LA CONVERGENCE SANS DIFFUSION ?

ANALYSE COMPARATIVE DU
CHOIX DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DANS L'ADMINISTRATION
FISCALE ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

Christian van Stolk, Kai Wegrich

I.I.S.A. | « Revue Internationale des Sciences Administratives »

2008/4 Vol. 74 | pages 621 à 649

ISSN 0303-965X
Article disponible en ligne à l'adresse :
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administratives-2008-4-page-621.htm
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 Revue
Internationale
des Sciences
Administratives
La convergence sans diffusion ? Analyse comparative du
choix des indicateurs de performance dans l’administration
fiscale et la sécurité sociale
Christian van Stolk et Kai Wegrich

Résumé
Dans cet article, nous comparons, sur un plan transnational, le choix des indicateurs de per-
formance dans deux secteurs fondamentaux de l’activité de l’État, à savoir l’administration fis-
cale et la sécurité sociale. Nous avons examiné le choix des indicateurs de performance dans
six pays (Australie, Canada, Pays-Bas, Suède, RU et États-Unis) pour analyser les principaux
facteurs qui motivent le choix d’indicateurs donnés dans le contexte des traditions adminis-
tratives nationales et des programmes de réforme plus récents, d’une part, et des évolutions
vers les échanges et les « analyses comparatives » internationaux, d’autre part. Nous étudions
l’importance et l’interaction relatives des différents facteurs à l’origine des choix ainsi que leur
influence sur le développement et l’application des indicateurs de performance. À cette fin,
nous avons associé les approches institutionnalistes à la littérature sur les mécanismes et les
effets des échanges internationaux et de la diffusion des politiques. Notre analyse indique
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que les grandes similarités qui existent sont liées à des similarités dans les activités et les
valeurs fondamentales à la base des réformes contemporaines du service public. Les varia-
tions dans le choix des indicateurs de performance (IP) sont l’expression de facteurs locaux,
comme les modalités de gouvernance, qui déterminent les grandes tendances de réforme.
Ces modalités influencent aussi les éventuels apprentissages internationaux.

Remarques à l’intention des praticiens

Le présent article vise à contribuer au débat sur les moyens pour les organisations de
tirer des enseignements de l’expérience des autres dans la définition des indicateurs de
performance et des systèmes de gestion. Les possibilités d’apprentissage transnational
et transversal sont particulièrement nombreuses dans les catégories où une organisation
donnée n’a pas encore mis au point d’indicateurs de performance mais où d’autres l’ont
déjà fait. Cependant, toute lecture croisée à partir des choix réalisés par d’autres pays
doit tenir compte du fait que la définition et l’usage d’indicateurs de performance sont,

Christian van Stolk est analyste principal chez RAND Europe, Cambridge et Kai Wegrich est
professeur de gestion publique, Hertie School of Governance, Berlin. Traduction de l’article paru
en anglais sous le titre : « Convergence without diffusion? A comparative analysis of the choice of
performance indicators in tax administration and social security ».
Copyright © 2008 IISA - Vol 74(4): 621–649
 622 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

dans une large mesure, déterminés par des traditions institutionnelles et des modalités de
gouvernance nationales, ainsi que par des approches nationales plus larges en matière de
gestion de la performance. Dans la mise au point d’indicateurs de performance, il convient
de tenir notamment compte des rapports de responsabilité dans le cadre desquels les
agences sont organisées.

Mots clés : typologie des indicateurs de performance, objectifs, comparaisons inter-

nationales, facteurs nationaux et internationaux, facteurs liés au secteur et au paradigme,
administration fiscale, sécurité sociale

Introduction
L’évolution perçue de la responsabilité du service public vers les résultats et les
produits plutôt que vers les ressources apparaît comme l’un des facteurs à l’origine
du développement et de l’application des indicateurs de performance (IP) dans le
cadre des systèmes de mesure et de gestion de la performance. Toute tentative de
demander à une organisation donnée de rendre compte de ses « résultats » (ou de sa
« performance ») serait vaine en l’absence d’indicateurs permettant de mesurer cette
performance à des fins de comparaison dans le temps et avec d’autres pays. On peut par
conséquent considérer le développement d’indicateurs de performance viables comme
l’élément de base de tout système de gestion de la performance. Du point de vue de la
conception, tout système d’indicateurs de performance doit respecter certaines règles
et critères de conception, comme le fait que les indicateurs doivent illustrer des aspects
importants de l’activité organisationnelle ou du programme concernés plutôt que des
aspects secondaires mais facilement accessibles, ou que le(s) indicateur(s) doi(ven)t
représenter cette activité de façon cohérente. À cet égard, la définition des indicateurs
de performance serait déterminée par la situation de l’organisation ou le champ
d’intervention organisationnelle concernés. La célèbre distinction établie par Wilson
entre les organisations de production, procédurales, artisanales et d’adaptation met en
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avant les différences entre les agences et leurs tâches en termes de mesurabilité des
résultats et des produits (Wilson 1989). La mise au point d’indicateurs de performance
et de systèmes de gestion est tout à fait indiquée et utile lorsque les résultats et les
produits sont mesurables (et qu’une relation causale entre ceux-ci peut être établie).
Il se pourrait cependant que ces critères de conception et la situation de l’organisa-
tion ne soient que l’un d’une série de facteurs à l’origine du choix des indicateurs de
performance. On a écrit beaucoup de choses sur les facteurs qui déterminent l’adop-
tion de différents outils de réforme de la gestion publique, qui vont des préférences
individuelles de bureaucrates pilotant le bureau (« bureau-shaping bureaucrats ») au
pouvoir des idées ou des mécanismes isomorphes facilités par l’intensification des
échanges et le transfert d’un pays à l’autre à la solidité des structures institutionnelles
nationales. Dans cet article, nous étudions la question du choix des indicateurs de
performance et les facteurs sous-jacents dans le cadre d’une comparaison transnatio-
nale et intersectorielle. Nous nous intéresserons plus particulièrement à l’influence des
échanges et des transferts internationaux et à l’importance de cet aspect de plus en
plus important du discours sur la réforme administrative par rapport à des variables
plus locales, comme les traditions administratives nationales et les programmes de
réforme plus récents.
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 623

À cette fin, nous adoptons dans cet article une approche comparative relative-
ment large, qui englobe six pays et deux secteurs. Avec l’administration fiscale et
le secteur de la sécurité sociale, nous nous intéressons à deux domaines qui font
partie des activités fondamentales de l’État mais qui ont aussi été considérablement
touchés par les réformes de la gestion publique depuis une vingtaine d’années. Ces
deux domaines présentent des exemples de questions de gouvernance contestées :
l’administration de la sécurité sociale est de plus en plus encouragée à s’adapter aux
nouvelles exigences des politiques de l’Etat providence à l’époque du repli de l’Etat et
des idées liées à la transition entre l’aide sociale et le marché du travail. Si la mission de
l’administration fiscale est sans doute moins contestée – considérée comme un mal
nécessaire -, la mise en œuvre de cette mission fait l’objet de pressions réformatrices
grandissantes. Il existe un certain nombre d’autres similarités entre ces deux domai-
nes administratifs – notamment le fait qu’ils font tous deux partie des principaux
employeurs dans le secteur public et qu’ils traitent un volume de « cas » important.
C’est aussi la raison pour laquelle ces domaines sont considérés comme liés dans les
débats sur la mesure de la performance. Cependant, la principale raison pour laquelle
nous avons choisi ces secteurs ne concerne pas leurs similarités, mais bien le fait
qu’ils couvrent deux domaines différents, mais d’une importance égale, de l’activité
administrative. Cette dimension transversale permet de mieux comprendre ce qui est
mesuré et pourquoi. Les similarités dans les choix entre ces secteurs permettraient
de tirer des conclusions sur l’importance plus générale des facteurs, tandis que les
différences feraient apparaître des caractéristiques sectorielles.
L’échantillon de pays choisis pour cette comparaison témoigne de l’importance
accordée aux pays occidentaux considérés comme fortement concernés par les
réformes de la gestion publique depuis deux décennies. Parallèlement à cela, l’in-
clusion de pays du monde anglo-saxon, d’Europe continentale et de Scandinavie
offre un degré de variété suffisant sur le plan des traditions administratives et des
cadres institutionnels pour représenter la variété en ce qui concerne la conception
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des indicateurs de performance. Le tableau 1 donne une première idée des orga-
nisations abordées dans cet article dans ces 6 pays.
En ce qui concerne les sources et les méthodes, l’analyse se fonde essentiellement
sur une analyse documentaire, y compris des rapports annuels et des documents de
stratégie des administrations fiscales et agences de sécurité sociale concernées pour
les années 2005-2006.1 Des informations complémentaires nous ont été transmises
par des experts et des fonctionnaires des administrations fiscales et de sécurité
sociale nationales, des institutions supérieures de contrôle et par l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE). Notre analyse se fondait
sur un modèle commun, ce qui nous a permis de regrouper tous les indicateurs de
performance appliqués à ces agences dans de grandes catégories. Les IP ont été
regroupés dans quatre catégories : activités organisationnelles fondamentales, res-
pect/intégrité, qualité du service et coût du service. Nous décrivons l’opérationnalisation
1 Nous nous sommes uniquement intéressés aux indicateurs de performance mentionnés dans les
rapports annuels et les documents de stratégie et n’avons pas tenu compte de la façon dont les
indicateurs de performance étaient utilisés par les organisations dans chaque domaine administratif
ou par celles chargées de contrôler leur performance. Le raisonnement sous-jacent est que les
indicateurs de performance publiés révèlent ce à quoi les organisations et leur évaluation externe
s’intéressent dans le cadre de l’évaluation de leur performance.
 624 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

de ces grandes catégories pour les deux domaines administratifs au début des cha-
pitres concernés (voir tableaux 3 et 6).
Notre analyse empirique était ensuite composée de quatre étapes :
• définition des principales dimensions de la performance liée à l’administration
fiscale et à la sécurité sociale
• répartition des différents IP dans les catégories générales des principales dimen-
sions de la performance
• cartographie de l’objet principal des IP dans le cadre des différentes dimensions
• évaluation des modalités de gouvernance concernant l’usage des IP, selon la dif-
férenciation liée au « ciblage », au « classement » et aux « renseignements », trois
utilisations générales des IP (Hood 2007).

