dont s'est inspirée ensuite la Cour de
justice de l'Union européenne (CJUE), toute mesure restreignant un droit ou une liberté fondamentale doit satisfaire à une triple exigence de
nécessité, d'adéquation et de proportionnalité au sens strict. C'est ce que l'on appelle, couramment, le « triple test de proportionnalité »
(61). Malgré la discrétion de son entrée dans le répertoire du Conseil constitutionnel, la teneur - si ce n'est la rigueur (62) - de ce
raisonnement semble bien être à l'oeuvre dans le cadre du contrôle de proportionnalité, et plus précisément, dans celui des sanctions
administratives instituées par la loi. Les décisions récentes montrent en effet que « le contrôle de l'adéquation se détache de plus en plus
nettement en tant que figure particulière du contrôle de proportionnalité, confirmant l'acception au moins bicéphale de ce dernier dans le
contentieux constitutionnel français » (63).

Il est donc permis de dire, à la lumière de la jurisprudence constitutionnelle, que la seule obligation constitutionnelle qui pèse effectivement
sur le législateur se conçoit de manière négative : elle impose seulement de ne pas instituer de sanction disproportionnée. Cette position,
pour être raisonnable, n'en est pas moins de nature à réduire la portée du principe de proportionnalité applicable aux sanctions
administratives. Ce constat est valable, à plus forte raison encore, si l'on prend en considération l'interprétation particulièrement souple
donnée au principe de légalité des infractions administratives par le Conseil constitutionnel.

L'incidence du principe de légalité des infractions administratives

Le droit administratif répressif n'échappe pas aux principes fondateurs du droit pénal figurant à l'article 8 de la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen. Le principe de légalité des délits et des peines, en particulier, gouverne l'exercice du pouvoir répressif des autorités
administratives. Longtemps discutée (64), son application aux sanctions administratives est désormais parfaitement acquise dans la
jurisprudence constitutionnelle : « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle à valeur constitutionnelle,
ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un
pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi
de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis ; en particulier doivent être respectés le
principe de légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à tout sanction ayant le caractère d'une
punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle » (65). C'est là reconnaître que
la répression, serait-elle exercée en dehors des juridictions pénales, n'en impose pas moins le respect des garanties posées à l'article 8 de la
Déclaration de 1789, au premier rang desquels figure le principe de légalité des délits et des peines.

Le principe de légalité des délits et des peines ne signifie rien d'autre, dans la jurisprudence constitutionnelle, que la nécessité pour le droit
répressif d'avoir une source légale. Il suppose la compétence législative pour définir, avec clarté et précision, les infractions et les peines
qui leur sont applicables, et l'obligation pour l'autorité répressive de se conformer strictement à ce que les textes répressifs imposent. Si l'on
devait donner une définition plus précise, l'accent devrait être mis sur la notion d'infraction (66). En effet, le principe de légalité ne porte
pas tant sur la définition des obligations dont la violation est sanctionnée, que plus fondamentalement sur la détermination du
comportement réprouvé, autrement dit, sur la définition de l'infraction (67). Au nom du principe de légalité, tout comportement érigé en
infraction ne peut résulter que de la loi elle-même. Cette présentation est, en théorie, valable pour l'action répressive toute entière, y
compris en matière de répression administrative.

Il est cependant un « bémol » (68) à cette apparente convergence entre la répression administrative et la répression pénale, que le Conseil
constitutionnel ne manque pas de souligner en des termes explicites : « toutefois, appliquées en dehors du droit pénal, l'exigence d'une
définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, dès lors que les textes applicables font référence aux
obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent, de
l'institution dont ils relèvent ou de la qualité qu'ils revêtent » (69). Cette formule se rencontre également en matière disciplinaire : «
l'exigence d'une définition des manquements réprimés se trouve satisfaite, en matière disciplinaire, dès lors que les textes applicables font
référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils
appartiennent ou de l'institution dont ils relèvent » (70). Ces formules entendent souligner que le respect du principe de légalité des
infractions est assuré en matière administrative par référence aux différentes obligations méconnues, sans qu'il soit besoin de décrire les
faits qui constituent une violation de ces obligations.

Sur ce point, le droit administratif répressif semble évoluer en parallèle, voire à contre-sens, du droit pénal classique. Sa spécificité se
manifeste par l'interprétation particulièrement souple que reçoit le principe de légalité des infractions administratives dans la jurisprudence
du Conseil constitutionnel. Il existe en effet un gouffre entre la définition légale des infractions en matière administrative, largement
indéterminée, et les lois pénales, circonscrites et précises.

En matière pénale, il est fait une application rigoureuse du principe de légalité des délits et des peines. En vertu de cette obligation
constitutionnelle, il incombe au législateur de définir avec précision chaque infraction en lien avec la ou les peines encourues. Le Conseil
constitutionnel estime que cette exigence se trouve satisfaite lorsque la loi dresse une liste d'infractions, définies par référence aux
comportements incriminés et, pour chaque infraction, établit une échelle de peines correspondantes. Il est rare que cette configuration se
rencontre en droit administratif répressif.

Le domaine de la répression fiscale fait toutefois figure d'exception. Les textes instituant des sanctions fiscales établissent le plus souvent
une corrélation précise entre le comportement illicite du contribuable, érigé en infraction, et la sanction encourue. Par exemple, l'article 1729
du code général des impôts énonce que « les inexactitudes ou omissions relevées dans une déclaration ou un acte comportant l'indication
d'éléments à retenir pour l'assiette ou la liquidation de l'impôt ... entraînent l'application d'une majoration de : 40 % en cas de manquement
délibéré ; 80 % en cas d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales ; elle est ramenée à 40 % lorsqu'il n'est pas
établi que le contribuable a eu l'initiative principale du ou des actes constitutifs de l'abus de droit ou en a été le principal bénéficiaire ; 80 %
en cas de manoeuvres frauduleuses ou de dissimulation d'une partie du prix stipulé dans un contrat ou en cas d'application de l'article 792
bis ». Ainsi qu'en témoigne cet exemple, le principe de légalité des infractions administratives reçoit une application rigoureuse en droit
fiscal, chaque infraction étant rapportée à une sanction encourue, à l'instar de ce qui vaut en droit pénal (71).

La rigueur du principe de légalité des infractions en droit pénal comme en droit fiscal contraste singulièrement avec l'interprétation
particulièrement souple que lui donne le Conseil constitutionnel en droit de la répression administrative lato sensu, notamment disciplinaire
(72). De manière générale, le Conseil constitutionnel estime que la légalité du droit administratif répressif est satisfaite par la seule
référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis (73). Les textes répressifs se bornent ainsi à indiquer que tout
manquement des intéressés aux devoirs de leur fonction constitue une faute (par exemple le manquement d'un agent public au devoir de
réserve ou, pour un membre d'une profession réglementée, aux diverses obligations déontologiques) et à dresser une liste limitative de
sanctions, au sein de laquelle l'autorité administrative pourra choisir celle qui lui paraît la mieux adaptée (74). Le droit disciplinaire en offre
une illustration particulièrement topique. Le statut général de la fonction publique ne définit pas la faute de service ni ne dresse de liste des
comportements érigés en infraction. Il se borne à indiquer que tout manquement de l'agent à ses obligations de service constitue une faute
punissable. Les textes n'établissent par conséquent aucune corrélation entre telle infraction et telle sanction. Ils dressent seulement une
échelle limitative de sanctions, regroupées en quatre groupes, au sein de laquelle l'autorité disciplinaire dispose d'un pouvoir
discrétionnaire quant au choix de la sanction la plus adaptée à la faute commise (75). Autant dire qu'au regard de la conception pénale du
principe de légalité des délits et des peines, et des exigences qui l'accompagne, l'interprétation donnée à ce principe en matière
administrative et disciplinaire dénote une différence de culture juridique quant au concept même de légalité.

