Protos Maitrise D Ouvrage Locale Guide Methodologique 2010

Matrise douvrage locale
Guide mthodologique
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Guide mthodologique en appui la matrise douvrage locale
Table des matires
Table des matires .................................................................................................... 3
Liste des schmas ...................................................................................................... 4
Liste des encadrs ..................................................................................................... 4
Acronymes et abrviations ....................................................................................... 5
PREFACE --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
MAITRISE DOUVRAGE ET DEVELOPPEMENT LOCAL -------------------------------------------------------------- 13

Gouvernance locale ................................................................................................... 14
Dcentralisation ........................................................................................................ 17
Matrise douvrage .................................................................................................... 21
Matrise douvrage locale ......................................................................................... 23
Les squences dun projet ........................................................................................ 24
Tendances et volutions ........................................................................................... 26
Lappui la matrise douvrage locale ..................................................................... 29
LES ACTEURS ET LEUR ROLE -------------------------------------------------------------------------------------------- 33
LES PRINCIPES DIRECTEURS -------------------------------------------------------------------------------------------- 39

Le principe du cycle intgr ...................................................................................... 40
Le principe des 4 dimensions ................................................................................... 43
Le principe multi-acteurs .......................................................................................... 47
Le principe des droits et devoirs .............................................................................. 51
Le principe de lapprentissage par la pratique........................................................ 55
Le principe du jeu deux niveaux ............................................................................ 59
LES ETAPES DE MISE EN UVRE --------------------------------------------------------------------------------------- 63

Programmation et Planification ............................................................................... 65
Dfinition et Prparation .......................................................................................... 71
Ralisation et Rception ........................................................................................... 77
Exploitation................................................................................................................ 83
Evaluation .................................................................................................................. 87
3
Liste des schmas
Schma 1 : Le Guide mthodologique et le Manuel pratique ..................................................................11
Schma 2 : Les Collectivits territoriales dans les pays partenaires de PROTOS...................................... 15
Schma 3 : Les squences de la matrise douvrage .............................................................................. 24
Schma 4 : La nouvelle rpartition des rles..........................................................................................27
Schma 5 : Les diffrentes formes dappui la matrise douvrage locale ........................................... 36
Schma 6 : Rles de lagence dappui la matrise douvrage locale.....................................................37
Schma 7 : Rles et responsabilits dans la matrise douvrage communale ....................................... 38
Schma 8 : Les 6 phases du cycle de projet ........................................................................................... 40
Schma 9 : Les 4 dimensions stratgiques de la matrise douvrage .................................................... 43
Schma 10 : Les relations dans une approche multi-acteurs ................................................................ 48
Schma 11 : Droits et devoirs dans la gouvernance des services publics ................................................ 51
Schma 12 : Les tapes de mise en uvre ............................................................................................. 63
Liste des encadrs

Encadr 1 : PROTOS : Leau = levier de dveloppement ............................................................................ 9
Encadr 2 : PROTOS et la matrise douvrage locale ................................................................................. 12
Encadr 3 : La gestion locale des systmes deau en Ituri, RD Congo..................................................... 16
Encadr 4 : Dcentralisation et Dveloppement durable ..................................................................... 20
Encadr 5 : Lvolution des rles dans le dveloppement local en Ouganda ........................................ 28
Encadr 6 : La gouvernance locale du service deau potable Caar, Equateur ...................................32
Encadr 7 : La nouvelle approche de programmation au Bnin............................................................ 42
Encadr 8 : Lappui la gouvernance locale pour une meilleure scurit alimentaire au Niger ........... 46
Encadr 9 : Partenariat entre Collectivit et communaut Saraguro, Equateur ............................... 50
Encadr 10 : Dune approche communautaire vers un engagement public Madagascar................... 54
Encadr 11 : Lapprentissage de la matrise douvrage par les Communes au Bnin ............................. 58
Encadr 12 : Le plaidoyer concert en Equateur .................................................................................... 62
Encadr 13 : Le barrage dOuroma, Mali ................................................................................................ 65
Encadr 14 : Le Plan Stratgique de Gestion au Cap-Hatien, Hati ........................................................ 70
Encadr 15 : Les diffrents niveaux de concertation au Mali ................................................................ 76
Encadr 16 : Lattnuation des risques fiduciaires au Bnin ................................................................. 82
Encadr 17 : La gestion des rseaux ruraux Madagascar.................................................................... 86
Encadr 18 : Les expriences qui nourrissent le changement au Bnin ................................................. 91
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Acronymes et abrviations
ACEP Association de Consommateurs dEau Potable

AEP Alimentation en Eau Potable
AEPHA Alimentation en Eau Potable, Hygine et Assainissement
CA Conseil dArrondissement
CEDIR Centro de Desarrollo y Investigacin Rural
CenAGRAP Centro de Apoyo para la Gestin Rural del sector de Agua Potable
CGLU Cits et Gouvernements Locaux Unis
CIDRI Centre dInitiation du Dveloppement Rural en Ituri
CL Collectivit Locale
CREPA Centre Rgional dEau Potable et dAssainissement faible cot
CSAF Chef Service des Affaires Financires
CTB Coopration Technique Belge
DAO Dossier dAppel dOffres
DGD Direction Gnrale pour la coopration au Dveloppement
DSRP Document de la Stratgie pour la Rduction de la Pauvret
F3E Fonds pour la promotion des Etudes pralables, des Etudes transversales et des
Evaluations
FENU Fonds dEquipement des Nations Unies
FIKRIFAMA Fifanampiana Kristiana ho anny Fampandrosoana eto Madagasikara
FMTR Fikambananny Mpahazo Tombontsoa aminny Rano (Association des usagers)
GIREDIN Gestion Intgre des Ressources en Eau dans le Delta Intrieur du Niger
GTIH Groupe Technologie Intermdiaire en Hati
HAADI Hydraulique et Assainissement en Appui au Dveloppement Institutionnel
HIMO Haute Intensit de Main-duvre
ICCO Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingssamenwerking
IOCA Institutional and Organisational Capacity Assessment
JESE Joint Effort to Save the Environment
KR Komitinny Rano (Comit deau)
LC Local Council
MDF Management for Development Foundation
MOP Matrise dOuvrage Publique
OCDE Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques
OMD Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
OMS Organisation Mondiale pour la Sant
ONG Organisation Non Gouvernementale
OPCI Organisme Public de Coopration Intercommunale
PAD Programme dAppui la Dcentralisation
PADEAR Programme dAppui au Dveloppement du secteur Eau et Assainissement en
milieu Rural
PAGIREL Programme dAppui la Gestion Intgre des Ressources en Eau au niveau
Local
5
PAIDECO Programme dAppui aux Initiatives de Dveloppement des Communes
PAMED Programme dAppui la Mise en place des Entits Dcentralises
PDM Partenariat pour le Dveloppement Municipal
PDSEC Plan de Dveloppement Social, Economique et Culturel
PN2D Politique Nationale de Dcentralisation et de Dconcentration
PNE Partenariat National de lEau
PNUD Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
PSG Plan Stratgique de Gestion
PTF Partenaires Techniques et Financiers
RDC Rpublique Dmocratique du Congo
RI Rglement Intrieur
SIE Secrtariat International de lEau
SIG Systme Informatique Gographique
SNV Organisation Nerlandaise de Dveloppement
TMMR Teknisianina Matianina Momba ny Rano (Technicien professionnel en matire
deau)
TP Trsor Public
UNICEF United Nations Childrens Fund
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PREFACE
Depuis le dbut de ce millnaire, beaucoup de pays en voie de dveloppement se sont engags

dans une dmarche de restructuration institutionnelle.
Conscientes qu'une autorit centrale unique est la fois inefficace et incontrlable, les autorits
centrales, motives dans certains cas par une dmocratisation de leur socit, contraintes dans
d'autres cas par la communaut internationale et les bailleurs, dlguent de plus en plus de
comptences aux Collectivits locales, qui sont le plus souvent lgitimes par des lections
locales. Les Communes ou Districts se voient ainsi confis plusieurs missions dont celles de la
coordination du dveloppement local, ainsi que la matrise douvrage des infrastructures et
services de base.
En mme temps, lEtat central se concentre davantage sur son rle stratgique, qui est de dfinir
les politiques, mettre en place des systmes efficaces et veiller leur application par lensemble
des acteurs. Les tches plus oprationnelles qui ressortent de la comptence de lEtat, sont ainsi
dconcentres au niveau des services rgionaux ou dpartementaux. Ces services sont dailleurs
aussi appels accompagner les Collectivits locales dans les domaines dont la responsabilit leur
a t transfre.
Cette restructuration concide avec le nouveau paradigme de lefficacit de laide, qui met en
exergue la responsabilit des gouvernements pour le dveloppement de leur pays. Dans cette
logique, les pays du Sud ont actualis avec le concours des bailleurs leurs stratgies de
dveloppement et sectorielles, ont, ou sont en train de dfinir les cadres oprationnels pour leur
mise en uvre, et, finalement, mettent progressivement en place les mcanismes et outils pour la
gestion (des acteurs, des donnes, des ressources financires).
Aprs une dcennie de dsengagement de lEtat et dune privatisation souvent incontrle des
services essentiels, cette nouvelle volution redfinit le rle de tous les acteurs et cre un espace
pour un dveloppement local, port par les acteurs locaux dans un esprit de responsabilit
partage. Elle incite les communauts et la socit civile sengager dans le dveloppement local
et dans une articulation constructive avec les pouvoirs locaux. Mais elle comporte aussi des
risques dans la mesure o ces acteurs locaux (autorits, socit, secteur priv) ne disposent pas
forcment des moyens, des savoirs, des pouvoirs et des relations adquates pour mener bien ce
chantier dans le respect des principes dun dveloppement humain durable.
Cette dmarche de dcentralisation, de dconcentration et de responsabilisation citoyenne nest