Tandis que ce type d’analyse par « instantané » ne permet pas d’analyser les
développements au fil du temps, les données extraites nous ont donné un aperçu des
indicateurs de performance observés dans chaque cas, ce qui nous a permis d’effectuer
une analyse comparative au sein des domaines administratifs sélectionnés ainsi qu’entre
ceux-ci. Cette analyse par « instantané » du choix des indicateurs s’intègre dans une
analyse des principales évolutions de la réforme du secteur public, tant au sein de ces
secteurs que des réformes plus globales. En conséquence, l’analyse systématisée dans
une certaine mesure des indicateurs de performance a été complétée par une analyse
de la littérature académique et des documents stratégiques sur les systèmes de gestion
de la performance en général dans lesquels s’intégraient nos exemples.
Dans la partie suivante, nous établissons la perspective conceptuelle pour
représenter les similarités et les différences entre ces cas. Nous utilisons ensuite la
quadruple perspective analytique qui en résulte pour comparer les caractéristiques
du choix des IP respectivement dans l’administration fiscale et les services sociaux.
Dans la conclusion, nous examinons l’importance et l’interaction des différents
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facteurs d’un point de vue transnational et intersectoriel.

Tableau 1 : Vue d’ensemble des pays et des organisations sélectionnées

Administration fiscale Sécurité sociale

Australie Australian Taxation Office (ATO) Centrelink
Canada Agence du revenu du Canada Ressources humaines et dévelop-
(ARC) pement des compétences Canada
Pays-Bas Belastingdienst, service du Sociale Verzekeringsbank
revenu néerlandais
Suède Skatteverket, le Conseil national Agence suédoise d’assurance sociale
suédois des impôts
Royaume-Uni Her Majesty’s Revenue Service The Pension Service (L’administration
(HMRC) des pensions)
États-Unis Internal Revenue Service (IRS) Social Security Administration
(administration de la sécurité sociale)
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 625

Facteurs expliquant le choix des indicateurs de performance

Dans cet article, nous utilisons une perspective comparative pour étudier les
mécanismes sociaux et politiques qui déterminent le choix des indicateurs de
performance. Tandis que la plupart des ouvrages sur la mesure et la gestion de la
performance abordent des questions de définition ou d’évaluation du fonctionnement
de ces systèmes, nous nous intéressons, ici, aux facteurs à l’origine de ces processus
de définition. Les systèmes de gestion de la performance sont considérés comme
des systèmes organisationnels socialement (et politiquement) construits plutôt que
comme des systèmes conçus de façon rationnelle. Afin d’enrichir la littérature de plus
en plus abondante mais encore limitée sur les mécanismes sociaux de la conception
des systèmes de gestion de la performance, nous nous intéressons essentiellement
à l’importance relative des facteurs institutionnels et politiques locaux, d’une part,
et à l’échange et la diffusion internationaux, d’autre part, en tant que principaux
facteurs déterminant le choix des IP. Une perspective générale de ce type permet
de « trier » les principaux types de facteurs en fonction de leur importance (relative).
Cela permet aussi d’établir un lien entre l’analyse de la conception du système de
mesure de la performance et la littérature foisonnante sur les échanges et les réseaux
internationaux dans la gestion publique et la formulation des politiques. En comparant
l’importance relative des facteurs locaux et internationaux, cependant, nous évitons
une surévaluation de l’importance des échanges et des comparaisons internationaux
dans la détermination de la conception des systèmes de mesure de la performance.
Dans la suite de ce chapitre, nous présentons brièvement ces deux perspectives
générales (variables locales et diffusion internationale) et la façon dont elles sont
utilisées dans l’analyse du choix des IP.
Dans l’analyse comparative des réformes de la gestion publique, les variables
politiques et institutionnelles locales sont généralement associées à la variante his-
torique de l’institutionnalisme, qui souligne la nature « locale » des développements
stratégiques (cf. i.e. Peters 2005). Les différents choix stratégiques sont déterminés
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par des développements institutionnels influencés par le parcours historique, qui
limitent les choix aux options adaptées aux intérêts économiques et politiques établis,
ainsi que par des cartes cognitives et des orientations culturelles concernant la « façon
de procéder » (Mahoney et Rueschemayer 2003; Thelen 2003; Pierson 2004). Si les
caractéristiques institutionnelles établies constituent un ensemble de variables qui
déterminent le choix des IP d’un point de vue institutionnaliste historique, les pro-
grammes plus généraux de réforme de la gestion publique sont un autre ensemble
de facteurs interconnectés. On suppose que le choix des indicateurs de performance
est déterminé par la portée et le contenu des programmes à l’échelle du gouverne-
ment dans le cadre de la mesure et de la gestion de la performance. Ces programmes
de réforme peuvent potentiellement modifier le cadre institutionnel dans lequel les
différentes agences s’intègrent, c’est-à-dire en ordonnant la mise en place d’un sys-
tème de mesure de la performance et en définissant les rapports de responsabilité
entre, par exemple, les responsables des agences, le conseil de supervision et/ou les
parlements. Parallèlement à cela, ces programmes sont quant à eux déterminés par
des variables institutionnelles traditionnelles mises en évidence dans une perspective
institutionnaliste historique. Les idées de réforme de la gestion publique sont influen-
cées par les caractéristiques et les cultures administratives établies, ainsi que par les
 626 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

règles institutionnelles (comme le nombre de « titulaires d’un droit de veto ») qui per-
mettent des changements plus ou moins radicaux dans les modèles établis (Pollitt et
Bouckaert 2004 et Pollitt 2006 pour une analyse des variables institutionnelles dans
le contexte des réformes de la gestion publique).
Ces approches institutionnelles historiques ont déjà été utilisées dans le cadre
de la gestion de la performance, et notre analyse se fonde sur les travaux de Pollitt
(2006). Parallèlement à cela, nous appliquons (après Lodge 2002) la différenciation
entre les facteurs basés sur le secteur et les facteurs intersectoriels, ce qui permet de
regrouper différents facteurs institutionnels locaux dans ces deux dimensions ana-
lytiques. Les facteurs basés sur le secteur sont ceux qui sont essentiellement déter-
minés par des acteurs et des institutions au niveau du secteur concerné, c.-à-d. les
facteurs qui sont définis dans le cadre de l’espace organisationnel et réglementaire
immédiat du domaine administratif concerné. Deux grandes catégories appartien-
nent à cette dimension. Premièrement, le champ d’intervention organisationnelle (y
compris les modalités d’organisation) du secteur concerné est un facteur de base
susceptible d’influencer la définition des indicateurs de performance. Selon Wilson,
on peut définir le champ d’intervention en termes de mesurabilité des résultats et
des produits. Lorsque ceux-ci sont mesurables, les deux dimensions sont intégrées
dans un système d’indicateurs de performance. Les deux administrations sélection-
nées appartiennent au type d’agence dite « organisation de production » auquel
cela s’applique (cf. Wilson 1989: 160) – on ne doit par conséquent pas s’attendre à
une grande variation à cet égard.
D’autres facteurs liés au secteur peuvent néanmoins expliquer la variation entre
les secteurs, comme les modalités d’organisation au niveau du domaine. Tandis que
ces modalités d’organisation sont, dans une certaine mesure, déterminées par des
cadres de gouvernance et des programmes de réforme plus larges (des facteurs
intersectoriels), les acteurs basés sur le domaine disposent d’une certaine liberté dans
la définition de ces modalités. Les traditions sectorielles ont-elles aussi une influence
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sur la définition des modalités d’organisation. Un autre ensemble de facteurs basés
sur le domaine susceptibles d’expliquer la variation (aux niveaux transnational et inter-
sectoriel) concerne les idées de réforme qui trouvent leur origine dans les discours
au niveau du domaine. Par exemple, le débat et la politique liés à la « transition entre
l’aide sociale et le travail » dans le domaine de la politique sociale sont parfois liés
à des changements globaux dans l’humeur politique ou idéologique générale, mais
trouvent de toute évidence leur origine dans les débats propres au domaine au sujet
des objectifs de la politique sociale et des moyens de les atteindre.
Ces facteurs basés sur les domaines se distinguent des facteurs intersectoriels.
Au niveau des modalités institutionnelles, ceux-ci concernent les cadres institution-
nels évoqués plus haut, comme les rapports de responsabilité entre les agences
et les ministères et le parlement. Deuxièmement, on peut établir une distinction
entre les débats sur la réforme basée sur le domaine et les idées de réforme qui
trouvent leur origine dans les débats intersectoriels, comme l’idée de la reddition
de comptes en matière de performance dans le cadre de l’« accord sur l’agence »
(« agency bargain ») (Hood et Lodge 2006) associé à la création d’agences de régle-
mentation ou exécutives. Nous partons du principe que la définition des indicateurs
de performance est déterminée par différentes idées lorsque celles-ci proviennent
de programmes de réforme intergouvernementale ou de programmes de réforme
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 627

