Université de Strasbourg

Ecole nationale d’administration

Master spécialité Administration et finances publiques

Parcours Administration Publique Spécialisée

Titre du mémoire :

La maîtrise de la dépense publique : Enjeux et perspectives

Cas de l’union des Comores

Sous la direction de
Dr Aboubakry SY
Conseiller pédagogique en économie et finances publiques
à l’ENA

Soutenu par
Mr ALI AHAMADA Abdérémane
CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)
Juin 2018
 Dédicace

A mon épouse, HAMADI SAID Nadiata, pour son soutien

indéfectible et pour tous les sacrifices consentis.

A mes enfants :

Jihane, Younes et Youssef, qu’ils trouvent à travers ce

travail, l’expression du courage et de la persévérance,
nécessaires dans ce nouveau monde ;

A mon cher ami, BEN MOHAMED Djamal (MOPAO), pour tous ses
sacrifices et sa permanente disponibilité pour mes enfants,
durant toute cette période ;

A tous mes frères et sœurs, amis résidants en France,

pour leurs soutiens.

2
 Remerciements :

Je tiens tout d’abord à remercier très sincèrement mon encadreur : Dr Aboubakry SY,
Conseiller pédagogique en économie et finances publiques à l’ENA, pour avoir accepté de
guider mes pas dans ce travail et pour sa constante disponibilité.

Ma profonde gratitude va à l’endroit de Fabrice LARAT et Sandrine BLAISON, du pôle

Master de l’ENA, pour leur accompagnement dans cette formation.

Mes remerciements vont également à l’endroit de M. OUBEID Mzé Chei, Secrétaire

général de la Cellule des reformes économiques et financières et Conseiller du Président de
l’Union des Comores, pour son soutien et pour toute la documentation fournie.

Enfin j’exprime ma profonde reconnaissance aux responsables du Service de

coopération et d’action culturelle de l’Ambassade de France à Moroni, pour leur
accompagnement et leur soutien dans cette formation notamment : Mme Laurence Arnoux,
Conseiller de coopération et son équipe, Alexis MACLET et Mme Olga
RAFANOMEZANTSOA.

3
Sommaire

Introduction

Partie I : La maîtrise de la dépense publique : un enjeu central du

système financier Comorien
Chapitre I. La maîtrise de la dépense publique : levier de
crédibilité de l’Etat auprès de ses partenaires
Chapitre II. La maîtrise de la dépense publique : levier de bonne
gestion budgétaire

Partie II. La diversité de leviers possibles de maîtrise de la

dépense publique
Chapitre I. La nécessité d’un cadre juridique renforcée de la
dépense publique
Chapitre II. La nécessité d’un renouveau de la gouvernance

Conclusion

4
Liste des sigles et abréviations
ACCT Agence comptable centrale des services du trésor
AFSS Afrique subsaharienne
BM Banque mondiale
CDMT Cadre des dépenses à moyen terme
CEMAC Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale
CFA Anciennes colonies françaises
COMESA Marché commun de l’Afrique orientale et australe
CUT Compte unique du trésor
DGCP Direction générale de la comptabilité publique et du trésor
DPGECP Document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de
personnel
FEC Facilité élargie de crédits
FMI Fonds monétaire international
GISE Gestion intégrée des structures et des effectifs
HAFOP Haute autorité de la fonction publique
IADM Initiative d’allègement de la dette multilatérale
INSEED Institut national des statistiques et des études économiques et
démographiques
IPPTE Initiative pays pauvres très endettés
KMF Franc comorien
LOFE Loi portant opérations financières de l’Etat
LOLF Loi organique relative à la loi de finances
PAS Programme d’ajustement structurel
PEFA Programme d’examen des dépenses et d’évaluation de la responsabilité
financière
PIB Produit intérieur bruit
TADAT Tax administration diagnostic assessment tool
UEMOA Union économique et monétaire ouest africaine
SCA2D Stratégie de croissance accélérée et de développement durable

5
Introduction
Le début du XXI ème siècle a été marqué, de part le monde, par une grave insuffisance des
ressources financières, laquelle sera amplifiée par la crise financière de 2008. Cette situation
met les autorités chargées de la politique budgétaire devant des choix difficiles à opérer, entre
une augmentation ou une réduction des dépenses ou des recettes. Il est important de noter que
chaque option comporte ses propres conséquences.

Pendant la période qui a suivi la crise, certains pays européens ont mis l’accent sur une
augmentation de la dépense publique pour relancer l’activité. Cette situation rendrait difficile
par la suite sa baisse 1 , avec comme conséquence une détérioration du déficit public,
l’augmentation de la dette et du poids des prélèvements obligatoires.

Pour ROBERT Hertzog, 2 « la maladie infantile » des pays de l’Union européenne remonte
en 1992 quand les pays ont préféré réduire la dette et le déficit par une hausse des impôts au
lieu de diminuer la dépense publique alors qu’ils devraient se préparer à être plus compétitifs
surtout avec les risques de concurrence fiscale qui se profilaient.

Face à cette situation, une politique de maîtrise de la dépense publique reste le seul moyen
pour donner confiance aux agents économiques sur une soutenabilité à long terme des
finances publiques

En France, la grande majorité des dirigeants politiques s’accorde sur la nécessité de baisser la
dépense publique pour résorber le déficit, diminuer la dette et engager une politique de baisse
des prélèvements obligatoires afin de rendre la France plus compétitive. L’ancien Président de
la République, le socialiste François HOLLANDE3 dans un discours disait « Pourquoi faut-il
réduire la dépense ? Parce que c’est le passage obligé pour réduire les déficits publics. Parce
que c’est le préalable à toute baisse d’impôt ». Cette approche est loin d’être remise en cause
avec l’actuel gouvernement à travers son programme « Action publique 2022 » dont la
commission des experts « Cap 2022 » serait sur le point d’annoncer 30 Milliards d’euros
d’économies durant le quinquennat.

1 Loi de l’économiste allemand ADOLPHE Wagner formulé dès les années 1870 dite « loi
d’accroissement des dépenses publiques et de l’activité de l’Etat »
2 Robert Hertzog, « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise des

finances publiques ? », RFAP 2012/4 N°144 ; p 915 ; pp 917

3 François HOLLANDE, discours du 14 janvier 2014

6
Pour ce qui est de l’Afrique subsaharienne, les pays ont connu ces dernières années un
ralentissement de l’activité économique avec une dette publique qui est à la limite du
soutenable (en moyenne 50% du PIB en moyenne) et des déficits publics qui s’aggravent,
dans un contexte de légère reprise avec 2,6% de croissance estimée pour 2017.

Pour la plupart de ces pays, surtout ceux exportateurs de pétrole, un assainissement budgétaire
devrait être une priorité afin de garantir une stabilité macroéconomique et réaliser une
croissance durable.

Cependant, la région a connu une histoire douloureuse des assainissements budgétaires avec
les programmes d’ajustements structurels (PAS) imposés par le Fonds monétaire international
(FMI) dans les années 90. Ces politiques ont produit les effets inverses avec une contraction
de la production associée à une dégradation des conditions de vie des populations. Ainsi tout
assainissement envisagé doit désormais tenir compte de la spécificité du pays et du
comportement de la production.

Les études du FMI4 estiment, compte tenu du faible taux de pression fiscale des pays, qu’une
augmentation de recettes serait la méthode la plus appropriée. Cependant comme il faut
souvent du temps pour augmenter les recettes, une politique de baisse de dépense est
inévitable.

Ainsi, pour les pays exportateurs de pétrole qui possèdent des taux d’investissement publics
élevés, l’ajustement peut se faire par une baisse des dépenses d’investissements,
contrairement aux autres dépourvus de ressources naturelles comme l’Union des Comores qui
doit procéder à un ajustement par une maitrise des dépenses courantes.

En effet, l’Union des Comores constitue un petit pays insulaire, classé parmi les pays
fragiles5. Avec 759 dollars Américains par habitant par an, elle est placée dans le dernier
quintile mondial, au 160 ème rang sur 188 en matière de développement humain. Après son
accession à l’indépendance le 06 juillet 1975, l’histoire de l’archipel a été marquée par des
instabilités politiques rythmées par des coups d’états et des crises institutionnelles ayant
fortement hypothéqués son développement. La dernière en date est la crise séparatiste de l’île
d’Anjouan ayant conduit à la constitution du 23 décembre 2001 accordant une large

4 FMI, Perspectives économiques régionales « Afrique subsaharienne : Ajustement

budgétaire et diversification économique », octobre 2017
5 Un pays est considéré en situation de fragilité si la note moyenne sur 3 ans qui lui a été

attribué par l’Evaluation des politiques et institutions (calculé par la BM) est inférieur à 3,2
ou s’il accueille une mission régionale de maintien ou de construction de la paix de l’ONU.
7
autonomie aux îles. Ces dernières ont parmi leurs domaines de compétence la santé de base et
l’éducation primaire et secondaire. La gestion budgétaire est organisée avec le vote d’un
budget consolidé par l’assemblée nationale qui fixe, pour les îles autonomes, des plafonds de
dépenses par nature économique (salaires, biens et services, transferts et contributions-
investissements). Ces enveloppes sont ensuite reparties par destination au sein de chaque
organe délibérant des îles (Conseil de l’île) et mises à la disposition des exécutifs des îles.
Elles perçoivent, au niveau des recettes, celles dites propres et des recettes à partager avec
l’Etat central selon une clé de répartition6 fixée par une loi organique.

Depuis 2005, le pays s’est lancé dans un long processus de reformes économiques et
financières qui ont permis de renouer avec les instituions financières internationales que sont
le FMI et la Banque Mondiale (BM). Ainsi l’Union des Comores a réussi à négocier, en 2009,
un programme triennal soutenu par la Facilité élargie des crédits avec le FMI. La bonne
exécution de ce dernier lui a permis d’atteindre en 2012 le point d’achèvement et pouvoir
ainsi bénéficier d’un allègement de la dette de plus 57,9 Milliards de Frans Comoriens
(KMF)7 au titre de l’initiative pays pauvre très endetté (IPPTE) qui a été renforcé plus tard
par l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). En dépit de l’allègement de la
dette, les situations macro budgétaires des années qui ont suivi cet allègement sont restées
trop décevantes. En 2016, la croissance a été de 2,2% après 1% en 2015, le déficit public de
7,7% et les arriérés intérieurs et extérieurs ont continué de s’accumuler.

Les nouvelles autorités en place depuis mai 2016, ont procédé à une révision de la stratégie de
la croissance accélérée et développement durable (SCA2D) qui table sur un objectif de
croissance moyen de 6,2% sur la période 2015- 2019. Elle intègre un volet important de
consolidation de la gestion des finances publiques avec une priorité à la maîtrise de la dépense
publique qui s’est révélée non maitrisée. C’est ce qui justifie le choix de notre sujet.

Pour les besoins d’une démarche méthodologique, il convient de s’interroger sur les concepts
clés «maîtrise et dépense publique » pour mieux cerner notre sujet.

Ainsi, selon le petit Robert, le terme maîtrise signifie domination incontestée, sureté
d’exécution dans un domaine technique ou artistique alors que pour le petit Larousse il
signifie contenir. Quand au terme dépense publique, une tentative de définition est donnée par
le dictionnaire encyclopédique des finances publiques selon laquelle, «les dépenses publiques

6 Clé de répartition des recettes à partager : Union 37,5%, Ngazidja 27,4%, Anjouan 25,7%,
Mohéli 9,4%t
7 1 Euro= 491,96775 KMF

8
sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement
est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes et cotisations sociales) et par le déficit
public ».

Dans le cadre de notre étude, la maitrise de la dépense publique doit être comprit dans le sens
de la maitrise du volume et des procédures d’exécutions des dépenses publiques.

Cette étude se limitera à l’Etat central et aux îles autonomes, elle ne prendra pas en compte la
sécurité sociale (caisse de retraites et caisse de prévoyance sociale). Aussi, compte tenu de
l’allègement de la dette extérieure (35% du PIB en 2016) intervenue en 2012, cette dernière
ne fera pas partie de notre étude.

