Audit de Performance-Dans-Le-Secteur-Public - 04-21 - REA - REB
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ALEXANDRA REY
BRUNO REIX
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audit de performance dans le secteur public AU D IT E N GÉ NÉ RAL
L’audit de performance et les relations entre ces trois grands effet apparaître la nécessité pour l’auditeur de faire preuve
principes peuvent être illustrés par le schéma de l’encadré. de jugement professionnel, d’esprit critique et de flexibilité
dans la planification de sa mission.
2.2 Objectifs et valeur ajoutée d’un audit de perfor- La phase de planification d’un audit de performance est
mance. L’audit de performance a pour objectif de déterminer particulièrement importante pour rendre l’audit le plus per-
si les pouvoirs publics utilisent leurs ressources de m anière tinent possible. Différentes approches d’audit sont possibles,
économe, efficiente et efficace pour mener à bien leurs objec- à savoir «une approche basée sur les résultats, sur les pro-
tifs politiques. Les recommandations émises par l’ISC dans blèmes, sur les systèmes ou une combinaison de ceux-ci?» [5]:
le cadre d’un audit de performance visent à contribuer, de p l’approche orientée sur les résultats examine si les objectifs
façon constructive, à l’amélioration de la gestion publique, à sont réalisés comme prévu. Cette approche peut être facile-
la bonne gouvernance, à la responsabilité et à la transpa- ment utilisée si les objectifs sont clairement énoncés, par
rence. La valeur ajoutée d’un audit de performance, par rap- exemple dans le cadre d’une loi ou d’une stratégie commu
port à un audit financier ou de conformité, est de fournir de niquée. Les constats sont exprimés comme des écarts aux
nouvelles informations ou connaissances à l’entité auditée objectifs et les recommandations émises visent à réduire ces
par le biais d’analyses plus étendues et approfondies, d’ap- écarts;
porter un nouvel éclairage ou point de vue et de rendre les p l’approche orientée sur les problèmes repose sur l’identifica-
informations existantes plus accessibles aux différentes tion préalable de problèmes, un examen et une vérification
parties prenantes. Plus concrètement, un audit de perfor- des causes des problèmes. Cette approche est notamment uti-
mance permet d’identifier des inefficacités ou des ineffi- lisée lorsque les objectifs ou les résultats ne sont pas claire-
ciences dans la délivrance de prestations publiques, des pos- ment annoncés, mais qu’il peut y avoir un consensus sur un
sibilités d’optimisation des processus, des risques pesant problème identifié. Les constats et les recommandations sont
sur la réalisation des objectifs politiques ainsi que de mettre principalement basés sur le processus d’analyse des causes
en évidence et de porter une appréciation sur des questions plutôt que sur une comparaison des réalisations avec les cri-
présentant un intérêt pour les citoyens. tères d’audit.
p l’approche orientée sur les systèmes examine le fonctionne-
2.3 Différentes approches de l’audit de performance. Les ment adéquat des systèmes de gestion et de suivi de manière
objectifs de l’audit (c’est-à-dire les raisons qui poussent à au- à optimiser l’économie, l’efficacité et l’efficience. Cette ap-
diter le sujet) déterminent l’approche d’audit et la manière proche comprend l’analyse et la vérification des éléments clés
dont la mission sera planifiée. Les objectifs sont générale- du système. Cela permet de déterminer si les mesures rete-
ment formulés sous la forme d’une question d’audit générale nues par l’entité répondent aux objectifs et si ceux-ci ont été
qu’il est possible de décomposer en sous-questions plus pré- traduits de manière opérationnelle. Cette approche consiste
cises. Ce processus de détermination des objectifs et des ques- également à vérifier que les systèmes d’information mis en
tions d’audit est itératif; les questions sont précisées, voire ré- place produisent des informations fiables et pertinentes pour
visées à plusieurs reprises pour tenir compte des informa- mesurer les intrants, les processus et les réalisations;
tions contextuelles sur le sujet ainsi que de la faisabilité des
travaux d’audit, notamment en fonction des données dispo- 2.4 Critères d’audit. Pour fonder son appréciation et déter-
nibles. Les normes sur l’audit de performance [4] laissent en miner la meilleure approche d’audit possible, «l’auditeur doit
Efficacité-coût
Efficience
Économie
Efficacité
Source: Les concepts généraux de l’audit de performance, GUID 3910, ch. 37.