Ces solutions ne sont pas sans retombées sur l'exigence de proportionnalité abstraite, dont il importe de souligner ici la proximité avec le
principe de légalité. Il existe en effet un lien étroit entre le principe de légalité des infractions et le principe de proportionnalité : si la loi
répressive doit définir, en termes clairs et précis, les infractions et les sanctions correspondantes, c'est précisément afin que les secondes
soient proportionnées aux premières (76). Par conséquent, la conception du principe de légalité des infractions rejaillit immanquablement
sur la portée du principe de proportionnalité. Plus le principe de légalité des infractions reçoit une interprétation stricte dans la
jurisprudence constitutionnelle, et plus l'exigence de proportionnalité abstraite se renforce ; inversement, une interprétation souple de ce
principe aura pour conséquence de réduire d'autant la portée du principe de proportionnalité sur le terrain contentieux. Dans le premier cas,
le contrôle du juge constitutionnel sur la proportionnalité abstraite est facilité par l'existence d'une corrélation précise, établie par la loi,
entre telle infraction et telle sanction. Dans le second cas en revanche, la proportionnalité abstraite sera plus difficile à contrôler, en raison
de l'absence de corrélation précise entre le manquement érigé en infraction et la sanction.
À partir du moment où l'exigence d'une définition légale des infractions se dessert en matière administrative, la question de savoir laquelle
des sanctions est la plus adaptée à la faute est nécessairement plus difficile à apprécier et fait forcément l'objet d'un contrôle moins
rigoureux de la part du Conseil constitutionnel (77). L'application particulièrement souple du principe de légalité des infractions
administratives rend quelque peu apparent le contrôle abstrait de proportionnalité. En effet, le principe de proportionnalité suppose par
définition la possibilité de mettre en rapport telle faute avec telle sanction. Or dans le cas considéré, un tel rapport est impossible. Ce n'est
qu'au moment où la sanction sera effectivement prononcée par l'autorité administrative que le rapport entre la faute commise et la sanction
pourra être examiné par le juge administratif, de telle sorte que seul un contrôle concret de proportionnalité est véritablement possible
(78).

Aussi, lorsque le juge constitutionnel invoque, au soutien de son contrôle de proportionnalité, le principe de légalité des infractions
administratives, il se retranche derrière un paravent commode, mais dont on peut douter qu'il constitue une garantie opposable au
législateur. Telles sont les données essentielles qu'il convient de retenir et qui tendent à relativiser le degré de contrainte que le principe de
proportionnalité fait effectivement peser sur le législateur au moment de l'institution de la sanction.

Les modes de détermination de la proportionnalité abstraite des sanctions administratives

Depuis quelques années, le Conseil constitutionnel a pris la direction d'un contrôle plus méthodique de la proportionnalité des sanctions
administratives. La proportionnalité prend désormais les allures d'un principe de droit constitutionnel répressif doté de critères plus ou
moins constants, qui doivent déterminer si la sanction est ajustée à la faute, de façon à atteindre les buts directs ou indirects que la loi
poursuit. Toutefois, l'introduction de ces critères ne s'est pas accompagnée d'une standardisation des méthodes d'appréciation de la
proportionnalité des sanctions administratives. Au fur et à mesure de ses décisions, le Conseil élabore des critères plus ou moins
vaporeux, dont la consistance mériterait d'être affinée, tant leur maniement peut sembler aléatoire.

L'élaboration de critères
Le Conseil constitutionnel a amorcé une nouvelle manière de concevoir le rapport de proportionnalité des sanctions administratives.
Suivant la ligne adoptée par certaines cours constitutionnelles étrangères et européennes, il entend résoudre la question de la
proportionnalité à l'aide de critères qui doivent déterminer si la sanction est ajustée à la faute de façon à atteindre les buts que la loi se fixe.
La méthode des critères suppose, pour sa mise en oeuvre, que le principe de proportionnalité repose sur une argumentation suffisante,
expliquant pour quelles raisons et en fonction de quelles considérations il est possible de soutenir qu'une sanction est manifestement
disproportionnée. La référence à ces indicateurs est de nature à assurer une pratique décisionnelle cohérente et à mettre le Conseil
constitutionnel à l'abri des reproches qui pourraient lui être adressés de substituer son propre jugement de valeur à celui du législateur, en
raison de son application structurée.

Si la méthode des critères connaît un développement certain dans la jurisprudence constitutionnelle, son étude s'avère pourtant complexe.
Il est délicat de synthétiser la jurisprudence constitutionnelle relative aux critères de la proportionnalité des sanctions administratives, du
fait du caractère extrêmement concis de la motivation. Le Conseil constitutionnel en effet n'extériorise que peu les données en fonction
desquelles il juge manifestement disproportionnée une sanction administrative. Au demeurant, l'importante variation des critères d'un cas à
l'autre ne saurait fournir de certitude quant à la solution qu'apportera le Conseil constitutionnel confronté à un texte répressif.

Malgré cette impression de tâtonnement, la jurisprudence constitutionnelle de ces dernières années fait apparaître certaines constantes et
offre à l'esprit certaines clés de lecture bienvenues. S'il n'existe pas de décision de principe en la matière, les décisions récentes montrent
que, dans l'exercice de son contrôle abstrait, le Conseil se fonde principalement sur l'exigence d'un rapport rationnel entre la sanction, la
faute et le but visé par la répression, pour apprécier la proportionnalité de la sanction (79). Partant de là, les textes et surtout la
jurisprudence sont venus préciser les critères abstraits à partir desquels ce rapport rationnel doit être évalué.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel tient compte de l'importance de l'objectif visé par la loi, c'est-à-dire des intérêts publics protégés
pour apprécier la sévérité de la sanction. Par exemple, le Conseil rappelle régulièrement que l'objectif poursuivi par le législateur en
instituant une sanction fiscale est « la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales », laquelle a été élevée au rang d'objectif à valeur
constitutionnelle (80). Pour établir la proportionnalité de la sanction fiscale, le juge s'attache ainsi à souligner l'importance de l'objectif
poursuivi par le législateur, mais également les difficultés que représentent pour l'administration fiscale la mise en oeuvre de cet objectif
(81). De même, à propos des sanctions pécuniaires visant à réprimer les pratiques anticoncurrentielles, le Conseil rapproche le pouvoir
répressif de l'Autorité de la concurrence de « l'objectif de préservation de l'ordre public économique » (82). À cette occasion, il a précisé
« qu'un tel objectif implique que le montant des sanctions fixées par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de
prévention des infractions assignée à la punition » (83). En effet, pour lutter efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles,
l'objectif du droit des sanctions des pratiques anticoncurrentielles est de garantir tout particulièrement leur caractère dissuasif pour les
entreprises. Cela conduit le juge à prendre en considération l'objectif poursuivi par le législateur pour assurer un niveau approprié de
dissuasion et donc, de proportionnalité de la sanction. Il apparaît que le Conseil s'en tient, à ce stade, à un contrôle du caractère approprié
de la sévérité de la sanction à l'objectif poursuivi, les critères retenus par le législateur étant appréciés assez largement, du moment qu'ils ne
sont pas en contradiction avec l'objectif poursuivi par la répression (84).