davantage propres au domaine (mais on ne peut pas exclure une congruence des
idées issues de discours basés sur le domaine ou intersectoriels).
En ce qui concerne l’échange et la diffusion internationaux en tant que facteur de
choix des IP, nous nous sommes intéressés à la littérature en plein essor sur la diffusion
de l’innovation dans la réglementation (cf. Black 2005). Nous nous sommes basés sur
une étude qui met en évidence le rôle des échanges internationaux et des « canaux
de diffusion », comme les organisations internationales, les groupes de réflexion ou
les réseaux administratifs transnationaux, dans la facilitation du transfert et de la dif-
fusion internationaux des politiques. Bien que ces thèmes soient étudiés de plusieurs
points de vue théoriques, l’un de ces points de vue particulièrement importants dans
le contexte de la réforme de la gestion publique est l’isomorphisme institutionnel
(DiMaggio et Powell 1983; Pollitt 2002; Black 2005; James et Lodge 2003; Lodge
et Wegrich 2005). L’isomorphisme institutionnel souligne le rôle de la légitimité dans
la détermination des choix stratégiques dans les situations d’incertitude au sujet de
l’efficacité des différents modèles stratégiques. Les trois mécanismes d’isomorphisme
(coercitif, professionnel et mimétique) présentent des canaux sociaux dans le cadre
desquels les choix possibles liés à l’environnement d’une organisation donnée sont
transposées dans cette organisation. De ce point de vue, les organisations interna-
tionales et les réseaux d’échange transnationaux sont considérés comme étant d’une
importance capitale non seulement pour faciliter l’apprentissage rationnel, mais aussi
pour créer des pressions de légitimité qui débouchent au final sur un isomorphisme.
Tandis que le programme du nouveau management public est considéré comme
un cas de diffusion stratégique internationale (qui comprend des mécanismes d’iso-
morphisme), les échanges internationaux joueraient un rôle de plus en plus important
dans la détermination d’une série de réformes du secteur public depuis la fin des
années 1990 (cf. Black 2005; Peters 1997). Les communautés d’experts et les réseaux
administratifs transnationaux ont accéléré le rythme des échanges internationaux et
de la diffusion des politiques. Aujourd’hui, l’environnement institutionnel exerçant des
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pressions d’isomorphisme sur les organisations administratives a dépassé les frontiè-
res des contextes locaux et nationaux. Dans le domaine de la gestion de la perfor-
mance, ces réseaux d’échange internationaux s’occupent parfois de « comparaisons
internationales » des services publics nationaux – un phénomène qui pourrait diffuser
la convergence des indicateurs pour permettre une comparaison internationale et
une « analyse comparative » des administrations publiques.
La distinction entre les facteurs basés sur le domaine et les facteurs intersectoriels
évoquée plus haut dans le cadre des facteurs institutionnels locaux constitue elle
aussi un niveau supplémentaire pour identifier différentes formes de relations dans
les échanges internationaux. On distingue les réseaux d’échange composés d’acteurs
et de questions liés au domaine stratégique concerné et les forums d’échange qui
abordent des idées de réforme intergouvernementale. Tandis que les réseaux admi-
nistratifs et réglementaires transnationaux, dans lesquels des agents administratifs
nationaux de niveau intermédiaire ou supérieur participent avec leurs collègues à des
réseaux de plus en plus permanents et denses (Braithwaite and Drahos 2000), sont
essentiellement liés à des domaines individuels, les forums d’échange intergouverne-
mentaux gagnent depuis peu en importance. Par exemple, citons le nouveau réseau
international en faveur d’une meilleure réglementation qui s’occupe de l’amélioration
de la qualité des réglementations dans tous les domaines stratégiques. Tandis que
 628 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

nous n’avons pas pu déterminer quels types de différences considérables en termes

de mécanismes isomorphes sont liés à des réseaux d’échange davantage basés sur
le domaine ou intersectoriels dans le domaine de la mesure de la performance, on
suppose qu’elles sont liées à différents mécanismes d’isomorphisme. Les réseaux
d’échange sectoriels sont potentiellement dominés par un échange professionnel
entre pairs, alors que les réseaux intersectoriels exercent une plus grande pression de
type isomorphisme mimétique et coercitif.
En somme, l’analyse comparative fait un usage sélectif de deux grands débats
théoriques pour distinguer les facteurs qui déterminent le choix des indicateurs de
performance. Nous avons utilisé deux dimensions analytiques pour différencier et
regrouper les différents facteurs potentiels, et ces dimensions sont la situation terri-
toriale (nationale/internationale) d’une part, et la dimension liée au domaine straté-
gique (sectoriel/intersectoriel), d’autre part. On peut combiner ces deux dimensions
dans une matrice 2x2 qui « situe » les facteurs qui déterminent le recours aux indi-
cateurs de performance et leur définition. Il s’agit d’un cadre conceptuel qui permet
de regrouper une série d’informations variées pour faciliter l’analyse de leur impor-
tance relative dans la détermination de la conception des systèmes de gestion de
la performance et dans le choix des indicateurs de performance notamment.
Parallèlement à cela, nous avons appliqué ces objectifs conceptuels relativement
généraux avec prudence étant donné qu’aucun de ces mécanismes n’est détermi-
niste sur le plan de la détermination du choix des IP et de l’explication de la variation.
Les indicateurs de performance peuvent être similaires ou différents pour différentes
raisons. Par exemple, la convergence peut être le résultat de facteurs techniques et
fonctionnels liés à des mécanismes situés dans la cellule I, mais elle peut aussi être
liée à des mécanismes d’isomorphisme institutionnel (associés aux cellules II et IV).
Cette liste peut être étendue, mais l’idée essentielle est que l’on ne peut pas tirer de
conclusions en ce qui concerne la définition des indicateurs de performance à partir
des mécanismes qui déterminent les processus de choix. Il n’en reste pas moins que
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cette perspective analytique générale permet d’analyser les caractéristiques du choix
dans le cadre d’un nombre relativement élevé de cas dans le contexte des principaux
facteurs, y compris les variables dans le contexte immédiat des agences qui nous
intéressent et des facteurs plus indirects et « éloignés ». Plus particulièrement, on
peut ainsi évaluer l’importance relative des échanges internationaux et des « analyses
comparatives » et des facteurs plus locaux (sans partir du principe qu’un ensemble de
variables sera plus important d’une manière générale qu’un autre).

Tableau 2 : Facteurs influençant le choix des indicateurs de performance

I Sectoriel/national II Sectoriel /international

• Champ d’intervention organisationnelle • Échanges internationaux au sein de la
• Débats sur les réformes sectorielles communauté s’intéressant au domaine
• Modalités d’organisation sectorielles
III Basé sur le paradigme/national IV Basé sur le paradigme/international
• Programmes de réforme nationaux • Communauté internationale
• Cadre institutionnel plus large de programmes de réforme
intergouvernementaux
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 629

Les indicateurs de performance dans l’administration fiscale

Toute analyse des variations et des similarités dans le choix et la définition des IP au
sein de l’administration fiscale doit débuter par des principes généraux au sujet des
activités potentielles abordées par les indicateurs de performance (IP). Le tableau 3
présente les catégories abordant ces activités considérées comme des dimensions
essentielles de l’activité des administrations fiscales.2

Tableau 3 : Principales catégories d’indicateurs au sein des administrations fiscales

Catégorie Exemples d’indicateur de performance

Activités organisationnelles • Données sur le recouvrement (recouvrement total,
fondamentales nombre total d’enregistrements, nature et ampleur du
recouvrement)
• Informations administratives (effectifs, nombre de
départements)
Conformité au code fiscal • Taux d’erreurs dans les déclarations de revenus
• Taux de conformité volontaire
• Conformité des déclarations

Qualité du service • Précision du recouvrement et du traitement

• Ponctualité du recouvrement et du traitement
• Qualité de la relation avec la clientèle
• Satisfaction de la clientèle

Coût du service • Coûts au fil du temps et rapports de coûts

• Productivité (par ex., nombre de travailleurs par
contribuable, nombre de travailleurs par déclaration)
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Les trois premières catégories concernent les produits de l’administration fiscale, liés
aux activités fondamentales que sont le recouvrement de l’impôt et l’application du
code fiscal. La conformité avec le code fiscal et la qualité du service sont des dimensions
qui relient les produits à certains critères d’efficacité. La quatrième catégorie concerne
l’efficacité des administrations fiscales ou les coûts de l’administration au fil du temps
et la productivité de l’administration fiscale. Ces catégories nous permettent de
cartographier le choix et la définition des indicateurs de performance dans ces quatre
grandes catégories dans les 6 pays sélectionnés. Le tableau 4 présente le nombre
d’indicateurs par catégorie et l’objet de la mesure de la performance par catégorie
dans les pays étudiés.

2 Ces catégories se fondent sur des taxonomies développées par la Banque mondiale (Gill 2000)
et sur une analyse comparative des administrations fiscales effectuée par l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE) (OCDE 2004b). Voir aussi le travail réalisé
par RAND Europe pour le groupe EUROSAI, dont les conclusions vont être publiées sur http://
www.eurosai.org/eng/esgbcpfa.asp?menu=esgbcpfa (consulté en août 2007).
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Tableau 4 : Principaux indicateurs de performance utilisés par catégorie dans les pays étudiés

Nombre d’indicateurs Australie Canada Pays-Bas Suède Royaume-Uni États-Unis

en gras : suivi du principal
objet de la mesure
Activités organisation- 8:Paiements et enregistre- 5: Total des Non considéré comme un 6: Total des recouvre- 1: Total des 3: Niveau de recouvrement
nelles fondamentales ments traités, total des recouvrements, indicateur de rendement ments, croissance des recouvrements des créances, déclarations
recettes perçues recouvrements par type autres possibilités de en ligne
de flux de recouvrement déclaration (par ex.,
déclarations en ligne et
par téléphone)
Conformité au code fiscal 5: Nombre d’enquêtes 11: Déclarations remplies 10: Attitude du 6: Tendances générales 9: Réduction des arriérés 2: Non-respect de la
et de poursuites, dans les temps par flux contribuable en ce qui à la conformité et la d’impôts législation fiscale par flux
nombre d’affaires fiscal et par groupe de concerne le paiement des réduction de l’écart fiscal de rentrées principal,
liées à des créances contribuables impôts dans les temps, impôts non déclarés
finalisées, perception nombre d’enquêtes et
de la conformité par le d’interventions
contribuable
Qualité du service 27: Indice global des 22: Qualité de 5: Qualité globale du 8: Opinion du contribuable 5: Qualité de l’amélio- 12: Précision du traitement,
services au contribuable la transmission service, compétence du au sujet de l’agence, ration du service pour satisfaction du personnel,
composé de 22 mesures, d’informations, précision personnel qualité globale de l’agence les groupes de contribu- acces-sibilité pour les
enquête sur les attitudes et ponctualité du ables, déclarations électro- contri-buables
630 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

du contribuable à l’égard traitement niques

du service des impôts
Coût du service 4: Efficacité de 1: Budget global 1: Productivité de l’admini- 4: Coût par type de 1: Réduction des effectifs 5: Budget global, rapport
l’administration fiscale et stration déclaration de revenus, et économies globales coût/recouvrement
efficacité financière coût par contribuable

