COP 21

Écrit par

Catherine AUBERTIN : économiste de l'environnement, directrice de recherche à

l'Institut de recherche pour le développement

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Clôture de la COP 21, 2015

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Les quatre scénarios du réchauffement climatique établis par le GIEC

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Émissions par habitant des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone (2013)
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Émissions des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone de la planète (2013)
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Clôture de la COP 21, 2015

Clôture de la COP 21, 2015

Après treize jours de négociations à Paris-Le Bourget, la COP 21 s’achève, le 12 décembre 2015, avec la signature
d’un accord universel sur le réchauffement climatique, appelé « accord de Paris » (de gauche à droite, la secrétaire
exécutive de la convention-cadre des Nations...

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La conférence de Paris, appelée COP 21 (Conference of the Parties) car c’est la vingt-et-unième
Conférence des parties de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques
(CCNUCC), s'est tenue au Parc des expositions de Paris-Le Bourget du 30 novembre au 12 décembre
2015. Un texte d’accord universel a finalement été adopté par l’ensemble des cent quatre-vingt-
quinze délégations des parties à la convention. Un nouveau cycle de négociations internationales sur
le climat s’est alors ouvert. Celui-ci repose sur les contributions de tous les États selon leurs
capacités, rompant avec un système multilatéral répartissant des droits d’émission de gaz à effet de
serre (GES) à négocier sur un marché international. La question climatique est ainsi intégrée dans
les stratégies nationales, aussi bien dans les efforts de réduction des émissions de GES que dans les
efforts d’adaptation aux conséquences du réchauffement climatique, c’est-à-dire dans les choix de
développement avec leurs dimensions politique, économique et sociale. La réussite de l’accord se
mesurera aux possibilités d’augmenter les objectifs nationaux de réduction des émissions,

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actuellement largement insuffisants pour rester sous le seuil de réchauffement de la planète de 2 C,
et aux financements qui seront débloqués pour les atteindre.

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Le cadrage de la question climatique remis en cause

Les quatre scénarios du réchauffement climatique établis par le GIEC

Les quatre scénarios du réchauffement climatique établis par le GIEC

À chaque modèle, appelé profil représentatif d’évolution des concentrations de gaz à effet de serre ou RCP
(Representative Concentration Pathway), correspond un nombre illustrant en watts par mètre carré le forçage radiatif
associé, c’est-à-dire la mesure de l'impact de certains...

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La corrélation entre l'accumulation des GES dans l'atmosphère et l'augmentation de la température

de la planète se confirme au fil des rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur
l'évolution du climat (GIEC), dont les différents modèles pointent la responsabilité des activités
humaines. L'article 2 de la convention signée à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992 évoque cet « objectif
ultime » dont la légitimité est fondée sur les connaissances scientifiques : « Stabiliser [...] les
concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute
perturbation anthropique dangereuse du système climatique. »

La question climatique est alors investie par l’économie de l’environnement et traitée comme une
question de pollution. Un accord multilatéral sous l'égide des Nations unies devait fixer un plafond
souhaitable d'émissions de GES, exprimé en équivalents de dioxyde de carbone (CO2), afin de

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partager le fardeau entre pays développés, responsables historiques des émissions. Les politiques
d’atténuation, c’est-à-dire les mesures visant à réduire les émissions de CO2, devaient être réalisées
à moindre coût par la création d'un marché mondial du carbone.

Le principe des « responsabilités communes mais différenciées » de la déclaration de Rio de 1992 et

la faiblesse de leurs émissions avaient dispensé d'efforts les pays en développement dans le
protocole de Kyōto de 1997, accord international signé lors de la COP 3. Les négociations sur le
climat resteront marquées par ce partage du monde, et c'est ce conflit géopolitique qui fera bouger
le cadrage de la question climatique.