Notre travail comporte un double intérêt : un intérêt théorique et pratique.

 sur le plan théorique : Il s’agit pour nous de présenter l’état des lieux de la dépense
publique en Union des Comores en tenant compte de l’environnement juridique (textes
législatifs et règlementaires) et des pratiques internationalement admises en matière
d’exécution budgétaire ;
 sur le plan pratique : Il s’agira pour nous de démontrer le décalage qui existe entre les
textes et leur application par les acteurs tout en mettant un accent particulier sur leur
méconnaissance d’une part et leur inapplication d’autre part avec comme conséquence
la hausse effrénée de la dépense et des déficits publics associés.

En outre, cette hausse effrénée de la dépense, dans un contexte de ressources insuffisantes ne

laisse pas de marge de manœuvre aux autorités pour les investissements intérieurs pourtant
nécessaires pour relancer la croissance et faire face aux immenses défis socio-économiques du
pays.

C’est dans cette perspective que nous nous interrogeons pour savoir, dans quelle mesure, une
maitrise de la dépense publique peut contribuer à libérer un espace budgétaire pour des
investissements intérieurs afin de relancer la croissance.

C’est sous ce rapport que nous avons envisagé notre démarche qui se présente de façon
duale : d’une part, identifier l’ensemble des enjeux de la maîtrise de la dépense (Première
partie) et d’autre part, mobiliser l’ensemble de leviers nécessaires à la maitrise de la dépense
publique (Deuxième partie).

9
Partie I. La maitrise de la dépense publique : un enjeu central
du système financier Comorien.
Après 2012, avec la fin du programme Facilité Elargie de Crédit (FEC) qui avait été conclu
avec le FMI, la situation des finances publiques en Union des Comores s’est fortement
dégradée, et ce malgré le point d’achèvement et l’obtention de l’annulation de la dette dans le
cadre de l’initiative pays pauvres très endettés (IPPTE).

Cette situation appelle de la part des nouvelles autorités en place, depuis le mois de Mai
2016, une maitrise de la dépense publique afin de retrouver une crédibilité perdue auprès de
partenaires (Chapitre I) et aussi rééquilibrer les comptes publics afin d’assurer une viabilité
budgétaire à long terme (Chapitre II)

Chapitre I : La maitrise de la dépense publique : levier de crédibilité de l’Etat

auprès de ses partenaires.

Malgré l’isolement géographique de l’Union des Comores, la gestion budgétaire en général et

celle de la dépense publique en particulier s’inscrit dans le cadre d’un environnement
international normé (Section I) avec des standards internationaux auxquels il faudra se
conformer (Section II).

Section I : Un environnement international normé.

Chaque année, dans le cadre de sa surveillance au titre l’article IV, le Fond monétaire
international (FMI) évalue la performance économique des Comores (Paragraphe I). Ces
derniers font également l’objet d’une autre évaluation (Paragraphe II) relative à la
surveillance multilatérale dans le cadre des pays de la zone Franc et du Marché Commun de
l’Afrique Orientale et Australe (COMESA).

Paragraphe I : La surveillance du FMI au titre de l’article IV.

Au titre de l’article IV de ses statuts, le FMI exerce au même titre que la surveillance
multilatérale, une surveillance bilatérale sur les économies des pays membres.

A ce titre, les Comores à l’instar des autres pays membres font l’objet de cette surveillance
dont l’objectif au niveau budgétaire et financier est de garantir le manque de risque pouvant
peser sur la stabilité intérieure 8 , le cas échéant proposer des mesures d’ajustements

8 Fiche technique sur la surveillance exercée par le FMI du 23 mars 2016,

10
nécessaires. Les Comores sont sous programme de référence depuis la fin du programme
FEC car n’arrivant pas à remplir les exigences du FMI. Dans le rapport relatif à l’évaluation
au titre de l’article IV de décembre 2016, le conseil d’administration a noté9 une faiblesse
dans la mobilisation des ressources, une masse salariale élevée et en constante augmentation
« rendant structurel le déséquilibre budgétaire ». Il a exhorté ainsi les autorités à engager les
reformes nécessaires afin de libérer un espace budgétaire indispensable à « la réalisation
d’investissement en infrastructures … jugées comme principal sources de croissance ». Cela
est d’autant plus indispensable compte tenu de la nécessité de pouvoir conclure un
programme qui serait soutenu par la facilité élargie des crédits et donnant lieu à des
décaissements sous forme d’appuis budgétaires pour combler les besoins de financements du
budget. Aussi, il convient de rappeler que conclure un programme avec le FMI pour un pays,
est un gage de crédibilité pour l’ensemble des partenaires y compris bilatéraux. Cela
conditionne fortement sur la confiance accordée au pays et influe aussi sur les taux d’intérêts
des prêts accordés à ces derniers.

De la même manière, retrouver de la crédibilité auprès des partenaires régionaux est aussi
important.

Paragraphe II : La surveillance budgétaire multilatérale au titre des pays de la zone Franc et du

COMESA.

Les Comores font partie avec les pays de l’Union économique et monétaire ouest africain
(UEMOA)10 et de la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC)11
des quatorze (14) pays qui constituent la Zone franc. Selon la Banque de France12 « cette
zone résulte de la volonté de ces pays de maintenir un cadre institutionnel qui contribue à la
stabilité du cadre macroéconomique ».

Ainsi suite à la dévaluation du Franc CFA intervenu en 1994, il a été mis en place des
processus régionaux d’intégration économiques et de convergence. Un cadre de surveillance
multilatéral de la zone est mis en place au sein de la CEMAC et de l’UEMOA. Il existe des
critères de convergences dont la plupart sont d’ordre budgétaire. Parmi ceux-ci, il existe ceux

Site www.imf.org consulté le 10 Mai 2018

9 Rapport du FMI N° 16/339 au titre de l’article IV avec l’union des Comores ; pp.2
10 UEMOA : Comprend le Benin, Burkina-Faso, Côte d’ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger,

Sénégal, Togo
11 CEMAC : composée du Cameroun, Congo, Gabon, la Centrafrique, Tchad
12 Banque de France, note d’information ; sep 2017 ; pp.12.

11
qui sont classés de premier rang13 et d’autres de second rang14. Depuis septembre 1999, il a
été instauré un Comité de coordination de la convergence dans la zone dont les Comores font
partie. Parmi les missions de ce comité, figure celles qui consistent à informer les Ministres
des Finances « des résultats de la surveillance multilatérale dans chaque zone, de l’évolution
récente de la convergence et programmes mis en œuvre pour s’y conformer… ». Selon la
Banque centrale des Comores15, les critères de premier rang, dans le cadre de la convergence
de la zone, se présentent durant la période allant de 2012 à 2016 selon le tableau suivant :

Critères de 1er rang Normes 2012 2013 2014 2015 2016

Solde budgétaire de
>= 0% 3,1 -1,9 -2,2 -3,1 -7,7
base/PIB nominal
Taux d’inflation
< 3% 6,2 1,6 1,5 1,3 1,8
moyen annuel
Encours dette
<70% 52 29,6 28,7 28,9 31,5
publique en %PIB
Non accumulation Non Non Non
=0 Respecté16 Respecté
arriérée respecté respecté respecté

En ce qui concerne les critères de second rang, le rapport masse salariale sur recettes fiscales a

été de 69,7% en 2016 pour une norme de moins de 35%. Pour ce qui est de la pression fiscale,
elle a été de 13,7% pour une norme d’au moins égal à 17%.

Force est de constater qu’aucun critère budgétaire n’a été respecté à part l’encours sur la dette
extérieure qui ne se justifie que par l’allègement de la dette, obtenu depuis 2012, dans le
cadre de l’IPPTE.

Les Comores participent en même temps au programme de convergence budgétaire au sein du

COMESA et de l’Union des banques centrales africaines (ABCA). Ce programme rentre dans
le cadre de la création d’une union monétaire entre pays membres. Cela devrait constituer une

13 Critères de premier rang : solde budgétaire/PIB, Endettement/PIB, Taux d’inflation moyen

annuel
14 Critères de second rang : Masse salariale/recettes fiscales, Recettes fiscales/PIB
15 Banque centrale des Comores, Rapport annuel 2016 ; pp.26.
16 Selon la source de la Banque centrale, le critère de non accumulation d’arriéré a été

respecté en 2012 et 2014 mais par expérience ce critère n’a jamais été respecté au moins en
ce qui concerne les arriérés intérieurs.
12
étape importante de la création, en 2021 au plus tard, d’une Communauté économique
africaine avec une monnaie unique et une Banque centrale africaine selon le protocole
d’Abuja révisé. Au niveau des critères de convergences d’ordres budgétaires, on retrouve
presque les mêmes qu’au sein de la zone CFA. Seulement pour les critères de premier rang, il
est plutôt question d’un objectif de réduction du financement du déficit par la Banque centrale
pour atteindre o% et au niveau des critères de second rang, on retrouve un nouveau critère qui
est celui du taux d’investissement sur ressources intérieurs qui doit être supérieur ou égal à
20%.

Le COMESA s’est doté d’un cadre de surveillance constitué de trois organes régionaux que
sont le conseil des chefs d’Etats et de gouvernements, le conseil des ministres et le comité des
gouverneurs. De façon pratique, c’est le comité des affaires monétaires et financières qui est
chargé du suivi de la mise en œuvre du programme. Il élabore des recommandations au
comité des gouverneurs qui à son tour se charge de faire les recommandations au conseil des
ministres sur l’adoption des nouvelles mesures.

On peut aisément se rendre compte que dans le cas des deux zones, les critères de
convergences sont loin d’être respectés par les Comores. En dépit du dispositif de
surveillance moins contraignant, les pays ne peuvent se soustraire en vertu du principe
« pacta sunt servanda ».

Cependant ces règles ont le mérite d’exister mais pour qu’ils donnent plus de résultats, les
pays doivent se doter de règles nationales de responsabilité budgétaire et d’organes
indépendants chargés de les évaluer. Cela ne ferait que renforcer la capacité des Etats à se
conformer aux normes et standards internationaux en matière budgétaire

Section II : Des écarts par rapport aux normes internationales.

Depuis plusieurs années, les autorités comoriennes font appel à des évaluations
d’organisations internationales pour avoir leur regard sur la gestion budgétaire comme c’est
le cas du Programme d’examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité
financière (PEFA)17 qui porte sur la gestion des finances publiques en générale (Paragraphe I)

17Le PEFA est un outil d’évaluation de la gestion des finances publiques. Le programme a été
lancé en 2001 par sept partenaires internationaux : la commission européenne, le FMI, la
BM, la France, la Norvège, la Suisse et le Royaume uni.
13
et du Tax administration diagnostic assessment tool (TADAT)18 qui porte sur l’administration
fiscale plus particulièrement (Paragraphe II).

Paragraphe I : Le regard du PEFA.

Au cours de ces dernières années, entre 2007 et 2016, le PEFA a conduit trois évaluations
(2007, 2013 et 2016) de la gestion des finances publiques en Union des Comores. Il n’est pas
question de faire l’état des 31 indicateurs du PEFA mais plutôt de quelques uns, dont leur
pertinence intéresse notre étude. Il s’agit plus précisément des ceux récapitulés selon le
tableau ci dessous :

Indicateur PEFA 2016 Notation et signification

PI-1.Dépenses totales par rapport au budget initialement prévu C, note très moyenne
P-2. Composition des dépenses réelles /budget initialement D+, mauvaise note
approuvé
PI-3. Recettes totales /recettes initialement prévues C, note très moyenne
PI-4. Stock et suivi des arriérés D, très mauvaise note
PI-20. Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariale D, très mauvaise note
p-18. Degré d’intégration entre fichier du personnel et les données D, très mauvaise note
de paie

On constate que l’indicateur PI-1.Dépenses totale par rapport au budget initialement

prévu a été noté C, ce qui représente une note moyenne, seulement les évaluateurs ont pris en
compte les ordonnancements au lieu des paiements, compte tenu de l’absence d’informations
de ces derniers. Cela est de nature à fausser la notation car en prenant les instances de
paiements on se rend facilement compte que l’écart de dépenses prévues et celles
effectivement payées est largement supérieur à 20%. Ce qui donnerait une notation D ou D+,

En somme, sur 31 indicateurs, 2 sont notés B, 8 notés C, 1 noté C+, 10 notés D et 10 notés
D+. Pour qu’une administration soit jugée comme ayant atteint l’objectif de bonne
gouvernance, au moins la moitie des 28 indicateurs relatifs à l’administration doivent être
notés au minimum B.

