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OBJECTIFS DU COURS
A la fin de ce cours, l’étudiant devra être capable de :
1. Définir et savoir articuler le sens des termes Santé publique,
MédecineCommunautaire, service de santé de base, soin de santé primaire, santé pour
tous d’ici l’an 2000, etc.
2. Savoir préciser les buts, objectifs et conditions de l’organisation d’un service de santé
de base ;
3. Connaitre l’historique du développement et l’organisation de service de santé de base
en RépubliqueDémocratique du Congo ;
4. Se familiariser avec les techniques actuellement utilisées en planification sanitaire et
administration de la santé publique tels que PPBS,PERT,CPA et CPM,CENDES-
PAHO, plan stratégique, plan tactique, plan opérationnel, plan d’action, etc. aux fins
de savoir :
 Déterminer les problèmes sanitaires prioritaires de la communauté dont il aura
la charge ;
 Déterminer les objectifs à atteindre en vue de résoudre ces problèmes
prioritaires ;
 Elaborer des stratégies utilisables pour atteindre ces objectifs et déterminer les
activités à entreprendre et les ressources nécessaires pour réaliser ces
stratégies ;
 Servir des conseils aux responsables de la prise de décision de programme de
développement sanitaire dans le cadre des structures et des ressources
existantes ou prévisibles, et compte tenu de leurs répercussions sociales et
économiques.
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I. INTRODUCTION GENERALE ET DEFINITION DES TERMES

I.I. Concepts de santé publique et médecine communautaire

I.2. concepts de service de santé de base et de soin de santé primaires
I.3. concepts de santé pour tous d’ici l’an 2000 par le soin de santé primaires.
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1. INTRODUCTION GENERALE
1.1. CONCEPTS DE SANTE PUBLIQUE ET DE LA MADECINE
COMMUNAUTAIRE
1.1.1. Concepts de santé Publique
Le concept de «Santé publique» est aussi vieux que celui des « sciences Biomédicale»
dont il constitue par ailleurs un complément considéré aujourd’hui comme d’importance
primordiale.
En tant que tel, il regroupe en son sein, dans une notion univoque et historiquement
ambiguë, des concepts nombreux et divers.
Son acceptation au rang de discipline universitaire autonome à enseigner en tant que
mode de penser complémentaire, pouvant faire l’objet d’abstraction scientifique et de
systématisation rationnelle (visant àétablir un enchainement des connaissances dérivant autant
que possible les unes des autres, se rattachant en tout cas les unes aux autres à partir des
connaissances fondamentales) ne remonte qu’a une époque relativement récente. Et comme
dans bien d’autres domaines, les pays anglo-saxons sont les premiers à l’avoir codifiée et à lui
accorder une méthodologiescientifique propre.
Selon le professeur WINLSON, expert de l’Organisation mondiale de la santé, la santé
publique peut êtredéfinie comme :
« La science est l’art de prévenir les maladies, de prolonger la vie, d’améliorer la santé et la
vitalité mentale et physique des individus par le moyen d’une action collective concertée visant
à assainir le milieu, à lutter contre les maladies qui présentent une importance sociale, à
enseigner les règles de l’hygiène personnelle, à organiser des services médicaux en vue du
diagnostic précoce et du traitement préventif des maladies, ainsi qu’à mettre en œuvre des
mesures sociales propre àassurerà chaque membre de la collectivité un niveau de vie
compatible avec le maintien de la santé, l’objectif final étant de permettre à chaque individu de
jouir de son droit inné a la santé et à la longévité». (Hogarth., 1977

Comme WINSLOW lui-même l’a fait observer dans une monographie de l’OMS, cette
définition est en elle-même étendue. Apres l’avoir cité, il ajoute ce commentaire :
«Il n’est donc pas possible de faire une nette distinction entre «assainissement »,
«médecine curative», «promotion de la santé» et «amélioration du niveau de vie», tous ces
éléments ont leur place dans le cadre d’un programme complet de santé publique au sens
moderne du terme»

Une telle définition de la santé publique reflète en fait les 4 taches fondamentales que
l’on assigne actuellement aux services de santé, à savoir :
1) Les taches curatives,
2) Les taches préventives
3) Les tâches promotionnelles et
4) Les taches adaptatives.
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Elle repose sur les deux hypothèses suivantes : d’une part la santé publique prétend,
grâce à une méthodologie propre, élaborer des lois et principes, c’est-à-dire une permanence
(dans le temps) ou homogénéité (dans l’espace) dans la structure des phénomènes sanitaires
et, d’autres part, elle soumet les lois et principesainsi élaborerà l’épreuve constante d’une
ascèse intellectuel incessante (jugement).
Une autre définition de la santé publique nous vient du professeur VENEDIKTOV,
également expert de l’OMS et, ancien vice-ministre russe de la santé publique. Selon
VENEDIKTON, la santé publique eut être définie comme :
«un système socio fonctionnel complexe qu’une société humaine donnée, à chaque étape de
son développementéconomique et sociale et, en pleine conformité avec le développement
qu’elle atteint, crée et exploite pour mettre en œuvre un large ensemble des mesures
destinées àprotéger et àaméliorer constamment la santé de chaque individu et de la
population toute entière, en particulier à constituer progressivement un fonds de
connaissances médicales scientifiques et à l’utiliser d’une part pour assurer au niveau social
et individuel la prévention, le diagnostic et le traitement des maladies, d’autre part pour
accroitre la durée de la vie active et créatrice de l’homme».(OMS A 26/20, 1973).

Comme on peut le constater à ce niveau d’abstraction, l’approche santé publique

prétend couvrir de toute évidence un vaste champ d’activités scientifiques. Elle fait appel
àtoutes les mesures sociales, économiques, politiques, curatives, préventives, promotionnelles
et réadaptatives. En outre, étant donné sa vocation a la fis scientifique et humaniste, la santé
publique se situe en grande partie à l’intersection des domaines embrassés par les sciences
biomédicales et les services de santé au confluent de ces domaines et de ceux où interviennent
de plus large considération sociale, économique et politiques.
Pour cette raison comme pour d’autres qui découlent de ce que nous avons dit plus
haut, la santé publique requiert une collaboration entre nombreuses disciplines. Et, dans la
réalisation d’un tel objectif, la méthodologie d’approche en santé publique est de caractère
essentiellement socio-économique et peut se résumer dans la problématique suivante :
«comment déterminer le degré de satisfaction à accorder aux divers besoins sanitaires de la
population de manière à obtenir de la mise en œuvre de moyens humains, matériels,
financiers et gestionnaires limités disponible le résultat considéré comme le plus
favorable» ?

Cette approche économétrique de la chose sanitaire est connue sous le nom de

«planification sanitaire», thème que nous développerons au 4ieme chapitre du présent
enseignement.
1.1.2. concept de Médecine communautaire
Le terme «Médecine communautaire» se rapproche e celui de santé publique tel que
défini ci-haut.il est étroitement li » aussi aux concepts de médecine préventive, de médecine
sociale de santé communautaire.
Une conférence de l’OMS sur la formation en santé publique des praticiens de
médecine générale que «ce terme a des significations différentes selon les pays» (OMS, SRT,
nq140, 1957).
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D’après une étude de ROEMER sur les centres de santé, ce terme désigne «une forme
de médecine orienté d’avantage sur la prévention et les traitements des actions banales que le
traitement des cas graves qui est du ressort de l’hôpital».
Etant donné que la médecine communautaire a été récemment admise, en Angleterre, à
se substituer en tant que spécialité a des concepts tels que santé publique, médecine
préventive, médecine sociale, il est intéressant de citer une définition britannique :
« dans l’acceptation la plus simple du terme, la médecine communautaire consiste à étudier
l’état de santé et de maladie des populations. La fonction du spécialiste de la santé
communautaire est de rechercher et d’évaluer le besoin de la population, de manière à
permettre l’établissement des priorités pour la promotion de la santé, la prévention de la
maladie et la prestation des soinsmédicaux. Cette spécialité doit aussi coordonner les
opinions des experts médicaux de façon a pouvoir proposer aux autorités responsables de
prestations de santé, politiques conformes aux besoins sanitaires de la population. (Hogarth,
J. 1977)

1.2. Concepts de service de santé de base et de soins de santé primaires

1.2.1. Concept de service de santé de base
L’expression «service de santé de base» a été progressivement introduite dans le
vocabulaire de la santé publique et occupe actuellement une place de choix dans
l’administration de celle-ci.
En 1951 le comité OMS d’experts de l’organisation sanitaire et de l’administration de
la santé publique a indiqué que «tous les services d’ordre sanitaire de quelque catégories que
ce soit devrait être intégrés dans le système d’organisation de la santé publique».
En 1953, lors de sa onzième session, le conseil exécutif de l’OMS, dans sa résolution
EBI I.R57.6 recommandait de« renforcer les services de santé de base». Plus tard, les
expressions « services de santé locaux », « infrastructure sanitaire », « service de santé de
base », ont été utilisées àdifférentes occasions les unes pour les autres, ce qui a peut-être
contribué à créer quelques confusions.
Mais en fait, ces expressions marquent un seul souci : celui d’atteindre un objectif
unique, « la couverture sanitaire totale d’une population donnée ».
Le service de santé local ou service de santé de base a été défini en 1965 par le comité
Mixte FISE/OMS des directives sanitaires comme :
« un réseau d’établissement sanitaires hiérarchisés, situés aux échelonspériphériques,
intermédiaire et central, doté d’un personnel professionnel et auxiliaire qualifié, capable de
remplir efficacement un certain nombre de fonctions indispensables pour la santé de la
population » (OMS, CSP no 44, 1973)

Les services de santé sont administrés par des organes centraux, intermédiaires et
locaux, selon la structure administrative générale du pays.
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L’échelon périphérique est l’échelon de promotion, de prévention et des soins

ambulatoires. Il est constitué par des centres de santé et des postes de santé.
L’échelonintermédiairement l’échelon d’administration, de consultation et
d’hospitalisation, de formation et de recyclage du personnel. Il comprend un élément
important d’administration, un hôpital, un laboratoire, des consultations externes spécialisées.
Il est le siège des unités mobiles et de l’organisation du support logistique pour l’échelon
périphérique d’exécution.
L’échelon central est constitué par des services de santé de base au niveau régional et
national. Il est l’échelon de conception, de direction et coordination, de contrôle et
d’évaluation.
Dans une option fonctionnelle, on distingue : 1) les services de soins de santé
primaires, 2) les services de soins de santé secondaires, 3) les services de soins de santé
tertiaires et 4) les services de soins de santé centraux.
1) Services de soins de santé primaires :
Sont des services de prestations sanitaires générales qui sont offertes à la population
au point d’entrée du réseau des services sanitaires. C’est à ce niveau que s’établit le premier
contact entre la population et les services sanitaires. Les services de soins de santé primaires
s’occupent à la fois de soins donnés aux individus et de problèmes de santé de la collectivité.
Ils exercent des fonctions curatives, préventives, promotionnelles et réadaptatives au bénéfice
des individus et de la collectivité.
A ce niveau, l’hygiène du milieu, l’éducation pour la santé et l’éducation nutritionnelle
jouent un rôle dont importance et la technicité dépendront du niveau général de
développement et de la complexité des problèmes sanitaires à résoudre. Une telle diversité
d’interactions oblige à constituer des équipes bénévoles ou professionnelles comprenant des
agents de professions diverses (agricoles, travaux publics, animation socio culturelle et
politique) et appuyés par la participation des populations intéressées.Ces agents et unités
constituent l’échelon périphérique ou local.

2) Services de soins de santé secondaires :

Comprennent des soins fournis par des services spécialisés aux malades qui leur sont
adressés (référence) par les services de soins de santé primaires. Ils sont généralement fournis
à l’échelon intermédiaire.
En plus des services de consultations, il existe à cet échelon des services hospitaliers
de Médecinegénérale qui reçoivent les malades envoyés (référence) par les échelons
périphériques ainsi qu’un élément important d’administration, chargé de conseiller, de diriger
et de superviser (supervision) , les unités périphériques. C’est le rôle réservé aux hôpitaux de
zone de santé et des sous-régions de santé ou districts sanitaires.

3) Services de soins de santé tertiaires :

Comprennent les services spécialisés. Ils sont essentiellement fournis par des
hôpitaux régionaux et les institutions universitaires d’enseignement médical.

4) Services de soins de santé centraux :

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Al’échelon central, un appareil politico-administratif est chargé principalement de la

planification, de l’orientation technique, de la gestion, du contrôle, et de l’évaluation.
1.2.2. concepts de soins de santé primaires

Par décision de l’Assemblée Mondiale de la Santé (OMS) et du Conseils

d’Administration du fonds de Nations Unies pour l’enfance (FISE) et, sur l’invitation du
gouvernement des Républiques Socialistes Soviétiques, la Conférence internationale sur les
Soins de Santé Primaires s’est tenue du 6 au 12 septembre 1978, à ALMA ATA, capitale de la
République socialiste Soviétique de Kazakhie ou Kazakhstan.

Les objectifs de la conférenceétaient les suivants :

i. Promouvoir la nation des soins de santé primaires dans tous les pays ;
ii. Echanger des données d’expérience et des informations relatives au
développement des soins de santé primaires dans la cadre de systèmes et services
sanitaires nationaux complets ;
iii. Evaluer la situation mondiale actuelle dans le domaine de la santé et de soins de
santé dans la mesure où elle se rapporte aux soins de santé Primaires et peut être
améliorée par ceux-ci ;
iv. Définir les principes qui doivent régir les soins de santé primaires ainsi que les
moyens opérationnels à mettre et pour résoudre les problèmes pratiques que pose
le développement de ces services de soins ;
v. Définir le rôle qui incombe aux gouvernements et aux organisations nationales et
internationales en ce qui concerne la coopération technique et l’appui à apporter au
développement des soins de santé primaires ;
vi. Formuler des recommandations pour le développement des soins de santé
primaires.
Pour la conférence, les soins de santé primaires sont :
« des soins essentiels reposant sur des méthodes et des techniques pratiques,
scientifiquement valables et socialement acceptables, rendus universellement accessibles à
tous les individus et a toutes les familles de la communauté avec leur pleine participation
et a un coût que la communauté et les pays peuvent apporter à tous les stades de leur
développement, dans un esprit d’auto responsabilité et d’auto détermination.ils font partie
intégrante tant du système de santé national dont ils constituent la cheville ouvrière et le
foyer principal que du développementsocioéconomiquegénéral de la communauté. Ils
représentent le premier niveau de contact des individus, de la famille et de la communauté
avec le système national de santé, rapprochant le plus possible les soins de santé de
l’endroit où vivent et travaillent les gens, et ils constituent le premier élément d’un
processus ininterrompu de protection sanitaire »

Composante suivantes :
- Une éducation concernant les problèmes de santé qui se posent ainsi que les méthodes
de détection, de prévention et de lutte qui leur sont applicables ;
- La promotion des bonnes conditions alimentaires et nutritionnelles ;
- Un approvisionnement suffisant en eau saine et des mesures d’assainissement
familial ;
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- La protection maternelle et infantile, y compris la planification familiale ;

- La vaccination contre les grandes maladies infectieuses ;
- La prévention et le contrôle des endémies locales ;
- Le traitement des maladies et lésions courantes ;
- La promotion de la santé mentale et
- La fourniture de médicaments essentiels.
1.3. Concept de la santé pour tous d’ici l’an 2000 par les soins de santé primaires
1.3.1. Genèse du concept SPT/2000/SSP
Le concept SPT/2000/SSP est né d’un constat assez malheureux et regrettable :
« malgré la perfection et le sophistication de la technologie médicale, on remarque que
seule une minorité de la population du globe accède aux soins de santé ».