pas une nouvelle mode dans les stratgies de dveloppement, mais reprsente une refonte
radicale des relations entre lEtat et ses citoyens. Elle offre non seulement des espoirs dun
renforcement de la dmocratie, de la lgitimit des pouvoirs publics et de la bonne gouvernance
mais aussi des promesses dune plus grande efficacit et efficience dans la fourniture de services
adapts aux besoins locaux.
Dcentralisation et responsabilisation citoyenne impliquent une rforme profonde des
mcanismes de programmation et de mise en uvre des projets de dveloppement local,
notamment en tenant compte des nouveaux acteurs institutionnels : Collectivits locales,
7
organisations communautaires, secteur priv local, associations dusagers, cadres de concertation
multi-partenaires Ces acteurs doivent maintenant trouver de nouveaux modes de collaboration
et de rpartition des rles qui valorisent la position, les comptences et les forces de chaque
partie et qui, en mme temps, mobilisent toutes les forces vives et crent une dynamique de
partenariat avec tout ce que a implique en termes dquilibres du pouvoir, de partage des
charges et des bnfices, de transparence, de droits et de devoirs, bref, de bonne gouvernance.
Cette dynamique de partenariat local inclut :

Une dimension stratgique, dans la mesure o les acteurs locaux sont appels traduire les
politiques sectorielles et de dveloppement dans des choix territorialiss pour une
rponse optimale aux priorits des populations, des institutions et de lenvironnement local.
Cette dimension ncessite une prise en compte des stratgies nationales, des intrts des
diffrents groupes, ainsi quune vision long terme permettant darriver des choix
cohrents, durables et appropris pour affecter les ressources disponibles.
Une dimension oprationnelle, dans la mesure o ces acteurs doivent mutualiser leurs
comptences pour mettre en uvre et pour prenniser les projets et ouvrages de
dveloppement quils jugent prioritaires.
Cette dimension demande un consensus sur la rpartition des rles, sur la dmarche suivre,
sur les relations et lignes de communication, ensemble avec une matrise de ces rles et
tches.
Pour permettre aux Collectivits locales et aux communauts dassurer ces nouvelles tches, elles
auront besoin de nouveaux savoirs et doutils appropris qui les guident.
Face aux difficults auxquelles sont confronts les partenaires de PROTOS dans la gestion
stratgique et oprationnelle de leurs projets de dveloppement local, lorganisation a ainsi pris
linitiative de rdiger un Manuel pratique de la matrise douvrage locale.
Il prsente, pour chaque phase de la programmation jusqu lutilisation dun ouvrage ou dun
service, les rles et tches des diffrents acteurs concerns, ensemble avec des outils pratiques
pour leur ralisation.
Il est destin dabord aux Matres douvrage locaux, aussi bien du domaine public quassociatif :
Maires, conseillers communaux, leurs services techniques, mais galement les organisations
paysannes ou structures communautaires l o elles assument le rle de matre douvrage
(dlgu).
Il peut aussi servir aux diffrents types doprateurs engags par les Matres douvrage : bureaux
dtudes, ONG, entreprises de travaux, exploitants de gestion dlgue de services publics etc.
Finalement, il fournit les outils ncessaires pour les instances de contrle (bureaux dtudes,
services techniques des diffrents niveaux de gouvernement et des projets dappui).
8
Par ailleurs, de nombreux acteurs interviennent dans lappui au dveloppement local, quil
sagisse des projets de coopration internationale, dcentralise ou dorganismes non-
gouvernementaux.
Ces diffrents intervenants sont galement interpells par cette dmarche de dcentralisation, de
responsabilisation citoyenne et defficacit de laide. Elle ncessite un ramnagement de leurs
pratiques, ds la programmation de leurs actions, en passant par les mcanismes de pilotage de
leurs projets, jusqu leur rle et relations dans la mise en uvre des actions concrtes sur le
terrain.
Dornavant, lappui au dveloppement local inclut imprativement une responsabilisation des
acteurs locaux, en passant notamment par une clarification de leurs rles et relations, le
dveloppement institutionnel de certaines catgories dacteurs, le renforcement de leur
organisation et de leurs comptences, et, finalement, la conception de mthodes et doutils
permettant ces acteurs de jouer leur rle de faon adquate.
Lappui au dveloppement local ne se fait dailleurs plus dans une autarcie villageoise ou
communautaire mais inclut une articulation adquate avec le cadre politico-institutionnel du pays,
du secteur et de la communaut des intervenants. Cette articulation ne doit pas forcment
rsulter en une imitation servile des pratiques gouvernementales ou du bailleur le plus gnreux,
mais, par contre, stimuler un dialogue qui vise optimiser les comptences et les pratiques des
acteurs locaux.
PROTOS : LEAU = LEVIER DE DEVELOPPEMENT

PROTOS est une ONG internationale, ayant son sige en Belgique, qui promeut une gestion
quitable, durable et participative des ressources et des services deau.
PROTOS veut atteindre ces objectifs :
- A travers lappui des programmes de dveloppement dans ses pays partenaires en
Afrique et en Amrique Latine. Ils contribuent un meilleur accs leau et une
meilleure rpartition et valorisation de cette eau, permettant ainsi damliorer
directement la situation socio-conomique denviron 150.000 personnes par anne. Ces
programmes comportent systmatiquement une dimension de renforcement de
comptences de lensemble des acteurs concerns par la gouvernance des ressources et
services deau (et dassainissement) au niveau local.
- En stimulant le dbat sur la gestion quitable, durable et participative, comme un levier
important pour le dveloppement humain durable et pour des relations Nord-Sud plus
quitables et mutuellement enrichissantes. Il sagit alors dactions de sensibilisation en
Belgique et dans les pays partenaires, de mise en relation entre acteurs de leau du Nord
et du Sud, dun plaidoyer pour une meilleure gouvernance des ressources et services de
leau, ainsi que de la capitalisation et partage de leons acquises dans nos expriences.
Les pays partenaires de PROTOS sont Hati et lEquateur en Amrique Latine, le Bnin, le Mali,
Madagascar et la rgion des Grands Lacs en Afrique Centrale (Burundi, Rwanda, lOuganda et
lEst de la RD Congo).
Encadr 1 : PROTOS : Leau = levier de dveloppement
9
Une des stratgies pouvant contribuer cet objectif dacteurs locaux responsables est lappui
la matrise douvrage locale. Cette stratgie vise, travers tout le processus de lidentification
dune priorit de dveloppement local jusqu la mise en exploitation dun ouvrage, de clarifier les
rles et responsabilits des diffrentes parties prenantes, de les structurer et de renforcer leurs
comptences par la pratique.
Ce Guide mthodologique dappui la matrise douvrage locale veut alors offrir aux agents
dappui au dveloppement local un cadre conceptuel et des conseils pratiques pour
laccompagnement des Collectivits locales et des communauts dans la priorisation, la
ralisation et lexploitation de leurs ouvrages. Il veut aussi mettre en vidence les conditions
gagnantes et les piges ventuels viter pour arriver une gestion adquate du cycle de
programmation et de ralisation douvrages et pour sassurer que la gestion de ce cycle contribue
une relle appropriation de la dmarche, ainsi que de louvrage, par les parties concernes.
Ce Guide est donc en premier lieu destin aux acteurs impliqus dans lappui la matrise
douvrage locale, notamment :
Les intervenants externes de programmes et projets de dveloppement y compris les
quipes de PROTOS et ses partenaires ;
Les instances des diffrents niveaux de gouvernement qui jouent un rle dappui-conseil,
de contrle ou de rgulation ;
Les prestataires de service engags dans lintermdiation sociale ou institutionnelle et
dans la formation.
Ces acteurs ninterviennent pas tous de la mme manire. Cette diversit dapproches permet
sans doute de mieux rpondre une demande diversifie et le but du prsent Guide nest pas
dinciter tout le monde faire exactement la mme chose. Mais par contre, il propose ces
acteurs une base mthodologique et une srie de leons dveloppes durant ces dix dernires
annes par un groupe dONG dans des contextes diffrents.
Parmi ces acteurs dappui au dveloppement local on retrouve lONG internationale PROTOS et ses
partenaires dans ses 9 pays dintervention. Les quipes de terrain de ces ONG du Nord et du Sud,
ainsi que les parties prenantes au niveau des communauts, Communes et Dpartements, ont
dj dvelopp avec succs une srie de pratiques pertinentes par rapport la participation
locale, la rpartition des rles ou la contractualisation des relations. Ce Guide permet aussi de
capitaliser ces expriences. Quelques-unes sont prsentes dans des encadrs. Elles illustrent les
diffrents paragraphes de ce Guide. Cette capitalisation contribuera ainsi mettre encore
davantage de cohrence dans leurs approches.
10
Ce Guide mthodologique est complmentaire au Manuel pratique de matrise douvrage locale et
doit tre utilis en parallle :
MANUEL PRATIQUE DE MATRISE