De façon générale, le rapport PEFA19 conclu que « l’amélioration de la performance de la

gestion des finances publiques entre les deux évaluations est particulièrement faible et encore

18 TADAT : Nouvel outil de diagnostic de l’administration fiscale avec pour objectif de

permettre une évaluation standardisée de l’étude des grandes composantes de
l’administration fiscale d’un pays et de son niveau de maturité par rapport aux meilleurs
pratiques internationales. Il a été lancé par le FMI, la BM, l’Allemagne, le Japon, le Royaume
uni, la Norvège, la Suisse et l’UE.
14
loin des critères de bonne gouvernance ». Ce constat peut se justifier par l’insuffisante
mobilisation des ressources, l’inefficacité de la chaine de la dépense et les écarts entre les
textes juridiques existants et leur application dans tous les domaines. Pour autant et sur la base
de la première évaluation de 2007, une stratégie décennale20 2009 -2018 de réforme de la
gestion des finances publiques a été élaborée. Dix ans plus tard le constant reste presque le
même. Cela nous laisse penser que la justification pourrait se trouver dans le manque de
volonté politique pour porter la réforme, dans l’inexistence d’une structure à un niveau
ministériel élevé pour piloter la reforme et dans l’insuffisance de capacité institutionnelle dans
la conduite du changement.

Paragraphe II : Le regard du TADAT

L’outil TADAT vise à évaluer l’état des grandes composantes du régime d’administration
fiscal d’un pays et de son niveau de maturité par rapport aux meilleures pratiques
internationales. Il comprend 9 domaines d’analyses et 28 grands indicateurs, essentiels pour
évaluer la performance de l’administration fiscale. Les domains d’analyses sont les suivantes:

 Intégrité du registre des contribuables

 Gestion efficace du recouvrement
 Soutien au respect spontané des obligations fiscales
 Présentation des déclarations fiscales dans les délais
 Paiement des impôts dans les délais
 Exactitude des informations déclarées:
 Règlement efficace des contentieux fiscaux
 Gestion efficiente des recettes
 Responsabilisation et transparence

Pour les Comores, cette évaluation a été menée en janvier 2016. Le graphique ci-dessous
récapitule les résultats obtenus.

19Rapport PEFA ; Mai 2016 ; pp. 16

20Stratégie décennale 2009-2018 de reforme de la gestion des finances publiques (DSR-GFP)
décliné en plan d’action triennal (PAT) et financé par la BAD.
15
 Graphique 1. Union des Comores : Répartition des notes de performance

Indicator Score
D1-1 D
D1-2 D
D2-3 D
D2-4 D
D2-5 D
D2-6 D
D3-7 D
D3-8 C
D3-9 D
D4-10 D
D4-11 D
D5-12 D
D5-13 B
D5-14 D
D5-15 C
D6-16 D+
D6-17 D
D6-18 D
D7-19 A
D7-20 B
D7-21 D
D8-22 D
D8-23 D
D8-24 0
D9-25 D
D9-26 D
D9-27 D
D9-28 D+

Ce tableau, avec plus de 80 % d’indicateurs notés D, c’est -à -dire la plus mauvaise note, est
assez éloquent pour prouver l’état lamentable de l’administration fiscale comorienne à un
moment crucial de cette dernière, suite aux pertes de recettes douanières attendues avec
l’intégration progressive au marché commun du COMESA.

Au delà des indicateurs classiques d’une administration fiscale, certains ont retenu notre
attention. On peut citer le D8-22 « Contribution au processus de prévision de recettes fiscales
de l’Etat » noté D parce que l’administration ne possède pas de personnel qualifié et dédié à
cette tâche. Cet état de fait justifie largement les tensions de trésorerie en cours d’année
budgétaire et les accumulations d’instances de paiements associés qui occasionnent le déficit
budgétaire et participe à la non maitrise de la dépense publique. D’autres indicateurs comme
le DA-2 « Gestion de risque » et D9-25 « Mécanisme d’assurance interne « sont notés D, Ce

16
qui est assez logique si effectivement l’administration n’est pas sensibilisée à la notion de
risque opérationnel et ne dispose d’aucun mécanisme de contrôle interne et encore moins
d’audit interne. Dans ces temps modernes, il n’est pas admissible qu’une telle direction avec
des enjeux aussi considérable ne soit sensible à la maitrise des risques, au minimum des
risques comptables et financiers.

En somme, le constat du TADAT fait avant tout la lumière sur l’absence d’une réelle
politique managériale dans l’organisation mais aussi dans celle d’une animation et d’un
pilotage au niveau ministériel.

S’il est vrai que la maitrise de la dépense publique présente pour l’Etat un enjeu de crédibilité,
elle est avant tout un levier de bonne gestion budgétaire.

Chapitre II : La maitrise de la dépense publique : levier de bonne gestion

budgétaire.

La gestion budgétaire a été essentiellement marquée ces dernières années par une hausse de
la masse salariale malgré des ressources en baisse (Section 1) mais aussi par un manque de
régulation budgétaire en cours d’exécution (Section 2).

Section 1 : Une masse salariale en constante augmentation malgré des

ressources en baisse.

La masse salariale en Union des Comores présente presque le même profil que celui des
autres pays insulaires comme les Seychelles. Seulement dans ces pays la relation entre la
masse salariale et les recettes fiscales est souvent maintenue stable contrairement à ce qui est
observé aux Comores où la masse salariale peut augmenter (Paragraphe I) alors que les
recettes fiscales sont en baisses (Paragraphe II).

Paragraphe I : Une masse salariale en constante augmentation

Les Comores enregistrent une évolution de la masse salariale très dynamique qui pèse
lourdement sur l’équilibre budgétaire. Les salaires et traitements ont augmenté de 13% entre
2014 et 2016 passant de 21,4 millions KMF à 24,6 millions KMF. Cette évolution est
21
inégalement repartie entres les entités avec une plus grande part au niveau de

21 Entités : union, Ngazidja, Anjouan, Mohéli

17
l’administration centrale. L’année 2015 a même enregistré trois mois d’arriérés de salaire qui
n’ont pu être payé que par un appui budgétaire de l’Arabie saoudite.

Le ratio masse salariale rapporté aux recettes fiscales a été de 69,7% en 2016 contre 81,9% en
2015 pour une norme de moins de 35% au niveau de la zone Franc.

Selon un rapport du FMI22, « les Comores présentent le ratio masse salariale sur recettes
fiscales le plus élevé parmi les pays comparables (pays d’Afrique subsaharienne, pays à
faible revenu, pays insulaires) ».

Deux situations expliquent de façon générale une hausse de la masse salariale : une hausse du
traitement ou/et les effectifs. Pour le cas des Comores, la valeur indiciaire a été gelée depuis
1985 et le dernier avancement remonte aux années 2000. La seule valorisation qui a eu lieu
concerne les enseignants en 2014 après une grève qui a trop duré.

L’explication se trouve donc plus dans les effectifs. Il nous semble que cette situation est
beaucoup plus complexe qu’elle n’en donne l’air. En effet, pour trouver l’origine du
problème, il faut remonter en 2001 avec la nouvelle Constitution qui accorde une large
autonomie aux iles avec des compétences propres et un pouvoir de recruter. L’Etat central n’a
pas mis en place une structure qui contrôle la régularité encore moins la légalité des actes de
recrutements des iles autonomes. Cela a occasionné des recrutements la plupart du temps
injustifiés de la part des gestionnaires des îles autonomes surtout que le paiement est assuré
par le gouvernement central.

La deuxième explication se trouve dans les nouveaux cadres organiques de la fonction

publique adoptés en 2012 sur financement du FMI et de la BM avec pour objectif de régler le
problème de la masse salariale. En dépit de ces efforts, cette opération a produit l’effet
inverse. Le gouvernement n’ayant pas voulu licencier des agents non retenus par les cadres
organiques compte tenu de la fragilité sociale du pays, il a choisi de les payer sur la base
d’états manuels et cela a ouvert la boite de pandore qui va faire exploser la masse salariale et
surtout pendant les périodes électorales.

Un autre projet sensé être structurant résidait dans la mise en place d’un progiciel de gestion
intégré des structures et des effectifs (GISE) de la Fonction publique. En ne faisant pas les
reformes administratives préalables et en se focalisant sur l’aspect informatique, le

22 Rapport FMI, 2016, art IV pp 12.

18
gouvernement et les partenaires n’ont fait que reproduire sinon multiplier les erreurs de
l’ancien logiciel (RACSOL) sur le nouveau. Ainsi un fonctionnaire arrive à se faire payer sur
la même entité deux fois avec le même matricule de poste ou se le faire sur deux entités
différentes.

La dernière raison se trouve dans le manque d’un dialogue de gestion et d’un pilotage de la
masse salariale entre les gestionnaires d’une entité eux-mêmes d’une part et entre le
gouvernement centrale et les entités autonomes d’autre part, entrainant des fois des
dépassements de crédits par rapport à ceux initialement prévus dans la loi de finances.

Tout cela pour dire que le problème de la masse salariale en Union des Comores doit être pris
avec beaucoup de sérieux car une dépense de salaire est un engagement de l’Etat pour au
moins 45 ans (carrière professionnelle et retraite pour une espérance de vie de 63 ans). Une
réforme en profondeur est donc nécessaire surtout dans un contexte de ressources intérieures
de plus en plus insuffisantes.

Paragraphe II : Une mobilisation des ressources intérieures insuffisantes.

Certains se demanderaient pourquoi s’intéresser à la mobilisation de ressources dans une

étude sur la maitrise de la dépense. Ils ont certainement raison sauf que pour le cas des
Comores, la dépense n’est pas trop élevée (en 2016, les dépenses intérieures y compris les
prêts nets représentaient 28,9% du PIB). Cependant on cherche à la maitriser tout simplement
parce que la ressource n’est pas suffisante. Aussi, comme le souligne Michel BOUVIER23
« dépenses publiques et prélèvements obligatoires forment un couple indissociable ».

Ainsi en 2016 les recettes intérieures étaient de 43,1 millions KMF contre 39,5 millions en
2015 soit une variation de plus 9,1%. Cela s’explique par l’enregistrement en recettes non
fiscales, en 2015, de la vente de la licence sur la téléphonie mobile à un second opérateur. Les
recettes fiscales quand à elles ont varié de 28,9 millions à 35,3 millions pour la même
période, soit une variation de + 18,13% faisant passer la pression fiscale de 11,7% à 13,7%
ce qui est toujours assez bas par rapport à la norme de la zone Franc (taux de pression fiscale
>=17%) ou du COMESA (taux pression fiscale >=20%).

23Michel BOUVIER, « La maitrise de la dépense au cœur d’un projet de société ? », RFFP

N°125- Février 2014, Editorial
19
Les Graphiques24 ci dessous comparent les recettes intérieures ou fiscales des Comores par
rapport aux autres pays et économies comparables

Graphique 1: Ratio des recettes/PIB de 1990-2010 des principaux groupes

d'AFSS

Recettes non fiscales Recettes fiscales Total

Comores 2,1 10,5 12,6

Etats Frafigles 2,4 11,4 13,8

Pays non riches en ressources 2,9 14 16,9

Petits Etats insulaires 4,5 15,8 20,3

Afss 4,7 13,5 18,2

Graphique 2: Recettes fiscales dans les petites économies insulaires-2012

35
29,9
30 26,4
25 22,8
18,8 17,9 17,7 18,9
20 16,2
14
15 11,8
10
recettes fiscales
5
0

Il ressort de l’analyse de ces graphiques que les Comores présentent la possibilité de pouvoir
mobiliser davantage de ressources surtout fiscales. Si la plupart des causes de cette
insuffisance sont liées au manque de management, aux capacités institutionnelles et au

24 Graphique fait par nous mêmes sur la base des données du FMI (article 4, Comores 2014)
20
manque de volonté politique, d’autres causes culturelles et historiques ne peuvent être
occultées.