Force de ce constat, l’Organisation Mondiale de la Santé a pris une résolution lors de

e
sa 30 assemblée Mondiale de la Santé tenue en 1977, la résolution WHA 30.43 qui stipulait :
« le principale objectif social de gouvernements et de l’OMS de prochaines décennies
devrait être celui de faire accéder d’ici l’an 2000 tous les habitants du monde a un niveau de
santé qui leur permette de mener une vie socialement et économiquement productive ».

La déclaration d’alma-Ata adoptée le 12 septembre 1978 par la conférence internationale sur

les soins de santé primaires conjointement patronnée et organisée par l’OMS et le FISE a
clairement souligné que :
« les soins de santé primaires sont le maitre moyen d’atteindre l’objectif de la santé pour
tous d’ici l’an 2000 dans le cadre du développement global et conformément a la justice
sociale »

Elle appelle les gouvernements a formuler les politiques, stratégies et plan d’action
nationaux visant a introduire et a maintenir les soins de santé primaires dans un système
national de santé complet et a le coordonner avec l’action d’autres secteurs. Elle demande en
outre instamment que soit lancée d’urgence, au plan national et international, une action
efficace pour développer et mettre en œuvre les soins de santé primaires dans le monde entier
et en particulier, dans les pays en développement.
En janvier 1979, dans sa résolution EB 63.R21, le concile exécutif de l’OMS a
approuvé le rapport de la conférence internationale sur les soins de santé primaires, y compris
la déclaration de Alma-Ata, et a suggéréà la 32eme Assemblée Mondiale de la santé d’inviter
les états membres à formuler individuellement des politiques, stratégies et plan d’action
nationaux, et collectivement, pour formuler des stratégiesrégionales et mondiales en vue de
l’instauration d’un niveau de santé acceptable pour tous d’ici l’an 2000.
1.3.2. Signification du concept SPT/2000/SSP
Le directeur General de l’OMS explique ce concept en disant que :
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« santé pour tous signifie que dans un pays donné, la santé soit mise à la portée de chaque
individu.et par santé, il faut entendre un état personnel de santé qui permette à chacun non
seulement d’accéder a des services sanitaires, mais de mener une vie socialement et
économiquement productive. La santé pour tous implique la suppression des obstacles à la
santé, c’est-à-dire, la disparition de la malnutrition, de l’ignorance, de l’eau de boisson
contaminée et logement insalubres, tout autant que la solution de problèmes purement
médicaux, tels que le manque de médecins, de lits d’hôpital, de médicament et vaccins ».

La santé pour tous signifie qu’il faudrait considérer la santé comme l’objectif du
développement économique et non pas seulement comme l’un des moyens d’y parvenir. La
santé pour tous exige l’alphabétisation pour tous et, en attendant d’y être parvenu, une
compréhension rudimentaire tout au moins, de ce que représente la santé pour chaque
individu. La santé pour tous repose sur le progrès dans le domaine des soins médicaux et de la
santé publique. Les services de santé doivent être accessibles à tous par l’intermédiaire des
soins de santé primaires, qui font bénéficier chaque village d’une assistance médicale de base
et qui s’appuient sur les services d’orientation vers les soins spécialisés.de façon analogue, les
mesures d’immunisation doivent parvenir à assurer une couverture universelle.
La santé pour tous est un concept intégral qui exige que des efforts soient déployés
dans le domaine de l’agriculture, de l’industrie, de l’éducation, de l’habitat et de la
communication, tout autant que dans ceux de la médecine et de la santé publique.
Seuls les soins médicaux peuvent apporter la santé à des individus qui souffrent de la
faim et vivent entassés dans des taudis. Pour ce secteur de la population, la santé implique un
style de vie radicalement diffèrent et des possibilités originales de se doter d’un niveau de vie
plus élevé.
En adoptant l’objectif de la santé pour tous, un gouvernement s’engage a favoriser la
promotion de tous les citoyens sur le front du développement au sens large et a encourager
l’individu àaméliorer la qualité de sa vie(FMS, VOL2, no1 .1981).
1.3.3. Stratégie de la SPT/2000/SSP
Quartes stratégies principales ont été proposées comme seuls moyen pouvant
permettre la réalisation de l’objectif SPT/2000/SSP. Il s’agit de l’engagement politique, la
participation communautaire, l’action concertée non seulement dans le secteur sanitaire mais
aussi entre divers secteurs du développement, un choix judicieux des techniques.
i. Engagement politique : adéquation entre les dires et les faires ;
ii. La participation communautaire : auto responsabilité et autodétermination ;
iii. L’action concertée : non seulement dans le secteur sanitaire mais aussi entre divers
secteurs du développement ;
iv. Un choix judicieux des techniques : planification sanitaire.
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2. BUTS, OBJECTIFS ET CONDITIONS DE L4ORGANISATION D’UN SERVICE

DE SANTE DE BASE.
2.1 Buts et objectifs de l’organisation d’un service de santé de base.
2.2. Conditions de l’organisation d’un service de santé de base
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2. BUTS, OBJECTIFS ET CONDITIONS DE L’ORGANISATION D’UN

SERVICE DE SANTE DE BASE.
2.1. BUT ET OBJECTIFS DE L’ORGANISATION D’UN SERVICE DE SANTE
DE BASE
La mise en place d’un système de service de santé de base vise essentiellement a
« assurer, au moindre cout, une couverture sanitaire et une utilisation suffisante des services
de santé ».
La politique sanitaire dans ce domaine doit être envisagée comme un élément
indissociable de la politique générale de développement. Le renforcement de l’infrastructure
sanitaire de même que le développement en général doivent s’inspirer du principe selon lequel
« il faut surtout compter sur soi-même ».
Promouvoir ainsi le développement des services de santé de base c’est « améliorer le
processus qui consiste d’une part, àétendre la couverture des services de santé a toute la
population et, d’autre part, à donner à ces services les moyens d’exercer efficacement toutes
les activités de soins, de prévention, de promotion et de réadaptation utiles à la population et
compatibles avec le niveau socioéconomique et culturel de celle-ci »
La notion de couverture sanitaire signifie que :
Les services de santés doivent être rendus accessibles (géographiquement et
logistiquement) et acceptables a la population, c’est-à-dire, correspondre aux moyens
qu’elle peut mettre à la disposition ».

2.2. CONDITION DE L’ORGANISATION D’UN SERVICE DE SANTE DE BASE

Dans le cadre des options fondamentalesdéfinies ci-haut, l’organisation d’un service
de santé de base doit assurer la santé de la population par les « soins de santé globaux,
continus et intégrés ».

2.2.1. Notion Globale des Soins de Santé

Par soins de santé de santé globaux, nous entendons de soins de santé qui tiennent
compte de toutes les dimensions de l’individu : non seulement biologique ou organiques mais
aussi psychologiques, culturelles, économique, etc.
Il ne suffit pas de guérir un organe malade ou un corps malade.il faut tenir compte de
tout ce qui l’entoure. C’est une condition de la dignité humaine du malade. Les conséquences
des soins unidimensionnels permettent de concrétiser ces notions abstraites (endémie
kwashiorkor de Bukavu).
S’il n’est pas attentif au contexte du malade et de la maladie, la thérapeute risque de ne
pas apercevoir les causes profondes de l’état morbide ou de son développement. Il s’arrêtera
alors à un diagnostic relativement symptomatique ; l’efficacité de son traitement, purement
organique deviendra aléatoire et les risques de récidive demeurent permanents.
Du contexte dépendégalement la façon dont le malade réagit au traitement, dont il en
supporte les servitudes. C’est donc toute la relation de confiance (empathie) entre le personnel
soignant et le malade qui est conditionnée par la globalité des soins. Il faut que le malade
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sente chez le médecin et le personnel sanitaire un répondant à sa souffrance, qui ressent son
problème comme il le sent lui-même, et cherche avec lui la solution la meilleure.
L’unité de soins de santé doit être suffisamment petite pour être proche de la
population et émaner de cette dernière. Il faut que le personnel de santé de ces murs pour des
visites à domicile ou pour des séances de discussion, et qu’il ait des contacts avec la
communauté.

2.2.2. Notion de continuité des soins de santé

Les soins de santé sont continus lorsque l’individu (bien portant sous surveillance ou
malade à soigner) est effectivement pris en charge par les services de santé, sans interruption,
jusqu’à la fin de « l’épisode ».
En fait, la continuité des soins de santé couvre tous les évènements de la vie. Elle
considère celle-ci comme un seul épisode pendant lequel l’individu est successivement
soumis à des risques divers. La continuité des soins de santé consiste donc à prendre en
charge la responsabilité sanitaire d’un individu de sa naissance à sa mort.
Cette continuité est importante pour plusieurs raisons. En premier lieu, parce que la
qualité des soins en dépend (connaissance des conditions de vie, du milieu et des épisodes
morbides préalables, des stades initiaux, etc.
En seconde lieu, toute discontinuité met le responsable dans une situation défavorable
puisqu’il lui manque les informations objectives sur l’histoire sanitaire de l’individu, de sa
santé, de sa maladie, des examens qu’il a subis, des traitements auxquels il a été soumis. Ni
l’interrogatoire du malade (subjectif), ni la répétition d’examens (non comparables) ne
permettent d’éviter cet inconvénient. Le patient lui-même s’empresse (inconsciemment)
d’oublier certains antécédents personnels les plus utiles.
La dernière raison est moins évidente, parce qu’elle touche moins directement
l’individu concerné. La discontinuité empêche le personnel de santé de connaitre le résultat de
ses activités, le devenir de ses malades. Elle empêche ainsi l’évaluation des activités
nécessaires à leur qualité.
En fin, la continuité des soins de santé assure a l’individu, bien portant ou malade,
l’attention responsable d’une équipe sanitaire.il n’est en aucun moment « abandonné » et ceci
est essentiel pour toute action de médecine préventive et promotionnelle, mais il l’est
également pour la poursuite d’un traitement à long terme, pour la convalescence et pour la
réinsertion sociale.
La continuité vise àprévenir les situations ou l’individu, par manque d’information,
par malentendu ou par agressivité éventuellement, ne comprend plus, n’accepte plus le
contact avec le personnel de santé.

2.2.3. Notion d’intégration des soins de santé

Parler de soins de santé intégrés, c’est-à-dire que, pour chaque individu, sont
coordonnés au sein d’une seule unité tous les niveaux de soins : préventifs, curatifs,
promotionnels et réadaptatifs.
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Une telle unité doit être petite et proche de la communauté pour assurer des soins de
santé globaux et continus. Elle guide les malades vers d’autres institutions pour les techniques
qu’elle ne peut pratiquer (référence). Mais sa fonction caractéristique est la fonction de
synthèse parce qu’elle maintient le contact avec le malade (supervision), qu’elle centralise les
informations. Jouissant de la confiance de chacun, le personnel sanitaire prend ses décisions
en pleine connaissance et pleine intelligence avec les individus.
Les soins de santé intégrés sont en opposition avec une division des responsabilités par
secteur ou les uns s’occuperaient des soins préventifs, d’autres de soins curatifs, etc. la santé
est une et il faut choisir à chaque moment l’approche la meilleure pour la maintenir, la rétablir
ou l’améliorer. Diviser les responsabilités, c’est limiter les choix. C’est aussi diminuer la
globalité et la continuité des soins.
Mais, il y a aussi à l’intégration des raisons plus spécifiques. La prévention est une
notion abstraite. Elle ne répond pas aux besoins ressentis directement par la population qui ne
peut l’accepter qu’à la suite d’une action volontaire d’éducation sanitaire. La condition la plus
favorable pour cette action c’est la relation de confiance que l’individu entretien avec le
personnel qui le soigne en cas de maladie.
S’il participe à l’action, il n’y pas de meilleur éducateur sanitaire que ce personnel. S’il s’en
désintéresse au contraire, comme c’est bien souvent le cas dans notre secteur de médecine
curative, il n’y a pas d’agent plus efficace pour saboter un programme de médecine
communautaire, préventive et promotionnelle.
Par ailleurs, ce sont les informations qui se trouvent dans les dossiers de la médecine
curative qui permettent de définir un problème de santé justifiant des mesures préventives et
promotionnelles, et qui permettent ultérieurement d’évaluer les résultats d’un programme de
santé.
Lees soins de santé intégrés exigent une condition pour un tel développement :
« les services de santé doivent comprendre que leur responsabilité dépasse largement le
malade qui les consulte et, qu’ils sont responsables de la santé de chacun des membres de la
communauté ».

Les services de santé doivent accepte que leur liberté thérapeutique s’inscrive dans les
limites définies par des programmes qui visent l’amélioration de la santé de toute la
communauté.
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3. DEVELOPPEMENT DE L’ORGANISATION DES SSB EN RDC

3.1 Fondementphilosophique de la politique sanitaire belge en Afrique
3.2 prjetTrolli-Nolf et création du foreami
3.3 plan Van Hoof-Duren et implantation systématique et méthodique de l’infrastructure
médicale et sanitaire décentralisée
3.4 projet de réforme de l’action medico-sanitaire dans les zones de développement rural et
urbain.
3.5 Le projet d’action sanitaire 1982-1986
3.6 La charte de Mbanza-Ngugu (1987)
3.7 Les étatsgénéraux de la santé et les reformes sanitaires
3.8 Le cadre organique du ministère de la santé publique.
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3. DEVELOPPEMENT DE L’ORGANISATION DES SSB EN RDC

3.1. FONDEMENT PHILOSOPHIQUE DE LA POLITIQUE SANITAIRE BELGE
EN AFRIQUE
La philosophie de la politique sanitaire ainsi de l’organisation médicale belge dans sa
colonie d’abord, les territoires sous mandat ensuite, a cadré étrangement bien avec les visions
actuelles de l’Organisation Mondiale de la Santé en ce qui concerne l’organisation des
services de santé de base.
En effet, lorsqu’en1908, la Belgique accepte des mains du roi Léopold II
l’administration du territoire congolais dont il était le souverain, elle s’engage a remplir
envers les populations de ce pays, des obligations bien précises, stipulées dans la loi
fondamentale sur le gouvernement du Congo Belge, parmi lesquelles figure le devoir pour le
gouvernement général de :
« veiller a la conservation des populations africaines et a l’amélioration de leurs conditions
matérielles et morales en créant des stations hospitalières, scientifiques et pacificatrices en
vue d’assurer les soins, d’améliorer l’hygiène et de protéger la santé publique ».