Les thèmes de l'adaptation aux impacts du changement climatique et de l'équité, fortement

politiques, apparaissent tardivement dans les négociations, lors de la COP de Bali de 2007. Ils
rompent avec l'approche scientifique et technique fondée sur la seule atténuation et renouvellent les
contours de l'aide au développement. Il ne s’agit plus simplement de réduire les émissions, c’est-à-
dire de s’attaquer aux causes du réchauffement climatique, mais aussi de permettre aux pays de
répondre aux conséquences de ce réchauffement, de s’y adapter. Ces conséquences étant plus
dramatiques pour les pays les plus pauvres, la notion d’équité est mise en avant, appelant les États
les plus riches à financer les politiques d’atténuation et d’adaptation des plus pauvres. Ce qui fut
perçu comme un échec à Copenhague (COP 15, 2009) marque le refus des pays en développement,
dont certains devenus grands émetteurs, de se faire dicter leurs politiques nationales par une
instance multilatérale. Ils rejettent une prolongation du protocole de Kyōto qui les concernerait
après 2012. Ils proposent que ce soient les États qui fixent, sur la base du volontariat, leurs propres
contributions de lutte contre le changement climatique, et non plus le secrétariat de la convention
sur des bases scientifiques. Ils se rallient cependant à l'objectif commun de limiter le réchauffement
à 2 C par rapport aux niveaux préindustriels, sans doute sous la promesse d'un financement à
hauteur de 100 milliards de dollars par an à partir de 2020 pour couvrir leurs coûts d'atténuation et
d'adaptation.

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Émissions par habitant des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone (2013)

Émissions par habitant des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone (2013)

Si l’on compare les émissions annuelles de dioxyde de carbone (CO2) rapportées par habitant, les États-Unis restent
très au-dessus de la moyenne mondiale et l’Inde très en dessous. En 2013, les émissions provenant de la Chine avaient
dépassé celles de l’Union européenne et se...

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Émissions des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone de la planète (2013)

Émissions des quatre plus grands émetteurs de dioxyde de carbone de la planète (2013)

En 2013, quatre pays étaient responsables de 59 p. 100 du total mondial de dioxyde de carbone (CO2) émis dans
l’atmosphère : 28 p. 100 pour la Chine, 14 p. 100 pour les États-Unis, 10 p. 100 pour l’Union européenne et 7 p. 100
pour l’Inde. Les chiffres avancés pour 2019...

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Puis les COP s'enchaînent et, à l'ouverture de la COP 21, tout est en place pour que les décisions

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imposées par le secrétariat de la convention, du sommet vers la base, sur le partage équitable du
fardeau deviennent des négociations menées par les États, de la base au sommet, sur l’accès
équitable à un développement dit de « bas carbone » (limitant le recours aux énergies fossiles et les
émissions de GES). Un changement important est donc intervenu dans la gouvernance de la question
climatique, en passant d’un système international centralisé (démarche dite descendante) à celui
d’une coopération volontaire entre les États (démarche dite ascendante).

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Les avancées de la conférence de Paris

La conférence de Paris a rassemblé au Bourget plus de cent cinquante chefs d'État et de

gouvernement et 20 000 délégués, malgré l'état d'urgence appliqué sur le territoire français à la
suite des attentats du 13 novembre 2015. L’espace Générations climat, ouvert au public, a accueilli
plus de 40 000 visiteurs.

Les commentaires dans les médias au sujet de cette conférence ont privilégié l’accord de Paris,
présenté comme un succès de la diplomatie française dans un contexte de recomposition des
équilibres Nord-Sud, bien qu'il ne constitue qu'une des avancées de la conférence avec les
contributions nationales et l’agenda des solutions.

L’accord de Paris : le meilleur accord possible ?

L'accord de Paris, issu de ces journées de négociations, devait être « universel, ambitieux et
contraignant ». Approuvé à l'unanimité, il peut être qualifié d'universel et relégitime le cadre
multilatéral des Nations unies. Il illustre l'évolution des modèles de développement, validée par les
États trois mois plus tôt, avec l’Agenda 2030 du développement durable et ses dix-sept objectifs
de développement durable (ODD).