GUIDE MTHODOLOGIQUE DAPPUI
DOUVRAGE LOCALE
Propose un cadre conceptuel pour lappui
la matrise douvrage locale comme Clarifie les concepts, la rpartition des rles et
stratgie de dveloppement les termes spcifiques
Dcrit pour chaque tape quelques

considrations importantes prendre en Dcrit les actions mener dans chaque tape
compte par lagence dappui et tire lattention sur les points sensibles
Est destin aux agents de dveloppement et Est destin aux acteurs locaux concerns par la
daccompagnement des acteurs locaux ralisation ou lutilisation des ouvrages
Est illustr par des exemples de bonnes Est illustr par des schmas, ordinogrammes,
pratiques figurines et canevas
Est complt par une bote outils (en version

digitale), prts lusage ou en guise dexemple
pour les Matres douvrage locaux
Schma 1 : Le Guide mthodologique et le Manuel pratique
Le Guide situe dabord lappui la matrise douvrage locale comme une stratgie de
dveloppement. Les diffrents concepts de la dcentralisation la bonne gouvernance locale y
sont prsents de faon succincte.
Un deuxime chapitre aborde les rles et responsabilits des diffrentes parties concernes par la
matrise douvrage locale.
Les principes directeurs dune stratgie dappui la matrise douvrage sont prsents en
troisime chapitre. Cette stratgie nest effectivement pas neutre, mais cherche construire une
articulation adquate entre les diffrents niveaux de gouvernement et entre la dimension
publique et la dimension citoyenne.
Le quatrime chapitre prsente quelques considrations pour laccompagnement des diffrentes
phases de la matrise douvrage dans son sens large. Ce chapitre doit tre utilis en combinaison
avec le chapitre similaire dans le Manuel pratique de la matrise douvrage locale qui est plutt
un livre de recettes pour les Matres douvrage et les acteurs locaux quils mobilisent.
11
DUNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE VERS LA MAITRISE DOUVRAGE LOCALE
Cest en juillet 2000 que PROTOS organisa son Congrs international de partenaires autour du thme
Les acteurs du dveloppement local . Face aux perspectives de dcentralisation au Bnin et au Mali,
labsence dun Etat dans les parties intrieures de la RD Congo ou dHati, mais galement inspirs par
les premires collaborations avec les autorits locales en Equateur, les participants se rendaient
compte des dfis importants lis la structuration des acteurs locaux.
Dune part, cette structuration tait ressentie comme une condition incontournable pour lorganisation
de services de base durables. Dautre part, organiser les acteurs locaux autour dun service de base trs
concret tel que le service deau potable est une approche fconde pour initier progressivement
dautres relations, dautres comptences, dautres attitudes au niveau de ces acteurs locaux. Et cest ce
processus de changement qui permettra un rapprochement entre administrations et administrs, une
prise en compte de la diversit et une relle appropriation et continuit du dveloppement.
Les diffrents pays et partenaires ont ensuite dvelopp des approches et mthodes diffrentes pour
uvrer sur cette structuration des acteurs locaux. Mais les fils rouges taient les mmes : prise en
compte du niveau de gouvernement le plus proche des bnficiaires des projets, susciter une
articulation constructive entre ce niveau de gouvernement et la socit civile, miser sur le
renforcement des comptences pour approfondir et rendre plus efficace cette articulation, transfrer
effectivement les responsabilits ces acteurs locaux, lier le local aux dynamiques et blocages
rgionaux et nationaux pour surmonter les limites de lautarcie villageoise
Une valuation transversale de ces approches dans les diffrents pays partenaires a conduit en 2006
caractriser davantage les concepts et une premire analyse des rsultats et leons.
Depuis lors, lappui la matrise douvrage locale est une des stratgies cls de PROTOS, la fois comme
une mthode pour rendre durables les services deau et dassainissement, comme une approche pour
renforcer et prenniser la dmocratie et le dveloppement locaux, et, finalement, comme un
rfrentiel pour le renforcement des comptences et la bonne conduite des procdures et actions.
Encadr 2 : PROTOS et la matrise douvrage locale
12
MAITRISE DOUVRAGE ET DEVELOPPEMENT LOCAL
La notion de matrise douvrage est historiquement inspire par la loi franaise sur la matrise
douvrage publique, dite loi MOP . Il sagit alors dorganiser les marchs publics en distinguant
les diffrentes parties impliques et de prciser et contractualiser leurs rles et relations. Cette
notion, et plus encore la distinction entre Matre douvrage et Matre duvre, est si franco-
franaise quelle est difficile traduire dans nombre dautres langues.
Dans son sens tymologique, la notion rfre la matrise et donc la relle appropriation dun
ouvrage. Par extension, ce concept de la matrise douvrage peut tre transpos au cadre de
projets et dactions de dveloppement et tendu lensemble des actes lis la matrise et
lappropriation de louvrage et du processus de ralisation (ou dun projet en gnral). La matrise
douvrage se rfre alors aux concepts de la proprit, des choix politiques et priorits
stratgiques, de la mobilisation et de ladministration des acteurs et des ressources.
Quand on parle de la matrise douvrage locale, ceci renvoie la priorisation, la ralisation et

lexploitation de services locaux, et pilots par les acteurs locaux.
La matrise douvrage locale peut alors tre considre comme une dmarche technique et
administrative, se rfrant surtout aux outils qui permettent aux diffrents acteurs locaux de
jouer leur rle et de grer leurs relations.
La matrise douvrage locale peut aussi tre considre comme une stratgie de dveloppement
institutionnel et de renforcement organisationnel des acteurs locaux, avec comme objectif plus
stratgique de renforcer la gouvernance locale et de contribuer ainsi au dveloppement local.
Dans les deux dimensions outillage administratif ou stratgie de dveloppement la matrise

