Sommaire

1. LES DOCUMENTS BUDGETAIRES ...................................................................4

2. LA NOMENCLATURE ET LE CADRE BUDGETAIRE ..........................................7
3. LE PRELEVEMENT ........................................................................................13
4. LA PRESENTATION ET LE VOTE DU BUDGET ...............................................16
5. LA PREPARATION BUDGETAIRE...................................................................20
6. L’EXECUTION DU BUDGET ..........................................................................27
7. LE CONTROLE BUDGETAIRE ........................................................................36
8. ANALYSE FINANCIERE ET RATIOS ...............................................................41
POUR EN SAVOIR PLUS .........................................................................................43

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Préambule
Ce fascicule constitue le numéro 3 de la collection « Guide pratique de
l’élu » conçue et éditée par la DGDDL à l’attention des collectivités terri-
toriales.
Il porte sur la préparation, l’exécution et l’analyse du budget communal.
L’ambition de ce Guide n’est pas celle d’un manuel. Il s’attache à pré-
senter de façon aussi claire et synthétique que possible les grandes
règles qui régissent le fonctionnement des organes des collectivités
territoriales existantes en 2007, à savoir, la commune, le département et
le district.
Ce numéro sera actualisé en tant que de besoin et régulièrement com-
plété par d’autres numéros thématiques. Le choix des thèmes tentera de
répondre aux préoccupations des élus et responsables locaux. Il
s’adaptera à l’évolution de la législation et de la réglementation et aux
spécificités de certains groupes de collectivités. Il prendra en compte les
améliorations et innovations qui ne manqueront pas d’intervenir en ma-
tière de gestion locale et de décentralisation.
L’édition des premiers numéros de cette collection a été soutenue par la
Commission Européenne dans le cadre de l’exécution du Projet de Sou-
tien à la Décentralisation et à l’Aménagement du Territoire.

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 1. Les documents budgétaires

Il existe deux types de documents budgétaires : le budget et les comp-

tes. Le budget est un document de programmation et d’autorisation ; il
est établi en début d’exercice. Il se subdivise en plusieurs documents
(budget primitif ou BP, budget modificatif, décision modificative). Les
comptes sont des documents qui retracent les réalisations et qui sont
établis en fin d’exercice, par la commune ou ordonnateur (compte admi-
nistratif) et par le comptable public (compte de gestion). Ces deux comp-
tes doivent coïncider.
Ces documents budgétaires et comptables s’appuient sur un document
de programmation pluriannuelle glissante, le Programme Triennal, ac-
tualisé chaque année et validé par le Conseil Municipal.

Le budget
Le budget est un acte juridique et politique : (i) juridique : il autorise
l’exécutif à dépenser jusqu’à concurrence du montant voté, et à perce-
voir les recettes ; (ii) politique : il exprime les choix effectués par le
Conseil Municipal en matière de dépenses et de recettes. Il est établi
er
pour un an (1 janvier-31 décembre).

 Le budget primitif
Le BP est obligatoire et doit être établi en voté avant la fin de l’exercice
précédent (cf. dates approbation).
Les inscriptions budgétaires en dépenses et en recettes doivent être
faites de « manière sincère » (en particulier pour les recettes), même si
elles ont un caractère forcément aléatoire, surtout en investissement
(rythme de réalisation des travaux). Des ajustements peuvent être ap-
portés en cours d’exercice, par décisions modificatives ou budget modi-
1
ficatif .

 Le budget modificatif
Le budget modificatif est un budget d’ajustement du BP. Il n’est pas obli-
gatoire. Il intervient pour rééquilibrer, en cours d’année, les prévisions du
BP.
Le budget modificatif est également un budget de report. Au moment du
vote du BP, les résultats de l’exercice qui se termine ne sont pas encore
1
Les décisions modificatives (DM) ou budget modificatif (BM) peuvent être pris
jusqu’au 31.12 de l’année en cours.

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connus. Le budget modificatif intègrera donc en cours d’année, ces ré-
sultats qui peuvent être des excédents ou des déficits, et des restes à
réaliser (projets en cours non terminés ; crédits votés non utilisés) tels
qu’ils apparaissent au compte administratif de l’exercice précédent. Le
BM peut donc être voté par le Conseil Municipal en même temps que le
compte administratif de l’année précédente ou postérieurement.
Aucune modification au BP ne peut être effectuée et soumise à
l’approbation de l’autorité de tutelle au cours du dernier mois de
l’exercice (art. 23 de la loi n°2003-489 du 26 décembre 2003 portant
régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales).

 Les budgets annexes

Des budgets annexes, distincts du budget communal proprement dit,
mais votés par le Conseil Municipal, doivent être établis dès qu’un
compte, mouvementé par le Receveur Municipal, mais différent du
compte principal de la commune, est ouvert. C’est le cas de certains
services communaux spécialisés, par exemple le cas des régies auto-
nomes ou des établissements publics communaux pouvant être mis en
place pour la gestion des marchés ou des gares routières, ou pour les
services de santé et les écoles.
Un budget annexe doit être voté en équilibre, comme le budget principal,
même si cet équilibre est obtenu par un prélèvement sur le budget prin-
cipal. En cas de déficit, celui-ci doit être couvert par un transfert de re-
cettes du budget principal.
L’existence d’un ou de plusieurs budgets annexes nécessite la produc-
tion d’une balance consolidée (budget principal + budget annexe).
Ces dispositions n’ont toutefois pas trouvé d’application pour le moment
en Côte d’Ivoire.

Les comptes

 Le compte administratif
Le compte administratif (CA) retrace toutes les recettes et les dépenses
réalisées par l’ordonnateur – comptabilité du maire - (titres de recettes et
dépenses mandatées). Le résultat excédentaire ou déficitaire est reporté
soit au BP de l’année n+2 soit au BS de l’année n+1.

 Le compte de gestion
Le compte de gestion (CG) est établi par le Receveur municipal qui est
chargé d’encaisser les recettes et de payer les dépenses ordonnancées
par le maire (ordonnateur). Il retrace les recettes et les dépenses effecti-
vement réalisées (recettes encaissées, dépenses payées) au cours de
5
 l’exercice. Il mentionne les dépenses mandatées non payées et les cré-
dits non utilisés. Il doit concorder avec le compte administratif.

Le Programme Triennal glissant

Le Programme Triennal Glissant est un document unique, formalisé par
une délibération qui fixe les orientations de la commune. Il est actualisé
chaque année. Une cohérence doit être assurée entre le BP et le CA, et
le Programme Triennal glissant.
Il reprend l’ensemble des opérations retenues par le Conseil et en indi-
que les priorités. Il comprend :
- La délibération portant approbation du Programme
- Les conclusions des commissions permanentes (2 commissions
obligatoires)
- Le tableau récapitulatif des opérations du Programme Triennal ou
tableau de financement
- Les fiches d’opérations comprenant chacune les éléments relatifs
à : l’identification de l’opération, sa justification, sa consistance, son
calendrier de réalisation, son coûts, les moyens à mobiliser et son
plan de financement (cf. fascicule « Programme Triennal »)
- Le plan d’apurement des dettes de la commune.

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I

2. La nomenclature et le cadre
budgétaire

Décret n°82-1092 du 24 novembre 1982 fixant les règles de programma-

tion et de budgétisation des actions et des opérations de développement
des communes et de la ville d’Abidjan. Notice explicative, édition mai
1991, Direction des Collectivités Locales.

Le cadre budgétaire
Le budget, le compte administratif et le compte de gestion sont présen-
tés selon une nomenclature identique (comptes, chapitres, articles et
paragraphes), quelle que soit la taille de la commune. Cette nomencla-
ture est inspirée du plan comptable ivoirien. Les opérations sont répar-
ties en deux sections :
• la section de fonctionnement (Titre 1). Elle mentionne les opéra-
tions en dépenses et en recettes qui concernent la gestion courante
des services municipaux,
• la section d’investissement (Titre 2). Elle concerne les opérations
en capital (acquisitions mobilières et immobilières, travaux, etc.) qui
accroissent ou diminuent la valeur du patrimoine communal.
Cette structure en section de fonctionnement et section d’investissement
correspond à la séparation entre le bilan (investissement) et
l’exploitation (fonctionnement).

La nomenclature communale
Les comptes de dépenses et de recettes sont classées en :
• Classe 7 : recettes de fonctionnement
• Classe 6 : dépenses de fonctionnement
• Classe 0 : recettes d’investissement
• Classe 9 : dépenses d’investissement
• Classe 4 : comptes hors budget (fonds de réserve ordinaire et
fonds d’investissement) et comptes de tiers (satellites munici-
paux)
• Classe 5 : comptes financiers
• Classe 1 : capitaux permanents, comptes patrimoniaux
• Classe 2 : valeurs immobilières

7
  Le cadre budgétaire

Le classement des opérations

La nomenclature des communes permet de présenter les simultanément
: (i) par nature, (ii) par fonction, (iii) selon une classification économique
ou patrimoniale. Ces différentes classifications permettent de connaître
le coût des services administratifs, sociaux et économiques assurés par
la commune. Elles permettent de suivre, contrôler et évaluer les efforts
budgétés et réalisés par la commune.
Les recettes sont classées uniquement par nature.