En second lieu, le principe est que la gravité de la faute doit s'apprécier en fonction de l'intérêt public protégé par la loi. Cette donnée
suppose que le législateur prenne en considération les caractéristiques et l'importance des obligations méconnues au regard de cet intérêt.
Par hypothèse, plus l'intérêt public est important, plus l'infraction sera grave. Cette méthode transparaît nettement en matière fiscale. Le
Conseil constitutionnel tient compte des caractéristiques des obligations fiscales méconnues par le contribuable, en les hiérarchisant - de
la simple omission aux plus graves dissimulations frauduleuses, etc. - de sorte à apprécier la proportionnalité de la sanction fiscale
encourue. Le taux de l'amende (85) fournit une bonne indication de l'ordre de grandeur de la sanction au regard de la gravité de
l'infraction (86). C'est ainsi par exemple qu'il a considéré dans sa décision n° 2016-618 QPC du 16 mars 2017 qu'« en prévoyant une
amende dont le montant, non plafonné, est fixé en proportion des biens ou droits placés dans le trust ainsi que des produits qui y sont
capitalisés, pour un simple manquement à une obligation déclarative..., le législateur a instauré une sanction manifestement
disproportionnée à la gravité des faits qu'il a entendu réprimer » (87) L'exemple de la répression fiscale montre ainsi que, pour établir une
échelle des sanctions, le législateur doit prendre en considération les caractéristiques des obligations méconnues par le contribuable et,
par conséquent, leur importance dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale.

En troisième lieu, et dans le même ordre d'idées, le Conseil insiste sur l'existence d'un lien rationnel entre la nature de la sanction et la nature
de l'infraction. Par exemple, dans la décision n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, il estime qu'en prescrivant la fermeture d'un débit de
boisson ouvert en dehors des conditions prévues par le code de la santé publique, le législateur a institué une « peine directement liée au
comportement délictuel réprimé », ce qui la rend conforme au principe de proportionnalité découlant de l'article 8 de la Déclaration de 1789
(88). Cette même exigence ressort, mais de manière explicite cette fois, du contentieux des sanctions fiscales. Apportant une précision
importante à sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, que le contrôle
qu'il exerce à cet égard porte, non seulement sur la proportionnalité entre la sanction et les obligations méconnues, mais également sur
l'existence d'un lien suffisant entre la nature de l'infraction et l'assiette de la sanction. Il juge qu'en réprimant d'une amende de 0,5 % du
chiffre d'affaires le défaut de réponse ou la réponse partielle à une mise en demeure adressée par l'administration fiscale, le législateur a
retenu « un critère de calcul du maximum de la peine encourue sans lien avec les infractions réprimées » (89). En l'espèce, la sanction
assise sur le chiffre d'affaire avait un lien trop éloigné avec les obligations méconnues au regard de l'objectif de lutte contre la fraude et
l'évasion fiscale. En revanche, l'année suivante, le Conseil a validé la même amende proportionnelle dont le taux, demeuré inchangé, était
cette fois applicable aux montant des seules transactions pour lesquelles les documents réclamés n'ont pas été mis à disposition de
l'administration. Il a relevé que, dans ce cas, le législateur a retenu un critère de calcul de la sanction encourue « en lien avec les infractions
réprimées » (90).

Un dernier élément mérite d'être mentionné ici. On a vu que, pour apprécier la proportionnalité des sanctions administratives, le Conseil se
fonde, à titre principal, sur l'existence d'un rapport rationnel entre la sanction, la faute et le but poursuivi. Toutefois, certaines décisions
récentes font apparaître que le législateur peut s'appuyer sur d'autres critères pour établir une sanction proportionnée (91).

Tout d'abord, le dommage susceptible d'être causé par l'infraction peut être pris en compte dans l'appréciation du choix de la sanction
proportionnée. Le cas le plus fréquent d'utilisation de ce critère concerne les sanctions en matière de régulation économique. Plusieurs
textes répressifs imposent de tenir compte du dommage causé à l'économie pour infliger une sanction proportionnée. C'est notamment le
cas pour les sanctions prononcées par l'Autorité de la concurrence qui, aux termes de l'article L. 464-2 du code de commerce, doivent être «
proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l'importance du dommage causé à l'économie, à la situation de l'organisme ou de
l'entreprise sanctionné ou du groupe auquel l'entreprise appartient et à l'éventuelle réitération de pratiques prohibées » (92). C'est
également le cas pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, dont les sanctions doivent tenir compte notamment « de la gravité
et de la durée des manquements commis et, le cas échéant, de leurs conséquences systémiques potentielles » (93) sur le marché bancaire,
ou encore pour l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) (94). Par
analogie avec les textes, le Conseil constitutionnel a récemment inclus ce critère parmi ses éléments d'appréciation du choix de la sanction.
Dans sa décision n° 2017-634 QPC du 2 juin 2017, il a ainsi estimé qu'en réprimant « les manquements de nature à porter atteinte à la
protection des investisseurs et au bon fonctionnement du marché d'une amende d'un montant pouvant aller jusqu'à un plafond de cent
millions d'euros, le législateur n'a pas institué une peine manifestement disproportionnée au regard de la nature des manquements réprimés
», mais également « des risques de perturbation des marchés financiers » et des « pertes pouvant être subies par les investisseurs » (95).

Ensuite, il n'est pas rare que le juge constitutionnel accepte de tenir compte de l'avantage procuré par le manquement lorsqu'il statue sur la
proportionnalité de la sanction administrative. Dans cette optique, la sévérité de la sanction n'est pas envisagée au regard de la seule
gravité du manquement, mais dans une logique dissuasive, en fonction du gain susceptible d'être tiré par l'auteur de la pratique
transgressive. Le domaine de la régulation économique constitue, là encore, le terrain d'expression de ce critère (96).

