Governance Budgétaire Tunisie 1 PDF

Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique
Une meilleure planification pour une

meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie
LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME
AVANT-PROPOS – 3
Avant-propos
Il se trouve désormais reconnu que le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)

constitue un instrument fondamental pour la gouvernance des finances publiques et le
développement inclusif des États. Le CDMT forme un outil de programmation triennal
glissant. Il vise à garantir la viabilité des politiques budgétaires à l’intérieur d’un chemin
temporel pour atteindre des objectifs déterminés et procéder aux évolutions nécessaires,
en tenant compte des priorités et des contraintes financières. Il permet de renforcer la
pérennité des politiques publiques, tout en améliorant l’allocation intersectorielle des
ressources et la performance opérationnelles des gestionnaires et des services publics.
Dans cette perspective, l’OCDE a conduit une évaluation stratégique des réalisations
en matière de réforme budgétaire, en se fondant sur les bonnes pratiques des pays de
l’OCDE et la Recommandation du Conseil sur la gouvernance budgétaire.
Le rapport intitlé Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance
budgétaire en Tunisie : le Cadre de Dépenses à Moyen Terme offre aux autorités
tunisiennes un aperçu sur la démarche existante de préparation et d’utilisation du CDMT
en mettant en regard l’exemple tunisien avec les grandes tendances observées dans les
pays membres de l’OCDE, afin d’identifier des pistes d’amélioration de ce processus.
Cette étude constate que, pour l’instant le CDMT, reste en Tunisie un exercice
largement théorique dépourvu d’effet réel sur les politiques budgétaires mises en place.
Elle propose aux autorités tunisiennes un aperçu des processus de préparation et
d’utilisation du CDMT dans les pays membres de l’OCDE, en vue d’identifier des pistes
d’amélioration de cet instrument dans leur propre pays, et souligne que la réussite de cet
outil nécessiterait un engagement politique de haut niveau et que les décisions
budgétaires et financières du pays se soumettent à sa discipline.
Le rapport Une meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire
en Tunisie: le Cadre de Dépenses à Moyen Terme a été réalisé par le secrétariat de
l’OCDE à la demande des autorités tunisiennes pour appuyer leurs efforts dans le
renforcement de la budgétisation pluriannuelle, de manière à lier les priorités stratégiques
au budget et décloisonner le processus de décision en permettant un échange entre
niveaux global et sectoriels et entre perspectives stratégiques et financières.
Il fait partie d’une série de trois rapports sur la gouvernance budgétaire rédigés dans
le cadre du projet pour « une gouvernance efficace au service de la transition politique et
de la prospérité économique en Tunisie », financé par le ministère fédéral allemand des
affaires étrangères.
UNE MEILLEURE PLANIFICATION POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE EN TUNISIE: LE CADRE DE DÉPENSES À MOYEN TERME © OECD 2016
4 –REMERCIEMENTS
Remerciements
Le secrétariat de l’OCDE tient à remercier tous ceux qui ont contribué à la

publication de ce rapport. Ces remerciements s’adressent en premier lieu au
gouvernement tunisien, et en particulier au ministère des finances et au ministère du
développement, de l’investissement et de la coopération internationale pour leurs efforts
et leur soutien constant lors des différents séminaires et missions d’évaluation par les
pairs dédiés au projet.
L’OCDE aimerait aussi remercier les responsables publics qui ont agi en tant que
pairs évaluateurs : M. Philippe Mariscal, de Belgique, M. Raymond Bausch, du
Luxembourg, et M. Gijs De Vries, des Pays-Bas.
Ce rapport a été préparé par la Direction de la Gouvernance Publique et du
Développement Territorial de l’OCDE, dirigée par Rolf Alter. Elle s’inscrit dans le cadre
du projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la
prospérité économique en Tunisie », géré par la Division des Examens de la Gouvernance
et des Partenariats, sous la responsabilité de Martin Forst. Le rapport a été élaboré sous la
direction stratégique de Miriam Allam, Chef du Programme MENA-OCDE pour la
Gouvernance. Le processus d’examen par les pairs et de rédaction a été dirigé par Amira
Tlili, coordinateur du projet « une gouvernance efficace au service de la transition
politique et de la prospérité économique en Tunisie » avec l’appui de Ronnie Downes,
Scherie Nicol, et Trevor Shaw. Le rapport a été rédigé par une équipe composée de Amira
Tlili, Richard Martinez, Sofiene Fakhfakh et Ali Saadi. Il a aussi reçu les contributions de
Jean-Jacques Hible. L’appui administratif a été assuré par Delphine Mergier et Najat
Lachal. Ciara Muller a apporté un appui éditorial et a préparé le manuscrit en vue de sa
publication.
Le rapport a été rédigé dans le respect du mandat du projet « une gouvernance
efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie »,
confié à l’OCDE par le Partenariat de Transformation allemand avec la Tunisie. Les
recommandations de l’OCDE formulées dans le cadre de ce projet ont été présentées à la
8ème réunion du réseau des hauts cadres du budget de la région MENA, en décembre
2015.
L’OCDE exprime sa gratitude au ministère fédéral allemand des affaires étrangères
pour ses engagements constants et son soutien financier.
TABLE DES MATIÈRES – 5
Table des matières
Acronymes et abréviations ................................................................................................................. 8
Résumé .............................................................................................................................................. 9
Évaluations et recommandations .................................................................................................. 11
Introduction .................................................................................................................................... 17
Chapitre 1. Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire ........................................... 23

Introduction ................................................................................................................................. 24
Évaluation de l’approche d’application des cadres à moyen terme ............................................ 24
Étendue de l’approche adoptée ................................................................................................... 26
L’intégration des CDMT dans le projet de loi organique du budget........................................... 28
Notes ........................................................................................................................................... 30
Références ................................................................................................................................... 30
Chapitre 2. Les instruments de planification ................................................................................ 31
Introduction ................................................................................................................................. 32
Les stratégies sectorielles ............................................................................................................ 32
Le plan de développement économique et social ........................................................................ 33
Le cadre macroéconomique ........................................................................................................ 33
Les prévisions du projet de loi de finances ................................................................................. 34
Notes ........................................................................................................................................... 38
Références ................................................................................................................................... 39
Chapitre 3. Les instruments de programmation .......................................................................... 41
Introduction ................................................................................................................................. 42
Le tableau des opérations financière de l’État prévisionnel ........................................................ 42
Le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) ............................................................................. 43
Les cadres de dépenses à moyen terme dans la programmation ................................................. 47
La forme et le contenu des CDMT .............................................................................................. 49
Les acteurs de la préparation du CBMT et des CDMT ............................................................... 49
Notes ........................................................................................................................................... 51
Références ................................................................................................................................... 52
Chapitre 4. Les activités de préparation du budget ..................................................................... 53
Introduction ................................................................................................................................. 54
La budgétisation en deux temps .................................................................................................. 54
Les allocations intersectorielle et intra-sectorielle des ressources et des dépenses..................... 55
Le calendrier budgétaire .............................................................................................................. 56
6 – TABLE DES MATIÈRES
L’inscription de l'approche descendante dans la circulaire notifiant les crédits ......................... 58

L’évaluation des objectifs et performances ................................................................................. 58
Le recentrage des discussions sur les aspects budgétaires .......................................................... 59
La détermination des crédits par la performance ........................................................................ 60
Notes ........................................................................................................................................... 61
Références ................................................................................................................................... 61
Chapitre 5. Le calendrier budgétaire ............................................................................................ 63
Introduction ................................................................................................................................. 64
Les échéances budgétaires .......................................................................................................... 64
L’évolution des échéances avec la future LOB ........................................................................... 67
Proposition de nouveau calendrier .............................................................................................. 68
Principaux facteurs d’échec et de succès dans l’instauration des cadres à moyen terme ............ 68
Références ................................................................................................................................... 69
Annexe A. Projet Annuel de Performance – CDMT : plan résumé du document............................. 70
Annexe B. Acteurs des différentes phases de préparation du budget................................................ 71
Annexe C. Les instruments de programmation financière à moyen terme ....................................... 72
Annexe D. Format du CDMT global selon le guide méthodologique .............................................. 73
Annexe E. Format sommaire du budget de performance ministériel selon le guide......................... 75
Annexe F. La budgétisation en deux temps en Tunisie .................................................................... 77
Annexe G. Calendrier de préparation du projet de loi de finances de 2016 en Tunisie ................... 78
Annexe H. Détail de la recommandation n°2 de la réunion du conseil de l’OCDE sur
la gouvernance budgétaire ................................................................................................................ 79
Annexe I. Les étapes du processus d’élaboration du budget en Roumanie ...................................... 80
Annexe J. Programme à moyen terme, Plan budgétaire à moyen terme et préparation
du budget en Turquie........................................................................................................................ 81
Annexe K. Récapitulation, acteurs, étapes et calendrier ................................................................... 82
Annexe L. Fiches de procédures ....................................................................................................... 83
Tableaux
2.1. Les composantes du cycle PPBS ............................................................................................... 32
3.1. CDMT du ministère : dépenses par nature économique et financement ................................... 48
3.2. CDMT du ministère : dépenses par programme........................................................................ 48
4.1. L'approche descendante dans certains pays de l'OCDE ........................................................... 58
5.1. Calendrier budgétaire typique .................................................................................................. 64
5.2. Calendriers budgétaires tunisiens pour les PLF de 2014 et 2016 .............................................. 65
Graphiques
0.1. Cycle des CDMT ....................................................................................................................... 18
3.1. Cycle d’élaboration du CBMT .................................................................................................. 44
4.1. Phases de préparation du PLF en Tunisie ................................................................................. 57
TABLE DES MATIÈRES – 7
Encadrés
0.1. Les classifications de dépenses ................................................................................................. 18
1.1. Politique et processus budgétaire de la Suède : l’historique et la philosophie
derrière la mise en place des nouvelles techniques de consolidation budgétaire ............................. 26
1.2. Établir une base large pour le plafond de dépenses : Suède ...................................................... 27
1.3. Des plafonds de dépenses divisés en secteurs : un meilleur degré de précision
budgétaire aux Pays-Bas .................................................................................................................. 28
2.1. Le bureau du budget au Chili, équivalent à un portefeuille ministériel .................................... 36
2.2. Les missions des services centraux du Budget en Suède .......................................................... 37
3.1. L'élaboration du CBMT en France et au Maroc ........................................................................ 45
3.2. Constatations et recommandations sur le CBMT ...................................................................... 46
3.3. Rôle des prévisions à moyen terme au Chili ............................................................................. 47
4.1. Suivi budgétaire de projets et programmes spécifiques en Espagne ......................................... 59
5.1. Le calendrier des différentes étapes de la préparation et de la présentation du
budget suédois .................................................................................................................................. 66
5.2. Comparaison des calendriers budgétaires tunisien et suédois ................................................... 67
8 – ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS
Acronymes et abréviations
ARP Assemblée des représentants du peuple

BAD Banque africaine de développement
BCT Banque centrale de Tunisie
BM Banque mondiale
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGABE Comité général d'administration du budget de l'État
CGC Caisse générale de compensation
CGDR Commissariat général au développement régional
DAF Direction administrative et financière
DGCF Direction générale de la coopération financière
DGCFM Direction générale de la coopération financière multilatérale
DGCFR Direction générale de la coopération financière régionale
DGD Direction générale des douanes
DGE Direction générale de l'énergie
DGELF Direction générale des études et de la législation fiscales
DGES Direction générale des études et de l'évaluation
DGF Direction générale du financement
Direction générale de la gestion de la dette publique et de la coopération
DGGDPCF
financière
DGI Direction générale des impôts
DGIE Direction générale de l'investissement extérieur
DGP Direction générale de la prévision
DGP Direction générale des participations
DGPPME Direction générale de la promotion des petites et moyennes entreprises
DGRE Direction générale des ressources et des équilibres
DGSP Direction générale du suivi des programmes
DGTE Direction générale de la tutelle des entreprises
GBO Gestion budgétaire par objectifs
INS Institut national des statistiques
LF Loi de finances
LOB Loi organique du budget
MARH Ministère de l'agriculture et des ressources hydrauliques
MF Ministère des finances
MI Ministère de l'industrie
Ministère de l'investissement, du développement et de la coopération
MIDCI
internationale
ODR Office de développement régional
PLF Projet de loi de finances
TGT Trésorerie générale de la Tunisie
TOFE Tableau des opérations financières
RÉSUMÉ – 9
Résumé
Le deuxième principe annoncé par le Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la

gouvernance budgétaire invite à « faire étroitement correspondre les budgets avec les
priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement ». En effet, la relation étroite entre
les priorités stratégiques de l’État et le contenu de son budget tant annuel que triennal
garantit la cohérence de l’action publique et la soutenabilité des finances publiques.
L’instauration de ce lien résulte de l’utilisation de différents instruments de
programmation, parmi lesquels ressortent les cadres budgétaires (ou de dépenses) à
moyen terme (CDMT). Ces cadres se trouvent destinés, d’une part, à mettre en relation
les stratégies nationales et sectorielles et les budgets annuels, et, d’autre part, à traduire
dans la loi de finances les choix et les orientations stratégiques.
Depuis 2004, la Tunisie a entrepris une réforme tendant au passage vers la gestion
budgétaire par objectifs (GBO). Parmi les composantes de cette dernière figure le
développement de la programmation triennale et glissante, grâce à la mise en place de
cadres budgétaires et de dépenses à moyen terme. Toutefois, la pleine introduction des
CDMT a rapidement rencontré des difficultés techniques et institutionnelles et s’est
heurtée à des résistances aux changements. Si bien qu’aujourd’hui, l’élaboration des
CDMT ne répond pas à l’ensemble de critères internationalement reconnus dans le
domaine, leurs résultats ne correspondent pas aux objectifs qui leur ont été initialement
assignés, et qu’en fin de compte, leur utilité s’avère réduite.
Aussi, le gouvernement tunisien a-t-il souhaité procéder à l’évaluation du dispositif
des CDMT, en vue de renouer avec leur sens d’origine, les rendre plus opérationnels et
les faire évoluer techniquement.
Le présent rapport part de l’observation des cadres à moyen terme dans la réforme
budgétaire. Il montre que leur mise en place, l’utilisation des techniques de budgétisation
descendante, la concentration sur les résultats et l’emploi des méthodes modernes de
gestion financière demeurent largement inachevées en Tunisie. Il recommande le
renforcement des moyens nécessaires à l’adoption du CDMT et souligne l’importance de
donner à cet outil un aspect obligatoire.
De l’examen des instruments de planification nationaux, il ressort que plusieurs de
ceux-ci coexistent et se heurtent à de difficultés significatives relatives au manque de
données et de prévisions économiques et à la complexité des procédures qui font
intervenir un grand nombre d’acteurs. Outre la création de synergies fortes entre les
entités en charge de ces instruments de planification, il s’avère nécessaire d’améliorer les
prévisions macroéconomiques et de faire du CDMT la traduction budgétaire des
orientations stratégiques du plan de développement économique et social.
De manière précise, ce rapport étudie les principaux facteurs d’échec et de succès
d’instauration des cadres à moyen terme. Il montre les insuffisances dont souffrent les
instruments de programmation en Tunisie, tant dans leurs contenus que dans leurs
procédures d’élaboration. Ces insuffisances peuvent être dépassées en améliorant
10 – RÉSUMÉ
l’organisation et la coordination de la préparation des CDMT, en responsabilisant les

ministères et en renforçant le rôle du parlement.
Ce rapport se concentre dans sa dernière partie sur les activités de préparation du
budget et compare la démarche de programmation et de budgétisation en une phase
descendante et une phase ascendante, conciliées durant le cycle de préparation du budget
avec la pratique actuelle en Tunisie. Il évalue le calendrier budgétaire en Tunisie, et le
compare à celui de certains pays membres de l’OCDE. Un nouveau calendrier budgétaire
est proposé. Des fiches opérationnelles portant sur les données à échanger entre les
différents acteurs de la préparation du CDMT global sont proposées en annexe.
ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS – 11
Évaluations et recommandations
Les objectifs assignés à l’expérience de mise en œuvre de la gestion budgétaire par

objectifs (GBO) en Tunisie, initialement lancée en 2004, ont été ambitieux, tant sur le
plan institutionnel que sur le plan technique. De manière générale, ces objectifs forment
des défis considérables pour tous les pays. Le contexte postrévolutionnaire de la Tunisie
fut une opportunité pour la mise en œuvre de cette réforme majeure, mais l’instabilité
institutionnelle a constitué un défi supplémentaire et a induit la difficulté de faire adopter
et de mettre en œuvre des réformes institutionnelles et administratives nécessaires à cette
entreprise. La mise en œuvre de certaines composantes, notamment le développement de
la programmation triennale et glissante, a ainsi accusé du retard.
De ce fait, quelques années après avoir entrepris la réforme de la GBO, et après des
tentatives de mise en place de ses instruments de programmation, le gouvernement
tunisien a sollicité l’OCDE pour conduire une évaluation de la démarche de préparation
du cadre de dépenses à moyen terme et de son utilisation, et faire le point sur ses
réalisations, ses outils et ses approches, afin de rendre la réforme plus opérationnelle et
lui redonner son sens. Ainsi, l’objectif du projet est de soutenir les efforts de la Tunisie
pour élaborer et utiliser cet instrument de programmation triennal glissant permettant de
placer la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle, en vue de renforcer la
pérennité des politiques publiques et l’efficacité de l’allocation des ressources entre les
secteurs pour de meilleurs services publics.
Ce résumé souligne les principales conclusions de cette évaluation et met en avant les
recommandations les plus importantes dans chaque domaine concerné.
La mise en place des cadres à moyen terme demeure largement inachevée...
L’instauration de la programmation à moyen terme vise, en Tunisie, à améliorer,

d’une part, la maîtrise du budget, et, d’autre part, à assurer la pérennité des politiques
publiques et leur compatibilité avec les possibilités financières de l’État. Mais la mise en
place des cadres à moyen terme, l’utilisation des techniques de budgétisation
descendante, la concentration sur les résultats et l’emploi des méthodes modernes de
gestion financière demeurent largement inachevées dans le pays. Il en résulte que
l’approche graduelle retenue pour le passage à la GBO et aux cadres à moyen terme n’a
pas créé les conditions de la véritable utilisation de ceux-ci. De plus, la rédaction actuelle
du projet de nouvelle loi organique du budget ne favorise pas suffisamment l’introduction
des cadres de dépense à moyen terme (CDMT).
Partant de ce constat, il est recommandé de :
• Mettre en place au plus vite le CBMT et les limites de dépense sur trois ans
nécessaires aux CDMT et aux projets de lois de finances.
12 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
• Faire adopter le CDMT par le Conseil des ministres et l’Assemblée des

représentants du peuple.
• Élaborer le CBMT suffisamment en amont dans la procédure d’élaboration du
projet de loi des finances.
• Rendre obligatoire par la circulaire de préparation du budget du ministre des
finances, d’une part, la préparation du CBMT dans la procédure budgétaire, et,
d’autre part, la notification aux ministères sectoriels des plafonds de crédits
indispensables à la préparation de leurs CDMT et projets de budgets ; imposer ces
plafonds de crédits sur trois ans aux ministères sectoriels dans la préparation de
leurs CDMT et leurs projets de budgets annuels.
• Rétablir l’autonomie respective des projets annuels de performance et des CDMT
et faire que leurs contenus répondent aux objectifs d’analyse et d’information
prévus et les produire au même titre que les autres documents budgétaires et de
programmation.
• Inclure dans le champ du CBMT et des CDMT les collectivités locales.
• Développer dans les collectivités locales l’emploi des CDMT.
• Renforcer les moyens humains et techniques, en vue d’accomplir ces missions,
tant dans les services de l’État que des collectivités locales.
Différents instruments de planification coexistent et se heurtent à de difficultés

significatives…
Les stratégies sectorielles, préparées par les ministères sectoriels, coexistent en

Tunisie avec le plan national de développement économique et social, et le cadre
macroéconomique. Ces instruments, de première importance, se heurtent cependant à de
difficultés significatives. Ainsi les stratégies thématiques ne considèrent pas la totalité des
coûts. De son côté, si le plan de développement économique et social continue à
représenter une part importante des investissements publics, ses données financières ne
sont, toutefois, pas actualisées et le taux de réalisation de ses projets apparaît depuis
quelques années insuffisant.
De même, la mise en place du cadre macroéconomique paraît gênée par l’absence de
certaines données importantes et la nécessité de mettre en place un modèle de prévision
infra-annuel. Volontairement, les prévisions de recettes du projet de loi de finances (PLF)
semblent surévaluées et les ressources sous-évaluées, limitant les possibilités des
ministères sectoriels d’engager de nouveaux projets. De manière générale, les procédures
de cadrage à moyen terme et d’élaboration du PLF font intervenir un grand nombre
d’intervenants, s’avèrent complexes, peu formalisées et leurs prévisions économiques
insuffisantes.
De ce fait, il est recommandable de :
• Établir une relation étroite entre les CDMT et les stratégies sectorielles ; faire que
les équipes chargées de la préparation des CDMT dans les ministères sectoriels
participent à la conception et au chiffrage des stratégies sectorielles ; s’orienter
vers l’intégration des équipes responsables de ces deux aspects dans les ministères
sectoriels.
• Accorder une stabilité suffisante aux stratégies sectorielles et lorsque des