 Par nature
Toute écriture budgétaire fait l’objet d’une codification par nature qui
repose sur une numérotation décimale.
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I

Exemple « dépense »
La commune fait l’acquisition de crayons. Comment cette opéra-
tion sera t-elle décrite ?
- Il s’agit d’une charge de fonctionnement: elle relève donc de
la classe 6 (cf. fig.2)
- Elle ressort du compte 60 : « Denrées et fournitures
consommées »
- Et plus précisément encore du sous-compte 608 :
« fournitures de bureau »

Les dépenses sont réparties en 8 catégories pour le fonctionnement et

en 3 catégories pour l’investissement.

Classification des dépenses par nature

En fonctionnement (classe 6) :
- Salaires et indemnités
- Charges sociales
- Transports et frais de mission
- Carburants et lubrifiants
- Matériels et fournitures
- Abonnement eau et électricité, téléphone
- Travaux et services à l’entreprise
- Interventions et transferts
En investissement (classe 9) :
- Immobiliers
- Mobiliers
- Incorporels
Chaque nature de dépenses d’investissement est subdivisée en
« travaux et services à l’entreprise » et en « interventions et
transferts ».

 Par fonction
Les dépenses par nature sont classées ensuite par fonction (ou chapi-
tres) puis par activité (ou articles et paragraphes). Les fonctions sont
elles-mêmes regroupées en 4 grands groupes de fonctions.

9
  Classement par fonction

 Classification économique et patrimoniale

Se limite aux opérations en capital ou en investissement (titre 2), c’est-à-
dire celles affectant le patrimoine de la commune. Elle n’est pratiquée
qu’au niveau du compte de gestion sous la responsabilité du comptable
public.
Cette classification revient à doubler chaque compte fonctionnel par un
compte patrimonial relevant d’une des 2 classes suivantes : (i) Classe
1 : les capitaux permanents, (ii) Classe 2 : les valeurs immobilisées.

 Classification économique et patrimoniale

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I

 Tableau récapitulatif des recettes et dépenses du budget de

fonctionnement (Titre 1)

BUDGET PRIMITIF DE L'EXERCICE …..

Montants
Montants Montants
approu-
proposés proposés
SECTIONS vés par le %
par le par le
MINIS-
MAIRE CONSEIL
TRE

RECETTES

70 - Recettes fiscales
71 - Recettes des prestations de servi-
ces
72 - Revenus du patrimoine et du porte-
feuille
73 - Aides de l'Etat - Fonds de
concours - Aides extérieures
74 - Recettes diverses du Titre 1

TOTAL DES RECETTES DU TITRE 1

DEPENSES

60 - Dépenses des services généraux

61 - Dépenses des services des collec-
tivités
62 - Dépenses des services sociaux,
culturels et de promotion
63 - dépenses des services économi-
ques
64 - dépenses diverses du Titre 1

TOTAL DES DÉPENSES DU TITRE 1

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  Tableau récapitulatif des recettes et dépenses du budget
d’investissement (Titre 2)

BUDGET PRIMITIF DE L'EXERCICE …..

Montants
Montants Montants
approu-
proposés proposés
SECTIONS vés par le %
par le par le
MINIS-
MAIRE CONSEIL
TRE

RECETTES

01 - Produit de l'aliénation des biens du

patrimoine
02 - Prélèvement sur Fonds d'investis-
sement
03 - Recettes d'emprunts
04 - Aides de l'Etat - Fonds de
concours - Aides extérieures
05 - Dons et legs
06 - Recettes diverses di Titre 2

TOTAL DES RECETTES DU TITRE 2

DEPENSES

90 - Equipements des services géné-

raux
91 - Equipements des services de
collectivité
92 - Equipement des services sociaux,
culturels et de promotion humaine
93 - Equipements des services écono-
miques
94 - Transferts et opérations financières
95 - versement au fonds d'investisse-
ment

TOTAL DES DÉPENSES DU TITRE 2

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I

3. Le prélèvement

Les communes et le District d’Abidjan sont soumis à un prélèvement

obligatoire de la section de fonctionnement (Titre 1) au profit de la sec-
tion d’investissement (Titre 2).
Ce prélèvement est le seul mouvement d’ordre autorisé par le plan
comptable des communes. Les travaux exécutés en régie, contribuant à
augmenter le patrimoine de la commune ne sont, pour le moment,
comptabilisés qu’au Titre 1.

Logique du prélèvement

 Objectif
L’objectif du prélèvement est de favoriser l’affectation des recettes
communales aux dépenses d’investissement, c’est-à-dire au dévelop-
pement.
Lorsque la commune est endettée, on s’attend à ce que le prélèvement
sur les recettes courantes ou de fonctionnement couvre chaque année
au minimum le remboursement du capital à effectuer à l’institution finan-
cière prêteuse (FPCL ou autre).
Le solde du prélèvement constitue l’autofinancement ou l’épargne nette.
L’autofinancement est un des principaux indicateurs de bonne gestion et
de santé financière d’une commune. Il ne doit toutefois pas s’effectuer
au détriment des charges d’entretien de la commune, souvent minorées.

 Inscription comptable
La liaison entre Titre 1 (Fonctionnement) et Titre 2 (Investissement)
s’effectue par le prélèvement sur les recettes de fonctionnement au pro-
fit du financement des dépenses d’investissement.
Comptablement, ce prélèvement s’opère :
- En dépense (Titre 1) : au niveau du compte 6441
- En recette (Titre 2) : au niveau du compte 02
Les deux écritures sont strictement du même montant.
Son montant a été fixé par la loi de finances n°97-07 du 6 janvier 1997
(art. 17). Il s’exprime en pourcentage du montant total des recettes ins-
crites au Titre 1 de la commune. Il diffère selon la population de la com-
mune, les districts d’Abidjan et de Yamoussoukro étant soumis à un
régime particulier. Ces pourcentages sont des pourcentages minimum.

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  Pourcentage minimum de prélèvement à respecter
Catégories de commune % recettes Titre 1
Population < ou égale à 20 000 habitants 20%
Population > 20 000 hab. et < à 50 000 hab. 15%
Population > 50 000 hab. 10%
Districts d'Abidjan et de Yamoussoukro 5%

Fonds d’investissement et Fonds de réserve

 Fonds d’investissement
Le prélèvement est géré au travers du fonds d’investissement. Ce fonds
est alimenté :
- tout au long de l’exercice budgétaire par prélèvement sur les recet-
tes encaissées sur le titre 1 (Fonctionnement).
- en fin d’exercice budgétaire, par l’excédent effectif des recettes
d’investissement sur les dépenses d’investissement.
Une fois affectées au fonds, les recettes ne peuvent être utilisées pour
payer des dépenses de fonctionnement.
La commune doit opérer un arbitrage entre alimenter le fonds
d’investissement ou alimenter le Fonds de réserve ordinaire qui
s’apparente à une épargne de prudence constituée tout au long de
l’exercice pour parer aux éventuelles mauvaises performances des en-
caissements de recettes.

 Fonds de réserve ordinaire

Le Fonds de réserve ordinaire est destiné en priorité à assurer l’équilibre
du budget de fonctionnement. Il est alimenté par :
- des versements spécialement portés à cet effet en prévision des
dépenses de fonctionnement (compte 6440)
- en fin d’exercice budgétaire, par le versement de l’excédent effectif
des recettes sur les dépenses de fonctionnement du budget.
Le montant du prélèvement sur fonds de réserve ordinaire est égal à
celui porté en recettes de fonctionnement au compte 742.

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I

Impact sur l’équilibre du budget

Le prélèvement est un mouvement d’ordre : à la différence d’un mouve-
ment réel, il ne donne pas lieu à un mouvement de trésorerie (transfert
de cash entre deux comptes Trésor que détiendrait la commune).
Toutefois, l’obligation du fonds d’investissement exige de la commune la
constitution effective d’un prélèvement du Titre 1 au profit du Titre 2.
Ceci a un impact sur la lecture de l’équilibre du budget :
- Si l’on considère les seuls mouvements réels, les deux titres sont
en déséquilibre : le titre 2 présente un déficit (puisque le prélève-
ment qui l’aliment est un mouvement d’ordre) ; quant au titre 1, il est
excédentaire puisque les recettes sont fixées de manière à couvrir
à la fois les dépenses de fonctionnement et le besoin de finance-
ment du Titre 2 (prélèvement).
- Chacun des deux Titres devant être équilibrés, on y parvient au
moyen d’un mouvement d’ordre consistant à inscrire en dépense de
fonctionnement (compte 6441) le montant des sommes à transférer
à la section d’investissement (compte 02).
Ce transfert est la conséquence de l’autonomie comptable des deux
Titres du budget.

15
 4. La présentation et le vote du
budget

Calendrier
Le calendrier de budgétisation est prescrit par l’article 8 de l’arrêté
n°31/MI/DGCL du 13 février 1992 fixant les modalités et le calendrier de
programmation et de budgétisation des communes et de la ville
d’Abidjan.