Une appréciation malaisée

La question de l'utilisation des critères de proportionnalité des sanctions administratives a évidemment une résonance profonde sur
l'encadrement du pouvoir répressif du législateur. Il est notable qu'elle ait pris, dans le droit constitutionnel jurisprudentiel, une importance
sans cesse croissante, d'ailleurs non pas seulement dans ce droit, mais également et surtout en droit de l'Union européenne (97). On
décèle cette préoccupation particulièrement en matière de régulation économique, domaine dans lequel le juge constitutionnel manifeste le
souci de se doter de critères fixes et cohérents, en fonction desquels la proportionnalité des sanctions doit être déterminée par le
législateur. Sur ce point en particulier, le développement de critères aggravants de la sanction, tels que l'ampleur du dommage causé au
fonctionnement du marché, le gain retiré de la pratique illicite ou encore son caractère suffisamment dissuasif au regard de l'objectif de
préservation du marché concurrentiel, témoigne d'une communauté de vues - pour ne pas dire d'un alignement - entre le Conseil
constitutionnel et les instances de l'Union européenne (essentiellement la Commission et la CJUE) au sujet des modes d'appréciation de la
proportionnalité de la sanction administrative.

Pourtant, derrière cette convergence de façade, on repère des divergences importantes quant à la mise en oeuvre de ces critères abstraits
de proportionnalité. En effet, faute de disposer, comme en droit de l'Union européenne, de lignes directrices (98), d'indicateurs ou de
barèmes sophistiqués pour le calcul des sanctions (99), le Conseil constitutionnel élabore des critères plus ou moins vaporeux, dont
l'utilisation varie en fonction des domaines où l'on rencontre des sanctions administratives. Or, lorsque des critères aggravants de la
sanction - tels que le dommage causé à l'économie, le gain procuré par l'avantage, son caractère dissuasif - entrent en ligne de compte, la
seule mention de ces indicateurs ne saurait convaincre en elle-même d'une pratique décisionnelle cohérente pour la mise en oeuvre du
principe de proportionnalité. À aucun moment le juge ne précise les paramètres sur lesquels il se fonde pour apprécier le critère du gain
illicite, le niveau de dissuasion raisonnable, ou l'ampleur estimée du dommage au bon fonctionnement du marché. L'absence de toute
considération économique contraste, au demeurant, avec l'affinement - excessif ? - des standards employés par la Cour de justice de
l'Union européenne, qui prêtent à la décision des qualités d'objectivité.

Dans l'appréciation portée, de ce point de vue, sur la proportionnalité de la sanction instituée, la part d'interprétation personnelle,
empirique, c'est-à-dire insusceptible de justification objective, est considérable. Il suit de là que l'organe chargé de veiller au respect du
principe de proportionnalité détient, en réalité, un pouvoir d'évaluation assez libre. Le juge ne dispose d'ailleurs pas de critères plus
 certains que ceux du législateur qui a institué la sanction, si du moins l'on suppose que la méthode employée ne permet pas de déterminer
précisément, à l'aune des critères jurisprudentiels, la proportionnalité abstraite de la sanction instituée par la loi. Compte tenu du caractère
largement indéterminé des critères, le contrôle s'apparente davantage à une décision souveraine, que ne limite ou ne détermine aucun
principe.

Il n'empêche que l'introduction de critères, dans l'établissement de la proportionnalité de la sanction instituée, présente un intérêt très
sérieux. D'abord, parce que, ainsi que l'ont relevé certains auteurs, les objections faites à la proportionnalité deviennent « mineures
comparées aux incontestables avantages qui résultent de l'application cohérente du principe de proportionnalité » (100). Ensuite, et
surtout, parce que la fonction du contrôle abstrait de proportionnalité prédispose le juge à un souci d'objectivité dans son jugement, qu'il
est plus difficile d'attendre du législateur ou de l'autorité sanctionnatrice. Mais il serait naïf de croire que, parce qu'il est juge, ses
appréciations ont une certitude plus grande que celles du législateur, qu'il appliquerait des critères plus sûrs.

Quoi qu'il en soit, et malgré l'interprétation particulièrement souple du principe de légalité des infractions administratives et le caractère
restreint du contrôle exercé, qui freinent bien souvent la fermeté dont devrait faire preuve le Conseil constitutionnel, la
constitutionnalisation de la répression administrative, et le contrôle de proportionnalité qu'elle autorise, va dans le sens d'un renforcement
des garanties opposables à l'autorité répressive : celles de ne subir des atteintes aux situations individuelles ou à l'exercice des libertés
constitutionnelles garanties qu'en cas de nécessité et dans la mesure du raisonnable.

Mots clés :
ACTE UNILATERAL * Sanction administrative * Contrôle du juge sur les sanctions administratives * Proportionnalité

(1) Montesquieu, De l'esprit des lois, éd. Barillot, 1749, p. 379-380, t. 2.

(2) A. Guilmain, « Sur les traces du principe de proportionnalité : une esquisse généalogique », McGill Law Journal, vol. 61, sept. 2015, p.
113.

(3) Sur ces questions notionnelles, v. notamment : A. Marzal Yetano, La dynamique du principe de proportionnalité : Essai dans le
contexte des libertés de circulation du droit de l'Union européenne, Paris, Institut Universitaire Varenne, 2014, spéc. p. 43-163 ; V.
Vannes, Le droit de grève : principe de proportionnalité, droit international, européen et national, Bruxelles, Larcier, 2013 ; S. Van
Drooghenbroeck, La proportionnalité dans le droit de la Convention européenne des droits de l'homme : prendre l'idée simple au
sérieux, Bruxelles, Bruylant, 2001.

(4) R. Latournerie, « Essai sur les méthodes jurisprudentielles du Conseil d'État », Livre jubilaire du Conseil d'État, Paris, Sirey, 1949, p.
245.

(5) Sous l'influence de Cesare Beccaria et son célèbre ouvrage, Traité des délits et des peines, 1764, rééd. Flammarion, 1965.

(6) V. notamment, P. Martens, « L'irrésistible ascension du principe de proportionnalité », in Mélanges offerts à Jacques Velu, Bruxelles,
Bruylant, 1992, t. I, p. 49- 68.

(7) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », Revista Digital de Derecho Administrativo, 22 jun. 2019, 367-397.

(8) En ce sens, v. notamment M. Fromont, « Le principe de proportionnalité », AJDA 1995. 156 s. : « l'autorité publique [...] doit respecter
au mieux les droits des personnes et, par conséquent, ne restreindre ceux-ci que dans la stricte mesure où cela est nécessaire à l'intérêt
général ».