L’ambition collective à long terme est de contenir l’élévation de la température moyenne de la

planète nettement en dessous de 2 C, voire 1,5 C, de renforcer les capacités d’adaptation tout en
promouvant un développement à faibles émissions de GES et de rendre les flux financiers
compatibles avec ces objectifs. Les 100 milliards de dollars du Fonds vert, destinés à aider les pays
en développement, ne sont pas cités dans l’accord, mais simplement mentionnés dans le projet de
décision qui le précède. Le seuil de 2 C y constitue le seul objectif chiffré de cet accord, mais sans
mention du volume de réduction de GES qu'il impliquerait. Le plafonnement des émissions doit se
faire « dans les meilleurs délais ». La neutralité carbone, équilibre entre les émissions dues aux
activités humaines et les absorptions de GES qui seraient réalisées par la création de puits de
carbone (plantations forestières, capture et stockage de carbone dans les failles géologiques,
recours à la géo-ingénierie), est prévue pour la deuxième moitié du siècle, présupposant un apport
de moyens technologiques non encore disponibles et des arrangements institutionnels à inventer.

Aucune réforme structurelle n'est présentée dans cet accord. On ne traite pas des causes des
émissions et du mode de croissance fondé sur les énergies fossiles malgré le consensus du GIEC et
de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) qui lie le seuil de 2 C à l’utilisation de seulement
10 p. 100 des réserves de combustibles fossiles. L'accord évite aussi d'évoquer les énergies
renouvelables, le prix du carbone, les traités de libre-échange qui ne reconnaissent pas les normes
environnementales. On y trouve cependant mention de l'équité et de la justice climatique.
L'adaptation aux conséquences du changement climatique, incluant le droit au développement et à
son financement, y est présentée pour la première fois à égalité avec l'atténuation des émissions de
GES.

Afin d’obtenir l’unanimité pour cet accord de Paris, il a fallu renoncer à toute contrainte qui aurait
été comprise comme contraire à la souveraineté des États. Un système souple de promesse et

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vérification (pledge and review) remplace les obligations de partage du fardeau. Les États
s'accordent sur des systèmes de mesures, rapports et vérification (MRV) permettant d'évaluer et de
comparer les résultats, assurant ainsi la transparence des actions. Il n'y a plus alors de possibilité de
jouer au passager clandestin ou au moins-disant.

Les contributions déterminées au niveau national

Lors de la COP 20, qui s’était tenue à Lima (Pérou) en décembre 2014, il avait été décidé que les
États signataires transmettraient, avant la conférence de Paris, leurs engagements de réduction
d’émissions de GES. Ces contributions, encore appelées INDCs (intended nationally determined
contributions), représentent les efforts nationaux de lutte contre le changement climatique. Les
arbitrages politiques relèvent de l'échelle nationale et ne pourront pas être imposés par un système
multilatéral. Cent cinquante-six contributions, représentant cent quatre-vingt-quatre parties à la
convention – l'Union européenne ayant produit une seule contribution pour ses vingt-huit
membres –, avaient été déposées à la date de l'accord. En juin 2016, seuls six pays n'avaient pas
participé, signe du succès de cet exercice.

La contribution, très libre dans sa forme, permet à chaque pays de présenter sa stratégie en un
court document. On peut décrypter les « personnalités » des pays, en montrant comment est
anticipée l'adhésion de leurs sociétés aux transformations attendues, leur situation économique et
leur marge de manœuvre en termes de potentiel énergétique et technologique, d'infrastructures, de
dynamique démographique, d'enjeux territoriaux et de développement (lutte contre les inégalités et
la pauvreté, politiques agricoles, urbaines, de santé). Les actions d'atténuation, plus techniques, sont
présentées au même niveau que celles d'adaptation, locales et plus sociales.