Ainsi dans une lettre de janvier 1907, le Gouverneur de Mayotte écrivait au Ministère des
colonies en ces termes : « Le recouvrement de l’impôt personnel à la Grande Comore
continue à présenter les plus grandes difficultés, tant à cause de la pauvreté des indigènes,
d’une part, que de leur mauvaise foi d’autre part …. »

Dans le même ordre d’idée, dans la course vers l’indépendance du pays, les leaders politiques
de l’époque ont fait campagne sur la promesse de libérer la population de l’impôt. Tout cela
montre, si besoin en est, l’ampleur de la question de la mobilisation des ressources qui ne
peut donc être traitées seulement sous le seul angle organisationnel et administratif.

Section II : Un pilotage de l’exécution budgétaire à affirmer.

Malgré les dispositions juridiques existantes, la gestion budgétaire en cours d’année connaît
une régulation assez limitée (Paragraphe I). Cette situation s’accompagnant d’une gestion de
trésorerie très inefficace (Paragraphe II) constitue les sources des dépassements de crédits et
d’accumulations d’instances de paiements en fin d’année.

Paragraphe I : Une régulation budgétaire limitée.

Après promulgation de la loi de finances par le décret du Président de la République, les

crédits sont mis à disposition des acteurs, par ouverture de crédits et par arrêté du Ministre des
finances sur une base du quart par trimestre. Aussi le budget prévoit une rubrique « Dépenses
imprévues » ne dépassant pas 3% des dépenses totales, censés prévenir des dépenses
accidentelles.

Cependant ces dispositifs ne sont pas suffisant pour garantir l’équilibre budgétaire et financier
défini à l‘article 2 de la loi N° 12-009/AU portant opération financière de l’Etat qui stipule :
« Pour l’Union, es lois de finances déterminent pour un exercice, la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’Etat. Elles tiennent comptent d’un équilibre
économique et financier qu’elles déterminent sur la base des objectifs et des résultats des
programmes définis dans le cadre des missions de l’Etat ».

A part les conférences budgétaires annuelles sur la préparation du budget, il n’existe pas de
dialogue de gestion formalisé entre la direction du budget, la direction du contrôle financier et
les ministères dépensiers en cours d’exécution. Le contrôleur financier fait plus des contrôles
de régularité pourtant assurés par le comptable au lieu de se déployer pour une réelle

21
soutenabilité budgétaire. Pour autant le cadre législatif et réglementaire existant prévoit des
mesures nécessaires pour assurer une meilleure régulation budgétaire.

Paragraphe II : Une gestion de la trésorerie inefficace.

Les deux évaluations PEFA de 2007 et 2013 avaient attribué les notes D et D+ aux deux
indicateurs 25relatifs à la gestion de la trésorerie. Le PEFA 2016 les a finalement évalués à C+
et C (des notes moyennes).

On serait censé de déduire une amélioration de la gestion de la trésorerie. La mise en place en

septembre 2015 du Compte unique du trésor 26qui met fin à la dispersion des disponibilités de
l’Etat dans divers comptes dont certains étaient même gérés par le Ministre des finances a
certes apporté une amélioration considérable en matière d’information sur la trésorerie
disponible. Cependant cette mesure n’a pas permis une gestion efficace et dynamique de la
trésorerie. Et pourtant depuis 2009, les autorités s’étaient montrées sensible sur le sujet en
adoptant un Décret N° 09-081/PR du 20 juillet 2009 portant institution du plan de trésorerie
de l’Etat qui pose dans son article premier l’objectif de « maitriser les dépenses publiques et
assurer une gestion rigoureuse des ressources… en évitant l’accumulation d’arriérés ».
Le cadre institutionnel (le comité de trésorerie) prévu par ce décret n’a jamais fonctionné de
façon permanente et efficace. Le déséquilibre entre la trésorerie disponible et les dépenses
ordonnancées restent toujours permanent et continue d’entrainer les accumulations d’arriérés
de paiements.

A titre d’illustration, un rapport sur la dette intérieure allant de 1995 à 2008, réalisé par un
cabinet financé par l’Union européenne en 2009 a recensé pour la seule entité Union, des
arriérés intérieurs s’élevant à 11 907 millions KMF toute nature confondue alors que les
balances de comptes du Trésor font ressortir au 31décembre 2015 un montant de 32 712
millions soit une progression de 63% en 6 ans. Cela montre ainsi l’ampleur du phénomène qui
ne cesse de s’amplifier.

Cette situation continue de détériorer la confiance des fournisseurs dans l’Etat et présente un
coût pour le gouvernement et l’économie du pays. Dorénavant les fournisseurs refusent de

25 PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds sur l’engagement des dépenses

PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties
26 Une convention portant modalités de fonctionnement et de gestion du CUT a été déjà

signé le 27 Novembre 2014 entre le Ministre des finances et le Gouverneur de la banque

centrale.
22
livrer leurs biens et services à l’Etat avant d’être payés mettant à mal le principe du service
fait voulant que l’Etat paie après livraison des biens et services.

Pour améliorer véritablement le système financier comorien, une réelle politique de maitrise
de la dépense publique est plus que nécessaire.

Partie II. La diversité des leviers possibles de maitrise de la

dépense publique.
Le système de gestion des finances publiques Comorien est difficile à appréhender. En dépit
des lacunes persistantes, il bénéficie d’un cadre juridique aux standards internationaux qui est
méconnu et inappliqué par les acteurs. Son appropriation renforcée par d’autres règles
pourrait contribuer à la maitrise de la dépense (Chapitre I). Cela pourrait en même temps être
appuyé par un renouveau de la gouvernance (Chapitre II) afin de bâtir un système des
finances publiques viable.

Chapitre I. La nécessité d’un cadre juridique renforcé de la dépense publique.

Dans le cadre de sa stratégie décennale de reforme de la gestion des finances publiques (2009-
2018), l’Union des Comores s’est montré attentive aux pratiques internationales dans la
gestion budgétaire (Section I). Néanmoins, pour une meilleur maitrise de la dépense, il est
indispensable de l’encadrer et d’assurer une meilleure prévisibilité à moyen terme (Section
II).

Section I. L’indispensable renforcement de l’effectivité des règles

juridiques d’exécution de la dépense publique.

Une modernisation de la gestion budgétaire implique une appropriation effective de la loi

portant opération financière de l’Etat (Paragraphe I) et d’un cadre réglementaire déjà existant
(Paragraphe II).

Paragraphe I. Moderniser la gestion par la loi portant opération financière de l’Etat.

La nécessaire maitrise de la dépense publique suppose, selon Michel Paul 27 , « que l’Etat
hiérarchise ses besoins afin d’opérer des choix pour savoir le type de dépense incompressible
et celle à diminuer ». Une telle situation n’est pas possible dans le cadre d’un budget de

27Michel Paul, L’essentiel de la LOLF : la nouvelle constitution financière de la France, 2 ème

édition, Gualino éditeur, p 190 ; pp 19
23
moyens. Dans ce sens que les Etats ont une pratique qui vise à augmenter les dépenses d’une
année à l’autre sans tenir compte ni des objectifs poursuivis encore moins des résultats
attendus.

L’influence du New Public Management qui conteste le modèle traditionnel d’administration

publique aboutit en France à la Nouvelle gestion publique28 « qui oriente la sphère publique
vers une culture de résultat, d’efficacité et d’efficience ». Ces objectifs vont être fondateurs de
la Loi Organique relative à la loi de finances 29 (LOLF), avec le passage d’un budget de
moyens vers un budget axé sur les résultats instaurant ainsi la performance au cœur de
l’action publique articulée à la justification de la dépense au premier Euro. Une telle
démarche a pour vocation d’engager les autorités vers l’efficacité à moindre coût. Ce modèle
va donc par la suite, sous l’impulsion des partenaires techniques et financiers comme le FMI
et la BM, inspirer plusieurs pays d’Afrique francophones dont l’Union des Comores.

En effet dans le cadre de son programme de reforme de gestion des finances publiques (2009-
2018), l’union des Comores a adopté depuis le 21 juin 2012 la loi 30 N° 12-009/AU portant
opération financière de l’Etat. Les dispositions transitoires de la loi prévoyaient sa mise en
application effective en 2018. Elles prévoyaient en même temps des prérequis et des phases
transitoires comme la nécessité de renforcer les capacités dans la gestion de budgets de
moyens ou son expérimentation dans certains ministères avant sa généralisation. Six ans après
sa promulgation, on ne peut que constater qu’aucune action n’est engagée pour sa mise en
place progressive. Cette loi se voulait pourtant ambitieuse en matière de modernisation de la
gestion publique ainsi que de l’Etat en général.

Ainsi, elle vise de passer d’un budget axé sur les moyens à un budget orienté vers les
résultats avec une justification de la répartition des allocations au Franc près par rapport à la
réalisation d’objectifs définis et déclinés en programme et actions.

Elle introduit des notions comme le responsable de programme, lequel parmi ses missions est
chargé de la gestion du personnel du programme dans le respect des dépenses de personnel et
du plafond d’emploi alloué (des notions aussi nouvelles). Elle introduit également la notion
de fongibilité asymétrique ainsi que de celle de cadre budgétaire pluriannuelle qui permettrait

28 Jean-Michel HUET, DIANNE de Pompignan et Julien BATT, « Les pionniers de la nouvelle

gestion publique », l’Expansion Management Review, 2013/2, P113
29 LOLF : Loi N° 2001-692 du 1ER août 2001 relative aux lois de finances
30 Loi : projet de loi élaboré avec l’assistance technique de la Banque Mondiale à travers le

projet d’appui à la bonne gouvernance financière (ABGE)

24
d’anticiper sur les exercices ultérieurs par la prise en compte de l’impact des décisions
politiques à moyen terme. Cette loi renforce les pouvoirs du Ministre des finances en matière
de régulation en vue de préserver l’équilibre budgétaire et financier. Les pouvoirs du
parlement sont également renforcés par l’instauration du débat d’orientation budgétaire et de
l’évaluation de l’exécution du budget à travers les rapports annuels de performance dans le
cadre du chainage vertueux.

Il est fort évident que la mise en place effective de cette réforme par les autorités politiques
permettrait de mettre les Comores dans les standards internationaux en matière de gestion
budgétaire et pourrait éventuellement contribuer à la maitrise de la dépense publique. Elle
nécessite pour cela certains prérequis comme le renforcement des capacités des gestionnaires,
la mise en place d’un nouveau règlement général de la comptabilité publique (RGCP) et
l’élaboration de l’ensemble des référentiels et guides pratiques nécessaires à une meilleure
compréhension de l’ensemble des acteurs. Elle pourra s’appuyer sur des acquis existant
comme le nouveau plan comptable de l’Etat qui passe d’une comptabilité de caisse à une
comptabilité en droits constatés. En plus de ces acquis, on peut noter le renforcement par le
logiciel intégré de gestion des finances publiques 31(SIMBA) déjà opérationnel. L’exploitation
optimum de ce logiciel pourrait permettre de faire de la nouvelle comptabilité de l’Etat un réel
support de contrôle, un vecteur de l’information financière et un vrai outil de pilotage des
politiques publiques.

Enfin, cette reforme nécessite l’appropriation du cadre réglementaire existant dont

l’application st pourrait contribuer également à une maitrise de la dépense publique.

Paragraphe 2 : Un cadre réglementaire comme outil de maitrise de la dépense.

Au niveau du cadre réglementaire, nous nous limiterons à deux décrets, l’un relatif au
contrôle financier et l’autre mettant en place les pièces justificatives de dépenses de l’Etat.
Longtemps étant considéré comme structure de la Direction générale du budget sans réelle
autonomie dans ses missions, le contrôle financier devrait avoir connu une mutation profonde
suite au décret N° 12-159/PR du 08 août 2012 portant institution et organisation du contrôle
financier des dépenses budgétaires de l’Union des Comores.

31Le logiciel Simba est opérationnel depuis 2016. Elle est acquise sur financement mixte
Banque Mondiale et Banque Africaine de Développement et est développé par l’Association
internationale des maires francophones (AIMF).
25
En plus d’être érigé en direction autonome, la direction a pour mission au niveau national
d’assurer la coordination de l’ensemble des activités des contrôleurs financiers insulaires, tout
en recentrant le rôle du contrôle financier sur la soutenabilité budgétaire.