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 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 631

Cette analyse révèle que la mise au point d’indicateurs de performance dans les
pays sélectionnés est caractérisée par un degré considérable de similarités en ce
qui concerne l’objet des initiatives de mesure de la performance dans les quatre
dimensions. On observe des similarités en ce qui concerne les deux premières caté-
gories, tant sur le plan du nombre d’IP que de leur définition. Parallèlement à cela,
la variation est la plus marquée dans la catégorie (qualité du service) où l’activité en
termes de mesure de la performance est la plus intense, sur le plan quantitatif du
moins (près de la moitié des IP [79 sur 161] portent sur cette question). En d’autres
termes, on observe des similarités dans des domaines standard de la performance
administrative, mais une variation transnationale croissante dans les domaines liés
à des dimensions politiques plus fondamentales de la performance de l’adminis-
tration fiscale et à des phénomènes de réforme plus récents. Dans la suite de ce
chapitre, nous examinons cette observation générale dans le cadre des quatre
« groupes » de facteurs identifiés plus haut.
Le degré considérable de similarité entre les pays indique que le choix et la défini-
tion des IP sont fortement influencés par le champ d’intervention organisationnelle,
un facteur essentiel au niveau du domaine. Au niveau international, les indicateurs
de performance illustrent des éléments de base des tâches attendues de l’adminis-
tration fiscale. Par exemple, le contrôle du total de l’impôt perçu (les recettes) figure
dans les indicateurs de performance pour tous les pays de l’échantillon, à l’excep-
tion des Pays-Bas.3 La conformité au code fiscal est mesuré dans tous les pays et,
tandis que le nombre d’IP appliqués au contrôle de la conformité varie (entre 2 et
11), la façon dont la conformité est définie est globalement similaire. Par exemple,
les États-Unis, le Royaume-Uni et la Suède emploient le même indicateur pour la
conformité, ce qu’on appelle « l’écart fiscal ». La variation dans le domaine de la
conformité est liée à des indicateurs qui étudient le point de vue du contribuable. Le
bureau d’impôt australien (« Australian Taxation Office », ATO) et le Belastingdienst
néerlandais contrôlent la façon dont le contribuable perçoit les activités de contrôle
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afin de mesurer l’efficacité de sa stratégie de contrôle. Ce sont des exemples de
pays qui préconisent de plus en plus la conformité volontaire, ce qui se retrouve
dans les indicateurs de performance.
Mais ces exemples peuvent aussi être interprétés dans le cadre d’une évolution
plus globale vers la gestion (ou la mesure) de la relation avec le contribuable – un
phénomène qui se retrouve surtout dans l’importance grandissante et la différen-
ciation croissante des IP axés sur la qualité du service. Tandis que seuls les Pays-Bas
et l’Australie intègrent les perceptions des contribuables dans les IP liés au contrôle
de la conformité, la qualité du service et la satisfaction de la clientèle deviennent
le domaine de mesure de la performance le plus développé en termes d’IP. Cette
nouvelle priorité fait suite au fait que la qualité du service est devenue un objectif
officiel des administrations fiscales dans la plupart des pays étudiés dans cet arti-
cle. La principale exception concerne la Suède, où la satisfaction de la clientèle est
contrôlée mais où il n’existe pas d’objectif officiel dans ce domaine.
Aux États-Unis, le premier objectif dans la stratégie pour 2005-2009 de l’Internal
Revenue Service (IRS) concerne l’amélioration du service au contribuable (National

3 Les Pays-Bas font état des taux de recouvrement, mais ceux-ci ne sont pas qualifiés d’indicateur de
performance.
 632 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

Taxpayer Advocate 2005). L’amélioration de la qualité du service au contribuable

apparaît également dans les objectifs de Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC)
au Royaume-Uni (l’objectif 2 de la stratégie) (HMRC 2006), du Belastingdienst aux
Pays-Bas (l’objectif opérationnel n° 1 du plan d’activités 2007-2011) (Belastingdienst
2007) et en Australie. L’Australian Taxation Office (ATO) a introduit un vaste ensemble
d’indicateurs (22 au total) visant à contrôler la qualité du service offert. L’Australie a
par ailleurs introduit une charte des « droits et obligations » entre l’administration
fiscale et le contribuable, qui décrit ce que l’administration fiscale doit offrir en termes
de services et ce qu’elle attend en retour de ses clients. Les Pays-Bas et le Canada
ont également recours à cette approche. Le HMRC au Royaume-Uni a introduit un
« énoncé de mission » spécifique au sujet de ce que les clients peuvent attendre
en termes de prestation de services. Au Canada, la qualité du service est le premier
objectif du mandat attribué par le Parlement à l’Agence du revenu du Canada (ARC)
depuis sa création en 1997. À côté des indicateurs de performance présentés dans le
tableau 4, l’ARC s’est fixé 46 normes de service internes dans le cadre du contrôle de
l’amélioration de la qualité de son service.
Cette évolution vers la qualité du service en tant que dimension de la perfor-
mance est apparue dans le contexte des réformes institutionnelles et de la redéfi-
nition des objectifs s’inspirant d’idées similaires liées au souci de la clientèle et de
l’idée relative à la « conformité volontaire » en tant que moyen de faire correspon-
dre la nécessité d’utiliser les ressources administratives de façon économique et de
veiller au respect de la réglementation de façon « adaptée aux clients ». Au Canada,
l’ARC n’a été créée qu’en 1997 dans le contexte des idées qui ont gagné l’ensemble
du gouvernement au sujet de la prestation de service et de la réforme du secteur
public, ce qu’on a appelé le programme de « diversification des modes de presta-
tion des services » (DMPS). Ce programme est à l’origine des idées qui ont motivé
la création d’une agence fiscale semi-autonome4 et mis en avant la promotion de
« la conformité volontaire » en tant que principal objectif face aux ressources limi-
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tées et au besoin perçu de souci de la clientèle. Dans le même ordre d’idées, aux
États-Unis, l’introduction d’une approche centrée sur le contribuable marquait une
rupture avec l’approche appliquée par l’IRS et qui, à la fin des années 1990, était
essentiellement axée sur les taux de recouvrement afin de mesurer la performance
globale. La justification générale de ce changement était qu’une meilleure entente
avec le contribuable suscitait des taux de respect volontaire plus élevés.
Cette nouvelle importance accordée à la relation avec le client a aussi eu une
influence sur l’organisation interne des agences fiscales, qui sont de plus en plus
organisées sur la base des activités de l’administration fiscale plutôt que des
types d’impôts administrés. Les Pays-Bas ont adopté un système au début des
années 1990 dans le cadre duquel les activités de contrôle des données basées

4 La « semi-autonomie » concerne essentiellement l’autorité et le contrôle sur les questions suivantes:

• L’organisation interne de l’administration fiscale (y compris l’allocation budgétaire) ;
• La désignation des cadres ;
• Les ressources humaines et les technologies de l’information ;
• La définition des règles et procédures administratives (y compris les sanctions administratives
et les décisions en matière fiscale) ; et
• La détermination des normes et des objectifs de performance.
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 633

sur les risques ont été articulées autour de groupes de contribuables (CIAT 2003).
Le HMRC, à l’instar des Pays-Bas, a adopté une organisation fonctionnelle en 2004
basée sur les principaux groupes de clients ainsi que sur les services centraux.
L’organisation de l’administration fiscale aux États-Unis se fonde sur le type de
contribuable, tandis que l’organisation au Canada est basée sur les services cen-
traux. Ces exemples montrent que des idées globalement similaires inspirent les
réformes institutionnelles qui ont motivé la définition d’IP dans des domaines tels
que la qualité du service. Parmi les idées communes, on retrouve le renforcement
de l’autonomie des administrations fiscales, une organisation interne plus fonction-
nelle basée sur des services centraux ou des groupes de contribuables (un mélange
d’organisation basée sur le processus et le client) et, un élément qui intéresse au
plus près les indicateurs de performance, une plus grande importance accordée à
la relation avec le contribuable. L’accent mis sur l’amélioration de la relation avec le
client s’observe dans le choix des indicateurs de performance. Le tableau 4 fait clai-
rement apparaître l’importance des indicateurs de performance dans le domaine
de la qualité du service par rapport aux autres domaines, notamment dans les cas
de l’Australie, du Canada et des États-Unis.
Des énigmes persistent dans l’explication de l’évolution vers la qualité du service
dans le cadre des IP en ce qui concerne les débats sur les réformes sectorielles. Plus
particulièrement, le développement relativement tardif de la qualité du service en
tant qu’idée dans le cadre des réformes (par rapport aux autres domaines) indique
que ce secteur a hésité à adopter ces idées par le passé. L’administration fiscale est
un domaine caractérisé par une « culture de la conformité » hiérarchique tradition-
nelle, soucieux de conserver une image (fausse) d’application uniforme des règles.
Dans les cas où la « qualité du service » est considérée comme un élément dans
une stratégie plus large visant à améliorer le « respect volontaire » (et, dès lors, à
utiliser les ressources limitées de façon efficiente), les débats sectoriels constituent
effectivement un facteur important dans le développement des indicateurs de per-
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formance connexes (par ex. aux Pays-Bas). Dans les autres cas, cette évolution est
davantage liée à des phénomènes intergouvernementaux (voir plus loin).
Pour conclure que cette évolution est une réaction aux mécanismes de plus en plus
isomorphes sur la base d’échanges transnationaux au sein du secteur, on manque d’élé-
ments qui attestent que les réseaux internationaux existants exercent ces pressions vers
la diffusion et l’émulation stratégiques associées à l’isomorphisme. Le Centre de politi-
que et d’administration fiscales de l’OCDE a sans doute contribué à renforcer les échan-
ges entre les bureaucrates de niveau supérieur au sein des administrations fiscales, et
le Forum de l’administration fiscale s’occupe de questions d’IP pour les administrations
fiscales. Par ailleurs, le Dialogue fiscal international (« International Tax Dialogue », ITD)
est un accord de collaboration de la Banque internationale de développement (BID),
du Fonds monétaire international (FMI), de l’OCDE, des Nations unies (ONU) et de la
Banque mondiale visant à faciliter les échanges globaux entre les fonctionnaires des
administrations fiscales nationales. Rien ne prouve cependant que ces activités ont
contribué à l’apparition d’une communauté professionnelle internationale d’adminis-
trateurs fiscaux capable de définir le programme de réforme au niveau national ou
d’exercer des pressions en vue de l’émulation de certaines idées de réforme liées à
la conception d’indicateurs de performance. Les échanges internationaux au sujet
 634 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