évolutions s’avèrent nécessaires, les soumettre à l’avis de l’équipe d’étude, de
planification et programmation de la stratégie sectorielle concernée, et, réviser
l’ensemble des stratégies sectorielles affectées par ces changements.
• Repenser les conditions de production et le contenu du « plan de développement
économique et social » ; envisager de faire du plan un document de stratégie,
retraçant les orientations principales à moyen et long terme, aussi bien au niveau
national ou sectoriel, sans contenir la liste exhaustive des projets à effectuer et
leurs coûts. Le CDMT serait la traduction budgétaire des orientations stratégiques
présentées par le plan.
• Faire figurer les projets fondant les objectifs stratégiques dans un document à
part, mis à jour annuellement (programme d’investissement public glissant),
intégrant les aléas de réalisation, l’actualisation des coûts des projets, les chocs
économiques et sociaux affectant le cadrage macroéconomique d’une année à une
autre.
• Doter la Direction générale du plan (DGP) d’un outil de prévision infra-annuel ;
actualiser en cours d’année les agrégats, cadrer de manière plus précise la
préparation des lois de finance complémentaires (si besoin est), et ajuster les
prévisions en cours d’année.
• Impliquer toutes les personnes concernées dans le développement des modèles ;
assurer leur maîtrise de ces outils.
• Améliorer les prévisions macroéconomiques ; instaurer une coordination forte de
tous les participants à la procédure pour préparer le CBMT en mars ou avril.
• Créer des synergies fortes entre les ministères de l’économie et des finances, de
manière à surmonter les difficultés de coordination ; établir des mécanismes
techniques de coordination facilitant la préparation en temps utile du cadrage
macroéconomique.
Les instruments de programmation budgétaire connaissent des insuffisances…
Soumis à de fortes interactions, les instruments de programmation budgétaire sont le

tableau des opérations financières (TOFE) prévisionnel, le cadre budgétaire à moyen
terme (CBMT) et les CDMT. Ils connaissent des insuffisances, tant dans leur contenu que
dans leur procédure d’élaboration, qui vont jusqu’à l’absence de réalisation du CBMT. En
particulier, les CBMT et CDMT étatiques ne prennent qu’imparfaitement en compte les
recettes et les dépenses des collectivités locales, appelées à croître avec l’application de la
décentralisation.
De ces constatations, la nécessité ressort de faire évoluer la maquette du CBMT et de
l’appliquer pleinement. Pareillement, le TOFE demeure incomplet. De manière générale,
la procédure de production de ces outils ne semble pas toujours claire, d’autant plus que
les acteurs sont nombreux et leurs rôles pas toujours précisés. La comparaison de la
démarche de programmation et de budgétisation tunisienne avec celle descendante
privilégiée dans les pays de l’OCDE montre les limites de la première. Enfin, la
comparaison des calendriers budgétaires et de programmation met en lumière que celui
de la Tunisie gagnerait à évoluer.
14 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
Il serait donc opportun de :

• Publier les projets et les versions définitives des CBMT et CDMT ; mettre à la
disposition du public une version abrégée et aisément compréhensible par tous de
ces documents.
• Établir la nouvelle maquette des CBMT et concentrer son contenu sur les analyses
et informations essentielles : les principaux éléments du contexte
macroéconomique, l’explication du TOFE et du tableau des équilibres emplois-
ressources ; la dette ; la politique des recettes publiques ; les plafonds de dépense ;
les écarts entre la version préliminaire et la version finale du CBMT.
• Poursuivre la production par les ministères sectoriels des CDMT avec leur
programmation et des stratégies chiffrées.
• Mettre à jour le guide méthodologique sur le CDMT et garantir son respect.
• Améliorer l’organisation de la préparation des CDMT : définir précisément le rôle
de chacun d’entre eux ; consacrer le leadership d’un seul acteur à chaque étape de
la planification-programmation-budgétisation : la DGP du MDICI pour la
planification et le cadrage macroéconomique ; la DGRE du ministère des finances
pour la programmation et de la préparation du TOFE, du tableau des équilibres
emplois-ressources et du CBMT, et le CGABE pour la budgétisation.
• Institutionnaliser la coordination entre les acteurs en créant un «comité du cadrage
macroéconomique» et un «comité du CBMT».
Les activités de préparation du budget sont d’une importance capitale dans le
processus de mise en place des cadres à moyen terme. Il est donc important de :
• Resituer le débat sur la performance, les indicateurs et leurs cibles au début de
l’année budgétaire ; ajuster les indicateurs après les crédits arrêtés par ministère.
• Compléter la circulaire de préparation du LPF en indiquant les activités liées à
l’examen des stratégies sectorielles, au cadrage macroéconomique, au CBMT et
aux CDMT.
• Responsabiliser les ministères, impliquer les décideurs politiques de manière
claire et renforcer le rôle de l’Assemblée des représentants du peuple dans les
CDMT.
• Marquer le départ de la procédure de programmation et de préparation du budget
par un séminaire au cours duquel le MDICI présenterait le cadrage
macroéconomique, le Ministère des finances le CBMT et notifierait les
enveloppes de crédits aux ministères sectoriels.
• Procéder, au moins une fois tous les trois ans, à une évaluation globale des
dépenses publiques et analyser les missions et actions de l'État et des
collectivités ; bâtir des scenarii de réformes structurelles ; améliorer ainsi les
politiques publiques, réformer l'administration et l’État et s’interroger sur le bien-
fondé des dépenses.
Enfin, il serait important de procéder au changement du calendrier budgétaire. Pour
ce faire, il s’avèrerait souhaitable de :
• Repenser le calendrier budgétaire et programmatique de la Tunisie en prenant
compte des bonnes pratiques des pays membres de l’OCDE en la matière ; inclure
dans le nouveau calendrier les stratégies, le cadrage macroéconomique et

budgétaire (CBMT) et la programmation sectorielle à moyen terme (CDMT).
• Passer à la budgétisation et la programmation en deux temps ; procéder, d’abord,
à la notification des plafonds issus du CBMT ; rapprocher, ensuite, les enveloppes
de crédits des ministères sectoriels avec celles de leurs CDMT.
• Unifier les procédures de préparation du budget et des CDMT ; incorporer un
cadrage des dépenses à moyen terme pour un budget correspondant à l’année
calendaire.
• Intégrer dans le calendrier annuel de préparation les échéances obligatoires et les
activités de préparation du CBMT et des CDMT, notamment la date de
notification des plafonds aux ministères sectoriels.
INTRODUCTION – 17
Introduction
« Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait où il va ». Cette citation célèbre
de Sénèque, tout en relevant l’importance de la planification, rappelle la difficulté de la
concevoir et de l’appliquer, notamment, lorsqu’elle porte sur les politiques publiques, qui
trouvent leur manifestation dans des choix budgétaires. En recommandant de « faire
étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme du
gouvernement 1 », le conseil de l’OCDE met en relation les choix de politiques publiques,
l’outil budgétaire et la gestion du temps selon des échéances de deux à trois ans, intégrant
les évolutions politiques, économiques et financières 2. Or, nombre d’exemples illustrent
la grande difficulté de créer et respecter cette relation, conduisant à rechercher des
instruments contribuant à relever ces défis. Parmi ces outils, une place particulière revient
aux cadres budgétaires (ou de dépenses) à moyen terme (CDMT).
Les CDMT constituent un instrument de programmation triennal, glissant et destiné à
situer la gestion budgétaire dans une perspective pluriannuelle. Ils tendent à améliorer,
d’abord, la pérennité des politiques publiques, ensuite, l’efficacité de l’allocation
intersectorielle des ressources, et, enfin, la performance opérationnelle des services
publics. Selon le Manuel de gestion des dépenses publiques de la Banque mondiale, un
cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) « comprend une enveloppe financière globale
fixée au sommet par les services centraux, des discussions à la base pour l’estimation des
coûts présents et à moyen terme des options de politique publique et, enfin, un processus
d’ajustement des coûts et des ressources disponibles. » (Banque mondiale, 1998). Le
même document ajoute que le CDMT constitue « un ensemble cohérent d’objectifs
stratégiques et de programmes de dépenses publiques qui définit le cadre dans lequel les
ministères opérationnels peuvent prendre des décisions pour la répartition et l’emploi de
leurs ressources ». Ces définitions montrent donc que les CDMT forment un processus de
décision itératif conduisant à cerner la contrainte macro-économique et à planifier les
politiques sectorielles. Ils participent aussi à la gestion orientée sur les résultats, se
référant à la planification stratégique, à la notion de programme et à l’autonomie de
décision des gestionnaires. Les CDMT érigent, en particulier, un lien entre les allocations
budgétaires, les objectifs et le suivi des performances (Raffinot et al., 2006).
De manière plus technique, les CDMT passent par un certain nombre d’étapes. La
phase de la formulation budgétaire, destinée aussi à l’élaboration des documents
budgétaires par l’exécutif, se trouve devancée par i) la prise de décision anticipée sur les
priorités budgétaires, ii) l’établissement de contraintes rigoureuses assurant la discipline
budgétaire globale ; et enfin, iii) le choix d’une perspective à moyen terme.
18 – INTRODUCTION
Figure 0.1. Le cycle des CDMT
Planification Programmation
Suivi et
Budgétisation
évaluation
Source : Auteur.
La préparation et la formulation du budget suivent des cycles annuels et relèvent de la

phase de budgétisation. Le suivi et évaluation interviennent au fur et à mesure de la
réalisation des activités et des actions, à mi-parcours ou a posteriori, et permettent
d’ajuster les choix stratégiques, tactiques ou opérationnels et d’atteindre les résultats
attendus.
Deux catégories de cadres à moyen terme existent : le Cadre des Dépenses à Moyen
Terme global (CDMT global), constitutif du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT),
établi au niveau central par le ministère des finances, et les CDMT sectoriels, préparés
par chaque ministère sectoriel.
Le CBMT (ou le CDMT global) forme une prévision des agrégats budgétaires, par
secteur ou ministère. Il reste associé à un cadre macroéconomique d'ensemble. Il révèle,
entre autres, les totaux des dépenses, des recettes, du déficit et de l’endettement publics,
de façon cohérente avec l’équilibre macroéconomique retenu par le pays. Les prévisions
de dépenses apparaissent selon les classifications utilisées (administratives, économique,
ou programmatique) et les prévisions de recettes ressortent par catégories.
Encadré 0.1. Les classifications de dépenses
Les classifications des dépenses ont plusieurs fonctions et constituent un cadre normatif aux
fins de formulation des politiques publiques et des actions, d’analyse du budget, de
comparaisons internationales, et de gestion courante. Les classifications des dépenses
comprennent plusieurs segments visant à remplir une ou plusieurs finalités.
On distingue deux principales catégories de classifications :
• Les classifications analytiques comprenant la classification économique (SFP ou GFS
du FMI) et la classification fonctionnelle (CFAP/COFOG des Nations Unies)
• Les classifications utilisées dans la gestion courante et intégrant la classification
administrative, la classification par nature, programmatique, par source de financement.
Source : Auteur.
INTRODUCTION – 19
Le développement d'une perspective à moyen terme dans la confection des budgets,

se concrétisant dans des cadres à moyen terme, renforce le réalisme des stratégies et des
plans de développement. La programmation conduit à dresser des priorités et opérer des
choix stratégiques, annoncés dans des stratégies sectorielles (ou ministérielles), et dans
des plans de développement, établis par les États.
Les cadres à moyen terme replacent donc les choix politiques dans le contexte des
ressources disponibles à moyen terme, ils mettent les programmes en concurrence pour
leur financement et garantissent que les décisions se fondent sur la divulgation intégrale
de leurs effets et coûts attendus à moyen terme. Ils forment des allocations hiérarchisées
de ressources et d’emplois, compatibles avec la stabilité macroéconomique et certaines
priorités stratégiques explicites. Ils autorisent l’estimation descendante et ascendante des
coûts à moyen termes des politiques publiques (actuelles et envisagées), ainsi que la prise
de décision, grâce à un processus itératif, harmonisant les coûts et les ressources
disponibles. Ils constituent des instruments de décision sur les ressources et les emplois à
moyen terme (trois ans). Ils visent à l’affectation des ressources publiques à certains
emplois (dépenses) et la répartition de ces ressources entre les services ou ministères eu
égard aux contraintes macroéconomiques.
La majeure utilité des cadres à moyen terme consiste à susciter la production
d’informations facilitant le processus de décision, améliorant la qualité des choix, la
transparence et le sens des responsabilités. Ces outils permettent d’asseoir les choix
politiques sur les possibilités financières de l’État. Ils accroissent ainsi la prévisibilité du
financement futur des politiques sectorielles prioritaires du pays, et promeuvent la gestion
satisfaisante des services opérationnels, chargés d’exécuter les programmes et d’appliquer
les politiques publiques.
Les CDMT figurent parmi les instruments retenus par la Tunisie en vue de
moderniser sa gestion budgétaire. À ce titre, ils participent à l’introduction de la gestion
budgétaire par objectifs (GBO) dans ce pays, autorisée en 2004 par le nouvel article 11 de
la loi organique du budget (LOB). Cette réforme vise, d’abord, à mettre l’accent, lors de
la préparation, la présentation, l’adoption et l’exécution de la loi des finances (LF), sur les
priorités de politiques publiques et sur leurs résultats, et, ensuite, à pondérer l’importance
des crédits dépensés. Selon les termes du Schéma directeur pour le développement d’une
gestion budgétaire par objectifs en Tunisie, cette dernière cherche à « assurer la discipline
budgétaire globale, c'est-à-dire la conformité du budget et des programmes de dépense
aux objectifs macroéconomiques ; allouer les ressources entre secteurs de manière
efficace, en conformité avec les priorités stratégiques définies dans le plan quinquennal et
les documents stratégiques ; et fournir les services publics de manière efficiente »3.
D’un point vue organisationnel, en pendant du schéma directeur de la réforme de la
GBO précité, le guide méthodologique sur les cadres à moyen terme forme le document
de référence en matière de programmation à moyen terme. Ces documents décrivent en
particulier les objectifs, la procédure de préparation des cadres à moyen terme, et leurs
contenus. Le schéma directeur pour le développement de la GBO, distingue deux
catégories de cadres de programmation : d’abord, le cadre budgétaire à moyen terme
(CBMT), à savoir le CDMT global pour l’ensemble de l’administration publique, hors
collectivités locales et caisses de sécurité sociale, et, ensuite, les CDMT sectoriels
recouvrant le périmètre des ministères. Le CBMT présente le cadrage macro-budgétaire,
et en particulier la projection des ressources (par catégorie) et des emplois (selon la
classification économique ou fonctionnelle) et leur répartition (selon la classification
administrative c'est-à-dire par ministère). Les CDMT sectoriels détaillent par programmes
20 – INTRODUCTION
les dépenses dans la limite des plafonds alloués dans le cadre du CBMT. Le CBMT
répartit les dépenses totales provenant du tableau des opérations financières de l’État
(TOFE) selon leurs destinations. Ces dernières se trouvent ventilées par secteur (ministère
ou mission) dans le CBMT, et par programme dans les CDMT sectoriels. Il conviendra de
noter qu’afin de faciliter la lecture de ce rapport, le vocable « CBMT » désignera le
CDMT global, et celui de « CDMT » les CDMT sectoriels.
On observera aussi qu’en Tunisie, les cadres à moyen terme apparaissent comme des
instruments de programmation triennale, glissants, destinés à placer la gestion budgétaire
dans une perspective pluriannuelle. Ils visent à renforcer la discipline budgétaire globale,
l'efficacité de l'allocation intersectorielle des ressources, et à améliorer la performance
opérationnelle. Spécifiquement, les cadres à moyen terme tendent à établir le lien entre,
d'une part, les objectifs stratégiques et le Plan de développement économique et social à
cinq ans, et, d'autre part, le budget annuel, contenu dans la loi de finances annuelle. Ils
définissent le cheminement pour ces objectifs et informent les adaptations requises du
budget pour l’application des actions retenues.
Malgré l’effort accompli pour instaurer la réforme budgétaire, la progression de celle-
ci a marqué le pas en raison d’un manque de soutien politique fort. Les quelques mesures
accomplies entre 2004 et 2010 proviennent en bonne partie de l’appui des partenaires
étrangers et internationaux de la Tunisie. Et ce n’est que depuis la Révolution de 2011
que la réforme budgétaire a connu une accélération significative, en particulier, par
l’extension de l’expérimentation de la GBO et le travail des groupes thématiques 4. Mais
encore une fois, cette réforme continue à se heurter à des difficultés sérieuses. Celles-ci
concernent, en particulier, les systèmes comptables de l’État et les systèmes
d’information et les instruments de programmation pluriannuelle. A ces difficultés
s’ajoutent les carences de la gestion prévisionnelle efficace des dépenses publiques.
La programmation à moyen terme, et particulièrement les CDMT, demeurent formels,
en ce qui concerne, notamment, la qualité des prévisions et de l’intégration de ces cadres
dans le processus annuel de préparation du budget. Les raisons tiennent à une approche
inadaptée et de difficultés techniques que les responsables de la conduite de la réforme
budgétaire s’efforcent encore de dépasser. Les espoirs que leurs promoteurs avaient placé
dans les CDMT tardent donc à s’accomplir réellement.
Dès lors, quelques années après avoir entrepris la réforme budgétaire en générale, et
des tentatives de mise en place de ces instruments de programmation, en particulier, il
s’avère indispensable de faire le point sur les réalisations, les outils et les approches, afin
de rendre la réforme plus opérationnelle et lui redonner son sens. D’autant plus que
l’enjeu pour la Tunisie, notamment au regard de la situation actuelle de ses finances
publiques, caractérisée par la dégradation des soldes, la réduction de ses ressources et
l’accroissement de ses dépenses publiques, consiste à allouer ses crédits selon ses
priorités stratégiques déterminées par les pouvoirs publics, tout en favorisant leur emploi
de la manière la plus efficace et efficiente. Pour ce faire, il apparaît nécessaire d’ériger les
instruments adéquats.
En vue de contribuer à relever le défi de l’instauration et de la véritable utilisation des
cadres CDMT en Tunisie, le présent rapport examine, d’abord :
• Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire (chapitre 1),
• Les instruments de planification (chapitre 2),
• Les instruments de programmation (chapitre 3),
INTRODUCTION – 21
• Les activités de préparation du budget (chapitre 4), et enfin,

• Le changement de calendrier budgétaire (chapitre 5).
Dans le même but, des annexes proposent des fiches détaillées des procédures de
préparation du CDMT global.
Notes
1. Recommandation numéro 2, voir son détail en annexe.

2. Voir décision du Conseil du 18 février 2015 - C(2015)1 - C/M(2015)4.
3. Schéma directeur pour le développement d’une gestion budgétaire par objectifs en
Tunisie, mars 2013.
4. Les groupe thématiques ont été constitués pour la réflexion sur les chantiers suivants :
le LOB, la nomenclature budgétaire, le système comptable, le système d’information,
les contrôles.
Références
Banque mondiale (1998), Manuel de gestion des dépenses publiques, Washington D.C.
Raffinot M. et Samuel B. (2006), Les cadres de dépenses à moyen terme : un instrument
utile pour les pays à faible revenu ? STATECO N°100.
1. LES CADRES À MOYEN TERME DANS LA RÉFORME BUDGÉTAIRE – 23
Chapitre 1
Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire
Le chapitre expose qu’en Tunisie, la mise en place de la programmation à moyen terme

cherche à améliorer, d’une part, la maîtrise du budget, et, d’autre part, à assurer la
pérennité des politiques publiques et leur compatibilité avec les possibilités financières
de l’État. Mais la mise en place des cadres à moyen terme, l’utilisation des techniques de
budgétisation descendante, la concentration sur les résultats et l’utilisation des méthodes
modernes de gestion financière restent largement inachevées. Il en résulte donc que
l’approche graduelle retenue pour la gestion du budget par objectifs et les cadres à
moyen terme n’a pas instauré les conditions de la véritable utilisation de ceux-ci. De
plus, la rédaction actuelle du projet de nouvelle loi organique du budget ne favorise pas
l’introduction des cadres de dépenses à moyen terme.
24 – 1. LES CADRES À MOYEN TERME DANS LA RÉFORME BUDGÉTAIRE
Introduction
En Tunisie, en complément de la constitution politique du pays, la loi organique du

budget détermine les règles de préparation, d’examen et de vote des lois de finances.
Comme il a déjà été exposé dans le rapport intitulé Une meilleure performance pour une
meilleure gouvernance publique en Tunisie : la Gestion Budgétaire par Objectifs (OCDE,
à paraître), la LOB, dans sa version de 2004, a autorisé l’introduction du budget orienté
vers la performance. Celui-ci cherche, notamment, à assurer la discipline budgétaire,
allouer les ressources entre les secteurs de manière efficace, et enfin, à fournir des
services publics de manière efficiente. À l’image des pays membres de l’OCDE, ces buts
se déclinent en plusieurs composantes.
Une l’étude de l’organisation précitée (OCDE, 2003) énonce que « la maîtrise
effective des dépenses publiques nécessite de réunir sept caractéristiques institutionnelles
interdépendantes, à savoir la mise en place d’un cadre de dépense à moyen terme, la
formulation d’hypothèses économiques prudentes, l’utilisation des techniques de
budgétisation descendantes, l’assouplissement du contrôle financier, la concentration sur
les résultats, la transparence budgétaire et l’utilisation de méthodes modernes de gestion
financière ». Dans les pays membres de l’OCDE, au-delà du simple exercice de
programmation financière, les CDMT ont pour but de faciliter l’élaboration des politiques
publiques constituant des instruments de détermination de la contrainte globale, intégrant
le cadre macroéconomique à moyen terme, jugé soutenable, créant les conditions
d’arbitrages intersectoriels, et, enfin améliorant la prévisibilité des crédits par secteurs de
l’action publique.
De son côté, en Tunisie, la volonté d’instaurer la programmation à moyen terme vise
à renforcer la discipline budgétaire dans sa globalité et à assurer la pérennité des
politiques publiques et leur compatibilité avec les possibilités financières de l’État. Mais
en Tunisie, ce désir ne semble qu’imparfaitement concrétisé. La mise en place des cadres
à moyen terme, l’utilisation des techniques de budgétisation descendante, la concentration
sur les résultats et l’utilisation des méthodes modernes de gestion financière restent, en
effet, largement inachevées. Si bien qu’il apparaît que l’approche graduelle retenue pour
la GBO et les cadres à moyen terme n’a pas créé les conditions de la véritable utilisation
de ceux-ci. De surcroît, la rédaction actuelle du projet de nouvelle loi organique du
budget, transmis à l’ARP, ne permettrait pas d’établir véritablement la budgétisation
pluriannuelle.
Évaluation de l’approche d’application des cadres à moyen terme
L’instauration et l’utilisation du CBMT, du TOFE et des CDMT n’ont pas été