Ainsi le décret précité stipule dans son article 6 que : « Le contrôleur financier participe à la
maitrise de l’exécution budgétaire tant en crédit qu’en emplois budgétaires et concourt à
l’identification et à la prévention des risques financiers ». Les alinéas qui vont suivre vont
être plus précis en lui confiant, entre autres, un rôle d’assureur du caractère sincère des
prévisions des dépenses, d’anticipation sur les conditions d’exécutions financières du budget
et de conseil au Ministre des finances dans la « mise en œuvre des mesures destinées à
prévenir toute détérioration éventuelle de l’équilibre budgétaire et participe à la régulation
budgétaire ».

Malgré ce cadre règlementaire existant, le Contrôleur financier continue de mettre l’accent sur
sa mission dans le contrôle de la régularité de la dépense en négligeant celle relative à la
soutenabilité. Ce même contrôle est pourtant assuré valablement par le comptable public, ce
qui rend ainsi redondant les contrôles.

Pour permettre au contrôleur financier de jouer son rôle dans la maitrise de la dépense, il
serait intéressant que le secrétariat général puise mobiliser l’expertise nécessaire, pour
sensibiliser ce dernier sur les enjeux et les avantages attendus de la reforme, le familiariser
avec la pratique et les outils associés.

Aussi, avec la LOFE, le responsable de programme est gestionnaire du personnel de son

programme, il est ainsi chargé du respect des dépenses de personnel et du plafond d’emploi
alloué dans le cadre de la loi de finance. Aussi les missions du contrôleur financier doivent
être plus orientées vers la maitrise des plafonds d’emploi et sur les dépenses à fort enjeux
pour ainsi alléger les contrôles sur les autres dépenses à faibles enjeux.

En tout état de cause l’introduction d’un dialogue de gestion (avec des comptes rendus de
gestion trimestriels et une préparation de l’atterrissage budgétaire) entre la direction du
contrôle financier, celle du budget, de la comptabilité publique et les gestionnaires de
programme reste un élément essentiel d’un bon pilotage de la dépense publique.

Un autre texte réglementaire mérite d’être mentionné dans le cadre de cette étude, il s’agit du
décret N° 09-083/PR en date du 20 juillet 2009 portant établissement de la nomenclature des
pièces justificatives de dépenses de l’Etat.

26
En effet, dans un monde de plus en plus mondialisé avec une économie en profonde mutation,
le règlement général de la comptabilité publique devenait insuffisant pour un contrôle efficace
de la dépense publique. Beaucoup de pays développés à l’exemple de la France ont mis en
place les pièces justificatives de dépenses.

Pour ce qui est des Comores, le décret précité dispose en son article 3 : « le tableau joint en
annexe précise les pièces justificatives devant être exigées par les ordonnateurs avant de
liquider les droits des créanciers de l’Etat et par les comptables avant de procéder au visa de
paiement ». L’article 3 précise que l’absence d’un ou plusieurs pièces justificatives dans la
phase d’ordonnancement comme dans celle de paiement justifie la suspension de
l’ordonnancement ou du visa de paiement.

Comme les autres dispositions juridiques énumérées ci-dessus, la nomenclature des pièces
justificatives est méconnue et donc inappliquée par les gestionnaires. Ce n’est que ces
derniers temps avec le projet de renforcement des capacités de l’administration financière32
(PROCAF) que des formations adressées aux agents du Trésor public sur le sujet sont
organisés. Cependant la question concerne aussi d’autres acteurs comme ceux du budget, du
contrôle financier et des autres départements ministériels.

Nous pensons qu’il serait préférable de se servir de l’expérience qui sera acquise par le
Trésor afin d’organiser un séminaire national regroupant l’ensemble des acteurs avec pour
missions, entres autres, d’adapter le modèle existant au contexte comorien.

En définitive, il s’avère crucial pour les Comores de rendre effectif le cadre législatif et
règlementaire existant et ainsi penser à mettre en place des règles de responsabilités
budgétaires et un cadrage macroéconomique à moyen terme.

Section 2. Faire émerger des règles pertinentes de maitrise de la

dynamique de la dépense publique.

Les études ont montré que la fixation de règles budgétaires au niveau d’un espace
communautaire n’a toujours pas suffit à maitriser efficacement la dépense publique. Malgré

32 Le PROCAF est financé par l’AFD et mis en ouvre par Expertise France. Il vise à renforcer
les capacités de la Direction de la comptabilité publique, de la Direction des marchés
publiques et de l’Administration générale des impôts et domaine.

27
leur nécessité, elles ne sont pas réellement contraignantes 33. Elles ont donc besoin d’être
renforcées par le recours à des normes nationales d’encadrement de la dépense (Paragraphe I)
et nécessitent en même temps une prévisibilité à moyen terme de la dépense publique
(Paragraphe II).

Paragraphe I. La nécessité d’un recours à des normes de dépense

Selon un bulletin de la Banque de France 34 , certains spécialistes justifient la nécessité de

recourir à des normes de plafonnement des dépenses par le souci de donner un engagement
permanent de rigueur budgétaire aux agents économiques. Ces derniers se disent que la
hausse des dépenses et du déficit budgétaire souvent associé va donner lieu à une hausse
d’impôt futur. Certains économistes (Harden et Von Hagen, 1996) considèrent que la hausse
de dépense ne profite dans la plupart du temps qu’à certaines administrations dépensières et
certains grands électeurs voulant gagner des élections.

Durant la période allant de 2008 à 2014, les Comores ont enregistré des recettes importantes
mais éphémères, liés à un programme dit de la citoyenneté économique 35. Selon un rapport de
la Banque Mondiale36, cela a eu pour effet une augmentation en termes réels de 26% des
dépenses durant la période et à « servi à financer l’extension du budget ordinaire. 86% de
l’augmentation étaient attribués à cette extension … le budget d’investissement ayant absorbé
qu’une petite partie sur la période (14%) ». Cet état de fait justifie de la nécessité pour les
Comores d’instaurer une règle de plafonnement de dépense pour parer à ce type de dérapage.

33 Lire à ce sujet ; Fiche Fipeco « Faut il des règles budgétaires et lesquelles ? » ; site
https://www.fipeco.fr consulté le 04/04/2018
34 Laurent PAVOL, Jeanine PAVOT, « La maitrise de la croissance des dépenses : un facteur
clé pour des finances publiques saines », Bulletin de la Banque de France ; N°154 –octobre
2006, pp 47
35 Le programme de la citoyenneté économique consistait à donner aux bédouins apatrides
la possibilité de devenir citoyens dans leur pays d’accueil. Les Comores leur accordaient la
nationalité en contrepartie d’une somme d’argent, sous la supervision du Qatar.
36 Banque Mondiale, « Union des Comores-Revue des dépenses publiques et de la gestion
budgétaire », 2015, pp 17

28
La norme de dépense a été définie37 comme « un instrument permettant de s’assurer de la
bonne maitrise des dépenses de l’Etat, en déconnectant l’évolution des dépenses… , de
l’évolution des recettes, très sensible à la conjoncture ».

Ainsi, nous proposons l’instauration d’une norme de dépense exprimée en volume plus
précisément la norme zéro volume c’est à dire tenant compte de l’inflation prévisionnelle.

Elle prendra en compte dans son champ les dépenses de l’Etat central ainsi que celles des îles
autonomes.

Cependant l’ensemble des dépenses ne peut être concernés par la norme. C’est le cas par
exemple des charges de la dette qui dépendent des taux d’intérêt et donc en dehors de la
discrétion du gouvernement. Aussi les dépenses sociales (santé et éducation) doivent
bénéficier d’un traitement préférentiel. Il en est de même des dépenses d’investissements qui
à terme sont censés s’autofinancer par une hausse du PIB.

Nous estimons, sur la base du budget 2016, que 86,6%38 des dépenses totales pourront être
concernées par la norme de dépense.

Enfin pour donner plus de crédibilité à un engagement de l’Etat de maitriser la dépense à long
terme, il nous paraît indispensable d’introduire la norme dans le cadre d’une programmation
des lois de finances à moyen terme.

Paragraphe II. Mettre en place les cadres de dépense à moyen terme.

Le budget de l’Etat adopté dans un cadre annuel n’offre pas une vue à moyen terme et
présente beaucoup d’incertitudes sur le cadre macroéconomique. Il présente des moyens de
corrections limités et est plus axé sur l’administration que sur une allocation des ressources
basée sur une stratégie de politiques publiques. Cela démontre de la nécessité pour les pays,
surtout en développement, de recourir à un cadre de programmation budgétaire à moyen
terme.

Ainsi, le cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) 39 « permet de fournir un cadre de
cohérence pour la planification des dépenses publiques à moyen terme en fonction des

37 Annexe 1, charte de budgétisation de l’Etat-PLF 2008 consulté sur le site

https://www.performance.publique.budget.gouv.fr
38Dans le calcul ont été retranchés des dépenses totales, les dépenses en capital, les charges
de la dette, certains dépenses considérés ayant trait directement à la santé et à l’éducation
(niveau union) et une estimation de 15% sur le budget des îles considérés comme dépenses
sociales (les dépense salariales de ces domaines sont concernés par la norme)
29
priorités nationales et sectorielles par l’instauration d’un processus qui facilite les
consultations et les débats sur les politiques publiques par des échanges itératifs entre
niveaux global et sectoriel et entre perspectives stratégiques financières ». Le processus de
budgétisation doit donc suivre une démarche top down (descendante), de haut en bas, avec un
CDMT global au niveau central décliné en CDMT sectoriels. Les CDMT présentent
l’avantage de permettre une affectation plus stratégiques des ressources, une anticipation sur
les problèmes budgétaires à venir et une meilleure crédibilité du budget.

Dans un rapport d’assistance technique 40 , la Banque mondiale recommande aux autorités

comoriennes « d’adopter un plan budgétaire à moyen terme dans le cadre du budget national
pour fixer l’itinéraire de réorientation de la composition des dépenses ». Un tel mécanisme se
trouve effectivement prévu dans le cadre de la LOFE qui dispose dans son article 53 : « le
projet de loi de finances de l’année est élaboré par référence à un document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de
trois ans ».

Dans ce cadre, nous estimons que les dispositions nécessaires doivent être prises pour
engager les Comores dans la démarche des CDMT. Elle se trouve d’ailleurs facilitée par
l’existence d’un cadre macro-budgétaire à moyen terme 2015-2017 mis en place avec l’appui
technique du Centre régional d’assistance technique du FMI basé à Maurice (AFRITAC-Sud).
Ce cadre qui est la mise en cohérence des agrégats des cinq secteurs macroéconomiques
(secteur réel, secteur budgétaire, extérieur, monétaire et privé) devait constituer selon ce
rapport 41 une ébauche ou une préfiguration du CDMT. L’appropriation du cadre macro-
budgétaire à moyen terme par l’organe institutionnel déjà mis en place depuis 2014 mais non
fonctionnel, constitue une étape importante de la mise en place des CDMT.

L’expérience des autres pays Africains a montré que la mise en place des CDMT n’a pas
toujours été un exercice facile. Elle doit être effectué de façon progressive et nécessite pour sa
réussite un système de finance publique crédible, transparent et fiable. Elle se manifestera par

39 Mohamed MOINDZE, Les budgets nationaux au service du développement et de la

réduction de la pauvreté, Edition Herman, p 218 ; pp 125
40 Banque Mondiale, « Revue des dépenses publiques et de la gestion budgétaire –Union des
Comores », 2015 ; pp 25
41 Rapport de la mission d’assistance technique sur le cadre-macro budgétaire à moyen

terme 2015-2017 du 8 au 22 Mai 2014 ; pp 21

30
une détermination politique de s’engager dans une perspective pluriannuelle des finances
publiques.

Nous pouvons à ce stade affirmer que le système des finances publiques en Union des
Comores, nécessite une appropriation effective du cadre juridique existant par le renforcement
des règles pertinentes d’encadrements de la dépense. Seulement, pour bâtir de façon pérenne
un système des finances publiques viables, un renouveau de la gouvernance est indispensable.

Chapitre II. La nécessité d’un renouveau de la gouvernance.

L’un des grands défis de l’Etat Comorien en matière de gouvernance financière réside en sa
capacité à pouvoir libérer un espace budgétaire afin d’améliorer les investissements sur
ressources intérieures et ainsi relancer la croissance. Une telle approche nécessite avant tout
d’améliorer la programmation budgétaire et sa réalisation (Section I) ainsi qu’une maitrise de
la masse salariale et des choix efficients dans la dépense publique (Section II).