(9) S'agissant de la DDHC, v. art. 1er : « les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune » (une distinction
disproportionnée ne saurait être admise parce qu'elle dépasserait ce qui est utile, donc nécessaire, à l'utilité commune) ; art. 4 : « l'exercice
des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celle qui assurent aux membres de la société la jouissance de ces mêmes droits.
Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi » (la mise en oeuvre d'une liberté sans limite est disproportionnée si elle nuit à autrui
ou est réservée à quelques membres de la société) ; art. 5 : « la loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société » (exigence
d'un rapport de nécessité, donc de proportionnalité, qui prend en compte les libertés en cause, les circonstances, et l'ordre public) ; art. 8 :
« la loi ne peut établir que des peines strictement et évidemment nécessaires » (exigence d'un rapport de nécessité, donc de
proportionnalité entre l'infraction, la sanction, et le but poursuivi par la loi) ; art. 9 : « toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour
s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi » (toute mesure restrictive doit être nécessaire au regard du but poursuivi ;
mesure de police ou mesures de sûreté s'inscrivent dans ce champ d'application) ; art. 10 : « nul ne peut être inquiété pour ses opinions,
même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi » (exigence d'un rapport de proportionnalité) ;
art. 11 : sur l'abus de la liberté d'expression déterminé par la loi (exigence de proportionnalité) ; art. 14 (nécessité de l'impôt) ; art. 17 : atteinte
ou privation du droit de propriété seulement pour « nécessité publique », lorsque celle-ci « l'exige évidemment ». V. égal., s'agissant de la
Charte de l'environnement, v. art. 5 (principe de précaution : adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer la réalisation
du dommage).
(10) Cette exigence, très ancienne, est déjà affirmée par Beccaria au XVIIIe siècle : « Tout châtiment qui ne découle pas d'une nécessité
absolue, dit le grand Montesquieu, est tyrannique, proposition qu'on peut généraliser en disant : tout acte d'autorité d'homme à homme qui
ne dérive pas d'une nécessité absolue est tyrannique » : C. Beccaria, Traité des délits et des peines, op. cit., p. 63.

(11) M. Van de Kerchove, « Le sens de la peine dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel français », RSC 2008. 805 .

(12) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 370.

(13) TFUE, art. 5, § 4 : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est
nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

(14) Cons. const., 19-20 janv. 1981, n° 127 DC, Sécurité et Liberté, Rec. Cons. const. p. 15 ; AJDA 1981. 278, note Gournay ; Gaz. Pal. 1981.
13-14 févr., note Perier-Daville ; JCP 1981.II.19701, note Franck ; RD publ. 1981. 661, note Philip ; Rev. adm. 1981. 266, note de Villiers.

(15) Le point de départ de cette évolution se trouve dans la décision CE, sect., 9 juin 1978, Lebon p. 245 ; AJDA 1987. 573, concl. Genevois.
Plus généralement, sur cette question, v. G. Dellis, Droit pénal et droit administratif. L'influence des principes du droit pénal sur le droit
administratif répressif, LGDJ 1997, préf. Y. Gaudemet.

(16) S. Van Drooghenbroeck, La proportionnalité dans le droit de la Convention européenne des droits de l'homme : prendre l'idée
simple au sérieux, préc.

(17) Cons. const., 30 déc. 1982, n° 82-155 DC, Loi de finances rectificative pour 1982, consid. 33 ; RD publ. 1983. 133, note Favoreu ; Rev.
adm. 1983, note de Villiers.

(18) Cons. const., 30 déc. 1987, n° 87-237 DC, Loi de finances pour 1988, Rec. Cons. const.p. 63 ; RFDA 1988. 350, note Genevois ; RD
publ. 1989. 399, note Favoreu ; Rev. adm. 1988. 136, note Lambert.

(19) Le Conseil constitutionnel admet le principe des sanctions administratives mais pose deux limites. D'abord, les autorités
administratives ne peuvent pas prononcer certaines sanctions, qui relèvent de la seule compétence du juge pénal : il s'agit des « peines
privatives de libertés » ainsi que des sanctions visant à « restreindre ou à empêcher » l'exercice de certaines libertés (Cons. const., 10 juin
2009, n° 2009-580 DC, Loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet, AJDA 2009. 1132 ; D. 2009. 1770, point de
vue J.-M. Bruguière ; ibid. 2045, point de vue L. Marino ; ibid. 2010. 1508, obs. V. Bernaud et L. Gay ; ibid. 1966, obs. J. Larrieu, C.
Le Stanc et P. Tréfigny-Goy ; Dr. soc. 2010. 267, chron. J.-E. Ray ; RFDA 2009. 1269, chron. T. Rambaud et A. Roblot-Troizier ;
Constitutions 2010. 97, obs. H. Périnet-Marquet ; ibid. 293, obs. D. de Bellescize ; RSC 2009. 609, obs. J. Francillon ; ibid. 2010. 209,
obs. B. de Lamy ; ibid. 415, étude A. Cappello ; RTD civ. 2009. 754, obs. T. Revet ; ibid. 756, obs. T. Revet ; RTD com. 2009. 730,
étude F. Pollaud-Dulian ). Ensuite, parmi les sanctions pouvant être prononcées par une autorité administrative, seules celles qui ont « le
caractère d'une punition » doivent respecter l'art. 8 de la DDHC (Cons. const., 30 déc. 1982, n° 82-155 DC, Loi de finances rectificative pour
1982, préc., consid. 33).

(20) Cons. const., 17 janv. 1989, n° 88-248, Loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, Rec. Cons.
const. p. 18.

(21) Dans ce sens, à propos de la notion de sanction administrative en général, v. J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones
administrativas », art. préc., p. 368.

(22) Ibid.

(23) Cons. const., 12 oct. 2012, n° 2012-280 QPC, Société Groupe Canal Plus et autres, consid. 11 ; AJDA 2012. 1928 ; D. 2012. 2382 ;
ibid. 2013. 1584, obs. N. Jacquinot et A. Mangiavillano ; RFDA 2013. 141, chron. Agnés Roblot-Troizier et G. Tusseau ; Constitutions
2013. 95, obs. O. Le Bot ; Dr. adm. 2012, p. 29, note Bazex ; RJEP 2013. 3, note P. Idoux. V. égal., Cons. const., 14 oct. 2015, n° 2015-489
QPC, Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autres, consid. 14, Rec. Cons. const. p. 518, D. 2015. 2068 ; Constitutions 2015. 638
; RTD com. 2015. 703, obs. E. Claudel ; Concurrences 2016, p. 179, note C. Lemaire ; RFDC 2016. 174, note N. Catalan.

(24) Cons. const., 13 août 1993, n° 93-325 DC, Loi relative à la maîtrise de l'immigration : « considérant que les décisions d'expulsion qui
constituent des mesures de police n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 8 de la Déclaration de 1789 », D. 1994. 111 , obs.
D. Maillard Desgrées du Loû ; Dr. soc. 1994. 69, étude J.-J. Dupeyroux et X. Prétot ; RFDA 1993. 871, note B. Genevois ; Rev. crit.
DIP 1993. 597 ; ibid. 1994. 1, étude D. Turpin . V. égal. Cons. const., 30 mars 2006, n° 2006-535 DC, Loi pour l'égalité des chances, Rec.
Cons. const. p. 50 ; AJDA 2006. 732 ; ibid. 1961 , note C. Geslot ; ibid. 2437, chron. L. Richer, P.-A. Jeanneney et N. Charbit ; D.
2007. 1166, obs. V. Bernaud, L. Gay et C. Severino ; RDI 2007. 66, obs. P. Dessuet ; Dr. soc. 2006. 494, note X. Prétot ; RTD civ. 2006.
314, obs. J. Mestre et B. Fages ; 9 juin 2011, n° 2011-631 DC, Loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, Rec. Cons.
const. p. 252 ; AJDA 2011. 1174 ; ibid. 1936, étude O. Lecucq ; JA 2011, n° 442, p. 7, obs. S.Z.-D. ; ibid., n° 442, p. 9, obs. L.T. ;
Constitutions 2011. 581, chron. V. Tchen ; ibid. 2012. 63, obs. A. Levade ; JCP Adm. 2011, act. 439.

