Yakouba OUEDRAOGO1

« L’aide au développement et la gestion des finances publiques en Afrique

subsaharienne : cas des Etats membres de l’UEMOA».

Introduction

Les finances publiques ne peuvent être aujourd’hui appréhendées au seul travers d’une
vision enfermée dans leur contexte national. L’internationalisation des échanges et
l’interdépendance des systèmes financiers influencent la prise de décision et la conduite des
politiques budgétaires par les acteurs publics nationaux : « ni les politiques budgétaires ni les
politiques monétaires, ne peuvent abstraction de la conjoncture extérieure, ni du poids des
politiques nationales menées par d’autres Etats (…). Le poids croissant de la contrainte
extérieure limite considérablement les marges de manœuvre dont disposent les finances
publiques nationales »2.

Ce constat caractérise particulièrement les pays d’Afrique subsaharienne qui

dépendent, plus que toute autre région du monde, des appuis budgétaires extérieurs. En dehors
des ressources internes, notamment fiscales, une partie des ressources finançant leurs budgets
proviennent de l’aide internationale au développement. Celle-ci désigne des concours de
natures et de formes variées, apportés aux pays en développement par ceux pays du nord et les
organismes internationaux. Elle peut être d’origine publique ou privée3, mais seule l’aide
accordée par les organismes publics, appelée d’aide internationale au développement ou aide
publique au développement (APD) entretient des rapports directs avec les systèmes financiers
des pays bénéficiaires.

L’APD désigne, selon le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, « tous

les apports de ressources qui sont fournis aux pays et territoires sur la liste des bénéficiaires
d’APD, ou à des institutions multilatérales », et qui répondent aux critères suivants : d’une
part, émaner d’organismes publics, y compris les États et les collectivités locales, ou
d’organismes agissant pour le compte d’organismes publics ; et d’autre part, avoir pour but
essentiel de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des
pays en développement ; et être assortie de conditions favorables et comporter un élément de

1
ATER droit public. Université de Rouen – CUREJ (EA-4703-Equipe ESJ).
2
BOUVIER Michel, ESCLASSAN Marie-Christine et LASSALE Jean-Pierre, Finances publiques, LGDJ, 10ème
éd., 2010, p. 145.
3
L’aide d’origine privée peut consister en des investissements de capitaux effectués par des sociétés étrangères
(sous forme de prises de participations, de prêts bancaires) ou en des transferts en natures ou en espèces effectués
par des organismes à but non lucratif comme les ONG et les associations ; MACRA Tadin, « Les caractéristiques
des finances publiques des pays en voie de développement », Revue juridique et politique, vol. 64, 2010-n° 3, p.
333.
libéralité au moins égal à 25 %4. Se trouvent ainsi exclus les concours non financiers qui
prennent la forment de coopération technique au développement. L’aide internationale peut
être bilatérale, lorsque l’Etat fournisseur transfert lui-même les flux d’aide au profit de l’Etat
bénéficiaire ; ou multilatérale, lorsque les transferts s’effectuent par l’intermédiaire des
organismes internationaux (multilatéraux).

Quelle que soit sa modalité d’allocation, l’expression utilisée paraît trompeuse car les
concours financiers en cause n’impliquent pas toujours l’idée de dons sans contrepartie dont
le terme « aide » pourrait laisser sous-tendre. Les prêts, certes, à des taux avantageux, mais
remboursables à échéance, représentent la masse la plus importante des flux de financements
extérieurs concernés.

Les réflexions qui sont consacrées à l’APD l’analysent surtout sous les aspects de sa
légitimité5, de son efficacité (ou de son inefficacité) en matière de réduction des inégalités
sociales et de développement ; ou encore des conséquences économiques et sociales
désastreuses des programmes d’ajustement structurel (PAS) et leur atteinte à la souveraineté
des pays bénéficiaires du fait des politiques de conditionnalités. Sans préjuger du bien-fondé
de ces critiques ; on peut relever qu’elles n’épuisent pas toutes les problématiques liées à
l’aide au développement, spécifiquement par rapport à la gestion des finances publiques.
Ainsi, quels rapports entretient-elle avec les finances publiques des Etats bénéficiaires ? Plus
exactement, quelles influences juridiques les organismes d’aide ont-ils exercé sur les systèmes
financiers des pays bénéficiant de leurs appuis financiers ? L’aide internationale contribue-t-
elle à la qualité de gestion de leurs finances publiques ?

Ces questions interrogent sur les effets de l’APD sur les règles et systèmes de gestion
budgétaire et financière dans les pays bénéficiaires. Notre travail concernera essentiellement
les Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA).
L’UEMOA est une organisation d’intégration économique créée par le Traité de Dakar du 10
janvier 1994. Elle comprend huit (8) Etats membres, dont sept (7) Etats francophones (Bénin,
Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Niger, Sénégal, Togo) et un pays lusophone (Guinée
Bissau).
L’influence de l’aide au développement sur les règles juridiques et les procédures de
gestion des finances publiques est difficile à mesurer. Elle est présentée comme une source
d’inefficacité budgétaire dans les pays bénéficiaires. Mais on peut ainsi se demander si ce
reproche est toujours justifié. L’APD semble contribuer à l’amélioration des systèmes de

4
Voir la définition sur le site de l’OCDE : http://www.oecd.org/fr.
5
On la considère souvent dans une dimension humaniste, comme une obligation morale de solidarité des pays du
nord envers ceux du sud ; JACQUEMOT Pierre, « Cinquante ans de coopération française avec l’Afrique
subsaharienne. Une mise en perspective » (Ière Partie), Afrique contemporaine, n° 239-2011, p. 45 et s. Ses
détracteurs la considèrent au contraire comme une perpétuation des liens historiques entre les puissances
coloniales et les pays anciennement sous leur domination. Il est aussi reproché à l’aide au développement de
placer les pays bénéficiaires dans une situation de dépendance vis-à-vis du donateur et de porter atteinte à leur
souveraineté du fait qu’ils sont soumis aux politiques de conditionnalités définies par les pays ou organismes
donateurs.
gestion budgétaire au travers de la diffusion de normes et règles de bonne gestion à l’endroit
des pays bénéficiaires (I). Cette tendance s’est confirmée depuis les réformes des mécanismes
de conditionnalité qui ont réorienté les systèmes financiers publics des Etats bénéficiaires,
particulièrement ceux de la zone considérée, vers un nouveau paradigme de gestion axée sur
la recherche de performance et des résultats. Cette amélioration de la qualité de gestion
impose néanmoins des contraintes supplémentaires aux systèmes de gestion des finances
publiques, qui ne s’accommodent pas toujours avec les nouvelles méthodes de gestion
budgétaire promues par les bailleurs de fonds extérieurs (II).

I. L’aide publique au développement et l’amélioration des systèmes de gestion

des finances

Les pays d’Afrique subsaharienne entretiennent depuis les indépendances des années
1960 des relations de coopération avec de multiples bailleurs de fonds bilatéraux et
multilatéraux qui apportent leur assistance financière dans le cadre de l’APD. Les partenaires
bilatéraux regroupent essentiellement les grands pays industrialisés comme les Etats-Unis, la
France, l’Allemagne, le Japon, le Royaume-Uni, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le
Danemark, les Pays-Bas, la Suisse, la Suède, etc. Parmi les partenaires multilatéraux, on
retrouve principalement les institutions financières internationales à savoir le Fonds monétaire
international (FMI) et la Banque mondiale, mais aussi les organismes internationaux et
régionaux de coopération économique comme l’OCDE, l’Union européenne, la Banque
africaine de développement (BAD), l’Association internationale pour le Développement
(AID), le Fonds international de développement agricole (FIDA) et certains organismes
spécialisés de l’Organisation des Nations Unies (PNUD, OMS, PAM, OIT, UNESCO…).

L’influence des financements extérieurs sur la gestion des finances publiques dans les
pays bénéficiaires de l’aide a connu une évolution dans le temps. Si à l’origine, l’intervention
des bailleurs était principalement financière (A), elle s’est transformée depuis les PAS des
années 1980, et surtout 90, et a entraîné un changement du modèle de gestion budgétaire et
financière (B).

A. Le financement du développement, fondement initial de l’intervention des

partenaires extérieurs

Les années 1960 ont été celles des indépendances pour le continent africain mais aussi
des besoins d’infrastructures de développement économique et social. L’accession à
l’indépendance marque ainsi le début de l’aide versée par les pays riches en faveur du
développement.
 A cette époque, l’intervention des partenaires financiers était principalement bilatérale
et influençait très peu les règles de gestions budgétaire et financière des Etats bénéficiaires. Le
cadre normatif et institutionnel de la gestion budgétaire et comptable était déterminé en
référence au modèle de l’ancienne puissance coloniale, s’il ne constituait pas une quasi-
réplique de celui-ci6. Pour les anciennes colonies françaises, comme c’est le cas de sept (7)
des huit (8) Etats membres de l’actuelle UEMOA, les origines du droit financier remontent à
la période coloniale. C’est au début du 20ème siècle qu’il a été véritablement codifié par le
décret du 30 décembre 1912 portant régime financier des territoires d’outre-mer. Ce texte
homogénéisait le régime budgétaire et financier applicable aux colonies françaises d’Afrique,
regroupées par zone régionale (AOF et AEF). La structure du décret des colonies reposait sur
le modèle des collectivités locales. Par la suite, une circulaire du 30 août 1952 a renforcé la
dualité des budgets locaux, qui existait déjà dans le décret de 19127. Les régimes
intermédiaires de la Loi-cadre du 23 juin 1956 et de la Communauté française de 1958 n’ont
pas modifié le contenu des textes financiers.