douvrage locale prsuppose un cadre institutionnel et une volont politique qui permettent aux
acteurs locaux de prendre une responsabilit dans cette priorisation, ralisation et exploitation de
services locaux.
Il est donc utile de clarifier dans un premier temps les diffrents concepts qui sont la base de
cette dmarche dinclusion et de responsabilisation des acteurs locaux.
Notons dailleurs que les termes tels que dcentralisation ou gouvernance locale
recouvrent des approches, des notions, des terminologies mais galement des ralits diverses et
diffrentes selon lorganisation de la socit et des diffrents niveaux de gouvernement,
spcifiques chaque pays.
13
Gouvernance locale
La gouvernance locale se rfre la capacit des acteurs locaux sarticuler et fonctionner
ensemble pour assurer ladministration du territoire : cohsion sociale, dveloppement
conomique, social, culturel et environnemental.
La gouvernance locale est articule selon deux dimensions :
Des gouvernements locaux redevables et responsables (comme acteur principal du
dveloppement local et point central du service public local) ;
Et une socit civile active (qui joue son rle de partenaire et de contre-pouvoir).
La gouvernance locale est lintersection de la dmocratisation et de la dcentralisation.
Les aspects de territorialit sont fondamentaux. Il sagit ici de considrer la gouvernance locale
dans une perspective de planification du territoire ou de lespace. La planification du territoire
amne les diffrents acteurs considrer la dimension territoriale dune rgion et les assembler
dans un plan de dveloppement territorial . La dcentralisation pose la question de la
coordination intersectorielle au niveau local. Les lus et les administrations locales ont besoin
dinformations sur la planification spatiale en complment linformation sectorielle pour garantir
la ncessaire articulation entre les approches sectorielles et territoriales ceci en vue de planifier le
dveloppement et de prendre les dcisions adquates.
Le gouvernement local recouvre de nombreuses ralits trs diffrentes dun endroit lautre du
monde (Ville, Comt, District, Commune, Rgion, Conseil local, Province,). Malgr ces
diffrences, il est important de faire la distinction entre le niveau administratif (ladministration
locale qui gre et administre les affaires locales au jour-le-jour) et le niveau politique ou
dcisionnel (par exemple un Conseil municipal). Les structures de gouvernance peuvent tre
lues directement ou indirectement ou nommes soit travers un niveau de gouvernement
suprieur soit par des reprsentants dune communaut.
Dans ce cadre on parle aussi de Collectivits locales, de Collectivits territoriales ou dEntits
territoriales dcentralises.
La Collectivit territoriale est alors un niveau de gouvernement, qui est distinct de lEtat, qui
exerce certaines comptences lui tant dvolues par lEtat pour un territoire donn et qui est
caractrise par :
Une personnalit juridique propre ;
Des comptences propres ;
Une libert dadministration.
Dans les pays avec un cadre de dcentralisation diffrents niveaux (voir schma 2), le terme
Collectivit territoriale est utilis pour lensemble de ces niveaux dcentraliss, pendant que le
terme Collectivit locale est rserv la Collectivit territoriale la base , celle qui est la plus
proche des citoyens, et qui est charge de coordonner et dimpulser le dveloppement local
(souvent la Commune).
14
PAYS # NOMS ET NOMBRE PIVOT POUR LE COMMENTAIRES
NIVEAUX DVELOPPEMENT
LOCAL
Bnin 1 77 Communes Commune
Burundi 1 129 Communes Commune
Equateur 2 24 Provinces Canton
226 Cantons
Hati 3 9 Dpartements Commune la mise en uvre de la
133 Communes dcentralisation est
564 Sections communales encore trs partielle
Madagascar 2 28 Rgions Commune
1392 Communes
Mali 3 8 Rgions Commune
49 Cercles
704 Communes
Ouganda 2 79 Districts District 3 niveaux infrieurs au
238 Counties & Towns County existent mais avec
des comptences limites
RD Congo 3 26 Provinces probablement la la dcentralisation nest
97 Communes Commune pas encore effective
737 Secteurs & les mandats respectifs
Chefferies restent prciser
Rwanda 1 31 Districts et Villes District et Ville un nouveau niveau, le
Secteur, est envisag (il y
aura alors 416 Secteurs)
Schma 2 : Les Collectivits territoriales dans les pays partenaires de PROTOS
Le principe de subsidiarit est celui en vertu duquel les comptences doivent tre assumes
lchelon logiquement le plus appropri. A ce titre, les affaires dintrt local ainsi que celles que
les institutions locales ont la capacit de grer doivent relever du niveau local, et ainsi de suite
jusquau niveau national.
On parle dans ce contexte aussi de services locaux ou de services de proximit , ce qui
correspond alors une srie de responsabilits du domaine public qui sont confies aux
gouvernements locaux. Selon le contexte du pays, la dlimitation des services locaux peut
diffrer, mais ils incluent gnralement lenseignement de base, les soins de sant de base,
lapprovisionnement en eau potable, lhygine, la voirie
La matrise douvrage locale porte particulirement sur lorganisation de ces services locaux.
15
LA GOUVERNANCE LOCALE EN ABSENCE DE GOUVERNEMENT
Ituri, province en cration dans le nord-est de la RDC, a t
caractrise par 15 ans de conflits aprs la tombe du rgime de
Mobutu. Dj pendant cette poque, ladministration na pas jou
son rle de Matre douvrage du dveloppement, mais lors de la
priode des conflits, le gouvernement tait quasiment absent. Parmi
dautres, la mission catholique sest alors investie dans les secteurs
sociaux tels que lducation et la sant. Cest dans ce cadre que le
CIDRI a t cr en 1986 pour se charger de lapprovisionnement de
la population en eau potable. Le CIDRI est aujourdhui une ONG locale
indpendante de lglise. Malgr les annes de conflit, le CIDRI a
continu ses oprations et aussi la plupart des adductions ralises
par lui sont toujours fonctionnelles et approvisionnent en eau environ
600.000 personnes, pour la majorit des habitants des villes
secondaires et centres semi-urbains.
Le mode opratoire du CIDRI est de rpondre aux demandes de la population, parfois reprsente par le
chef de collectivit ou appuye par la mission catholique. Un Comit dexcution est mis en place,
compos de 7 reprsentants de la population bnficiaire. Il a comme attributions la planification
commune avec le CIDRI, le suivi des travaux, lorganisation des travaux communautaires et bnvoles et
le rapport avec lautorit locale. Le CIDRI assume le rle dinterface technique : excution des tudes
techniques et des travaux, garantissant lui-mme leur qualit.
Aprs lachvement des travaux le Comit dexcution se transforme en Comit de gestion, qui est
responsable pour lexploitation du rseau et son entretien. Pour ce faire, une petite quipe technique et
gestionnaire est contracte. Les familles utilisant une borne fontaine publique paient un montant
forfaitaire mensuel et les branchements privs sont taxs selon le taux de consommation. Malgr des
problmes occasionnels sous forme de paiement difficile des redevances, casse des tuyaux et
insuffisance de leau (plutt lie une population en croissance rapide), la plupart des adductions
fonctionnent et sont bien entretenues. Certains Comits de gestion disposent mme de fonds pour
lextension de leur rseau. Le CIDRI son tour peut les aider en excutant les tudes techniques mais
tous les cots dexploitation, dentretien et de renouvellement sont ports par les Comits.
Les cls du succs semblent inclure :
x Un concept technique simple et une ralisation correcte des systmes qui se traduisent en un
taux de fonctionnement lev, ce qui donne de la confiance aux exploitants et aux usagers ;
x Une forte sensibilisation des populations, ce qui est confirme par leur mobilisation pour les
travaux, leur participation aux sances dinformation et une sorte de rgulation locale dans les
quartiers ; ce sentiment dappropriation est renforc par le concept dcentralis des rseaux
(chaque borne fontaine est dote de son propre rservoir, de son compteur et de son comit),
et probablement aussi par labsence dautres projets pendant deux dcennies ;
x Une mobilisation, ds lidentification du projet, de lensemble des forces vives au niveau de la
communaut, souvent sous le leadership de lglise ou dune autre institution qui donne ainsi
une certaine lgitimit et visibilit linitiative, avec comme corollaire une reconnaissance
informelle des Comits ;
x La prsence du CIDRI dans la rgion, organisation de rfrence et crdible pour un appui
technique, des formations ou lintermdiation en cas de problmes.
Encadr 3 : La gestion locale des systmes deau en Ituri, RD Congo
16
Dcentralisation
La dcentralisation, dans son acception la plus courante, dsigne le transfert de comptences et
dune partie du pouvoir de lEtat national des instances rgionales ou locales. Ce terme de
dcentralisation englobe de fait une varit de concepts qui amne dfinir plusieurs
composantes de la dcentralisation : la dcentralisation politique, la dcentralisation
administrative, la dcentralisation financire (DGD, 2008).
La dcentralisation na pas seulement une valeur

La dcentralisation politique se rfre administrative; elle a une porte civique puisquelle
au processus de transfert du pouvoir et multiplie les occasions pour les citoyens de sintresser
aux affaires publiques; elle les accoutume user de la
de lautorit politique des niveaux
libert. Et de lagglomration de ces liberts locales,
infranationaux de gouvernement lus et actives et sourcilleuses, nat le plus efficace contrepoids
dots dune personnalit juridique aux prtentions du pouvoir central, fussent-elles
propre. Elle vise confrer aux citoyens tayes par lanonymat de la volont collective.
et/ou leurs lus davantage de pouvoir A. de Tocqueville. De la Dmocratie en Amrique. 1835-1840
de dcision sur un espace de territoire
dfini. Elle se base sur lhypothse que des dcisions prises avec la participation des
administrs sont mieux fondes et rpondent mieux aux intrts des divers groupes de la
socit en comparaison avec celles prises uniquement par les autorits au niveau central.
La dcentralisation administrative a pour objectif de transfrer un pouvoir de dcision, des

ressources et des responsabilits pour la fourniture dun nombre de services publics ou de
fonctions du gouvernement central dautres niveaux de gouvernement. Il sagit donc de
transfrer les responsabilits de planification, de financement et de gestion de toutes ou
dune partie des comptences sectorielles de lEtat central vers des units dadministration
sur le terrain, des autorits publiques semi-autonomes ou des Collectivits locales.
La dcentralisation financire (ou dcentralisation fiscale) se rfre la rallocation des

ressources des niveaux infranationaux de gouvernement. La dcentralisation fiscale vise
transfrer des ressources et attribuer une autonomie de gestion de ces ressources aux
Collectivits. Elle transfre deux pouvoirs aux gouvernements locaux : I) des fonds ou un
pouvoir de collecte de revenus et II) un pouvoir de dcision sur les dpenses.
La dcentralisation financire implique un ou plusieurs des mcanismes suivants :
Le recouvrement des cots des services publics organiss par le gouvernement local ;
Le cofinancement travers lequel les usagers participent la fourniture du service ou des
infrastructures travers une contribution montaire ou en nature ;
Laugmentation des revenus locaux travers les taxes diverses ou des charges indirectes ;
Des transferts intergouvernementaux qui transfrent des taxes collectes au niveau
central vers le niveau local pour des usages gnraux ou spcifiques ;
Laccs aux emprunts ou des garanties de prts.
17
La dconcentration consiste dans lexercice au niveau du territoire des comptences de lEtat
central. La dconcentration est exerce par des reprsentants territoriaux de lEtat dans le cadre
de circonscriptions administratives.
Tandis que les autorits dcentralises sont uniquement soumises un pouvoir de contrle des
autorits de lEtat (centrales et dconcentres), les organes dconcentrs sont soumis au pouvoir
hirarchique des autorits centrales (les ministres). Les services dconcentrs ne sont donc pas
dots dune personnalit juridique. Il sagit dun bureau local, dun officiel, dun dpartement ou
service qui dispose dun certain degr dautorit dlgue pour prendre des dcisions ou pour
rguler des oprations. Le bureau local ou lofficier rend des comptes au niveau central pour les
dcisions quil prend.
Le dveloppement (conomique) local est un processus par lequel des acteurs et institutions
locaux se mobilisent et collaborent pour planifier et mettre en uvre des stratgies de
dveloppement durable sur leur espace territorial. Le dveloppement local ne se rfre pas
uniquement la mise en place douvrages ou mme lorganisation de services locaux. Il inclut
galement des actions immatrielles, telles que le dveloppement dun code dhygine ou dun
rglement doccupation du terroir, la mise en place de cadres de concertation ou lorganisation
dactivits culturelles ou sportives. Le dveloppement local ne se limite dailleurs pas aux actions
ou responsabilits du domaine public, mais porte aussi sur le dveloppement harmonieux de
linitiative prive et de laction communautaire et associative.
Dcentralisation et rduction de la pauvret