 Du 16 juillet au 30 septembre n-1 : commune

- Préparation du budget par l’Ordonnateur
- Examen du budget par les Commissions permanentes concernées
- Vote du budget par le Conseil Municipal
- Transmission du dossier complet à l’autorité de tutelle (Préfet) en
12 exemplaires, comprenant obligatoirement les procès-verbaux
des séances du Conseil et sa délibération, 15 jours francs à comp-
ter du vote.

 Entre le 1er octobre et le 15 novembre n-1 : Préfet

- Accusé de réception par le Préfet avec copie au DGDDL
- Premier examen par le Préfet et demande d’avis au délégué Dépar-
temental du Ministre chargé des Finances
- Préparation par le Préfet des réunions de la Commission départe-
mentale des programmes et budgets
- Réunions et avis de la Commission
- Le cas échéant, renvoi du budget au Maire
- Approbation du budget par le Préfet, si le budget est < à 150 mil-
lions de Fcfa ; les budgets > à 150 millions de Fcfa, ainsi que les
budgets faisant l’objet de réserves de la part du Préfet, sont trans-
mis, avec les observations du Préfet, au Ministre de l’Intérieur
(DGDDL)
- Information du Maire

 Du 15 novembre au 31 décembre n-1 : DGDDL

- Examen du dossier par les services de la DGDDL

16
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I
- Examen pour avis, par la Commission de Coordination du Dévelop-
pement Communal
- Transmission du budget à l’Ordonnateur, assorti des observations
et avis éventuels ; copie de la transmission au Préfet concerné, au
Trésorier (Receveur Municipal), avec un exemplaire du dossier
complet.

Si le budget n’est pas voté par le conseil avant le début de l’exercice

pour cas de force majeure apprécié par l’autorité de tutelle, le Maire
engage et ordonnance les dépenses de caractère obligatoire strictement
indispensables au fonctionnement des services, à la double condition :
- que ces dépenses aient été inscrites pour le même objet au budget
de l’exercice précédent ;
- qu’elles soient prévues au projet de budget à transmettre à l’autorité
de tutelle.
Ces engagements et ordonnancements ne peuvent toutefois dépasser,
pour chaque mois écoulé ou commencé le douzième du montant total
inscrit pour le même objet au budget de l’exercice précédent.

Présentation du budget
Le budget est élaboré conformément au canevas de la nomenclature
budgétaire et comptable (cf. plus haut). Il est libellé en milliers de Fcfa.

 Le canevas général
Le budget comporte :
- une page de couverture : nom de la commune, exercice budgétaire
concerné, N°d’enregistrement à la mairie
- une page de garde : étape de la préparation budgétaire par ordre
chronologique (tableau mentionnant les dates)
- un tableau récapitulatif général des recettes et des dépenses (ta-
bleau sur 2 pages mentionnant les montants proposés par le Maire,
votés par le Conseil, approuvés par la tutelle ; ainsi que les pour-
centage de chaque recette et dépenses par rapport au total corres-
pondant)
- le développement budgétaire proprement dit (selon le cadre budgé-
taire obligatoire – 30 pages environ)
- la ventilation des dépenses par paragraphe pour les quatre premiè-
res sections du Titre 1 et du Titre 2 (ventilation des postes par na-

17
 ture ; permet de recouper et de contrôler l’exactitude arithmétique
des inscriptions protées au budget)
- les tableaux annexes au budget, prescrits par les dispositions de
l’article 18 du décret n°82-1092 du 24 novembre 1982.

 Les tableaux annexes

- la situation prévisionnelle du Fonds d’Investissement et du Fonds
er
de Réserve Ordinaire (situation prévue au 1 janvier de l’exercice n,
versements prévus au Titre 1 au profit du Titre 2 dans le cas du
Fonds d’investissement, prélèvements prévus au cours de
l’exercice pour le Fonds de Réserve Ordinaire, situation prévue en
fin d’exercice)
- le tableau récapitulatif du personnel (récapitulatif des effectifs réels
et prévus et différence avec les effectifs du Cadre organique ; dé-
penses de personnel : salaires et indemnités, charges sociales, dé-
penses d’habillement)
- le tableau récapitulatif du matériel roulant et les dépenses de trans-
port (inventaire du matériel roulant ; détail des dépenses de carbu-
rant et lubrifiant, matériel et fournitures - pièces -, travaux et servi-
ces -réparations, assurances, transport et frais de missions, etc.)
- le tableau des modifications prévues de la composition du patri-
moine de la commune (acquisition ou aliénation des biens immobi-
liers, biens mobiliers et biens incorporels ; en cohérence avec les
inscriptions au Titre 2 du BP).

Adoption du budget par le Conseil

Le budget est présenté au Conseil par le Maire et la Municipalité. Il doit
être adopté à la majorité. Son adoption s’effectue en deux étapes : (i)
l’examen en commission et (ii) le vote en séance plénière.

 L’examen en commission
L’ordonnateur soumet le budget pour avis à la Commission chargée des
questions budgétaires et financières. Toutes les actions et opérations de
développement (investissement), les emprunts, les dons et legs inscrits
au Programme Triennal et qui sont portés dans le budget sont soumis à
la Commission.
Cette Commission les examine et dresse un rapport lu en séance plé-
nière du Conseil.

18
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I
 Le vote en séance plénière
Le vote s’organise de la manière suivante :
- l’Ordonnateur (le Maire) expose le projet de budget
- le Rapporteur de la Commission lit son rapport
- les zones d’ombre et éventuelles divergences sont débattues
- les Conseillers peuvent apporter des amendements au projet de
budget ; ces amendements ne sont recevables que s’ils respectent
l’équilibre budgétaire et n’ont pas pour effet de supprimer ou de
rendre insuffisants les crédits destinés à pourvoir aux dépenses
obligatoires. Tout amendement conduisant à un accroissement des
dépenses ou à une diminution des recettes, doit être assorti des
mesures nécessaires en vue de rétablir l’équilibre réel du budget
(art. 17 de la loi 2003-489 du 26 décembre 2003 portant régime fi-
nancier, fiscal et domanial des collectivités territoriales).
- Vote du budget, à la majorité des Conseillers présents et représen-
tés. Le Maire, en tant qu’Ordonnateur ne prend pas part au vote. Le
vote s’effectue, suivant la décision du Conseil, soit par chapitre, soit
par article ou paragraphe. Généralement, le vote est effectué par
chapitre ce qui donne plus de flexibilité au moment de son exécu-
tion.
- Adoption du compte-rendu de la réunion et rédaction d’un PV au-
quel doit être annexé la liste émargée des Conseillers présents.
- Transmission, par l’Ordonnateur, du budget adopté au Préfet dans
les 15 jours francs à compter de son adoption.

L’information du public
Tout habitant ou contribuable de la commune peut assister à la discus-
sion et au vote du budget lors des séances du Conseil municipal qui
sont publiques.
Il peut également prendre connaissance des documents budgétaires à la
mairie.

19
 5. La préparation budgétaire

Les principes à respecter

Le budget présenté au Conseil doit respecter les règles générales de la
comptabilité publiques :

 La règle de l’équilibre budgétaire

C’est la principale de ces règles. Contrairement au budget de l’Etat, la loi
fait obligation aux communes d’établir leur budget en équilibre réel.
Cette règle vaut pour les BP, les BM et les décisions modificatives. Cela
signifie que le total des recettes doit être rigoureusement égal au total
des dépenses, mais également que chaque section (Titre 1 et Titre 2)
doit être en équilibre, ce dernier s’appréciant en prenant en compte les
mouvements d’ordre interne (Fonds d’investissement, Fonds de réserve
ordinaire).

 La règle de la sincérité du budget

Elle complète la première règle et signifie que les recettes et les dépen-
ses doivent être évaluées de manière sincère, c’est-à-dire en excluant
toute majoration ou minoration par rapport à la réalité. Gonfler artificiel-
lement certains postes de recettes en vertu d’un optimisme que les faits
contredisent régulièrement est une pratique dangereuse qui peut entraî-
ner des difficultés de trésorerie. Sous-estimer les dépenses de manière
systématique est également risqué. A l’inverse, inscrire au budget des
opérations qui ne pourront être réalisées au cours de l’exercice revient à
bloquer la recette correspondante et à immobiliser inutilement des som-
mes parfois importantes.

 La règle du prélèvement
Une partie des recettes de fonctionnement (Titre 1) doit être affectée au
financement de l’investissement (Titre 2) – cf. chapitre sur le prélève-
ment. Cette règle est encadrée par la loi de finances pour 1997.

 La règle de l’annualité budgétaire

Les inscriptions budgétaires ne sont valables qu’un an, ce qui conduit à
raisonner sur le court terme. Ce principe est contrebalancé par
l’adoption parallèle du Programme Triennal glissant dont la cohérence
avec le budget doit être assurée. Le Programme Triennal agit comme
une autorisation de programme, le budget s’apparentant, du moins au
niveau du Titre 2, comme l’équivalent de crédits de paiement.
L’articulation fonctionnelle entre les deux documents doit donc être as-

20
.
I
surée : le programme triennal est actualisé chaque année avant le la
finalisation du BP par la commune.