accomplies de la façon qu’elles avaient été conçues. Dans la mise en place graduelle de la
GBO, un TOFE prévisionnel et un CBMT étaient planifiés et auraient établi les
conditions de l’allocation intersectorielle des ressources et de la préparation des CDMT.
Malheureusement, cet ordre n’a pas été suivi. Les tentatives pour élaborer un CBMT
n’ont pas réellement abouti. De plus, les quelques résultats de ces tentatives, qui auraient
pu constituer le contexte de préparation et exécution des CDMT, n’ont pas été utilisés
dans ce but. En effet, durant la période de transition politique de 2011 à 2014, aucun
CBMT n’a été établi et les quelques exercices de programmation des ministères
participant à l’expérimentation de la GBO ont été fondés sur leurs propres contraintes,
leurs stratégies sectorielles et les tendances passées d’évolution des crédits alloués.
De plus, l’agencement entre le CBDT, les CDMT, les projets annuels de performance
(PAP) n’intervient pas comme il avait été pensé. Les PAP forment des documents
préparés par les ministères sectoriels, dans lesquels sont présentés, par programme au
sens de l’article 11 de la LOB, les objectifs et les résultats attendus. Ils figurent parmi les
documents budgétaires soumis à l’Assemblée des représentants du peuple (ARP),
actuellement pour information, lors de l’examen, et du vote de la loi des finances de
l’année. En effet, la LOB, dans sa version de 2004, ne rend pas obligatoire la transmission
des PAP au parlement. Avec l’adoption d’une nouvelle LOB, en revanche, elle le
deviendrait.
Conceptuellement, les CDMT et les PAP forment deux instruments en étroite relation
mais distincts. Les CDMT constituent des documents stratégiques et sont généralement
accompagnés de plans d’actions ou de PAP, pour leur application, détaillant de façon
opérationnelle les actions à entreprendre ou les projets à réaliser. Dans une logique
pluriannuelle des politiques publiques, tout en demeurant distincts, les CDMT et les PAP
ont vocation à se répondre, comme le CBMT recouvrirait les CDMT.
Le programme initial d’instauration de la programmation budgétaire en Tunisie
prévoyait que les CDMT et les PAP demeureraient deux documents séparés. Mais au
cours de l’instauration graduelle de la GBO, ils ont été réunis dans un document unique.
De plus, comme indiqué, l’administration ne prépare pas le CBMT. En conséquence, les
CDMT demeurent déliés des contraintes macro-économiques et les programmes
pluriannuels de dépenses ministériels apparaissant dans les PAP ne s’avèrent pas insérés
dans des CBMT.
L’examen de la situation nationale a également montré que seuls un TOFE et un
tableau d’équilibre entre les emplois et les ressources arrêtant les plafonds par ministère
se trouvent préparés annuellement. Par ailleurs, ces plafonds ne sont officiellement
notifiés à aucun ministère sectoriel. Ils ne servent donc pas de base à la préparation des
CDMT.
Il convient, toutefois, d’observer que pour la période 2011-2014, les services du
ministère des Finances, en collaboration avec le MDCI, ont préparé plusieurs CDMT
globaux (ou au moins des TOFE) et les CDMT 2011-2013. Après leurs élaborations par
l’administration, le CDMT 2013-2017 a été approuvé par le gouvernement et publié, celui
pour la période 2014-2018 ne l’a pas été, tout en étant communiqué à certains des
bailleurs de fonds.
En somme, la démarche initialement prévue d’un CBMT développé avant la mise en
place des CDMT n’a pas été respectée. Des écarts importants entre les prévisions et les
réalisations à moyen terme des ministères sectoriels de la première vague
d’expérimentation de la GBO en résultent. Ces écarts, qui dépassent 40 % des prévisions
initiales pour certains ministères, mettent en évidence la faiblesse de la programmation
faite par ceux-ci, due à son tour à l’absence de CBMT et de notification des plafonds des
crédits.
Encadré 1.1. La politique et le processus budgétaire de la Suède : l’historique et la

philosophie derrière la mise en place des nouvelles techniques
de consolidation budgétaire
La dégradation de l’état des finances publiques et le caractère insuffisamment rigoureux de

la procédure budgétaire se trouvent à l’origine de la politique de consolidation budgétaire en
Suède. La faiblesse de la procédure budgétaire suédoise, en partie responsable du dérapage des
dépenses publiques, avait été mise en avant par la transposition d’une étude de 1992 (Von
Hagen), commanditée par la Commission européenne. La philosophie du nouveau dispositif était
le passage à une procédure budgétaire en deux étapes, fondée sur une approche dite «top-down»
et sur la mise en œuvre d’une programmation triennale glissante. L’origine de la réforme
s’explique ainsi par une profonde crise et l’initiative fut politique avec un appui de presque la
totalité des partis politiques du Riksdag (Parlement suédois).
La procédure budgétaire réformée a pour ambition d’offrir une projection de long terme
pour une dépense publique maîtrisée, la première étape implique le cadrage budgétaire
pluriannuel, afin de permettre au gouvernement et au Riksdag de mieux apprécier l’état des
finances à moyen terme. Son horizon est triennal, à savoir le prochain budget et les deux années
suivantes. Le cadrage du budget, qui est aligné sur l’année calendaire depuis 1997, fonctionne à
trois niveaux :
1. Articulation des objectifs budgétaires du gouvernement en termes macro-économiques
(excédents/déficits en % du PIB, prévisions de croissance, etc.) ;
2. Plafonnement des dépenses totales fondé sur certaines hypothèses économiques
comportant une petite marge pour faire face à l’incertitude liée à la fragilité des
prévisions ;
3. Ventilation à titre indicatif du montant de crédits accordés à chacun des 27 secteurs de
dépenses.
Le cadrage pluriannuel disponible, le point de départ de l’exercice budgétaire consiste à
actualiser les informations sur l’année 2 du cadrage, qui constitue ainsi « un point d’ancrage » à
la procédure budgétaire annuelle et favorise le respect de la discipline budgétaire. Auparavant, la
Suède ne disposait pas de cette dimension contraignante dans la mesure où le pays avait recours
à des prévisions pluriannuelles, qui n’étaient pas établies sur une base glissante (de sorte à tenter
d’harmoniser les prévisions nouvelles avec les anciennes).
Source : Lambert A. et Migaud D. (2005), La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de
finances : www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/054000592.pdf.
Étendue de l’approche adoptée
Naturellement, l’efficacité du CBMT, des CDMT et du TOFE dépend grandement des

masses budgétaires qu’ils considèrent. Or, les cadres à moyen terme couvrent en Tunisie
uniquement les dépenses des administrations publiques centrales et les transferts de l’État
vers les caisses de sécurité sociale, certains établissements administratifs et les
collectivités locales. En revanche, ils n’incluent pas les dépenses et les ressources propres
de ces entités, et notamment des collectivités locales.
Certes, les finances des collectivités locales représentent, pour l’instant, une part
négligeable de la dépense publique nationale. Cette situation évoluera cependant
rapidement. En effet, avec la décentralisation prévue dans la Constitution de 2014, les

ressources et dépenses des collectivités locales se trouvent appelées à croître de manière
significative et auront corrélativement des incidences sur la pertinence des données
incluses dans les outils de programmation budgétaire. Dans ce mouvement, ces entités
auraient aussi vocation à préparer leurs propres CDMT en intégrant tant les ressources
provenant de l’administration centrale et que leurs ressources propres.
Encadré 1.2. Établir une base large pour le plafond de dépenses : Suède
La procédure budgétaire en Suède est menée à travers un plafond de dépenses nominales qui
couvre l’ensemble des dépenses du budget du gouvernement central (mis à part le paiement des
intérêts sur la dette publique) ainsi que les dépenses pour le système de retraites hors budget.
Depuis que le plafond de dépenses est établi trois ans au préalable, il y aurait un intérêt évident à
avoir accès à des prévisions de dépenses réalistes et fiables, basées sur un cadre
macroéconomique crédible et cohérent.
D’une part, le gouvernement et le Parlement doivent être informés du développement
macroéconomique et fiscal afin d’établir un seuil adéquat pour le plafond de dépenses de l’année
supplémentaire au nouveau cycle budgétaire de trois ans. D’autre part, il est nécessaire
d’effectuer un suivi de près du développement fiscal pour les années qui ont un plafond de
dépenses déjà établi.
Les prévisions de dépenses auraient un effet direct sur les politiques fiscales. Au début des
années 2000, les prévisions de dépenses excédaient les plafonds, et ce en grande partie suite à
une évolution défavorable des droits sociaux tels que les allocations de chômage et les paiements
de transfert relatifs à la santé. Par conséquent, le gouvernement a dû réduire les dépenses afin
d’éviter le dépassement du plafond de dépenses. Puisque les plafonds s’appliquent non
seulement à l’année fiscale en cours mais aussi à l’année suivante et à la deuxième et troisième
année supplémentaire, le gouvernement a dû prendre en compte l’évolution des dépenses à
moyen terme afin de respecter les objectifs budgétaires.
Inversement, une évolution macroéconomique positive, avec une croissance solide, une
inflation inférieure à celle prévue et la diminution des paiements de transfert relatifs à la santé
pour la période 2006-2008, ont laissé une marge permettant d’être allouée à de nouvelles
initiatives stratégiques quant aux dépenses budgétaires.
Source : OCDE (2007), « The Medium-term Fiscal Framework in Sweden » dans OECD Journal on
Budgeting, Volume 6 – No. 3, www.oecd.org/sweden/43469418.pdf.
Encadré 1.3. Des plafonds de dépenses divisés en secteurs : un meilleur degré de

précision budgétaire aux Pays-Bas
Aux Pays-Bas, il existe une distinction entre les dépenses du gouvernement central, les
dépenses de la sécurité sociale et les dépenses de santé. Chacun de ces trois secteurs se voit
appliquer un plafond de dépense et les transferts entre ces secteurs ne sont autorisés que dans des
circonstances particulières.
La séparation des plafonds de dépenses de sécurité sociale et de santé s’explique en partie
par le fait que ces secteurs ont leurs propres sources de financement. Ces deux secteurs sont
réciproquement sous la responsabilité de ministères lesquels devront le présenter au Parlement.
Les Accords de Coalition (comprenant les principales initiatives politiques) établissent donc
les plafonds de dépense pour chacun de ces trois secteurs. Ces Accords incluent également les
prévisions de dépenses pluriannuelles pour chaque ministère, servant de base à des sous-
plafonds pour tous les ministres au sein du budget du gouvernement central.
Source : OCDE (2006), Budgeting in the Netherlands, www.oecd.org/gov/budgeting/39997918.pdf.
L’intégration des CDMT dans le projet de loi organique du budget
La Constitution de 2014 impose le remplacement de la LOB de 2004 1 par un nouveau

texte. Cette mutation constituera une composante majeure de la réforme des finances
publiques tunisiennes. Elle fera également progresser considérablement le pays sur la
voie de la gestion budgétaire axée sur la performance et les résultats. Approuvé par le
conseil des ministres, le 13 novembre 2015, le projet d’une nouvelle LOB, a ensuite été
transmis à l’Assemblée de représentants du peuple, pour examen et vote.
Le projet de LOB comporte de nombreuses nouveautés dont, notamment,
l’introduction de la perspective à moyen terme du budget 2. Il prévoit, en effet, clairement
que « la loi de finances détermine la nature et la répartition des ressources et des charges
de l’État dans le cadre des plans de développement, du budget économique et dans le
cadre du budget à moyen terme, selon les objectifs et les résultats attendus des
programmes prévus par ladite loi ainsi que des équilibres généraux » 3.
« L’estimation des recettes et des dépenses de l’État se fait », selon l’article 36 du
projet de la LOB, « sur la base des équilibres généraux et dans le cadre des plans de
développement, le budget économique et le cadre budgétaire à moyen terme fixés par
trois (3) ans qui est actualisé chaque année ». L’article 44 du projet de LOB ajoute que le
« cadre du budget à moyen terme global 4, y compris sa répartition sectorielle préparée
annuellement, sera joint au projet de la loi de finances de l’année ». Il figurera parmi les
documents soumis chaque année à l’Assemblée des représentants du peuple.
Ces nouvelles dispositions rendraient obligatoire la préparation et la transmission à
l’Assemblée des représentants du peuple du CBMT. Elles constituent, à ce titre,
indiscutablement une avancée dans son instauration et sa pérennisation. Elles ne font, en
revanche, pas mention des CDMT ; leur préparation et soumission au parlement ne
s’avère, dès lors, pas obligatoire pour le gouvernement. Dans la logique du projet de
LOB, les CDMT deviennent ainsi une annexe technique au projet de la loi des finances,
dépourvue de lien réel avec lui. Or, en ne pérennisant pas la programmation dans les
ministères sectoriels, le projet de LOB rend l’ensemble du processus de programmation
déficient. Cette carence illustre combien l’élaboration des CDMT forme dans ce texte un
simple exercice de style, conduit parallèlement aux autres éléments de la procédure de
préparation du budget, et sans effet réel.
À l’opposé, le projet de LOB aurait dû valoriser les CDMT comme des outils fondant
authentiquement les choix politiques du gouvernement, approuvés par le parlement. Il les
aurait alors prévus expressément dans la préparation du projet de loi de finances, et le
Conseil des ministres les aurait approuvés ensemble pour soumission à l’ARP.
Recommandations
Il pourrait être recommandé de :

1. mettre en place le CBMT et les limites de dépense sur trois ans nécessaires aux CDMT
et aux PLF. En effet, le CBMT forme la base de la programmation financière à moyen
terme. Son absence et le défaut de communication des plafonds de dépenses aux
ministères sectoriels pour les trois années qu’il couvre, conduisent les CDMT à
demeurer, d’une part, déliés des contraintes macroéconomiques exprimées dans le
CBMT, et, d’autre part, de simples exercices de programmation irréalistes.
2. adopter en Conseil des ministres et par l’Assemblée des représentants du peuple le
CBMT, afin, de conduire l’État à adopter une véritable programmation des dépenses et
de donner à cet outil une force suffisante de sorte à imposer la maîtrise des dépenses
sur mois ans.
3. veiller à ce que l’élaboration du CBMT intervienne suffisamment en amont dans la
procédure budgétaire. Il s’agit d’éviter de faire de celui-ci un simple document
d’information, accompagnant obligatoirement le projet de loi de finances, mais
dépourvu d’intérêt pratique, et de lui garder sa véritable portée
4. prendre garde à ce que la circulaire de préparation du budget du ministre des finances
rende obligatoire, d’une part, la préparation du CBMT dans la procédure budgétaire,
et, d’autre part, la notification aux ministères sectoriels des plafonds de crédits
indispensables à la préparation de leurs CDMT et projets des budgets. Les plafonds
des crédits sur trois ans, ainsi adoptés, s’imposeraient aux ministères sectoriels dans la
préparation de leurs CDMT et leurs budgets annuels.
5. rétablir l’autonomie respective des PAP et des CDMT et faire que leurs contenus
répondent aux objectifs d’analyse et d’information prévus et les produire au même titre
que les autres documents budgétaires et de programmation.
6. inclure dans le champ du CBMT et des CDMT les collectivités locales. En effet, avec
l’entrée en vigueur du chapitre 7 de la constitution tunisienne du 27 janvier 2014
relatif au pouvoir local, les collectivités locales bénéficieront de compétences et de
ressources nouvelles, tant provenant des transferts de l’État que de leurs ressources
propres. L’État aura donc besoin d’intégrer ces masses financières dans les CBMT et
CDMT.
7. développer dans les collectivités locales, l’emploi des CDMT parce que les futurs élus
locaux, qui assumeront la gestion d’entités infranationales de libre administration,
auront besoin de prévoir les ressources disponibles à moyen terme.
8. renforcer les moyens humains et techniques, en vue d’accomplir ces missions, tant
dans les services de l’État que des collectivités locales.
Notes
1. Loi organique n° 2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi

organique du budget n° 67-53 du 08 décembre 1967.
2. Voir les articles 3, 36 et 44 du projet de LOB de novembre 2015.
3. Voir l’article 3 du projet de LOB de novembre 2015.
4. Il s’agit du CBMT.
Références
OCDE (2007), « The Medium-term Fiscal Framework in Sweden », OECD Journal on

Budgeting, Volume 6 – No. 3, Éditions OCDE, Paris, www.oecd.org/sweden/
43469418.pdf.
OCDE (2006), Budgeting in the Netherlands, Éditions OCDE, Paris, www.oecd.org/gov/
budgeting/39997918.pdf.
OCDE (2003), « La réforme budgétaire dans les pays membres de l’OCDE : tendances
communes », Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, Vol. 2, No. 4. Éditions
OCDE, Paris.
Lambert, A. et D. Migaud (2005), La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois
de finances, la documentation française, www.ladocumentationfrancaise.fr/var/
storage/rapports-publics/054000592.pdf.
2. LES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION – 31
Chapitre 2
Les instruments de planification
Le chapitre observe qu’en Tunisie, des stratégies sectorielles, préparées par les
ministères sectoriels, coexistent avec le plan national de développement économique et
social, et le cadre macroéconomique. Ces instruments, fort utiles, rencontrent néanmoins
des difficultés. Ainsi les stratégies thématiques n’intègrent pas la totalité des coûts. De
son côté, si le plan de développement économique et social continue à représenter une
part importante des investissements publics, ses données financières ne sont, toutefois,
pas actualisées et le taux de réalisation de ses projets demeure modeste. L’établissement
du cadre macroéconomique se trouve gêné par l’absence de certaines données
importantes et la nécessité de mettre en place un modèle de prévision infra-annuel. De
plus, volontairement, les prévisions de recettes apparaissent surévaluées et de ressources
sous-évaluées, limitant ainsi les possibilités des ministères sectoriels d’engager de
nouveaux projets. De manière générale, le processus de cadrage fait intervenir un grand
nombre d’intervenants, paraît complexe et n’est pas formalisé. De même, la préparation
du PLF nécessite d’améliorer ses prévisions.
32 – 2. LES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION
Introduction
La planification constitue une méthode de choix des objectifs et de proposition pour y

parvenir. Elle tend à assurer, selon une progression croissante, la satisfaction des besoins
du pays grâce à l’utilisation optimale de ses ressources et l’établissement de documents
prospectifs. En Tunisie, des stratégies sectorielles préparées par les ministères, le plan
national de développement économique et social, et le cadre macroéconomique, étape
cruciale de planification et de programmation, coexistent. D’un point de vue financier, la
planification réunit la programmation, la budgétisation, le suivi et l’évaluation, appelés en
anglais PPBS (planning, programming, budgeting system).
Tableau 2.1. Les composantes du cycle PPBS
Phase Cadres / instruments Horizon temporel