Après les indépendances, les Etats anciennement colonies françaises ont reconduit
certains mécanismes financiers qui existaient pendant la période coloniale. Les textes
financiers adoptés après les indépendances ont été aussi largement inspirés du système
financier français de la Vème République8. Les principes budgétaires et comptables sont
analogues, sinon identiques à ceux institués par l’Ordonnance organique du 2 janvier 1959
relative aux lois de finances et du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur
la comptabilité publique9. Les traits de spécificité par rapport au système français
concernaient d’une part, l’importance accordée au budget d’investissement, encore appelé
budget de développement ; et d’autre part, la centralisation du processus d’exécution avec un
Ministre des finances ordonnateur principal unique du budget de l’Etat.

A cette époque, et ce jusqu’au début des années 80, l’intervention des bailleurs
extérieurs n’avait pas réellement d’incidences sur les cadres normatifs de gestion des finances
publiques dans les pays bénéficiaires de l’aide au développement. L’action des partenaires
extérieurs était seulement financière et consistait dans le financement de projets
d’investissement pour la mise en place d’infrastructures de bases ; puis de programmes
d’industrialisation. L’objectif était la promotion du développement économique et social qui
justifiait l’existence du budget spécifique (budget d’investissement) à côté du budget ordinaire
ou de fonctionnement. Les ressources finançant les budgets d’investissement provenaient
donc essentiellement de l’APD. Mais les bailleurs extérieurs n’intervenaient pas sur les

6
Encyclopédie juridique de l’Afrique, tome 3, Systèmes budgétaires, financiers, fiscaux et douaniers, p. 21 et s.
7
DUPRAT Jean-Pierre, « La formation et l’évolution du droit financier en Afrique francophone subsaharienne »,
in Dominique BARDON et Jean DU BOIS DE GAUDUSSON (sous la dir.), La création du droit en Afrique,
Ed. Karthala, 1997, coll. Hommes et sociétés, p. 450.
8
Ibidem ; BOULEY D., FOURNEL J. et LERUTH L., « Comment fonctionnent les systèmes du Trésor dans les
pays francophones de l’Afrique subsaharienne », Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, vol. 2., n° 4, p. 61
et s.
9
Au Burkina Faso et au Mali par exemple, ce sont des ordonnances qui ont d’abord reproduit, dans le fond et la
forme, l’ordonnance française du 2 janvier 1959 : respectivement Ordonnance n° 69-47/PRES/MFC du 18
septembre 1969 portant loi organique relative aux lois de finances Ordonnance n° 46 bis/PGP du 16 novembre
1960 portant règlement financier en République du Mali, avant d’être remplacées par des lois relatives aux lois
de finances.
systèmes de gestion des finances publiques. Leur rôle se limitait à l’aide à la décision
politique et à la rationalisation des choix dans les projets d’investissement10. Ils s’intéressaient
ainsi au développement des capacités d’évaluation des investissements prioritaires, compte
tenu des financements disponibles.

Dans les années 1980, les crises des finances publiques dans les pays en
développement et les mesures de stabilisation conduites sous les auspices des IFI vont ouvrir
une nouvelle étape dans la stratégie de coopération des bailleurs de fonds avec les pays
bénéficiaires de l’aide internationale. Le deuxième choc pétrolier et les déficits publics ont
entraîné des déséquilibres macro-économiques et l’endettement de nombreux pays africains.
Des programmes d’ajustement structurels ont été identifiés et conduits par les organismes
multilatéraux, notamment le FMI et la Banque mondiale, comme solutions pour y remédier11.
Les mesures préconisées impliquaient la libéralisation de l’économie avec un désengagement
progressif de l’Etat au profit de l’initiative privée. Elles visaient, sous l’égide du FMI, à
stabiliser les agrégats macro-économiques et à lutter contre les déficits publics. Mais elles
touchaient aux politiques budgétaires des pays concernés par les programmes d’ajustement,
d’autant plus qu’elles étaient menées en complémentarité avec des réformes structurelles et
institutionnelles de long terme soutenues par la Banque mondiale. C’est l’ensemble des
finances publiques qui était concerné par les mesures de stabilisation et d’ajustement
structurel. Les incidences de ces mesures sur les systèmes budgétaires et financiers
apparaissent de manière visible : réduction du nombre des fonctionnaires, des salaires, des
subventions de l’Etat et réorientation des dépenses vers des secteurs sociaux jugés
prioritaires12. L’ampleur des mesures d’ajustement a varié selon les pays. La plupart des Etats
membres de l’actuelle UEMOA, comme le Sénégal, la Côté d’ivoire, ont été sous ajustement
structurel depuis les années 80 ; tandis que d’autres, comme le Burkina Faso n’ont connu les
PAS que depuis la décennie 90.

L’on voit donc que le contexte de crise des finances publiques et de dérèglement
économique des années 80 a changé la stratégie de coopération des fournisseurs de l’aide
internationale avec les pays bénéficiaires. Les bailleurs extérieurs, sous la conduite des IFI,
ont changé leur stratégie d’aide à des projets de développement en intégrant dans leurs
conditionnalités des mesures de réformes touchant aux questions institutionnelles et de
conduite des politiques budgétaires. Parallèlement aux PAS, les mécanismes d’analyse et de
diagnostic ont été renforcés et étendus à l’ensemble des dépenses publiques. Les revues des

10
LAURENT Martial, « Les réformes budgétaires vues par les institutions internationales », in Réformes des
finances publiques : la conduite du changement (Actes de la IIIe Université de printemps de Finances Publiques
du GERFIP), LGDJ, 2007, p. 114.
11
Ibidem, p. 115. Pour plus de développements sur les PAS et leurs conséquences sur les pays africains, voir
DIOUBATE Badara, La Banque mondiale et les pays en développement : de l’ajustement structurel à la bonne
gouvernance, L’Harmattan, 2009.
12
Les réformes préconisées dans le cadre des PAS résultaient en réalité du consensus de Washington qui posait
dix principes de réformes en vue de la stabilisation de l’économie et des finances publiques en crise : 1.
Discipline budgétaire, 2. Redéfinition des priorité en matière de finances publiques, 3. Réforme fiscale, 4.
Libéralisation des taux d’intérêt, 5. Taux de change compétitifs, 6. Libéralisation du commerce, 7. Libéralisation
des investissements directs étrangers, 8. Privatisation, 9. Déréglementations, 10. Droit de propriété ; DIOUBATE
Badara, La Banque mondiale et les pays en développement : de l’ajustement structurel à la bonne gouvernance,
L’Harmattan, 2009, p. 89 et s.).
investissements ont été transformées en Revues de dépenses publiques (RDP). L’objectif des
RDP était d’évaluer les faiblesses du système de gestion des différentes catégories de
dépenses (dépenses de fonctionnement, dépenses d’investissement, salaires, dépenses de bien
et services) et de formuler des mesures pour améliorer leur efficacité et leur efficience13.

Les PAS ont aussi inauguré une réorientation de la stratégie de coopération des
partenaires financiers internationaux avec les pays de zone africaine étudiés. Les pays et
organismes d’aide ne vont plus se satisfaire du modèle de gestion des finances publiques des
candidats à leurs concours financiers.

B. L’efficacité et la performance, nouveau paradigme de gestion budgétaire promu

par les fournisseurs de l’APD

Le triomphe du libéralisme politique et économique au début des années 90,

consécutif à l’effondrement du bloc de l’est, ouvre une nouvelle ère dans les relations de
coopération financière internationale. La prise de conscience de l’échec des PAS et du
« consensus de Washington »14 n’a pas sonné le glas de la conditionnalité. Les Etats et
organismes d’aide vont simplement la réorienter vers la recherche de qualité dans la gestion
budgétaire. Cela s’est traduit d’une part, par l’élaboration de standards de bonne gestion
budgétaire et financière (1) ; et d’autre part, par une conditionnalité imposant l’efficacité et la
performance de gestion, qui a conduit, pour les pays concernés, au changement de leur
modèle de gestion des finances publiques (2).