 La spécialisation des crédits

Afin de s’assurer du respect des inscriptions budgétaires votées par le
Conseil, le budget est voté par chapitre, et éventuellement par article ou
paragraphe, si le Conseil le décide. Lorsque le vote a lieu par chapitre
(option généralement retenue), le maire peut opérer librement des vire-
ments article à article à l’intérieur d’un même chapitre, sans pouvoir
dépasser le montant des crédits prévus pour le chapitre. Si le vote a lieu
par article, le maire ne peut procéder à des virements d’article à article
qu’avec l’accord préalable du Conseil municipal.

Les documents de référence

La commune élabore son budget à partir de documents de référence qui
contribuent à la détermination du montant des prévisions des recettes et
des dépenses.

 Le programme triennal
C’est un document qui regroupe l’ensemble des actions et des opéra-
tions que la commune envisage de réaliser sur une période de trois (3)
ans.
Le budget en est la traduction financière annuelle. Il reflète fidèlement
les coûts des actions et opérations prévues dans le programme triennal,
pour l’exercice budgétaire correspondant. Les coûts des actions sont
portés en fonctionnement et ceux des opérations en investissement.

 L’état d’exécution des recettes et des dépenses

C’est un compte rendu détaillé compte par compte, de la situation de
recouvrement des recettes et de réalisation des dépenses que le comp-
table public élabore mensuellement et trimestriellement, conformément
aux articles 44 et 45 de la loi portant régime financier, fiscal et domanial
des collectivités territoriales. Il est contresigné par l’Ordonnateur.
Il permet notamment de guider les élus dans la détermination du mon-
tant de la prévision des recettes et des dépenses à s’inscrire dans le
projet de budget de l’année n+1.

 La délibération des taxes

Elle constitue une des rares marges de manœuvre dont dispose la
commune en matière de recettes. Cette délibération est prise annuelle-
ment par le conseil qui détermine la nature, le taux, l’assiette et la pério-

21
 dicité de recouvrement des taxes qu’il souhaite voir appliquées pour
l’année budgétaire.
Les taxes visées sont celles qui relèvent des seules prérogatives de la
commune (par différence avec les taxes fiscales instituées par l’Etat
comme par exemple la taxe sur les charrettes). Il s’agit des taxes rému-
nératoires ou redevances. L’article 58 du décret 83-152 du 2 mars 1983
portant régime fiscal des communes dispose que : le produit des taxes
rémunératoires ou redevances ne peut excéder pour chacune d’entre
elles, le coût raisonnablement estimé des services qu’elle rétribue.

 La délibération portant cadre organique des

emplois
Le cadre organique des emplois est la situation optimale des effectifs du
personnel permanent, jugés nécessaires au bon fonctionnement des
services existants ou à créer à la mairie.
Cette délibération est préparée par l’Ordonnateur, adoptée par le
conseil et transmise à l’Autorité de tutelle appuyée de la liste de pré-
sence émargée des conseillers.
Son rôle est de déterminer l’effectif exact des agents devant émarger sur
le budget en préparation en vue de maîtriser la masse salariale et les
charges sociales.
Son élaboration est encadrée par les textes législatifs et réglementaires.
Elle s’accompagne (i) d’une note explicative justifiant la réduction ou
l’augmentation des effectifs sur la base de la nécessité du ou des postes
à pourvoir et de la capacité financière de la collectivité à supporter les
frais de ce personnel, (ii) du tableau récapitulatif des emplois.

 Le compte administratif et le compte de gestion

Ces deux documents présentent le rapport annuel sur la gestion finan-
cière et comptable de la collectivité et en présentent le résultat
(l’excédent ou le déficit) des exercices antérieurs.
Ils sont disponibles 6 mois après la clôture de l’exercice concerné. C’est
donc le CA et le CG de la pénultième année (- 2 ans) qui sont utilisés
pour la préparation du budget.

Calendrier du CA et du CG
Conformément à l’article 44 de la loi portant régime financier, fis-
cal et domanial des collectivités territoriales, en fin d’exercice,
dans les quarante cinq (45) jours de la clôture des comptes,
l’Ordonnateur établit un rapport sur la gestion financière de
commune.

22
.
I

Ce rapport, appuyé du dernier état mensuel des recettes et des

dépenses et l’état cumulé du 4ème trimestre et accompagné
d’un exemplaire du compte de gestion du Trésorier, est soumis à
la commission chargée des questions budgétaires et financières
pour avis.
Il est ensuite transmis au conseil pour délibération en dehors de
la présence de l’Ordonnateur et sous la présidence du doyen
d’âge du conseil.
Le compte administratif ainsi adopté, est transmis dans les huit
(8) jours à compter de la date de délibération à l’autorité de tu-
telle, avec le procès-verbal des délibérations.

 Le budget - détail
Le budget - détail est le document que préparent le Secrétaire général et
le chef du service financier pour élaborer le budget primitif. Il consigne le
détail des besoins et celui des ressources à mobiliser pour les satisfaire.
Il se prépare en quatre étapes qui sont : (i) le recensement des besoins,
(ii) la détermination du coût des besoins, (iii) l’évaluation de la capacité
financière de la collectivité, (iv) l’équilibre budgétaire.

Les prévisions de recettes

De manière générale, la détermination du montant de la prévision d’un
compte de recette dépend de l’analyse des éléments suivants :
- les performances de recouvrement constatées les années précé-
dentes (par exemples les trois dernières années), et telles que
mentionnées sur l’état d’exécution des recettes ; des améliorations
peuvent toutefois être prises en compte, si elles sont argumentées
(modernisation des moyens de recouvrement, renforcement des
services de recouvrement, etc.)
- les modifications intervenues sur le potentiel fiscal : augmentation
de la population, nouvelles implantations d’activités, etc.
- les variations de taux ou de tarifs décidées par le Conseil, ou la fin
de certaines exonérations fiscales pour certaines catégories de
contribuables,
- les variations décidées en loi de Finances pour la répartition des
impôts ristournés (cf. ci-dessous répartition décidée en loi de finan-
ces 2004).
Les recettes provenant des dotations de l’Etat (dotation globale de fonc-
tionnement ou dotation globale d’équipement) sont fonction des critères
d’alimentation et de répartition de ces dotations (cf. décret n°98-05 du 14

23
 janvier 1998 pour la DGF). Généralement, ces dotations évoluent peu
d’année en année, excepté en cas de réforme.

Répartition du produit des impôts d’Etat revenant aux communes

Autres col-
Commune lectivités Etat
territoriales

Contribution foncière sur les propriétés

40% 50% 10%
bâties
Contribution foncière sur les propriétés
40% 50% 10%
non-bâties

Patente et licences 40% 45% 15%

Impôt synthétique 40% 10% 50%

Taxe spéciale sur les véhicules à moteur 20% 60% 20%

Taxe de voirie, d'hygiène et d'assainis-

40% 50% 10%
sement

Taxe d'habitation 40% 0% 60%

Calcul de la DGF
(décret n°98-05 du 14 janvier 1998)
La DGF est alimentée annuellement à hauteur de 2 % du produit
des recettes fiscales de l’Etat recouvré l’année précédente (Im-
pôt sur les bénéfices industriels et commerciaux / Impôts sur les
salaires + TVA intérieure + TVA à l’importation + Taxe sur les
prestations de services).
Chaque commune reçoit :
- une dotation minimale égale au montant de la DGF réçu en
1996
- une dotation complémentaire composée de 3 sous-dotations :
une sous-dotation « population » (20%), une sous-dotation
« péréquation » (50%), une sous-dotation « incitative » (30%).
Les sous-dotations sont calculées de la manière suivante :
- La sous-dotation « population » est répartie entre toutes les
communes en fonction de leur population légale.
- La sous-dotation « péréquation » est inversement proportion-
nelle à la richesse fiscale calculée en comparant le produit des
impôts ristournés par habitant de la commune à celui dont elle
bénéficierait avec la même population si elle recouvrait le mon-
tant moyen recouvré au niveau national. Les communes dont la
richesse fiscale par habitant est supérieure à 75% de la richesse

24
.
I
fiscale moyenne des communes ne sont pas éligibles. Des dis-
positions spéciales sont appliquées au district et aux communes
d’Abidjan.
- La sous-dotation « incitative » est attribuée aux communes qui
réalisent des efforts de recouvrement de leurs propres recettes
(ne sont pas prises en comptes les taxes et redevances de bor-
nage). Les communes dont le produits des recettes propres par
habitant est inférieur à la valeur moyenne nationale ne sont pas
éligibles. La sous-dotation est calculée proportionnellement au
montant des recouvrements réalisés.

La DGF est calculée et notifiée par la DGDDL. Les Préfectures

sont responsables de la transmission aux communes.

La prudence et le réalisme doivent guider les élus et les techniciens

dans l’appréciation des recettes budgétées, au risque de voir le budget
rejeté par la tutelle pour « surestimation des recettes » (cf. contrôle bud-
gétaire).
Enfin, le dernier contrôle à effectuer sur les recettes est la vérification
des calculs arithmétiques par sections, chapitres et paragraphes, tant
horizontalement que verticalement.