Vision
Planification Stratégies nationales Moyen et long terme (5-10 ans et +)
Stratégies sectorielles
Plan d’investissement public (partie investissement du
plan de développement) Moyen terme
Programmation
CBMT (3-5 ans)
CDMT
Budgétisation Loi de finances (budget) Annuelle
Suivi de la performance et suivi de l’exécution du
budget
Suivi et évaluation Infra annuel
Rapport d’évaluation des stratégies et des plans à
moyen terme
Source : Auteur.
Les stratégies sectorielles
En Tunisie, certains ministères préparent des « stratégies thématiques », couvrant les

aspects majeurs des secteurs dont ils ont la responsabilité, par exemple, la politique de
l’eau (ministère de l’agriculture et des ressources hydrauliques), la stratégie nationale du
développement durable (ministère de l’environnement), celle de maîtrise de l’énergie
(ministère de l’industrie de l’énergie et des mines). Ces « stratégies thématiques »
décrivent les orientations essentielles des secteurs concernés, exposent les scenarii et les
outils de mise en œuvre. Elles n’explicitent, toutefois, que rarement l’intégralité des coûts
d’investissement et les dépenses récurrentes. Elles ne sauraient donc, d’une part, recevoir
à juste titre le qualificatif de "stratégies sectorielles", et, d’autre part, servir aisément de
base au projet de lois de finances de l’année ni, a fortiori, des CDMT.
Il s’avère, par ailleurs, possible que lors d’une évaluation à mi-parcours d’une
stratégie sectorielle, certaines orientations de celle-ci, ou de son programme
d’investissement, s’il existe, subissent des modifications sans considérer les données
macro-économiques et financières qui les sous-tendent. Or, ces changements ne sauraient
intervenir de manière isolée. À l’opposé, il convient d’étudier leur faisabilité à la lumière
du cadre macroéconomique actualisé, des ressources restant à mobiliser pour le secteur
pendant la période restante, et des projets et des actions déjà inscrit dans le budget.
Il convient aussi d’observer que la planification et la programmation constituent dans
la plupart des ministères tunisiens deux exercices séparés relevant de directions distinctes.
La préparation des stratégies dans les ministères sectoriels reste l’apanage des directions
des études et planification ou des directions techniques. La préparation des CDMT figure,
de son côté, sous la responsabilité des directions des affaires financière ou des unités
GBO ministérielles. Or, ces services communiquent peu privant de sa cohérence la chaîne
de la programmation.
Le plan de développement économique et social
Entre 1962 et 2010, plusieurs essais de prospective 1 et de planification 2 ont été

entrepris en Tunisie. Ils ont été matérialisés dans des perspectives décennales et des plans
quinquennaux de développement économiques et sociaux. Onze plans de développement
ont été élaborés sans discontinuité de 1962 à 2010. Durant la période de transition
gouvernementale, les difficultés économiques à l’origine de la révolution de 2014, les
changements politiques nationaux et le contexte géopolitique régional, n’ont pas permis
l’adoption d’un nouveau plan de développement économique et social. Après plusieurs
années d’attente, le gouvernement tunisien a présenté, au mois de septembre 2015, un
« plan stratégique 2016-2020 », énonçant de la sorte les orientations d’un nouveau plan
quinquennal de développement économique et social. Ces orientations reposent sur un
taux de croissance moyen de 5 % et visent à faire passer le chômage de 15,2 % à 11 % de
la population active 3. Parallèlement, le déficit public, qui a atteint 8,5 % du PIB en 2015
serait réduit à 6,8 % en 2020 4.
Les plans de développement économique et social représentent une part importante
des investissements publics, nationaux et régionaux qui interviendront pendant la période
couverte. Parce qu’ils ont produit des réussites considérables, ils revêtent une importance
considérable en Tunisie. Cependant, comme il a été exposé dans l’introduction du rapport
sur la GBO en Tunisie, à la fin de la première décennie du vingtième siècle, le modèle de
développement du pays a montré ses limites, notamment, par l’aggravation des disparités
régionales, la surconcentration urbaine et l’augmentation du taux de chômage. Il en
résulte la nécessité d’évaluer la pertinence de la planification au cours de la deuxième
décennie du vingtième siècle.
D’un point de vue technique, la planification révèle aussi certaines carences. En effet,
le plan de développement se trouve établi à un instant T, et se fonde sur le cadrage
financier effectué pendant la période antérieure à son adoption. Il ne sera, en revanche,
pas adapté en fonctions des évolutions macroéconomiques et budgétaires se produisant
après son adoption. De surcroît, les projets n’apparaissent pas toujours réalistes lors de
leur inscription dans le plan, ce qui rend leur matérialisation aléatoire et limite les
déboursements effectifs de crédits. Enfin, il y a lieu de noter que les plans de
développement économique et social, adoptés jusqu’en 2010, ne contenaient pas de
prévisions des dépenses de fonctionnement ou des charges récurrentes des projets y
inscrits.
Le cadre macroéconomique
Le cadre à moyen terme comprend une projection des principaux comptes

macroéconomiques, en particulier, l’équilibre entre les emplois et les ressources, la
situation monétaire, la balance des paiements, et les opérations financières de l'État.
Pour établir les cadres à moyen terme, certains États utilisent des modèles
sophistiqués s’appuyant sur des bases de données étendues, tels que des modèles
d’équilibre général calculable ou des modèles entièrement économétriques. La Tunisie

applique, de son côté, depuis 2012, un modèle macroéconomique emploi/ressources, sans
variables financières (modèles dits non « intégrés »), géré par le ministère du
développement, de l’investissement et de la coopération internationale (MDICI).
Les fondements classiques de ce modèle macroéconomique consistent dans une
spécification de ses équations de comportement et ses techniques d’estimation (modèle
dit à correction d’erreurs), distinguant les évolutions de long et moyen terme et les
ajustements de court terme. La structure du modèle présente, toutefois, une spécificité : la
variation de stock assure l’équilibre entre l’offre et la demande. Cette particularité en fait
davantage un modèle « d’offre » qu’un modèle « de demande ». Le modèle est sectoriel,
le bloc « demande » se trouvant composé de six équations économétriques et d’une
équation comptable, une « boucle » prix/salaires décrivant la formation des salaires, et la
production de chaque secteur apparaissant dans une fonction de production (BAD, 2013).
A ce modèle de type emplois/ressources en sont associés deux complémentaires,
intégrant des variables financières, l’un sur la balance des paiements et l’autre sur les
opérations financières de l’État (TOFE). Dans ce dernier module figurent des
modélisations de ressources plus détaillées : impôts indirects, impôts sur les sociétés,
recettes non fiscales, encours de la dette, dette extérieure.
La mise en œuvre de ce modèle fait, cependant, ressortir que la Direction générale de
la prévision (DGP) ne reçoit pas actuellement l’ensemble des données nécessaires à
l’actualisation des prévisions (notamment le taux de croissance). Il en résulte le besoin
d’attendre les réalisations de l’année T pour actualiser les prévisions. Cette carence
renforce aussi le besoin d’un modèle de prévision infra-annuel.
De manière générale, le développement des cadres à moyen terme requiert de
s’appuyer sur des travaux macroéconomiques solides. Dans de nombreux pays, pourtant,
les modèles macroéconomiques s’avèrent peu opérationnels, mal adaptés ou fondés sur
une base de données défaillante. Pour éviter cet écueil, en Tunisie, il serait souhaitable
d’adopter une démarche d’évaluation du besoin fonctionnel auprès des usagers,
associative dans la conception des modèles, de définition du besoin de formation et de
mise en place des outils répondant à ce dernier.
Les prévisions du projet de loi de finances
La pratique des pays membres de l’OCDE fait ressortir que la préparation du PLF
doit, d’abord, intégrer les estimations les plus plausibles, eu égard aux comportements
passés constatés et futurs prévisibles, et ensuite, intervenir selon la procédure la plus
claire et simple. Or, l’analyse montre en Tunisie, de manière récurrente, la sous-
évaluation des recettes et la surévaluation des dépenses.
Pour assurer la qualité de prévision des recettes et des dépenses, et la crédibilité du
PLF, les prévisions de recettes et de financement nécessitent d’apparaître réalistes et
estimées justement. Cependant, l’administration tunisienne tend souvent, comme il a été
constaté lors de cette étude à sous-évaluer les recettes et à majorer les dépenses
prévisibles. Par exemple, la comparaison des prévisions de recettes, contenues dans la loi
de finances initiale, et des dépenses réalisées, figurant dans la loi de règlement, montre,
pour les années 2011 et 2012, un écart positif dépassant 20 % des recettes (hors emprunts
extérieurs). Par cette sous-estimation initiale des recettes, l’administration chercherait,
d’une part, à améliorer le taux de recouvrement apparent de l’impôt, d’autre part, à
résister aux demandes d’accroissement des dépenses ou de la pression fiscale, et enfin, à

montrer, lors de la clôture de l’exercice, des résultats meilleurs que prévus dans le projet
de loi de finances (PLF), ou à rassurer les opérateurs économiques et la population. Cette
sous-estimation fournit, de plus, le moyen aux décideurs d’éviter tout débat sur leurs
options budgétaires, et de reporter les choix difficiles à la phase d’exécution du PLF.
Mais, elle réduit aussi les possibilités offertes aux ministères sectoriels de programmer
des actions ou des projets nouveaux.
Par rapport à la pratique des pays membres de l’OCDE également, en Tunisie, la
préparation du PLF fait intervenir un nombre important d’entités, jusqu’au ministère des
finances, sans que le partage des responsabilités permette de toujours éviter les
chevauchements de compétences. Ainsi, la phase de cadrage macroéconomique du PLF
se trouve sous la responsabilité de la DGP du ministère du développement de
l'investissement et de la coopération internationale. Elle implique également plusieurs
d’autres acteurs, dont la DGRE et le CGABE, l’Institut National de la Statistique, et
l’Institut Tunisien de la Compétitivité des Études Quantitatives, la Banque Centrale de
Tunisie, les ministères chargés de l’industrie, du transport et de l’agriculture.
De surcroît, chaque partie précitée assure un ou plusieurs aspects du cadrage
macroéconomique. La DGP, avec la collaboration des ministères chargés de l’industrie,
du transport et de l’agriculture, arrête les aspects préliminaires du cadrage, qu’elle soumet
à la DGRE de sorte à établir le tableau d’équilibre, en termes de ressources et d’emplois.
La DGRE identifie les variables et prépare les prévisions de ressources et emplois en
collaboration avec, notamment, la Direction Générale de la Gestion de la Dette et de la
Coopération Financière et le CGABE du ministère des finances et établit la première
version du tableau d’équilibre qu’elle transmet à la DGP qui peut l’employer pour
achever le cadrage macroéconomique. De son côté, la Direction générale de la
coopération financière du MDICI renseigne sur les ressources extérieures disponibles et
mobilisables (en termes de dons et d’emprunts extérieurs affectés ou non) pour financer le
déficit. Ces ressources d’emprunt, sans que la Tunisie en soit totalement dépendante,
demeurent significatives dans le bouclage du budget. Durant cette étape, un deuxième
cadrage et un tableau d’équilibre se trouvent préparés. Le deuxième cadrage est affiné par
les résultats préliminaires de l’exécution du budget de l’année T.
La Banque Centrale de Tunisie intervient, quant à elle, en fournissant les données
relatives à l’évolution des principaux flux et le solde des paiements extérieurs (recettes
moins dépenses) et de la balance des paiements, l’INS se trouvant responsable de la
production des données économiques et des comptes nationaux. D’autres intervenants
peuvent aussi participer à ce processus, dont la l’agence de promotion de l’investissement
extérieur – FIPA (Foreign Investment Promotion Agency) - pour renseigner sur les
investissements directs étrangers, (IDE) à mobiliser.
Le cadrage macroéconomique ainsi arrêté permet d’identifier le montant des
dépenses, primaires (hors intérêts de la dette), compatibles avec les ressources sous
différentes hypothèses et de dégager une enveloppe probable pour la totalité des
dépenses, considérée comme soutenable, et conservant une réserve, afin d’affronter les
imprévus.
Il convient d’observer la participation dans le ministère des Finances de trois entités
dans l’élaboration du PLF en Tunisie, s’écartant de la sorte de la pratique de la quasi-
totalité des pays membres de l’OCDE. Dans ceux-ci, la fonction budgétaire, tant en
"ressources" qu’en "dépenses", reste centralisée au ministère des finances et dans une
seule structure, communément appelée « Direction du budget ». En Tunisie, cette
fonction se trouve répartie entre deux structures différentes : la Direction générale des
ressources et des équilibres (DGRE) et le CGABE, réduisant ainsi considérablement la
vision de chacune sur le PLF d’entre elles et créant une contrainte supplémentaire
d'échange et de coordination.
À cette division s’ajoute l’intervention de la Cellule de la Conjoncture Économique,
des Études et du Suivi des Réformes Financières du ministère des Finances (CEESRF).
Celle-ci accomplit des missions très proches de celles de la DGRE. Conformément aux
décrets fixant ses attributions et à l'organigramme du ministère des Finances, elle se
trouve, en effet, chargée, de « suivre la conjoncture économique, monétaire et financière à
l’échelle nationale et internationale et de réaliser des études relatives aux orientations
macroéconomiques et financières et proposer les recommandations en la matière. »
Cette multiplication des structures participant à la procédure budgétaire tient en partie
aux modalités de gestion des ressources humaines dans l’administration tunisienne. Dans
celle-ci, pour accroître l’intérêt des fonctions et retenir les cadres supérieurs face
l’attraction des rémunérations offertes par le secteur privé, l’habitude a été prise
d’accroître le nombre d’entités et d’emplois fonctionnels supérieurs, comme ceux de
directeurs généraux. Dans pareille situation, le risque, réside non seulement dans les
redondances inutiles sur le plan des attributions, mais surtout dans le développement de
l'esprit de défense des prérogatives et des "territoires", gênant la coordination et le partage
d'informations nécessaires à la procédure programmatique.
Ce risque s’avère accru par le manque de formalisation de la préparation du PLF.
Ainsi, la circulaire de préparation de la loi de finance initiale ne fixe pas les procédures de
préparation du cadrage macroéconomique ou budgétaire, et n’identifie ni les rôles de
chaque intervenant, ni les données reçues ni produites (inputs et outputs). De plus, la
multiplicité des acteurs requiert un fort degré de coordination entre eux, en vue
notamment de respecter les échéances. Or, la coordination de ces acteurs s’accomplit
actuellement de manière très informelle (notamment DGP-DGRE), sans que des
procédures d’échanges de données se trouvent mises en place ou que des mécanismes de
coordination soient établis.
Encadré 2.1. Le bureau du budget au Chili, équivalent à un portefeuille ministériel
Le bureau du budget, rattaché au ministère des Finances, est placé sous l’autorité du
directeur du budget. Bien qu’il dépende formellement du ministre des Finances, le directeur du
budget est nommé directement par le Président de la République, qui peut le révoquer à tout
moment. Au sein du cabinet chilien, la fonction est généralement considérée comme de niveau
équivalent à un portefeuille ministériel important. Les effectifs du bureau du budget sont de
l’ordre de 200 personnes. Il s’agit d’une structure classique, composée de directions sectorielles
chargées de suivre les différents ministères dépensiers ; mais elle comprend également des
services spécialisés dans l’information sur les performances et les résultats, les études
budgétaires à long terme et les problèmes de gestion budgétaire.
Source : OCDE (2004), Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, Volume 4, n°4, www.oecd.org/fr/gov/
budgetisation/44041202.pdf.
Encadré 2.2. Les missions des services centraux du Budget en Suède
La Direction du budget occupe un rôle essentiel de conception et d’exécution de la fonction

budgétaire classique (politique budgétaire, préparation et exécution des lois des finances, suivi
des finances publiques nationales, suivi du budget de l’UE, etc.). Outre les fonctions budgétaires,
il existe également certaines fonctions financières. En effet, un bureau au sein de la DB suédoise
est chargé de synthèses et de prévisions économiques, l’analyse générale des finances de l’État,
diverses prévisions macro-économiques sur les finances de l’administration centrales, etc. Un
autre bureau s’occupe des perspectives à long terme intégrant la dimension structurelle de
l’économie (héritage de la Direction des affaires économiques).
Source : Autorité nationale de gestion des finances, (Ekonomistyrningsverket - www.esv.se).
Recommandations
Il serait suggéré de :
1. Établir une relation étroite entre les CDMT et les stratégies sectorielles. Les CDMT
constituent la base de la préparation et de prévision des coûts des stratégies
sectorielles. Il apparaîtrait donc opportun que les équipes chargées de la préparation
des CDMT dans les ministères sectoriels participent à la conception et au chiffrage des
stratégies sectorielles. Il y aurait lieu donc de s’orienter vers l’intégration des équipes
responsables de ces deux aspects dans les ministères sectoriels.
2. Accorder une stabilité suffisante aux stratégies sectorielles. Fréquemment, pendant
l’exécution des stratégies sectorielles, les pouvoirs publics peuvent éprouver le besoin
d’introduire des changements d’orientation et d’objectifs. Tout en tenant compte des
besoins politiques, il s’avèrerait souhaitable de soumettre ces évolutions à l’avis de
l’équipe d’étude, de planification et programmation de la stratégie sectorielle
concernée, et, si nécessaire, procéder consécutivement à une révision de l’ensemble
des stratégies sectorielles affectées par ces changements.
3. Repenser les conditions de production et le contenu du « plan de développement
économique et social » sans remettre en cause son bien-fondé. Le plan deviendrait de
cette manière un document de stratégie, retraçant les orientations principales à moyen
et long terme, aussi bien au niveau national ou sectoriel, sans contenir, pour autant, la
liste exhaustive des projets à effectuer et leurs coûts.
4. Faire figurer les projets fondant les objectifs stratégiques dans un document à part, mis
à jour annuellement (programme d’investissement public glissant), intégrant les aléas
de réalisation, l’actualisation des coûts des projets, les chocs économiques et sociaux
affectant le cadrage macroéconomique d’une année à une autre.
5. Doter la DGP d’un outil de prévision infra-annuel, afin de lui permettre d’actualiser en
cours d’année les agrégats, cadrer de manière plus précise la préparation des lois de
finance complémentaires, et ajuster les prévisions en cours d’années, il s’avère
indispensable.
Recommandations (suite)
6. Impliquer toutes les personnes concernées dans le développement des modèles

économiques et budgétaires, pour qu’elles participent à sa conception et maîtrisent
mieux l’outil. Cette participation doit s’étendre aux cadres supérieurs et intermédiaires.
Lors de la dissémination de ces modèles, il apparaît souhaitable d’entreprendre et de
mettre en œuvre une grande action de formation et de renforcement des capacités des
différentes parties prenantes.
7. Améliorer les prévisions macroéconomiques. Étant donné qu’aujourd’hui, le premier
cadrage macroéconomique se trouve préparé au mois de juin, et le deuxième au mois
de septembre, il apparaît impossible de bénéficier des prévisions macroéconomiques
crédibles en temps utile pour la préparation du projet de loi de finances de l’année. Il
n’est pas plus envisageable d’avoir un CBMT en temps utile sans un cadrage
macroéconomique. Or, ce dernier requiert, pour être préparé aux mois de mars et avril,
une coordination forte de tous les participants à la procédure.
8. Créer des synergies fortes entre les ministères de l’économie et des finances, de
manière à surmonter les difficultés de coordination. Il s’agirait, pour le moins,
d’établir des mécanismes techniques de coordination (groupes de travail, système
d’échange de données, etc.) facilitant la préparation en temps utile du cadrage
macroéconomique, nécessaire aux CDMT et au projet de loi des finances.
Notes
1. La prospective est la démarche qui vise, à se préparer aujourd'hui à demain. Elle

consiste à élaborer des scénarios possibles et impossibles dans leurs perceptions du
moment sur la base de l'analyse des données disponibles et de la compréhension et
prise en compte des processus socio-psychologiques. La prospective doit aussi
s'appuyer sur des intuitions liées aux signaux faibles, des analyses rétrospectives et la
mémoire du passé humain et écologique.
2. La planification est l'organisation dans le temps de la réalisation d'objectifs à long
terme dans un domaine précis avec différents moyens mis en œuvre et sur une durée
précise (5 ans et plus).
3. En Tunisie, une personne sur six vit sous le seuil de pauvreté, et le chômage atteint
28,6 % parmi les diplômés de l'enseignement supérieur.
4. Ministère du Développement, de l’Investissement et de la Coopération Internationale
de la république tunisienne, Synthèse de la Note d’Orientation du Plan Stratégique de
Développement 2016-2020, 8 septembre 2015, www.leaders.com.tn/uploads/
FCK_files/Presentation_Note_Orientation_%20FR_VF.pdf.
Références
Autorité nationale de gestion des finances (2016), Site Web - Ekonomistyrningsverket -

www.esv.se (consulté le 28 avril 2016).
BAD (2013), Vers un nouveau modèle économique pour la Tunisie : Déterminer les
contraintes majeures à une croissance généralisée, Tunis,
www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/Vers_un_
nouveau_mod%C3%A8le_%C3%A9conomique_pour_la_Tunisie_-_Contraintes_
majeures_%C3%A0_une_croissance.PDF.
OCDE (2004), Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire. Volume 4, n° 4, Éditions
OCDE, Paris, www.oecd.org/fr/gov/budgetisation/44041202.pdf.
3. LES INSTRUMENTS DE PROGRAMMATION – 41
Chapitre 3
Les instruments de programmation
Le chapitre étudie les instruments de programmation budgétaire utilisés en Tunisie : le

tableau des opérations financières (TOFE) prévisionnel, le cadre budgétaire à moyen
terme (CBMT) et les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT), qui interagissent
fortement entre eux. Il constate qu’ils connaissent des difficultés, qui vont jusqu’à sa
réalisation s’agissant du CBMT, et des insuffisances tant dans leur contenu que dans leur
procédure d’élaboration. Il insiste sur la nécessité du CBMT et de l’évolution de sa
maquette. Il invite à compléter le TOFE, à améliorer la procédure de production de ces
outils et à la meilleure définition du rôle des acteurs y participant.
42 – 3. LES INSTRUMENTS DE PROGRAMMATION
Introduction
Comme il a déjà été indiqué, trois instruments participent dans la programmation

budgétaire : le tableau des opérations financières (TOFE) prévisionnel, le cadre
budgétaire à moyen terme (CBMT) et les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT).
Ceux-ci apparaissent solidaires et tributaires les uns des autres : la préparation du CBMT,
et par conséquent, des CDMT, nécessite un TOFE prévisionnel complet, provenant d’un
cadrage macroéconomique solide. Mis en œuvre en Tunisie depuis plusieurs années, force
reste, cependant, de remarquer qu’ils présentent certaines carences à surmonter. Ainsi, le
TOFE, actuellement en voie d’amélioration, ne couvre pas toutes les dépenses publiques.
Le CBMT, quant à lui, a rencontré des difficultés importantes tant, pour l’élaboration de
sa maquette que dans sa procédure d’élaboration. De même, la procédure de préparation
et le rôle des acteurs des CDMT n’est pas parfaitement défini et coordonné.
Le tableau des opérations financière de l’État prévisionnel
Le tableau des opérations financières de l’État (TOFE) prévisionnel présente les

recettes par grandes catégories, les dépenses par grande nature économique, le déficit et
les excédents, et enfin, les modes de financement. Prévisionnel, il couvre souvent une
période de trois ans. Il se trouve mis à jour, à plusieurs reprises, au cours du cycle de
préparation du budget, afin d’intégrer les évolutions de la conjoncture économique.
Le TOFE, établi en Tunisie par la DGRE, ne couvre pas les opérations financières de
l’ensemble de l’administration publique, mais pour des raisons de disponibilité des
données, seulement celle de l'administration centrale, hors caisses de sécurité sociale,
collectivités locales et certains établissements administratifs. Il en résulte que
l’information contenue dans le projet de loi de finances de l’année ne se révèle pas
exhaustive. Un travail supplémentaire d’enrichissement du TOFE paraît donc nécessaire,
afin qu’il couvre l’ensemble de l’administration publique, y compris les caisses de
sécurité sociale, les collectivités locales et tous les établissements publics.
Il y a peu de temps, un modèle de prévision a été développé au sein de la DGRE pour
la confection des TOFE. Ce modèle vise à projeter à moyen terme le cadre agrégé des
dépenses et des recettes et à relier l’équilibre budgétaire aux indicateurs de la croissance
économique.
La modélisation des recettes, dans ses principes théoriques et économétriques,
demeure très proche de celle du modèle de la DGP. Tout en retenant un niveau de détail
des recettes plus grand que le modèle de la DGP, cette modélisation n’inclut, cependant,
pas certaines recettes non fiscales, en l’occurrence, les recettes des privatisations et les
produits de la vente des biens confisqués.
Il convient, par ailleurs, de signaler qu’au titre de l’assistance technique de l’Union
européenne, une mission d’expertise a été entreprise en octobre 2015 et s’achèvera en
juin 2016. Elle vise l’approfondissement d’une modélisation macro-budgétaire pour la
Tunisie à travers :
• La constitution d’une base de données trimestrielle, contenant toutes les variables
du TOFE ainsi que celle du cadre macroéconomique ;
• La spécification et l’estimation d’un modèle macro-financier en données