Section I : Une amélioration de la programmation budgétaire et de son

suivi

Maitriser la dépense, c’est avant tout mieux prévoir les recettes et les dépenses (Paragraphe I),
c’est à dire être réaliste et sincère dans la prévision. Cela n’est toujours pas facile quand l’on
sait que la recette dépend plus de la conjoncture économique, d’où la nécessité de pouvoir
anticiper les évènements en cours d’exécution budgétaire pour réguler la dépense en fonction
des ressources disponibles (Paragraphe II).

Paragraphe I : Une nécessité de mieux prévoir les recettes et les dépenses

Pour maitriser la dépense, il faut avant tout être capable de mieux prévoir la recette car c’est
la recette qui va financer la dépense à moins de recourir à l’emprunt considéré par le
Professeur ROBERT HERZOG 42 comme « la ressource la plus flexible mais la plus
dangereuse puisqu’elle se mue en charge pour l’avenir ». Ainsi, cela reviendrait à ni
surestimer les recettes ni les sous estimer, car chacune des deux options présentent ses propres
conséquences. Surestimer les recettes a pour conséquence de faire augmenter les dépenses,
difficile par la suite de les faire baisser, compte tenu de la théorie de l’expansion continue de

42 ROBERT HERZOG « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise
financière publique ? », RFDA 2012/4 N° 144 ; p 915

31
la dépense publique formulé depuis les années 1870 par Adolphe WAGNER alors que sous
estimer les recettes peut agir négativement sur les agents économiques.

Au même titre que les recettes, les dépenses doivent être évaluées de façon réaliste et sincère
surtout que l’exercice est moins compliqué que pour les recettes. Elles ne doivent pas être
surestimées car les administrations auront tendance à tout engager sinon il y’a selon elles, un
risque que les crédits ne soient pas reconduits l’année qui va suivre.

Enfin, l’objectif ici n’est pas de présenter des modèles de programmation financière, mais
nous pensons que la prévision des dépenses doit se baser sur les priorités stratégiques en
privilégiant après les dépenses obligatoires (dette, salaires…), certaines dépenses dites
sociales (santé et éducation).

En tout état de cause, pour avoir une meilleure prévision des recettes et des dépenses, il est
nécessaire de mettre en place au sein de la Direction générale de la comptabilité publique,
l’Agence comptable centrale du trésor (ACCT) afin de permettre la production d’une
information financière agrégée et consolidée, issue de l’exécution budgétaire de l’ensemble
des entités (Union et îles autonomes). Il est également important de renforcer les capacités de
l’Institut national des statistiques, des études économiques et démographiques (INSEED) à
produire des comptes nationaux crédibles et dans des délais raisonnables. Enfin, il serait
important de faciliter la coordination de l’ensemble des services en charge de la production
de l’information et de la prévision budgétaire (Banque centrale, INSEED, Services du Trésor,
Budget, Douane et services des impôts).

Paragraphe II : Mettre la dépense sous contrainte de la recette

Le professeur ROBERT HERTZOG43 estime qu’on « ne rétablira les équilibres économiques

et financiers qu’en changeant la logique de la décision politique afin de donner une primauté
à une stratégie des ressources avant que celle ci soit imposé par la douleur », comme ce fut le
cas de la Grèce. Il faudra ainsi changer d’approche et faire de la ressource la condition de la
dépense et non sa conséquence.

En effet, la politique de dépenser parce que les crédits sont disponibles qui prévaut jusqu’à la
date d’aujourd’hui dans l’administration comorienne doit céder la place à une logique de

43 ROBERT HERZOG, « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise
financière publique ? », RFDA 2012/4 N° 144 ; p 915

32
régulation de la dépense en fonction de la ressource disponible. Dans ces conditions, il existe
deux approches qui doivent être cumulatives.

-La première consiste à assurer une régulation à partir des crédits budgétaires afin de
s’assurer d’une meilleure exécution budgétaire. C’est le sens de l’article 70 de la LOFE qui
confère au Ministre des finances « un pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet, en
cours d’exécution d’annuler un crédit devenu sans objet…ou d’annuler un crédit pour
prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire ». Le décret portant attribution du
contrôle financier renchérit en confiant au contrôleur financier la mission d’assister le
Ministre « dans la mise en ouvre des mesures destinées à prévenir toute détérioration de
l’équilibre budgétaire et participe à la mise en œuvre de la régulation budgétaire ». Au delà
de ces dispositifs, nous pensons que de façon pratique la rubrique « dépenses imprévues » du
budget ne doit pas servir qu’à financer des dépenses qu’il était réellement impossible
d’anticiper lors de la préparation du projet de la loi de finances. On devrait ainsi mette en
terme à l’usage qui s’est développé d’utiliser cette rubrique pour des dépenses qui ne sont pas
vraiment imprévues.

Aussi dans chaque programme pourrait être constituée une réserve de précaution aux
alentours de 3% de l’ensemble des crédits du programme.

-La deuxième approche serait de redynamiser le comité de trésorerie avec une

appropriation des plans de trésoreries annuels glissants (trimestriels, mensuels,
hebdomadaires). Même si les prévisions budgétaires sont réalistes, il y’a souvent des
déphasages entre les échéances de paiement et les entrées de ressources. C’est le cas par
exemple pour les Comores, des mois d’avril (paiement de premier tiers provisionnel au titre
de l’impôt sur les sociétés) ou des mois de juillet et aout (grosse activité des services des
douanes suite aux vacances de la diaspora) et inversement des mois de janvier, septembre et
décembre ou l’on connaît des tensions de trésorerie. Ces périodes nécessitent un rationnement
de la dépense en fonction des disponibilités. Elles nécessitent encore des mécanismes de
régulation budgétaire par des gels de crédits par exemple. En complément du compte unique
du trésor (CUT), le plan de trésorerie devrait permettre à l’Etat d’honorer ses engagements
nationaux et internationaux en toute circonstance.

33
Si pour Régis LANNEAU 44 , « maitriser la dépense publique, c’est respecter l’équilibre
budgétaire » afin de ne pas recourir à l’emprunt même si tout emprunt n’est pas nocif (selon
les Keynésiens, il est même recommandé en temps de crise), pour les Comores, cela se justifie
plus dans une logique de ne pas engranger des instances de paiements.

Le rôle du comité de trésorerie ne serait pas seulement d’assurer la régulation budgétaire. Il

doit être aussi en mesure de proposer des mesures correctrices pour anticiper des tensions de
trésorerie à venir. Pour son efficacité, il faut que les principaux acteurs de la gestion
budgétaire soient représentés y compris le Directeur du budget car c’est loin d’être les cas
dans l’organe prévu. À défaut, on pourrait envisager d’adjoindre au comité de trésorerie, un
comité des ordonnancements des dépenses qui se réunirait après cette dernière comme c’est le
cas dans certains pays comme la Côte d’ivoire.

En tout état de cause, la recherche d’une solution au problème de l’accumulation des arriérés
doit préoccuper les responsables politiques. L’absence de canaux de financement privé
empêche les autorités de financer le déficit par l’emprunt. La seule possibilité de financement
reste l’avance statutaire45 de la Banque centrale. Ce sont donc les arriérés intérieurs et/ ou
extérieurs 46qui vont financer le déficit. Il apparaît donc clairement qu’un bon fonctionnement
du comité de trésorerie contribuerait largement à rétablir l’équilibre budgétaire, la crédibilité
de l’Etat auprès des fournisseurs ainsi que le principe du service fait.

Section II. Mieux maitriser la dépense et privilégier les dépenses

efficientes.

Face à des ressources extérieures qui deviennent de plus en plus difficile à mobiliser et des
recettes intérieures insuffisantes, l’Etat Comorien se trouve confronté à un véritable défi qui
est celle de créer un espace budgétaire pour des dépenses capable de relancer la croissante et
ainsi lutter contre la pauvreté (Paragraphe II). Cela passe nécessairement par la capacité de

44 Régis LANNEAU, Maitre de conférence à l’université de Paris Ouest Nanterre La défense,

CRDP, FIDES « Qu’entend-on par maitrise de la dépense publique », RGFP N°11 de 2013, p
16
45 Avance statutaire : système qui permet à la Banque Centrale d’accorder une ligne de

trésorerie à l’Etat à hauteur de 20% de la moyenne des recettes fiscales des trois dernières
années.
46 Arriérés : Le manuel de statistique des finances publiques 2001 du FMI considère

l’accumulation d’arriérés de paiement intérieur et/ou extérieur comme une source de

financement du budget.
34
l’Etat à pouvoir mettre en place des leviers nouveaux de maitrise de la masse salariale
(Paragraphe I).

Paragraphe I : Maitriser la masse salariale : un véritable enjeu.

Avec un ratio masse salariale rapportée aux recettes fiscales de 69,7% en 2016, la masse
salariale en Union des Comores reste l’une des plus élevée d’Afrique subsaharienne47. Même
si l’on ne peut pas occulter l’importance de l’emploi public aux Comores, comme c’est
d’ailleurs le cas pour les autres Etats insulaires, la maitrise de la masse salariale doit
constituer selon un aide mémoire d’Afritac-sud 48 « le levier prioritaire pour dégager les
marges de manœuvres recherchées ».

Il est indéniable que l’évolution des effectifs constitue la principale cause de la dynamique de
la masse salariale en lien avec d’autres facteurs analytiques. Ainsi, plusieurs solutions sont
envisageables pour arriver à contenir la masse salariale.

En effet, nous pensons que l’action prioritaire serait d’encadrer l’autonomie accordée aux îles
dans le recrutement de ses fonctionnaires. Dans ce sens, la loi N° 04-006/ AU portant statut
général de la fonction publique prévoit en son article 25, la création d’un organe dénommé
Haute autorité de la fonction publique ( HAFOP) avec pour mission de « coordonner et
garantir la mise en application de la règlementation en matière de fonction publique sur
l’ensemble du territoire de l’Union… en tant qu’organe régulateur, elle donne en outre, des
avis conformes sur tous les actes et mesures relatifs à la carrière de agents de l’Etat
conformément aux autorisations budgétaires ». Ainsi, on peut imaginer que cet organe soit
chargé d’un contrôle de légalité sur l’ensemble des actes ayant une incidence financière
(décisions de recrutements, d’avancements, de reclassements …) des directions des fonctions
publiques des îles. A ce titre, ces décisions doivent faire l’objet d’une transmission préalable à
la HAFOP pour contrôle de légalité avant d’avoir un caractère exécutoire. Le contrôle pourra
porter sur la présence d’un poste budgétaire (poste de travail) ouvert dans le cadre de la loi de
finances, l’adéquation entre le poste de travail et le profil de l’agent prévu dans les cadres
organiques de la fonction publique, ainsi que les crédits budgétaires disponibles. Cette
transmission ainsi que le visa de la HAFOP pourrait se faire de façon dématérialisé pour ne
pas entrainer des retard dans la gestion. Les autorités pourraient profiter du projet e-

47Rapport du FMI au titre de l’article IV, décembre 2016

48Afritac-sud « consolider les finances publiques pour accompagner la stratégie de
développement de l’union des Comores», Aide mémoire d’assistance technique, janvier
2017
35
gouvernement qui serait financé dans le cadre du financement additionnel de la quatrième
49
phase du programme régional d’infrastructures de communication (RCIP-4) pour
développer ce projet d’administration électronique. De la même manière, dans le cadre du
progiciel GISE (logiciel chargé de la gestion de la masse salariale), un module pourrait être
développé de telle sorte que ca ne serait qu’après validation informatique par la HAFOP, que
la fonction publique de l’île pourra informatiser le dossier de l’agent sur GISE.

Ensuite, une autre action serait de réviser les cadres organiques de la fonction publique, mis
en place depuis 2012, pour les adapter aux effectifs des fonctionnaires déjà existants, comme
le gouvernement n’envisage pas des licenciements de ceux qui n’ont pas été retenu par ces
derniers. Par la suite, une règle devrait être posée de façon claire, en interdisant tout
recrutement sans que le poste soit prévu ou vacant dans les cadres organiques. Ces mesures
devraient contribuer à mettre fin aux recrutements par contrat, souvent injustifiés, et au
paiement par états manuels. Le recrutement par contrat de travail devrait être envisagé comme
un outil de gestion plus souple de la masse salariale et doit être pris en compte dans le cadre
de prévision des effectifs en loi de finances de l’année et non comme un outil discrétionnaire
à la disposition du Ministre des finances.