Le premier ministre et ministre des colonies, Monsieur Henri JASPAR, précisant la

mission du fonds Reine Elisabeth pour l’assistance Médicale aux indigènes (FOREAMI) crée
par l’arrêté Royal du 8 octobre 1930, déclarantnotamment :
« notre intention est de ne plus nous contenter d’apporter les soins médicaux aux indigènes
agglomérés dans les centres et de laisser les malades venir aux médecins, mais au contraire
de porter les soins dans les milieux ruraux, par des équipes de médecins, entourés d’agents
sanitaires, pourvus de tous les moyens nécessaires et d’assainir ainsi les régions les plus
particulièrement affectées. Il faut aller à la source du mal ».

Précisant de son côté le programme d’activité du fonds, le Dr DUREN, chef de service

médical du Ministère des colonies s’exprimait.
« outre le dépistage et le traitement des malades, la prophylaxie et l’hygiène générale, le
programme du fonds comporte l’application de mesures pour favoriser le bien-être et
l’assainissement des populations. C’est donc toute la vie sociale de l’indigène au point de
vue sanitaire, hygiénique, démographique. Ce programme comporte aussi la protection de
la mère et de l’enfant, la lutte contre les maladies sociales, l’hygiène des travailleurs ».

Par ailleurs, le Dr TROLLI, Médecin-chef des services médicaux de la

colonie s’exclamait :
« véritable croisade médicalesystématique et méthodologique contre tous les grands fléaux
qui déciment nos populations indigènes, notre assistance ne se bornera donc plus en ordre
principal a la lutte contre la maladie du sommeil, lais elle s’étendra sans limite à la lutte
contre la variole, le pain, la syphilis, la lèpre, la tuberculose, les helminthiases, les ulcères,
la mortalité des femmes en couches, la mortalité infantile. Dans un but social d’une haute
portée générale, il faudra s’attacher à solutionner les grandes questions d’hygiène, la
rénovation même de la race en développant les consultations prénatales et de nourrissons,
 16

en s’attachant aux coordonné sous une direction unique. Les méthodes employées doivent
être asservies a un principe standard immuables ».

3.2. PROJET TROLLI-NOLF ET CREATION DU FOREAMI :

3.2.1. Projet Trolli-Nolf :

Le Dr. Trolli, engagé en 1923, est affecté aux Missions médicales pour lutter contre la
maladie du sommeil et traiter les affections rencontrées lors de l’examen systématique des
populations en milieu rural.
Devenu médecin en chef des services médicaux du gouvernement en 1925, il fait un
bilan de l’expérience et des résultats obtenus par l’assistance médicale. Il en déduit que pour
couvrir tout le pays, comptant quelque 13 millions d’habitants, et enrayer les épidémies avec
le système d’équipes mobiles indépendantes utilisé a cette époque, il eut fallu 400 médecins et
800 agents sanitaires, ce qui était irréalisables car il ne disposait que de 97 médecins et 137
agents sanitaires du gouvernement et 36 médecins de sociétés ou de missions religieuses ainsi
au 114 missionnaires reconnus comme auxiliaires (la plupart porteuses de diplôme d’agent
sanitaire).
Les médecins avaient la charge de zones trèsétendues, mais ils pouvaient a peine
satisfaire aux besoins en effectifs des équipes itinérantes de lutte contre la maladie du
sommeil. De plus, les zones rurales étaient dépourvues de dispensaires, de telle sorte que la
continuité du traitement des malades dépistés ne pouvait être assurée.

Pour procurer aux populations des régions les plus reculées une
assistancemédicalerégulière et suivie, le Dr.Trolli propose le système suivant qui comporte :
L’examen médicalsystématique de la population improprement appelé « recensement
médical » dont l’objectif premier est la connaissance du milieu et non le relevé
démographique ni la collecte des chiffres. Ce relevé permet de dépister, de traiter de manière
suivie et de retrouver les malades pour que le traitement soit régulier et complet.

Des postes fixes desservis par un auxiliaire pour assurer la régularité du traitement
sans que la population ait a parcourir de trop grandes distances, supérieures a l’heure et demie
de marche.
L’établissement d’un certificat médical ou d’une fiche de traitement, la dernière
excluant le premier, pour chaque membre de la population, qui sera examinée dans sa totalité.
Ainsi le malade sera reconnu partout où il passera et ceux qui n’ont pas decertificat devront
subir un examen approfondi fait par un médecin, seul habilité à délivrer ce véritable
passeport. Ce dernier est exigé par tout responsable des moyens de transport, par le personnel
médical posté en certains endroits de passage et par tout chef du village pour chaque arrivant
dans son village.
Ce système ne sera pas appliqué sur tout le Congo, car il exigerait le recrutement
d’emblée de certains de médecins. Il sera appliqué dans quelques zones d’essai. Cette
organisation nouvelle vise à réaliser par étapes une forte décentralisationdéployées dans une
autre région, laissant à des services moins ett’offensai le soin de maintenir les résultats acquis.
 17

3.2.2. Création de la FOREAMI

Le professeur Nolf de l’université de Liège a accompagné en 1928 le Roi Albert et la
reine Elisabeth dans leur voyage au Congo. Suite à ce voyage, le Professeur Nolf se fait le
promoteur du projet du Dr Trolli et obtient l’accord du premier Ministre et Ministre des
colonies, Henri Jaspar, malgré la crise économique de 1929, la chambre vote à l’unanimité
une dotation nationale de 50 millions de francs belges augmentée d’un budget extraordinaire
de la colonie de 100 millions de francs et d’un don personnel de la Reine. Les revenus annuels
de ce capital correspondent à plus de 10% du budget des services médicaux, qui voient ainsi
s’accroitre leurs moyens.
Le fonds portera le nom de fonds Reine Elisabeth pour l’assistance Médicale indigène
(FOREAMI) il est créé par l’arrêté royal du 8 octobre 1930.

3.2.3. But et structures du FOREAMI

Le but général du Fonds est « d’étendre la protection de la santé à toutes les
populations du Congo, particulièrement en milieu rural. L’action sera mise en route par une
action intense en une région limitée. Elle sera complémentaire à celle du gouvernement et
reprise par lui dès que la région est débarrassée des principaux problèmes endémo-
épidémique ».
Les interventions du FOREAMI viseront non seulement à traiter les diverses maladies
mais aussi à assurer leur prévention et à améliorer les conditions de vie. Une attention
spéciale sera donnée à la protection de la santé des mères et des enfants, à la lutte contre les
maladies dites sociales et aux problèmes de dénatalité.
Il y a donc plus que la lutte contre une seule maladie endémique (couverture
nosologique) et plus que les missions prophylactiques isolées. Car il ya « couverture
géographique » de toute la population pour la lutte intégrale contre les divers problèmes de
santé dont elle est affectée.

3.2.4. Structures du FOREAMI

Le Fonds jouit d’une autonomie complète tant de vue financier que technique afin
d’agir par une structure plus souple, plus rapide dans l’exécution, que celle de l’administration
médicale fortement liée à des règlements contraignants.

Le FOREAMI est revêtu de la personnalité civile et est dirigé par un conseil

d’administration dont le siège est à Bruxelles, comprenant une haute personnalité
indépendante comme président, un représentant de chacune des universités belges, de
l’institut de médecine Tropicale d’Anvers, des institutions scientifiques ou de développement,
des missions religieuses belges ou étrangères et des sociétés privées œuvrant au Congo ainsi
que le médecin directeur des services médicaux au ministère des colonies et un représentant
administratif de ce ministère.

En Afrique, un Comité Général est constitué, présidé par le gouverneur général ; un

Comité d’exécution présidé par le médecin en chef se répercute en bureaux dans chaque
province où le FOREAMI concentre son action et conserve la même autonomie grâce à ses
moyens, quoique le médecin directeur de la zone couverte travaille en liaison avec le médecin
 18

de la province tout en dépendant du médecin en chef de la colonie qui n’est autre que le Dr
Trolli jusqu’en 1932.

Suivant le plan VAN-HOOF-DUREN, chacun des territoires du pays devrait être doté
d’un service médico-chirurgical ; d’une maternité et d’un service de consultation pré et post
natale. En étoile, autour de cette cellule centrale, un réseau de dispensaires ruraux et de
centres de traitement secondaires assureraient l’occupation médicale complète de l’ensemble
du pays.

Comme on peut le constater, le plan VAN-HOOF-DUREN, concorde quelque peu

avec ce que l’Organisation Mondiale de la Santé appelle depuis une vingtaine
d’années « service de santé de base ». Il constitue un apport positif que notre pays ne peut
méconnaître. Il doit être revalorisé pour servir de base à notre politique de santé.

Toute aide étrangère, ou toute ressource financière quelconque qui pourrait être mise à
la disposition de nos services de santé devrait servir d’abord à remettre en état nos hôpitaux,
dispensaires et centres de traitement qui restent du plan VAN-HOOF-DUREN, avant de
penser à construire de nouveaux établissements de soins.

3.2.5. Organisation du travail

Chaque province où le FOREAMI travaille est divisée en secteurs médicaux
équivalant à un district ou partie du district, comptant de 20 à 35000 habitants selon la densité
de la population. Ces secteurs comportent un hôpital et une maternité ainsi qu’un ou plusieurs
hôpitaux secondaires de sociétés privées ou de missions religieuses. Chaque secteur est
subdivisé en sous-secteur correspondant à un ou deux territoires, subdivision administrative
gérée par un fonctionnaire du gouvernement de la colonie, sans recourir exactement ces
subdivisions pour mieux répondre aux conditions géographiques d’accessibilité à l’endroit où
vit la population.
Le sous-secteur est desservi par un médecin de FOREAMI et un ou plusieurs agents
sanitaires, possèdent un hôpital, et caravansérail pour héberger les consultants qui viennent de
loin ou les accompagnants de malades hospitalisés. Le sous-secteur regroupe les chefferies
dirigées par un chef coutumier reconnu comme responsable par l’administration.
Ce sous-secteur médical est la cellule clé de l’assistance médicale décentralisée car il
opère le relevé systématique des structures des facteurs de santé, les remet continuellement à
jour et constitue un relevé épidémiologiquereporté sur une cartographie médicale de la zone
couverte.
Les dispensaires sont érigés dans une chefferie ou à un endroit choisi pour son
accessibilité et sa localisation afin de couvrir un rayon équivalant à une distance maximale ne
dépassant pas 3 heures de marche, soit environ 15 Km. Le sol de chaque dispensaire est en
ciment et des matériaux sont fournis par le FOREAMI tandisque la population se charge de
l’exécution. Le plan de la construction est fourni et comporte une large véranda qui abrite les
malades et permet les examens microscopiques à la lumière du jour, une salle d’examen et
abri sûr, bien fermé, pour les médicaments. L’ameublement est fourni par les artisans locaux.
 19

En plus la population construit des cases pour héberger les malades et leurs familles, soit une
trentaine de personnes.
Des centres secondaires de traitement peuvent être crées à l’initiative du médecin de
sous-secteur. Ces centres de traitement seront desservis à jour fixe par un auxiliaire venant du
dispensaire fixe. Ces jours de traitement sont contrôlés par la présence de l’agent sanitaire.
Les médicaments destinés au dispensaire comprennent 64 articles, dont l’inventaire est
contrôlé lors de chaque passage du médecin ou de l’agent sanitaire. Les médicaments de
l’hôpital comportent une liste de 125 produits.
Ce système préfigure en 1930-32 les activités de service de santé ruraux puis ceux de
soins de santé et la liste de médicaments essentiels préconisés par l’OMS (1954 ;1978 ;1988).

3.2.6. Le choix des régions d’action et l’implantation du système FOREAMI

Avant de choisir une première zone d’action pour les équipes de prospection du FOREAMI,
une étude méthodique a été menée, à la demande du Dr Trolli, dans diverses zones du pays
par des médecins connaissant bien chaque zone. Les zones étudiées ont été le Kongo central,
le Kwango, l’équateur et le Nord-Katanga, où on a relevé les facilités d’accès, l’hydrographie,
l’orographie et les voies de communication existantes ou à créer les emplacements des
agglomérations, villages, marchés et lieux de rassemblement et enfin, les endroits desservis
par un service médical de société ou de mission et les dispensaires ou hôpitaux à créer.
Pour son implantation, le système FOREAMI a obtenu une collaboration appréciable
de toutes les organisations scientifiques et philanthropiques installées dans le pays notamment
la FOMULAC (Kinsatu, Katana et Kalenda), le fonds du bien-être indigène, la Croix Rouge
du Congo, le CEMUBAC, le Fonds Social du Kivu, la FULREAC, le GANDA-CONGO et la
FOPERDA.

3.3. Plan van hoof-duren et implantation systématique et méthodique de

l’infrastructure médicale et sanitaire décentralisée.
Dès la fin de la guerre 1940-1945, le gouvernement belge décide de consacrer des
Fonds importants au développement du Congo. Il lance décennal de développement
économiques (1948-58) et crée le fonds du Bien-Être indigène qui finance de nombreuses
infrastructures, notamment dans le domaine de la santé et de l’habitat.
L’armature sanitaire actuelle de la République Démocratique du Congo a été réalisée
dans le cadre de ce plan décennal élaborer à l’initiative de monsieur Pierre Wigny alors
ministre des colonies. La partie de ce plan consacrée au développement sanitaire fut l’œuvre
du médecin-chef des sévices médicaux de la colonie, le Dr Van HOOF et du Médecin-
inspecteur de l’hygiène, attachée au ministère des colonies, le Dr V. DUREN.
Le plan Van Hoof-Duren consistait à organiser une ,couverture sanitaire intensive de
l’ensemble du pays, en entendant un véritable quadrillage médical et sanitaire ce qui avait été
dans certaines régions par la croix-rouge (province Orientale) et le FOREAMI (Kwango et
Bas-Congo).
 20

Etant donné l’intérêt toujours actuel de ce plan et la solidité des bases qui ont guidé à
son élaboration, nous nous proposons de l’examiner un peu plus en détail dans le cadre de
cette organisation sanitaire enR.D.Congo, puisqu’il constitue la base de notre organisation
sanitaire.

3.3.1. Idée générale du plan Van Hoof-Duren :

« couvrir le pays d’un réseau d’instruction hiérarchisées capables d’etendre la
protection sanitaire à l’ensemble de la population indigène congolais ».

3.3.2. Zones à desservir

« toute l’etendue du pays, surtout les zones rurales ».