(25) Cons. const., 22 oct. 2009, n° 2009-590 DC, Loi relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur internet, Rec.
Cons. const. p. 179, D. 2010. 1508, obs. V. Bernaud et L. Gay ; Constitutions 2010. 293, obs. D. de Bellescize ; RSC 2010. 214, obs. B. de
Lamy ; RTD com. 2009. 730, étude F. Pollaud-Dulian ; Cons. const., 13 janv. 2011, n° 2010-84 QPC, SNC Eiffage Construction Val de
Seine, Rec. Cons. const. p. 60.

(26) La frontière reste néanmoins difficile à tracer, ainsi qu'en témoigne la jurisprudence abondante. Sur ce point, v. J. Petit, « Police et
sanction », JCP Adm., n° 11, 2013, p. 1-6.

(27) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 369.

(28) Ibid.

(29) G. Braibant, « Le principe de proportionnalité », in Mélanges offerts à Marcel Waline : le juge et le droit public, LGDJ, 1974, t. II, p. 297-
306, spéc. p. 298 : « la proportionnalité ne s'apprécie pas seulement en fonction de deux éléments, les moyens et le but ; il faut y ajouter la
situation de fait à laquelle s'applique la décision administrative. Il doit s'établir un rapport de juste proportion entre la situation, la finalité et
la décision. [...] C'est donc a[#768] l'ensemble situation-décision-finalité que s'applique le principe de proportionnalité ».

(30) Civ. 1re, 9 mai 2001, n° 00-16.319, Bull. civ. I, n° 127 : « au regard du principe de proportionnalité posé, notamment, par l'article 8 de la
Déclaration des droits de l'homme, lequel s'adresse au demeurant au législateur national et non au juge ».

(31) En France, la compétence pour instituer une sanction revient, en principe, au législateur, mais il existe d'assez nombreuses exceptions.
Sur la concurrence du règlement, v. notamment, Y. Mayaud, Droit pénal général, PUF, coll. Droit fondamental, 5e éd., 2015, p. 63 s.

(32) Le principe de proportionnalité des peines rejoint ainsi celui de leur individualisation.

(33) Pour une illustration, v. par ex., CEDH, 1er févr. 2000, n° 34406/97, Mazurek c/ France, D. 2000. 332 , note J. Thierry ; ibid. 626,
chron. B. Vareille ; RDSS 2000. 607, obs. F. Monéger ; RTD civ. 2000. 311, obs. J. Hauser ; ibid. 429, obs. J.-P. Marguénaud ; ibid.
601, obs. J. Patarin .

(34) Sur ce point, v. J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 372.

(35) Cons. const., 2 mars 2004, n° 2004-492 DC, Estier, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, consid. 6, D.
2004. 2756 , obs. B. de Lamy ; ibid. 956, chron. M. Dobkine ; ibid. 1387, chron. J.-E. Schoettl ; ibid. 2005. 1125, obs. V. Ogier-
Bernaud et C. Severino ; RSC 2004. 725, obs. C. Lazerges ; ibid. 2005. 122, étude V. Bück ; RTD civ. 2005. 553, obs. R. Encinas de
Munagorri .

(36) Cons. const., 22 juill. 2005, n° 2005-520 DC, Loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur
reconnaissance préalable de culpabilité, consid. 3.

(37) A. Cappello, La constitutionnalisation du droit pénal : pour une étude du droit pénal constitutionnel, LGDJ, 2014, spéc. p. 305.

(38) Ibid., p. 305 : « le principe d'individualisation des peines engage également le législateur : la Constitution impose au juge
d'individualiser les peines et au législateur de mettre le juge en mesure de procéder à cette individualisation. Si la loi ne laisse aucune marge
d'appréciation dans le prononcé de la peine, le juge ne pourra remplir la mission que lui confie l'art. 8 de la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen ».

(39) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 371.

(40) Cette hypothèse se rencontre notamment en matière fiscale. Elle correspond à ce que l'on appelle les peines fixes, autrement dit, à tel
type d'infraction du contribuable correspondra telle pénalité.

(41) Cette hypothèse trouve une illustration topique en matière de sanctions disciplinaires. Dans le cas considéré, le législateur prévoit une
liste limitative de sanctions sans établir aucune corrélation entre telle sanction et telle infraction.

(42) V. infra « L'incidence du principe de légalité des infractions administratives ».

(43) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 380.

(44) Cons. const., 30 déc. 1982, n° 82-155 DC, Loi de finances rectificative pour 1982, préc., consid. 33, Rec. Cons. const. p. 88.

(45) Pour une illustration récente, v. décision Cons. const., 6 sept. 2019, n° 2019-799/800 QPC, Mme Alaitz A. et autres, D. 2019. 1655, et les
obs. ; JA 2019, n° 606, p. 12, obs. E. Autier ; AJ pénal 2019. 620, obs. G. Chetard .

(46) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 381.

(47) Cette formule a été employée pour la première fois dans la décision IVG du 15 déc. 1975 (RD publ. 1975. 185, chron. Favoreu et Philip ;
AJDA 1975. 134, note Rivero ; D. 1975. 529, note L. Hamon). Elle a ensuite été étendue à l'ensemble des cas dans lesquels le Conseil exerce
un contrôle restreint, et notamment en matière de sanctions administratives.

(48) V. par ex., Cons. const., 1er juin 2018, n° 2018-710 QPC, Association Al Badr et autre, D. 2018. 1153 ; Constitutions 2018. 336 ; RSC
2018. 675, obs. Y. Mayaud .

(49) V. notamment, A. Marzal Yetano, La dynamique du principe de proportionnalité : essai dans le contexte des libertés de circulation
du droit de l'Union européenne, Paris, Institut Universitaire Varenne, 2014.

(50) La CEDH examine, d'abord, si la mesure est « prévue par la loi » et poursuit « un but légitime », puis recherche, dans un second temps,
si elle est « nécessaire dans une société démocratique » : S. Van Drooghenbroeck, La proportionnalité dans le droit de la Convention
européenne des droits de l'homme : prendre l'idée simple au sérieux, Bruxelles, Bruylant, 2001.

(51) Cons. const., 30 déc. 1987, n° 87-237 DC, Loi de finances pour 1988, préc.

(52) Cons. const., 20 juill. 1993, n° 93-321 DC, Loi réformant le code de la nationalité, AJDA 1993. 755, étude O. Schrameck .

(53) Cons. const., 30 déc. 1997, n° 97-395 DC, Loi de finances pour 1998, AJDA 1998. 173 ; ibid. 118, note J.-E. Schoettl ; D. 1999. 235
, obs. F. Mélin-Soucramanien .

(54) Cons. const., 4 déc. 2013, n° 2013-679 DC, Loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et
financière, consid. 7 à 10, Constitutions 2014. 68, chron. A. Barilari ; ibid. 76, chron. C. de la Mardière .