trimestrielles, incluant des variables endogènes d’intérêt pour les politiques
budgétaires et fiscale ;
• La simulation de l’impact des changements dans les politiques fiscales sur
l’équilibre budgétaire et les agrégats macroéconomiques ;
• La mise en place d’une application informatique interactive permettant de projeter
les composantes trimestrielles du TOFE, ainsi que le cadre macroéconomique.
De manière générale, la préparation suffisamment solide du CBMT, et par
conséquent, des CDMT, requiert un TOFE prévisionnel exhaustif, issu d’un cadrage
macroéconomique solide. Le CBMT, les CDMT, le TOFE et le cadrage
macroéconomique s’avèrent donc étroitement liés, chaque instrument se révélant
tributaire de la préparation de l’autre. En somme, la qualité d’un instrument affecte
directement la qualité des autres instruments (voir l’annexe 2 sur le lien entre les
différents instruments de programmation). Ainsi, la qualité des prévisions des CDMT
dépend de celle des prévisions des CBMT, eux-mêmes sujettes à celle des prévisions du
TOFE et du cadrage macroéconomique à moyen terme.
Le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT)
Le développement des cadres à moyen terme doit considérer le contexte du pays, ses
capacités, sa situation économique et celle des finances publiques. La mise en place des
cadres à moyen terme requièrent de se fonder sur un cadrage macroéconomique et un
TOFE solides. Elle nécessite aussi de s’appuyer sur des réflexions stratégiques et les
analyses des coûts futurs des projets d’investissement, à inscrire dans la loi des finances
de l’année.
Le CBMT détaille par ministère (ou mission) les projections de dépense du TOFE
prévisionnel. Il constitue un instrument de cadrage budgétaire et son champ de couverture
coïncide avec le budget annuel. Il a pour objectifs de :
• Encadrer la préparation du budget annuel des ministères, et la préparation de
programmes de dépense pluriannuels (programme d'investissement, CDMT
sectoriels, etc.) ;
• Fournir aux ministères sectoriels une de prévisibilité minimum pour la
préparation de leur budget ;
• Donner un cadre pour l'analyse de l'impact budgétaire futur des politiques
actuelles (par exemple, les charges récurrentes des projets d'investissement) ;
• Informer le Parlement et les citoyens sur les grandes orientations de la politique
budgétaire (Ministère des Finances, 2009).
Le guide des CDMT prévoit que la version préliminaire du CBMT soit préparée à la
fin du mois de mai, et que le Conseil des ministres décide des plafonds de dépense par
ministère ; puis, la version finale du CBMT serait jointe aux documents budgétaires
soumis à l’Assemblée des représentants du peuple, pour examen et vote.
Avec le vote de la nouvelle LOB, il est attendu que le CBMT, une fois préparé, soit
inclus dans une note d'orientation budgétaire présentée à l’ARP, avant la fin du mois de
juillet et appuie les grandes hypothèses et orientations du LFI de l’année suivante.
Le guide méthodologique sur les cadres à moyen terme fournit à titre illustratif le plan
et le contenu du document du CBMT, (voir l’annexe 3), et renvoie la préparation de la
structure du CBMT à l’année 2009. Ces intentions n’ont, cependant, pas été concrétisées.
Il se révèle, en conséquence, indispensable d’établir une maquette de CBMT dans les
meilleurs délais, tout en tenant compte du contenu des autres documents de
programmation et de planification, tels que le plan de développement, le budget
économique, le TOFE ou le tableau d’équilibre emplois-ressources.
La maquette du CBMT doit faire ressortir clairement les différentes parties et sous
parties du document. Il convient qu’elle présente, notamment, l’environnement
économique mondial et national des projections, les données macroéconomiques ayant
servies à la programmation, l’évolution du secteur des finances publiques. Il se révèlerait
aussi souhaitable qu’elle donne un bref aperçu des différentes stratégies sectorielles et
ministérielles, ainsi que des priorités arrêtées par le gouvernement. La préparation des
CDMT s’ajoutant à celle de PLF, il ne faut pas qu’elle apparaisse trop lourde. A l’opposé,
il serait opportun de la considérer comme un élément à part entière de la procédure
budgétaire. En effet, le projet du budget pour l’année T+1 ne constitue que la première
année du CDMT T+1 à T+3, si bien que les travaux du CDMT facilitent le processus de
budgétisation.
Figure 3.1. Le cycle d’élaboration du CBMT
Bilan Cadrage
d’exécution macro
du budget économique
T-1 T+1
Mise à jour
Adoption du des
budget programmes
sectoriels
Fixation et
Arbitrage et notification
mise à jour du des
CBMT enveloppes
indicatives
Préparation
des CDMT et
des budgets
Source : Auteur.
Dans la chaîne budgétaire, chaque étape demeure indissociable des autres étapes. Les
procédures de programmation et de budgétisation doivent donc rester étroitement
intégrées de manière à ce que l’output de chaque étape constitue l’input de l’autre.
Encadré 3.1. L'élaboration du CBMT en France et au Maroc
En France, la constitution consacre la catégorie des lois de programmation des finances publiques, toutes
administrations publiques confondues – État, administrations de sécurité sociale et administrations publiques
locales. Cette nouvelle catégorie de loi définit « les orientations pluriannuelles des finances publiques » à moyen
terme. Concernant les dépenses de l’État, la loi de programmation des finances publiques définit pour les 3
premières années de la programmation les plafonds des crédits des missions du budget général, constituant le
budget triennal de l’État.
Depuis la révision du 23 juillet 2008, l’article 34 de la constitution française consacre les lois de
programmation, catégorie de lois appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et
devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Les lois de
programmation des finances publiques déclinent des objectifs pour chacune des administrations publiques, au
sens de la comptabilité nationale, référentiel commun aux États membres de l’Union européenne.
Le budget pluriannuel prévoit une programmation des dépenses de l’État sur 3 ans avec un plafond global de
dépenses de l’État sur le périmètre de la norme de dépense et des plafonds de dépenses par missions (ou grandes
politiques publiques). Sous réserve des modalités d’ajustement précisées dans l’annexe à la loi de
programmation, les plafonds des crédits s’avèrent impératifs les deux premières années et susceptibles
d’ajustement la troisième année. Pour chacune des années de la programmation, les projets de lois de finances se
trouvent élaborés et présentés au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget triennal. La
préparation du projet de loi de finances (PLF) suit désormais une procédure différente les années paires
(préparation du budget triennal), et les années impaires (simple actualisation de la deuxième échéance du budget
triennal).
Pour la première annuité, les plafonds de dépenses établis au niveau des missions et la répartition des crédits
par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de l’année considérée et présentent ainsi un
caractère définitif.
Pour la deuxième annuité, les plafonds de dépenses des missions sont considérés comme n’étant pas
révisables. Ils peuvent toutefois être révisés dans certains cas exceptionnels. La répartition des crédits entre les
programmes d’une mission, prévue lors de l’élaboration du budget triennal, peut en revanche être révisée dans le
respect du plafond de la mission.
Pour la dernière annuité, les crédits par mission peuvent faire l’objet d’ajustements complémentaires. Cette
troisième année « révisée » de la programmation constitue, dès lors, le point de départ du nouveau budget
pluriannuel portant sur les trois années suivantes.
Au Maroc « l’élaboration du CBMT revient au Ministère des Finances et de la Privatisation, à travers la
consolidation des CDMT. Le CDMT est alors accompagné de deux notes explicatives. La première présente les
hypothèses ayant présidé à l’élaboration du TOFT et des différentes politiques et mesures soutenant le cadre
macroéconomique. La deuxième présente les écarts éventuels entre les projections consolidées proposées par les
différents départements ministériels et les possibilités financières dégagées du TOFT, ainsi que les mesures de
rationalisation et d’arbitrage assurant la compatibilité des CDMT avec les objectifs de soutenabilité du cadre
macroéconomique ».
Source : France : Ministère des Finances et des Comptes publics : Programmation pluriannuelle des finances publiques et
budget triennal de l’État, www.performance-publique.budget.gouv.fr/budget-comptes-etat/budget-3-annees/approfondir/
fondamentaux/programmation-pluriannuelle-finances-publiques-budget-triennal-etat#.Vu_CNvnhBhE ; Maroc : Ministère
des Finances et de la Privatisation du Maroc, Cadre de Dépense à Moyen Terme : guide méthodologique ».
De point de vue de la période de préparation du CBMT et de notification des plafonds

de crédits aux ministères sectoriels, le guide méthodologique de 2009 prévoit
l’établissement du CBMT initial ou de cadrage au plus tard à fin du mois de mai, sa
transmission au Conseil des ministres pour la détermination des plafonds de dépenses
intervenant ensuite.
Nombre d’auteurs 1 estiment que le CBMT, dans sa version préliminaire ou initiale,
ainsi que la notification des plafonds, devraient enclencher la procédure de préparation du
budget et permettre aux ministères sectoriels d’établir leurs demandes de crédits et leurs
CDMT.
Le dernier calendrier budgétaire tunisien de préparation du PLF 2016 a fixé au 31 mai
2015, la limite d’envoi par les ministères de leurs projets de budget, accompagné des
PAP. Cette date supposait que les plafonds seraient notifiés aux ministères au plus tard le
30 avril, leur laissant ainsi le temps nécessaire pour ajuster leurs demandes et actualiser
leurs CDMT.
L’objectif de communication des plafonds de dépenses, le 30 avril, conduit à
actualiser très probablement le cadrage macroéconomique à moyen terme, destiné à son
tour à l’actualisation et au glissement du TOFE et à la préparation du CBMT initial. Ce
CBMT, basé normalement sur des scénarios pessimistes, autorise une marge de
manœuvre à répartir ultérieurement, après l’identification du scénario de référence
fondant la préparation du projet de loi de finances de l’année T+1.
Encadré 3.2. Constatations et recommandations sur le CBMT
Le CBMT est un instrument : principalement pour ajuster (diminuer) les dépenses totales
(réduire le déficit budgétaire). Les projections CBMT varient entre 2 et 5 ans. Il n’y a pas une
prolifération des documents de planification.
On distingue souvent le « scenario de base » (les tendances sur la base de la politique
inchangée) des plafonds, nécessaire pour contrôler ou réduire les dépenses totales. Les
projections sont utiles aux fins internes de chaque ministère.
Les pays qui ont « réussi » les CBMT décident le(s) plafond(s) très tôt dans le cycle
budgétaire. Les liens entre les allocations budgétaires (annuelles) et la performance ne sont pas
bien établis, sauf pour quelques secteurs précis »
Source : Lienert I. (2009), Les CDMT dans les pays de l’OCDE, blog-pfm.imf.org/files/les-cdmt-dans-les-
pays-de-locde---1---dmsdr1s.ppt
Encadré 3.3. Rôle des prévisions à moyen terme au Chili
En 2000, le bureau du budget a commencé à formuler des prévisions à trois ans sur
l’évolution spontanée des recettes et dépenses publiques. Pour qu’elles restent constamment à
jour, elles sont examinées deux fois par an : en mai, quand les informations sur l’exécution du
budget de l’année précédente se trouvent disponibles, et à la fin de septembre quand on
incorpore la loi de finances et les hypothèses macroéconomiques à moyen terme sont intégrées
dans les prévisions relatives à l’exercice suivant. Les chiffres figurent dans un document interne
du bureau du budget et la version diffusée au public (ou aux autres ministères) s’en tient à des
données très agrégées. Les documents publiés ne font pas la liaison entre les prévisions
successives d’une année sur l’autre. Ces prévisions ne sont pas utilisées comme instrument de
répartition des ressources. Le bureau du budget y recourt pour évaluer les tendances globales des
recettes et des dépenses publiques ainsi que leur compatibilité avec l’objectif fondamental de
respect de la règle d’excédent structurel. Il s’agit donc d’un outil permettant de déterminer la
totalité des moyens dont dispose l’État. L’actualisation effectuée en mai donne des indications
sur ce point, en attendant que les groupes de travail indépendants, chargés de calculer le solde
structurel, se réunissent en août pour formuler les estimations finales.
Source : OCDE (2004), Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, volume 4, N° 4,
www.oecd.org/fr/gov/budgetisation/44041202.pdf.
Les cadres de dépenses à moyen terme dans la programmation
Si les CDMT se trouvaient préparés isolement par certains ministères, sans être
précédés par un CBMT assis sur un cadrage solide, ils constitueraient une expression de
vœux à moyen terme, sans sens pour définir des priorités ou concrétiser des stratégies.
Conscients de cette contrainte, en Tunisie, les ministères sectoriels n’ont pas attendu le
développement du CBMT pour engager les travaux sur la programmation à moyen terme.
Dans ce pays, les CDMT se trouvent établis par ministère, définissant ainsi clairement
les responsabilités dans leur préparation. Ils couvrent toutes les dépenses du budget de
l’État, quel que soit les sources de financement (ressources générales du budget,
ressources extérieures affectées et dons), y compris les fonds spéciaux du Trésor et les
dépenses des établissements publics administratifs (ou autres organismes publics), mais
hors service de la dette. En vue de poursuivre ce mouvement, il est proposé de mettre en
place, en plus des CDMT ministériels, des CDMT sectoriels proprement dits, qui
dépasseraient le cadre ministériel, pour intégrer les politiques publiques transversales
(interministérielles). Cette évolution nécessiterait de construire des programmes
interministériels et engager la réflexion sur la gestion de la transversalité de certaines
politiques, telles que la migration, l’aménagement du territoire ou la sécurité routière.
Par ailleurs, actuellement les ministères sectoriels tunisiens ne préparent pas des
documents appelés « CDMT », mais des tableaux de projections à moyen terme. Les
tableaux figurent parmi les documents sur la performance des ministères. Ils sont
ordonnés par programmes, conformément aux principes de la nomenclature
programmatique établie durant la période d’expérimentation de la GBO, et par grandes
catégories économiques de dépenses, ventilées par type de financement (voir tableaux ci-
après). Cet ordonnancement s’avère trop agrégé et ne fournit pas le détail des crédits par
activité, ou centre de coût. Ces informations se révèlent, pourtant, essentielles dans la

compréhension des majorations de augmentations de crédits sollicitées par les différents
ministères.
Tableau 3.1. Le CDMT du ministère : dépenses par nature économique et financement
TND millions
t-3 t-2 t-1 1 t+1 t+2 t+3
Réalisations Budget Projections
Dépenses totales1
Dépenses courantes
Rémunérations
Moyens des services
Interventions
Dépenses de développement
Financement
Ressources générales du Budget
Prêts liés à des projets
Dons liés à des projets
Autres ressources2
Notes :
1. Paiements réalisés ou prévisions de paiement. Comprend, en plus des dépenses du budget de l’État, les dépenses sur
ressources propres des établissements publics listés en annexe.
2. Ressources propres des établissements publics listés en annexe.
Source : Ministère des Finances (2009), Guide méthodologique des CDMT, Tunisie, page 32.
Tableau 3.2. Le CDMT du ministère : dépenses par programme
TND millions
t-3 t-2 t-1 1 t+1 t+2 t+3
Réalisations Budget Projections
Dépenses totales1
Programme administration générale
Programme ……..
Programme ……..
Programme ……..
Etc.
Notes :
1. Comprend en plus des dépenses du budget de l’État les dépenses sur ressources propres des établissements cités en annexe III.
Source : Ministère des Finances (2009), Guide méthodologique des CDMT, Tunisie, page 32.
Sur ce point, le guide méthodologique des CDMT prévoit de détailler davantage les
projections des CDMT et de les faire intégrer les activités et les actions. Ces projections
conféreraient ainsi aux responsables de programmes une vision plus fine des enjeux et
amélioreraient le pilotage de leurs programmes. Pour devenir possible, cet objectif
requiert la déclinaison des programmes, dans le cadre de la réforme de la GBO, et
l’affectation des crédits par activités, actions et centres de coûts.
L’extension des projections des CDMT vers les activités et actions nécessite la
stabilisation de la nomenclature comptable, afin de décliner, d’abord, les CDMT par
programme et sous-programme, et ensuite, les activités, actions et les centre de coûts.

Cette extension implique également que l'ensemble du processus, du cadrage
macroéconomique du TOFE au CBMT au CDMT, devienne pleinement opérationnel et
soit conduit de façon organisée.
La forme et le contenu des CDMT
La forme et le contenu des documents présentant les CDMT s’avèrent aussi

importants que la procédure de programmation. Dans beaucoup de pays, les CDMT
forment des documents distincts des autres documents budgétaires, à l’instar du budget de
programme ou les documents de la performance. Comme il a été exposé plus haut, la
Tunisie a choisi de faire des CDMT et des projets annuels de performance un document
unique, appelé budget de performance ministériel (voir annexe D).
Les ministères sectoriels ont participé à la programmation pluriannuelle. Mais
l’examen montre que dans les budgets de performance ministériels déjà publiés, le
contenu relatif aux CDMT a été intégré dans la présentation générale du ministère, ne
dépassant pas les quatre pages. Cette section intitulée « programmation pluriannuelle » a
été limitée à un exposé littéraire et à deux tableaux de prévisions de dépenses à moyen
terme, l’un par grande nature économique de la dépense, et l’autre par programme. Le
reste du contenu traditionnel du CDMT, en particulier, l’exposé des réalisations et des
défis et la programmation des dépenses à moyen terme, manque dans les budgets de
performance ministériels. Il en résulte que la décision des autorités tunisiennes de
fusionner les documents des CDMT et les budgets de programme a nui à l’exercice de
programmation, et à l’objectif des CDMT. Le document intitulé « programmation
pluriannuelle des dépenses des budgets de performance ministériels » ne saurait, dès lors,
bénéficier véritablement de l’appellation « CDMT ».
Les acteurs de la préparation du CBMT et des CDMT
Nous avons présenté plus haut les différents acteurs du cadrage macroéconomique.
En complément, cette section se trouve spécialement consacrée aux acteurs de la
préparation du CBMT et des CDMT. Elle met en exergue les carences de coordination
empêchant l’instauration pérenne de la procédure des cadres à moyen terme. Le guide
méthodologique sur les cadres à moyen terme montre de manière précise ces acteurs et
leurs responsabilités dans la procédure. Ces acteurs figurent dans l’annexe n° 1 en suivant
les étapes de la préparation du PLF et des CBMT.
Il convient, toutefois, de noter l’absence en Tunisie, d’une part, d’une organisation
institutionnelle déterminant les acteurs responsables de la préparation des cadres à moyen
terme, et d’autre part, de procédures de coordination entre ces acteurs. Un groupe de
travail sur les CDMT avait, en effet, été créé par le ministère des finances, mais ses
activités ont été rapidement interrompues. Il était constitué de « personnes ressources »
du ministère des finances et d’autres ministères et institutions qui, à côté de leurs
fonctions principales, participaient à la préparation des tableaux financiers et des
projections budgétaires des cadres à moyen terme.
L’ampleur des tâches et leurs délais réduits exigeaient un engagement complet que les
membres du groupe de travail sur les CDMT se trouvaient naturellement dans l’incapacité
de consentir, en raison de leurs autres obligations professionnelles. Hormis ce groupe de
travail, les autorités tunisiennes n’ont pas prévu clairement les agents chargés de la
préparation des cadres à moyen terme, ainsi que leur rôle dans la procédure. Afin de
préparer d’ores et déjà le CBMT des années 2017 à 2019, accompagnant le PLF de 2017,
la désignation de ses acteurs demeure, pourtant, indispensable. Pour mettre un terme à
cette carence grave, le projet de LOB définit précisément ces responsables. Bien sûr, pour
devenir contraignant ce texte requiert l’approbation de l’Assemblée des représentants du
peuple. Par ailleurs, aucune procédure de coordination entre les différents acteurs de la
rédaction des CDMT n’existe aujourd’hui, gênant logiquement l’atteinte de leur mission.
Recommandations
Il apparaîtrait souhaitable de :
1. Publier les projets et les versions définitives des CBMT et CDMT, tout en mettant à la
disposition du public une version abrégée et aisément compréhensible par tous. En
effet, les cadres à moyen terme fixent le contexte d'analyse de l'impact budgétaire à
trois ans des politiques publiques actuelles, tant au niveau national que sectoriel. Ils
ont vocation à informer les membres de l’ARP et seraient utiles aux citoyens et aux
acteurs économiques. Il s’avèrerait, dès lors, souhaitable de les rendre accessibles au
public, dans leurs versions préliminaires, et surtout finales. En même temps, en vue de
garantir une information compréhensible par tous les citoyens, des versions agrégées
seraient à produire.
2. Établir la nouvelle maquette des CBMT et concentrer son contenu sur les analyses et
informations essentielles. Aussi, conviendrait-il de limiter son contenu aux parties
suivantes : a) le contexte macroéconomique, figurant en détail dans la note de
présentation du projet de la loi de finances de l’année T+1, s’en tiendrait au rappel de
ses principaux éléments ; b) les politiques fiscales et budgétaires, décrites dans
d’autres documents, se concentreraient sur la présentation et l’explication du TOFE et
du tableau des équilibres emplois-ressources ; c) la gestion de la dette, ferait l’objet
d’un document indépendant, décrivant la stratégie d’endettement, les analyses sur la
viabilité et la soutenabilité de la dette, ainsi que les autres analyses relatives à dette
extérieure et intérieure. Il s’avèrerait, en revanche, nécessaire de développer des
parties sur : d) la politique des recettes publiques ; e) les plafonds de dépense (en
version préliminaire) et leur explication ; f) les écarts entre la version préliminaire et la
version finale du CBMT.
3. Poursuivre la production par les ministères sectoriels des CDMT. En effet, ceux-ci
n’ont pas attendu que le CBMT soit officiellement appliqué pour entreprendre la
rédaction de leurs CDMT. Il y a donc lieu d’entretenir cette dynamique. a) Les
ministères sectoriels continueraient ainsi l’élaboration de leur programmation et la
conception des stratégies, en procédant à leurs simulations chiffrées, en achevant la
mise au point des bases de données indispensables à ces simulations, et en réalisant
l’étude du coût des activités et des projets en cours et nouveaux. b) Mais,
naturellement, il reviendrait aux ministres sectoriels de s’approprier pleinement le
sujet et donner les instructions dans ce sens.
4. Mettre à jour le guide méthodologique sur le CDMT de sorte à en faire un guide de
programmation et de budgétisation, réellement suivi, et d’incorporer le processus de
préparation des CDMT dans celui de préparation du budget.
5. Améliorer l’organisation de la préparation des CDMT. Eu égard à la multiplicité des