3.3.3. Strategies d’action

i. Doter chacun de 125 territoires administratifs d’un centre médico-chirurgical (CMC)
placé au chef-lieu ou au centre du territoire et comportant les éléments de base
suivants : 1) une polyclinique pour malades ambulatoires ; 2) une section hospitalière
de médecine interne et pédiatrie ; 3) section chirurgicale ; 4) une maternité et 5) des
consultations médico-sociales pour futures mères et nourrissons ;
ii. Selon le nombre de population à desservir, au moins quatre dispensaires et plusieurs
centres de traitement secondaires devraient être répartis à l’intérieur du territoire et
mis sous la direction du personnel infirmier indigène ;
iii. Le centre médico-chirurggical serait desservi par deux médecins, l’un d’eux exercerait
à tour de rôle dans dispensaires pendant que l’autre s’occuperait du centre qui ne serait
jamais laissé à l’abandon.
3.3.4. En résumé
Suivant le plan VAN-HOOF-DUREN, chacun des territoires du pays devrait être doté
d’un service médico-chirurgical ; d’une maternité et d’un service de consultations pré et
postnatales. En Etoile, autour de cette cellule centrale, un réseau de dispensaires ruraux et de
centres de traitement secondaires assurerait l’occupation médicale complète de l’ensemble du
pays.
Comme on peut le constater, le plan VAN-HOOF-DUREN, concorde quelque peu
avec ce que l’Organisation Mondiale de la Santé appelle depuis une vingtaine d’années
« service de santé de base ». Ilconstitué un apport positif que notre pays ne peut méconnaitre.
Il doit être revalorisé pour servir de base à notre politique de santé.
Toute aide étrangère, ou toute ressource financière quelconque qui pourrait être mise
à la disposition de nos services de santé devrait d’abord à remettre en état nos hôpitaux,
dispensaires et centres de traitement qui restent du plan VAN-HOOF-DUREN, avant de
penser à construire de nouveaux établissements de soins.

3.4. PROJET DE REFORME DE L-ACTION MEEDICO-SANITAIRE DANS LES

ZONES DE DEVELOPPEMENT RURAL ET URBAIN
3.4.1. Cadre général du projet
A l’instar du plan VAN-HOOF-DUREN, une tentative de politique sanitaire nationale
a été mise en route en 1975 par le département de la Santé Publique en collaboration avec le
 21

conseil National de la Santé et du Bien-être. Cette nouvelle politique de santé a eu comme

préoccupation majeure :
« l’intégration de la médecine curative dans l’action de développement global pour
l’élévation du Bien-être collectif ».

Elle part de la constatation suivante :

« jusque maintenant, l’action pour la santé se concentre trop unilatéralement sur les soins
curatifs, tandis que la population zaïroise souffre de maladies endémiques que l’on pourrait
éviter par une action concertée du développement socioéconomique. Par ailleurs, un tel
système revient à donner de couteux soins curatifs au seul profit d’une minorité
privilégiée, tandis que près de 80% de la population se cantonnent dans le milieu rural et
périurbain et ne fréquente ni hôpitaux, ni dispensaires, cela à cause de l’éloignement, de
l’absence de moyens de transport, de la pénurie des médicaments, de la carence du
personnel, de l’ignorance, etc. »

Le « Manifeste de la santé et du Bien-être du peuple congolais », document de

politique générale du conseil National de la Santé et du Bien-être accorde la priorité aux soins
de santé Primaires donnés au niveau des communautés de base urbaines et rurales.
En application de ce principe, « projet de Plan sanitaire National » a été préparé, qui a
pour but essentiel :
« la mise en place d’un système hiérarchisé de soins de santé en milieu rural et urbain
capable de satisfaire les besoins de santé de toute la population congolaise ».

3.4.2. Stratégie d’action du projet

La nouvelle organisation de la santé vise à donner priorité aux communautés de base
urbaines et rurales. Elle prévoit à cet effet :
Au niveau de la communauté de base : des animateurs de santé et des animatrices de PMI,
bénévoles, émanent de la population et formés lors des stages pratiques. Ils seront chargés
surtout de l’action de médecine préventive et promotionnelle et de donner les premiers soins
en cas d’accident ou de maladie ;
Au niveau de la localité : le Centre du Bien-être communautaire (CEBEC), supervise l’action
des animateurs et animatrices, veille à la santé de la mère et de l’enfant, traite les affections
courantes de l’adulte. Les cas plus compliqués sont envoyés au centre de santé (référence) ;
Au niveau de la collectivité : le Centre de santé. Il sert de centre de référence des CEBEC
dont il assure la supervision d’une part et , d’autre part, il se charge des soins de santé
primaires de la population environnante. Les cas plus compliqués sont envoyés à l’hôpital de
zone, l’hôpital Général de Reference ;
Au niveau de la zone : retrouve l’hôpital général équipé pour assurer tous les soins
nécessaires ainsi qu’un bureau central, planifiant et coordonnant l’action sanitaire dans
 22

l’ensemble de la zone qui coïncide dans la mesure du possible avec le territoire administratif
(supervision).

3.4.3. Attentes et Limites du projet

L’organisation et le fonctionnement des services de santé proposés dans le
projet ci-haut visent :
« une standardisation de l’organisation et des fonctions de la santé communautaire dans les
zones de développement rurales et urbaines ».

Lorsqu’elles auront été adoptées par le Département de la santé Publique, les normes
ainsi établies pourront constituer un guide officiel pour la mise sur pieds et le fonctionnement
des zones de santé rurales et urbaines. Les méthodes et procédures en vigueur dans les
différentes formations nationales seront codifiées et unifiées en conséquence.
Ce guide n’en conservera pas moins pendant quelque temps, un caractère provisoire.
D’une part, les structures proposées sont encore neuves, dans de nombreux aspects, pour
pouvoir être généralisées à l’ensemble du pays sans une expérimentation préalable. Cette
dernière entrainera certainement des modifications. D’autres part, il existe entre les différentes
régions du Congo des variations telles qu’il sera nécessaire d’en tenir compte dans la mise au
point définitive du projet.
Dans cette nouvelle orientation, la médecine curative ne sera pas négligée mais intégré
à l’action préventive, promotionnelle et réadaptative, comme un recours normal lorsque la
prévention et/ou la promotion se seront montrées insuffisantes.
L’accent se trouve placé sur la prévention et l’assainissement du milieu de vie, les
naissances désirables, la nutrition et les équipements collectifs des communautés de base. Les
méthodes de formation du personnel médical et paramédical et de tarification des services
médicaux curatifs seront révisées dans l’optique d’une médecine communautaire et
rechercheront le plus possible la participation des communautés intéressées.

3.5. LE PLAN D’ACTION SANITAIRE 1982-1986

En octobre 1976, un colloque national sur les soins de santé communautaires à
réunit à MANRESA, sous la présence de ministre de la santé Publique, tous les responsables
médicaux nationaux et régionaux des Eglises et confession Religieuses.
Ce colloque, prenant appui sur le « manifeste de la Santé et du Bien-être du peuple
congolais », étudia l’implantation médicale, à avoir le centre de santé, le centre du Bien-être
communautaire, et l’hôpital général de référence ; ceci à partir des expériences concrètes sur
le terrain.
Ce colloque fut suivi de huit sessions régionales durant les 1976 et 1977 et, en 1980, la
RDC adhère à la charte de Développement Sanitaire en Afrique à la suite de laquelle le
comité Central, dans sa décision no1 0/CC/1981, définit la nouvelle politique sanitaire du
pays. Cette volonté politique sanitaire nationale est matérialisée notamment par :
 23

i. L’élaboration du premier plan Quinquennal du ministère de la santé Publique : le plan

d’Action sanitaire 1982-1986 ;
ii. La création de la Direction Nationale chargée de soins de santé primaires
iii. La création de nouveaux projets de santé communautaire notamment :
 Projet santé pour tous Kinshasa (SPTK)
 Projet de soins de santé primaires en milieu Rural (SANRU) ;
 Projet Service des Naissances Désirables (PSND) ;
 Projet Ecole de santé Publique (PESP)
iv. Le renforcement des programmes spéciaux nationaux tels que :
 Le programme Elargi de vaccination et lutte contre les maladies transmissibles
de l’enfance (PEV-LMTE) ;
 Le Centre de Planification de Nutrition Humaine (CEPLANUT) ;
 Le Bureau Central de Lutte contre le Trypanosomiase (BCT) ;
 Le Bureau National de la Lèpre (BNL) ;
 Le Bureau National de lutte contre la tuberculose (BNT).
Dans une conférence-Atelier organisée par le ministre de la santé publique, du 23 au
25 Avril 1984, au centre national de coordination de la formation (CENACOPF), la direction
Nationale des soins de santé primaires (SSP) areçu comme mission prioritaire la « création
des zones de santé sur l’ensemble du territoire national ». cette activité est considérée alors
comme la condition sine qua none pour une meilleure planification des ressources humaines,
matérielles et financières, ainsi que des infrastructures.

La zone de santé est définie comme une « Unité opérationnelle du système sanitaire
Nationale ». elle prend en charge 100.000 à 150.000 habitants et est délimitée en tenant
compte de l’accessibilité géographique, culturelle et économique de la population. Elle est
compos »e d’un Hôpital Général de Reference (HGR) et des centres de santé (CS) couvrant en
moyenne 5.000 habitants chacun.
En décembre 1985, la RDC a divisé l’entièreté de son territoire national en 306 zones
de santé. Cette activité de délimitation, compte tenu de son importance, a connu la
participation du personnel de santé et des responsables politico-administratifs d’après le
calendrier suivant :
1. 22-25 octobre 1984 : Bandundu 38
2. 26-29 novembre 1984 : Bas-Congo (27)
3. 18-21 février 1985 : Kasai-Oriental (27)
4. 19-23 mars 1985 : Kasai-Oriental (31)
5. 07-10 juillet 1985 : Equateur(33)
6. 31/7-02 aout 1985 : Katanga(40)
7. 19-22 aout 1985 : Haut-Zaïre(47)
8. 28-31 octobre 1985 : Kivu(41)
9. 04-07 décembre 1985 : Kinshasa(22)
10. 09-11 décembre 1985 : Mise en commun nationale (306)

A l’évaluation de la stratégie Nationale en 1984 selon le canevas commun DGO/84/01

de l’OMS, il est ressorti que la définition de cette nouvelle structure sanitaire entrainait
d’autres exigences à savoir :
 24

1. La planification des activités à mener dans les 5 ans à venir (CENACOF, 1984 et
N’sele, 1985) ;
2. La définition du rôle des activités intermédiaires et leur renforcement en personnel
(MBANZA –NGUNGU, 1985) ;
3. Le fonctionnement préalables d’une structure nationale de coordination de toutes les
activités des SSP (Fonames) en RDC (N’sele, mai 1985) ;
4. L’élaboration d’un document officiel sur le statut de la zone de santé (N’sele, mai
1985) ;
5. La redéfinition de la stratégie de lutte de différents programmes spécialisés, à savoir
BCT,BNT, CEPLANUT et PEV-LMTE ;
6. La formation du personnel a tous les niveaux (PESP).

3.6. LA CHARTE DE MBBANZA-NGUNGU (1987)

La nouvelle Organisation Sanitaire de la RDCongo avec la mise sur pieds des

Zones de santé a entrainé plusieurs changements dans les relations entre les donateurs de
niveau central et les partenaires du niveau local.
A cet effet, il a été heureux de constater pour la coordination de la RDCongo se sont
conformés a la politique Sanitaire Nationale pour la coordination des leur assistance. Il
existe désormais un cadre de concertation et de planification, le FONAMES, qui permet a
tous ses partenaires de participer au développement du secteur dans un esprit de
complémentarité et de respect.

Cette nouvelle philosophie de travail permet d’éviter les interventions intempestives,

la duplication des efforts et le gaspillage des ressources rares. Ce consensus devait être obtenu
au niveau central et périphérique où le caractèresectaire des opérateurs sanitaires sur le terrain
entraine parfois des contradictions, des luttes d’influence, des compétitions et même des
conflits ouverts entre l’objectif social et les intérêts personnels et/ou organisationnels.

L’amélioration de la collaboration au sein du secteur de la santé pour le

fonctionnement harmonieux de la de la zone de santé a fait l’objet d’une conférence-Atelier
organisée du 23 au 28 mars 1987 à MBANZA-NGUNGU.

La conférence de MBANZA-NGUNGU a eu pour objectifs principaux la recherche

des voies et moyens pour renforcer la collaboration entre les différents niveaux œuvrant d’une
part, au sein d’une zone de santé et d’autre part, au sein d’un même réseau entre les
pratiquants de la Stratégie basée sur les soins de santé primaires et ceux qui ont gardé
l’ancienne approche d’administration des soins de santé. Cette harmonisation des efforts au
niveau de la zone de santé a visé 3 objectifs principaux qui sont :
1. L’amélioration de l’application de la politique sanitaire nationale ;
2. La maximisation des effets des services de santé ;
3. L’accroissement de l’efficacité des actions sanitaires par l’économie judicieuse des
moyens rares disponibles.

Pour ce faire, la conférence-Atelier a dû :

 25

Analyser la situation actuelle en matière de collaboration intra-sectorielle en

identifiant le divers aspect de cette collaboration ainsi que les succès et les faiblesses
enregistrées dans ce domaine, définir la nature de la collaboration souhaitable ;

Elaborer une stratégieindiquât les actions à mener, les groupes cibles sur lesquels
doivent être orientées les actions, les ressources nécessaires, les indicateurs du niveau de
réalisation des actions, les responsables de l’exécution dans le temps.

3.7.LES ETATS GENERAUX DE LA SANTE ET LES REFORMES SANITAIRES

3.8.LE CADRE ORGANIQUE DU MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE
 26

4. Planification Sanitaire et organisation des SSB

4.1 Introductionà la science du Management

4.2 Concepts de Plan et de Plan Sanitaire

4.3 Approches de la Planification Sanitaire

4.4 Techniques de la Planification Sanitaire

 27

4. PLANIFICATION SANITAIRE ET ORGANISATION DES SSB

4.1.INTRODUCTION A LA SCIENCE DU MANAGEMENT

4.1.1. Synonymes

Management, administration, direction, gestion,...

4.1.2. Rôle du gestionnaire

Nous sommes tous des gestionnaires de notre vie et dans notre vie. La pratique
de la gestion se manifeste dans tous les aspects de l’activité humaine (familles, écoles, églises,
associations gouvernements, etc.).
Le rôle du dirigeant est de fixer les objectifs, de rassembler et de mobiliser le
ressources (humaines, matières, machines, méthodes, capitaux, marchés) pour parvenir aux
résultats recherchés dans des limites de temps, de dépenses d’énergies et de cout strictement
définies à l’avance.
4.1.3. Définition de la gestion
La gestion est un processus qui consiste en activité de planification, d’organisation,
d’impulsion et de contrôle visant àdéterminer et à atteindre des objectifs grâce à l’emploi
d’êtres humains et à la mise en œuvre d’autres ressources notamment les machines, les
méthodes, la monnaie, les marchés(6M).
La gestion est une activité qui transforme des ressources humaines et physiques
organisées en réalisations utiles, efficaces et efficientes (exemple : gestion hospitalière).
4.1.4. Pourquoi Etude de la gestion
La gestion est une activité qui coordonne les efforts en combinant des évènements
isolés et des informations éparses en relations significatives. Ces relations permettent à leur
tour de résoudre des problèmes et d’atteindre des objectifs. La gestion améliore l’efficacité
des efforts humains. Elle permet à notre société de disposer d’équipements, d’usines, de
bureaux, de produits, de services et de relations humaines meilleures. Ses mots d’ordre
sont : « Amélioration et Progrès ».
Jonathan SWIFT a défini le pourquoi de la gestion en énonçant notamment :
« celui qui fait pousser deux touffes d’herbes là où il n’en poussait qu’une seule, celui-là a
mieux mérité du genre humain que n’importe quel philosophie spéculateur ou constructeur
(le système métaphysique)

4.1.5. La gestion : un art ou une science ?

On dit que la gestion est un art qui s’efforce de devenir une science. D’autres
prétendent que l’étude formelle de la gestion fut d’abord une science, mais qu’elle s’est
trouvée contaminée par un trop grand nombre de facteurs provenant d’autres disciplines, la
transformant au mieux en une science »non exacte ».
 28

De ce fait, la gestion est une discipline électrique incluant certains aspects de l’art et
certains aspects de la science, ainsi que tout praticien de la gestion peut le confirmer.