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établir des critères d’audit, qui correspondent aux objectifs 3.1 Des objectifs généraux non déclinés. Une des pre-
d’audit et aux questions d’audit et sont liés aux principes mières constatations de la Cour des comptes, commune aux
d’économie, d’efficience et/ou d’efficacité» [6]. Les critères deux audits, est l’absence d’une déclinaison des objectifs gé-
d’audit représentent la norme par rapport à laquelle les élé- néraux ressortant des bases légales et réglementaires enca-
ments probants de l’audit sont évalués. Ils permettent de me- drant les activités du FCAC, FMAC et du BIE. Ces entités ne
surer la performance du sujet au regard des «3 E». disposent pas d’une stratégie ou de lignes directrices qui ex
À la différence des audits financiers ou de conformité, pour pliqueraient la manière dont elles souhaitent conduire la réa
lesquels les critères d’audit sont établis par les normes comp- lisation des buts fixés par la loi.
tables ou par les lois, les critères d’audit d’un audit de per Pour le FCAC et le FMAC, cette absence de stratégie n’a pas
formance ne sont pas systématiquement explicites ou faci- permis de fixer des objectifs opérationnels et des actions à
lement accessibles. Ils peuvent représenter «ce qui devrait mener pour atteindre lesdits objectifs en matière d’acquisi-
être» d’après la législation ou la réglementation, «ce que tion, de diffusion, de conservation et de restauration de la col-
l’on attend» d’après les bonnes pratiques ou «ce qui pourrait lection d’œuvres mobiles et dans l’espace public. La formali-
être» si les conditions étaient meilleures [7]. Ils peuvent être sation d’une stratégie est d’autant plus nécessaire qu’avec
quantitatifs ou qualitatifs, génériques ou spécifiques et l’ajout de deux nouveaux buts dans la loi au début des an-
doivent être pertinents, compréhensibles, exhaustifs, fiables nées 2000, il paraît difficile pour les fonds d’assurer une réa-
et objectifs. lisation convergente de leurs différents objectifs. En effet,
Les critères d’audit doivent être présentés et discutés avec dès lors que le législateur a prévu que ces fonds doivent sou-
l’entité auditée afin de s’assurer qu’il y a une compréhension tenir la création actuelle dans les domaines de l’art contem-
partagée des critères, qui seront utilisés comme référence porain, il est compliqué de définir des critères d’acquisition
pour l’évaluation de sa performance. d’œuvres en fonction de la scène locale tout en disposant
d’un potentiel de valeur patrimoniale. Enfin, de par la loi,
3. DIFFICULTÉS RENCONTRÉES ces deux fonds distincts poursuivent les mêmes objectifs, et
Une fois les principes de l’audit de performance exposés dans l’absence d’une stratégie au niveau cantonal entraîne une di-
la partie précédente, cette partie va aborder les difficultés lution des moyens, notamment administratifs et tech-
rencontrées dans la réalisation d’audits de performance dans niques, ce qui ne contribue pas à remplir les objectifs légaux
le secteur public à Genève. Des illustrations seront t irées de de manière efficiente sur le territoire genevois.
deux audits récemment menés par la Cour des comptes. Le BIE doit, quant à lui, mettre en œuvre des principes
Le premier concerne l’audit de performance du Fonds can- généraux d’intégration sans que le canton ait déterminé des
tonal d’art contemporain (FCAC) et du Fonds municipal d’art objectifs ou donné des priorités, que ce soit en matière de po-
contemporain de la Ville de Genève (FMAC) [8]. Créés respec- pulations cibles à atteindre (réfugiés, jeunes, femmes, etc.)
tivement en 1949 et 1950, ces deux fonds avaient initialement ou de thématiques (formation, employabilité, etc.). En effet,
pour double objectif de soutenir les artistes et de décorer les la loi comporte des objectifs généraux, sans que des lignes
édifices et les espaces publics. Au début des années 2000, les directrices et stratégiques aient été définies. Cette absence
missions de ces fonds se sont élargies en incluant la constitu- de définition de grandes orientations engendre une incerti-
tion de collections et la sensibilisation des publics à l’art tude sur la ligne de conduite à tenir en matière d’intégration
contemporain. Afin d’atteindre les objectifs fixés, ces fonds des étrangers, ainsi qu’un manque de vision d’ensemble
produisent principalement trois types de réalisations: avec un risque de délivrer deux fois la même prestation et de
1. l’acquisition d’œuvres mobiles, qui enrichissent les collec- ne pas atteindre les objectifs fixés par la loi.