Les prévisions de dépenses

Les dépenses à inscrire au budget primitif sont toutes celles que la
commune pense devoir réaliser sur l’exercice, en fonctionnement
comme en investissement.
En investissement, elles résultent des actions contenues au Programme
Triennal glissant, et des financements spécifiques mobilisés. Elles peu-
vent être assez variables d’un exercice à l’autre, ce qui est moins le cas
des dépenses de fonctionnement dont l’évolution est plus linéaire.
La prévision des dépenses est contrainte par l’évolution prévisible des
recettes. Elle répond à un certain nombre d’obligations légales :
- inscription des dépenses dites obligatoires telles que listées aux ar-
ticles 73 à 78 de la loi n°2003-489 du 26 novembre 2003
- obligation de prélèvement minima du Titre 1 au profit du Titre 2
- montants fixés par des textes réglementaires : salaires et indemni-
tés par exemple,
- montant des impayés de l’exercice antérieur
- montant de la dette (annuité)

25
 La prévision des dépenses de fonctionnement nécessite l’élaboration
d’un budget de détail service par service (cf. plus haut). Généralement, il
s’agit d’ajuster celui de l’année précédente en fonction des évolutions du
cadre organique des emplois et des charges d’entretien générées par
les investissements.

26
.
I

6. L’exécution du budget

La période d’exécution
La période d’exécution du budget est celle de l’année civile : 12 mois, du
er
1 janvier au 31 décembre. A cette période s’ajoute une période dite
complémentaire de 31 jours, jusqu’au 31 janvier de l’année N+1, pour
les seules opérations en fonctionnement (Titre 1).
Pendant ce délai supplémentaire, l’ordonnateur peut procéder à
l’émission de titres de recettes ou de mandats de paiement, lorsqu’ils
correspondent à ces droits acquis et services faits pendant la période
écoulée au 31.12.
Cette procédure n’est pas applicable aux dépenses d’investissement
(Titre 2) dans la mesure où ces dépenses peuvent faire l’objet de re-
ports.

La séparation de l’ordonnateur et du comptable

Cette séparation est l’un des principes de base de la comptabilité publi-
que applicable en Côte d’Ivoire : principe de spécialisation et de sépara-
tion des tâches. Elle a pour objectif d’éviter les fraudes.
Toutefois, l’ordonnateur et le comptable agissent avec des objectifs
communs : (i) satisfaire les besoins de la collectivité, (ii) rendre plus
efficace la gestion des finances communales.

 L’ordonnateur
Art. 26 à 41 de la loi 81-1129 du 30 décembre 1981 portant régime fi-
nancier et comptable des communes.
Le Maire, en tant qu’exécutif de la commune, a seul le pouvoir
d’ordonnancer les dépenses et de mettre en recouvrement les recettes
autorisées au budget. Il est l’ordonnateur du budget communal.
Il constate, liquide et ordonne le recouvrement des droits dont la collecti-
vité est créancière. L’encaissement des recettes votées au budget né-
cessite l’établissement par le maire d’un « titre de perception » ou « titre
de recette ». Il est établi un titre pour toutes les recettes relatives aux
produits du domaine, services rendus, produits financiers, encaissement
des emprunts, etc.
Toutefois, le maire n’intervient pas dans le recouvrement des impôts
locaux : ce sont les services des Impôts qui sont les ordonnateurs de
27
 ces recettes et qui transmettent l’ordre de recouvrer au Receveur (prise
en charge des rôles de fiscalité).
Les dépenses engagées par l’ordonnateur font l’objet d’une liquidation
une fois le service rendu ou constaté. La facture est acceptée par
l’ordonnateur qui signe un ordre de payer, appelé mandat et le transmet
au comptable public.
L’ordonnateur doit enregistrer toutes les opérations qu’il engage en dé-
penses comme en recettes (comptabilité d’engagement). Il doit tenir une
comptabilité permettant à la fin de la période budgétaire d’établir un état
de l’activité de la commune appelé compte administratif. Cette comptabi-
lité est qualifiée de comptabilité administrative.

 Le comptable public
La loi 81-1129 stipule qu’il est nommé dans chaque commune un rece-
veur municipal chargé de tenir la comptabilité des deniers et la compta-
bilité des valeurs de la commune. La même loi stipule également que les
frais de fonctionnement de la recette municipale sont à la charge de la
commune.
Le Percepteur ou le Receveur municipal est seul habilité à encaisser ou
décaisser les fonds de la commune, sur ordre de l’ordonnateur.
Il établit une comptabilité complète des opérations de la commune qui
donne lieu en fin d’exercice à la production d’un compte de gestion ; le
compte de gestion est « l’envers » du compte administratif établi par
l’ordonnateur. Le compte de gestion est présenté au Conseil municipal
avant la production du compte administratif. Il permet au Conseil de
vérifier la conformité des opérations faites par le maire.

Le principe des droits constatés

Ce principe signifie que la prise en charge préalable d'une recette ou
d'une dépense doit précéder l'encaissement de la recette ou le paiement
de la dépense. Il guide les procédures afférentes à la chaîne comptable
en dépense comme en recette.

La chaîne comptable de la dépense

Elle comprend 4 phases : l’engagement, la liquidation, le mandatement
et le paiement.

28
.
I
 L’engagement
L’engagement : c’est l’acte par lequel la commune crée ou constate une
obligation de laquelle résultera une charge (signature d’un contrat de
marché de travaux, paiement des salaires et indemnités, décision de
verser une subvention, etc.).
L’engagement est à la fois juridique (signature d’une commande, d’un
marché, d’un contrat, d’une convention avec un tiers), et comptable (ré-
servation des crédits dans la comptabilité administrative pour pouvoir
exécuter la dépense jusqu’au mandatement puis au paiement).
L’engagement d’une dépense s’effectue en 3 étapes :
- L’initiation de la dépense : les services utilisateurs établissent une
Fiche technique interne sur laquelle ils apposent un visa. Cette Fi-
che technique interne comprend une date, la désignation des biens,
les quantités et les prix, éventuellement le nom du fournisseur.
- La décision d’engagement : elle est matérialisée par un bon de
commande préparé par le chef de service financier et le secrétaire
général, et signé par l’ordonnateur, puis transmis au fournisseur.
Les bons de commande supérieurs à 1 million de Fcfa nécessitent
l’autorisation de la municipalité. Les dépenses supérieures à 10 mil-
lions de Fcfa nécessitent l’autorisation du Conseil.
- La prise en charge de la commande : elle consiste à débiter (ou
immobiliser) le ou les comptes concernés par le bon de commande.
Cette procédure évite l’engagement d’une dépense alors que les
crédits du compte sont épuisés ou que le solde disponible est infé-
rieur au montant de la facture qui suivra la commande. Cette écri-
ture relève de la comptabilité des dépenses engagées. Elle est
souvent négligée par les communes.

 La liquidation
La liquidation consiste à confirmer l’engagement et son montant, après
constat du service fait. Elle repose sur le principe de base en vertu du-
quel la paiement doit être postérieur à l’exécution ds travaux, prestations
ou à la livraison des fournitures.
Elle est effectuée au vu des documents ou titres établissant les droits
acquis des créanciers : bon de réception et de livraison de la com-
mande, facture.
Sa matérialisation s’effectue en 2 étapes :
- A la réception de la commande : le service utilisateur certifie le ser-
vice fait en procédant comme suit : (i) vérification de la conformité
de la livraison aussi bien en qualité qu‘en quantité, (ii) vérification
de la concordance des biens livrés avec le bon de livraison, (iii) avis
sur le bon de livraison, (iv) établissement systématique d’un bon de
29
 réception qui précise les quantités commandées, les quantités re-
çues, les dates de livraisons, (v) transmission par le service utilisa-
teur des bons de livraison et de réception visés au service financier.
- A la réception et au traitement de la facture : le SG met à jour le
chrono de suivi des engagements : (i) inscription d’un n° d’ordre de
la facture, (ii) transmission de la facture au chef de service finan-
cier. Ce dernier : (i) enregistre la facture au facturier, (ii) vérifie sa
conformité avec les bons de livraison et de réception, (iii) prend en
charge la fiche de dépense engagée.

 Le mandatement
Le mandatement est l’acte administratif par lequel l’Ordonnateur donne
au dépositaire des fonds (le Trésorier) l’ordre de payer la dette de la
commune :
- Le chef de service financier établit le mandat conformément au mo-
dèle donné par l’instruction relative à la gestion financière des col-
lectivités territoriales, spécifiant les mentions obligatoires.
- Les mandats sont récapitulés sur des bordereaux d’émission des
mandats, établis en trois (3) exemplaires et transmis au Trésorier
en annexe aux dits bordereaux.
- Le chef de service financier met à jour le registre des mandats
(journal des dépenses), le grand livre des dépenses, la fiche des
dépenses engagées et le facturier.
- Les mandats de paiement sont accompagnés des originaux des
pièces justificatives.
- Les mandats sont ensuite soumis à l’approbation du Secrétaire Gé-
néral qui les vise après avoir vérifié leur conformité (pièces justifica-
tives, mentions obligatoires).
- Le Secrétaire Général transmet alors les mandats à l’Ordonnateur
pour signature et les fait transmettre au Trésorier, puis communique
une copie au chef de service financier.

 Le paiement
Le paiement des dépenses est exclusivement assuré par le comptable
(le Trésorier), sur la base des mandats émis par l’Ordonnateur et ce,
après le contrôle des pièces justificatives accompagnant les mandats.
Le règlement d’une dépense peut se faire de trois (3) manières : (i) en
numéraires (en espèce), (ii) par chèque, (iii) par virement bancaire.