4.1.5.1.La gestion entant que Science

Il y a un corps objectif et cependant incomplet de connaissances dont on s’accorde a
penser qu’il représente ce que la réflexion en matière de gestion a produit de meilleur. Ce
corps objectif et incomplet repose lui-même sur un certain nombre de principes reconnus
d’une manière universelle et qui ont été formulés par diverses écoles dont les principales
sont : 1) l’Ecole du Management Scientifique ; 2) l’Ecole Classique de l’Administration ; 3)
l’Ecole des Relations Humaines.
4.1.5.1.1. L’école du management Scientifique
Dont le père est l’ingénieurAméricain Frederik WINSLOW TAYLOR (1856-1915)
promoteur de l’organisation Scientifique du travail (OST).
L’Ecole du management Scientifique met l’accent sur le côtémécanique des
opérations au sein de l’entreprise en introduisant la « mesure des temps de travail » (temps
optimum) ; la suppression des gestes inutiles ; la notion du temps de repos ; la notion de
primes au rendement ; le tout en vue d’augmenter la productivité du travailleur.
Pour augmenter la productivité du travailleur, l’école du management Scientifique
propose la combinaison des facteurs suivants :
a. L’élimination des efforts inutiles dans l’accomplissement d’une tâche donnée ;
b. L’introduction d’une plus grande affinité entre le travailleur et sa tâche ;
c. L’Amélioration de la formation du travailleur en fonction des exigences spécifiques de
son travail ;
d. L’établissement des normes de performance, tant pour les conditions de travail que
pour les méthodes ;
e. L’Encouragement du travailleur en lui offrant des primes de production ou de
rendement.

4.1.5.1.2. L’Ecole Classique de l’administration générale :

Dont le père est l’industriel Français Henri FAYOL (1841-1925). L’école classique de
l’administration générale nous apprend que la pratique du management consiste à :
a) Prévoir ;b) organiser ; c) commander ; d) coordonner et e) contrôler (les 5 infinitifs
de fayol)

Pour ce faire, un certain nombre de qualités sont remises pour la pratique du

management. Ces qualités sont de plusieurs ordres, notamment :
a. Qualités d’ordre physique : santé, vigueur, adresse ;
b. Qualités d’ordre intellectuel : aptitude à prendre ; jugement ; vigueur et souplesses
intellectuelles ;
 29

c. Qualités d’ordre moral : énergie, fermeté, courage d’accepter les responsabilités,

initiative, dévouement, tac, dignité ;
d. Qualités d’ordre formatif : culture générale dans des domaines qui ne relèvent pas
exclusivement de la fonction exercée ;
e. Qualités d’ordre technique : propres à la fonction ;
f. Qualités d’ordre expérimental : connaissance résultant de la pratique.

4.1.5.1.3. L’Ecole des relations humaines

Elton MAYO est un australien qui a fait sa carrière aux Etats-Unis comme professeur
à la faculté des sciences de la gestion à HARVARD UNIVERSITY. Il est l’auteur de deux
livres intéressant : The humain Problems of an Industrialcivilization (1933) et The Social
Problèms of an industrialcivilization (1949).
Il a été plusieurs fois chargé d’importants projets de recherche dont le plus célèbre et
le plus conséquent pour le développement de la théorie de l’organisation fut effectué pendant
5 ans à l’usine « HAWTHORNE » à CHICAGO de la « WESTERN ELECTRIC
COMPANY ».
Cette recherche a été réalisée entre les années 1927 et 1932. C’est à la suite de ces
recherches et publications qu’on considère MAYO comme le père fondateur de
la « Sociologie industrielle » et de l’approche des « Relations Humaines » dans l’étude des
organisations.
Des recherches essentiellement behavioristes montrent et confirment l’extrême
importance des groupes dans la détermination du comportement des individus au travail. Ces
constatations, différentes des théories antérieures quant à la méthodologie sur laquelle elles
sont fondées et à leur fond, permettent à MAYO ainsi qu’à ses collègues de dégager un
certain nombre de conseils pratiques destinés aux gestionnaires afin qu’ils puissent mieux
comprendre et canaliser les attitudes et le comportement des ouvriers.
Le principe général que l’on peut tirer des travaux de MAYO c’est que « la
satisfaction au travail dépend dans une large mesure des rapports sociaux informels qui
naissent au sein des nouveaux groupes qui se forment », et que si les conflits existant entre le
patronat et la classe ouvrière, c’est qu’ils se fondent sur des attitudes et des sentiments de ces
deux groupes qui diffèrent sensiblement.
Selon MAYO, « les gestionnaires et les patrons des leurs côté sont essentiellement
motivés par la logique des coutés et de l’efficacité tandis que les ouvriers sont motivés quant à
eux par « la logique des sentiments ».
D’après MAYO, il y a tout un enchainement logique dans la façon dont les hommes
entretiennent leurs sentiments et leurs croyances. Ceci explique la présence dans chaque
organisation d’une « Structure informelle » qui se fonde sur la « logique des sentiments des
membres ».
Le chercheur qui ignore et déprécie l’importance des aspects humains, sentimentaux,
qui constituent la structure informelle de l’organisation, le gestionnaire qui ignore ces facteurs
dans l’étude de la communauté ouvrière d’une société, ne saura ni la comprendre totalement,
ni l’utiliser convenablement.
 30

La structure informelle est à la fois un moyen de contrôler et de régir les conditions de

leur propre existence, un mécanisme d’expression en dehors des moyens normalement
présents, et une participation au jeu du pouvoir.
Ayant bénéficié dans ses premières jours de l’apport des spécialistes de la « Sociologie
industrielle » et de la « sociométrie », l’école des relations humaines a bénéficié ensuite de
l’apport des spécialistes de la « psychologie Industrielle » et de la « psychométrie » dont les
grands défenseurs sont : ARGYRIS, MAC GREGOR, LICKERT, DRUCKER, GULICK,
MASLOW, MARCH, and SIMON,etc.
Les spécialistes de la psychologie industrielle proclament que « les hommes qui
composent une organisation ne peuvent être considérés comme des facteurs sociaux figés. Ce
sont les organisations qui sont érigés pour servir les hommes et non les hommes pour servir
les organisations. L’objectif de ce contrat individu-organisation consiste donc à encourager
simultanément les objectifs des individus et des organisations parce qu’ils se trouvent en fait
dans une situation de dépendance réciproque. L’organisation doit pouvoir permettre le
développement de l’individu vers sa maturité personnelle et le psychologue, en essayent le
plus possible se satisfaire ses besoins fondamentaux d’existence (nourriture, sécurité, santé),
ses besoins sociaux de vie en groupe et des besoins de développement et d’épanouissement
(A.MASLOW) »
4.1.5.2.La gestion en tant que art
La pratique du management n’est pas uniquement fondée sur des connaissances
Scientifiques. Elle demeure en bonne partie un talent, un Art.
Le manager, tout en profitant de la connaissance scientifique disponible dans ce
domaine, doit compléter celle-ci d’une part importante de jugement personnel. C’est cette
part de jugement qui fait du management un Art.
Les études et les recherches effectuées à la demande de la fondation CARNEGIE, ont
révélé ce fait extrêmement important :
« Même dans les professions scientifiques comme celle de l’ingénieur, la réussite est due pour
15% environ aux connaissances techniques et pour 85% à la personnalité, à ma faculté de
susciter l’enthousiasme ».
Des hommes n’ayant que leur science technique abondent sur le marché. Mais celui
qui possède la connaissance de son métier, plus le pouvoir et l’art d’influencer ses
collaborateurs s’élève vers le succès. Le pouvoir et l’art d’influencer ses collaborateurs
constituent les maîtres mots de ce qu’il est convenu d’appeler »leadership » et est leader :
« Celui qui motive les autres à agir, qui transforme des exécutants en chefs, et qui peut faire
des chefs de véritables agents du changement ». (BENNIS et NANUS) Dans un livre intitulé
« Diriger, les secrets des meilleurs leaders », Warren BENNIS et Burt NANUS énoncent
quatre domaines de compétences, d’aptitudes aux relationsinterpersonnelles ou de savoir-faire
qui caractérisent tout leader. Il s’agit de : 1) le ralliement par la vision ; 2) la transmission du
vouloir dire ; 3) la confiance par le positionnement et 4) l’auto déploiement par l’auto-image
positive et l »effet Wallenda.
4.1.5.2.1. Le ralliement parla vision
 31

Chez les dirigeants, la vision c’est la définition du but à atteindre. Les leaders sont des
personnes au monde les plus orientées vers les résultats, et les résultats retiennent leur
attention.
Leurs visions ou intentions sont irrésistibles et attirent les autres vers eux. Associée à
l’engagement, l’intensité a un effet magnétique. Ainsi, ces personnalités intenses n’ont pas
besoin de contraindre les autres de se soucier du but à atteindre, leur dessein est si fort dans ce
qu’ils font que, comme un enfant tout entier à la construction d’un château de sable, ils
attirent les autres.
La vision exerce une attraction. Tout d’abord, elle agit sur le leader lui-même, et le
rayonnement de celui-ci permet aux autres de s’allier à l’action. Le ralliement par la vision
rappelle le personnage de G.B Shaw dans « Homme et Surhomme », qui dit : « C’est une
vraie joie dans la vie que de servir un but que l’on juge valable, que de se sentir une force de
la nature et non une petite chose souffreteuse et aigre, se plaignant sans cesse que le monde ne
s’ingénue pas à assurer le bonheur. Je veux être épuisé à ma mort ; car plus je travail, plus je
vis intensément. J’aime la vie pour elle-même. Pour moi, la vie n’est pas une courte
chandelle, mais un flambeau splendide dont je suis actuellement le porteur et que je veux
briller le plus possible avant de le transmettre aux générations à venir ».
4.1.5.2.2. La transmission du vouloir-dire
Les visions grisantes et les nobles intentions ne manquent pas. Mais sans la
communication, rien ne peut se réaliser. La réussite exige la capacité de présenter une image
convaincante d’une situation recherchée, le type d’image qui suscite l’enthousiasme et
l’engagement chez les autres.
Comment capter les imaginations ? Comment transmettre des visions ?
Commentrallier des hommes et des femmes aux objectifs ambitieux de l’organisation ?
Comment faire admettre une idée à un auditoire ? Il faut que les exécutants reconnaissent une
identité établie et y adhèrent. Frapper les imaginations et maîtriser la communication sont
inséparable d’un leadership efficace.
L’acceptation d’une vision ou d’une idée nouvelle exige de la part des employés (ou
de se n’importe quel auditoire) qu’ils soient prêts à s’intéresser à ce qui serait une contribution
créative.
En fait, le leadership suscite un nouvel auditoire pour ses idées, parce qu’il modifie le
mode de compréhension. Le leadership, en communiquant un vouloir-dire, crée une
communauté de compréhension. C’est cette communauté e compréhension qui doit susciter le
ralliement par la vision.
4.1.5.2.3. La confiance par le positionnement
La constance est le lubrifiant qui permet aux organisations de fonctionner. Une
organisation sans confiance est plus qu’une anomalie, mais une sombre créature issue de
l’imagination, la confiance est plus qu’une anomalie ; mais une sombre créature issue de
l’imagination. La confiance est le ciment qui préserve l’intégrité d’une entreprise. Tout
comme le leadership, la confiance est difficile à décrire. On sait quand elle est là et quand elle
n’y est pas.
 32

Elle essentielle et se fonde sur la constance. Tant dans l’action que dans l’expression,
il faut pour diriger, savoir où va soi-même, de ce qu’on a été à ce qu’on souhaite être, malgré
les ambiguïtés et contre l’adversité inhérente aux idéaux. C’est cette cohérence et cette
constance dans l’engagement qui suscite la confiance.
La constance est l’ensemble des actions nécessaires pour réaliser la vision du chef. Si
la vision est l’idée, la constance est le cadre que le leader établit. Pour y parvenir, il doit
incarner non seulement la clarté, mais aussi la cohérence et la fiabilité.
En précisant sa position, en résistant à l’adversité, le leader gagne la confiance. Le
leadership acquiert et porte ses visions comme des vêtements. Ilsemble s’engager, et les autres
derrière lui, dans la conviction que ses idéaux sont réalisables, et personnifiés par son
comportement.
Parfois, la confiance peut impressionner au plus haut point, le Pape Jean-Paul II, dont
les prises dépositions ne sont pas toujours populaires, garde son sang-froid et sa confiance
« tout d’une pièce » mieux que beaucoup ‘autres face à l’adversité. Et une question méchante,
du genre : « j’ai remarqué, votre sainteté, que la Vatican a dépensé beaucoup d’argent pour
construire une piscine dans le palais d’été. Pouvez-vous donner des explications ? ». Le Pape
a tout simplement répondu : »j’aime nager question suivante».
Il y a deux raisons essentielles qui justifient que l’on souligne la gestion de la
confiance par le positionnement. La première concerne l’intégrité de l’organisation. Une
organisation possède une structure saine et intègre lorsqu’elle a un sens clair de ce qu’elle est
et de ce qu’elle doit faire. C’est une autre manière de dire « choisir une orientation et s’y
tenir ». La seconde concerne la constance, c’est-à-dire cette volonté de garder le cap à tout
prix. En pratique, toute nouvelle idée, même si elle est sensationnelle, n’est pas acceptée
d’emblée.
De ce fait, si tout le monde adhérait à l’innovation, ce serait difficile de la prendre au
sérieux, en tant qu’innovation. L’innovation provoque un durcissement de la résistance,
l’installation d’une défense, une opposition à l’évolution. Par ailleurs, toute nouvelle idée a
l’air, de primes abords, fous, irréalistes, ou infaisables. Il faut des tentatives répétées, des
démonstrations sans cesse renouvelées, des présentationsréitérées pour que l’innovation soit
acceptée et adoptée par une entreprise. Cela exige un pouvoir durable et, « patience
courageuse ».
4.1.5.2.4. L’auto-déploiement par l’auto-image positive
Le leadership est de nature essentiellement humaine. Plus le niveau hiérarchique est
élevé, plus l’activité est de nature humaine et interpersonnelle.
La gestion de soi-même est élémentdéterminant du leadership. Sans elle, les chefs
risquent de faire plus de mal que de bien. Tout comme des médecins incompétents peuvent
démotiver les gens et les rendre malades. Le terme « iatrogénique » semble convenir
parfaitement dans ce domaine. Il a trait aux maladies provoquées par les médecins et les
hôpitaux à la suite d’interventions médicales. De même, des dirigeants peuvent aussi bien
provoquer que résoudre des problèmes.
 33

Le leadership efficace n’est ni plus ni moins noble que dans l’exploitation créative et
saine de son propre soi. Cet auto-déploiement créatif et sain s’appelle aussi « l’auto-image
positive».
Pour parvenir à une auto-image positive, il faut, en premier lieu, reconnaître ses points
forts et compenser ses points faibles. En deuxième lieu, il faut savoir cultiver ses compétences
avec disciple c’est-à-dire, continué à exploiter ses propres talents tout en les développant et,
enfin, il faut avoir la capacité de déceler l’adéquation entre ses compétences telles qu’on les
perçoit et celles qu’exige le poste proposé.
Le sentiment positif de soi est lié à ce que BENNIS et NANUS appellent « sagesse
Emotionnelle ». La sagesse émotionnellerelève de cinq compétences clés qui sont :
1. Savoir prendre les gens pour ce qu’ils sont, et non pour ce que nous aimerions
qu’ils soient ;
2. Savoir aborder les relations et les problèmes en s’attachant plus au présent qu’au
passé ;
3. Savoir porter à ceux qui sont proches la même attention courtoise qu’à des
étrangers et à des connaissances éloignées ;
4. Savoir faire confiance aux autres, même si le risque paraît grand et bannir la
suspicion ;
5. Savoir agir sans l’approbation constante ni la reconnaissance des autres.