tions, et la commande d’œuvres intégrées visant l’ornement Faute de réflexion stratégique appropriée et de déclinaison
des édifices et espaces publics; des objectifs généraux, ces acteurs publics ne sont pas en
2. la diffusion des œuvres acquises ou commandées; mesure de garantir que les ressources mises à leur disposi-
3. la conservation, le stockage et la restauration des œuvres tion soient gérées de la manière la plus efficiente possible ni
acquises ou commandées. de porter une appréciation sur l’adéquation des moyens avec
la réalisation des objectifs légaux.
Le deuxième exemple concerne l’audit de performance du
bureau d’intégration des étrangers (BIE) [9]. Ce dernier a pour 3.2 Difficultés à trouver des critères d’audit pertinents.
mission générale de favoriser la cohésion sociale et l’intégra- La réussite d’un audit de performance passe par la sélection
tion des étrangers à Genève. Pour cela, il coordonne, déve- de critères d’audit pertinents. Cela suppose de bien connaître
loppe et finance des actions et des projets liés, d’une part, à l’entité contrôlée, ses processus et son environnement. Par-
l’intégration des étrangers et, d’autre part, à la prévention fois, les critères sont simples à définir, par exemple lorsque
du racisme et des discriminations, avec des partenaires asso- les objectifs fixés dans les bases légales sont clairs et précis,
ciatifs et institutionnels. Il a également pour tâche de sen et parfois il est nécessaire de faire preuve de créativité, d’ob-
sibiliser et d’informer l’ensemble de la population genevoise jectivité et d’exercer son jugement professionnel pour déter-
sur les questions relatives à l’intégration et aux migrations. miner des critères pertinents. En outre, les standards utili-
Les réalisations du BIE incluent, entre autres, l’octroi de sés par les entités auditées ne sont peut-être pas toujours les
subventions à des organismes externes et le portage de pro- meilleures références en matière d’appréciation de la perfor-
jets innovants. mance. L’association de critères provenant de différentes
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sources est généralement le meilleur moyen pour mesurer clinables au niveau opérationnel et mesurables par des indi-
l’économie, l’efficience et l’efficacité des actions réalisées par cateurs. Ceux-ci doivent être conçus de sorte à mesurer non
l’entité. seulement l’activité, à savoir l’efficacité, mais également
Comme indiqué ci-dessus, les objectifs légaux du FCAC, l’efficience, et ils doivent être pertinents par rapport aux
FMAC et du BIE sont généraux et peu précis. La Cour des objectifs poursuivis.
comptes n’a donc pas pu se contenter d’utiliser le cadre légal
pour mesurer la performance de ces entités. L’élaboration de 4. MOYENS UTILISÉS POUR LIMITER
critères d’audit s’est révélée compliquée par la nature même LES RISQUES D’AUDIT
des missions des entités contrôlées. En effet, le FCAC et le Cette partie présente les moyens utilisés par la Cour des
FMAC contribuent à promouvoir l’art contemporain en met- comptes pour limiter les risques d’audit liés à l’audit de per-
tant en valeur les espaces publics, en enrichissant le patri- formance et surmonter les difficultés rencontrées exposées
moine artistique de l’État, en soutenant les artistes et en sen- précédemment. Il est tout d’abord important de rappeler que
sibilisant la population. La mesure de l’atteinte de ces objec- la planification de l’audit est une étape clé de l’organisation
tifs culturels n’est pas aisément quantifiable et l’utilisation d’un audit de performance et que son exécution rigoureuse
de critères quantitatifs est généralement peu acceptée par le permet d’atténuer les risques associés aux critères d’audit, à
milieu culturel. Sans l’aide d’un expert métier, il est difficile un manque d’expertise et à l’indisponibilité des données. La
pour les a uditeurs de se prononcer sur des critères qualita- réalisation d’une étude préalable est indispensable pour ras-
tifs, tels que la qualité artistique de l’œuvre, la pertinence du sembler le maximum d’informations sur le sujet considéré,
choix de son emplacement sur l’espace public ou sa capacité sur son contexte et sur son impact, afin d’évaluer le carac-
de sensibilisation du public à l’art contemporain. tère auditable du sujet et de définir la meilleure approche
Le BIE a pour objectif principal l’intégration des étrangers, d’audit. C’est lors de cette étude préalable que sont identifiés
qui passe par la participation de ceux-ci à tous les domaines les moyens que l’institution supérieure de contrôle peut
de la vie, par l’élimination des inégalités et des discrimina- mettre en place pour réussir l’audit de performance et appor-
tions directes et indirectes et par la sensibilisation de l’en- ter de la valeur ajoutée à l’entité auditée. Parmi les moyens à
semble des résidents du canton aux enjeux d’une société mul- la disposition des auditeurs figurent le recours à un expert
ticulturelle. Comme pour le FCAC et le FMAC, la mesure de métier et le benchmark avec des entités similaires.