Durant les annes 90, la dcentralisation tait avant tout perue comme un nouveau contrat
politique, associant gouvernants et gouverns selon le modle occidental de la dmocratie
reprsentative, lchelon local garantissant un meilleur contrle des citoyens sur les quipes
gestionnaires. Lexistence de programmes de dveloppement local intgr en zones rurales ou
dans certains quartiers des mtropoles africaines, principalement orients vers lintervention sur
les infrastructures de base et lamlioration des conditions de production ou de commerce local,
nincluait pas explicitement de rflexions sur le renforcement des pouvoirs locaux.
Ce nest quavec la Dclaration du Millnaire (New York, 2000), qui a permis de dcliner la lutte
contre la pauvret en objectifs de services quantitatifs et qualitatifs, que la question de
larticulation entre dcentralisation et rduction de la pauvret sest pose.
De plus en plus de pays considrent la dcentralisation et la dconcentration comme des axes

stratgiques importants pour vaincre la pauvret et atteindre les OMD. Les Collectivits locales
sont censes tre mieux mme de trouver des solutions appropries aux problmes locaux et
dadapter des programmes (dinvestissement et autres) conus au niveau central des
administrations aux conditions et besoins propres leur circonscription. La territorialisation
des stratgies de dveloppement conues au niveau national est la condition sine qua non pour
les rendre efficaces et efficientes, impulser une dynamique de dveloppement au niveau local et
prenniser les rsultats.
18
Aujourdhui, ce triptyque Dcentralisation Gouvernance locale Dveloppement local peut
tre rsum comme suit :
La dcentralisation permet de mesurer la responsabilit et la capacit dcoute des

dcideurs politiques. Les mfaits de la corruption et de laffairisme sont rduits. Les
cots de transaction sont minimiss. Cette amlioration de la gouvernance locale
devrait contribuer rduire la fragilit des pauvres.
La mobilisation des communauts et la valorisation du capital social, une meilleure

connaissance du milieu, ainsi quune concurrence plus ouverte conduisent une
meilleure adquation aux besoins locaux et de meilleures politiques.
Il est plus difficile de ngliger les checs des programmes et des projets quand les
communauts locales deviennent la fois des clients et des valuateurs du service
fourni. Au contraire, les fournisseurs de ces services sont tenus de prendre en compte
les besoins de leurs clients, qui sont maintenant les commanditaires et usagers de leurs
services. Cette relation peut engendrer des gains defficacit, en termes daccs, de
qualit et de ciblage.
Si, en thorie, la dcentralisation peut donc provoquer une optimisation des politiques et des
instruments destins aux pauvres, la ralit est moins sduisante. A partir dune tude mene
dans 19 pays, lOCDE a pu constater en 2004 que seulement dans un tiers des cas, la
dcentralisation a eu un effet direct et positif sur la rduction de la pauvret.
Au plan politique, lassociation des lus et Collectivits locales la dfinition des stratgies
nationales de lutte contre la pauvret est le plus souvent marginale et incidente. Au plan
oprationnel, les gains defficacit ne deviennent effectifs quavec I) une rpartition claire des
rles entre les diffrents acteurs, II) un renforcement de leurs capacits, III) la mise en place de
mcanismes transparents et participatifs, IV) un rel engagement des lites locales et V) loctroi
aux autorits locales de ressources garanties.
Mais la rduction durable des ingalits sociales repose dabord sur la fourniture de services de
base accessibles aux populations, donc sur la conception dune politique daccs, qui relve de la
fonction de redistribution dune autorit publique. Cette fonction de redistribution replace le rle
politique des autorits locales au premier plan : lorganisation de laccs de tous aux ressources
disponibles ou gnres par lactivit conomique et la fiscalit, appelle en effet la construction
de consensus et lintriorisation de solidarits qui ne peuvent surgir de faon naturelle de
lempowerment des pauvres tel quil est conu dans la majorit des programmes de
dveloppement.
19
La Banque mondiale a publi en 2008 le premier rapport sur La Dcentralisation et la Dmocratie locale
dans le Monde. Ce rapport a t tabli par le C.G.L.U., Cits et Gouvernements locaux unis , qui a pour
objectif de mettre en place un observatoire global de la dmocratie locale et de la dcentralisation
dans le monde. Le rapport dfinit la dmocratie locale en reconnaissant que le dveloppement durable
est rendu possible par :
la dcentralisation effective des responsabilits, de la gestion des politiques, du pouvoir de prendre des
dcisions, et des ressources suffisantes, y compris le droit de collecter des impts, aux autorits locales les
plus proches, et les plus reprsentatives, de leurs lecteurs.
Selon Bonfoglioli du Fonds dEquipement des Nations Unies ( La nourriture des pauvres ; New York ;
2007), cest dans trois grands domaines qui ont un impact direct sur le maintien des stratgies de survie
des plus vulnrables que les Collectivits locales peuvent agir :
La gouvernance environnementale locale
Les revenus tirs des cosystmes - quils soient agricoles (petites exploitations) ou sauvages
(forts, plans deau, prairies, carrires) - sont beaucoup plus critiques pour la subsistance des pauvres
que pour celle des mnages nantis. Les stratgies publiques en matire de gestion et de conservation
des ressources naturelles ont un impact plus ou moins direct sur les revenus que les pauvres peuvent
tirer des cosystmes. Lagriculture est lactivit environnementale qui assure plus que toute autre la
subsistance des pauvres. Bien quelle relve du secteur priv, elle dpend largement dune bonne
gouvernance, dinvestissements publics appropris et dune politique bien conue. Surtout pour les
petites exploitations, ces instruments se trouvent le plus souvent dans les comptences des
Collectivits locales.
Le dveloppement conomique local
Les possibilits des autorits locales de promouvoir le dveloppement conomique se situent
plusieurs niveaux : mise en place dinfrastructures conomiques et sociales (marchs, magasins,
infrastructures routires, tlcommunications, services de base), amlioration du climat
dinvestissement (offrir des cadres dchange entre entrepreneurs et pouvoirs publics, lutter contre la
corruption) ou des partenariats privs-publics (cofinancements dinfrastructures, contrats de gestion
dlgue etc.).
La protection sociale
Les initiatives de protection sociale compltent les mesures environnementales et conomiques car
elles visent essentiellement prserver les actifs productifs essentiels des mnages les plus pauvres, et
donc permettre leur survie et la diversification de leurs activits.
En 2007-2008 WaterAid a conduit une tude dans 12 pays de lAfrique et de lAsie pour analyser le rle
des Collectivits locales dans la fourniture des services deau et dassainissement ( Penser local, agir
local ; Londres ; 2008). Dans les pays tudis, en moyenne, prs des deux tiers des dpenses de
capitaux dans les secteurs de leau et lassainissement sont en dehors du budget des Collectivits
locales et chappent leur emprise directe. Ceci fragilise la gouvernance et la responsabilisation au
niveau local. Lanalyse des niveaux dinvestissements a dmontr une relation positive indniable entre
le niveau de dcentralisation et les dpenses par habitant dans le secteur de leau et de
lassainissement par les Collectivits locales. Dans les pays o la dcentralisation est faible (Nigria,
Madagascar), le niveau global de financement pour le secteur reste bas et il seffectue principalement
par le biais de projets sectoriels ou de circuits hors budget, utiliss par les ONG et les bailleurs. En
revanche, les pays ayant un niveau de dcentralisation lev jouissent de plus de ressources au niveau
local, et investissent un pourcentage plus important dans le secteur (Afrique du Sud, Ghana, Ouganda,
Philippines). Cette corrlation ne semble dailleurs pas tre influence par le niveau conomique du
pays.
Encadr 4 : Dcentralisation et Dveloppement durable
20
Matrise douvrage
LA MATRISE DOUVRAGE
La matrise d'ouvrage implique en premier lieu une habilit d'un organe politique ou administratif,
d'une communaut, d'une organisation communautaire, d'une organisation de base, d'une entit
prive ou d'un individu, :
Penser un programme de tches et des travaux, en concevoir l'organisation et les mthodes ;
Dlguer des tches et passer des commandes, en indiquant la destination et en utilisant la
formulation adquate pour la dlgation ;
Grer l'identification, la mobilisation, la dpense et la gestion des ressources financires ;
Contrler la bonne excution des commandes ainsi que la qualit des services et prestations.
La matrise d'ouvrage implique aussi un processus o plusieurs parties prenantes locales
assument diffrentes responsabilits, qui comporte diffrentes tapes, de la dcision politique
l'exploitation et l'entretien des ouvrages, reliant le niveau local d'autres niveaux de
gouvernement et supposant diffrents types de comptences (sociales, politiques, techniques).
Dans son appellation au sens strict, la matrise douvrage porte uniquement sur les diffrentes
squences de lidentification jusqu la mise en exploitation dun ouvrage physique, tel quun
btiment, systme dalimentation en eau ou rseau dlectrification.
Au sens large, la matrise douvrage stend lensemble des tapes qui mnent la ralisation et
lexploitation dun service. Les phases antrieures de programmation et de priorisation, ainsi
que la phase postrieure de la gestion et de la maintenance, sont alors intgres dans la
dmarche. Elle ne se limite pas uniquement aux ouvrages physiques, mais peut galement
concerner un amnagement, un document, un projet de recherche ou de formation etc.
LA MATRISE DUVRE
La matrise duvre concerne lensemble des responsabilits et des tches qui doivent apporter
une rponse adquate sur le plan technique, conomique et administratif un programme
dopration retenu par le Matre douvrage.
Ces tches incluent :
Sassurer que le projet est viable, ralisable et compatible avec les ralits du terrain ;
Concevoir les dtails de louvrage (plans, dessins, devis, spcifications techniques) ;
Conseiller le Matre douvrage dans le choix des prestataires ;
Diriger lexcution des travaux conformment aux prescriptions du march ;
Contrler la qualit et la quantit des travaux mis en uvre ;
Valider les attachements et proposer le paiement des acomptes ;
Assister le Matre douvrage (dlgu) lors des oprations de rception.
La matrise duvre est une fonction distincte de la matrise douvrage.
La matrise douvrage se rfre la proprit, une comptence et une responsabilit publique,
la coordination du dveloppement et une relation avec les usagers du service mettre en
21
place. Pour les ouvrages et services publics, la matrise douvrage est donc une responsabilit
pour un organe politique.
La matrise duvre se rfre une srie de tches et de comptences techniques, permettant de
diriger de faon professionnelle lexcution du plan retenu par le Matre douvrage. La matrise
duvre est donc une responsabilit surtout technique.
LA CONTRACTUALISATION
Les diffrentes squences de la matrise douvrage locale impliquent et responsabilisent un
nombre important dacteurs :
Le propritaire de louvrage (et ventuellement le propritaire du terrain sur lequel est
construit louvrage, qui peut tre diffrent du premier, notamment en cas de droit de
superficie) ;
Les diffrents niveaux de gouvernement chacun avec son organe politique
(Assemble rgionale, Conseil communal) et son organe excutif (Gouverneur, services
dconcentrs de lEtat, Maire, services communaux) ;
Le cas chant, il y a galement une implication dun bailleur de fonds externe ;
Les organes de concertation citoyenne, tels que les comits locaux ou communaux de
dveloppement ;
Les futurs exploitants de louvrage (direction dcole, comit de gestion du point deau,
personnel mdical dun centre de sant) avec ventuellement des montages plus
complexes en cas daffermage, de concession, de contrat de maintenance ou autres ;
Les bnficiaires finaux de louvrage (comit de sant, association de parents dlves,
usagers du point deau) ;
Le bureau dtudes charg des aspects techniques lors des tudes de faisabilit ou
dexcution ;
Le bureau dtudes ou le technicien charg du contrle permanent du chantier ;
Les entreprises pour la ralisation de travaux, ainsi que les fournisseurs de matriaux ;
Les institutions locales des finances, telles que les caisses dpargne ou banques
commerciales qui ont un rle jouer dans la scurisation des ressources financires et
ventuellement dans le financement des investissements.
Chacune de ces parties a un mandat prcis, des tches, mais galement des droits et des devoirs
face aux autres parties prenantes. Une bonne rpartition des rles et des responsabilits entre
ces acteurs, des systmes et des procdures de communication et de reddition de comptes
adquates, ainsi quun mcanisme de rgulation effectif, sont les lments ncessaires pour un
engagement efficace et durable de ces acteurs.
Le concept de la contractualisation apparat ainsi comme un mode de fonctionnement, un outil de
la gouvernance. La contractualisation donne de la visibilit aux acteurs, avec leurs intrts, leurs
contraintes, leurs valeurs et leurs cultures, dont lobjet contractuel (au sens large) fournit un
22
cadre daccord ponctuel, au primtre et la temporalit dfinis, contraignant mais librement
consenti. En ce sens, la contractualisation apparat comme un processus minemment politique,
soumis la tension des intrts des acteurs, mais capable de proposer un cadre daction commun
et concert.
Dans ce sens, les enjeux de la contractualisation ne sont pas de ramener ses grandes causes dans
le domaine marchand, mais de trouver les moyens dun dialogue et les procdures dapplication
et de suivi qui permettent chacune des parties de se faire entendre, comprendre et de
sengager remplir ses obligations, sur des bases pralablement discutes.
Toute cette dmarche de contractualisation demande des outils appropris au contexte et qui
doivent tre compris par les parties concernes.
Matrise douvrage locale