4.1.5.5. L’auto-déploiement et l’effet Wallenda

La plupart des gens ne croient pas vraiment au succès. Ils se sentent impuissant avant
même d’avoir commencé.
Nous avons le devoir de réussir dans cette société et nous ne pouvons pas blâmer le système
pour tout. Notre obstacle principal, c’est la crainte de l’échec. La qualitépeut-être la plus
impressionnante et la plus mémorable d’un leader, c’est « la matière dont il réagit à l’échec ».
Un leader investit son énergie dans sa tâche. Il ne pense pas à l’échec, ce mot est
même banni de son vocabulaire. Il utilise à la place des synonymes tels que
« erreur », « gaffe », « maladresse », ou d’innombrables autres termes tels que « faux-
départ », et… jamais l’échec.
Karl WALLENDA fut un grand funambule de San juan à porto Rico. Il se tua en 1978,
en tombant de son fil à 250 mètres de hauteur au cœur de la ville de San juan. Peu après cette
mort, sa femme, elle aussi funambule, raconta :
« les trois mois qui ont précéder cette tentative, Karl ne pensait qu’à la chute. C’était la
première fois qu’il y pensait, et j’avais l’impression qu’il mettait toute son énergie à ne pas
tomber plutôt qu’à marcher sur la corde, pour s’assurer que les fils de haubans étaient bien
fixés, ce à quoi il n’avait jamais pensé au paravent ».

Ce que BENNIS appelle WALLENDA c’est « la capacité que doit avoir un leader de
poursuivre des objectifs positifs, de verser toute son énergie dans la tâche à accomplir, sans
regarder derrière ni exhumer des excuses pour les évènements passés ».
 34

Un faux pas doit êtreconsidéré comme une opportunité, et non comme la fin du
monde. C’est comme quand on commence à Skier. Si on ne tombe pas, on n’apprend pas.
L’effet WALLENDA concerne essentiellement « l’apprentissage », qui est lui-même
une extension de « l’essai ». Tout apprentissage implique une certaine part d’échec, c’est-à-
dire des « aspects dont on peut tirer parti pour continuer à apprendre ». L’apprentissage
permet d’accéder à la compréhension et, comprendre, c’est être libre.
Tom WATSON, fondateur de l’IBM a mieux compris l’effet WALLENDA. Un jeune
cadre d’IBM participa un jour à une affaire risquée pour la compagnie et perdit finalement
plus de dix million de dollars. Ce fut une catastrophe. Lorsque WATSON convoqua dans son
bureau le jeune cadre nerveux, sûr d’être licencié sur le champ, ce dernier lâcha
brusquement : « je suppose que vous voulez ma démission ». WATSON lui répondit ; « soyez
sérieux, nous venons de dépenser plus de dix millions de dollars à vous former ».
4.2.CONCEPTS DE PLAN ET DE PLAN SANITAIRE
4.2.1. Concepts de plan et de développement planifié
4.2.1.1.La planification est une activité humaine journalière et routière
Le processus de planification et, son résultat, le plan d’action, est une activité
humaine routière et journalière. L’homme, conscient d’une part, de la multitude de ses
besoins et, d’autre part, de la limite de ses moyens, fractionne son action en l’étalant dans le
temps et dans l’espace. Il privilégie, bien sûr, ce qu’il considère comme primordial pour lui.
On dit qu’il opère des choix. Il choisit simple, lorsqu’il s’agit d’un individu ou d’un petit
groupe de personnes, le processus de planification devient plus complexe lorsqu’il s’agit
d’une communauté, d’une collectivité ou d’une nation. Cette complexité est elle-même le fait
des rapports de force qui s’installent dans cette communauté.
4.2.1.2.La planification est une des tâches fondamentales de tout responsable d’une
organisation à quelque niveau que ce soit.
L’école classique de l’administration générale des affaires (Fayol, 1938) définit les 5
tâches suivant comme étant les tâches fondamentales de tout responsable d’une organisation
et cela à quelque niveau que ce soit : prévoir, organiser, diriger, coordonner, contrôler.
L’action de prévoir ce qui doit être fait, de définir à l’avance les actions qui doivent
être entreprises, les ressources y relatives et le temps de l’exécution constitue la tâche
fondamentales de tout responsable d’une organisation.
La planification décideà l’ avance ce qui doit être fait et un plan est une ligne de
conduite projetée de l’action. Une fois adopté, c’est-à-dire lorsqu’une décision a été prise et
approuvée, le responsable peut passer aux autres étapes de son action.
La deuxième étape consiste à mettre en place une organisation ou une structure
d’organisation qui permette la réalisation du plan. Il s’agit, en jargon organisationnel, de se
poser cette double question : « qui doit faire quoi ? Et au moyen de quelle ressource ? ». Cette
double question permet de déterminer et de définir le rôle de chacune des catégories de
travailleurs et d’organiser leur travail. Organiser leur travail revient à dire : « diviser et
grouper le travail à effectuer(y compris la gestion) en tâches individuelles et établir les rapport
entre les individus qui sont chargés de ses tâches ». La division et le groupement en tâches
individuelles et l’établissement des rapports entre les individus permettent de grouper les
 35

différentes activités en unités de gestion ou équipes de travail. Cette opération se réalise en

considérant :
1. Les décisions principales, c’est-à-dire les unités et principaux services entre lesquels le
travail sera le mieux réparti ;
2. Les centres de décision, c’est-à-dire les niveaux où seront prises les principales
décisions ;
3. Les services logistiques qui seront nécessaires pour guider et assister ceux qui seront
chargés de l’exécution ;
4. Une organisation structurelle qui alliera simplicité, cohérence et contribuera à rendre
le travail plus aisé en recourant à des descriptions précises des tâches, à
l’énumérationdétaillée des relations de compétences et d’informations et l’introduction
d’objectifs spécifiques afin d’insuffler la vie à chaque stade.
L’action d’organiser, et la structure d’organisation qui en résulte, se rapportent aux
relations qui se déploient d’une part, entre l’activité et la personne qui la réalise et d’autre
part, entre cette personne et les différents membres de l’organisation. C’est l’ensemble des
activités nécessaires à l’atteinte des objectifs de l’entreprise et l’assignation de chaque groupe
d’activités à un dirigeant muni de l’autorité nécessaire pour assurer le contrôle de gestion.
Le « contrôle de gestion » est un processus fondamental de la gestion. C’est une
démarche qui consiste à utiliser un ensemble de procédures pour s’assurer que tous les
individus dans l’organisation concourent effectivement et efficacement à la réalisation des
objectifs stratégiques, tout en trouvant leur propre satisfaction dans l’accomplissement de leur
propre satisfaction dans l’accomplissement de leurs objectifs propres.
4.2.1.3.La planification est primitivement une technique gouvernementale des pays
socialistes.
Dans une économie de marché, les décisions économiques ultimes et réelles sont
prises par des agents économiques individuels en fonction de leurs intérêts particuliers. Cette
économie est caractérisée par l’existence d’un marché du travail dans lequel les travailleurs y
sont séparés de leurs moyens de production et doivent vendre leur force de travail pour
pouvoir subsister, tandis que les moyens de production sont accaparés par une classe
restreinte : la classe des capitalistes.
A cette économie capitaliste s’oppose l’économie socialiste dans laquelle les
travailleurs sont propriétaires collectifs des moyens de production. Dans cette économie
socialiste, il n’existe ni marché du travail, au sens propre du mot, ni marché des capitaux.
Aussi, dans le fonctionnement et le développement de cette économie, les mécanismes du
marché ont fondamentalement cédé la place à la « planification qui détermine les conditions
de la reproduction socialiste.
Un pays est socialiste ou capitaliste, non en raison des idées ou des intentions de ceux
qui le gouvernement, mais en raison de la structure sociale qui le caractérise et la nature des
classes qui y jouent un rôle effectivement dirigeant.
C’est seulement lorsque ce rôle dirigeant dans la société est assuré par les travailleurs
et, en premier lieu par la classe ouvrière, que sont données les conditions du développement
d’une société socialiste.
 36

La planification socialiste est une « technique gouvernementale collective au moyen

de laquelle les travailleurs d’un pays socialiste déterminent à tous les niveaux et de façon
coordonnée, compte tenu des lois économiques objectives ainsi que des propriétés du
développement social, les bruits à atteindre dans le domaine de la production et de la
consommation et assurent la réalisation de ces objectifs dans les conditions jugées les
meilleures pour un développement social harmonieux ».
La planification socialiste n’est possible que lorsque les principaux moyens de
production et d’échange sont entre les mains de la société et non des particuliers. Ceci
implique la nationalisation c’est-à-dire l’appropriation par la collectivité des principaux
moyens de production.
L’objectif ultime de la planification socialiste est l’élévationrégulière du niveau de vie des
travailleurs et la satisfaction croissante de leurs besoins sociaux.
Compte tenu de l’approche de la planification socialiste et des résultats qu’elle a
permis d’obtenir dans les premiers années de l’existence des gouvernements socialistes, la
planification socialiste a pénétré progressivement les pays capitalistes et aujourd’hui, il n’y a
pas un seul pays au monde qui peut se passer de l’approche planificatrice et prétendre à son
développement harmonieux.
A cet effet, un économiste britannique, Andrew SHONFIELD a, après son enquête
mondiale sur le capitalisme, formulé les conclusions suivantes : « la plupart des pays
capitalistes ont appris à planifier et s’en acquittent bien beaucoup d’anciens socialistes croient
ainsi que le capitalisme a trouvé la maillon qui manquait à son évolution et que le socialisme
pourrait bien après tout, ne pas être l’aboutissement obligatoire pour tous les pays du monde.
4.2.2. Concepts de plan normatifs, stratégiques, tactiques, opérationnels et d’action

4.2.2.1. Concept de plan normatif ou politique

La planification peut être définie par la portée de sa marche, c’est-à-dire selon le
niveau des objectifs poursuivis. Il peut s’agir du plus haut niveau de l’organisation, c’est-à-
dire, de l’orientation générale qu’il faudrait adopter. A ce niveau, il s’agit de la mission
assigné à cet organisme. La mission inique une direction vers laquelle il faudrait tendre, mais
qui n’est pas nécessairement réalisable. Dans la planification, ce niveau de préoccupation se
traduit par une politique qui trace les grandes orientations à suivre. On qualifie cette
planification de « normative » ou « politique » (normative or Policy planning). Ce type de
planification peut aller même jusqu’à viser le changement de valeurs ou d’idéologies dans le
but d’atteindre certains grands objectifs de l’organisation, par exemple, l’équité ou l’égalité
(par exemple : rendre les soins de santé accessibles et acceptables à toute la population). Bien
sûr, c’est davantage au niveau d’un organisme public national ou international, comme un
gouvernement ou ses différents ministères, que l’on retrouve ce type de planification. Il peut
cependant se retrouver également au niveau des organismes et des établissements de santé.
Cette planification porte plutôt sur le long terme que le court terme.
4.2.2.2. Concept de plan stratégique
Au deuxième niveau se retrouvent les buts, qui représentent un plus grand degré de
spécification que la mission énoncé ci-haut. A ce niveau, certains choix sont faits. Ce n’est
 37

plus le conditionnel (que devrions-nous faire). Mais le futur qu’il convient d‘employer
(qu’allons-nous faire ?). au lieu idéal, c’est le possible. A ce niveau se décident les priorités
d‘action et les choix entre les différentes orientations qui seront prises dans le futur. C’est le
planning des décisions importantes qui auront des conséquences à long terme. C’est la
« planificationstratégique ». Lastratégie est l’élément essentiel du planning stratégique. Elle
représente un plan d’action concret pour réaliser des objectifs, en tenant compte des éléments
internes de l’organisation (forces et faiblesse) concerné, mais également des éléments
externes, c’est-à-dire l’environnement politique, économique et social (opportunités et
menaces). Le planning stratégique est traditionnellement associé à une organisation comme le
ministère de la santé publique, l’inspection médicale provinciale, l’hôpital général de
référence, etc. il peut également exister à d’autres niveaux.