Ces contributions sont fondées sur trois principes :

– la différenciation. Le principe de l'équité et des responsabilités communes mais différenciées et

des capacités respectives eu égard aux contextes nationaux différents est réaffirmé, tout comme est
affirmé le droit au développement et à son corollaire, l'aide financière internationale ;

– l'ambition. Les contributions ont vocation à dépasser les prévisions actuelles des États à
l'horizon 2020. Un mécanisme sera mis en place pour renforcer l'ambition collective. Tous les cinq
ans, il sera procédé à un bilan des efforts nationaux au regard de l'état des connaissances
scientifiques. Les révisions à la baisse ne seront pas possibles ;

– la transparence. Les contributions sont publiées dès leur réception sur le site de la convention. La
publicité des objectifs et des réalisations est censée constituer une incitation forte auprès des États
soucieux de leur réputation (name and shame), garantir l'efficacité de l'accord et renforcer la
confiance.

Cependant, la somme de toutes ces contributions nationales visant à réduire les émissions de GES
implique une augmentation de température de 3,5 C, et ce, sous réserve de la disponibilité des fonds
pour soutenir les stratégies d'atténuation et d'adaptation. Ces engagements sont donc encore loin
d’être suffisants et loin de l’objectif fixé par cette COP 21 de maintenir le réchauffement climatique
en dessous de 2 C d’ici à 2100, en renforçant les efforts pour atteindre la cible peu crédible de 1,5 C.

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L'agenda des solutions

Le temps de l'alerte est passé. L’urgence climatique et la prise de conscience d’un monde aux
ressources finies imposent désormais d’agir et de trouver des solutions, d'où les divers événements
présentés à la Galerie des solutions au Bourget et à l'exposition Solutions COP 21 au Grand Palais.

L'agenda des solutions appelle à une action mondiale pour des sociétés sobres en carbone
et résilientes. Il permet aux acteurs non étatiques – entreprises, investisseurs, villes, régions, voire
particuliers – de partager leurs engagements pour le climat via une plate-forme (NAZCA Climate
Action) de diffusion des résultats de leurs initiatives technologiques, financières ou sociales. Ainsi, la
lutte contre le réchauffement est l’affaire de tous et ne doit pas dépendre uniquement des choix
gouvernementaux et des décisions politiques.

Ces solutions impliquent un recours renforcé, ou au contraire alternatif, à la technologie et à des

formes très différentes d’organisation sociale : énergie nucléaire, géo-ingénierie et captation de
carbone, biotechnologies et OGM, agrocarburants, marchés de crédits carbone, ingénierie
écologique, agroécologie, création d'aires protégées, coopératives, relocalisation de la production,
mobilités durables...

On y notera l'importance de l'agriculture « climato-intelligente » qui intègre sécurité alimentaire,

adaptation et atténuation et, après les forêts, la promotion des sols comme puits de carbone. Les
solutions fondées sur la nature, c’est-à-dire qui s’appuient sur les écosystèmes et leurs capacités
régulatrices et productives, s'imposent. Les modifications des processus de production en faveur de
techniques économes en énergie et les accords sur des normes moins polluantes sont avancés. Les
approches territoriales des associations de grandes villes et de divers mouvements incluent les
questions de biodiversité, d'aménagement du territoire, d'accès à l'énergie durable, de santé
publique, de lutte contre la pauvreté, etc. Les politiques et actions visant à réduire les émissions
sont indissociables d’autres enjeux nationaux, régionaux, locaux. On redécouvre ainsi la dimension
locale, un problème global ne pouvant entraîner uniquement une solution globale orchestrée par
l’Organisation des Nations unies (ONU), mais bien une multitude de solutions portées par la société
civile.

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Ambition et financement

La conférence de Paris a établi de nouvelles bases pour sortir de l'impasse où s'enfermaient les
négociations depuis vingt ans. Tout d'abord, les États se sont prononcés unanimement pour une
riposte mondiale aux menaces climatiques, préservant le cadre de négociations des Nations unies,
mais plébiscitant le retour en force des politiques publiques nationales et des réglementations et
normes. Ils se sont engagés sur des stratégies de transformation radicale de leurs économies et de
leurs sociétés.