30
.
I
 Les opérations exceptionnelles
On classera dans cette catégorie : (i) les règlements de dépenses par
régies d’avances, (ii) le paiement des primes de sessions et de transport
des conseillers, (iii) l’amortissement.
- Règlement des dépenses par régies d’avances : lorsque la régie
d‘avance est autorisée par le Receveur, le régisseur peut effectuer
le paiement des dépenses en numéraires dans les mêmes condi-
tions que le comptable public, au vu des mêmes pièces justificati-
ves que celles qui sont exigées par le trésorier assignataire. Le ré-
gisseur ne peut régler que les dépenses énumérées dans l’acte de
création de la régie. La régie d’avance est alimentée par le Tréso-
rier sur présentation d’une demande de renouvellement de l’avance
accompagnée des pièces justificatives des dépenses effectuées.
Un mandat est ensuite émis par le régisseur.
- Paiement des primes de sessions et de transport des conseillers :
le montant et le nombre maximum de session par nature sont fixés
par les textes. Pour les communes, les conseillers bénéficient de
primes de 6 sessions. Le Comptable public règle les primes de ses-
sion au vu de la liste de présence. L’ordonnateur émettra ensuite un
mandat de régularisation auquel est joint la liste de présence émar-
gée.
- L’amortissement pour ordre : il consiste à valoriser en comptabilité
chaque élément du patrimoine mobilier et immobilier de la com-
mune et sa valeur résiduelle. Il ne s’accompagne d’aucun ordre de
recettes ni de mandat. Ces inscriptions sont sous la responsabilité
du comptable public qui établit au fur et à mesure des Fiches
d’immobilisation (CT90). La règle d’amortissement retenue est celle
de l’amortissement linéaire : 30 ans pour les immeubles, 10 ans
pour les matériels et mobiliers, 5 ans pour les véhicules. Le Comp-
table public doit communiquer chaque année à l’Ordonnateur un
double de l’état retraçant le détail des amortissements.

La chaîne comptable des recettes

 L’émissions des titres de recettes

Le principe est qu’il n’y a pas de recouvrement sans ordre de recette. En
d’autres termes, le Trésorier ou Receveur municipal ne peut réclamer au
redevable quelque droit que ce soit que muni d’un titre.
L’ordonnateur émet des ordres de recette (CT 51) destinés à différents
redevables et les récapitule sur un bordereau (CT 50). Cette opération
concerne les taxes suivantes (tarification votée par le Conseil) :
- La taxe sur les pompes distributrices de carburant
31
 - La taxe sur les charrettes et les pousse-pousse
- La taxe sur l’exploitation des embarcations avec ou sans moteur
- La taxe sur les embarcations des plaisances à moteur ou à voile
- La taxe sur les entrées payantes aux manifestations sportives
- La taxe sur la location ou l’exploitation des installations sportives
- La taxe sur les spectacles et galas
- La taxe sur les spectacles cinématographiques
- La taxe sur les établissements de nuit
- Les taxes portuaires et aéroportuaires
- La taxe sur les taxis
- La taxe sur la publicité
L'ordre de recette comporte trois volets : (i) l'ordre de recette proprement
dit, (ii) l'avertissement, est destiné au redevable, (iii) le bulletin de liqui-
dation, conservé par l'ordonnateur après avoir été visé par comptable
public. L'ordre de recette comporte un certain nombre de mentions :
- l'exercice budgétaire auquel il se rattache ;
- le compte d'imputation budgétaire ;
- le numéro d'ordre ;
- le nom et l'adresse du redevable ;
- la nature de la recette ;
- le montant mis en recouvrement ;
- le cachet et la signature de l'ordonnateur.
A la réception du bordereau, le comptable public effectue des contrôles
de régularité qui portent sur :
- l'autorisation de percevoir la recette (qualité de l'ordonnateur, validi-
té des ordres de recette) ;
- la mise en recouvrement (respect des dispositions légales et régle-
mentaires, exactitude des décomptes, concordance des docu-
ments, existence matérielle des ordres de recettes) ;
A l'issue de ces contrôles, le comptable public entame la procédure de
recouvrement qui commence par la notification aux différents redevables
des avertissements.

32
.
I
 Recouvrement avant émission d’ordres de recette
Le fonctionnement courant de la commune, la recherche croissante d'ef-
ficacité, et les contraintes administratives conduisent le Trésorier à re-
couvrer les recettes de la commune avant émission d'ordre de recette
par l'ordonnateur.
Ces recettes concernent :
- les taxes rémunératoires recouvrées dans la majorité des cas par
les régisseurs de recettes (droits de marché, timbres, droit de sta-
tionnement, légalisation de signatures) – cf. gestion des valeurs
inactives
- les subventions accordées par l'Etat
- les impôts de l'Etat dont une partie est ristournée aux communes
(foncier, patente, licence, impôts synthétique, vignettes) – cf. recou-
vrement par voie de rôles.
Le Trésorier assure le recouvrement puis en informe plus tard le Maire
par l'établissement d'une déclaration de recette (CT 52) qu'il récapitule
sur un bordereau de déclaration de recette avant émission d'ordre de
recette (CT 53).

 Recouvrement sur plusieurs années

Les ordres de recette en plusieurs années sont des ordres qui s'exécu-
tent sur plusieurs années. Ils concernent des recettes qui, à partir d'un
titre unique, produisent des revenus annuels (exemple le bail).
Le comptable ouvre un registre pour retracer toutes les recettes recou-
vrées selon la procédure des ordres en plusieurs années. Lors de leurs
émissions, ces ordres ne sont pris en charge que pour le montant des
sommes à recouvrer au titre de l'exercice courant.
En début de chaque exercice, le Trésorier récapitule sur un bordereau
de déclaration de recette CT 53 les ordres de recette qui ne sont pas
venus à expiration pour le montant des sommes à percevoir au cours de
l'exercice qui s'ouvre.
Les ordres de recette à produit variable, dont le montant ne peut être
connu au début de l'exercice, figure simplement pour mémoire sur le
bordereau. Ce montant est complété ou ajusté dès qu'il est connu.
Le bordereau de déclaration de recette CT 53 est transmis au Maire.
Après contrôle, celui-ci l'insère dans la série de numérotation normale
des bordereaux. Cependant les ordres de recette eux possèdent une
numérotation spéciale qui permet de les distinguer : année + une lettre
alphabétique (exemple : 2005-A).

33
  Rejet d’ordres de recette
Le comptable peut refuser de prendre en charge un ordre de recette et
le renvoyer pour régularisation à l'ordonnateur. Les ordres rejetés sont
renvoyés en même temps que le troisième exemplaire du bordereau
destiné à l'ordonnateur. Le comptable indique sur cet exemplaire :
- le numéro des ordres de recette rejeté
- le motif du rejet
- le montant de chaque ordre de recette rejeté
- le total des rejets à déduire du total des bordereaux
- le montant total général à reprendre sur le prochain bordereau par
l'ordonnateur.
Sur les deux exemplaires qu'il conserve, le comptable raye d'un trait à
l'encre rouge les sommes concernant les ordres rejetés et rectifie les
totaux et les arrêtés du bordereau.

 Réduction ou annulation d’ordres de recette

Ces opérations ont pour objet de rectifier des erreurs dans les bases de
calcul ou de décomptes, dans l'indication du débiteur ou dans l'imputa-
tion budgétaire. Elles sont constatées au vu d'ordres de recette rectifica-
tifs établis par l'ordonnateur.
Ces ordres sont notifiés au Trésorier sur des bordereaux numérotés
dans une série spéciale. Ils sont barrés en diagonale d'un double trait de
couleur rouge.
Les bordereaux spéciaux ne modifient pas le total des bordereaux d'or-
dres de recette déjà émis puisqu'ils interviennent après la prise en
charge.

 Les valeurs inactives

On appelle les valeurs inactives les documents que les comptables pu-
blics remettent aux débiteurs après que ceux-ci se soient acquittés de
leur dette.
Il existe trois sortes de valeurs inactives : les vignettes, les timbres et les
tickets (de marchés ou de stationnement). La procédure à suivre est
régie par l’article 77 de la loi n°80-1129.
Le décret n°67-493 a donné à l’Imprimerie Nationale le monopole de
l’impression des valeurs inactives.
Seul le Receveur est habilité à détenir le stock des valeurs inactives.
Toute dérogation à cette règle est qualifiée de gestion de fait et justicia-
ble par la Cour Suprême. Le Receveur remet ces valeurs aux régisseurs
34
.
I
de recettes, aux collecteurs et guichetiers désignés à cette fin, moyen-
nant un contrôle très strict de leur utilisation.
Les quittances provenant des huissiers de justice et des agents de pour-
suite sont également des valeurs inactives ; elles sont les seules à ne
pas être détenues par le Receveur.