(55) Par ex., Cons. const., 30 déc. 1987, n° 87-237 DC, Loi de finances pour 1988, préc., consid. 16 et 17 ; Cons. const., 30 déc. 1997, n° 97-
395 DC, Loi de finances pour 1998, préc., consid. 40 ; Cons. const., 29 déc. 2003, n° 2003-489 DC, Ayrault, Loi de finances pour 2004,
consid. 8 à 13, D. 2004. 1276 , obs. D. Ribes ; Cons. const., 30 mars 2012, n° 2012-225 QPC, Société Unibail Rodamco, AJDA 2012. 678
; D. 2013. 1584, obs. N. Jacquinot et A. Mangiavillano .

(56) Cons. const., 25 nov. 2011, n° 2011-199 QPC, M. Michel G., AJDA 2011. 2317 ; ibid. 2012. 578, chron. M. Lombard, S. Nicinski et E.
Glaser ; Constitutions 2012. 337, obs. O. Le Bot ; RSC 2012. 184, obs. J. Danet ; Cons. const., 28 mars 2014, n° 2014-385 QPC,
Joe¨l M., D. 2014. 784 .,

(57) Cons. const., 10 mars 2011, n° 2011-625 DC, Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure
(LOPPSI), consid. 43, AJDA 2011. 532 ; ibid. 1097 , note D. Ginocchi ; D. 2011. 1162, chron. P. Bonfils ; ibid. 2012. 1638, obs. V.
Bernaud et N. Jacquinot ; AJCT 2011. 182 , étude J.-D. Dreyfus ; Constitutions 2011. 223, obs. A. Darsonville ; ibid. 581, chron. V.
Tchen ; RSC 2011. 728, chron. C. Lazerges ; ibid. 789, étude M.-A. Granger ; ibid. 2012. 227, obs. B. de Lamy .

(58) Par ex., Cons. const., 5 juill. 2019, n° 2019-796 QPC, Société Autolille, D. 2019. 1397 ; Constitutions 2019. 438 .

(59) Par ex., Cons. const., 25 nov. 2011, n° 2011-199 QPC, M. Michel G., consid. 6 et 8, AJDA 2011. 2317 ; ibid. 2012. 578, chron. M.
Lombard, S. Nicinski et E. Glaser ; Constitutions 2012. 337, obs. O. Le Bot ; RSC 2012. 184, obs. J. Danet ; Cons. const., 28 mars 2014,
n° 2014-385 QPC, Joe¨l M., consid. 8, préc.

(60) Sur cette question, v. notamment, V. Goesel-Le Bihan, « À quoi sert le contrôle de l'adéquation dans la jurisprudence récente du
Conseil constitutionnel ? », RFDC 2017/1, n° 109, p. 89 à 102 ; « Le contrôle de proportionnalité dans la jurisprudence du Conseil
constitutionnel : figures récentes », RFDC 2007/2, n° 70, p. 269 à 295.

(61) À partir de cette définition, le principe de proportionnalité suppose, en substance, la mise en oeuvre de trois « tests » autonomes et
cumulatifs : le « test de l'adéquation » - la mesure adoptée doit être de nature à réaliser le but visé ; le « test de nécessité » - la mesure
adoptée ne doit pas être plus restrictive que ne l'exige le but poursuivi, ce qui signifie qu'une mesure moins contraignante n'aurait pas
permis d'atteindre à l'identique le but visé ; le « test de proportionnalité au sens strict » - à supposer que la mesure soit nécessaire, encore
faut-il qu'elle soit assortie de garanties appropriées et qu'elle ne soit pas hors de proportion avec le résultat recherché. Sur ces questions,
v. notamment, A. Marzal Yetano, La dynamique du principe de proportionnalité : essai dans le contexte des libertés de circulation du
droit de l'Union européenne, Paris, Institut Universitaire Varenne, 2014, spéc. p. 50 s.

(62) O. Beaud, P. Wachsmann, « "Ouverture" », le Conseil constitutionnel, gardien des libertés publiques ? », Jus Politicum, n° 7, mai 2012.

(63) V. Goesel-Le Bihan, « Le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel : défense et illustration d'une théorie générale », RFDC 2001/1,
n° 45, p. 67.

(64) Sur cette question, v. G. Dellis, Droit pénal et droit administratif. L'influence des principes du droit pénal sur le droit administratif
répressif, op. cit., p. 255 s.

(65) Par ex., Cons. const., 28 juill. 1989, n° 89-260 DC, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, consid. 6, préc. ;
Cons. const., 27 juill. 2000, n° 2000-433 DC, Rossi, Liberté de communication, consid. 48 à 52, D. 2001. 1838 , obs. N. Jacquinot .

(66) A. Cappello, La constitutionnalisation du droit pénal : pour une étude du droit pénal constitutionnel, op. cit., p. 222-223 ; J. Petit, «
La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 381 s. ; Y. Mayaud, Droit pénal général, PUF, coll. Droit fondamental,
5e éd., 2015, p. 48 s.

(67) Cons. const., 10 nov. 1982, n° 82-145 DC, Loi relative à la négociation collective et au règlement des conflits collectifs du travail, Dr.
soc. 1983. 162, chron. Hamon.

(68) Y. Mayaud, Droit pénal général, op. cit., p. 60.

(69) Cons. const., 21 sept. 2012, n° 2012-273 QPC, Société Egilia, D. 2012. 2180 .

(70) Cons. const., 24 oct. 2014, n° 2014-423 QPC, Stéphane R. et autres, AJDA 2014. 2097 ; D. 2014. 2116 ; ibid. 2015. 2465, obs. G.
Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi et S. Mirabail ; Constitutions 2014. 492, chron. O. Le Bot .

(71) D. Gutmann, « Le contrôle du Conseil constitutionnel sur les sanctions fiscales », Dr. fisc. 2015, n° 13, comm. 233.

(72) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 381 s.

(73) Cons. const., 24 oct. 2014, n° 2014-423 QPC, Stéphane R. et autres, préc.

(74) Pendant longtemps, le principe de légalité des sanctions disciplinaires ne s'est pas imposé, dans la jurisprudence administrative, en
raison de la réticence du juge administratif à s'immiscer dans le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Cela se comprend par le fait que,
traditionnellement, le pouvoir répressif de l'administration constitue un outil au service de la puissance publique et voué, en matière
disciplinaire, à empêcher toute remise en cause du principe hiérarchique et, plus généralement, de l'intérêt du service. Sur ce point, v. G.
Dellis, Droit pénal et droit administratif. L'influence des principes du droit pénal sur le droit administratif répressif, préc.

(75) V. notamment, le statut général de la fonction publique : art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janv. 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique de l'État (titre II) ; art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janv. 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale (titre III) ; art. 81 de la loi n° 86-33 du 9 janv. 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique hospitalière (titre IV).

(76) Sur le lien étroit qui unit l'interprétation donnée au principe de légalité des infractions administratives et la portée du principe de
proportionnalité, v. J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 382 s.

(77) A. Cappello, La constitutionnalisation du droit pénal : pour une étude du droit pénal constitutionnel, op. cit., p. 305 s.