acteurs dans la chaîne de préparation des CDMT, il s’apparaîtrait indispensable de :
a) définir précisément le rôle de chacun d’entre eux ; b) consacrer le leadership d’un
seul acteur à chaque maillon de la chaîne de planification-programmation-
budgétisation : d’abord, celui de la DGP du MDICI en matière de planification et de
cadrage macroéconomique, ensuite, de la DGRE du ministère des finances concernant
la programmation et de la préparation du TOFE, du tableau des équilibres emplois-
ressources, et du CBMT, et, du CGABE pour la budgétisation.
6. Institutionnaliser la coordination entre les acteurs en créant, par voie réglementaire,
deux comités chargés formellement, et respectivement, de préparer le cadrage
macroéconomique et le CBMT. « Le comité du cadrage macroéconomique » serait
responsable d’établir, notamment, le compte consolidé des opérations financières du
secteur des administrations publiques, la balance des paiements, la situation monétaire,
et l’équilibre des ressources (PIB et importations) et des emplois (consommation,
investissement et exportations). « Le comité du CBMT » assumerait, quant à lui, la
préparation du document éponyme. Il procéderait aussi à la collecte, la synthèse et
l’actualisation de toutes les informations destinées au CBMT. Enfin, il déterminerait
les enveloppes financières sectorielles (plafonds) prévisibles, permettant aux
ministères et institutions de préparer leurs budgets et leurs actions à moyen terme.
Notes
1. Allen Shick, Daniel Tommasi, Marc Raffinot, etc.
Références
Lienert, I. (2009), Les CDMT dans les pays de l’OCDE, blog-pfm.imf.org/files/les-cdmt-

dans-les-pays-de-locde---1---dmsdr1s.ppt
Ministère des Finances et des Comptes publics de France : Programmation pluriannuelle
des finances publiques et budget triennal de l’État, www.performance-
publique.budget.gouv.fr/budget-comptes-etat/budget-3-annees/approfondir/
fondamentaux/programmation-pluriannuelle-finances-publiques-budget-triennal-
etat#.Vu_CNvnhBhE.
Ministère des Finances et de la Privatisation du Maroc (2006), Cadre de Dépense à
Moyen Terme (CDMT) : guide méthodologique.
Ministère des Finances de la Tunisie (2009), Guide méthodologique des CDMT,
www.education.gov.tn/budget/guide_cdmt.pdf.
OCDE (2004), Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, volume 4, N° 4, Éditions
OCDE, Paris, www.oecd.org/fr/gov/budgetisation/44041202.pdf.
4. LES ACTIVITÉS DE PRÉPARATION DU BUDGET – 53
Chapitre 4
Les activités de préparation du budget
Le chapitre compare la démarche de programmation et de budgétisation en une phase

descendante et l’autre ascendante, conciliées durant le cycle de préparation du budget
avec la pratique actuelle en Tunisie. Il constate que les différences entre les deux
procédures se révèlent une source d’inefficience et propose d’adopter définitivement la
démarche en deux phases.
54 – 4. LES ACTIVITÉS DE PRÉPARATION DU BUDGET
Introduction
Le guide méthodologique du CDMT propose que la démarche de programmation et

de budgétisation en Tunisie intervienne en deux phases, l’une descendante et l’autre
ascendante, conciliées durant le cycle de préparation du budget, afin d’arrêter les crédits
définitifs. Ces derniers se trouvent déclinés ultérieurement en enveloppes sectorielles
indicatives, permettant aux services du ministère des Finances de faire connaître les
perspectives budgétaires et d’engager les discussions budgétaires avec les ministères
sectoriels, selon un calendrier défini annuellement.
La procédure actuellement employée par l’administration tunisienne s’écarte de la
démarche énoncée dans le guide. Durant la phase ascendante, les ministères sectoriels
établissent et adressent leurs propositions au ministère des finances. Pendant la phase
descendante, le ministère des finances notifie, lors des discussions budgétaires, les crédits
attribués à ces ministères. Une troisième phase d’arbitrage politique, fait intervenir les
ministres et le Chef du gouvernement.
De plus, les phases ascendante et descendante dominent la préparation du budget.
Une attention excessive au détail des crédits en découle. Les discussions se concentrent
sur les lignes budgétaires en délaissant le débat sur les orientations stratégiques, les
priorités et l’allocation intra-sectorielle des ressources. Dès lors, il conviendrait de
renforcer l'approche descendante, en l’inscrivant dans la circulaire notifiant aux
ministères sectoriels. De même, il s’avèrerait utile de procéder à l’évaluation des objectifs
et des performances, ainsi que de recentrer les discussions sur les aspects budgétaires et la
détermination des crédits en se fondant sur la performance.
La budgétisation en deux temps
Les cadres à moyen terme répondent au besoin que les ministères sectoriels fixent des
priorités entre les programmes, les activités et les actions, tout en respectant les
orientations stratégiques du secteur et les contraintes macroéconomiques arrêtées dans le
cadrage macroéconomique et traduites dans le TOFE et le CBMT. L’élaboration d’un
CDMT constitue un exercice de programmation et de fixation de priorités à moyen terme
des dépenses des programmes. Les activités et les actions, s’ajoutant aux projets en cours
et nouveaux à financer, entrent dans le cadre de l’exercice de budgétisation.
La démarche de programmation et de budgétisation en Tunisie devrait, selon la
démarche décrite dans le guide méthodologique, s’agencer en deux phases :
1. « Une phase stratégique, ou de cadrage, visant à formuler les choix stratégiques
(objectifs budgétaires globaux, allocation intersectorielle des ressources) et, ainsi,
à assurer le lien entre les grands choix de politique publique et le budget. Cette
phase doit déboucher sur la préparation d'un TOFE prévisionnel et d'un CBMT.
Les plafonds de dépense par ministère qui encadrent la préparation des budgets et
programmes ministériels sont dérivés de ce CBMT.
2. Une phase de préparation des prévisions budgétaires et des CDMT finaux
comportant les arbitrages intra-sectoriels et la soumission des projets de budget
ministériels. Les arbitrages intra-sectoriels sont effectués par les ministères
sectoriels, dans le respect des plafonds de dépense définis dans la phase
stratégique. Il est souvent dit que "chaque ministère devient alors son propre
ministère des finances" dans les limites fixées par le TOFE prévisionnel et le
CBMT » (Ministère des Finances, (2009).
Ces deux phases descendante « top down » et ascendante « buttom up » devraient être
réconciliées à un certain moment du cycle de préparation du budget, afin d’arrêter les
enveloppes définitives de crédits. Cette démarche (voir annexe 5) de budgétisation en
deux temps n’a pas été conduite à bien en raison de l’absence de préparation du CBMT et
de la notification des plafonds des crédits aux ministères sectoriels.
La préparation du PLF, de son côté, débute par le cadrage macroéconomique, en vue
de déterminer les ressources et les emplois mis à la disposition de l’exécutif pendant la
période considérée. Elle devrait être guidée par des instruments marquant deux phases
différentes : la première dite «de cadrage », et la seconde dite de « préparation des
crédits » (voir annexe 5 sur la budgétisation en deux temps).
Le schéma directeur de la GBO définit ces deux phases comme suit : « la phase de
cadrage, visant à formuler les choix stratégiques (objectifs budgétaires globaux,
allocation intersectorielle des ressources) et, ainsi, à assurer le lien entre les politiques
publiques et le budget. Cette phase doit déboucher sur la préparation d'un TOFE
prévisionnel et d'un CBMT. […] La phase de préparation des prévisions budgétaires et
des CDMT finaux comportant les arbitrages intra-sectoriels et la soumission des projets
de budget ministériels. Les arbitrages intra-sectoriels sont effectués par les ministères
sectoriels, dans le respect des plafonds de dépense définis dans la phase stratégique. Le
ministère des Finances vérifie la cohérence des propositions sectorielles avec les plafonds
de dépense et les objectifs stratégiques globaux définis dans le Plan et les autres
documents stratégiques ».
La procédure de budgétisation en deux temps, avec ses deux phases, nécessite que les
procédures de préparation des cadres à moyen terme et du budget se trouvent unifiées.
Elle requiert, également, la responsabilisation des ministères, l’implication des décideurs
politiques de manière claire et le renforcement du rôle de l’Assemblée des représentants
du peuple. Il s’avère, enfin impossible d’instaurer la budgétisation en deux temps sans
une procédure de programmation glissante, fondée sur l’analyse des évolutions des
politiques publiques.
Les allocations intersectorielle et intra-sectorielle des ressources et des dépenses
À partir du cadrage macroéconomique, dont sont issus le TOFE et le tableau

d’équilibre emplois-ressources, des enveloppes sectorielles indicatives de crédits se
trouvent établies. Elles fournissent l’occasion aux services techniques du ministère des
Finances, notamment le CGABE, de faire connaître les perspectives des discussions, lors
des conférences budgétaires. Cependant, ces enveloppes ne sont pas communiquées aux
ministères sectoriels qui préparent leurs propositions de manière autonome.
Ces derniers établissent leurs propositions (pour T+1 à T+3) en partant des
réalisations antérieures, de leurs stratégies sectorielles, des tendances observées et des
orientations données dans la circulaire de préparation du budget. Leurs propositions pour
T+1 font ressortir les contraintes des mesures nouvelles.
Les contraintes correspondent aux crédits nécessaires au fonctionnement des services
sans changement du niveau d’activité, et, les mesures nouvelles renvoient aux activités
intégrées dans le budget ne figurant pas dans celui de l’année antérieure (par exemple,
recrutements et projets nouveaux) et à entreprendre durant l’année T+1.
Le guide méthodologique des CDMT prévoit les procédures de préparation des cadres
à moyen terme. Il envisage une budgétisation en deux temps (voir plus haut). La première
phase de cadrage aboutirait à la préparation d'un TOFE prévisionnel et d'un CBMT dont
découleraient les plafonds de dépense par ministère. Ces plafonds détermineraient
théoriquement la préparation des CDMT et des budgets et programmes ministériels. La
deuxième phase porterait sur la préparation des crédits, dans le respect des plafonds de
dépense définis dans la phase stratégique. Malheureusement, la méthode du guide se
trouve ignorée.
Le guide prévoit également des mécanismes de réconciliation entre le « haut » (le
cadrage macro budgétaire) et le « bas » (la programmation des ministères sectoriels) au
cours de ces deux phases. Mais ces mécanismes demeurent inappliqués. La réconciliation
entre les plafonds des dépenses, issus de la phase de cadrage, et les propositions des
ministères sectoriels intervient donc lors des arbitrages entre ministres, et concerne
seulement l’année T+1. La méthode proposée par le guide coïncide avec les bonnes
pratiques des pays membres de l’OCDE invitant à élaborer le budget selon sa méthode
descendante. En effet, il a été observé que la formation des budgets selon une approche
« ascendante », où les ministères dépensiers soumettent des demandes budgétaires
spontanées, facilite les dépassements des crédits et les déficits budgétaires insoutenables.
Le calendrier budgétaire
La Constitution tunisienne de 2014 dispose que le projet de loi de finances de l'année

T+1 se trouve déposé à l’Assemblée des représentants du peuple, au plus tard, le 15
octobre de l’année T. Elle renvoie à la LOB pour la définition des modalités de
préparation, de présentation et d'adoption des projets de loi de finances, de l’année,
rectificatives et de règlement. Le projet de LOB1, actuellement examiné par l’ARP, ne
précise pas de manière approfondie les modalités de préparation et de formulation du
projet de loi de finances, et renvoie à son tour, la détermination de ces modalités à la
circulaire de préparation du budget, émise dorénavant par le ministre chargé des
Finances.
La circulaire du ministre des Finances fixant le calendrier de préparation du PLF est
adressée, après réunion du Conseil des ministres, aux ministères sectoriels pour la
préparation de leurs projets de budgets. Elle décrit les grandes orientations de la politique
budgétaire et précise les méthodes de présentation des dossiers de synthèse de la
performance, les orientations en matière de recrutement, des dépenses de gestion, les
investissements prioritaires, et enfin, les critères de sélection des projets nouveaux. Elle
détermine également l’évolution maximale de certaines lignes de crédits et les éventuelles
restrictions pour d'autres catégories de dépenses sur la base des décisions du
gouvernement, mais, sans fixer de plafonds de dépenses.
En Tunisie durant la phase ascendante, les ministères sectoriels préparent et
soumettent leurs propositions au ministère des finances. Au cours de la phase
descendante, le ministère des finances notifie, lors des discussions budgétaires, les crédits
alloués à ces ministères, ainsi que les actions et les projets financés dans le budget T+1.
Une troisième phase, dite d’arbitrage, fait intervenir non pas les services administratifs,
mais les ministres et le quelques fois le chef du gouvernement. Elle permet de décider sur
les projets, les activités et les actions qui ne n’ont pas été retenus lors des discussions
budgétaires par les services du Ministère des finances.
Dans la pratique, les phases ascendante et descendante dominent durant la préparation

du budget. Une attention excessive au détail des crédits en découle. Les discussions se
concentrent sur les lignes budgétaires, projet par projet, en omettant le débat sur les
orientations stratégiques, les priorités et l’allocation intra-sectorielle des ressources (entre
les programmes).
En principe, et comme le montre le schéma ci-après, la phase ascendante devrait se
trouver précédée par la phase descendante, à la fin de laquelle le ministère des finances
notifierait les plafonds des crédits aux ministères sectoriels. La phase descendante,
appelée aussi de cadrage ou de décisions stratégiques, devrait intervenir en début d’année,
au cours du premier quadrimestre, afin de permettre aux ministères sectoriels d’établir
leurs demandes de crédits, eu égard aux plafonds notifiés officiellement. Au cours de
cette phase, les ministères sectoriels auraient le temps d’arrêter leurs priorités, ainsi que
les cibles de leurs indicateurs.
Figure 4.1. Les phases de préparation du PLF en Tunisie
Source : Tommasi, D. (2006), Les cadres de dépense à moyen terme, http://docplayer.fr/7704562-Les-

cadres-de-depense-a-moyen-terme-cdmt-d-tommasi-tunis-26-juin-2006.html.
L’inscription de l'approche descendante dans la circulaire notifiant les crédits
La circulaire de préparation du budget, émise chaque année par le Chef du

gouvernement, indique les principales activités et dates pour la préparation du projet de
budget pour la gestion T+1. Il convient d’observer que la circulaire de préparation (voir
annexe G) du budget reste très sommaire et n’indique aucune activité liée à l’examen des
stratégies sectorielles, au cadrage macroéconomique, au CBMT, ou, enfin, au CDMT
sectoriels. Ce document ne comporte pas plus de plafonds ou de dates pour la notification
des plafonds aux ministères sectoriels, ou une étape pour la décision sur les plafonds. Il
en résulte, une grande incertitude, laissant une très grande lassitude d’action au ministère
des finances, mais sans contribuer au travail des ministères sectoriels.
Par ailleurs, les écarts importants relevés les dernières années entre les demandes de
crédits formulées par les ministères sectoriels et les crédits effectivement inscrits en PLF
réaffirment le besoin de donner des informations suffisamment tôt à ces ministères. Ils
travailleraient ainsi utilement sur des bases réalistes, et en accord avec les perfectives
budgétaires retenues par le gouvernement. Dans cet esprit, il serait bon, d’une part, de
matérialiser l’approche descendante dans la circulaire du Chef du gouvernement relative à
la préparation du PLF, et, d’autre part, de communiquer aux ministères sectoriels des
plafonds budgétaires explicitement prévue par le projet de la LOB qui ne fait pas
référence aux CDMT. Elle pourrait, cependant, être adoptée par le Chef du
gouvernement, en application de son pouvoir général d’organisation de l’administration.
Tableau 4.1. L'approche descendante dans certains pays de l'OCDE
Approche descendante (top-down) Approche ascendante (bottom-up)
Enveloppes Enveloppes Enveloppes Enveloppes Examen du

plafonds sectorielles plafonds sectorielles programme
Australie o - - o o
Canada o - - o o
Chili o - - o o
Danemark o o - ∆ o
Corée o o - ∆ o
Pays-Bas o o - ∆ o
Suède o o - - ∆
Royaume-Uni o o - ∆
O : fréquemment utilisé ; ∆ : utilisé comme référence ; - : non utilisé
Source : OCDE (2006), Journal on Budgeting, Vol 6 n° 1, www.oecd.org/gov/budgeting/40140241.pdf.
L’évaluation des objectifs et performances
La préparation du CBMT vise à renforcer la budgétisation intervenant du haut vers le

bas, très importante dans la situation actuelle des finances publiques en Tunisie. La
préparation des CDMT cherche à encourager les ministères sectoriels à ériger des
priorités entre leurs programmes et activités, en conformité avec les stratégies et le Plan
de développement économique et social, d'une part, et les contraintes financières, d'autre
part.
Le lien entre les stratégies et le budget s’instaure grâce à la déclinaison des objectifs
stratégiques dans les budgets de programmes triennaux ou les CDMT. Il apparaît
essentiel, au début de la phase de préparation du budget, de procéder à une évaluation de
l’atteinte des objectifs et des performances. Cette activité figure dans le calendrier
budgétaire tunisien de préparation du budget, mais nécessiterait d’intervenir en amont du
cycle (janvier-février). Il apparaîtrait, par ailleurs, souhaitable de procéder, au moins une
fois tous les trois ans, à une évaluation globale des dépenses publiques.
Encadré 4.1. Suivi budgétaire de projets et programmes spécifiques en Espagne
Chaque année, la Loi de finances comporte une liste de projets particuliers sélectionnés pour
être soumis à un suivi et un contrôle financier spécifique. Cette mesure ne concerne pas que des
services de l’administration mais aussi des entreprises publiques.
En 2002, les principaux projets concernent :
• les prisons ; les tribunaux ; la sécurité routière ; l’aide sociale accordée aux immigrés et
réfugiés ; les infrastructures dans le domaine de l’eau ;
• les infrastructures de transport ferroviaire ; les infrastructures du transport routier ; le
plan national d’irrigation ; un programme de R+D.
En outre, un suivi spécifique du projet d’entreprise de certaines sociétés publiques est
effectué, il concerne les autorités portuaires, les aéroports..
Source : OCDE, Budget orienté vers les résultats en Espagne : enseignements tirés, www.oecd.org/fr/
espagne/2497156.pdf.
Le recentrage des discussions sur les aspects budgétaires
Les documents de préparation budgétaire indiquent également, d’une part, que les
discussions (conférences) budgétaires devraient s’appuyer sur « le dossier de synthèse de
la performance », et d’autre part, qu’il y a lieu de mettre en avant les aspects liés à la
performance, de débattre des objectifs et des cibles des indicateurs pour la gestion T+1.
La revue par les pairs a montré que ces directives ne sont pas suivies. Les discussions
budgétaires se déroulent, comme par le passé, en partant des demandes de crédits
formulées par les ministères techniques, suivies par les contre-propositions du ministère
des finances, au regard des moyens du budget de l’État ou des ressources extérieures
disponibles.
Afin de ne pas alourdir inutilement la phase de préparation des crédits, les
conférences budgétaires ne devraient pas porter sur la définition des orientations des
politiques publiques, des priorités budgétaires, des objectifs, ou des indicateurs et leurs
cibles. Il est souhaitable que le débat sur la performance des programmes (sur les
indicateurs et leurs cibles) intervienne avant la phase des discussions budgétaires.
Les priorités restent à arrêter, en début d’année, par chaque ministère sectoriel et les
cibles des indicateurs ajustées ultérieurement, en fonctions des enveloppes de crédits
arrêtées pour le ministère concerné. Il s’avère indispensable de les établir à partir des
stratégies des secteurs, et les propositions d’initiatives nouvelles (nouvelles activités et/ou
actions, ou nouveaux projets) seront retenues, en fonction des décisions d’allocation des
ressources.
La détermination des crédits par la performance
Il ne paraît pas plus souhaitable que les priorités arrêtées au niveau sectoriel, ou les
cibles des indicateurs attendues pour l’année T+1, conduisent l’allocation des crédits (ils
peuvent l’affecter mais dans une petite proportion). Dans l’esprit de la réforme de la
GBO, les objectifs et les cibles des indicateurs ne déterminent pas les crédits alloués aux
ministères, mais à l’inverse, le montant des crédits, issu du cadrage macroéconomique et
budgétaire, éventuellement ajusté en fonction des priorités intersectorielles décidées au
niveau gouvernemental, fixe les performances à réaliser en T+1.
Bien que le guide méthodologique sur les cadres à moyen terme ait insisté sur
l’intégration de la préparation des CDMT et du budget annuel, aujourd’hui les deux
procédures demeurent distinctes, à tel point que les projections des années suivant l'année
budgétaire se trouvent majoritairement dans les cycles budgétaires suivants, et le PLFI
continue à être préparé sans relation avec le CBMT.
À part la date de soumission du projet de loi de finances de l’année à l’ARP,
constitutionnelle, les dates des autres activités de préparation du budget varient d’une
année à une autre. De sorte à donner davantage de prévisibilité aux parties prenantes, il
est nécessaire que les dates des activités de programmation et de préparation du budget
soient fixes. Rendre ces dates fixes permettra aux gestionnaires et aux responsables de
programmer leurs activités et de préparer leur budget suffisamment en avance. La
circulaire de programmation et de préparation du budget devrait se limiter à déterminer
les orientations générales pour la préparation du budget, à exposer le cadre
macroéconomique et budgétaire, à notifier les plafonds de crédits aux ministères arrêtés
en Conseil des ministres.
Recommandations
Il apparaîtrait souhaitable de :
1. Resituer le débat sur la performance, les indicateurs et leurs cibles dans le calendrier
budgétaire. Il conviendrait de le placer au début d’année, et non pas lors des
conférences budgétaires. Une fois les crédits arrêtés par ministère, les cibles des
indicateurs seraient ajustées en conséquence dans la mouture finale du PLFI, et dans
les projets annuels de performance (ou dans le budget de performance ministériel).
2. Instaurer le mécanisme de budgétisation en deux temps, en procédant, d’abord, à la
notification des plafonds issus du CBMT, et, en rapprochant, ensuite, les enveloppes
des ministères sectoriels, arrêtées au niveau de leurs CDMT, de sorte que les
procédures de programmation à moyen terme assurent pleinement leurs objectifs. Ces
enveloppes se trouveraient ainsi conformes aux plafonds de crédits arrêtés dans le
CBMT.
3. Compléter la circulaire de préparation du budget en indiquant les activités liées à
l’examen des stratégies sectorielles, au cadrage macroéconomique, au CBMT et aux
CDMT.
4. Responsabiliser les ministères et impliquer les décideurs politiques de manière claire
et renforcer le rôle de l’ARP. En effet, le budget demeure avant tout un acte politique,
dans lequel les décideurs politiques, qui déterminent les politiques publiques, assument
le premier rôle. Pour ce faire, une campagne de sensibilisation pourrait mettre en avant
l’importance des CDMT et des modalités concrètes de leur mise en œuvre.
5. En vue d’entreprendre toutes les activités liées à la programmation triennale glissante