Dans un contexte politique de dcentralisation, ce sont les Collectivits locales qui ont le devoir et
la comptence pour la coordination du dveloppement local et pour lorganisation des services
publics de base.
La matrise douvrage locale se rfre la dfinition, la priorisation, la mise en place et
lexploitation de ces services publics de base, et, par extension, de lensemble des ouvrages et
services lintrt de la communaut locale.
Les tches et responsabilits suivantes font donc partie de la matrise douvrage locale :
Mettre en place un plan de dveloppement local et prendre en compte l'intention de
raliser les ouvrages socio-conomiques conformment au plan, construire et grer
cette intention jusqu' ce que la ralisation soit mene bonne fin.
Sassurer que les actions inscrites dans ce plan de dveloppement soient conformes aux
politiques sectorielles, plans rgionaux et autres documents de rfrence supra-locale.
Trouver les fonds ncessaires et les grer pour raliser les infrastructures, quipements et
amnagements.
Dfinir un plan oprationnel pour les besoins prioritaires en tenant compte des ressources
disponibles et mobilisables et dfinir ses contraintes et ses exigences.
Dfinir la position gographique et le site de ralisation de chaque ouvrage.
Passer des contrats de louage de services (marchs d'tudes, marchs de travaux) avec
un certain nombre de personnes physiques ou morales qui ralisent pour leur compte
(matre d'uvre, ventuellement techniciens, entrepreneurs).
Prendre livraison de l'ouvrage en le rceptionnant.
Exploiter directement l'ouvrage ou en confier lexploitation sous des formes indirectes et
variables un organisme qui est charg de sa gestion sous forme de grance, daffermage
ou de concession.
Sassurer que louvrage n'entrane pas deffets nfastes sur l'environnement, que laccs
au service est quitable et ne perturbe pas lquilibre hommes/femmes ou la cohsion
sociale.
23
Par son appui la matrise douvrage locale, PROTOS vise contribuer :
Une meilleure appropriation de la planification et de la gestion du dveloppement local
par les acteurs locaux ;
Une meilleure lgitimit du propritaire, une formalisation de la proprit et un rappel
aux obligations du propritaire (obligation de service public, obligation normative) ;
Une meilleure collaboration entre les diffrents acteurs engags dans le dveloppement
local en mettant laccent sur le rle cl de la socit civile et des collectivits locales, ainsi
que sur leur complmentarit (larticulation entre le propritaire de louvrage et ceux qui
doivent sapproprier son exploitation/valorisation prenne).
Dans le cadre de ce Guide, nous parlons de la matrise douvrage locale et non pas de la matrise
douvrage communale, pour mettre en exergue I) que le processus concerne lensemble des
acteurs locaux et II) que les principes de base sappliquent aussi en grande partie pour les
initiatives ou ouvrages communautaires, raliss dans le cadre dun plan de dveloppement local.
Les squences dun projet