1. La diffusion de standards de bonne gestion budgétaire et financière

A partir de la décennie 90, les IBW et la communauté des bailleurs de fonds dans son
ensemble, vont progressivement placer les questions institutionnelles, de bonne gouvernance,
et ensuite la lutte contre la pauvreté au cœur de leurs politiques de conditionnalités15. Ce
changement de perspective implique de nouvelles exigences en termes de bonne gouvernance
budgétaire et de gestion des dépenses publiques : renforcement des capacités institutionnelles,

13
LAURENT Martial, « Les réformes budgétaires vues par les institutions internationales », in Réformes des
finances publiques : la conduite du changement, op. cit., p. 115.
14
CLING Jean-Pierre, RAZAFINDRAKOTO Mireille et ROUBAUD François, « Tout changer pour que tout
reste pareil ? », in CLING Jean-Pierre, RAZAFINDRAKOTO Mireille et ROUBAUD François, Les nouvelles
stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, éd. Economica, 2ème éd., 2003, p. 3 et s.
15
LAURENT Martial, ibidem, p. 116.
élaboration de nouveaux standards de gestion budgétaire et d’instruments d’évaluation des
finances publiques16.

L’attachement des organismes d’aide à la qualité de la gestion financière se manifeste

tout d’abord par l’élaboration et la diffusion de standards de bonne gestion des finances
publiques et la mise en place de mécanismes d’évaluation. Il s’agit de principes et bonnes
pratiques de gouvernance budgétaire et financière dont les IFI, mais pas exclusivement, sont
les principaux promoteurs depuis les années 9017. La Banque mondiale a ainsi publié en 1998
un Manuel de gestion des dépenses publiques18, qui est un document de référence contenant
des principes et des bonnes pratiques en vue d’améliorer la gestion budgétaire et financière
des Etats. De nouveaux instruments de diagnostic et d’analyse ont été aussi mis en place pour
évaluer la gestion des finances publiques19, celle des dépenses publiques20 ou certains aspects
spécifiques comme les procédures de passation des marchés publics21. La Banque accorde
aussi une importance aux questions institutionnelles et de gouvernance, notamment à la
qualité de la gestion publique22. Mais c’est le FMI qui semble avoir produit plus de normes en
matière de gestion des finances publiques. En 1986 déjà, il a publié la première version de son
manuel de statistiques des finances publiques dont les principes de classification économiques
des charges et fonctionnelle des dépenses furent largement adoptés par les Etats23. La bonne
gouvernance financière, et particulièrement la question de la transparence24, constitue son
principal domaine d’action. Il a ainsi adopté en 1998 un Code de bonnes pratiques en matière
de transparence de finances publiques25 qui synthétise les principes de bonne gouvernance
financière ; puis en 2001, un Manuel sur la transparence des finances publiques qui explique

16
Comme le souligne Martial LAURENT, « À partir de la fin des années 90, la dimension institutionnelle et la
gouvernance ont pris une importance croissante. Les travaux de D. North ont contribué à donner une place plus
importante aux aspects institutionnels pendant cette période. Les réformes en général, et celles relatives aux
dépenses publiques, ont progressivement accordé une plus grande attention au renforcement des capacités
institutionnelles […], on assiste à une multiplication de nouveaux instruments de diagnostic et d’analyse des
systèmes de gestion des dépenses publiques incluant la dimension institutionnelle et une approche globale »,
LAURENT Martial, « Les réformes budgétaires vues par les institutions internationales », op. cit., p. 116.
17
CHEVAUCHEZ Benoît, « Gouvernance budgétaire et gestion des dépenses publiques : un domaine d’activité
croissant des organisations internationales », Gestion et finances publiques, n° 7 -juillet 2010, pp. 551-554.
18
Public Expediture Management Handbook, The World Bank, 1998 ; version française disponible depuis 2000.
19
Examen de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur public (Country Financial
Accountability Assessement (CFAA)) initié en 1997 et couvrant l’ensemble du processus budgétaire.
20
Public Expediture Reviews (PER).
21
Country Procurement Assessement Review (CPAR) initié en 1998.
22
Elle a ainsi introduit des Revues institutionnelles et de gouvernance. Des indicateurs d’examen institutionnel
et de performance ont été définis (Country Performance and Institutionnal Assessment (CPIA)). L’objectifs de
ces indicateurs est de mesurer la qualité de certains aspects de la gestion publique comme la transparence, la lutte
contre la corruption, la fonction publique, la gestion financière, etc. ; LAURENT Catherine, « Les standards
internationaux de la bonne gouvernance selon la Banque Mondiale », in La bonne gouvernance des finances
publiques dans le monde (actes de la IVe Université de printemps de Finances Publiques organisée par
FONDAFIP), LGDJ, 2009, p. 27.
23
Le manuel fut adapté en 2001.
24
CHEVAUCHEZ Benoît, « Le Fonds Monétaire International et la transparence budgétaire », RFFP, n° 67-
septembre 1999, pp. 231-240.
25
Ce code a été adopté par le Comité intérimaire du Conseil des gouverneurs du FMI le 16 avril 1998. Il
synthétise les principes de bonne gouvernance financière internationale dans douze domaines ayant trait à la
gestion des finances publiques ; BOULEY Dominique, « Les standards internationaux de la bonne gouvernance
selon le Fonds Monétaire International », in La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde (actes
de la IVe Université de printemps de Finances Publiques organisée par FONDAFIP), LGDJ, 2009, pp. 16-18.
les principes du code et analyse les bonnes pratiques26. Un questionnaire y est intégré et
permet une auto-évaluation de la transparence des finances publiques de chaque pays. La
transparence des finances publiques y est définie comme « l’information sans réserve du
citoyen sur la structure et les fonctions des administrations publiques, les objectifs de la
politique des finances publiques, les comptes du secteur public et les projections budgétaires.
Cette transparence permet que le débat public ait lieu sur la base d’informations fiables. Elle
renforce en outre la responsabilisation et la crédibilité des pouvoirs publics »27. Les deux
documents ont été révisés en 2007 pour améliorer et approfondir les principes de transparence
et de bonne qu’ils consacrent. D’autres instruments relatifs à des branches spécifiques de
gestion des finances publiques (Guide sur la transparence des recettes des ressources
naturelles par exemple) complètent le dispositif28.

Sans être formellement contraignants, ces instruments juridiques ne sont pas

dépourvus de tout effet sur les systèmes budgétaires des pays sollicitant l’aide des IBW 29. Le
code et le manuel du FMI constituent des instruments de référence pour les autorités
nationales et les organismes de la société civile qui peuvent y trouver des exemples de bonnes
pratiques en vue d’améliorer la transparence des systèmes financiers. Ainsi, la classification
économique des dépenses publiques, recommandées par le manuel de statistiques du FMI de
1986, a été reprise par les textes nationaux et les premières directives de l’UEMOA relatives
au cadre harmonisé de gestion des finances publiques30. En outre, les normes et principes qui
y sont définis servent de référence aux systèmes d’évaluation par les institutions
internationales. C’est ainsi le cas du Rapport sur l’observation des normes et des codes
(RONC) concernant la transparence des finances publiques, élaboré sur la base du
questionnaire associé au manuel31.

Mieux encore que la diffusion de standards de bonne gestion, l’action des pays et
organismes d’aide véhicule à l’égard des pays bénéficiaires un nouveau paradigme de gestion
budgétaire et financière, fondé sur l’efficacité et la performance des dépenses publiques.

2. Le développement d’une conditionnalité de performance et son influence sur les

systèmes financiers publics

26
Ibidem, p. 18 et s.
27
Ibidem, p. 17.
28
Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles, FMI, juin 2005 ; ibidem, p. 21.
29
BOULEY Dominique, ibidem, p. 18.
30
SANON Jean Gustave, « L’objectif de performance dans la politique d’harmonisation des finances publiques
dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) », op. cit., p. 65.
31
Les pays de toutes les régions du monde et de tous les niveaux économiques acceptent soumettre leurs
systèmes de finances publiques aux principes du RONC. Ce rapport permet d’obtenir des informations sur le
système de gestion des finances publiques d’un pays et d’évaluer son niveau de transparence. Cela est utile à une
comparaison dans le temps et l’espace, et pour apporter des améliorations nécessaires ; BOULEY Dominique,
ibidem, p. 21 et s.
 L’échec des PAS et les critiques des conditionnalités d’instruments ont ravivé l’intérêt
pour la question de la lutte contre la pauvreté. Elle apparaît ainsi dans les préoccupations des
organismes d’aide qui vont, depuis l’Initiative Pays Pauvres Très Endettés (Initiative PPTE),
établir un lien entre l’efficacité de l’aide au développement dans la lutte contre la pauvreté et
la réorientation de la gestion budgétaire vers la recherche de la performance, déjà appliquée
dans certains pays industrialisés. L’Initiative PPTE est née au sommet du G 7 de Lyon de juin
1996, renforcée à Cologne en 1999. Elle a été suivie de l’Initiative d’allègement de la dette
multilatérale (IADM) lancée en 2005 au sommet du G8 de Gleneagles32. La nouvelle
approche de la conditionnalité (conditionnalité de performance) implique pour les pays
bénéficiaires de nouvelles exigences de gestion orientée vers la performance de la dépense
publique. Ce qui entraîne une rupture avec le modèle de gestion budgétaire hérité depuis la
colonisation, basé sur la logique des budgets de moyens.