et à la budgétisation, et d’assurer la mobilisation des partie prenantes, il apparaît
opportun de proposer qu’un séminaire lance la procédure de programmation et de
préparation du budget. Au cours de cet événement, le MDICI présenterait le cadrage
macroéconomique, le Ministère des finances le CBMT et notifierait les enveloppes de
crédits aux ministères sectoriels. Cette manifestation fournirait l’occasion d’exposer
les contraintes et les orientations à court et à moyen terme du budget et des finances
publiques.
6. Procéder, au moins une fois tous les trois ans, à une évaluation globale des dépenses
publiques. En effet, il s’agirait d’analyser les missions et actions de l'État et des
collectivités et de bâtir des scenarii de réformes structurelles. Le but de cette
évaluation consisterait à améliorer les politiques publiques, réformer l'administration et
l’État, et s’interroger sur le bien-fondé des dépenses.
Notes
1. Tel qu’approuvé par le gouvernement.
Références
Ministère des Finances de la Tunisie (2009), Guide méthodologique des CDMT,

www.education.gov.tn/budget/guide_cdmt.pdf.
OCDE, Budget orienté vers les résultats en Espagne : enseignements tirés,
www.oecd.org/fr/espagne/2497156.pdf.
OCDE (2006), Journal on budgeting, Vol 6 n° 1, www.oecd.org/gov/budgeting/
40140241.pdf.
Tommasi, D. (2006), Les cadres de dépense à moyen terme, http://docplayer.fr/7704562-
Les-cadres-de-depense-a-moyen-terme-cdmt-d-tommasi-tunis-26-juin-2006.html.
5. LE CALENDRIER BUDGÉTAIRE – 63
Chapitre 5
Le calendrier budgétaire
Le chapitre, après avoir comparé les calendriers tunisiens et de certains pays membres
de l’OCDE, en suggère un nouveau qui pourrait être adopté en Tunisie. Ce chapitre
donne également un bref aperçu sur les principaux facteurs d’échec et de succès dans
l’instauration des cadres à moyen terme
64 – 5. LE CALENDRIER BUDGÉTAIRE
Introduction
Les dates de début et de fin de l’exercice budgétaire, ainsi que de présentation et

d’adoption du budget déterminent la procédure d’élaboration, présentation et vote du
budget. Le début et la fin de l’année budgétaire diffèrent entre les différents pays
membres de l’OCDE, ainsi elle commence le 1er octobre et s’achève le 30 septembre aux
États-Unis d’Amérique, quand elle s’étale du 1er janvier au 31 décembre dans nombre de
pays européens. Dans ce contexte temporaire, il paraîtrait utile que la Tunisie repense son
calendrier de préparation du budget, en vue de le rapprocher de la pratique des pays de
l’OCDE.
Cette évolution permettrait d’inclure dans le nouveau calendrier les stratégies, le
cadrage macroéconomique et budgétaire (CBMT), et, la programmation sectorielle à
moyen terme (CDMT). L’ensemble des aspects de la budgétisation et la programmation
en deux temps y figurerait également. Les procédures de préparation du budget et des
CDMT seraient unifiées. Le calendrier annuel de préparation du budget intégrerait ainsi
un cadrage des dépenses à moyen terme pour un budget correspondant à l’année
calendaire.
Pour ce faire, ce calendrier comprendrait en début d’année une phase de préparation
du bilan d’exécution du budget T-1 et le cadrage macroéconomique de T+1. Pendant la
phase stratégique, le ministère des finances produirait et notifierait les plafonds des
crédits aux ministères sectoriels. Durant la phase de préparation des crédits, les ministères
sectoriels ajusteraient leurs demandes, avant de les envoyer (budgets T+1 et CDMT T+1
à T+3) au ministère des finances, pour discussion et arbitrage. Par la suite, et à la lumière
des discussions et des arbitrages, le ministère des Finances et les ministères sectoriels
actualiseraient respectivement le CBMT, le projet de loi de finances y compris le projet
de budget, et les CDMT, avant de les soumettre pour approbation au Conseil des
ministres. Il s’avèrerait aussi opportun que le calendrier annuel de préparation du budget
intègre des échéances obligatoires et des activités pour la préparation du CBMT et des
CDMT. Ce calendrier prévoirait logiquement la date de notification des plafonds aux
ministères sectoriels. En suivant ces lignes, ce chapitre examine les échéances
budgétaires, l’évolution des échéances avec la future LOB et formule une proposition
d’évolution du calendrier.
Les échéances budgétaires

Indépendamment des jours calendaires, le processus budgétaire typique suit
généralement, les étapes suivantes (pour faciliter la compréhension, le début de l’exercice
a été placé le 1er janvier) :
Tableau 5.1. Le calendrier budgétaire typique
Évaluation de l'exécution des budgets n-1 et actualisation des budgets année n 1er trimestre année n
Cadrage macro-économique n+1
Notification des enveloppes aux ministères et services sectoriels Juin

Préparation des CDMT sectoriels Juillet – août
Arbitrage et élaboration du CDMT global Septembre
Adoption du PLF par le pouvoir législatif Novembre/Décembre
Source : Raffinot M. et Samuel B. (2006), « Les cadres de dépenses à moyen terme : un instrument utile pour
les pays à faible revenu ? », STATECO, n° 100, www.insee.fr/fr/insee-statistique-publique/insee-activites/
stateco/stateco100/stec100l.pdf.
En Tunisie, le calendrier budgétaire se déroule, dans ces grandes lignes, tel que celui
précité, tout en connaissant des légères variations d'une année à l'autre, comme cela
apparaît dans le tableau ci-dessous.
Tableau 1.2. Les calendriers budgétaires tunisiens pour les PLF de 2014 et 2016
Préparation du budget 2014 Préparation du budget 2016

Circulaire n°12 du 18 avril 2013 Circulaire n° 12 du 16 avril 2015
Rubrique Date Rubrique Date
Évaluation exécution année n-1 Fin avril Id° Id°
Présentation des RAP 15 mai Id° 02 mai
Présentation des requêtes budgétaires 31 mai Id° Id°
Conférences budgétaires Juin-juillet Id° Id°
Conseil des ministres : Début aout
équilibre général
Dernier délai PAP Semaine 3 septembre
- Synthèses conférences budgétaires 30 septembre
- Examen équilibre global du PLF
Conseil des ministres Début octobre Id° Id°
Transmission à l'ARP 25 octobre Id° 15 octobre
Source : Ministère des Finances.
Les expériences internationales montrent que la majorité des pays engage le processus
budgétaire en début d'année, et pour certains d’entre eux dès l'année n-1. Des corrections
interviennent au fur et à mesure suivant l'affinement des données et de l'évolution de la
conjoncture. Ces aménagements peuvent accompagner le processus jusqu'à l’adoption du
PLF, voire postérieurement, si une loi de finances rectificative s’avère nécessaire.
Par rapport aux pays membres de l'OCDE, la Tunisie débute actuellement ses travaux
budgétaires de manière tardive, à la fin de mars. À l’opposé, l’administration suédoise,
entre janvier et mars de l'année n, examine les demandes ministérielles et actualise le
cadrage pluriannuel ; au mois de mars de l'année n, le soumet au Conseil des ministres les
recommandations pour le budget annuel et les années à venir ; et, à la fin de mars, elle
fixe les plafonds pour les ministères sectoriels.
Encadré 5.1. Le calendrier des différentes étapes de la préparation et

de la présentation du budget suédois
Période Principaux évènements

Janvier à mars Le ministère suédois des finances actualise le cadrage budgétaire pluriannuel en se basant sur
les crédits demandés en fonction des besoins des ministères
Courant mars Le ministère des Finances présente au Conseil des ministres ses recommandations budgétaires
pour l’année à venir ainsi que pour les deux années suivantes
Fin mars La réunion budgétaire du Conseil des ministres, qui approuve le montant total des dépenses
pour l’année à venir et les deux années suivantes, fixe à titre indicatif le montant des crédits pour
chacun des 27 secteurs de dépenses (qui ne sont pas équivalents aux compétences exactes
des différents ministères)
15 avril Le ministre des Finances présente au Parlement suédois une sorte de projet de loi budgétaire du
printemps
Avril à mai Les ministères dépensiers mettent au point la répartition des crédits dans leurs secteurs de
dépenses respectifs
15 juin Le Parlement suédois approuve, éventuellement, et après amendements, le projet de loi sur la
politique budgétaire
Juin à août Préparation des documents budgétaires
Début septembre Le Conseil des ministres se met d’accord sur le texte final à soumettre au Parlement suédois
20 septembre Présentation du projet de loi de finances au Parlement (la date butoir de présentation est fixée
au 15 octobre dans le cas où les résultats d’élections qui ont lieu en septembre perturbent la
formation d’un nouveau gouvernement.
Fin novembre Le Parlement approuve par un vote unique les dépenses totales de chacun des 27 secteurs de
dépenses
Fin décembre Le Parlement approuve les chapitres des 27 secteurs de dépenses, en émettant un vote unique
pour chaque secteur de dépenses
1er janvier Début de l’année budgétaire
Source : Lambert A. et D. Migaud (2005), Politique et processus budgétaire de la Suède, www.alain-lambert.org/wp-
content/uploads/2006/06/PolitiqueetprocessusbudgetaireSuede.pdf.
Encadré 5.2. Comparaison des calendriers budgétaires tunisien et suédois
Date Tunisie Suède

Janvier- mars - Le ministère des Finances actualise le cadrage
budgétaire pluriannuel à partir des demandes de crédits
émanant des ministères dépensiers.
Courant mars - Le ministre des Finances présente au Conseil des
ministres ses recommandations budgétaires pour
l’année à venir et les deux années suivantes.
Fin mars - Réunion budgétaire du Conseil des ministres, qui
approuve le montant total des dépenses pour l’année à
venir et les deux années suivantes, et fixe à titre indicatif
le montant des crédits pour chacun des 27 secteurs de
dépenses. (ministères)
15 avril - Le ministre des Finances présente au Parlement le
projet de loi de printemps sur la politique budgétaire.
Fin avril Évaluation des réalisations de l'année N-1
Avril-mai - Communication des RAP par les Les ministères dépensiers mettent au point la répartition
ministères dépensiers, des crédits dans leurs secteurs de dépenses respectifs.
- soumission des requêtes budgétaires par
les sectoriels
Juin Dernier délais pour les propositions de Le Parlement approuve, éventuellement après
cavaliers budgétaires amendements, le projet de loi sur la politique budgétaire.
Juin-juillet Conférences budgétaires
Juin-août - Préparation des documents budgétaires.
Aout Conseil des ministres pour l'examen des
équilibres de la LF
Fin septembre - Le Conseil des ministres se met d’accord sur le texte
final à soumettre au Parlement.
20 septembre - Présentation du projet de loi de finances au Parlement.
Octobre Dépôt PLF à l'ARP
Source : Tunisie : Circulaire du 16 avril 2015 pour la préparation du budget 2016 ; - Suède : Lambert, A. et D. Migaud
(2005), Politique et processus budgétaire de la Suède, www.alain-lambert.org/wp-content/uploads/2006/06/
PolitiqueetprocessusbudgetaireSuede.pdf.
L’évolution des échéances avec la future LOB
Cette situation s’avèrerait susceptible d’évoluer avec l’adoption par l’ARP du projet
de nouvelle LOB, dont deux articles traitent du calendrier budgétaire :
• l'article 37 prévoit que le calendrier budgétaire soit établi par un arrêté du ministre
des finances, et que le gouvernement présente avant la fin de juillet les
hypothèses et les grandes orientations du PLF au parlement ;
• l'article 39 fixe la date limite pour la présentation du PLF à l'ARP au 15 octobre
de l'année N, reprenant les dispositions de l'article 66 de la Constitution, qui
détermine également le 10 décembre pour l'adoption du PLF.
De plus, en annonçant que le gouvernement présente à l’ARP, avant la fin juillet, les
orientations budgétaires retenues pour la préparation du PLF, date à laquelle
habituellement les projections macroéconomiques ne se trouvent pas prêtes, l’article 37
du projet de LOB impose d’anticiper la date d’achèvement de ces projections.
Par rapport, aux dates retenues actuellement, des arguments importants militent en
faveur du raccourcissement des échéances de préparation du PLF :
• structurellement, l'essentiel des crédits sont reconduits, les mesures nouvelles et
les aménagements influençant de manière limitée les masses financières ; dès lors,
le ministère des finances se trouve habituellement en mesure d’anticiper
l’essentiel des dispositions du PL ;
• l’achèvement du TOFE au cours du mois de mai permettrait de :
− avancer la préparation du CBMT ;
− améliorer l'implication du gouvernement sur la définition des plafonds de
dépenses à notifier aux ministères sectoriels ;
− préparer la présentation des orientations budgétaires à l’ARP (avant la fin
juillet de chaque année)
− accorder une période suffisante aux ministères sectoriels assurant la bonne
coordination des travaux internes.
• la pratique démontre que les phases de prévisions et celle de préparation des PLF
constituent un processus évolutif jusqu'au dépôt du projet au parlement,
particulièrement lorsque la conjoncture nationale et internationale se montre
volatile. Une fois éprouvée, la procédure porterait essentiellement sur
l'actualisation des crédits en cours et le glissement du CDMT d'une année sur
l’autre.
Proposition de nouveau calendrier

Janvier année n Le CGAB procède à l'évaluation de l'exécution du budget de l'année n-1
Février Circulaire du chef du gouvernement sur la préparation du budget.
Évaluation n-1 par les sectoriels
Janvier-avril MF-MIDCI : Exploration cadrage macroéconomique : Prévisions TOFE
Rencontre CGABE et sectoriels : rapprochement et évaluation
Mai Le MF finalise le TOFE
Mai-Juin Le MF établit des propositions de plafonds de dépenses sur la base du TOFE et des évaluations
CGABE-sectoriels, qu'il soumet au chef du gouvernement,
Lettre de cadrage budgets/CDMT (plafonds) est adressée début juin, aux ministères sectoriels
par le chef du gouvernement,
Juillet-aout Les ministères sectoriels finalisent leur projet de budget annuel et CDMT, sous contrainte des
plafonds de dépenses
2) Les projets de budget des ministères sectoriels sont examinés en conférences budgétaires
entre le MF et les ministères sectoriels.
3) Les ministères finalisent leur budget : Répartition des plafonds de dépenses par programmes.
Septembre Le Conseil des ministres examine le PLF à soumettre au Parlement.
Octobre Le PLF est transmis au Parlement.
Principaux facteurs d’échec et de succès dans l’instauration des cadres à moyen

terme
Parmi les principaux facteurs d’échec figurent la méconnaissance par les CDMT des
contraintes macroéconomiques et le défaut de leur encadrement par les CBMT, faisant
ainsi ressortir des déficits de financement. D’autres facteurs d’échec tiennent au défaut de
lien entre les CDMT et le budget de l’année, l’inexistence de la programmation glissante
conduisant à négliger les prévisions des années antérieures et à l’absence des prévisions
des CDMT dans le budget. Il convient d’ajouter à ces facteurs, la faible implication des
décideurs, très compréhensible en Tunisie ces dernières années, où un très grand nombre
de défis, souvent vitaux pour la nation, les ont accaparés.
Les facteurs de succès tiennent notamment à l’engagement politique de haut niveau
pour prendre des décisions difficiles de restructuration des dépenses. Ainsi, certains
ministères modéreront leurs dépenses de sorte que les secteurs prioritaires bénéficient de
ressources supplémentaires. Ces agents de succès découlent aussi de la volonté de
soumettre toutes les décisions financières à la discipline des cadres à moyen terme
(CBMT et CDMT) avec l’engagement de tous les niveaux de respecter les priorités et les
décisions budgétaires.
Dans cette optique, aucune décision relative à des dépenses nouvelles nécessitant une
réallocation budgétaire n’interviendrait pendant l’exécution budgétaire. En effet, ces
décisions provoquent souvent la remise en cause des priorités décidées lors du vote de la
loi des finances. Il conviendrait d’observer, enfin, que fréquemment l’amélioration de la
gestion macroéconomique et de la perception des recettes n’évitent pas l’ajustement des
prévisions budgétaires. Cette amélioration requiert un système d’information fondé sur
une classification budgétaire satisfaisante, corrigeant les rapports sur les dépenses et les
résultats obtenus.
Références
Lambert A. et D. Migaud (2005), Politique et processus budgétaire de la Suède,

www.alain-lambert.org/wp-content/uploads/2006/06/Politiqueetprocessusbudgetaire
Suede.pdf.
Ministère des Finances (2015), Circulaire du 16 avril 2015 pour la préparation du budget
2016.
Raffinot, M. et B. Samuel (2006), « Les cadres de dépenses à moyen terme: un instrument
utile pour les pays à faible revenu ? », STATECO, n° 100, www.insee.fr/fr/insee-
statistique-publique/insee-activites/stateco/stateco100/stec100l.pdf.
70 – ANNEXE A
Annexe A
Le Projet Annuel de Performance – CDMT : plan résumé du document
A. PRESENTATION GENERALE
• La situation du secteur
• La politique sectorielle
• Le budget du ministère
• La programmation pluriannuelle des dépenses
− Tableaux récapitulatifs
B. LES PROGRAMMES
Par programme
• Description du programme
• Présentation de la stratégie et des objectifs
− Présentation générale
− Présentation de chaque objectif
− Présentation des indicateurs rattachés à l’objectif
− Tableau des indicateurs de performance
• Descriptions des principales activités
• Les projections financières
− Commentaires
− Tableaux de financement
C. PROBLEMES ET DEFIS
ANNEXE
• Tableau des dépenses par programme et projet d’investissement
• Tableaux de construction des projections financières du CDMT et d’identification
des changements
• Liste des établissements publics dont les dépenses sur ressources extrabudgétaires
sont couvertes par le CDMT ministériel
• Toute autre annexe jugée utile.
Source : Schéma directeur de la réforme GBO réactualisé, avant-projet, version n°3, encadré 3, page 22.
ANNEXE B – 71
Annexe B
Les acteurs des différentes phases de préparation du budget
Acteurs Groupes d’activités

Phase stratégique ou de cadrage
Suivi et évaluation de la mise en place des politiques sectorielles.
Ministères sectoriels
Définition d'une ligne de référence et des initiatives nouvelles.
Communication aux ministères sectoriels des paramètres économiques leur
permettant d'effectuer les projections sur la période du CDMT.
Ministère des finances
Préparation du TOFE prévisionnel.
MDICI
Détermination de la marge de manœuvre (différence entre les dépenses du TOFE
BCT
prévisionnel et celles données par la somme des lignes de référence sectorielles).
Préparation d'une proposition de CDMT global et d'une note d'orientation budgétaire.
Examen du TOFE prévisionnel, de la proposition de CDMT global et de la note
Conseil interministériel d'orientation budgétaire.
Décisions
Ministère des finances ou Présidence Émission de la circulaire budgétaire comprenant des plafonds de dépense par
du Gouvernement ministère conforme au CDMT global
Phase de préparation des prévisions budgétaires détaillées
Élaboration du projet budget de leur ministère (ou demandes budgétaires) en
respectant les plafonds notifiés à l'issu de la phase stratégique.
Révision des estimations du CDMT ministériel initial pour assurer qu’elles respectent
les plafonds sectoriels
Examen des estimations du budget annuel par le ministère des Finances et des CDMT
Ministère des Finances
ministériels révisés
Discussions budgétaires (ou conférences budgétaires) réunissant le ministère des
Ministère des Finances, ministères Finances et les ministères sectoriels, dialogue et négociation.
sectoriels Examen du budget et des CDMT ministériels,
Soumission des désaccords importants au Président du Gouvernement pour arbitrage.
Finalisation de l’avant-projet de budget, compilation des CDMT ministériels en un
Ministère des Finances document unique. o Préparation d'un document de politique budgétaire incluant les
projections financières pluriannuelles
Approuve l’avant-projet de budget, qui sera ensuite soumis au Parlement, le document
Conseil des ministres
de politique budgétaire et le CDMT
72 – ANNEXE C
Annexe C
Les instruments de programmation financière à moyen terme
Année t-2 Année t-1 Année t Année t+1 Année t+2 Année t+3
Réalis. Réalis. Budget Projection
Cadre macro-économique à moyen terme
Secteur réel (équilibre emploi-ressources)
Secteur monétaire
Balance des paiements
Secteur privé et public non administratif
Tableau des opérations financières de l’État (TOFE) prévisionnel
Recettes et dons
Dépenses totales
Rémunérations
Moyens de service
Intérêts
Interventions
Développement
CDMT Global
Défense
Rémunérations
Moyens de service et interventions
Développement
Education
Rémunérations
Développement
Administration générale
Rémunérations
Moyens de serv. et interv.
Développement
Enseignement
Rémunérations
CDMT MESRST