des indicateurs de performance par le biais, par exemple, de groupes de travail dans
les organes régionaux d’administration fiscale n’en sont encore qu’à leurs débuts.5
S’il existe quelques tentatives de « comparaison » des indicateurs de performance
de l’administration fiscale au niveau transnational, celles-ci sont limitées dans leur
contenu et leur influence. La plupart des conférences s’achèvent en soulignant
les différentes entre les administrations fiscales au lieu de produire des recom-
mandations concernant le développement conjoint d’indicateurs de performance.
Une récente étude réalisée par un groupe directeur des Institutions supérieures
de contrôle des finances publiques de l’Europe (EUROSAI) n’observe qu’une com-
parabilité directe limitée entre les indicateurs des administrations fiscales (où une
comparaison était possible), qui était davantage liée à des similarités dans les flux
fiscaux (par exemple, la taxe sur la valeur ajoutée) et aux activités fondamentales
qu’à des éléments attestant d’échanges internationaux ou d’un apprentissage entre
les communautés dans les administrations fiscales.6
Tandis que les débats sur la réforme sectorielle et les échanges internationaux
sont peut-être à l’origine de l’importance grandissante accordée aux indicateurs de
performance, notamment dans le domaine de la qualité du service, nous allons à
présent nous intéresser à la variation dans la façon dont les IP sont définis et utilisés.
Même dans les domaines du recouvrement et de la conformité, les IP présentent
une série de nuances qui soulignent d’importantes différences dans la façon dont
les indicateurs de performance sont choisis et définis. Par exemple, l’OCDE (2004a:
25) a constaté qu’il n’existe pas de définition « universellement » acceptée en ce qui
concerne la mesure des frais administratifs pour mesurer l’efficacité et la productivité
des administrations fiscales. Dans le même ordre d’idées, il existe souvent des diffé-
rences marquées entre les pays dans la façon dont les indicateurs de conformité sont
utilisés. Par exemple, le Canada met l’accent sur le nombre de déclarations remplies
dans les temps, tandis que l’Australie applique une mesure globale qualitative basée
sur les tendances. Dans une certaine mesure, ces différences sont liées à des différen-
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ces institutionnelles sur le plan de la définition des tâches et des compétences :7
• Dans certains pays, l’administration fiscale est confiée à des organismes semi-
autonomes ;
• Certains pays ont une administration des impôts et des douanes intégrée ;
• Dans certains pays, les cotisations à la sécurité sociale sont perçues par des agen-
ces sociales distinctes ; et
• Dans certains pays, l’administration fiscale assume des fonctions sans rapport avec
les impôts.
Ces différences institutionnelles locales existent également dans les administrations
fiscales que nous avons étudiées. Le tableau 5 fait apparaître certaines des principales
différences institutionnelles entre les administrations fiscales.
5 Sur la base d’entretiens avec des fonctionnaires de la division Administration fiscale et impôts sur
la consommation de l’OCDE.
6 Les observations de l’étude de l’EUROSAI seront publiées sur http://www.eurosai.org/eng/
esgbcpfa.asp?menu=esgbcpfa (consulté en août 2007).
7 Cette liste est issue d’une présentation faite par Richard Highfield, responsable de la division
Administration fiscale et impôts sur la consommation de l’OCDE, devant le groupe de direction de
l’EUROSAI le 21/9/2006 à Paris.
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Tableau 5 : Principales caractéristiques institutionnelles de l’administration fiscale1

Australie Canada Pays-Bas Suède Royaume-Uni États-Unis

Type d’agence Direction semi- Semi-autonome Direction générale Semi-autonome Semi-autonome Semi-autonome
autonome semi-autonome
Type de modalités Directement Le ministre est Accord de Structure sous Structure sous Le Conseil
de gouvernance responsable devant responsable devant service avec le forme de Conseil forme de Conseil d’administration agit
le Parlement et le le Parlement. ministre ; direction d’administration ; d’administration ; comme dans une
ministre, agence Agence dirigée par directement accord de service charte de travail entreprise et est
dirigée par des un administrateur responsable devant avec le ministre annuelle avec responsable devant
commissaires général qui le ministre le ministère des le Congrès et le
dirige le Conseil Finances et accords « National Taxpayer
d’administration ; de service public Advocate » ;
le ministre est le ministre est
responsable de responsable de
l’application l’application
Fonctions fiscale Non Non Oui Non Oui Non
et de douanes
intégrées
Exécute des Non Oui Oui Non Oui Oui
fonctions sans
rapport avec les
impôts

1 Informations essentiellement issues des rapports annuels. Une liste complète est présentée dans la partie consacrée aux références.
van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 635

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 636 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

Les différences entre les caractéristiques institutionnelles des administrations fiscales

entraînent des choix variables en ce qui concerne les indicateurs de performance.
Citons par exemple le HMRC et le Belastingdienst aux Pays-Bas, qui ont intégré les
fonctions fiscales et liées aux douanes. Dans ces organisations, un objectif sur trois
est lié à la fonction relative aux douanes et chaque objectif est assorti de quatre
indicateurs de performance connexes. En outre, les administrations fiscales qui
assument des fonctions sans rapport avec les impôts utilisent parfois des indicateurs
de performance liés à ces activités. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne les
normes de service à l’ARC, qui applique, par exemple, sept normes de service dans le
cadre de ses programmes d’avantages sociaux.
La variation dans la définition des IP n’est cependant pas seulement liée à la
variation dans les structures des tâches ; elle est aussi liée aux modes de gouver-
nance sous-jacents et notamment à la façon dont les indicateurs de performance
sont intégrés dans les systèmes de responsabilisation et de contrôle (en fonction
des cadres institutionnels globaux dans les différents systèmes politico-adminis-
tratifs). On peut établir une distinction générale entre les pays où les indicateurs
de performance sont liés à une définition d’objectifs centralisée, d’une part, et
les systèmes plus décentralisés qui utilisent des IP non liés à la fixation d’objectifs
ou à des actions de « comparaison », mais qui sont essentiellement utilisés afin
de rassembler des « renseignements ». En Australie et aux États-Unis, les indica-
teurs de performance sont étroitement liés à des objectifs gouvernementaux. Au
Royaume-Uni, le ministère des Finances peut revoir les objectifs et les objectifs de
performance du HMRC sur une base annuelle. Le HMRC doit en outre contribuer
à la réalisation des objectifs contenus dans les accords de service public (« Public
Service Agreements ») définis dans la revue des dépenses tous les deux à trois ans.
En substance, les indicateurs de performance portent sur ces objectifs gouverne-
mentaux, qui sont contrôlés et « mesurés ». En Australie, les résultats de l’ATO sont
englobés dans des états budgétaires définis avec le ministère des Finances, et l’ATO
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est censé, dans le cadre du portefeuille du ministère des Finances, contribuer aux
résultats globaux de ce ministère (ATO 2005). Comme au Royaume-Uni, le perfor-
mance est mesuré par rapport à des objectifs définis.
En revanche, les indicateurs de performance au Canada, aux Pays-Bas et en
Suède visent essentiellement à établir des tendances plutôt qu’à atteindre des
objectifs. Au Canada, les indicateurs de performance sont comparés à des objec-
tifs ; ils relatent l’évolution par rapport au plan d’activités de l’ARC. Ils sont cepen-
dant définis par la direction et ne semblent pas liés à des revues des dépenses ou
à d’autres objectifs gouvernementaux. Les indicateurs de performance sont passés
en revue chaque année et communiqués au Parlement en vertu de la loi sur la ges-
tion des finances publiques (ARC 2005) ainsi qu’au Conseil du Trésor du Canada, un
comité regroupant des ministres et des parlementaires de haut niveau. Aux Pays-
Bas, le Belastingdienst est habilité à définir de façon autonome ses indicateurs de
performance. Ces indicateurs sont relatés dans le rapport annuel du ministère néer-
landais des Finances, mais ils ne sont pas liés à d’autres objectifs gouvernementaux.
Ainsi, le Belastingdienst peut revoir la façon dont il relate les résultats ainsi que les
indicateurs qu’il utilise. Sa nouvelle stratégie pour 2007-2011 vise à harmoniser la
façon dont sont relatés les indicateurs de performance.
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 637