4.2.2.3.Concept de plan tactique

Un troisième niveau de planification concerne les objectifs généraux et les objectifs
spécifiques. Le choix ont déjà été faits par rapport aux stratégies à suivre. Il s’agit maintenant
de structure et de programmer les activités et les ressources pour atteindre les objectifs fixés.
Cette démarche correspond au « planning tactique ou structurel », qui se préoccupe davantage
de l’agencement, de l’organisation et de l’encadrement des activités et des ressources. Le
produit de cette étape est, évidemment le « programme » ou programme d’action. Une
variante du programme est un projet à une durée et a une étendue plus restreinte qu’un
programme dans un sens qui embrasse moins d’objectifs, que sa réalisation et en plus courte
et qu’il est généralementétablie de façon moins permanente que le programme. En fin, un
projet fait en général suivant l’objectif d’une grande expérience et d’une grande évaluation
plus rigoureuse. Un projet et un programme ne sont pas indépendants l’un de l’autre. Le projet
qui subit avec succès l’épreuve de l’expérimentation et de l’évaluation est habituellement
intégréa un programme existant ou à créer.
La planification englobe la programmation qui en est le prolongement plus spécifique
et plus opérationnel. Le lien logique et fonctionnel entre planification et programmation est
donc très important pour assurer une certaine cohérencea l’action initié par la planification et
une certaine portée ou profondeur à l’action réalisée par la programmation.
4.2.2.4.Concept de plan opérationnel
Sur le plan concret de l’opérationnalisation et de la mise en œuvre du programme, il
faut se fixer de l’objectif opérationnel. Ce là l’objet de la « planification opérationnelle »
c’est-à-dire des décisions à plus courte terme concernant le déroulement de l’activité, le
calendrier de l’exécution, le calcul, la répartition et la gestion des ressources. Il s’effectue
généralement par le moyen des méthodes dites de diagramme (ex : le diagramme de Gantt ou
de Milestone) et de réseau (PERT, chemin critique, le plus court chemin, etc.).
La distinction entre le divers niveau de planification et leurs méthodologies de travail
n’a rien absolue ni dogmatique. L’important, c’est de bien saisir l’ordre hiérarchique selon
lequel le niveau est établi en regard de différent types d’objectifs qualifiés selon le niveau
d’objectif généraux, intermédiaire et spécifique.
 38

4.2.2.5.Elément d’une planification intégrée

La figure suivante donne les éléments de la planification intégrée :
Type de durée but Activité et démarche formalisation
planification
Stratégique 5-10 Détermination Orientations et priorités Plan
ans de la raison
d’être, des
grandes
orientations et
des buts
Tactique 3-5 ans Agencement Réparation des Programme
des ressources ressources et activités
pour atteindre des
objectifs
opérationnel 1 an Utilisation des Déroulement des Gestion des
ressources activités dans le temps et dans
l’espace opérations

4.2.2.6.Concept de plan d’action

Le plan d’action répond généralement à la quadruple question suivante :
Qu’allons-nous faire (objectif), au moyen de quelle ressource (humaine, matériel, capitaux et
autres), à quel moment(spécification du temps) et à quelle place (spécification du lieu).
4.2.3. Concept de planification sanitaire
Depuis la décennie des années 60, le nombre de « plans » de santé publique s’est
considérablement accru, en particulier sous l’influence et l’aide soutenue de l’OMS.
Celle-ci ne s’est pas seulement contentée d’inciter les pays membresà s’orienter vers
cette voie. Elle a entrepris de les aider concrètement en organisant des réunions de plusieurs
comités d’experts, des discutions techniques lors des journées techniques de l’assemblée
mondiale de la santé. Lors de ces réunions, plusieurs thèmes ont été abordénotamment :
1. En 1965 : tendance actuelle de la planification sanitaire
2. En 1972 : l’impact socio-économique des décisions en matière de santé ;
3. En 1973 : la planification sanitairenationale :approche et conception ; recherche à
organisation sanitaire et technique de management ; évolution des centres de santé ;
4. En 1975 : gestion des projets sanitaire, participation et santé ;
5. En 1976 : application de l’analyse du système à la gestion sanitaire ; concepts et
informations pour la planification et la gestion nationale de services de santé ;
l’économiesanitaire.
6. En 1977 : résolution WHA.30.43 de la 30è assemblée mondiale de la santé invitant le
gouvernement et l’OMS dans les prochaines décennieà faire accéder d’ici l’an 2000
 39

tous les habitants du monde a un niveau de santé qui leur permette de mener une vie
socialement et économiquement productive ;
7. En 1978 : conférenceinternationale sur les soins de la santé primaire à Alma-Ata;
8. En 1979 : formulation des stratégies en vue de l’instauration de la santépour tous d’ici
l’an 2000 ;
9. En 1981 : stratégie mondiale de la santé pour tous d’ici l’an 2000 ; élaboration
d’indicateurs pour la surveillance continue des progrès réalisés dans la voie de la santé
pour tous d’ici l’an 2000 ; le processus gestionnaire pour le développement sanitaire
nationales ; l’évaluation des programmes de santé ;
10. En 1982 : plan d’action pour la mise en œuvre de la stratégie mondiale de la santé
pour tous.
Au cours de cette période, deux idées maîtresses se sont affirmées nettement en faveur
de la planification sanitaire et ceci pour les raisons suivantes :
1o. la planification sanitaire permet d’ajuster les moyens aux fins, e déterminer des priorités,
de ne pas s’embarquer dans des programmes longs qui risqueraient d’être interrompus en
cours de route, de rationaliser les services de santé pour en relever l’efficacité et l’efficience ;
2o.. la planification sanitaire doit être intégrée à la planification socio-économique générale.
Les défenseurs de la planification sanitaire considèrent la santé comme un « bien de
production produit » ce qui est une autre manière de faire de la dépense de santé un
« inversement » destine à accroître le capital humain. Et une telle position témoigne de la part
de leurs auteurs « la volonté de ne pas exclure les problèmes de santé du champ de l’analyse
économique ».
Une telle position a permis aux planificateurs sanitaires de faire des progrès réels dans ce
domaine puisque ces détenteurs affirment sans cesse que « la première tâche de tout appareil
de production est d’assurer le renouvèlement des conditions de la production ».
Dès lors, nous pouvons conclure que l’objectif poursuivi par la planification sanitaire
est « l’élévation du niveau de santé de la population et l’amélioration de sa capacité de
production ».
L’amélioration de la capacité de production ne peut permettre l’élévation du niveau de
santé que dans la mesure où le « système économique fournit au système de santé un flux de
ressources dont l’évolution est fonction de la croissance démographique, des progrès
technologiques et de la nature des variations des effets-santé dues à l’évolution de
l’économie ».
4.3. Approche de la planification sanitaire
Le terme de la planification sanitaire est actuellement à la mode dans tous les pays. Il
est mal individualisé dans l’esprit de beaucoup, tant en ce qui concerne son domaine d’étude
que ses méthodes. Il recouvre plusieurs concepts que nous groupons, pour la clarté de notre
étude, en trois grandes catégories qui sont les suivantes :
4.3.1. Première approche
La planification sanitaire se caractérise par des objectifs qui sont définis en termes
« d’unité de services ». Ces objectifs traduisent d’une part, la disponibilité des services de
 40

santé (nombre de médecins ou de lits d’hôpitaux par habitant) et d’autre part, l’utilisation de
ces services (taux d’hospitalisation ou de consultation…) pour chaque objectif, des normes
sont fixées sur la base de l’évolution enregistrée dans le passé et de certains choix empiriques.
Les ressources disponibles sont alors organisées pour atteindre les objectifs fixés.
Cette approche constitue un outil de travail dans certaines limites et est encore
largement utilisée. Elle est fondée sur ces deux hypothèses principales. D’une part, elle
suppose que la quantité et éventuellement la qualité de services de santé se traduisent
directement en amélioration de la santé (chose qui n’est pas facile à démontrer). D’autre part,
la fixation des normes de services est basée sur l’hypothèse que la demande future est
l’extrapolation de la demande passée et qu’un certain « taux de croissance » doit se poursuivre
(chose qui n’est pas facilement démontrable). C’est l’approche typique des défenseurs de la
rationalisation du développement hospitalier.
4.3.2. Deuxième approche
Il est de plus en plus reconnu actuellement que la planification sanitaire doit être basée
sur des objectifs exprimés en « amélioration de la santé ». Dans ce cas, ayant exprimé en
termes de santé le but que l’on se propose, une norme est fixée comme objectif du plan
sanitaire.
On se proposera, par exemple, de diminuer la mortalité infantile de X % ou
d’augmenter la couverture vaccinale de X%. Comme dans la première approche, les
ressources disponibles sont organisées pour atteindre cette norme. L’hypothèse sous-jacente
est qu’un seuil doit être atteint et que toutes les ressources nécessaires doivent être engagées
pour atteindre ce seuil.
C’est l’approche typique de la planification des projets sectoriels. Toutefois, étant
donné que la promotion de la santé dans sa globalité est un processus continu, où chaque
étape a une valeur par elle-même, la notion de norme à atteindre s’applique donc mal à notre
problème, d’autant plus que les indicateurs de base conduisent facilement à une distorsion de
la réalité. Ainsi, par exemple, il suffit de maintenir en vie quelques mois de plus quelques
enfants et que ceux-ci meurent après leur premier anniversaire, pour atteindre une norme
exprimée en réduction de la mortalité infantile.
4.3.3. Troisième approche
Plus récente et plus pragmatique, est basée sur « l’utilisation rationnelle des ressources
disponibles ». Dans cette optique, ce sont les ressourcesdisponibles qui sont définies au point
de départ, plutôt que des normes à atteindre, et le processus consiste à rechercher l’utilisation
des ressources qui donnera un résultat maximal en termes d’amélioration de la santé. On
pourra dire que l’on aura atteint l’efficacité maximale dans l’utilisation des ressources
lorsqu’on aura atteint un maximum d’objectifs par unité des ressources ou atteint le maximum
de résultats par unité d’objectif avec le minimum de ressources.
Les deux approches sont réciproques et correspondent respectivement aux processus
de « maximisation » et « de minimisation ». D’une part, en maximisant l’effet des ressources,
d’autres parts, en minimisant la quantité des ressources afin d’atteindre l’effet souhaité.
L’utilisation d’une approche plutôt qu’une autre dépendra des conditions dans
lesquelles on effectue les travaux. Si la quantité des ressources disponibles a été définie à
 41

l’avance, il conviendra d’avoir recours à la procédure de maximisation pour atteindre le

maximum possible d’objectifs avec les ressources existantes. De même, si les objectifs ont été
définis à l’avance, le but de la minimisation devrait être celui d’atteindre les objectifs avec le
minimum de ressources.
On trouve la première situation dans les systèmes traditionnels de répartition des ressources
entre les différents départements ministériels et au sein d’un même département en donnant à
chacun une préétablie du budget national. La seconde correspond à une approche plus logique
dans le cadre d’un processus de planification où les objectifs doivent être fixés conformément
aux besoins de la collectivité et l’adoption d’une politique destinée à les satisfaire.
4.4. Techniques de planification sanitaire
4.4.1. Le système de planification-programme-budgétisation
L’ordre économique, c’est-à-dire le refus du gaspillage, prend une importance chaque
jour plus considérable ans toutes les organisations. Cette importance naît du fait que les
ressources disponibles sont toujours limitées face aux besoins sans cesse croissants. La
limitation des ressources implique une attitude économique visant une meilleure utilisation de
celles-ci et évitant le plus possible les gaspillages. Une meilleure utilisation des ressources
concerne tant la définition des objectifs à atteindre que le choix des moyens, l’exécution des
décisions et le contrôle de cette exécution.
Le système de planification-programme-budgétisation permet de s’assurer que les
opérations de la définition des objectifs, du choix des moyens, de l’exécution des décisions et
du contrôle de cette exécution s’effectuent correctement. Il comprend 3 étapes importantes qui
sont : la planification, le programme et la budgétisation.
4.4.1.1. La planification
La planification est l’activité de prise de décision en ce qui concerne les
objectifs de l’organisation, les changements de ces objectifs, les ressources nécessaires pour
atteindre ces objectifs et les politiques relatives à l’acquisition, à l’utilisation et à la mise à
disposition de ces ressources. Pour ce faire, la planification se fait aider par des méthodes
analytiques dont les plus importantes sont l’analyse des systèmes et la recherche
opérationnelle.
De plus, le contrôler de l’exécution et de la conformité au plan na peut ne pas être
envisagé. Des mesures liées aux buts s’imposent donc. Elles sont qualifiées d’ « objectifs ».
Un objectif est donc l’expression quantifiée d’un but. La distinction nette entre buts et
objectifs est essentielle.
4.4.1.2. La programmation
Lorsque les buts et les objectifs d’une organisation ont été clairement définis, la
programmation est une activité qui permet de formuler et de recherche les moyens nécessaires
à leur réalisation. Le souci majeur de cette activité est l’optimisation de la décision relative à
ces moyens. Cette optimisation fait appel à une méthodologie particulière, appelée « analyse
de système ».
L’analyse de systèmes peut être définie comme « une enquête destinéea aider le centre
de décisionsà choisir une ligne d’action, en analysant méthodiquement ses propresobjectifs,
 42

en comparant quantitativement, autant que possible, les coûts , les efficacités et les risques
liées aux différentssystèmes (ligne d’action) et en imaginant, si besoin est, des nouveaux
systèmes ( non prévus originellement=brainstorming) ». Chaque objectif stratégique
détermine une catégorie de programmes ou plus simplement un programme.
Un programme est une organisation de moyens en vue d’atteindre un objectif. Une
étape essentielle de la programmation consiste à déterminer les moyens nécessaires. Le rôle
de l’analyse de systèmes est de « rechercher les moyens ou systèmes qui remplissent les
conditions de la planification d’une manière efficiente et efficace ».
La détermination des systèmes efficaces et efficients est l’étape préliminaire à
l’optimisation. Parmi l’ensemble des systèmes efficaces, le centre de décision doit décider
lequel choisir. Il choisira en fonction des résultats quantitatifs de l’analyse de systèmes (coûts
et produits) et du jugement qualitatif qu’il porte sur les éléments difficilement quantifiables de
la décision.
La hiérarchisation des objectifs est un processus nécessaire sur le plan pratique, car
l’opération qui consiste à relier les fins et les moyens est extraordinairement complexe. Le
processus de décision doit être décomposé en une hiérarchie de processus d’optimisation et de
sous-optimisation. L’optimisation globale est remplacée par de nombreuses sous-
optimisationscohérentes entre elles. Les éléments de programmes et les sous-programmes,
décidés au cours de ce processus de sous-optimisation, constituent les noyauxdes systèmes
d’exécution des décisions. Autour d’eux vont se concevoir la mise en place administrative
(budgétisation), la réalisation et le contrôle de l’exécution.
4.4.1.3.La budgétisation
Une fois la décision prise concernant les éléments de programme, les ressources
nécessaires sont calculées et leur acquisition est organisée. Dans le cas des administrations,
cette acquisition est effectuée par le « processus de prévisions budgétaires ». Dans les
entreprises, elle est réalisée à partir des « résultats financiers de la période écoulée et des
possibilités de financement extérieures à l’entreprises, ou de tout autre arrangement financier
concevable ».
On appelle ce processus dans les deux cas « le processus budgétaire ou
budgétisation ». Lebudget est axé sur l’obtention des ressources nécessaires pendant une
période. Cette période est généralement annuelle. On peut même avoir un budget établi pour
la même période que les programmes, c’est-à-dire plusieurs années.
Suivant les caractères de l’entreprise, le budget peut être journalier, hebdomadaire,
mensuel, trimestriel, annuel, etc. ce qui différencie le budget du programme n’est donc pas
tellement la durée de la période mise en cause, mais plutôt leurs moyens et donc uniquement
l’aspect « dépenses » des décisions.
Le programme est connu, au contraire, en fonction des objectifs et relie les ressources
à ceux-ci. Le budget a seulement un aspect administratif dans sa forme ; le programme retient
une idée d’organisation, et de gestion. Enfin, le budget étant un document exécutoire, ne
saurait être normalement remis en cause pendant son exécution. Le contraire peut se produire
dans le cadre d’un programme.
 43