 Les recouvrements par voie de rôles

Ils concernent la fiscalité directe et indirecte revenant aux communes:
impôts d’Etat ristournés (patente, foncier) et certaines taxes locales.
- Rôles émis par la Direction Générale des Impôts : ces rôles
concernent les fiscalité d’Etat ristournée. Le rôle est une liste sur
laquelle figure pour chaque impôt direct ou taxe assimilée, le nom
des contribuables de la commune avec mention du montant de leur
impôt. Il a un caractère légal (prévu par les textes en vigueur). Il né-
cessite avant tout un recensement exhaustif des contribuables
concernés et permet d’obtenir le potentiel de recette à recouvrer. Le
rôle de fiscalité est émis par la Direction Générale des Impôts (Ser-
vices déconcentrés et Sous - Direction de l’Informatique et du
Contentieux). Il donne lieu à l’édition d’avertissements adressés aux
contribuables. Le décret n°97-35 du 22 janvier 1997 précise que les
communes peuvent prendre en charge la distribution des avertis-
sements en collaboration avec les services de l’Etat.
- Rôles émis par la commune : il s’agit des rôles de la taxe forfaitaire
des petits commerçants et de la taxe sur les locaux loués en garni.
Les rôles établis par l’ordonnateur doivent être remis au Receveur
pour recouvrement.

35
 7. Le contrôle budgétaire

La préparation et l’exécution du budget sont soumis à plusieurs contrô-

les : celui de la tutelle administrative (Préfet ou Ministère de l’Intérieur),
mais également celui du Conseil municipal et celui du Trésor.
La Cour des comptes, instituée par la Constitution de la IIème républi-
que (octobre 2000) devrait également à terme exercer un contrôle juri-
dictionnel des budgets et des comptes des communes.

Le contrôle exercé par la tutelle administrative

Le contrôle budgétaire est un contrôle de légalité exercé, selon la taille
du budget (plus ou moins de 150 millions de Fcfa), soit de manière dé-
concentrée par le Préfet, soit par le Ministère de l’intérieur (la DGDDL) -
cf. arrêté n°149/INT/DGCL du 10 mai 1996 portant délégation aux Pré-
fets d’attribution en matière de contrôle de tutelle à l’égard des commu-
nes et des villes.
Pour la commune, ce contrôle demeure a priori en attendant l’application
effective de la loi du 26 novembre 2003 qui prévoie sa transformation en
tutelle a posteriori.

L’article 20 de la loi n°2003-489 du 26 novembre 2003 portant régime

financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales, énoncent les
motifs suivants de rejet du budget :
- la surestimation des recettes et la sous-estimation des dépenses
- l’insuffisance des crédits relatifs aux dépenses obligatoires
- l’absence d’un plan d’apurement des déficits

 Le contrôle des prévisions de recettes

Elle consiste à s’assurer si le souci de prudence et de réalisme a effecti-
vement guidé les élus dans la prévision des montants des recettes.
Pour cela, il y a lieu de comparer les montants des prévisions des recet-
tes inscrits au budget à ceux des recettes recouvrées au cours de la
pénultième année (CA et CG) ou de l’année n-1 (état d’exécution des
recettes et des dépenses).
Généralement, il est toléré un accroissement de recettes de 20% par
rapport au montant des recettes de l’année n-1.

36
.
I
Enfin, le dernier contrôle à effectuer sur les recettes est la vérification
des calculs arithmétiques par sections, chapitres et paragraphes, tant
horizontalement que verticalement.

 L’appréciation des prévisions de dépenses

Cette appréciation s’effectue au regard de l’article 20 de la loi n° 2003-
489 du 26 décembre 2003 qui énumère les cas de rejet du budget et des
articles 73 à 78 de la même loi qui énumèrent les dépenses obligatoires
de chaque type de collectivité territoriale. Le contrôle consiste à :
- Vérifier si ces dépenses sont prévues au budget et pour les mon-
tants réels ;
- S’assurer que toutes les dépenses obligatoires figurent au budget
et pour un crédit suffisant et sincère ;
- Vérifier si les imputations budgétaires des dépenses
d’investissement (comptes fonctionnels et patrimoniaux) sont exac-
tes ;
- Vérifier si l’imputation par paragraphe ou par barre pour les dépen-
ses de fonctionnement est correcte et concordante à la nature des
dépenses mentionnées dans la nomenclature budgétaire et comp-
table ;
- Vérifier s’il y a concordance entre le corps du budget et les tableaux
annexes (fonds d’investissement, fonds de réserve, tableau récapi-
tulatif des dépenses de personnel, du matériel roulant, du patri-
moine)
Après tous ces contrôles, l’Autorité de tutelle informe par lettre le Maire,
le Président du conseil ou le Gouverneur du district si le budget ne pré-
sente pas d’observation majeure ou s’il y a des points à compléter ou à
modifier.

 L’analyse de forme
Elle consiste à vérifier si les délais de transmissions ont été respectés,
et les documents annexes conformes aux règles de forme et de fond.
Ces documents sont :
- le procès-verbal de réunion : il s’agit du compte-rendu de la réunion
au cours de laquelle le budget à examiner a été adopté. Son exis-
tence matérielle et surtout la liste émargée des conseillers présents
font mieux la preuve de sa validité.
- le programme triennal : le budget étant la traduction financière an-
nuelle du programme triennal, la tutelle vérifiera : (i) si les montants
des actions et des opérations qui y sont mentionnés pour la période
budgétaire, correspondent bien à ceux prévus dans le budget, (ii) si
le remboursement des dettes prévu dans le plan d’apurement des
37
 dettes contenu dans le programme triennal, correspond bien à celui
inscrit au budget.
- la délibération instituant les taxes : examen de la nature et de la lé-
galité des taxes que la commune institue. Le contrôle de la délibé-
ration des taxes est préalable à l’examen du budget.
- la délibération portant cadre organique des emplois : (i) examen
des visas qui doivent mentionner les textes législatifs et réglemen-
taires correspondants ; (ii) la note explicative qui doit justifier exac-
tement la réduction ou l’augmentation des effectifs sur la base de la
nécessité du ou des postes à pourvoir et de la capacité financière
de la collectivité à supporter les frais de ce personnel ; (iii) le ta-
bleau récapitulatif des emplois qui doit respecter la forme de huit (8)
colonnes et le nombre des agents dont les salaires et autres avan-
tages sont prévus dans le tableau des dépenses du personnel.
- l’état d’exécution des recettes et des dépenses : il doit être le plus
récent possible car son rôle est de rassurer que les montants des
prévisions des recettes portés au budget correspondent sensible-
ment compte par compte, à ceux recouvrés sur cet état d’exécution
des recettes. L’état d’exécution doit obligatoirement être signé par
l’Ordonnateur et contresigné par le Trésorier.
- le compte administratif et le compte de gestion du trésorier :
l’analyse de ces deux (2) documents porte sur l’existence effective
et l’exactitude du montant des résultats des exercices antérieurs qui
doivent être pris en compte dans le projet budget (primitif ou modifi-
catif). Le compte administratif de l’Ordonnateur n’est valable que s’il
est adopté par le conseil. Le compte de gestion du Trésorier doit
revêtir le visa de l’Ordonnateur car il s’agit de ses comptes.

Le contrôle par le Conseil

Le Conseil exerce un contrôle sur l’exécutif (le maire), ordonnateur du
budget communal.
« En fin d’exercice, dans les 45 jours de la clôture des comptes, le Maire
établit un rapport sur la gestion financière de la commune. Ce rapport,
appuyé du dernier état mensuel et de l’état cumulé de la gestion et ac-
compagné d’un exemplaire du compte de gestion du Trésorier est sou-
mis pour avis à la Commission chargée des questions budgétaires et
financières avant d’être soumis au Conseil pour délibération en dehors
de la présence du Maire, sous la présidence du doyen d’âge du
Conseil ».(Art. 44 LRFFDCT).
Lors de l’examen du compte administratif, le Conseil vérifie simultané-
ment l’exécution du budget, la tenue par l’Ordonnateur de sa comptabili-
38
.
I
té administrative et la concordance de cette dernière avec la comptabili-
té du Trésorier.
L’aboutissement de cet examen peut être un vote de rejet. Mais, le
compte administratif est arrêté dès lors qu’il n’a pas été rejeté à la majo-
rité des suffrages exprimés. Cette façon négative d’approuver le compte
administratif constitue une dérogation aux conditions d’adoption des
délibérations du Conseil. Elle s’exprime par la volonté d’éviter des situa-
tions de blocage comme celles résultant d’un partage égal du vote au
sein du conseil, l’Ordonnateur devant se retirer au moment du vote sur
le compte administratif.
Le vote du compte administratif arrête définitivement les comptes de
l’exercice.
« Le conseil donne à cette occasion quitus au Maire, de sa gestion ».
Celui-ci transmet le procès-verbal des délibérations et l’ensemble des
rapports, compte de gestion et documents annexés à l’Autorité de tutelle
dans les huit jours de la délibération » (Art 44 de la loi portant Régime
financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales).