Les États-Unis présentent une situation intermédiaire, puisque la fixation des

objectifs est moins centralisée mais pas absente. L’IRS est autonome pour déter-
miner ses propres indicateurs de performance et il contrôle sa performance en la
comparant à son plan d’activités pour les cinq années suivantes. Le rôle du Congrès
est très marqué. Par exemple, le Congrès publie des objectifs pour l’IRS, comme un
objectif de 80 pour cent en matière de déclarations électroniques d’ici à 2009. L’IRS
doit aussi présenter au Congrès un rapport annuel sur l’état d’avancement dans le
domaine du gouvernement électronique. Un défenseur national des contribuables
(« National Taxpayer Advocate ») établit un rapport annuel sur les 20 problèmes
rencontrés par les contribuables dans leurs relations avec l’IRS, qui est censé réagir
à cette liste de problèmes.
À cet égard, les modalités de gouvernance limitent la marge de manœuvre des
agences gouvernementales dans la définition des indicateurs de performance. Les
différents degrés d’association avec les objectifs gouvernementaux ont des réper-
cussions sur les différentes approches adoptées par le gouvernement pour guider
les agences semi-autonomes. En Australie et au Royaume-Uni, les indicateurs de
performance visent plus clairement à atteindre les objectifs gouvernementaux et
à contribuer à leur réalisation, tandis qu’au Canada, aux Pays-Bas et aux États-Unis,
les indicateurs de performance font apparaître les progrès réalisés par rapport au
plan d’activités des agences.
En somme, les similarités au niveau des indicateurs de performance résultent de
similarités manifestes dans les activités fondamentales des administrations fiscales,
comme le recouvrement. Par ailleurs, compte tenu de la présence de principes
similaires dans la réforme des administrations fiscales, les indicateurs de la qualité
du service ont gagné en importance, et ces similarités se retrouvent dans le vaste
éventail d’indicateurs ou de catégories d’indicateurs abordant des aspects similai-
res des activités de l’administration fiscale. En ce qui concerne certains indicateurs,
cependant, on trouve peu d’exemples de systèmes d’indicateurs de performance
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communs aux administrations fiscales. Il y a deux raisons principales à cela : les
différences institutionnelles spécifiques, ce qui signifie que les administrations fis-
cales ont des missions et des activités différentes, et notamment des modalités de
gouvernance variables, ce qui influence directement la façon dont les indicateurs
de performance sont choisis ; et l’importance relativement faible des échanges
internationaux et des « comparaisons » dans ce domaine.

Les indicateurs de performance dans les administrations de sécurité

sociale
En ce qui concerne l’administration de la sécurité sociale et les facteurs ayant une
influence sur le choix des indicateurs de performance dans ce domaine, nous nous
sommes basés sur des catégories similaires à celles présentées dans la partie relative
aux administrations fiscales pour classer les indicateurs de performance identifiés
dans les six administrations de sécurité sociale. Nous nous intéresserons globalement
aux indicateurs organisationnels fondamentaux, d’efficacité (intégrité du système et
qualité du service) et d’efficience. Les catégories d’indicateurs sont présentées dans
le tableau 6.
 638 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

Tableau 6 : Principales catégories d’indicateurs dans les administrations de sécurité

sociale

Catégorie Exemples d’indicateurs de rendement

Activités organisationnelles • Données sur les versements (total des prestations
fondamentales versées et nombre de demandeurs, nombre total
d’enregistrements, nature et ampleur des versements) ;
nombre d’activités réalisées
• Informations administratives (effectifs, nombre de
départements)
Intégrité du système • Nombre d’activités de contrôle (prévention, détection,
et dissuasion) afin de prévenir les paiements non
admissibles
Qualité du service • Satisfaction de la clientèle
• Précision et ponctualité des versements
Coût du service (efficience) • Coûts au fil du temps et rapports de coûts
• Productivité (par ex., nombre de travailleurs par
contribuable, nombre de travailleurs par déclaration)

Ces catégories nous permettent de comparer les indicateurs de performance

des différentes administrations de sécurité sociale. Le tableau 7 donne un aperçu
des indicateurs par catégorie. Nous nous sommes exclusivement intéressés aux
indicateurs de performance utilisés dans l’administration des pensions dans deux
des pays, à savoir le Canada et le Royaume-Uni, plutôt qu’à l’administration globale
des programmes sociaux. Au Canada et au Royaume-Uni, les responsabilités dans
le domaine des prestations et des pensions sont réparties entre différents organes
responsables de la mise en œuvre des pensions. Il convient d’en tenir compte lorsque
l’on compare les données du tableau 7.
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Lorsque l’on analyse les tendances dans l’usage d’indicateurs de performance
dans les administrations de sécurité sociale dans les différents pays, on constate
des similarités générales. Comme dans le cas des administrations fiscales, les acti-
vités administratives fondamentales des administrations de sécurité sociale sont
contrôlées au moyen d’indicateurs de performance, comme les versements effec-
tués aux demandeurs et le nombre de demandeurs enregistrés. Ici aussi, le champ
d’intervention organisationnelle de ce domaine administratif détermine le choix
des indicateurs de performance dans la catégorie des « activités organisationnelles
fondamentales ». Un autre point commun concerne l’accent mis sur la « qualité du
service » – 64 indicateurs sur 150 portent sur cette question et la plupart des pays
(à l’exception des Pays-Bas et de la Suède) y consacrent l’essentiel de leur attention
sur le plan du nombre d’IP dans cette catégorie d’activité. Si ce résultat peut, dans
une certaine mesure, être influencé par des distorsions dans le classement des
IP dans les différentes dimensions, tout semble confirmer l’importance globale
accordée à la dimension relative à la qualité du service. Cela étant dit, le nombre
d’indicateurs dans les catégories est également lié à la facilité avec laquelle on peut
mesurer ces indicateurs et au nombre de processus. Plus précisément, la ponctua-
lité et l’exactitude des paiements sont relativement simples à mesurer et on observe
des IP s’intéressant à cette question dans cinq pays. Par exemple, le Canada vérifie,
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Tableau 7 : Principaux indicateurs de performance utilisés par catégorie dans les pays étudiés

Nombre d’indicateurs Australie Canada1 Pays-Bas Suède2 Royaume-Uni3 États-Unis

en gras : suivi du
principal objet de la
mesure
Activités organisation- 2: Mesure globale des 7: Nombre total 10: Gestion 6: Nombre total 9: Nombre d’enregis-
nelles fondamentales progrès généraux dans d’enregistrements des affaires ; d’enregistrements trements ; activités
une série d’indicateurs et de demandes ; coordination avec les et de paiements traitées
de rendement dans les effectifs ; nombre autres organes
accords de prestation de total de recours et
service conclus avec les de décisions sur les
départements dans deux prestations
domaines stratégiques.
Intégrité du système 3: Exactitude des paiements 3: Nombre de trop- 6: Connaissance 1: Évaluation de 1: Réduction des 10: Nombre de cas
par rapport aux objectifs ; perçus et nombre de par les clients de l’ampleur et du coût pertes dues à ayant fait l’objet
réalisation d’enquêtes par trop-perçus récupérés la réglementation ; de la fraude la fraude et aux d’une enquête ;
évaluation arbitraire afin de enquêtes par évaluation erreurs objectifs concernant
contrôler le pourcentage arbitraire pour mesurer le l’amélioration
restant de créances dues nombre de demandeurs des opinions des
par les clients à Centrelink bénéficiant de versements auditeurs en matière
illégaux ; montant d’intégrité
de la fraude dans les
déclarations
...
1 Cette partie est exclusivement axée sur l’administration du Régime de pensions du Canada.
2 La Suède utilise un cadre afin d’évaluer le rendement de l’agence d’assurance sociale.
Ce cadre se compose d’objectifs et de sous-objectifs de haut niveau. Nous nous sommes uniquement intéressés aux objectifs relatés.
Les autres objectifs ne présentent pas de dimension liée à la mesure du rendement.
van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 639

3 Au Royaume-Uni, nous nous sommes précisément intéressés au Pension Service.

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Nombre d’indicateurs Australie Canada1 Pays-Bas Suède2 Royaume-Uni3 États-Unis

en gras : suivi du
principal objet de la
mesure
Qualité du service 13: Mesure de la 11: Précision et 2: Précision et ponctualité 7: Ponctualité des 12: Précision 19: Précision et
satisfaction globale des ponctualité du des paiements ; enquête paiements ; égalité et ponctualité ponctualité des
contribuables à l’égard des traitement auprès de la clientèle afin de traitement dans des paiements ; paiements 
services ; faire en sorte de mesurer la satisfaction le paiement des amélioration des
que les objectifs fixés par prestations relations avec la
les départements dans clientèle
les accords de prestation
de service soient atteints ;
améliorer les relations avec
la clientèle
Coût du service 2: Résumé dans les 1: Rapport coût 1: Efficience mesurée 1: Coût de 4: Réduction des 19: Coûts
objectifs de rendement administratif/ par rapport à l’objectif la fourniture effectifs ; budget administratifs des
des accords de prestation prestations versées lié à la ponctualité afin d’informations global et coûts versements ; mesure
de service (pas de d’augmenter les activités du personnel, globale des coûts
véritable mesure interne) ; pour un même budget réduction des et de la viabilité des
objectifs en matière de congés de maladie réserves en fiducie
ressources humaines afin afin de satisfaire les
de réduire les absences et engagements au fil
640 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

d’augmenter la productivité du temps ; mesure les

du personnel niveaux de formation
du personnel afin
d’améliorer la
productivité

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 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 641