Concrètement, le changement d’approche implique que désormais, tout pays à bas

revenu désirant bénéficier de l’aide financière, ou de l’allégement de sa dette dans le cadre de
l’IPPTE, devrait au préalable préparer et soumettre à l’approbation du Conseil
d’administration du FMI et de la Banque mondiale, un document programme dénommé
Document Stratégique de Réduction (ou Lutte contre) de la Pauvreté (DSRP). La nouvelle
conditionnalité impose donc aux pays candidats à l’aide ou éligibles à l’IPPTE, en
contrepartie des financements ou des annulations de dette, de définir dans ce document leurs
programmes, objectifs et actions de lutte contre la pauvreté et d’améliorer leurs systèmes de
gestion budgétaire. Les bailleurs impliqués dans l’IPPTE s’engagent dès lors à annuler
partiellement leur dette en contrepartie de la réallocation des marges de crédits dégagées vers
les dépenses prioritaires réductrices de la pauvreté33. L’IAMD visait quant elle à annuler la
dette multilatérale due par ces Etats aux créanciers les plus importants.

Parmi les premiers pays éligibles à l’IPPTE figurent de nombreux pays africains de la
zone franc ouest africaine (Bénin, Burkina Faso, Mali, Niger, Sénégal) qui ont ainsi rédigé
leur DSRP pour bénéficier de l’allègement de la dette34. Les politiques contenues dans le
DSRP devaient être définies avec la participation de la société civile.

L’exigence des bailleurs, notamment le FMI et la Banque mondiale, a été également à

l’origine de deux autres types de documents budgétaires dans les pays africains considérés. Il
s’agit des Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et des budgets-programmes élaborés

32
Voir le n° 223-224 de la Revue Afrique contemporaine consacrée au thème de l’aide au développement et de
Réformes des finances publiques africaines, 2007/3-4, De Boeck & Larcier, 465 p.
33
NOUPOYO Gabriel, « Les nouvelles conditions de la politique budgétaire de sous-zones : étude des nouveaux
instruments de rationalisation budgétaire, le poids des conditionnalités externes », op. cit. p. 81 et 82 ; DE
LUCCA Florence et RAFFINOT Marc, « Aide budgétaire : le cas du Burkina Faso », Afrique contemporaine,
2007/3-4, n° 223, p. 193.
34
Au Burkina Faso le premier Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) a été rédigé en 2000 et révisé
à deux reprises en 2003 et en 2006. Il a été appliqué jusqu’en 2010 avant d’être remplacé par la Stratégie de
Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD). Le Mali a d’abord adopté un CSLP intérimaire
en 2000 avant d’élaborer le CSLP I en 2002 puis du CSLP II en décembre 2006 ; MESPLE-SOMPS Sandrine et
RAFFINOT Marc, « Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans les pays à faible revenu : Burkina Faso
et Mali », op. cit., p. 7 ; BERGAMASCHI Isaline, DIABATE Alassane et PAUL Elisabeth, « L’agenda de Paris
pour l’efficacité de l’aide. Défis de l’ « appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique
contemporaine, 2007/3-4, n° 223, p. 224 et s.
au Burkina Faso, au Mali, au Bénin ; puis au Sénégal dès le début des années 2000. Ces
instruments se sont développés presque simultanément avec les CSLP dont ils devaient
accompagner la mise en œuvre budgétaire. Les CDMT devaient assurer l’allocation
pluriannuelle et sectorielle des dépenses publiques dans une perspective de gestion axée sur la
performance comme l’exigent les bailleurs de fonds. Ils répondent ainsi au problème de la
programmation pluriannuelle des politiques et des ressources de mise en œuvre des DSRP,
déjà préconisée par les bailleurs de fonds sous forme de budgets pluriannuels (Medium Term
Expediture Framework)35. Les budgets-programmes concrétisaient l’orientation de la gestion
vers l’atteinte de résultats, mesurables par rapport à des objectifs préalablement fixés.

L’introduction de ces nouveaux documents orientant le système de gestion vers la

performance ne procède pas d’un choix volontariste, librement décidé et mis en œuvre par les
autorités budgétaires de ces pays. Ils ne sont en réalité qu’une « traduction concrète de la
budgétisation par objectifs préconisée par les bailleurs de fonds multilatéraux [qui],
jusqu’alors insatisfaits de la conduite des approches sectorielles initiées au cours des années
90, se montrent désormais plus précis dans leurs recommandations notamment lorsqu’ils
établissent de manière claire leur préférence en faveur d’une classification des dépenses par
catégories de « programmes », « de sous-programmes et « d’activités » »36.

La modernisation des systèmes budgétaires des pays bénéficiaires de l’aide vers la

recherche de performance est devenue une exigence de la quasi-totalité des bailleurs
multilatéraux et bilatéraux. Les pratiques de conditionnalité de performance comportent
cependant des conséquences négatives sur les systèmes financiers des pays concernés.

II. Les contraintes de l’APD sur les systèmes de gestion des finances publiques

Les contraintes que l’aide internationale exerce sur les pays bénéficiaires sont plus
connues sous l’image négative de l’effet de dépendance des Etats bénéficiaires et des
conséquences sociales des réformes économiques et structurelles imposées par les mesures
d’ajustement structurel. Sur le plan strictement budgétaire deux séries de contraintes sur les
finances publiques peuvent être imputées à l’APD. La première est d’ordre financier (A) et la
seconde est d’ordre juridique, car elle met en cause le cadre juridique de gestion des finances
publiques (B).

A. Les contraintes d’ordre financier

35
CLING Jean-Pierre, RAZAFINDRAKOTO Mireille et ROUBAUD François, « Un processus participatif pour
établir de nouvelles relations entre les acteurs », in CLING Jean-Pierre et al., Les nouvelles stratégies
internationales de lutte contre la pauvreté, éd. Economica, 2ème éd., 2003, p. 194.
36
NOUPOYO Gabriel, « Les nouvelles conditions de la politique budgétaire de sous-zones : étude des nouveaux
instruments de rationalisation budgétaire, le poids des conditionnalités externes », op. cit. p. 89 et 90.
 On peut parler de contraintes financières en raison du poids difficilement supportable
de l’APD qui menace ainsi la soutenabilité à long terme des finances publiques et la bonne
discipline financière des Etats qui en bénéficient. L’accumulation des prêts à intérêts non
remboursés engage les Etats dans le cycle de l’endettement (1) ; tandis que les multiples
pratiques de conditionnalités des organismes d’aide placent les Etats dépendants de ressources
extérieures dans une situation d’insécurité financière en raison de l’imprévisibilité du
décaissement des montants prévus (2).

1. Le poids de la dette extérieure sur les finances publiques

C’est la première conséquence négative de l’APD. L’endettement contribue, avec les

effets sociaux désastreux des PAS, à alimenter l’image négative et les critiques adressées à
l’aide internationale. La gestion de la dette est une préoccupation majeure de tous les pays
bénéficiaires de l’APD. La dette publique extérieure représente ainsi un poids important pour
les finances publiques des Etats étudiés. Elle est le produit de l’accumulation des prêts
accordés par les bailleurs de fonds internationaux depuis les années 1960. La question de
l’endettement s’est surtout posée avec acuité après les PAS et l’arrivée à échéance des prêts
massifs accordés pendant les années 80-9037. Les Etats qui ont bénéficié des concours des
bailleurs de fonds devaient ainsi rembourser les capitaux accordés en plus des intérêts des
prêts. Il est arrivé ainsi que le remboursement de l’aide en plus des intérêts par des Etats à
échéance opèrent des transferts nets négatifs vers les pays et organismes d’aide. On entre ainsi
dans un cercle vicieux : les nouveaux emprunts servent au remboursement du principal et des
intérêts. Ce phénomène auto-entretenu depuis les débuts de l’aide internationale aboutit à la
crise de l’endettement, souvent dénoncée comme le signe d’un nouvel impérialisme
économique qui compromet la soutenabilité à long terme des finances publiques nationales.

Ce phénomène est bien connu des pays africains considérés en raison de leur forte
dépendance des flux de financements extérieurs. Longtemps affectés aux projets
d’investissement, l’aide internationale sert parfois de source de financement des déficits
publics38. Le service de la dette constitue ainsi un poste important de leur budget. Or
l’endettement est un phénomène néfaste pour les finances publiques de ces Etats, déjà
fragilisés par la baisse de leurs produits d’exportation, essentiellement constitués de matières
premières et des balances commerciales structurellement déficitaires.

C’est le constat de leur endettement excessif des pays en développement qui a conduit
aux engagements d’annulation de la dette bilatérale et multilatérale avec les initiatives PPTE
et IADM.