Le contrôle exercé sur le comptable public

L’article 67 de la loi portant Régime financier, fiscal et domanial des
collectivités territoriales, dispose que « la gestion financière et compta-
ble du Trésorier est soumise au contrôle des services compétents du
Trésor public ».
En vertu de cette disposition de la loi, le contrôle des opérations du
Payeur ou du Trésorier municipal est effectué par le Trésorier général
(Chef de la circonscription financière) et par l’Inspection générale du
Trésor dont la compétence s’étend à tous les services du Trésor public.
Le contrôle effectué par les Supérieurs hiérarchiques du Comptable est
un contrôle sur place. A cette occasion, le Comptable supérieur ou les
Inspecteurs vérificateurs procèdent à l’arrêté des livres de la comptabili-
té de l’Etat, notamment le T10 et le T45, à l’arrêté des livres de la comp-
tabilité des collectivités territoriales notamment le CT01 et les CT04. Ils
vérifient la régularité des opérations et la bonne tenue des livres et do-
cuments comptables.

L’intervention de la Cour des Comptes

La Cour des Comptes a remplacé la Chambre des Comptes de la Cour
suprême, qui a été dissoute en 1998 et dont sont également issus la
Cour de cassation et le Conseil d'État.

39
 Pour le moment, elle n’intervient pas effectivement sur les comptes des
communes.
La Cour des comptes est chargée principalement de juger la régularité
des comptes publics, contrôler l'usage des fonds publics par les ordon-
nateurs, les entreprises publiques, la Sécurité sociale, les organismes
privés bénéficiant d'une aide de l'État ou faisant appel à la générosité du
public, d'informer le Parlement, le Gouvernement et l'opinion publique
sur la régularité des comptes.

40
.
I

8. Analyse financière et ratios

L’analyse financière permet de formuler une appréciation objective de la

politique municipale mise en œuvre pendant une période donnée, de
prendre des mesures correctives et de déterminer à tout moment la
marge d’action disponible pour appliquer une politique nouvelle tenant
compte du contexte socio-économique de la commune.
L’analyse financière par ratios est à mener sur la base des comptes
administratifs qui retracent l’incidence financière des réalisations effecti-
ves.
Elle s’appuie sur des ratios de structure et sur des ratios par habitant à
analyser par comparaison avec ceux des autres communes de même
taille.
Cinq dimensions financières peuvent être retenues : (i) le niveau de
service rendu, (ii) la fiscalité et l’effort d’épargne, (iii) l’effort
d’équipement et son financement, (iv) l’état et le poids de la dette, (v) le
fonds de roulement.

 Service rendu
Il décrit le niveau et la structure des dépenses de fonctionnement. Les
principaux ratios sont :
- dépenses réelles totales par habitant
- dépenses réelles de fonctionnement par habitant
- dépenses d’exploitation par habitant
- frais de personnel/dépenses réelles de fonctionnement
- transferts versés (subventions & participations)/dépenses réelles de
fonctionnement

 Recettes, fiscalité et effort d’épargne

- recettes réelles de fonctionnement par habitant
- produit de l’exploitation du domaine/recettes réelles de fonctionne-
ment
- DGF/recettes réelles de fonctionnement
- DGF par habitant
- recettes fiscales par habitant
- potentiel fiscal

41
 - effort fiscal
- épargne brute/recettes réelles de fonctionnement

 Effort d’équipement et financement

- dépenses réelles d’investissement par habitant
- autofinancement / dépenses d’investissement
- subventions /dépenses d’équipement brute
- emprunts/dépenses d’équipement

 Charge de la dette
er
- dette en capital au 1 janvier de l’année/habitant
- annuité/habitant
- annuité/recettes réelles de fonctionnement
- annuité/capacité courante de financement

 Fonds de roulement
er
- fonds de roulement au 1 janvier/dépenses réelles totales

La grille d’analyse succincte figurant ci-après peut servir de tableau de

bord simplifié.

Indicateurs Unité Calcul

recettes de fonctionnement n / recettes

Dynamisme des recettes
de fonctionnement n-1
%
(recettes réelles de fonctionnement -
Epargne de gestion % dépenses réelles de fonctionnement) /
population totale
(épargne de gestion - annuité de la
Epargne disponible Fcfa/habitant
dette) / population totale

Part de la fiscalité dans les Produit de la fiscalité directe /recettes

%
recettes de fonctionnement réelles de fonctionnement

Importance des transferts % DGF/recettes réelles de fonctionnement

Taux d'exécution du budget % Dépenses réalisées/dépenses prévues

42
.
I

Pour en savoir plus

Liste non - exhaustive des principaux textes applicables en matière de

budgets communaux.

Textes généraux sur la commune et ses

finances
- Loi n°78-07 du 9 janvier 1978
- Loi n°80-1180 du 17 octobre 1980 relative à l’organisation munici-
pale
- Loi n°81-1129 du 30 décembre 1981 portant régime financier des
communes et de la ville d’Abidjan
- Loi n°2001-476 du 9 août 2001 d’orientation sr l’organisation géné-
rale de l’administration territoriale
- Loi n°2003-489 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fis-
cal et domanial des collectivités territoriales

Textes réglementaires relatifs au budget et aux

comptes communaux
- Loi des finances n°97-07 du 6 janvier 1997 (article 17) portant no-
tamment sur les obligations de prélèvement (Fonds
d’investissement)
- Décret n°82-1092 du 24 novembre 1982 fixant les règles de pro-
grammation et de budgétisation des actions et des opérations de
développement des communes et de la ville d’Abidjan ainsi que leur
nomenclature budgétaire et comptable
- Arrêté n°33 du 19 février 1983 fixant les modalités et le calendrier
de programmation et de budgétisation des communes et de la ville
d’Abidjan modifié par l’arrêté n° 335/INT/DCL du 6 octobre 1986
- Arrêté n°31/MI/DGCL du 13 février 1992 fixant les modalités et le
calendrier de programmation et de budgétisation des collectivités
territoriales
- Arrêté n° 123/MI de mai 1983 déterminant le modèle de la fiche
d’opération justificative des opérations du Plan Triennal des collec-
tivités territoriales
- Décret n°86-495 du 11 juillet 1986 portant institution d’une Com-
mission de coordination du développement Communal et de Com-
43
 missions départementales des programmes et des budgets des
communes et de la ville d’Abidjan
- Décret n°82-1093 du 24 novembre 1982 portant règlement financier
et comptable des communes et de la ville d’Abidjan
- Décret n°97-35 du 22 janvier 1997 réglementant la collaboration en-
tre les services de l’Etat et ceux de la commune
- Décret n°83-453 du 27 mai 1983 fixant les limites et les conditions
d’octroi d’avance de trésorerie aux communes et à la ville d’Abidjan
er
- Arrêté interministériel n°40/INT/MEF du 1 mars 1983 relatif aux
régies de recettes et d’avances des communes et de la ville
d’Abidjan
- Décret n°78-683 du 17 août 1978 portant organisation du Trésor
Public
- Décret n°65-27 du 30 janvier 1965 portant réglementation des dé-
lais de prescription applicables aux dettes de l’Etat, des établisse-
ments publics et des collectivités secondaires
- Décret n°64-240 du 26 juin 1964 portant réglementation en matière
de responsabilité et de débets des comptables publics
- Décret n°56-848 du 24 août 1956 portant adaptation à la loi munici-
pale n°55-1489 du 10 novembre 1955 dans certains territoires
d’outre-mer, du décret financier du 30 décembre 1912 et des textes
subséquents qui restent applicables à la comptabilité communale
- Notice explicative de la Nomenclature budgétaire et comptable des
communes et de la ville d’Abidjan – DGDDL, édition mai 1991

Textes relatifs aux ressources communales

- Loi n°2004-271 portant loi de finances pour 2004 (révision des dis-
positions relatives aux impôts d’Etat reversés aux collectivités terri-
toriales et aux taxes locales )
- Ordonnance n°61-123 du 15 avril 1961 portant création d’une taxe
forfaitaire des petits commerçants et artisans
- Décret 83-152 du 2 mars 1983 portant régime fiscal des communes
- Décret n°85-08 du 4 janvier 1985 fixant les limites et les conditions
dans lesquelles les communes et la ville d’Abidjan peuvent contrac-
ter des emprunts
- Décret n°97-35 du 22 janvier 1997 fixant les modalités de la colla-
boration des communes et des services de l’Etat dans l’émission
des rôles

44
.
I
- Décret n°98-05 du 14 janvier 1998 portant modalités de fixation, de
calcul et de répartition de la dotation globale de fonctionnement des
communes

Textes relatifs aux indemnités des agents & élus

- Note interministérielle n°696/MEMAT/MEMEF/MFPE du 8 octobre
2003 relative à la rémunération du personnel des collectivités terri-
toriales
- Circulaire n°829/MEMAT/DGDDL/DRC/SDPCT du 29 juillet 2005
relative au paiement de l’indemnité de résidence des agents com-
munaux
- Décret n°91-1002 du 31 décembre 1991 portant octroi de primes et
indemnités en faveur des personnels des corps de l’informatique
- Décret n°81-238 du 15 avril 1981 fixant les taux des indemnités de
fonction et des indemnités pour frais de représentation des maires
et adjoints ainsi que les modalités de leur attribution
- Circulaire n°012/INT/DCL du 11 avril 1984 portant rectificatif de la
circulaire relative à la prise en charge des obsèques des conseillers
municipaux

Direction de la publication : DGDDL

Réalisation : Bureau AAI & Groupe Huit (PSDAT)
Impression : ……
Côte d’Ivoire, Juin 2008

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