Développement
Recherche scientifique
Rémunérations
Développement
Œuvres universitaires
Rémunérations
Développement
Etc.
Tourisme
Rémunérations
Développement
Déficit/surplus
Financement
Source : Guide CDMT, décembre 2009, page 10.
ANNEXE D – 73
Annexe D
Le format du CDMT global selon le guide méthodologique1
Exemple de note CDMT global (CDMT t+1 à t+3)
Résumé
A. Introduction
B. Contexte macro-économique
Tendances récentes
Mise à jour des projections pour t
Projections t à t+3
C. Politique fiscale
Analyse du système fiscal actuel
Objectifs de la politique fiscale
Les administrations fiscales
D. Politique budgétaire globale
Période t-3 à t+3 : année en cours (t) ; 3 années passées (t-3 à t-1) ;
période du CDMT (t+1 à t+3)
Les opérations financières consolidées des administrations politiques
Les opérations financières de l’État (TOFE)
Transferts aux collectivités territoriales
Les opérations financières des collectivités territoriales
Les opérations financières des fonds de sécurité sociale
E. Gestion de la Dette
Aspects principaux
Dette extérieure
Directe
Garanties
Dette intérieure
74 – ANNEXE D
F. Politique de dépense publique

Dépenses par nature économique
Personnel
Biens et services
Transferts à la population ; Subvention aux entreprises
Investissement
Priorités sectorielles
Tendances récentes
Priorités définies dans les documents stratégiques
Plafonds de dépense par secteur et ministère pour la période t+1 à t+3
G. Dépenses fiscales
H. Risques
Annexes
La politique du personnel
Stratégie de réforme budgétaire
Etc.
Adapté de divers CDMT (dont Moldavie et Albanie)
1. Ce qui est développé ici c’est seulement la partie programmation pluriannuelle des dépenses du ministère.
ANNEXE E – 75
Annexe E
Le format sommaire du budget de performance ministériel

selon le guide
I. Présentation générale (quatre pages)

Le ministère et la politique sectorielle
La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère
- Les réalisations et les défis
 Le budget du ministère par tendances récentes (exécution) : taux

d'exécution, évolution par rapport au PIB, évolution par rapport
aux dépenses totales de l'administration centrale.
 Le budget de l'année en cours : traits marquants par rapport aux

tendances passées.
 Problèmes à résoudre.
- Programmation des dépenses au cours de la période CDMT
 Présentation de l'allocation des ressources intra-sectorielle.
 Identification des réallocations de ressources entre programmes au

cours de la période du CDMT, montrer leur lien avec la stratégie
du secteur, et/ou du plan.
 Indiquer, si pertinent, les difficultés de financement de la stratégie,

suggérer des mesures (par exemple, révision du planning de mise
en place de la stratégie).
- Tableaux récapitulatifs
 Tableau A1: budget du ministère, dépenses par nature
 Tableau A2 : budget du ministère, dépenses par programme
 Tableau A3 : CDMT du ministère, dépenses par nature et

financement
76 – ANNEXE E
 Tableau A4 : CDMT du ministère, dépenses par programme

Programmation des dépenses au cours de la période CDMT
II. Présentation des programmes, par programme :
- Description du programme
- Présentation de la stratégie, des objectifs et des indicateurs.
- Description des principales activités
- Dépenses du programme
III. Problèmes et défis
ANNEXE F – 77
Annexe F
La budgétisation en deux temps en Tunisie
78 – ANNEXE G
Annexe G
Le calendrier de préparation du projet de loi de finances

de 2016 en Tunisie
Activités Échéances
Réunions préparatoires (estimation de l'exécution du budget 2014, actualisation du budget
de l'année 2015, etc.) et identification des mesures à prendre pour pallier à certaines
insuffisances
Identification des résultats et des valeurs cibles réalisés des indicateurs de performance
des programmes sur la base des dépenses de l’année 2014 Fin avril 2015
Actualisation des objectifs et des indicateurs de performance de l’année 2015 à la lumière
des crédits inscrits pour les programmes dans la loi de finances pour l’année 2015 et
identification de mesures et des activités à entreprendre pour pallier à certaines
insuffisances
Dernier délai de soumission des rapports annuels de performance au titre de l’année 2014
pour les ministères concernés par la première, le deuxième et la troisième vague 02 mai 2015
d’expérimentation de la GBO
Dernier délai de soumission des projets de budgets au ministère des finances
accompagnés du dossier de synthèse de la performance (sur la base duquel se feront les 31 mai 2015
discussions budgétaires et les discussions sur la performance)
Dernier délai de présentation des dispositions devant être intégrées dans le projet de loi
Fin juin 2015
de finances pour la gestion 2016
Discussions (conférences) budgétaires et discussion des projets annuels de performance Juin-juillet 2015
Dernier délai de présentation des dispositions à intégrer si besoin dans le projet de loi de
Fin juillet 2015
finances pour la gestion 2016
Première semaine du mois
Conseil ministériel pour arrêter les équilibres généraux du projet de budget
d’août 2015
Dernier délai de présentation des projets annuels de performance finaux au Ministère des Troisième semaine du mois de
finances septembre 2015
Présentation du projet de loi de finances et des projets annuels de performance et le projet Première semaine du mois
de budget pour la gestion 2016 au Conseil des Ministres pour approbation d’octobre 2015
Dernier délai pour la transmission du projet de loi de finances et les projets annuels de
performance et le projet de budget de l’État pour la gestion 2016 à l’Assemblée des 15 octobre 2015
Représentants du Peuple
Source : Circulaire du chef du Gouvernement n°12 du 16 avril 2015, Tunisie.
ANNEXE H – 79
Annexe H
Le détail de la recommandation n°2 de la réunion du conseil

de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire
Faire étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen
terme du gouvernement, en :
a) développant au-delà du cycle annuel classique les aspects du processus de
budgétisation s’inscrivant dans une perspective à moyen terme ;
b) organisant et en structurant les crédits budgétaires de sorte qu’ils reflètent
correctement les objectifs nationaux ;
c) reconnaissant, lorsqu’il s’agit de mettre en place les bases du budget annuel, l’utilité
potentielle d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) qui : i) joue un véritable
rôle dans la définition des limites applicables aux principales catégories de dépenses
pour chaque exercice, dans une perspective à moyen terme ; ii) tient pleinement
compte des contraintes budgétaires top-down fixées par les pouvoirs publics ;
iii) repose sur des prévisions réalistes concernant les dépenses de base (autrement
dit, se fonde sur les politiques existantes), en intégrant une présentation claire des
grandes hypothèses retenues ; iv) montre la correspondance avec les objectifs de
dépenses et les résultats attendus de la mise en œuvre des plans stratégiques
nationaux ; v) incorpore des incitations institutionnelles et une flexibilité suffisantes
pour garantir le respect des limitations de dépenses ;
d) favorisant l’existence d’une relation de travail étroite entre l’autorité budgétaire
centrale (ABC) et les autres institutions du centre du gouvernement (cabinet du
Premier ministre, secrétariat général du gouvernement ou ministère du Plan, par
exemple), compte tenu des liens d’interdépendance qui unissent le processus
budgétaire et l’exécution des politiques émanant de l’administration dans son
ensemble ;
e) réfléchissant aux moyens de concevoir et de mettre en œuvre des mécanismes
réguliers d’examen des politiques existantes en matière de dépenses, notamment de
dépenses fiscales (voir la recommandation n° 8 ci-dessous), de sorte qu’il soit plus
facile d’établir les prévisions budgétaires en tenant compte des éléments nouveaux
observés à l’échelle de l’administration dans son ensemble.
Source : Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire, 18 février 2015,
www.oecd.org/gov/budgeting/Recommendation-du-conseil.pdf.
80 – ANNEXE I
Annexe I
Les étapes du processus d’élaboration du budget en Roumanie
31 mars La Commission de la prévision nationale fournit des prévisions macroéconomiques

préliminaires
1er mai Le ministère des Finances publiques (MFP) soumet au gouvernement des propositions de
lettres de cadrage en matière de dépenses pour les principales discussions politiques.
15 mai Le gouvernement approuve les plafonds fixés pour les principaux ordonnateurs ainsi que les
principaux objectifs de la politique fiscale et budgétaire pour les trois ans à venir.
1er juin Le MFP adresse aux principaux ordonnateurs des lettres de cadrage contenant les principales
hypothèses macroéconomiques, la méthodologie concernant la préparation du budget, et les
plafonds de dépenses approuvés par le gouvernement.
15 juin Modification et approbation des plafonds sur la base d’une révision des hypothèses
macroéconomiques
15 juillet Soumission au MFP de propositions budgétaires des principaux ordonnateurs accompagnées
d’estimations triennales
1er août Conclusion des discussions sur les propositions budgétaires des ministères.
30 septembre Préparation du projet de budget final qui est soumis au gouvernement.
15 octobre Transmission du projet de budget au Parlement
Avant le 28 décembre Approbation du budget par le Parlement
Source : Loi sur les Finances publiques, Roumanie.
ANNEXE J – 81
Annexe J
Le programme à moyen terme, le plan budgétaire à moyen terme

et la préparation du budget en Turquie
Le Ministre des Finances est en charge de l’élaboration du projet de loi budgétaire du

gouvernement central et de la coordination entre les administrations publiques
concernées.
Le processus d’élaboration du budget du gouvernement central débute avec une
réunion du Conseil des ministres à la fin du mois de mai. Au cours de celle-ci, le Conseil
adopte le programme à moyen terme élaboré par le Sous-Secrétariat à l’Organisation de la
Planification de l’État, lequel inclut des politiques, des principes et des chiffres
macroéconomiques de base comme objectifs et indicateurs conformes aux plans de
développement et aux plans stratégiques des institutions ainsi qu’aux critères des
conditions économiques générales.
Le programme à moyen terme doit être publié dans la Journal Officiel au cours des
mêmes délais.
Étant compatible avec le programme à moyen terme, le plan financier à moyen terme
élaboré par le Ministère des Finances inclut le déficit et les positions d’emprunt ciblées, le
revenu total et les estimations de dépenses pour les trois années à suivre, ainsi que les
plafonds des propositions de dotation pour les administrations publiques. Le plan
financier à moyen terme doit être élaboré par le Conseil Supérieur de la Planification
avant le 15 juin, puis publié dans le Journal Officiel.
Afin de faciliter le processus d’élaboration des propositions budgétaires et des
programmes d’investissement des administrations publiques, la circulaire budgétaire ainsi
que le guide de préparation budgétaire (comme complément) doivent être préparés par le
Ministère des Finances, et la circulaire d’investissement ainsi que le guide de préparation
du programme d’investissement (comme complément) doivent être préparés par le Sous-
Secrétariat à l’Organisation de la Planification de l’État. L’ensemble doit être publié dans
le Journal Officiel avant la fin juin.
Le guide de préparation budgétaire et le guide de préparation du programme
d’investissement servant de base à l’élaboration de propositions budgétaires doivent
comprendre les principes généraux, des critères objectifs et mesurables, et des méthodes
de calcul à suivre par les administrations publiques, ainsi que toute autre information,
propositions de calendrier budgétaire et tableaux en lien avec ceux-ci.
Source : Public financial management and control law no. 5018, Strategy Development Unit, Ministry of
Finance, Republic of Turkey (Traduit), www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Turkey-
PublicFinancialManagementandControlLaw2003-English.pdf.
82 – ANNEXE K
Annexe K
Les acteurs, les étapes et le calendrier
Calendrier
Étapes Phases Acteurs Travaux
(année n)
CGABE
1 Organes de contrôle Janvier Évaluation exécution n-1
Cour des comptes
Ministères
- Évaluation interne exécution n-1
E1 2 sectoriels/services
Janvier - Février - Identification besoins nouveaux
internes
- Rapprochements
3 CGABE/sectoriels Mars - Avril - Identification économies
- Exploration mesures nouvelles
E2 1 MF/MIDCI Avril - Mai Premier cadrage macroéconomique, TOFE
-Validation des orientations

1 MF/CM Début Juillet
- Notification des enveloppes
E3
2 MF/sectoriels Juillet - Août Conférences budgétaires
1 CM Septembre Validation CDMT global et PLF
E4
2 MF Octobre Transmission PLF à l'ARP
ANNEXE L – 83
Annexe L
Les fiches de procédures
Numéro Contenu Période Responsable

Fiche 1 Travaux suivi-évaluation : MF : CABE Janvier-février (n) MF : CABE
Fiche 2 Travaux suivi-évaluation : Ministères sectoriels Janvier-février (n) Ministères sectoriels
Fiche 3 Rapprochement et synthèse : MF/CABE- Mars-avril (n) MF/CABE-Ministères sectoriels
Fiche 4 Données secteur réel Avril-mai (n) MIDCI
Fiche 5 Données financement extérieur Avril-mai (n) DGP-DGRE-DGD-DGCF
Fiche 6 Données relatives au secteur de l’énergie Avril-mai (n) Ministère Industrie
Fiche 7 Indicateurs macroéconomiques Avril-mai (n) MIDCI/DGRE/BCT
Fiche 8 Allocation des enveloppes/secteurs Juin-juillet Conseil des ministres
84 – ANNEXE L
Fiche 1 : Travaux suivi-évaluation
Entité responsable : MF: CABE

Étape 1 : janvier-février (n)
Ministère……….
n-3 n n+3
Exécution ligne de référence économie Mesures nouvelles Projections ligne de référence économie mesures nouvelles Projections
Programme……. (a) (b) © (d)=a-b+c (a) (b) © (d)=a-b+c
Titre I
Rémunération b b
Bien et services u u
Intervention
d d
g g
Titre II e e
Investissements directs t t
financement public 2 2
0 0
1 1
5 6
TOTAL
ANNEXE L – 85
Fiche 2 : Travaux suivi-évaluation sectoriels
Entité responsable : Ministères sectoriels

Étape 1 : janvier-février (n)
Ministère……….
n-3 n n+3
Programme……. (a) (b) © (d)=a-b+c (a) (b) © (d)=a-b+c

Titre I
Rémunération b b
Bien et services u u
Intervention
d d
g g
Titre II e e
Investissements directs t t
financement public 2 2
0 0
1 1
5 6
TOTAL
86 – ANNEXE L
Fiche 3 : Rapprochement et synthèse
Entité responsable : MF/CABE-Ministères sectoriels

Étape 1 : mars-avril (n)
n-3 n n+3
Ministère 1 (a) (b) © (d)=a-b+c (a) (b) © (d)=a-b+c
Programme…
Programme …… n b b
Ministère 2 u u
Ministère 3
Ministère 4 d d
Ministère n …………. g g
e e
t t
2 2
0 0
1 1
5 6
TOTAL
ANNEXE L – 87
Fiche 4 : Données secteur réel
Entité responsable : MDICI

Étape 1 : avril-mai (n)
Rubrique Exécution n-3 n N+3

PIB global
-Prix courant
-Prix constant
Valeur ajoutée par secteur
Prix courant
Prix constant
FBCF par secteur
Consommation privée
Commerce extérieur (par secteur)

-Importations
-Exportations
Inflation
Revenu National Disponible Brut
88 – ANNEXE L
Fiche 5 : Données financement extérieur
Entité responsable : DGP-DGRE-DGD-DGCF


Dons
Appui budgétaire :
Banque mondiale
BAD
Union européenne
ANNEXE L – 89
Fiche 6 : Données relatives au secteur de l’énergie
Entité responsable : Ministère Industrie

Hypothèses de prix du baril de pétrole brut
Quantités produites de pétrole brut
Quantités importées de produits finis.
Quantités de gaz algérien transitant par la Tunisie
Hypothèses de prix du baril de pétrole brut
Quantités produites de pétrole brut
Quantités importées de produits finis.
Quantités de gaz algérien transitant par la Tunisie
90 – ANNEXE L
Fiche 7 : Indicateurs macroéconomiques
Entité responsable : MIDCI/DGRE/BCT


PIB global
Prix courant
Prix constant
Valeur ajoutée par secteur
Prix courant
Prix constant
FBCF par secteur
Consommation privée
Commerce extérieur (par secteur)
Importations
Exportations
Balance commerciale
Solde des comptes courants en % PIB
Inflation
Taux de change (moyenne annuelle)
Revenu National Disponible Brut
Total recettes budgétaires et dons
Total dépenses budgétaires
Solde global
Recettes totales et dons
Dépenses totales et prêts nets
Déficit(-) Excédent global(+) en % PIB
Dette intérieure
Dette extérieure
Total en % PIB
ANNEXE L – 91
Fiche 8 : Allocation des enveloppes/secteurs
Entité responsable : Arbitrage en Conseil des ministres

Étape 1 : juin-juillet

Cadrage
Prix Baril P
Taux de change
PIB
…..
Total recettes
Total dépenses
Déficit en % PIB
CDMT global
Ministère 1
Programme…..
Programme…..
Ministère 2
Programme…..
Programme…
Programme n

Governance Budgétaire Tunisie 1 PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Governance Budgétaire Tunisie 1 PDF

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Governance Budgétaire Tunisie 1 PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique

Une meilleure planification pour une

Il se trouve désormais reconnu que le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)

Le secrétariat de l’OCDE tient à remercier tous ceux qui ont contribué à la

Table des matières

Acronymes et abréviations ................................................................................................................. 8

Évaluations et recommandations .................................................................................................. 11

Chapitre 1. Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire ........................................... 23

L’inscription de l'approche descendante dans la circulaire notifiant les crédits ......................... 58

ARP Assemblée des représentants du peuple

Le deuxième principe annoncé par le Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la

l’organisation et la coordination de la préparation des CDMT, en responsabilisant les

Les objectifs assignés à l’expérience de mise en œuvre de la gestion budgétaire par

La mise en place des cadres à moyen terme demeure largement inachevée...

L’instauration de la programmation à moyen terme vise, en Tunisie, à améliorer,

• Faire adopter le CDMT par le Conseil des ministres et l’Assemblée des

Différents instruments de planification coexistent et se heurtent à de difficultés

Les stratégies sectorielles, préparées par les ministères sectoriels, coexistent en

• Accorder une stabilité suffisante aux stratégies sectorielles et lorsque des

Les instruments de programmation budgétaire connaissent des insuffisances…

Soumis à de fortes interactions, les instruments de programmation budgétaire sont le

Il serait donc opportun de :

dans le nouveau calendrier les stratégies, le cadrage macroéconomique et

Figure 0.1. Le cycle des CDMT

La préparation et la formulation du budget suivent des cycles annuels et relèvent de la

Encadré 0.1. Les classifications de dépenses

Le développement d'une perspective à moyen terme dans la confection des budgets,

• Les activités de préparation du budget (chapitre 4), et enfin,

1. Recommandation numéro 2, voir son détail en annexe.

Les cadres à moyen terme dans la réforme budgétaire

Le chapitre expose qu’en Tunisie, la mise en place de la programmation à moyen terme

En Tunisie, en complément de la constitution politique du pays, la loi organique du

Évaluation de l’approche d’application des cadres à moyen terme

L’instauration et l’utilisation du CBMT, du TOFE et des CDMT n’ont pas été

Encadré 1.1. La politique et le processus budgétaire de la Suède : l’historique et la

La dégradation de l’état des finances publiques et le caractère insuffisamment rigoureux de

Étendue de l’approche adoptée

Naturellement, l’efficacité du CBMT, des CDMT et du TOFE dépend grandement des

rapidement. En effet, avec la décentralisation prévue dans la Constitution de 2014, les

Encadré 1.3. Des plafonds de dépenses divisés en secteurs : un meilleur degré de

L’intégration des CDMT dans le projet de loi organique du budget

La Constitution de 2014 impose le remplacement de la LOB de 2004 1 par un nouveau

Il pourrait être recommandé de :

1. Loi organique n° 2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi

OCDE (2007), « The Medium-term Fiscal Framework in Sweden », OECD Journal on

Les instruments de planification

La planification constitue une méthode de choix des objectifs et de proposition pour y

Tableau 2.1. Les composantes du cycle PPBS

Phase Cadres / instruments Horizon temporel

Les stratégies sectorielles

En Tunisie, certains ministères préparent des « stratégies thématiques », couvrant les

Le plan de développement économique et social

Entre 1962 et 2010, plusieurs essais de prospective 1 et de planification 2 ont été

Le cadre à moyen terme comprend une projection des principaux comptes

d’équilibre général calculable ou des modèles entièrement économétriques. La Tunisie

Les prévisions du projet de loi de finances

résister aux demandes d’accroissement des dépenses ou de la pression fiscale, et enfin, à

Encadré 2.1. Le bureau du budget au Chili, équivalent à un portefeuille ministériel

Encadré 2.2. Les missions des services centraux du Budget en Suède