37
JACQUEMOT Pierre, « Cinquante ans de coopération française avec l’Afrique subsaharienne. Une mise en
perspective » (IIèmePartie), Afrique contemporaine, n° 239-2011, p. 29.
38
FALL Mouhamet, « La problématique de l’aide budgétaire au Sénégal », Afrilex, n° 4-2004, p. 307.
 La maîtrise de la dette publique extérieure est même devenue une préoccupation des
autorités communautaires ouest-africaines. La discipline budgétaire imposée aux Etats
membres de l’UEMOA par le pacte de Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité (PCSCS) l’a ainsi intégrée parmi les critères de convergence en limitant le taux
d’endettement des Etats membres. Il s’agit du plafonnement du ratio de l’encours de la dette
publique intérieure et extérieure à 70 % du PIB nominal et la non-cumulation des arriérés de
paiement intérieurs et extérieurs, qui figurent parmi les critères de premier rang du PCSCS.
En outre, le ratio du déficit extérieur courant (hors dons) par rapport au PIB nominal ne
devrait pas excéder 5%. La stratégie d’endettement des Etats a fait l’objet d’une
réglementation spécifique. Un Règlement39 portant cadre de référence de la politique
d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats membres de l’UEMOA
a été adopté en 2007 avec pour but d’organiser et de renforcer le système de gestion de la
dette au sein des Etats. L’observation de ces textes est périodiquement rappelée aux Etats par
les instances communautaires. Celles-ci ont relevé dans le projet de rapport semestriel
d’exécution de la surveillance multilatérale de juin 2012 que depuis 2006, les dépenses
relatives au paiement des intérêts de la dette publique tendaient à progresser. Ce qui risque
d’engager les Etats membres dans un processus de ré-endettement, et d’annihiler la
perspective favorable actuelle découlant des mécanismes d’allègement et d’annulation de la
dette extérieure suite aux initiatives PPTE et IADM40.

2. L’imprévisibilité des financements par les mesures d’évaluation des systèmes de

gestion budgétaire

La multiplicité des bailleurs et des modalités de conditionnalités affecte directement la

mobilisation des ressources extérieures. Les conditionnalités discordantes relatives les unes
aux politiques à mettre en œuvre et les autres aux performances et résultats obtenus
accentuent l’imprévisibilité de l’aide internationale. Certes, toute l’aide internationale n’est
pas soumise à des conditionnalités de résultats. Mais en subordonnant le décaissement d’une
partie à l’atteinte de certains résultats, par nature aléatoires, ou à des conditionnalités de
moyens dont les critères d’appréciation demeurent souvent incertains, les pratiques des
bailleurs placent les budgets des pays considérés dans une insécurité financière. Le risque à
craindre, comme ce fut le cas au Burkina Faso lors du test de la réforme de la conditionnalité
de l’UE, est l’instabilité de la situation financière du fait de l’imprévisibilité des flux d’aide
extérieure. L’incertitude des financements nuit à l’exhaustivité des ressources des pays
bénéficiaires qui ne peuvent prévoir à l’avance le montant des financements extérieurs dont ils
disposeront au cours de l’année. Or, dans le contexte de ces pays, la prévisibilité des
ressources extérieures semble indispensable à une gestion budgétaire efficace et à l’atteinte de
résultats : « la volatilité des flux d’aide compromet fortement l’aptitude des pays africains à

39
N°09/2007/CM/UEMOA du 4 juillet 2007.
40
Voir projet de rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale, Commission de l’UEMOA, juin
2012, p. 100.
planifier leurs dépenses et donc à engager les compléments d’investissement indispensables
pour satisfaire aux objectifs de développement de long terme »41.

L’imprévisibilité des flux de financements extérieurs est accentuée avec la crise des
finances publiques et des dettes souveraines dans les pays bailleurs ; crises qui se répercutent
indirectement sur le respect des promesses d’aide au développement42. La crise de la dette
publique et les déficits publics diminuent les financements de l’APD par les bailleurs
bilatéraux.

L’imprévisibilité des ressources suite aux pratiques divergentes des organismes d’aide
s’est manifestée lors des expériences pilotes de la conditionnalité de performance menée à
partir de 199743 dans deux pays de l’UEMOA : le Burkina Faso et le Mali. Le Mali a été
choisi par le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE en 1997 comme pays test
pour la revue de l’aide et la réforme de la conditionnalité. Dans le cas du Burkina Faso, c’est
l’Union européenne qui y a engagé l’initiative de sa réforme de la conditionnalité, mise en
œuvre entre 1997 et 2000 par le groupe Réforme économique dans le contexte de la libération
politique44. Cette expérience pilote s’inscrivait dans la volonté de l’UE de réformer la
conditionnalité de son aide aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), affirmée
par la Commission européenne en 199945. La nouvelle conditionnalité consistait à rajouter des
indicateurs de résultats aux indicateurs classiques d’instruments et de conditionner le
décaissement d’une tranche des financements à la réalisation par le pays des nouveaux critères
de performance définis. Des indicateurs « sociaux » concernant la santé et l’éducation ; et un
système de notation46 ont été rajoutés aux critères traditionnels de performances budgétaires47
pour évaluer les résultats atteints.

Mais des désaccords ont existé entre les IBW et l’UE sur la mise en œuvre des deux
formes de conditionnalités. Ils concernent d’abord la prise en compte des indicateurs de
résultats dans le suivi et le décaissement de l’aide. Le FMI continuait la conditionnalité

41
NOUPOYO Gabriel, « Les nouvelles conditions de la politique budgétaire de sous-zones : étude des nouveaux
instruments de rationalisation budgétaire, le poids des conditionnalités externes », op. cit. p. 98.
42
VAILLANT Louis-Jacques, « Crises, finances publiques et aide au développement », RFFP, n° 108-octobre
2009, pp. 61-68.
43
MESPLE-SOMPS Sandrine et RAFFINOT Marc, « Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans les
pays à faible revenu : Burkina Faso et Mali », op. cit., p. 7.
44
Les nouvelles modalités de l’aide budgétaire européenne poursuivaient trois objectifs exprimés par la
Commission dans son bilan de test sur la réforme de la conditionnalité de 2000. Il s’agissait :
- d’améliorer l’appropriation par les responsables nationaux de l’action publique ;
- de renforcer la coordination de l’action des donateurs par des évaluations conjointes ;
- et d’accroître la régularité et la prévisibilité des flux d’aide, en évitant la politique du « tout ou rien » ;
GUILLAUMONT Patrick et GUILLAUMONT-JEANNENEY Sylviane, « Une expérience européenne : la
conditionnalité de performance au Burkina Faso », Afrique contemporaine, op. cit. p. 201.
Deux programmes comportant chacune une tranche variable de décaissement ont été définis : le Programme
d’appui à l’ajustement structurel (PAAS) en 1999/2000 et l’appui budgétaire pour la réduction de la pauvreté
(ABRP) en 2001.
45
CLING Jean-Pierre, RAZAFINDRAKOTO Mireille et ROUBAUD François, « Un processus participatif pour
établir de nouvelles relations entre les acteurs », in CLING Jean-Pierre et al., Les nouvelles stratégies
internationales de lutte contre la pauvreté, éd. Economica, 2ème éd., 2003, p. 184.
46
Voir des exemples d’indicateurs et de grille de notation in GUILLAUMONT Patrick et GUILLAUMONT-
JEANNENEY Sylviane, ibidem, p. 203-204.
47
Taux d’exécution de la dépense publique ; délai moyen entre la liquidation et le paiement de la dépense, etc.
d’instruments au motif qu’il accorde des prêts et non des dons, ce qui exige de l’emprunteur
qu’il s’engage à des actions et non à atteindre des résultats; tandis que l’UE subordonnait déjà
le décaissement d’une tranche au niveau de réalisation des indicateurs convenu avec les
autorités locales. Ce qui a conduit à une discontinuité de l’aide effectivement décaissée en
raison de la logique du « tout ou rien » pour le décaissement de la tranche indexée sur la
performance48. Cette pratique de l’UE s’apparente à un dispositif de sanction et non de suivi
d’amélioration de l’efficacité de l’aide d’autant plus que les faibles capacités des
administrations ne facilitent pas la collecte et le traitement d’informations pertinentes sur
l’impact des politiques.

Les positions et les pratiques des bailleurs bilatéraux sont aussi discordantes, voire
parfois ambigües. Certains ne se situaient pas clairement par rapport à la politique des IBW
ou de l’UE ; ou continuent d’accorder l’aide-projet malgré l’engagement pour une aide
budgétaire conjointe.

Ensuite, les IBW et l’UE n’accordaient pas le même statut aux CSLP, qui se veulent
des documents fédérateurs des interventions de partenaires extérieurs autour des politiques et
actions qui y sont décrites par les responsables nationaux49. L’UE, suivie par certains bailleurs
bilatéraux, s’est montée favorable au suivi des résultats par rapport aux politiques définies
dans le CSLP et le FMI au respect des conditionnalités d’instruments non contenus dans ces
documents. Ces démarches différentes rendent le statut du CSLP ambiguë et entre en
contradiction avec les principes de la nouvelle politique de conditionnalité.