pour tous les types de prestations, si celles-ci ont été versées dans un délai déterminé.
Les États-Unis comparent le nombre de jours qui s’écoulent avant que l’administration
ne verse certaines allocations par rapport à des objectifs, et le Royaume-Uni vérifie
le nombre moyen de demandes de droit à la pension versées comme il se doit
ainsi que le nombre de jours nécessaires pour traiter les demandes de pension en
les comparant à des objectifs. En Suède, la plupart des indicateurs de performance
explicitement définis dans les rapports annuels, par opposition aux indicateurs de
performance laissés à l’appréciation de l’Agence d’assurance sociale, portent sur la
ponctualité du traitement. Le traitement des paiements est un processus fondamental
concret au sujet duquel les informations sur le performance sont relativement faciles
à obtenir. Cependant, le nombre limité d’indicateurs liés à la qualité du service aux
Pays-Bas indique que le nombre global élevé d’IP n’est pas seulement lié à la facilité
avec laquelle les différentes dimensions peuvent être mesurées. Les programmes de
réforme intergouvernementaux ont aussi une influence, et les pays varient en ce qui
concerne la mesure dans laquelle les objectifs généraux liés aux gains en efficience
sont transposés dans des indicateurs de performance spécifiques servant d’objectifs
dans la réalisation des gains en efficience. Ces programmes nationaux s’observent
particulièrement aux États-Unis et au Royaume-Uni (voir SSA 2006; UK DWP 2005).
Des similarités apparaissent également dans certains indicateurs. Par exemple,
dans le domaine de l’intégrité des paiements, les administrations de sécurité sociale
appliquent des approches communes, comme le recours à des enquêtes d’évalua-
tion arbitraire pour comprendre les raisons qui incitent les demandeurs à escroquer
le système de prestations, ce qui donne naissance à des indicateurs similaires pour
surveiller l’intégrité du système. En ce qui concerne l’efficience, l’Administration
américaine de la sécurité sociale et le Conseil des ressources humaines et du
développement social contrôlent l’efficience en analysant les coûts administratifs
des prestations. Les indicateurs relatifs à l’absence du personnel présentent des
similarités au Royaume-Uni et en Australie. Tandis que les similarités en termes
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d’efficience entre différents pays sont essentiellement déterminées par l’existence
de programmes de réforme locaux qui poursuivent globalement des objectifs
similaires, l’influence des échanges internationaux s’observe clairement dans le
domaine de l’intégrité. À cet égard, les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada
participent à des conférences annuelles sur les fraudes à la sécurité sociale, dans le
cadre desquelles des informations sont échangées sur l’efficacité des stratégies de
lutte contre la fraude et les erreurs. Les agences de sécurité sociale utilisent de plus
en plus un ensemble similaire d’activités de contrôle, composées d’activités de pré-
vention, de détection et de dissuasion, qui donnent naissance à des similarités dans
la façon dont est évaluée l’efficacité des activités de contrôle (voir NAO 2006). Bien
que l’on ne puisse attribuer cette convergence aux seuls échanges internationaux,
étant donné que la fraude et l’erreur sont aujourd’hui prises en compte en raison
des exigences politiques locales, on observe une convergence entre les indicateurs
et l’existence de réseaux d’échange internationaux basés sur les domaines dans ce
secteur. Les organisations internationales, comme l’OCDE et l’Association internatio-
nale de la sécurité sociale, ont fait de la mesure du performance et de la question
de la gestion de la performance des agences un domaine d’activité important. Il est
encore difficile, cependant, d’attribuer les indicateurs de performance à des échan-
ges spécifiques au sein de la communauté internationale de la sécurité sociale.
 642 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

À côté de l’évolution vers la convergence dans le domaine de l’intégrité, la

qualité du servie est encore une fois le domaine qui présente le plus de similarités
générales en termes de nombre d’indicateurs de performance. Comme dans les
administrations fiscales, les indicateurs de la qualité du service constituent la majo-
rité relative des indicateurs de performance dans les pays étudiés, à l’exception
des Pays-Bas et de la Suède, où les indicateurs sont conceptualisés de façon plus
globale que dans les autres pays. Dans la mesure où les idées relatives aux agences
exécutives basées sur des contrats et au recours à des indicateurs de performance
liés à la qualité du service sont apparues très tôt dans le domaine de la sécurité
sociale, ces grandes similarités sont peut-être influencées par des idées de réforme
intergouvernementales qui font partie d’un paradigme international. À partir de
là, des similarités sont apparues dans les missions et les objectifs des agences par
le biais de concepts tels que la prestation axée sur la clientèle, qui avait une forte
influence sur la façon dont les indicateurs de performance sont utilisés et choisis.
Deux facteurs principaux ont une influence décisive sur la variation internatio-
nale dans les indicateurs de performance. Premièrement, les types de prestation
et les dépenses varient d’un pays à l’autre. Le tableau 8 présente certaines des
principales différences dans les approches. Comme on le voit dans ce tableau, la
plupart des systèmes de sécurité sociale appliquent un système à trois niveaux,
composé de l’assurance sociale (cotisations), des prestations complémentaires
(liées aux ressources, non-contributives) et de la couverture universelle (conditions
spécifiques, par ex. allocations familiales). Trois domaines de variation importants
existent néanmoins, qui ont une influence sur les activités fondamentales des
administrations de sécurité sociale. Premièrement, aux États-Unis et au Canada,
l’administration du système de prestations sociales est en partie confiée respecti-
vement aux États et aux provinces.. Cela signifie que les activités fondamentales de
l’administration sont partagées ou décentralisées. Les agences n’administrent par
conséquent que certains types de prestations et mesurent le performance dans
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ces seules activités. Deuxièmement, les types de prestations varient d’une agence
à l’autre. Concrètement, le Canada, les États-Unis et le Royaume-Uni utilisent des
crédits d’impôt à côté de prestations plus classiques. Par ailleurs, l’Australie utilise
des prestations plus ciblées (sur certains groupes de demandeurs) plutôt que des
prestations liées aux revenus. Dans le domaine du droit à la pension, le Royaume-
Uni applique deux mesures liées à ces droits. Les responsabilités des agences
varient en outre. Au Canada et au Royaume-Uni, les pensions sont administrées
par des agences distinctes. Aux Pays-Bas, en Suède et en Australie, les agences
ont des responsabilités dans l’administration des pensions. Cela signifie que pour le
Canada et le Royaume-Uni, on dispose d’indicateurs de performance spécialement
axés sur les pensions et séparés des autres prestations de sécurité sociale, tandis
que dans d’autres administrations, ces indicateurs font partie d’un cadre de gestion
du performance unique.
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Tableau 8 : Approches spécifiques utilisées par les pays dans le système de sécurité sociale

Australie Canada Pays-Bas Suède Royaume-Uni États-Unis

Dépenses totales 44,2 62,5 42 32 110,9 718
en milliards de livres
britanniques en 2005
Approche spécifique Prestations ciblées Trois niveaux ; en Trois niveaux Trois niveaux Trois niveaux Système classique à
en matière de plutôt que liées partie confié aux classiques classiques classiques avec trois niveaux, en partie
prestations aux revenus ; trois provinces ; recours à crédits d’impôt confié aux États ;
niveaux pour le reste des crédits d’impôt recours à des crédits
d’impôt

Tableau 9 : La gestion du rendement dans l’administration de la sécurité sociale1

Australie Canada Pays-Bas Suède Royaume-Uni États-Unis

Type d’agence Agence autonome Département Direction semi- Agence centrale semi- Agence semi- Agence semi-autonome
ministériel autonome du ministère autonome autonome au sein du
ministère du Travail et
des Pensions (DWP)
Type de modalités de Dirigé par des systèmes Le ministre est Cadre légal dans lequel Le directeur de Régi par des « Public Le conseil
gouvernance de partenariat avec les responsable devant le le rendement est défini l’agence et le conseil Service Agreements » d’administration agit
départements Parlement chaque année (SUWI) de supervision sont (PSA), des « Standards comme le conseil d’une
responsables devant and Service Delivery entreprise
l’ensemble du Agreement » (SDA),
gouvernement des « Customer Charter
Standards » ; les PSA et
SDA sont définis par le
gouvernement central
et les départements
van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 643

...

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Tableau 9  suite

Australie Canada Pays-Bas Suède Royaume-Uni États-Unis

Définition des objectifs Interne en réponse Conformément Les indicateurs de Les indicateurs de Les indicateurs de Interne dans le cadre
de rendement à des cadres de aux objectifs du rendement sont définis rendement sont définis rendement sont d’un plan stratégique
partenariat ; ces cadres gouvernement fédéral chaque année avec chaque année avec résumés dans les qui est approuvé par le
contiennent des le ministre et liés aux le ministre et liés aux SDA et les PSA du Congrès
objectifs bien précis en principaux objectifs principaux objectifs département ; le
matière de rendement ministériels ministériels Conseil d’administration
commente les objectifs
mais le ministère
des Finances est
responsable de
l’approbation finale
Contrôle Le directeur général Parlement Conseil de supervision ; Le directeur de Le ministre est Conseil de supervision et
assisté par des le ministre est l’agence et le conseil responsable devant le Congrès
commissions responsable devant le de supervision sont Parlement
stratégiques dirigées Parlement responsables devant
par l’exécutif ; le gouvernement et le
le ministre est budget est approuvé
responsable devant le par le Parlement
Parlement
644 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

1 Informations essentiellement issues de rapports annuels. Une liste complète est présentée dans la partie consacrée aux références.