Aussi, compte tenu du sureffectif des agents de la fonction publique, on pourrait envisager le
non remplacement des départs à la retraite, sauf pour les enseignants et le personnel médical
(à différencier avec l’enseignement et la santé).

Egalement, la LOFE introduit, dans le cadre de la responsabilité confiée au responsable de

programme en matière de gestion de la masse salariale, la notion de plafond d’emploi annuel
alloué au Ministère ou au programme. Dans ce sens, il vaudrait mieux que la gestion des
dépenses de personnel s’accompagne d’un plafond d’emploi décrivant le contingent de
personnel rémunérés par l’Etat et décliné par programme ou Ministère et catégories d’emplois
exprimées en équivalent temps plein travaillé (ETPT). Seulement lors d’un entretien avec
Lionel SIRET 50 , il affirme que « le plafond d’emploi est moins contraignant et que le
véritable vecteur pour un meilleur suivi de la masse salariale est le schéma d’emploi ». Le
schéma d’emploi 51 « correspond au solde des créations et suppressions d’emploi sur une

49 RCIP-4, Un projet financé par la Banque Mondiale.

50 Lionel SIRET est chef du département du contrôleur budgétaire du service du contrôle
budgétaire et comptable des Ministères économiques et financiers. Entretien réalisé dans
son bureau le 09 Avril 2017
51 Direction du budget : recueil des règles de la comptabilité budgétaire – partie 5-Les crédits

du personnel et les emplois.

36
année civile pour un ministère, une mission ou un programme donné ». Il permet d’identifier
les économies ou les coûts liés à l’évolution des effectifs, de la structure d’emploi et aux
calendriers d’entrées –sorties. Le schéma d’emploi intègre des notions comme le glissement
vieillesse technicité positive ou effet de noria et négatif mais aussi les mesures générales et
catégorielles. Pour sa mise en œuvre, le schéma d’emploi s’appuie sur le document
prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP). Ce document
décrit pour chaque Ministère ou programme, l’évolution prévue de la masse salariale et ses
déterminants en présentant mensuellement et de façon détaillée la mise en œuvre du schéma
d’emploi, la consommation des crédits et la consommation des plafonds d’emploi. Il constitue
le principal outil de pilotage et de suivi infra-annuel de la masse salariale et des emplois au
niveau ministériel.

Nous pensons, qu’à la lumière de l’expérience Française, le schéma d’emploi et le PDGECP

pourraient être transposés et adaptés au contexte comorien. Ainsi au niveau des îles, chaque
commissariat établit son DPEGCP et le soumet au contrôleur financier en début de
préparation budgétaire pour visa. Ce dernier se charge de présenter un DPEGCP consolidé de
l’ensemble des commissariats de l’île au contrôleur financier de l’Union (Central) pour visa à
son tour. Au niveau central, chaque Ministère présente son DPEGCP au contrôleur financier
pour visa préalable en début de préparation pour s’assurer de la soutenabilité et du respect des
plafonds, le cas échéant, il propose des mesures correctives avant dépôt du projet de loi de
finance de l’année n+1 à l’assemblée. Des comptes rendus de gestion pourront être envisagés
pour chaque trimestre, avec des DPEGCP actualisés, pour s’assurer du bon respect du schéma
d’emploi. Par cette approche, on remet le contrôleur financier au cœur de la soutenabilité
budgétaire par un vrai pilotage de la masse salariale.

Egalement, pour une efficacité du suivi de la masse salariale, il est nécessaire que la section
des comptes52 de la cour suprême dans son rôle d’assistance au parlement et au gouvernement
dans l’exécution des lois de finances évalue la maitrise des salaires par la production des
notes spécifiques d’exécution budgétaire sur la masse salariale.

Enfin, une dépense salariale est une dépense inéluctable et constitue un engagement de l’Etat
pour le long terme (carrière professionnelle et retraite), sa maitrise revêt une importance
capitale, surtout pour le cas des Comores, pour libérer les marges de manœuvres nécessaires
pour des dépenses plus productives.

52
Lire à ce sujet, Hervé Boulanger, « Les institutions supérieures de contrôle à l’heure de la
maitrise des dépenses publique », géoéconomie 2013/4 N° 67, p. 207-221
37
Paragraphe II. Mieux dépenser en privilégiant les dépenses productives et de lutte contre la
pauvreté.

La notion de maitrise de la dépense publique ne peut se résumer à sa meilleure prévision,

même en cas de nécessité. Maitriser la dépense publique c’est aussi mieux dépenser. Régis
LANNEAU 53 établit une relation entre la notion de mieux dépenser avec le budget ou
l’équilibre budgétaire, le PIB ou la recherche de l’efficience dans la dépense publique. Pour
lui, la notion de maitrise de la dépense peut se traduire par dépenser ce que l’on possède.
Cela renvoie à l’équilibre budgétaire sauf que, pour lui toujours, l’Etat ne peut être considéré
comme un individu (vision de court terme). Les keynésiens estiment que l’équilibre recherché
est un équilibre dans le temps, ainsi la maitrise de la dépense peut être vue dans le sens
d’avoir un niveau qui reste soutenable (vision de moyen terme). Ainsi si leur évolution en %
du PIB est inférieure à l’augmentation du PIB, on peut parler de dépenses maitrisées. En
même temps toute dépense n’est pas bonne. Indépendamment de son niveau par rapport au
PIB, la dépense n’est sous contrôle que si elle présente un bon rapport coûts/ avantages, en
d’autre termes efficiente ou productive.

Les études empiriques sont assez contrastées sur l’effet de la dépense publique sur la
croissance économique. Pour certains, une hausse de la dépense publique a un effet quasi
nulle sur la croissance alors que d’autres prouvent l’inverse. C’est le cas de NUBUKPO54
(2003) dans son étude sur l’impact de la dépense publique sur la croissance économique dans
les pays de l’UEMOA (1965-2003), qui établit qu’à long terme une hausse des dépenses a un
impact positif sur la croissance nettement différenciée par pays. Par ailleurs, il note un effet
positif des dépenses d’investissements sur les économies des pays de l’UEMOA à court et à
long terme. Les études de B. Mansouri (2003) pour le Maroc, prouvent que c’est plus la
structure des dépenses qui compte en définitive mais pas les dépenses à un niveau plus ou
moins agrégé. Une étude du FMI 55 démontre également « qu’une variation du PIB de
l’investissement public fait varier la production d’environ 0,1% dans le même sens de
l’année du choc et de 0,7% après 3 ans ». Cette étude montre en même temps, que dans le cas
de politique d’assainissement consistant à réduire les dépenses courantes, comme c’est le cas

53 Régis LANNEAU, « qu’entend-on par la maitrise des dépenses publiques ? », RGFP N° 11 de

2013, pp 16
54 Cité par Hidaya Binti MOHAMED: Dépense publique et croissance économique au Sénégal,

Mémoire de Master, Université cheikh Anta Diop de Dakar, 2015

55 FMI, perspectives économiques régionales « Afrique subsaharienne : Ajustement

budgétaire et diversification économique », octobre 2017

38
de notre étude, il faudra veiller à préserver les dépenses sociales (santé, éducation et
protection sociale). Ces dépenses56 ont, non seulement un effet positif sur le bien être de la
personne mais aussi sur leur caractère d’investissement par la mise en valeur du capital
humain.

Pour le cas de l’Union des Comores, les services de santé de base et l’éducation primaire et
secondaire relèvent de la compétence des îles autonomes. Ainsi des services à la charge des
îles comme les matériels d’enseignements, l’inspection scolaire, les médicaments, la
formation et l’assainissement sont déficients car sous financés. Malgré l’insuffisance de leur
ressource, une priorité est plus donnée aux salaires des fonctionnaires et aux frais de
fonctionnements des administrations insulaires. Les recettes à partager reçues sont affectées
au paiement de salaires de fonctionnaires. Nous proposons donc de changer le système actuel,
d’allocation des ressources sous formes globalisées vers des subventions plus ciblées sur
l’éduction et la santé (dotation de fonctionnement pour la santé de base et pour l’éducation
surtout primaire). Nous pensons même qu’à terme, il faudrait revoir la loi relative aux
partages des recettes entre l’Union et les îles pour l’adapter au contexte actuel et s’assurer
d’une meilleure allocation des ressources aux services sociaux et de lutte contre la pauvreté.
L’éducation et la santé d’un pays sont si important et ne peuvent être laissées par l’Etat à la
seule bonne volonté des partenaires comme l’UNICEF et l’OMS ainsi qu’aux communautés
villageoises.

En outre, une étude de la Banque Mondiale57 montrent que « des projections de scenario
budgétaires indiquent que les reformes d’assainissement pourraient accroitre la marge de
manoeuvre budgétaire sur trois ans d’une valeur pouvant aller jusqu’à 6,2% du PIB alors
qu’un statu quo pourrait occasionner un déficit de financement pouvant aller jusqu’à 1,6% du
PIB ». Nous pensons que cette marge de manœuvre, une fois dégagée, pourrait ainsi être
orienté vers des investissements intérieurs productifs et des dépenses sociales jusqu’à présents
sous financés. A ce titre, nous pensons que le programme qui avait été mis en place entre
2013 et 2016 par l’ancien exécutif de l’île de Ngazidja, mais abandonné par l’actuel, qui
consistait à offrir gratuitement des fournitures scolaires et une couverture médicale totale pour
l’ensemble des élèves du primaire devrait être poursuivie et même généralisé sur l’ensemble
des îles. Aussi certaines dépenses relatives à la fourniture de matériels didactiques, à

56 FMI, Département des Finances publique « Les dépenses improductives, analyse de

l’action des pouvoirs publics », série de brochure N° 48-F, 1996
57 Banque Mondial « Revue des dépenses publiques et de la gestion budgétaire », Union des

Comores, 2015
39
l’inspection scolaire, aux médicaments et aux équipements médicaux, à l’accès à l’eau
potable, à l’assainissement et à l’électricité devront être privilégiées.

En effet, l’investissement effectué en 2016 à l’arrivée du nouveau gouvernement consistant à

stabiliser l’électricité sur l’ensemble du territoire a eu pour effet de relancer l’activité
économique faisant passer le PIB de 1% en 2015 à 2,2% en 2016 et 3% estimé par le FMI en
2017. D’autres investissements bien conçus et managés dans des secteurs comme le tourisme
et la pêche ne pourront que consolider et soutenir la croissance à long terme et ainsi relancer
l’emploi.

Cependant la grande difficulté pour les politiques d’assainissement visant à réduire les
dépenses courantes et privilégier celles d’investissement repose généralement sur le choix à
faire : quelles dépenses courantes faut- il comprimer et quelles dépenses d’investissements
faut-il privilégier car certains investissements publics peuvent être couteux et improductifs.
Cela rejoint ainsi la nécessité de mettre en place les cadres des dépenses à moyen terme
développés dans le chapitre précédent.

En tout état de cause, pour des dépenses publiques efficientes capable de relancer la
croissance et lutter contre la pauvreté, la qualité de la gouvernance, de la gestion de
l’investissement public en général et dans la sélection ainsi que celle de l’exécution et du
suivi des projets sont nécessaires.

40
Conclusion
Au terme de notre étude, il serait important de noter que six ans après le point d’achèvement
du programme FEC avec le FMI, l’allègement de la dette obtenu dans le cadre de l’IPPTE et
de l’IADM, le cadre budgétaire Comorien n’est toujours pas stabilisé.

Ainsi, dans un contexte de recul de l’aide extérieure, les autorités se trouvent confrontées à
des véritables défis en matière de lutte contre la pauvreté et du chômage des jeunes, de santé
et d’éducation ainsi qu’aux infrastructures nécessaires pour le développement du pays.

C’est dans ce cadre que ces autorités ont révisé le SCA2D pour intégrer un volet de
consolidation de la gestion des finances publiques en donnant une priorité à la maitrise de la
dépense publique.

Globalement, le système des finances publiques Comorien se caractérise par un taux de

pression fiscal assez bas (13%), un ratio masse salariale rapporté aux recettes fiscales qui se
situe aux alentours de 70% avec pour conséquence des déficits publics assez élevés (7,7% en
2016) et des accumulations d’arriérés de paiements intérieurs et extérieurs.