Les réformes de la conditionnalité depuis l’IPPTE ont ouvert une nouvelle approche
des modalités de l’aide. En rupture avec les mécanismes passés, l’aide de « seconde
génération »50 repose sur la coordination des bailleurs, la globalisation des flux et l’orientation
de la gestion budgétaire vers plus de transparence et de résultats51. Cette approche a été déjà
préfigurée lors du test de la nouvelle conditionnalité dans les deux pays tests précités52. Mais
c’est avec la Déclaration de Paris53 sur l’efficacité de l’aide du 2 mars 2005 et le Programme

48
GUILLAUMONT Patrick et GUILLAUMONT-JEANNENEY Sylviane, ibidem, p. 203-204, Encadrés 2 et 3.
49
MESPLE-SOMPS Sandrine et RAFFINOT Marc, « Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans les
pays à faible revenu : Burkina Faso et Mali », op. cit., p. 11.
50
Par opposition aux aides-projets et aides-programmes qui peuvent être qualifiés d’aide de « première
génération » ; DE LUCCA Florence et RAFFINOT Marc, « Aide budgétaire : le cas du Burkina Faso », Afrique
contemporaine, 2007/3-4, n° 223, p. 196.
51
BERGAMASCHI Isaline, DIABATE Alassane et PAUL Elisabeth, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de
l’aide. Défis de l’ « appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, n° 223-
224, 2007/3-4, p. 231.
52
Ibidem, p. 197 ; BERGAMASCHI Isaline, DIABATE Alassane et PAUL Elisabeth, « L’agenda de Paris pour
l’efficacité de l’aide. Défis de l’ « appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique
contemporaine, n° 223-224, 2007/3-4, p. 228.
53
Selon la Direction de la coopération pour le développement de l’OCDE, la Déclaration de Paris est « un
accord international auquel une centaine de ministres, de responsables d’organismes d’aide et d’autres hauts
fonctionnaires ont adhéré en s’engageant à ce que les pays et organismes qu’ils représentent accentuent les
efforts d’harmonisation, d’alignement et de gestion axée sur les résultats de l’aide, moyennant des actions se
prêtant à un suivi et le recours à un ensemble d’indicateurs » ; Direction de la coopération pour le
développement (DCD-CAD)/OCDE, Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, voir site de l’OCDE ci-
dessus.
d’action d’Accra du 4 septembre 200854 que l’engagement multilatéral des bailleurs en faveur
de la nouvelle modalité de l’aide a été formalisé. La nouvelle approche a recentré la finalité de
l’aide sur les problématiques de lutte contre la pauvreté55. Elle parachève ainsi un processus
de réflexion entamé depuis les années 1997, suivi de plusieurs engagements internationaux.
Après l’adoption des Objectifs du Millénaire pour le Développement en 2000, d’autres
sommets ont manifesté l’engagement international en faveur de la coordination des bailleurs
et de l’efficacité de l’aide. Les étapes importantes furent la Conférence de Monterrey de mars
2002 sur le financement du développement, la Déclaration de Rome de 2003 sur
l’harmonisation56 et la Table ronde de Marrakech en février 2004 sur la gestion axée sur les
résultats en matière de développement.

La plupart des pays africains à faible revenu, dont ceux membres de l’UEMOA, ainsi
que les bailleurs de fonds y intervenant ont adhéré à la Déclaration57. Les rapports entre
bailleurs et pays bénéficiaires s’organisent désormais autour de cinq (5) principes structurant
une « pyramide de l’efficacité »58 de l’aide : appropriation, alignement, harmonisation,
gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle quant aux résultats obtenus en matière
de développement59.

54
Ces deux documents sont disponibles sur le site de l’OCDE :
http://www.oecd.org/document/55/0,3343,fr_2649_3236398_37192119_1_1_1_1,00.html (site consulté le 03
décembre 2010). A ce jour plus de 130 pays développés et sous-développement, près de 30 organisations
internationales et sous-régionales et 15 Organisations non gouvernementales (ONG) ont souscrit à cette
déclaration.
55
AZOULAY Gérard, « Les nouvelles formes de l’aide publique au développement et l’éventuel « retour de
l’Etat » dans les pays d’Afrique subsaharienne », Mondes en développement, 2011/1 –n° 153, p. 60.
56
Cette déclaration a été adoptée lors du Forum de haut niveau sur l’harmonisation de l’aide qui s’est tenu à
Rome en février 2003.

57
Parmi ceux-ci on peut citer : la Banque mondiale, la Commission européenne, Fonds monétaire international,
Banque africaine de développement, le Fonds international de développement agricole (FIDA), la Commission
économique pour l’Afrique, l’Organisation de coopération et de développement économique, le Groupe des
Nations unies pour le développement, le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique, l’Organisation
internationale de la francophonie. La quasi-totalité des bailleurs de fonds bilatéraux ont aussi adhéré à cette
déclaration : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Etats-Unis, France, Japon, Pays-Bas, Suède,
Suisse ; voir la liste complète sur le site officiel de l’OCDE : www.oecd.org.

58
JACQUEMOT Pierre, « Harmonisation et appropriation de l’aide. Commentaires autour de l’expérience du
Ghana », Afrique contemporaine, n° 223-224, 2007/3-4, p. 164.
59
Les principes d’appropriation, d’alignement et d’harmonisation traduisent la volonté de responsabiliser les
autorités nationales dans la conduite de leurs politiques nationales, notamment budgétaires. L’appropriation
signifie que « les pays partenaires exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de
développement et assurent la coordination de l’action à l’appui du développement »59. Elle suppose donc une
limitation de l’influence des partenaires extérieurs dans la sphère de décision budgétaire et d’allocations des
crédits. Le principe d’alignement oblige les donateurs à respecter les stratégies nationales de développement, les
institutions et procédures des pays partenaires dans l’octroi et la gestion des flux d’aide. Ce principe devrait
mettre un terme aux circuits et mécanismes dérogatoires auxquels font traditionnellement recours les partenaires
financiers dans la gestion de l’aide. Le principe d’harmonisation suppose que les bailleurs mettent en commun
des dispositifs et procédures communs de planification, de financement, de versement, de suivi et d’évaluation
de l’aide en vue de mettre fin à la fragmentation, source d’inefficace de l’aide. L’harmonisation n’exclut
toutefois pas le partage des tâches entre bailleurs dans un souci de complémentarité.
 Des instruments communs de suivi et d’évaluation des résultats obtenus dans le cadre
de la nouvelle conditionnalité ont été mis en place. La réforme de la stratégie de coopération
financière ne se limite plus à l’augmentation des financements mais impose la surveillance de
l’utilisation de ces fonds et de la qualité de la gestion. Les conditionnalités de moyens et de
réformes ne disparaissent pas pour autant des instruments d’évaluation. C’est le cas dans la
Déclaration de Paris. Pour chacun des cinq principes, douze (12) indicateurs servent au suivi
des progrès à l’échelon national et des pratiques au niveau international. Des objectifs-cibles
chiffrés ont été déterminés à l’horizon 201O. Il s’agit d’un mélange d’indicateurs de moyens,
et parfois de mesures de réformes budgétaires et de gestion à engager que d’indicateurs
d’impact proprement dit60. Le programme d’action d’Accra du 4 septembre 2008 devait
évaluer les progrès réalisés dans la perspective d’atteinte des objectifs-cibles. Ce forum a
relevé que les progrès réalisés depuis la Déclaration de Paris n’étaient pas suffisants et a
décidé d’accélérer et d’amplifier la mise en œuvre des engagements qu’il réaffirmait61.

La Déclaration de Paris consolide ainsi les initiatives d’approche intégrée des bailleurs
et leurs mécanismes d’évaluation qui avaient abouti à la mise en place en 2001 d’un
programme commun d’évaluation de la gestion des dépenses publiques dénommé Public
Expediture and Financial Accountability (PEFA), « Dépenses publiques et Responsabilité
financière »62. Le programme est cofinancé par plusieurs Etats et organismes de
développement63 et son secrétariat est assuré par la Banque mondiale. Son objectif est de
renforcer les capacités des bailleurs et pays bénéficiaires dans l’évaluation des finances
publiques64. Le dispositif comporte vingt huit (28) indicateurs, publiés en 2004 et à partir
desquels des rapports d’évaluation sont effectués. Son champ d’application est assez exhaustif
sur le cycle budgétaire ; il couvre la préparation du budget, son exécution et la phase de
contrôle. Trois catégories d’indicateurs permettent d’évaluer le système de gestion des
finances publiques des Etats65. Trois indicateurs évaluent les pratiques des bailleurs de fonds

Les deux autres principes, responsabilité mutuelle et gestion axée sur les résultats, traduisent la nouvelle
orientation de l’aide internationale vers la conditionnalité de performance et le partage des responsabilités entre
bailleurs et pays bénéficiaires. La gestion axée sur les résultats constitue le fondement de la nouvelle légitimité
de l’aide internationale et de la conditionnalité de résultats. Elle s’intéresse à l’avancée des réformes et aux
résultats de la gestion de l’aide, notamment dans l’optique de la lutte contre la pauvreté, et non plus seulement
aux conditionnalités de moyens. Quant à la responsabilité mutuelle, elle rompt avec les pratiques d’aide
appliquées jusque-là, dans lesquelles la responsabilité des bailleurs dans l’inefficacité de la gestion était rarement
mise en cause.
60
Voir Déclaration de Paris, Section III consacrée aux Indicateurs de progrès.
61
Voir Programme d’action d’Accra sur la mise en œuvre de la Déclaration de Paris.
62
Ce programme dispose d’un site accessible à l’adresse suivante : www.pefa.org. Jusqu’au programme PEFA
les bailleurs de fonds utilisaient de multiples outils d’évaluation : Country Financial Accountability Assessement
(CFAA), Country Procurement Assessement Review (CPAR) pour la Banque mondiale, Rapport d’observation
des normes et codes (ROSC) pour le FMI…
63
On peut ainsi citer La Banque mondiale, Le FMI, Le Partenariat stratégique pour l’Afrique, la Commission
européenne, le Département du développement international de la Grande Bretagne, le Secrétariat suisse pour les
affaires économiques, les Ministères des Affaires étrangères de la France et du Royaume de Norvège.
64
LAURENT Martial, « Les réformes budgétaires vues par les institutions internationales », in Réformes des
finances publiques : la conduite du changement (Actes de la IIIe Université de printemps de Finances Publiques
du GERFIP), op. cit., p. 117.
65
Ils sont relatifs à la crédibilité du budget, c’est-à-dire à la question de savoir si le budget exécuté est conforme
à celui autorisé ; à sa qualité et sa transparence ; et enfin à la qualité du processus budgétaire dans son ensemble
(phase de préparation, d’exécution et de contrôle interne, de réconciliation et de contrôle externe).
en termes de prévisibilité de l’aide et d’utilisation des circuits budgétaires et comptables du
pays bénéficiaire66.