l’atteinte de ces objectifs d’intégration est difficilement ap-
préciable avec des critères quantitatifs, notamment en ce qui 4.1 Recours à un expert métier. Les normes autorisent à
concerne l’intégration sociale de l’étranger. La Cour a fait le utiliser les opinions d’expert comme critères d’audit [10].
choix de concentrer ses travaux d’audit sur deux dimensions Dans le cadre de l’audit de performance du FCAC et du FMAC,
(compétences linguistiques et employabilité) où l’évaluation il est vite apparu, dès la phase de planification de la mission,
de la performance est favorisée par des critères communé- qu’il était nécessaire de faire appel à un spécialiste possédant
ment acceptés (tels que la certification du niveau de langue, des compétences représentatives du domaine culturel pour
le taux d’activité ou encore le taux de recours à l’aide sociale). pouvoir apprécier la qualité des acquisitions des œuvres ainsi
que la pertinence des soutiens des deux fonds dans le do-
3.3 Indisponibilité des données pour mesurer la perfor- maine de l’art contemporain. L’avis de l’expert étant une
mance. Une autre difficulté rencontrée fréquemment dans composante importante des critères d’audit, il était capital
l’audit de performance est l’absence de données fiables pour que son processus de sélection soit complètement transpa-
mesurer la performance du sujet considéré. Il peut arriver en rent. Il s’agissait notamment de prendre en compte son indé-
effet que les auditeurs n’aient pas accès aux informations pendance, réelle et perçue, pour éviter les potentiels conflits
nécessaires ou n’arrivent pas à recueillir suffisamment de d’intérêts. Dans un petit canton comme Genève, et dans le
données, ou encore que celles-ci ne soient pas fiables. domaine de l’art contemporain, où tous les acteurs se
Dans le cadre de l’audit de performance du BIE, la Cour a connaissent et ont ou ont eu affaire les uns aux autres à un
rapidement constaté que le bureau ne disposait pas d’indica- moment donné, l’analyse de l’indépendance est indispen-
teurs pour mesurer ses réalisations (p. ex. nombre et montant sable. Il est également important, en amont de l’intervention
des projets financés, nombre et type d’organismes soutenus, de l’expert, de déterminer clairement les besoins et de fixer
nombre d’interventions et de publications, nombre de pro- des objectifs précis (à savoir les questions auxquelles l’expert
jets internes développés, nombre et typologie des personnes doit répondre), le périmètre concerné, le délai d’intervention,
touchées par les mesures d’intégration). En outre, bien que le livrable attendu ainsi que les modalités de collaboration.
les réalisations du BIE apparaissent globalement pertinen Le recours à un expert externe a permis aux auditeurs
tes avec sa mission, le BIE n’a pas été en mesure de produire d’obtenir les éléments nécessaires pour conclure, notam-
des informations pour évaluer l’efficacité des projets qu’il ment, que les œuvres acquises et commandées par les fonds,
finance (p. ex. atteinte des objectifs, impact sur les popula- sont de qualité et représentatives des productions actuelles,
tions cibles). Cela s’explique principalement par l’absence que les soutiens de ces fonds sont pertinents, puisque dans
d’objectifs et d’indicateurs appropriés fixés aux organismes la grande majorité des acquisitions, les artistes soutenus ont
subventionnés. besoin de l’aide des fonds pour développer et poursuivre leur
Pour mesurer la performance, il est primordial que les activité artistique et que les œuvres acquises disposent d’un
objectifs soient orientés vers les résultats, qu’ils soient dé potentiel de valorisation à moyen ou long terme.