Ainsi, avec ce poids de la masse salariale qui absorbe la presque totalité des ressources, la
maitrise de la dépense publique reste le véritable levier qui permettrait de libérer un espace
budgétaire pour faire face aux divers défis du développement.

En effet, l’enjeu est d’autant plus important qu’il permet à l’Union des Comores de retrouver
une crédibilité perdue auprès des organisations internationales et régionales comme le FMI, le
COMESA ou l’organisation de la Zone franc. Il permet également de se conformer aux
procédures d’exécution de la gestion des finances publiques souvent décriées par des
organismes internationaux d’évaluation comme le PEFA et le TADAT.

La maitrise de la dépense publique est si nécessaire qu’elle permet de stabiliser la masse

salariale qui n’a cessé d’augmenter ces dernières années, à cause de l’autonomie non encadrée
accordée aux îles, des nouveaux cadres organiques de la fonction publique et d’un manque de
pilotage dans la gestion de la masse salariale. Cela dans un contexte de ressources intérieures
insuffisantes malgré les potentialités existantes. Cet état de fait ajouté à un manque de
pilotage budgétaire, une gestion de la trésorerie inefficace n’ont fait qu’accentuer le
phénomène des accumulations des arriérés, avec pour conséquence la détérioration de la

41
confiance des fournisseurs dans l’Etat, le non respect du principe de service fait et du coût
économique associé.

En dépit de cette situation, avec une réelle volonté politique, une mobilisation de l’ensemble
des leviers possibles peut contribuer efficacement à maitriser la dépense. Elle nécessite en
priorité une appropriation effective du cadre juridique existant, capable de moderniser non
seulement la gestion budgétaire mais aussi l’Etat en mettant les principes de performances et
de compte-rendu (accountability) au cœur de l’action de l’Etat. Ce cadre juridique pourrait
être renforcée par un encadrement de la dépense par une norme de dépense et l’instauration
progressive des cadres de dépenses à moyen terme. Ainsi la mise en place de règles
budgétaires crédibles et des cadres de dépense à moyen terme permettront de créer un espace
budgétaire et limiter de recourir à l’avenir à des assainissements abrupts.

Dans la même logique, la maitrise de la dépense nécessite également une sincérité et un

réalisme dans l’élaboration des prévisions avec un suivi permanent en cours d’exécution par
des mesures de régulation budgétaire, une gestion dynamique et efficace de la trésorerie afin
d’empêcher, les dépassements de crédits et l’accumulation des instances de paiement.

Egalement, le véritable défi pour les autorités comoriennes réside dans leur capacité à
maîtriser la masse salariale en la ramenant à des proportions raisonnables par rapport aux
recettes fiscales. Une telle volonté impliquerait tout d’abord l’encadrement de l’autonomie
des îles dans la procédure de recrutement et d’avancement en confiant à la HAFOP, un rôle de
contrôle de légalité des actes des fonctions publiques insulaires. Aussi une règle de non
remplacement des fonctionnaires partant à la retraite pourrait être instauré pour un temps
limité. Seulement, le véritable levier qui contribuerait à maitriser la masse salariale est le
schéma d’emploi associé au document de prévision de gestion des emplois et des crédits de
personnel dans un cadre d’un dialogue de gestion entre l’ensemble des acteurs associés à la
gestion de la masse salariale.

Enfin, une attention particulière doit être portée à ce que une fois libéré, l’espace budgétaire
sert à financer des dépenses d’investissements productives capables de relancer la croissance
et lutter contre la pauvreté. Il doit également privilégier les dépenses de santé et d’éducation
en raison de leur impact direct sur le bien être et aussi sur leur caractère d’investissement.
Effectivement ces dépenses fournissent des avantages directs aux bénéficiaires et peuvent
aussi fournir des avantages indirects à la société dans son ensemble.

42
Au delà de ces mesures, il nous semble nécessaire que les recommandations suivantes soient
mise en œuvre en vue d’améliorer la gestion de la dépense publique ou la gestion des
finances publiques de façon générale:

 mettre en place une centrale des achats publics, favorisant ainsi des économies
d’échelles ;
 introduire des contrats d’objectifs engageant les responsables des administrations
centrales du Ministère des finances sur les objectifs à atteindre annuellement avec les
indicateurs associés qui peuvent être quantitatifs et/ou qualitatifs ;
 accorder une liberté aux responsables des administrations centrales dans le choix de
leurs collaborateurs ;
 faire évoluer l’organisation du secrétariat général du Ministère des finances et du
budget en lui dotant de plus de personnel qualifié et expérimenté pour une meilleure
animation et un meilleur pilotage de l’ensemble des missions des directions centrales
du Ministère ;.
 mettre en place un indispensable système de maitrise de risque au sein des directions
centrales du Ministère des finances afin de s’assurer de l’atteinte des objectifs des
structures et d’un risque raisonnable, compte tenu des enjeux, avec un responsable
maitrise de risque rattaché au secrétariat général du Ministère pour lui donner plus
d’indépendance ;

En un mot, de façon générale, pour réussir à stabiliser son cadre macro budgétaire et faire face
aux défis immenses de son développement, l’Union des Comores doit s’engager sans délai
dans les réformes structurelles nécessaires. Pour leur réussite, une ferme volonté politique,
une mise en place d’un organe institutionnel chargé du pilotage de la reforme, une
mobilisation de l’ensemble des acteurs et du financement adéquat et un renforcement des
capacités institutionnelles sont indispensables.

43
Bibliographie

1. Ouvrages :
 Michel Pau, L’essentiel de la LOLF : La nouvelle constitution financière de la France,
Gualiano éditeur, 2ème édition, Paris 2007, 190 p.
 Mohamed Moindze, Les budgets nationaux au service du développement et de la réduction
de la pauvreté, Edition Herman, 2012, 218 p.
2. Articles :
 Hervé Boulanger « Les institutions supérieures de contrôle à l’heure de la maitrise des
dépenses publiques », Editions choiseau « Géoéconomie », 2013/4 N° 67 Pages 207-221
 Jean –Michel HUET, DIANNE DE Pompignan et Julien BATT « Les pionniers de la
nouvelle gestion publique », l’expansion Management Review, 2013/2, Pages 113-121
 Laurent PAUL, Jeanne PAVOT « La maitrise de la croissance des dépenses publiques : un
facteur clé pour des finances publiques saines », bulletin de la Banque de France, N° 154,
octobre 2006
 Michel BOUVIER « La maitrise de la dépense publique au cœur d’un projet de société ? »,
RFFP N° 125-Février 2014
 Régis LANNEAU, « QU’entend-on par la maitrise de la dépense publique », RGFP N°
11/2013, pages 16-20
 Robert Hertzog « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise des
finances publiques » RFAP, 2012/4 N° 144, P 915 à 928
3. Mémoire
 Hidaya Binti MOHAMED, Dépense publique et croissance au Sénégal, Mémoire de Master,
Université Cheikh Anta Diop de Dakar, 2015, 76 p.
4. Rapport.
 Banque Mondiale,
-« Revue de la dépense publique et de la gestion budgétaire-Union des Comores », 2015
-« Evaluation de la gestion des finances publiques dans l’Union des Comores pour la
période 2013-2015 selon la méthodologie PEFA », Mai 2016
 Fond Monétaire International
-« les dépenses publiques improductives : Analyse pragmatique de l’action des pouvoirs
publics », Département des Finances publiques, Washington, 1996
-« Cadrage macro-budgétaire à moyen terme 2015-2017 », Département des finances
publiques, Afritac-sud, 8-22 Mai 2014
-TADAT « Outil d’évaluation de l’administration fiscale : Union des Comores, rapport
d’évaluation de la performance », Janvier 2016
-Consultation du FMI au titre de l’article IV, N° 16/393, Décembre 2016
-« Consolider les finances publiques pour accompagner la stratégie de développement de

44
 l’Union des Comores : conditions de réussite et actions prioritaires », Afritac-sud, janvier
2017
-Perspectives économiques régionales « Afrique subsaharienne : ajustement budgétaire et
diversification économique », Etudes économiques et Financières, octobre 2017
5. Textes juridiques :
 Lois
-Loi N° 04-006/AU portant statut général de la Fonction publique
-Loi N° 12-009/AU du 21 juillet 2012 portant opérations financières de l’Etat.
 Décrets
- Décret N°09/083/PR du 29 juillet 2009 portant établissement de la nomenclature des pièces
justificatives de dépenses de l’Etat
-Décret N°12-159/PR du 08 août 2012 portant institution et organisations du contrôle
financiers des dépenses budgétaires de l’Union des Comores
6. Entretien et allocution
 Entretien avec Lionel SIRET, Chef du département du contrôleur budgétaire, service
budgétaire et comptable ministériel.
 François HOLLANDE, discours du 14 janvier 2014
7. Sites internet
-www.imf.org
-https://www.fipeco.fr
-https://www.performance.publique.budget.gouv.fr

45
Table des matières :

Dédicace ...................................................................................................................................................... 2
Remerciements : ......................................................................................................................................... 3
Sommaire .................................................................................................................................................... 4
Liste des sigles et abréviations .................................................................................................................... 5
Introduction ................................................................................................................................................. 6
Partie I. La maitrise de la dépense publique : un enjeu central du système financier Comorien. ............. 10
Chapitre I : La maitrise de la dépense publique : levier de crédibilité de l’Etat auprès de ses partenaires.
................................................................................................................................................................... 10
Section I : Un environnement international normé. ........................................................................... 10
Paragraphe I : La surveillance du FMI au titre de l’article IV. ............................................................ 10
Paragraphe II : La surveillance budgétaire multilatérale au titre des pays de la zone Franc et du
COMESA............................................................................................................................................. 11
Section II : Des écarts par rapport aux normes internationales. ........................................................ 13
Paragraphe I : Le regard du PEFA. ..................................................................................................... 14
Paragraphe II : Le regard du TADAT .................................................................................................. 15
Chapitre II : La maitrise de la dépense publique : levier de bonne gestion budgétaire. ............................ 17
Section 1 : Une masse salariale en constante augmentation malgré des ressources en baisse. ....... 17
Paragraphe I : Une masse salariale en constante augmentation ...................................................... 17
Paragraphe II : Une mobilisation des ressources intérieures insuffisantes. ..................................... 19
Section II : Un pilotage de l’exécution budgétaire à affirmer. ............................................................ 21
Paragraphe I : Une régulation budgétaire limitée............................................................................. 21
Paragraphe II : Une gestion de la trésorerie inefficace. .................................................................... 22
Partie II. La diversité des leviers possibles de maitrise de la dépense publique........................................ 23
Chapitre I. La nécessité d’un cadre juridique renforcé de la dépense publique. ...................................... 23
Section I. L’indispensable renforcement de l’effectivité des règles juridiques d’exécution de la
dépense publique. ................................................................................................................................ 23
Paragraphe I. Moderniser la gestion par la loi portant opération financière de l’Etat. .................... 23
Paragraphe 2 : Un cadre réglementaire comme outil de maitrise de la dépense. ........................... 25
Section 2. Faire émerger des règles pertinentes de maitrise de la dynamique de la dépense
publique. ............................................................................................................................................... 27
Paragraphe I. La nécessité d’un recours à des normes de dépense ................................................. 28
Paragraphe II. Mettre en place les cadres de dépense à moyen terme. .......................................... 29
Chapitre II. La nécessité d’un renouveau de la gouvernance. .................................................................... 31
Section I : Une amélioration de la programmation budgétaire et de son suivi.................................. 31
Paragraphe I : Une nécessité de mieux prévoir les recettes et les dépenses ................................... 31

46
 Paragraphe II : Mettre la dépense sous contrainte de la recette ..................................................... 32
Section II. Mieux maitriser la dépense et privilégier les dépenses efficientes. ................................. 34
Paragraphe I : Maitriser la masse salariale : un véritable enjeu. ...................................................... 35
Paragraphe II. Mieux dépenser en privilégiant les dépenses productives et de lutte contre la
pauvreté. ........................................................................................................................................... 38
Conclusion................................................................................................................................................. 41
Bibliographie ............................................................................................................................................. 44
Table des matières : .................................................................................................................................. 46

47