L’existence d’un document contraignant est nécessaire, car aucune organisation ne

peut survivre sans une certaine stabilité. L’absence d’un document contraignant, dont
l’exécution est contraignante pendant la période, entrainerait la remise en question
permanente de la ligne d’action et l’instabilité de l’organisation.
Le système de la planification, programme et budgétisation a été introduit au
secrétariat à la défense des Etats-Unis d’Amérique par Monsieur Mac MAMARA en 1961 et
généralisé à l’ensemble de l’Administration Américaine en 1965 par le président Lyndon
JOHNSON. Plusieurs pays Européens s’y sont intéressés notamment l’Allemagne, la
Belgique et la France qui, s’inspirant du PPBS développera une version française appelée
« rationalisation des choix Budgétaires ».
4.4.2. La rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.)
D’après le Larousse, la rationalisation est une « action réformatrice tendant dans
chaque entreprise, à substituer aux pratiques routières et surannées des moyens et des
méthodes fondés sur raisonnement systématique ».
Les mots « choix Budgétaire » recouvrent des opérations où le « budget » est utilisé en
comptabilité économique, c’est-à-dire, l’acte de prévision des dépenses et des recettes d’une
entreprise ou d’une nation et le mesures susceptibles de les influencer à court terme.
La rationalisation choix budgétaires repose sur deux piliers essentiels du management
qui sont « la gestion par objectifs » (GPO ou MBO) et « l’analyse coûts-avantages »
poursuivi est, comme pour le système de planification, programme et budgétisation,
l’amélioration de l’utilisation des ressources disponibles soit en maximisant les résultats par
unités de ressources soit minimisant la qualité de ressources par unités de résultats.
La procédure pragmatique de mise en place de la R.C.B. comporte très
schématiquement sept phases qui représentent chronologiquement de la manière suivante :
1. L’analyse des objectifs
La première question à se poser est celle de la finalité de l’action entreprise ou
envisagée, en évitant de prendre les moyens pour des fins. Ainsi, construire un hôpital, n’est
pas un objectif mais un moyen parmi tant d’autres, au service d’un objectif qui peut être
« amélioration du niveau de santé de la population ». Il faut aussi définir des « indicateurs »
chiffrés permettant d’apprécier le degré de réalisation d’un tel objectif.
L’objectif « amélioration du niveau de santé de la population » pourra être lui-même
subdivisé en sous-objectifs » : soigner les malades, protéger les biens portants, etc.
A ce stade, aucun chiffré n’est choisi. C’est seulement au terme du processus et
compte tenu des moyens à mettre en œuvre que le décideur pourra chiffrer rationnellement ses
objectifs.
Il est commode toutefois, lorsque les objectifs poursuivis sont complexes et multiples,
d’utiliser pour les ordonner, une représentation graphique dite « structure d’objectifs » faisant
apparaitre les différents objectifs poursuivi et leur décomposition en « sous-objectifs » de plus
en plus détaillés.
 44

Ainsi pouvons-nous grosso modo considérer que le ministère de la santé Publique a un

objectif relatif à la santé de la population. L’objectif « santé » peut se décomposer en sous-
objectifs « prévenir » et « soigner ». Le sous-objectif « prévenir » peut à son tour se
décomposer en « protéger la femme enceinte », « protéger le travailleurs », « protéger
l’enfant », « contrôler l’environnement » etc. « immuniser la population ». Ce dernier objectif
peut lui-même se décomposer suivant les maladies (variole, tuberculose, poliomyélite, etc.) ou
suivant les catégories de population dites aussi « groupes cibles », notamment les enfants, la
femme enceinte, le vieillard ou suivant les régions (rurales, urbaines, etc.).
2. Analyse des moyens
Cette phase consiste à recenser les différents moyens susceptibles d’avoir une action
sur un au moins des objectifs poursuivis. Aucune technique scientifique ne garantit
l’exhaustivité de cette recherche. Il faut surtout beaucoup d’imagination et très peu d’idées
préconçues.
Dans la mesure où la responsabilité de ces moyens est partagée entre plusieurs services
différents, l’ensemble de « décideurs » doit être associé à l’étude, ce qui pose un problème de
coordination et d’intégration. A ce stade, le problème est dégrossi, mais aucune ne peut être
prise, car les moyens ne sont pas encore reliés quantitativement aux fins.
3. Relation entre moyens et objectifs
Cette troisième phase de l’analyse la plus importante et la plus délicate. On ne peut pas
prédire des effets de la construction d’un hôpital sur l’amélioration de la santé de la
population. Il faut avoir fait des études u comportement de la population qui fréquentera cet
hôpital une fois construit. Il faut en fin apprécier l’effet sur l’amélioration de la santé des
autres moyens recensés dans la phase précédente en tenant compte de ce que les effets ne se
combinent pas forcement de manière linéaire.
Cette phase est quelque fois appelée « analyse de système ». Onassimile le secteur
étudié à un système dont les « entrées » sont les moyensrecensés dans la deuxième phase et
les « sorties » les objectivesrécences dans la première phase.
Lorsque les données sont suffisantes, on construit un modèlemathématique du
système, permettant de simuler rapidement de nombreuses variantes.
4. Mise au point des programmes alternatifs
Dans cette phase, l’analyste choisit, en liaison avec le décideur, un certains nombres
d’objectifs possible et définit pour chacun d’eux, un ou éventuellement plusieurs
« programmes » permettant de l’atteindre.
Un « programme finalisé » est constitué par une combinaison des moyens associés à
un objectif précis et est accompagné d’une évaluation de son impact sur l’objectif, de ses
autres effets.
En théorie, le décideur peut dès lors opérer son choix, à la fois entre les différents
programmes correspondant à un même niveau d’objectifs et entre les différents objectifs
envisageables. Il effectue ses choix en arbitrant, de manière explicite ou non, entre les coûts et
les avantages des divers programmes. La décision prise à ce stade peut se pendant être
prématuré. La phase suivante s’avère alors indispensables.
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5. Evaluation des programmes

C’est dans cette phase qu’intervient la théorie micro-économique et l’analyse coûts-
avantages. Lorsque l’on se borne à comparer différents programmes satisfaisants de même
objectif au même degré. Le choix peut se faire sur la base de la comparaison de
leur « coût actualisé », somme des dépensesimmédiates et des dépenses futures de toute
nature convenablement escomptées.
Si les programmes à comparer satisfont le même objectif mais à des degrésdifférents,
analyses « coûts-efficacités » permet, lorsque le degré de réalisation de l’objectif est
mesurable à l’aided’un indicateur d’efficacité, établir un « ordre de priorité intra-sectoriel »
en rapportant simplement les coûts des programmes àleur efficacité.
Lorsque les conditions d’utilisations de l’analyse coûts-avantages ne sont pas
remplies, on peut être amené à présenter audécideur plusieurs critères d’appréciation de
chaque programme alternatif et non un seul critère agrégé. Certaines méthodes dites « analyse
multicritères » permettant encore d’aidé le décideur à faire son choix en fonction du poids
explicite ou implicite qu’il attache aux différents critères.
6. décision
A l’issue des cinq phases qui précèdent, le décideur est en mesure d’effectuer ses
choix dans une plus grande clarté en fonction des résultats des analyses dès l’évaluation et
d’éléments d’appréciationssubjectives dont il est le seul juge.
La décision, éclairée par l’analyste mais non prise par l’analyse, comporte le choix simultané
de l’objectif à long terme et de moyen à mettre en œuvre pour les atteindre.
Dans les systèmes de PPB ; Américain, cette procédure est répétée chaque année et
conduit à l’élaboration d’un « plan quinquennal glissant ». Les mesures financières relatives à
la première année de ce plan définissent le budget de l’année avenir. Celui-ci est établi non
seulement sous la forme traditionnelle de « budget de moyens » mais aussi sous forme
de « budget programme ». Le coût de chaque programme y apparait explicitement,
accompagné des indicateurs des résultats associés, par regroupement des coûts de tous les
moyens nécessairesà sa mise en œuvre, suivant les rubriques de la structure des programmes.
7. Exécution et contrôle
Cette dernière phase et la transposition au secteur public des principes essentiels de
gestion modernes des entreprises.
Il convient d’abord, cela va sans dire, que les fonctions de chacun soient bien définies ;
ensuite, à chaque niveau d’exécution doivent être assignés des objectifs précis, accompagné
d’indicateur chiffres, les uns et les autres résultant du processus d’analyse et des
décisionsdécrits ci-haut. Les subordonnés doivent recevoir une délégation de pouvoir
correspondant à la définition de leur fonction. En fin, chacun doit être responsable de son
action et rendre périodiquementà ses supérieurs.
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L’analyse des écarts significatifs par rapport aux coûts ou aux résultatsprévus pourra
conduire à la remise en cause des objectifs ou des moyens par un retour à la phase no3 du
cycle.
Ainsi se trouve bouclé le cycle d’études et de décision de la R.C.B. qui, bien que
présenté pour simplifier sous une forme statique et linéaire, revêt un caractère
« cybernétique » et quasi permanent.
4.4.3. La méthode P.E.R.T.
La méthode PERT (program évaluation and reviewtechnics) ou (technique
d’évaluation et de révision des programmes) est un instrument de gestion destiné à aider le
responsable d’une action donnée (objectif) à décomposer celle-ci en plusieurs opérations ou
tâches ( sous-objectifs) à accomplir en précisant pour chacune d’elle les ressources et les
temps nécessaires en définissant les conditions préalables et les relations de dépendances
et/ou d’indépendance qui existe entre ces différentes opérations.
La méthode PERT procède par l’analyse du général au particulier, en dégageant tout
d’abord les groupes principaux des tâches puis en décomposant ceux-ci en sous-groupe et
ainsi de suite jusqu’à ce qu’on aboutisse aux « tâches particuliers ».
L’analyse doit préciser les principales caractéristiques de ces tâches (durée, coûts,
matériels, personnels nécessaires,etc.) ainsi que les enchainements des tâches entre elles. Le
degré de détail de l’analyse est fonction du contrôle que l’on désireexercer sur le déroulement
de l’opération.
La méthode PERT aide le gestionnaire à bâtir un plan d’action et mettre en place une
organisation qui lui permette d’atteindre l’objectif fixé dans les « délais » demandés et avec
les « moyens » dont il dispose. Elle permet de détecter l’ensemble des tâchesclés qui
conditionnent la réalisation de l’objectif.
Toutes les tâches ne jouent pas le même rôle dans la réalisation d’un projet. Certaines
peuvent être accomplies à des époquesdifférentes ou demander le délai supérieur aux
prévisions sans que le résultat final soit compromis. D’autres par contre doivent être
entreprise et achevées aux dates prévues et tout retard pris dans la réalisationde ces activités
se répercute sur la date finale.
Selon le principe qu’elles utilisent, on distingue deux grandes familles de méthode
PERT. Il s’agit de méthode de type « diagramme à barres » ou « diagramme de GANTT » et
de méthode à « chemin critique » ou à « réseaux ».
4.4.3.1. Le diagramme de GANTT
Cette méthode s’attache avant tout à mettre en évidence les « durées » desopérations.
On dresse un tableau quadrillé dans lequel chaque colonne corresponda une unité de temps (I
semaine, par exemple) et chaque ligne à une tâche.
Chaque tâche est présentée par une barre horizontale dont la longueur correspond à la
durée de la tâche. Cette barre occupe une place correspondante à la période durant laquelle la
tâche doit se dérouler.
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Supposons ainsi un projet comportant 5 tâches dont les durées successives sont :
A.3 semaines
B.6 semaines
C.4 semaines
D.7 semaines et
E.5 semaines telles que B et D succédant à A, Csuccède à B et E à D.
La figure ci-après constitue le diagramme de GANTT d’un tel projet.

TEMPS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
TACHES
A--------- - - - - - - - -
B - - - - -
C --- --- --- ---
D
E --- --- ---

En traçant en pointillés, d’autres barres représentent le travail effectivement accompli,

on peut savoir à tout moment quel est l’état d’avancement du projet.
Les qualités de clartés et les simplicités de cette méthode sont telles que sontutilisation
est extrêmement rependue. Elle a cependant de lacunes en tant qu’outil de l’amplification et
de contrôle. Elle ne permet pas de mettre en évidence les « tâches critiques » » ni de faire
apparaitre « les liaisons qui existent entre les tâches ».
4.4.3.2. Méthode d’analyse du chemin critique
Laméthode « d’analyse du chemin critique » s’attache essentiellement a mettre en
évidence les liaisons qui existent entre les tâches. Celles-ci sontreprésentées par des flèches
dont la longueur n’a pas de signification et n’est donc pas propositionnelle autant.
Deux tâches qui se succèdentimmédiatement sont représentées par deux flèches
placées l’une (subséquente) à la suite de l’autre (antécédente). Dire que B
succèdeimmédiatement à A, signifie que la tâche B ne peut être entreprise sans autre
condition que l’achèvement de A.
Afin de bien distinguer la fin de la tâche du début de la tâche B, un cercle est dessiné
entre les eux flèches. Ces cercles concrétisentune discontinuité dans le déroulement du travail,
une étape. Ces étapes sont mises en évidence pour toutes les tâches.
Caque tâche aura une étape « début » et une étape « fin » ; l’étape fin d’une tâche étant
l’étapedébut de la tâche suivante.
A B
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Les flèches seront assemblées de manière à figurer la succession des tâches qu’elles
représentent.
Ainsi les figures suivantes indiquent que B et C succèdentimmédiatement à A.

A B
C

En résumé, la méthode PERT comporte quatre grandes étapes qui sont :

1. La définitioncomplète, nette et précise de l’objectif dès l’origine du projet ;
2. La décomposition (lu projet en ses grandes lignes par groupe des tâches qui seront
découperà leur tour jusqu’au degré de détail souhaité
3. La définition des liaisons de différentes tâches ;
4. Le dessin clair et net du graphe.

4.4.3.3.Estimation de la durée d’une tâche

Les étapes sont liées entre elles par des tâches qui, dans leur plus grand nombre,
demandent du temps, de l’argent, du matériel et de la main d’œuvre. Pour exploiter le réseau
PERT. Il nous faut affecter à chaque tâche un certain nombre de paramètrecorrespondant aux
ressourcesnécessaires. Dans le PERT traitant, nous nous soucieront du paramètre duré.
Lorsque la liste des tâches est arrêtée, le gestionnaire cherche à déterminer la durée la plus
probable de chacune de ces tâches. Pour cela, il existe trois estimations possibles de la durée
qui sont :
a) La durée optimiste (a) ;
b) La durée la plus probable (m) ; et
c) La durée pessimiste (b).
La durée optimiste est celle nécessaire pour réaliser la tâche si tout marche mieux que
prévu. La durée probable est celle nécessaire pour réaliser la tâche si tout selon les prévisions.
La durée pessimiste est celle nécessaire pour réaliser la tâche lorsque tout marche mal.
Les trois estimations ne correspondent pas à des chances de réalisation identique. Les
durées optimiste et pessimiste ont une probabilité faible d’être observées. Par contre, la
probabilité de la durée la plus probable est plus forte. Leparamètre qui sera affecté à une tâche
sera donc plus proche de la durée la plus probable que des estimations extrêmes.
On tire de ces trois estimations, une estimation unique appelée « temps prévu » (te) et
qui se calcul à l’aide de la formule suivante :
a + 4m +b
Te =
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Exemple du calcul du temps prévu :

1) a=20 unités de temps (temps optimiste)

2) b= 30 unités de temps (temps normal)
3) c=70 unités de temps (temps pessimiste)