(78) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 383.

(79) J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 384.

(80) Par ex., Cons. const., 29 déc. 1999, n° 99-424 DC, Loi de finances pour 2000, AJDA 2000. 37 , note J.-E. Schoettl ; Cons. const., 29
déc. 2003, n° 2003-489 DC, Ayrault, Loi de finances pour 2004, préc. ; Cons. const., 21 janv. 2010, n° 2009-598 DC, Loi organique
modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin, Constitutions 2010. 284,
obs. A. Barilari ; Cons. const., 20 avr. 2012, n° 2012-236 QPC, Mme Marie-Christine J., AJDA 2012. 856 ; ibid. 1517 , note S. Gilbert
; AJDI 2013. 100, chron. S. Gilbert ; RDI 2012. 336 et les obs. ; Cons. const., 20 janv. 2015, n° 2014-437 QPC, Association française des
entreprises privées et autres, D. 2015. 205 ; Cons. const., 9 juin 2017, n° 2017-636 QPC, Société Edenred France, consid. 8, D. 2017. 1189
; Constitutions 2017. 346 ; Cons. const., 12 oct. 2018, n° 2018-739 QPC, Société Dom Com Invest, D. 2018. 1971 ; Constitutions 2018.
461 .

(81) Par ex. décision Cons. const., 9 juin 2017, n° 2017-636 QPC, Société Edenred France, préc. : l'amende sanctionnant le défaut de
production ou le caractère inexact ou incomplet de l'état de suivi des plus-values en sursis ou report d'imposition « n'est pas manifestement
disproportionnée à la gravité des faits qu'a entendu réprimer le législateur, compte tenu de difficultés propres au suivi des obligations
fiscales en cause » (consid. 8).

(82) Cons. const., 14 oct. 2015, n° 2015-489 QPC, Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autres, consid. 14, D. 2015. 2068 ;
Constitutions 2015. 638, Décision ; RTD com. 2015. 703, obs. E. Claudel .

(83) Cons. const., 7 janv. 2016, n° 2015-510 QPC, Association Expert-comptable média association, D. 2016. 68 ; JA 2016, n° 534, p. 11,
obs. X. Delpech ; Constitutions 2016. 107, chron. O. Le Bot ; ibid. 181 . V. égal., à propos des sanctions prononcées par l'AMF,
décision Cons. const., 2 juin 2017, n° 2017-634 QPC, M. Jacques R. et autres, D. 2017. 1189 ; Rev. sociétés 2018. 261, note J.-H. Robert ;
Constitutions 2017. 344 ; RSC 2017. 540, obs. J.-M. Brigant .

(84) V. commentaire sous la décision Cons. const., 19 sept. 2014, n° 2014-413 QPC, Société PV-CP Distribution, D. 2014. 1826 . Pour plus
de détails, v. Gauthier Blanluet, « L'entreprise et la jurisprudence fiscale du Conseil constitutionnel », Nouv. Cah. Cons. const., n° 49, oct.
2015, p. 29-41.

(85) Cons. const., 29 déc. 1999, n° 99-424 DC, Loi de finances pour 2000 ; Cons. const., 20 juill. 2012, n° 2012-267 QPC, Mme Lherbeil, D.
2012. 1892 ; Dr. fisc. 2012, n° 40, comm. 461, note L. Ayrault ; RJF 2012, n° 1150.

(86) Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle relative aux sanctions fiscales que « cette gravité peut résulter du montrant des droits
fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention » (Cons. const., 24 juin 2016, n°
2016-545 QPC, M. Alec W. et autres, D. 2016. 2442 , note O. Décima ; ibid. 1836, obs. C. Mascala ; ibid. 2017. 1328, obs. N. Jacquinot
et R. Vaillant ; AJ pénal 2016. 430, obs. J. Lasserre Capdeville ; Constitutions 2016. 361 ; ibid. 436, chron. C. Mandon ; RSC 2016.
524, obs. S. Detraz ).

(87) Cons. const., 16 mars 2017, n° 2016-618 QPC, Mme Michelle Theresa B., consid. 8, D. 2017. 650 ; Constitutions 2017. 192 ..

(88) Cons. const., 16 oct. 2015, n° 2015-493 QPC, M. Abdullah N., consid. 6, D. 2015. 2080 ; ibid. 2465, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé,
 C. Ginestet, M.-H. Gozzi et S. Mirabail ; AJCT 2016. 171, obs. O. Didriche ; Constitutions 2015. 593, chron. X. Bioy ; ibid. 642 .

(89) Cons. const., 29 déc. 2013, n° 2013-685 DC, Loi de finances pour 2014, consid. 97, AJDA 2014. 5 ; AJCT 2014. 107 , obs. J.
Lasserre Capdeville ; ibid. 68, interview J.-D. Dreyfus et F. Mokhtar ; Constitutions 2014. 68, chron. A. Barilari .

(90) Cons. const., 29 déc. 2014, n° 2014-707 DC, Loi de finances pour 2015, consid. 48, AJDA 2015. 6 .

(91) Sur ce point, v. J. Petit, « La proporcionalidad de las sanciones administrativas », art. préc., p. 385.

(92) Code de commerce, art. L. 464-2.

(93) Code monétaire et financier, art. L. 612-40.

(94) Code des postes et des communications électroniques, art. L. 5-3 : l'ARCEP peut infliger « une sanction pécuniaire dont le montant est
proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés ».

(95) Décision 2017-634 QPC du 2 juin 2017, M. Jacques R. et autres, préc.

(96) Décision 2017-634 QPC du 2 juin 2017, M. Jacques R. et autres, préc.

(97) V. sur cette question, A. de Moor-Van Vugt, « Administrative sanctions in EU law », in O. Jansen (dir.), Administrative sanctions in
the European Union, Intersentia, 2013, p. 607 s. Pour des précisions récentes sur le calcul du montant des sanctions des pratiques
anticoncurrentielles en droit de l'Union européenne, v. notamment, CJUE, 12 janv. 2017, aff. C-411/15P, CJUE Timab Industries,
Compagnie financière et de participations Roullier v. Commission européenne, RTD eur. 2017. 782, obs. L. Idot ; CJUE, 9 mars 2017,
aff. C- 615/15P, Samsung SDI v. Commission europe[#769]enne.

(98) Lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l'art. 23, § 2, sous a), du règlement (CE) n° 1/2003 (JO C 210 du
1er sept. 2006) ; C. Vilmart, « L'intérêt de lignes directrices pour réduire l'imprévisibilité[#769] des sanctions en droit de la concurrence »,
JCP E 2010, act. 130.

(99) V. par ex. au niveau interne, rapport annuel 2005 du Conseil de la concurrence : Sanctions, injonctions, engagements, transaction et
clémence : les instruments de la mise en oeuvre du droit de la concurrence ; rapport sur l'appréciation de la sanction en matière de
pratiques anticoncurrentielles (rapport Folz) de sept. 2010.

(100) V. Vannes, Le droit de grève : principe de proportionnalité, droit international, européen et national, op. cit., p. 18.

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