Ensuite, la croyance dans le pouvoir régulateur d’un marché mondial du carbone pour gérer les
réductions d’émissions de GES, comme le prônait le protocole de Kyōto, n’est plus de mise. Après
l’échec des marchés carbone, un prix du carbone unique, issu d’un jeu de l’offre et de la demande,
n’est plus affirmé comme la seule solution. Si l’accord de Paris n’évoque pas de prix du carbone, il
est acquis qu’il est nécessaire de donner un coût social (donc non issu du marché) à la pollution.
Les prix administrés et les réglementations de la puissance publique donnent ainsi implicitement un
prix au carbone et orientent les décisions d’investissements vers des technologies de bas carbone.

Enfin, on attend beaucoup des acteurs privés, des collectivités locales, des initiatives
technologiques, des projets innovants et alternatifs, de la modification des comportements. La
création de plates-formes où sont présentées et échangées des expériences de bonnes pratiques en
témoigne. Ce n'est plus la science seule qui dicte aux États la marche à suivre : les citoyens
reprennent la main. La maîtrise du CO2 n'est plus un objectif technique, mais pose la question
politique des trajectoires de développement durable, du souhaitable et du possible pour nos sociétés.
Les causes structurelles du changement climatique, notamment le recours aux énergies fossiles et le
fonctionnement du commerce international, peuvent enfin être abordées. Les solutions à la crise
climatique ne peuvent venir des seules négociations internationales.

Pour entrer en vigueur, l’accord de Paris exige la ratification de cinquante-cinq pays représentant au
moins 55 p. 100 des émissions mondiales. Ce mouvement de ratification, tout d'abord très lent et
porté surtout par les petits pays émetteurs, s'est emballé lorsque la Chine et les États-Unis, les deux
plus grands émetteurs de la planète, ont ratifié tous deux solennellement l'accord le 3 septembre
2016 à l'occasion du sommet du G20. Quant à l'Union européenne, opportunément, elle n'a pas
attendu que chacun de ses membres – vingt-huit avec la Grande-Bretagne – ait achevé son processus
législatif national pour ratifier l'accord de Paris le 4 octobre 2016. Elle a autorisé ses États membres
déjà prêts (France, Allemagne, Autriche, Hongrie, Malte, Portugal et Slovaquie, représentant la
moitié des émissions européennes) à déposer leurs outils de ratification au secrétariat de la
convention. Avec la signature de l’Union européenne, l'objectif des 55 p. 100 des émissions est
désormais dépassé, impliquant une entrée en vigueur de l’accord de Paris à l'occasion de l'ouverture
de la COP22 de Marrakech (Maroc), le 7 novembre 2016, soit seulement un an après son
approbation, un délai particulièrement court pour un traité international de ce type. Rappelons qu’il
a fallu attendre plus de sept ans pour que le protocole de Kyōto soit ratifié (décembre 1997-février
2005).

L'étape de la ratification franchie, tout reste maintenant à faire pour la mise en œuvre de l'accord de
Paris. Celle-ci repose essentiellement sur les mécanismes de révision à la hausse des objectifs des
contributions nationales et donc en grande partie sur le financement des contributions nationales lié

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à la dotation du Fonds vert. Autant de dossiers qui relèvent de la volonté des États et de la
mobilisation des sociétés.

— Catherine AUBERTIN

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POUR CITER L’ARTICLE

Catherine AUBERTIN, « COP 21 », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 14 novembre 2021. URL :
http://www.universalis-edu.com/encyclopedie/cop-21/

BIBLIOGRAPHIE

C. AUBERTIN, M. DAMIAN, M. MAGNY et al., « Les Enjeux de la conférence de Paris. Penser autrement
la question climatique », in Natures Sciences Sociétés, vol. 23, suppl., 2015

S. AYKUT & A.DAHAN, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Presses de

Sciences Po, Paris, 2015

M. DAMIAN, Les Chemins infinis de la décarbonisation, Campus Ouvert, Paris, 2015.

SITES INTERNET

CONVENTION-CADRE SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES, Adoption de l'accord de Paris,

FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1, déc. 2015, http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/fre/l09r01f.pdf

UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, Intended Nationally Determined

Contributions (INDCs), http://unfccc.int/focus/indc_portal/items/8766.php

Introduction
Le cadrage de la question climatique remis en cause
Les avancées de la conférence de Paris
Ambition et financement
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