Plusieurs années après la Déclaration de Paris, l’appréciation de l’efficacité de la

réforme reste mitigée par rapport aux objectifs fixés. Certes, des progrès ont été réalisés dans
certains pays africains pour une approche intégrée des interventions des bailleurs en vue d’une
meilleure efficacité de l’aide67. Mais une enquête sur le suivi de la mise en œuvre de la
Déclaration de Paris, effectuée entre 2006 et 2008 sous l’égide d’un Groupe de travail du
CAD-OCDE auprès de cinquante cinq (55) pays a constaté que les progrès réalisés étaient
insuffisants pour atteindre les engagements et les objectifs-cibles fixés pour l’horizon 201068.

Au delà des difficultés d’appréhension des formes et modalités d’intervention des

bailleurs, c’est à la soumission des politiques budgétaires des Etats à des dispositifs de
surveillance internationale et la limitation de leurs marges de liberté qu’il faut souligner. Elles
démontrent en effet que la gestion des finances publiques dans les Etats africains reste encore
soumise aux mécanismes établis par les bailleurs.

B. Les contraintes d’ordre juridique

Sur le plan juridique, deux types de contraintes de l’APD peuvent être distingués. Le
recours à des procédures et institutions dérogatoires de gestion de l’aide est source de
fragilisation des circuits classiques de gestion des finances publiques dans les pays
bénéficiaires (1). Les nouvelles techniques budgétaires imposées à l’occasion des réformes de
la conditionnalité contraignent à l’adaptation des cadres de gestion budgétaires et comptables,
longtemps dominés par une logique de budgets de moyens (2).

1. La fragilisation des règles et procédures de gestion budgétaire

Les pratiques des organismes d’aide affectent les systèmes de gestion budgétaire et
comptable dans les Etats bénéficiaires. La cause de ce phénomène est l’absence de
coordination entre bailleurs et le manque de cohérence dans leurs interventions. Pour
échapper aux procédures budgétaires et comptables, jugés lourds et contraignants, les
organismes d’aide recourent très souvent à des mécanismes autonomes, dérogatoires aux

66
Le rapport d’évaluation selon la procédure PEFA fournit des indications et des notes de A à D en fonction des
performances réalisées. Il identifie également les principales faiblesses du système de gestion des finances
publiques et les processus de réformes engagées dans le pays concerné.
67
JACQUEMOT Pierre, « Harmonisation et appropriation de l’aide. Commentaires autour de l’expérience du
Ghana », Afrique contemporaine, n° 223-224, 2007/3-4, p. 166.
68
Voir Rapport d’enquête sur le suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris : rendre l’aide plus efficace
d’ici 2010 (disponible sur le site de l’OCDE), OCDE/CAD, 2008, p. 11 et s.
administrations et procédures ordinaires de gestion des dépenses. Ce qui accentue
l’éclatement du budget et fragilise le respect des circuits classiques de la dépense 69. L’un des
inconvénients de ces interventions fragmentées est aussi la création de structures parallèles ad
hoc chargées de la gestion des projets financés par les fonds extérieurs. Ces structures de
gestion des projets débauchent souvent les administrations de leurs meilleurs agents, attirés
par les meilleures rémunérations. La tendance n’a pas encore disparu malgré la promotion des
principes d’appropriation et d’alignement par la Déclaration de Paris70. Dans le cadre de la
nouvelle conditionnalité, il arrive que les bailleurs poursuivent des intérêts divergents et
n’accordent pas les mêmes priorités sur les actions à soutenir. Les réformes de la gestion des
finances publiques manquent ainsi d’une dynamique unique et cohérente ; et des
contradictions entre bailleurs subsistent71. La divergence des réformes préconisées ne facilite
pas non plus une meilleure compréhension des mesures à engager, ce qui les rend parfois
illisibles72. Le changement de la méthode de gestion vers une culture de performance devient
dans un tel contexte lourd et difficilement compréhensible par les administrations intéressées.

Pour remédier à toutes ces conséquences, la communauté des bailleurs de fonds a

opéré avec les pays bénéficiaires de l’aide une réforme visant à coordonner leur intervention
en une aide budgétaire globalisée, en vue d’une meilleure efficacité de leur
intervention. L’ABG consiste à transférer les ressources et flux de financement extérieurs
directement sur le budget du pays récipiendaire73. Contrairement à l’aide-projet et à l’aide-
programme, l’ABG présente l’avantage d’être fongible avec les autres ressources de l’Etat qui
peut dès lors utiliser certaines proportions à des fins qui ne correspondent pas nécessairement
aux priorités des bailleurs. Le nouveau dispositif devrait conduire à des pratiques de
conditionnalités et des dispositifs d’évaluation communs plus respectueux des procédures
budgétaires des Etats. La plupart des organismes d’aide s’accordent sur le bien-fondé de cette
nouvelle modalité de l’APD74. L’ABG permet en outre d’utiliser les procédures normales de
la dépense et est supposée être mieux efficace que l’aide ciblée dans la conduite de politiques
budgétaires stables et de lutte contre la pauvreté. L’aide budgétaire permet enfin, mieux que
l’aide ciblée sur des projets ou programmes précis, la responsabilisation et l’appropriation
nationale des politiques et l’utilisation des circuits nationaux de la gestion budgétaire. Le

69
SHARPLES Stephen et TELLIER Charles, « Réformes des finances publiques en Afrique et nouveaux
mécanismes d’aide et d’allègement de la dette », Afrique contemporaine, n° 223-224, 2007/3-4, p. 264 ; Michel
BOUVIER, La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne (étude
réalisée à la demande du Ministère des affaires étrangères et du Ministère de l’économie, des finances et du
développement), avril 2004, p. 181-182.
70
BERGAMASCHI Isaline, DIABATE Alassane et PAUL Elisabeth, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de
l’aide. Défis de l’ « appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, n° 223-
224, 2007/3-4, p. 243.
71
DE LUCCA Florence et RAFFINOT Marc, « Aide budgétaire : le cas du Burkina Faso », Afrique
contemporaine, 2007/3-4, N° 223, p. 194.
72
NOUPOYO G., « Les nouvelles conditions de la politique budgétaire de sous-zones : étude des nouveaux
instruments de rationalisation budgétaire, le poids des conditionnalités externes », op. cit. p. 96-98.
73
Voir la définition des trois (3) modalités d’aide par JACQUEMOT Pierre, « Harmonisation et appropriation de
l’aide. Commentaires autour de l’expérience du Ghana », Afrique contemporaine, n° 223-224, 2007/3-4, p. 164.
74
GUILLAUMONT Patrick et GUILLAUMONT-JEANNENEY Sylviane, « Une expérience européenne : la
conditionnalité de performance au Burkina Faso », Afrique contemporaine, printemps 2004, n° 209, p. 197 ; DE
RENZIO Paolo, « Aide publique, budgets et « redevabilité » : un article de synthèse », Afrique contemporaine,
n° 223-224, 2007/3-4, p. 135.
passage à une ABG répond aussi, du point de vue des bailleurs, à un enjeu de réduction des
coûts de gestion. Les bailleurs s’en remettent ainsi aux administrations et procédures des
Etats, au détriment des structures souvent ad hoc de gestion des aides-projets et aides-
programmes.

Outre la fragilisation des circuits de gestion des finances publiques, les pratiques des
bailleurs extérieurs réorientent la gestion vers un nouveau paradigme budgétaire, source de
contrainte pour les finances publiques des Etats concernés.