Pour un ouvrage ou amnagement de service public de base, les tapes suivantes doivent tre
dveloppes avant quun ouvrage ne puisse tre rellement matris par les diffrentes parties
concernes :
SQUENCE DESCRIPTION
dans une amlioration des modes opratoires
chaque squence et les intgrer dans une nouvelle programmation et
Apprendre les leons des expriences positives et ngatives durant
Evaluation
I. Programmation Dfinir les priorits (secteurs, zones, groupes-cibles), ainsi que
les parties prenantes
II. Planification Lister les ouvrages et services raliser court et moyen terme
et planifier leur ralisation
III. Dfinition de Retenir les spcifications de louvrage, son budget et ses

louvrage modalits de financement et dexploitation & entretien
IV. Prparation des Slectionner les entreprises et autres prestataires chargs de la

travaux ralisation de louvrage et du contrle
Contractualiser les engagements
V. Ralisation des Raliser louvrage

travaux Garantir la conformit de louvrage aux attentes et aux normes
VI. Rception de Remettre louvrage entre les mains du propritaire (et

louvrage ventuellement dlguer son exploitation un exploitant
dlgu)
Clturer le chantier
VII. Mise en valeur Grer, exploiter, entretenir et maintenir louvrage

de louvrage
Schma 3 : Les squences de la matrise douvrage
24
La matrise douvrage se rfre une appropriation ou la proprit dun ouvrage prcis.
Mais galement lart de matriser la dmarche de sa priorisation, de sa ralisation et de sa
valorisation au profit de ses utilisateurs.
Dans une perspective de dveloppement local, il est alors important que le Matre douvrage,
ensemble avec les autres acteurs concerns, puissent matriser ces squences et en tirer des
leons pour une meilleure performance le jour o ils seront engags dans un nouveau cycle de
programmation et de ralisation de projets de dveloppement local.
Cette dimension dvaluation est cruciale dans une dmarche de renforcement des capacits. Elle
ne se limite donc pas une analyse ex post des procdures suivies, mais intervient chaque
squence avant mme le dmarrage dun programme dappui au dveloppement local en
dfinissant, ensemble avec les parties concernes, les objectifs et indicateurs en matire de
renforcement des savoirs et des pouvoirs de lensemble des acteurs locaux.
Lvaluation, qui est donc la fois une attitude et une action, a dailleurs aussi un objectif supra-
local puisquelle doit permettre de systmatiser les bonnes pratiques et de mettre en vidence
les conditions gagnantes et les facteurs de ralentissement, voire de blocage, au niveau du cadre
politico-institutionnel, des systmes administratifs ou juridiques, des connaissances et attitudes.
Cest en documentant et en partageant ces leons que le projet devient un fondement du
dveloppement local.
25
Tendances et volutions
DCENTRALISATION ET GOUVERNANCE LOCALE
La dcentralisation comme processus de rforme de lEtat est devenu un lment de
gouvernance dans lequel la plupart des pays du Sud se sont engags ces dernires annes. Les
bailleurs soutiennent de manire croissante la dcentralisation et la gouvernance locale dans
leurs pays partenaires en y voyant un moyen de lutte contre la pauvret et de dmocratisation.
Si la rforme institutionnelle des Etats centraux en soi nest pas nouvelle, ces volutions rcentes
sont nanmoins dsormais caractrises par une dmarche de dcentralisation plutt que de
dconcentration, dmarche qui avait caractris les phases prcdentes. Le contenu de la
dconcentration volue dailleurs aussi vers une dmarche dappui la dcentralisation dans la
mesure o les services dconcentrs sont appels fournir conseils et appuis aux gouvernements
locaux.
Lobjectif nest plus seulement de mettre en place des gouvernements locaux efficaces, mais de
promouvoir la gouvernance locale. Cela signifie aller au-del de la dcentralisation verticale du
pouvoir pour promouvoir un processus horizontal avec pour objectif dassurer une gestion
participative des affaires locales avec un rle cl pour tous les acteurs locaux, sous la coordination
du gouvernement local.
La vague actuelle de dcentralisation est troitement lie lmergence du nouveau paradigme
de dveloppement (conomique) local qui appelle les diffrents acteurs dun territoire donn
joindre leurs forces pour promouvoir les processus de dveloppement local durable et pour
(re)lancer lconomie locale.
Malgr ces tendances, il y a lieu de constater que de nombreux gouvernements nationaux
demeurent rticents transfrer le pouvoir (y compris celui de ngocier dans les dialogues
politiques) et les ressources adquates aux autorits locales alors que ce transfert constitue une
condition indispensable pour que la dcentralisation atteigne ses objectifs de dveloppement.
Un autre constat concerne la prolifration des comits dutilisateurs. Alors que lon pourrait y
voir une avance de la dmocratisation, il savre que cette prolifration peut avoir un effet
ngatif sur la dcentralisation et les conseils locaux lus. En effet, ces comits qui sont souvent
donor driven ou project driven, peuvent fragmenter la participation de manire destructive en
dveloppant une vision mono-sectorielle, et mme une dresponsabilisation des gouvernements
locaux pour les services publics.
La dcentralisation doit forcment saccompagner de nouvelles approches et de nouveaux outils
de gouvernance, notamment en matire de programmation du dveloppement, de mobilisation
et de gestion des finances locales, de matrise douvrage locale etc. Les approches et outils qui
sont actuellement promus par les acteurs de la coopration internationale incluent :
Des espaces de dialogue et de participation des collectivits locales aux choix
stratgiques nationaux, notamment dans le cadre des DSRP, de lAgenda dAccra pour
lAction (dans le cadre de lefficacit de laide), ou des commissions mixtes qui dfinissent
les programmes de la coopration ;
Lappui llaboration de plans locaux (ou communaux) de dveloppement, coupl
souvent une assistance technique et/ou programme de formation ;
26
Des fonds dappui au dveloppement local auxquels les Collectivits locales peuvent
prsenter leurs projets prioritaires et qui (co-)financent alors ces projets, de plus en plus
en dlguant la matrise douvrage la Collectivit.
RLE DES ACTEURS LOCAUX

Dans beaucoup de pays en voie de dveloppement, des acteurs locaux sont soucieux de prendre
leurs responsabilits pour les services locaux: les gouvernements locaux en premier lieu, des
associations dusagers ou communauts villageoises, des ONG de dveloppement, de petites
entreprises prives, sont prtes sinvestir dans la gestion des services locaux tels que
lapprovisionnement en eau, lassainissement, les services agricoles ou la gestion des marchs.
Les nouvelles politiques sectorielles, formules dans la dernire dcennie, incluent alors ces rles
complmentaires pour les Collectivits locales, les associations dusagers et les oprateurs.
Responsabilit Etat central Gouvernement Association Secteur
D
local d'usagers priv
E
C
Matrise d'ouvrage E D
N E
T L
Exploitation R E
A G
L A
Maintenance I T
S I
A O
Contrle T N
I
O
Rgulation N
Reprsentation
Ancienne responsabilit
Responsabilits selon les nouvelles politiques des services de base
Schma 4 : La nouvelle rpartition des rles
Une exploitation viable de ces services locaux ncessite une professionnalisation de certains
mtiers, notamment sur le plan managrial et technique. En mme temps, pour que ces
comptences soient disponibles, il faut que ces professionnels aient un volume suffisamment
important dactivits pour exercer leur mtier (seuil organisationnel, financier, gestion de risques,
continuit, seuil technique...). Le plus souvent, cette volution vers les mtiers locaux passe
par limplication du secteur priv (concession, affermage, grance), mais dautres expriences de
professionnalisation associative existent par exemple pour la gestion des marchs au Mali,
les rseaux deau potable au Sngal...
Cette matrise douvrage et exploitation locales ncessitent limplication dun ensemble dacteurs,
du niveau national et local, gouvernemental et du domaine communautaire et priv. Des
rflexions, projets de recherche-action et programmes pilotes sur cette contractualisation
sont rcemment lancs dans diffrents pays, notamment en Afrique de lOuest et Centrale.
27
LONG, GESTIONNAIRE DU DEVELOPPEMENT LOCAL DEVIENT UN FACILITATEUR
PROTOS a dmarr ses interventions d'approvisionnement en eau
potable, hygine et assainissement dans le sud-ouest de lOuganda en
2003 travers une collaboration avec l'ONG JESE. Avec un budget
modeste (+/- 200.000 EUR par an) le programme porte sur la
construction dinfrastructures simples en milieu rural accompagne
dune sensibilisation l'hygine. Malgr une politique de dcentralisation
ambitieuse initie partir de 1994, qui met la responsabilit du secteur
AEPHA au niveau des Districts (LC5) et des Subcounties (LC3), on
constate toujours un manque de capacits et de transfert des moyens
ces niveaux, mais aussi une rsistance de la socit civile. Le programme
de PROTOS facilite cette volution de sorte que chaque acteur joue le rle
qui lui est assign par la stratgie nationale.
1) Montage "classique" (faire pour)
ONG JESE Jusquen 2007, JESE assumait lensemble des attributions
de Matre douvrage et de Matre duvre dans
Socit l'excution du programme. Les interventions taient
(coles,
groupements,
inities, pilotes, gres, et excutes par lONG locale.
animateurs
villageois)
L'ONG dcidait des activits mener et du choix des
villages bnficiaires. L'ONG mettait en place des
Secteur priv groupes de thtre, des clubs scolaires et des animateurs
Gouverne-
ment local (fournisseurs, villageois pour la promotion de l'hygine. L'ONG achetait
maons,
(LC3, LC1) techniciens) le matriel et recrutait les maons et techniciens pour la
construction des infrastructures. L'ONG dfinissait les
prescriptions techniques et tait en mme temps
Comits
d'Eau charge du contrle des travaux. L'ONG mettait en place
les comits de gestion des points d'eau et des
associations des usagers. L'ONG informait le Subcounty
sur les activits.
2) Montage "intermdiaire" (faire avec)
Le choix des villages bnficiaires est fait en
assemble regroupant les diffrents niveaux ONG JESE
de reprsentation (village, parish, Subcounty)
sur base d'un inventaire prpar par l'ONG. Gouverne
L'excution des travaux est spare du ment
contrle. A travers un appel d'offres local le local
Societ (LC3) Secteur
Subcounty, ensemble avec une
civile priv
reprsentation des usagers, identifie et
contractualise une entreprise prive pour les
travaux. Le Subcounty mobilise l'expertise
technique pour le contrle des travaux et le Comits
d'Eau
respect des prescriptions techniques. L'ONG
fournit un appui pour la gestion des contrats
et assure l'intermdiation sociale.
Societ 3) Montage "futur" (faire faire)