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4.2 Benchmark avec des entités similaires. L’audit de per- différents pouvant faciliter la réalisation de gains d’effi-
formance s’intéresse à savoir si l’entité auditée a utilisé ses cience comme un subventionnement pluriannuel au lieu
ressources de manière optimale et satisfaisante. Les normes d’annuel et une réflexion sur le lancement d’appels à projets.
mettent en avant la notion de benchmark (ou de comparai-
son) pour évaluer l’efficience, par exemple: comparer des ac- 5. CONCLUSION
tivités similaires dans des entités comparables, comparer un L’audit de performance est une véritable occasion d’identifier
processus (dans une entité) avec le même processus à un ins- des pistes d’économie, d’efficience et d’efficacité dans le sec-
tant temporel différent, comparer un processus avant et teur public. Il est d’autant plus important dans le contexte
après l’adaptation de la politique ou de la procédure [11]. Dans budgétaire actuel difficile et peut également être une ré-
la pratique, la réalisation de comparaisons n’est pas toujours ponse aux exigences de plus en plus fortes de la population
facile, souvent par manque de données pertinentes à compa- pour une administration plus performante. Les audits de
rer et par les difficultés à identifier des facteurs externes performance sont moins faciles à réaliser que les audits finan-
ayant des impacts sur le sujet audité. ciers ou de conformité, pour lesquels les critères d’audit sont
Dans le cadre de son audit de performance du BIE, la Cour aisément identifiables. Ils sont également plus risqués, car
des comptes a pu effectuer une comparaison de l’organisa- l’institution supérieure de contrôle émet une appréciation
tion du bureau et des modalités d’octroi et de suivi des sub- sur la manière dont les entités publiques mettent en œuvre
ventions avec d’autres cantons suisses. Cette comparaison leurs ressources pour répondre aux objectifs politiques. De
était possible, car les grands principes de la politique suisse nombreux défis attendent les auditeurs du secteur public
en matière d’intégration des étrangers sont inscrits dans la pour évaluer les «3 E», sans compter que d’autres dimen-
législation fédérale, et des objectifs communs à tous les can- sions peuvent apparaître pour évaluer la performance so-
tons ont été fixés par la Confédération. Le benchmark a no- ciale et environnementale d’une entité, telles que l’équité,
tamment permis d’identifier des modes de fonctionnement l’éthique ou l’environnement. n
Notes: 1) Norme pour l’audit de performance, 4) Norme pour l’audit de performance, ISSAI 3000, 2019-N-145-a-157.html. 9) Rapport no 163 Audit de
ISSAI 3000, ch. 17. 2) Une institution supérieure de ch. 68 ss. 5) Norme pour l’audit de performance, performance portant sur le bureau de l’intégration
contrôle (ISC) exerce la fonction indépendante et ISSAI 3000, ch. 40. 6) Norme pour l’audit de per- des étrangers (BIE), publié le 2 février 2021, http://
technique de contrôle externe du secteur public formance, ISSAI 3000, ch. 45. 7) Processus d’audit www.cdc-ge.ch/fr/Publications/Rapports-d-audit-
généralement prévue par la constitution d’un pays de la performance, GUID 3920, ch. 39. 8) Rapport et-d-evaluation/2021-des-163.html. 10) Processus
ou par son organe législatif suprême (Source: défi- n° 153 Audit de performance du Fonds cantonal d’audit de la performance, GUID 3920, ch. 40.
nition de l’OCDE dans son rapport «Institutions d’art contemporain (FCAC) et du Fonds municipal 11) Lignes directrices sur les concepts généraux de
supérieures de contrôle des finances publiques et d’art contemporain de la Ville de Genève (FMAC), l’audit de performance, ISSAI 3100, ch. 41.
bonne gouvernance», 2016). 3) Principes fondamen publié le 7 novembre 2019, http://www.cdc-ge.ch/
taux de l’audit de performance, ISSAI 300, ch. 11. fr/Publications/Rapports-d-audit-et-d-evaluation/
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