2. Les difficultés de mise en œuvre des réformes budgétaires imposées pour l’obtention
de l’aide

Il s’agit essentiellement de l’inadaptation des cadres normatifs à la démarche de

performance imposée depuis les tests de la nouvelle conditionnalité et l’absence d’une
maîtrise réelle des nouvelles méthodes de gestion budgétaire75. Au Bénin, au Burkina Faso, au
Mali et au Sénégal, pays précurseurs de la logique de performance dans l’UEMOA, les
techniques de budgets-programmes et de cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) ont fait
leur apparition à la fin des années 1990 et au début des années 2000 76. L’objectif de ces
instruments était d’assurer une meilleure allocation des ressources et de réorienter la gestion
vers l’utilité et la recherche de performance des dépenses publiques. Les premières années
d’application ont consisté en l’expérimentation de ces techniques budgétaires. Dans chaque
pays, des ministères pilotes ont été identifiés pour expérimenter les nouveaux documents
budgétaires qui devaient ensuite faire l’objet d’une généralisation progressive. Mais celle-ci
fut souvent décidée sans adaptation des textes juridiques régissant les règles et principes de
gestion budgétaire et comptable. Contrairement au cas français où la réforme budgétaire vers
l’efficacité et la performance a été impulsée par la Loi organique relative aux lois de finances
(LOL) du 1er août 2001, les nouveaux instruments budgétaires n’ont pas bénéficié d’un
fondement juridique adéquat dans les pays africains considérés. Pendant une décennie
d’expérimentation, les budgets-programmes n’ont eu d’autre fondement que leur
expérimentation empirique et les textes dépourvus de portée normative qui en décrivaient
sommairement la technique.

Or, on peut observer que « (…) sur le plan strictement juridique, même si la nouvelle
approche budgétaire ne remet pas en cause formellement tous les anciens principes
fondamentaux du droit budgétaire, néanmoins elle induit « l’infléchissement de l’annualité

75
Voir les actes du colloque de Bordeaux sur le thème « Logique de performance et pays en développement »,
publiés dans le n° 98-2007 de la RFFP, spéc. NOUPOYO G., « Les nouvelles conditions de la politique
budgétaire de sous-zones : étude des nouveaux instruments de rationalisation budgétaire, le poids des
conditionnalités externes », op. cit. p. 92 et s. ; DUPRAT Jean-Pierre, « La dynamique des réformes
budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », RFFP, n°
98-2007, pp. 9-24.
76
PARIENTE Alain et COULIBALY Abou Saïb, « Programmes et mesure de la performance en France et dans
les pays africains », RFFP, n° 98, juin 2007, p. 35.
budgétaire » et « l’inflexion de la spécialité » »77. Ils sont restés des documents informels
préparés parallèlement aux lois de finances et autres documents officiels formellement
consacrés. Le cadre juridique d’élaboration, de présentation, de vote et d’exécution des lois de
finances est resté celui du modèle français de l’ancienne ordonnance organique du 2 janvier
1959 et du décret du 29 décembre 1962, source d’inspiration des textes législatifs et
règlementaires de gestion budgétaire et comptable après les indépendances. Les règles et
principes qui y sont consacrés ont été repris par les directives de l’ancien cadre harmonisé des
finances publiques adoptées par l’UEMOA en 1997 et 199878. Or, ces textes reposaient, tant
dans leur philosophie que dans les principes juridiques consacrés, sur une logique de budgets
de moyens dans laquelle la légitimité de la dépense est appréhendée sous l’angle de la
consommation des administrations et services79.

C’est dire que l’empirisme de la démarche de performance dans certains pays de

l’UEMOA n’a pas permis de consolider ses fondements dans les textes juridiques nationaux.
Cela a empêché l’implantation effective des nouvelles initiatives budgétaires et le changement
de perspective de gestion dont elles sont porteuses. La situation a perduré jusqu’en 2009, date
à laquelle ont été adoptées six (6) nouvelles directives qui remplacent l’ancien cadre
harmonisé de gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA. Il s’agit de :

- la directive n° 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant code de transparence

dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ;
- la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein
de l’UEMOA ;
- la directive n° 07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la
comptabilité publique au sein de l’UEMOA ;
- la directive n° 08/2009/CM/UEMOA du portant Nomenclature budgétaire de l’Etat au
sein de l’UEMOA ;
- la directive n° 09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan comptable de l’Etat
au sein de l’UEMOA ;
- et la directive n° 10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des
opérations financières de l’Etat.
Tout en améliorant certains aspects des directives antérieures auxquelles il se
substitue, le nouveau cadre harmonisé met en œuvre une logique budgétaire axée sur la
recherche de l’efficacité et de la performance. Les innovations apportées par ces textes
concernent l’ensemble du processus budgétaire. Avec ces nouvelles directives, la logique de

77
Idem ; MEDE Nicaise, « La nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de programme au Bénin »,
Afrilex, n° 4, décembre 2004, p. 62 et s.
78
Il s’agit des deux directives le 16 décembre 1997 relatives l’une aux lois de finances directive n°
5/97/CM/UEMOA) et l’autre au règlement général sur la comptabilité publique (directive n° 6/97/CM/UEMOA)
; des trois directives du 22 décembre 1998 portant respectivement « nomenclature budgétaire de l’Etat »
(Directive n° 4/98/CM/UEMOA), « plan comptable de l’Etat » (Directive n° 5/98/CM/UEMOA) et « tableau des
opérations financières de l’Etat » (Directive n° 6/98/CM/UEMOA) et enfin de la Directive n°
02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 relative à la transparence dans la gestion des finances publiques au sein
de l’UEMOA.
79
LAUZE Jacques, « Les grands principes du droit budgétaire d’une loi organique à l’autre », RPD, n° 6-2001,
p. 1727.
budgets-programmes trouve désormais un fondement juridique au sein des Etats membres de
l’UEMOA80. Les directives devaient être transposées au 1er janvier 2012 mais leur application
complète n’interviendra qu’en 2017. L’internalisation du nouveau cadre harmonisé servira
ainsi de base et de levier juridique à l’implantation effective de la logique des budgets-
programmes au sein de l’UEMOA.
La mise en cohérence des cadres juridiques avec la pratique déjà existante d’une
démarche de performance avec les budgets-programmes n’épuisera toutefois pas le problème
des contraintes liées au changement du modèle de gestion budgétaire. Les défis auxquels les
pays membres de l’UEMOA seront confrontés demeurent l’éternel problème des capacités
humaines, matérielles et techniques des administrations publiques à conduire et mettre en
œuvre les innovations budgétaires et comptables introduites par la démarche de gestion par
programmes81. La volonté politique, la formation et l’adhésion des acteurs publics à la
nouvelle culture de gestion budgétaire semblent constituer les enjeux actuels du basculement
dans la démarche de performance. Ce sont les conditions d’enracinement effectif de la
réforme, qui permettront d’éviter que celle-ci ne se limite à de simples processus formels qui
viendront allonger la liste des échecs de réformes budgétaires ou comptables.

Conclusion

En se basant sur principalement sur le cas des pays d’Afrique subsaharienne membres
de l’UEMOA, il ressort que l’APD influence les systèmes de gestion des finances publiques
dans les pays bénéficiaires. L’influence immédiate est sa contribution au financement du
développement et au rétablissement de la discipline des comptes publics. Outre cet effet
stabilisateur, l’aide internationale contribue à l’amélioration de la qualité de la gestion. Les
standards de gestion définis par les organismes d’aide, véhiculés par la conditionnalité,
devraient permettre aux Etats d’améliorer leur système de gestion des finances publiques.
Cette modalité d’influence sur les systèmes de gestion s’est observée suite l’orientation de la
conditionnalité vers l’efficacité et la performance de l’aide, imposée aux Etats candidats aux
initiatives de réduction de la dette. La conditionnalité des organismes d’aide a été ainsi le
vecteur juridique de la réorientation dans certains pays membres de l’UEMOA du modèle de
gestion budgétaire vers la logique de performance et de résultats, avant qu’elle ne soit
formalisée par le nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques.

Cet intérêt de l’APD ne doit pas saper les effets néfastes et même désastreux qu’elle a
engendrés dans les Etats bénéficiaires. Hormis la dimension sociale, l’accumulation des flux
d’aide non remboursés engendre l’endettement dont le service de remboursement compromet

80
Sur les innovations apportées par ce nouveau cadre harmonisé, voir MEDE Nicaise, « Réflexion sur le cadre
harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA », Afrilex-2012, spécial Finances publiques ;
DIOUKHANE Abdourhamane, « La directive du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de l’UEMOA »,
Gestion&Finances publiques, n° 3-mars 2012, p. 151 et s.
81
Voir MEDE Nicaise, « Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA »,
Afrilex-2012, p. 18 et s.
la viabilité des finances publiques. Les contraintes des nouvelles techniques budgétaires
existent aussi sur le plan juridique.

La question qui se pose est véritablement à propos de l’aide est celle de la dépendance.
C’est la dépendance à l’APD qui engendre les effets décrits ci-dessus. Malgré les critiques
dont elle fait l’objet, les Etats concernés peuvent-ils se passer de l’APD ? Cela interpelle les
acteurs politiques nationaux, auteurs des décisions budgétaires. Mais on peut se demander
s’ils sont réellement libres de décider : un pays dépendant de l’aide extérieure n’a-t-il pas
perdu une partie de sa souveraineté ?