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 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 645

Deuxièmement, les structures de la gestion de la performance varient d’un pays

à l’autre. Ces structures sont l’expression des programmes de réforme locaux et
du contrôle parlementaire local sur les administrations de sécurité sociale et elles
influencent plus particulièrement la façon dont les indicateurs de performance sont
choisis. Dans les administrations de sécurité sociale, il existe différents degrés de
séparation entre la politique et la mise en œuvre, en fonction, essentiellement, de
l’importance de l’influence directe de l’exécutif politique sur l’agence dans le cadre
des systèmes de gestion et de performance (voir Halligan 2004). Le tableau 9
présente certaines des principales différences dans les structures de gestion de la
performance entre les pays. Ces différences sont liées au degré d’autonomie dont
bénéficie l’agence dans la définition des indicateurs de performance et à la mesure
dans laquelle les indicateurs de performance sont liés à des systèmes centralisés
de définition d’objectifs (cette seconde variante se traduisant par des facteurs inter-
gouvernementaux déterminant le choix des IP).
En Australie et aux États-Unis, les agences sont autonomes dans la définition des
objectifs de performance interne et dans l’évaluation de ces objectifs par rapport
à un « plan d’activités » général. Des différences existent néanmoins dans la façon
dont on parvient à ces objectifs. Aux États-Unis, le Congrès surveille directement
le plan stratégique, qu’il doit approuver. En Australie, même si les objectifs de per-
formance sont définis en interne au sein d’une agence essentiellement autonome,
ils sont essentiellement le reflet des « cadres de partenariat d’affaires » établis
avec les départements clients. Par exemple, tous les indicateurs stratégiques pour
Centrelink concernent directement les contrats entre acheteurs et fournisseurs.
Les ministres compétents sont responsables devant le Parlement. En somme, aux
États-Unis, le contrôle politique exercé par le Congrès influence la définition des
indicateurs de performance, tandis qu’en Australie, ce sont les relations entre les
ministres et Centrelink qui influencent essentiellement le choix des objectifs et, de
fait, les indicateurs.
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Au Canada, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il existe un lien plus direct entre
les indicateurs de performance et les objectifs du gouvernement. Au Canada, cela
semble logique étant donné que l’administration du système de prestations relève
encore d’un département ministériel. Aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, le choix
des indicateurs de performance se fonde sur des accords de service négociés entre
les agences et le ministère. Ces accords définissent les objectifs de performance
pour l’année suivante et sont liés à des objectifs plus généraux du gouvernement,
comme les « Public Service Agreements » au Royaume-Uni.

Analyse et conclusion
La comparaison générale entre le choix des IP dans deux domaines et six pays
fait apparaître des différences et des similarités entre les secteurs et les pays en ce
qui concerne l’importance des facteurs mentionnés dans cette analyse. En ce qui
concerne la dimension intersectorielle, d’abord, certains des facteurs mis en évidence
par notre perspective analytique quadridimensionnelle déterminent le choix des IP de
façon similaire dans les deux secteurs. Plus particulièrement, le champ d’intervention
organisationnelle des deux activités administratives transparaît dans la définition des
IP liés aux activités organisationnelles fondamentales, où l’on observe un niveau
 646 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

d’activité similaire et des types d’IP relativement similaires développés pour contrôler
les activités administratives de base (recouvrement de l’impôt, versement des
prestations). Notre hypothèse initiale selon laquelle la variation devrait être faible étant
donné que nous nous sommes intéressés à deux agences de type « production »
est globalement confirmée. La variation dans la définition des IP dans le domaine
de l’activité organisationnelle fondamentale est essentiellement liée aux structures
de tâches et aux modalités d’organisation différentes. Le fait, cependant, que ces
similarités se retrouvent essentiellement au niveau des variables d’input (activités
organisationnelles fondamentales) laisse entendre que ce n’est pas tellement la
mesurabilité des résultats et des produits qui suscite la convergence dans ce domaine.
Il est plus plausible de suggérer que cette tendance est motivée par une série de
motifs de mesurabilité (au niveau des ressources) et par les pressions généralement
grandissantes en faveur de la reddition de comptes en matière de performance.
En ce qui concerne les débats et les programmes sur les réformes sectorielles
et intergouvernementales, ces deux dimensions ne sont pas faciles à séparer
lorsqu’on analyse les différents domaines administratifs. Cependant, l’importance
globalement similaire accordée à la « qualité du service » dans les deux domaines
indique que des « paradigmes » intergouvernementaux sont à l’origine de cet
intérêt. Parallèlement à cela, dans les deux domaines, la définition de certains IP
importants est liée à des questions plus propres au domaine, à savoir le problème
de la conformité et l’approche connexe en matière de « conformité volontaire »
dans le domaine fiscal et la question de l’intégrité dans le domaine des prestations
sociales. Ces deux problèmes relient l’aspect spécifique relatif au champ d’interven-
tion organisationnelle à la question générale au sujet de l’efficience et du rapport
coût-efficacité.
Les deux domaines ne présentent qu’une exposition limitée aux mécanismes
isomorphes et à la diffusion de modèles de définition des IP. Tandis qu’il existe des
organisations et des réseaux internationaux qui cherchent à faciliter les échanges
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et l’apprentissage internationaux, non seulement dans le domaine des questions
stratégiques, mais aussi de la mesure de la performance, leur influence sur le choix
des IP est limitée. On pourrait soutenir que les discours et les réseaux internationaux
y sont pour quelque chose dans le maintien de l’importance des valeurs liées à la
qualité du service, mais peu d’éléments confirment cette idée. À cet égard, ce qui
est mesuré n’est pas lié à ce qui est « comparé » sur le plan international – car les
analyses comparatives internationales en sont encore à leurs débuts. En revanche,
on observe une évolution vers une convergence (partielle) au niveau des valeurs
administratives (qualité du service), qui n’est pas liée à une diffusion directe facilitée
par les échanges internationaux. L’exception concerne, par exemple, la question
de la fraude et de l’erreur dans le domaine des prestations sociales, à laquelle les
partisans du modèle international, comme l’OCDE, et une partie des échanges
entre les administrations de sécurité sociale des six pays s’intéressent considérable-
ment. C’est aussi le seul exemple de processus d’échange et de « comparaison »
internationaux qui a peut-être facilité le choix des IP au niveau national. Ce que
cela veut dire, ce n’est pas tant que l’on doit attribuer un phénomène donné aux
caractéristiques du domaine, mais bien aux relations de ces bureaucrates nationaux
de plus haut niveau, qui ont étudié les plateformes d’échange internationales dans
le cadre du développement coordonné d’indicateurs de performance. Ce « canal de
 van Stolk et Wegrich Administration fiscale et sécurité sociale 647

diffusion » est composé de confrères et axé sur une dimension de la performance

bien précise mais de plus en plus importante sur le plan politique. Il se pourrait que
la mesure de la performance soit un domaine relativement peu intéressant pour
les échanges de haut niveau compte tenu de la possibilité d’exercer des pressions
considérables en faveur de l’isomorphisme. Parallèlement à cela, le besoin de coo-
pération internationale sur le plan réglementaire est relativement faible dans les
domaines administratifs sélectionnés.
S’agissant de la variation transnationale, on observe une série de différences qui
illustrent des différences institutionnelles et organisationnelles relativement mani-
festes, comme le portefeuille des agences. Il convient de noter la similarité globale
entre les pays en ce qui concerne les IP liés à la qualité du service. Tandis que cette
observation peut, dans une certaine mesure, être influencée par notre classification
des différents IP, le reste de la variation entre les différents pays en ce qui concerne
la façon dont les IP sont définis donne à penser que l’influence du codage n’est pas
la seule explication. Ce que cela indique, c’est que nous avons inclus dans notre arti-
cle un ensemble de pays relativement similaires qui se ressemblent sur le plan de
l’idée principale qui motive le choix des IP, essentiellement des agences exécutives
semi-autonomes qui assurent le contrôle et une importance croissante accordée
à la qualité du service pour obliger les organisations chargées de la prestation à
rendre compte de leurs actes.
Cependant, la perspective transnationale fait aussi apparaître une variation
considérable, notamment en ce qui concerne la question de la façon dont les IP
sont utilisés et dont ils s’intègrent dans les relations de gouvernance inter-orga-
nisationnelle. Ces variations cadrent généralement avec les recherches existantes
sur les différentes approches nationales en matière de gestion de la performance,
qui indiquent que les pays ayant des programmes intergouvernementaux solides
associés au nouveau management public utilisent des indicateurs de performance
pour surveiller, contrôler et motiver les agences (Pollitt 2006). La principale variation
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qui apparaît dans le contexte des administrations fiscales et de sécurité sociale
concerne le degré d’autonomie des agences dans la définition des IP et la mesure
dans laquelle les initiatives de mesure de la performance sont intégrées dans des
systèmes de définition et de contrôle des objectifs basés sur le domaine ou centra-
lisés. À cet égard, nos observations confirment les dires de ceux qui estiment que
le Royaume-Uni fait exception en termes de définition centralisée des objectifs et
des systèmes de mesure de la performance connexes (Hood 2006). Cependant, la
définition d’objectifs fait aussi partie des systèmes de gestion de la performance
dans des systèmes gouvernementaux moins centralisés, et une question éventuelle
à étudier plus avant consisterait à analyser de plus près l’influence des différents
systèmes gouvernementaux sur la façon dont les objectifs sont définis et appliqués.
Une autre option possible serait de s’intéresser plus directement à la dimension
liée aux échanges internationaux afin d’étudier les conditions et les limites de l’ap-
prentissage et des « comparaisons » internationales. Enfin, une question connexe à
analyser pourrait concerner la façon dont les facteurs nationaux, comme la volonté
d’étudier les IP à des fins de définition des objectifs, influencent les conditions des
échanges et de l’apprentissage internationaux. Tandis que la quadruple perspective
analytique et la comparaison générale du choix des IP nous permettent d’analy-
ser l’importance relative des principaux mécanismes sociaux liés au choix des IP,
 648 Revue Internationale des Sciences Administratives 74(4)

cette approche doit être complétée par une analyse plus fine des processus de
choix au niveau national et des modes d’interaction et de travail en réseau au
niveau transnational. L’extension du cadre temporel de l’analyse est une considéra-
tion méthodologique importante pour une analyse de ce type – en comparant dif-
férents « instantanés » concernant les caractéristiques du choix des IP à différents
moments sur une période de deux décennies. Une analyse empirique plus exhaus-
tive de ce type nous permettrait d’analyser les liens entre les mécanismes de choix
et le fonctionnement de même que l’efficacité des indicateurs de performance au
sein de systèmes de gestion de la performance plus larges.

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