civile A partir de 2011, l'ONG partenaire se concentre sur son
rle de renforcement des capacits et dappui au
Sub- Subcounty. Ceci implique que le Subcounty est amen
ONG Secteur
county priv dialoguer avec les groupements et associations,
JESE
(LC3) faire une priorisation des besoins et harmoniser sa
programmation avec le District. Le Subcounty entre
dans un partenariat avec la socit civile qui assume
Comits
d'Eau
les taches lies l'intermdiation sociale.
Encadr 5 : Lvolution des rles dans le dveloppement local en Ouganda
28
Lappui la matrise douvrage locale
Lappui la matrise douvrage locale comporte alors deux dimensions :
Au sens strict :
I) Comme lensemble des mthodes, procdures et outils administratifs dvelopps pour raliser
des ouvrages de faon adquate sous la responsabilit dun Matre douvrage local (qui est le
gouvernement local quand il sagit dun service public, mais qui peut aussi tre un acteur de la
sphre prive ou communautaire).
Cette dimension est dabord technique et se rfre la conception et lappropriation doutils
pour grer administrativement et techniquement la mise en place dun ouvrage.
Au sens large :
II) Comme une stratgie pour structurer les acteurs locaux dans une dmarche de dveloppement
local (pour et porte par les acteurs locaux) et de prennisation des services locaux.
Cette dimension est donc plus institutionnelle, voire politique. Elle se rfre laccompagnement
dun dialogue entre diffrents types dacteurs dans une vision de responsabilisation.
Rappelons que le concept de la structuration est beaucoup plus large que la simple mise en
place dune structure. La structuration se rfre ici un ensemble de savoirs et de pouvoirs,
notamment pour :
Dfinir une vision, un projet, des actions... communs ;
Sorganiser pour leur mise en uvre ;
Revendiquer et protger ses droits et assumer ses devoirs en tant quindividu et
communaut ;
Dfinir les rles, responsabilits et tches de chacun ;
Dfinir les relations linterne de la communaut et les relations avec lextrieur ;
Rendre compte des engagements et recevoir des comptes.
Cette matrise douvrage locale est aujourdhui :

Une volution incontournable
Les nouvelles orientations le montrent bien avec la mise en place de fonds pour les initiatives
des Collectivits locales, de type Fonds dAppui au Dveloppement des Communes (comme
au Bnin) ou travers par exemple une Agence Nationale d'Investissement des Collectivits
Territoriales (comme au Mali). Ce transfert de la matrise douvrage aux Collectivits locales
pour les services de base est aussi inscrit dans la plupart des politiques sectorielles des pays
en voie de dveloppement. Pour le secteur dapprovisionnement en eau potable par
exemple, on constate que les politiques sectorielles qui ont t actualises dans la dernire
dcennie dans une vingtaine de pays africains confient dornavant la responsabilit du
secteur aux entits territoriales dcentralises (les Communes en Afrique francophone, les
Districts en Afrique anglophone). Rest lettre morte pendant de longues annes, ce transfert
commence maintenant tre effectif.
29
Les engagements des donateurs dans le cadre de la Dclaration de Paris sur lEfficacit de
laide, orientent dailleurs de plus en plus les flux financiers vers les systmes des pays
receveurs et vers un alignement sur les stratgies de ces pays. Pour ce qui concerne les
services publics de base, la reconnaissance de la Collectivit locale en tant que Matre
douvrage devient alors progressivement la rgle pour tout investissement (co)financ par
laide internationale officielle1.
Un choix de plus en plus appuy par les partenaires techniques et financiers

Cela est dmontr par les nouvelles orientations de la communaut internationale au
dveloppement. Voir par exemple lappui la dcentralisation qui est devenu un thme
prioritaire dans la politique de coopration de la Belgique (un des secteurs prioritaires ou
une stratgie transversale dans au moins 11 des 16 pays partenaires). Mais galement la
Commission Europenne, lAllemagne, les Pays-Bas, le PNUD, le FENU ou la Banque mondiale
financent des programmes dappui la dcentralisation, ou intgrent les indicateurs de
progrs en matire de dcentralisation dans les mcanismes dclencheurs pour leur appui
budgtaire. Ces projets ou agences de coopration ne se limitent dailleurs plus une
assistance technique auprs des Collectivits ou en appui aux rformes, mais mettent aussi
en place des fonds spcifiques pour les investissements des Collectivits, et commencent
mme exprimenter lappui budgtaire aux entits dcentralises comme en Ouganda, au
Mali ou dans certains dpartements du Niger.
Une stratgie dappui au dveloppement local

Puisquelle permet de renforcer les comptences des diffrents acteurs locaux, et ceci en
matire de planification participative, de ralisation, dalliance, de gouvernance... tout en
veillant sur la synergie avec le niveau rgional, voire national. Ces projets renforcent
lappropriation de la dmarche et des ouvrages par les usagers et entits dcentralises. Ils
mobilisent et renforcent des acteurs jusqu prsent peu impliqus dans la programmation
ou limplmentation de projets de dveloppement et contribuent ainsi diversifier les
capacits de mise en uvre. Ils ont le potentiel de rendre les investissements :
Plus pertinents (bass sur une relle demande, en tenant compte dune rpartition
plus quitable au sein du territoire local) ;
Plus efficients (circuit raccourci de financement, mobilisation des comptences et
ressources locales) ;
Plus durables (structuration des acteurs locaux, appropriation locale de la dmarche,
mergence de comptences techniques et managriales locales, mergence de
services financiers au niveau local).
1
Notons cependant que cette volution nest pas toujours conciliable avec une autre tendance suivie par
plusieurs bailleurs, notamment le fait que leur aide publique au dveloppement est de plus en plus
concde sous forme de crdit et non plus de dons, surtout quand il sagit de projets dinfrastructures. Ces
bailleurs ont alors du mal concder leurs prts aux Collectivits locales puisque leurs procdures exigent
des garanties par des Etats souverains. Cette situation empche souvent la Collectivit locale de se voir
confie lensemble des prrogatives et responsabilits de Matre douvrage.
30
Une ncessit pour rendre les services de base viables
En sachant que :
I) Cest lenvironnement de proximit qui permet aux diffrents acteurs de se
responsabiliser pour un service quils ont jug prioritaire et
II) Quon ncessite ces diffrents acteurs avec leurs comptences complmentaires,
pour rendre le service optimal.
Pour les services deau potable ou dassainissement par exemple, la responsabilit des
usagers (paiement de leau, usage rationnel, utilisation correcte des installations), la
mobilisation des comptences techniques et managriales locales et la prsence dune
autorit de proximit pour garantir une bonne gestion forment des conditions
incontournables pour un service viable.
Une opportunit de participation citoyenne

Si lon voit les opportunits que la matrise douvrage locale offre pour rapprocher les
administrateurs de leurs administrs (ou les lecteurs de leurs lus) partir dun projet
commun, concret et vital.
Cette participation citoyenne nest cependant pas automatique et ncessite une socit civile
organise, des mcanismes de dialogue effectif, ainsi quune certaine discrimination positive
envers les groupes plus vulnrables si lon veut que cette dynamique locale soit inclusive.
Cette inclusion de la socit civile doit dailleurs tre apprhende dans une vision
stratgique plus globale qui ne peut pas tre confine la simple cration de groupements
de producteurs ou de comits deau, ou la mise en place dun cadre local de concertation.
La participation citoyenne doit contribuer une relle responsabilisation civique, mais aussi
une force de revendication et un souci partag pour la cohsion sociale et lpanouissement
humain. Ces lments peuvent tre pris en compte dans les phases stratgiques de la
matrise douvrage.
Un dfi important pour les organismes dappui au dveloppement

Puisque la matrise douvrage locale implique :
Un pilotage du dveloppement local par les acteurs locaux, sous la coordination de lentit
territoriale dcentralise, o un organisme dappui au dveloppement devient donc plutt
un facilitateur quun coordonnateur, voire mme un oprateur.
Ce qui revient respecter les choix de lautorit locale, en limitant ainsi les marges de
manuvre de lagence de dveloppement pour, par exemple, privilgier lun ou lautre
groupe de bnficiaires (les femmes, les pauvres, les isols), pour organiser les services
de base selon la vision de lagence, voire mme pour importer ou tester des innovations.
Une dissociation des fonctions et une professionnalisation des mtiers (tudes, chantiers
de construction, intermdiation sociale, recherche-action...) permettant ainsi :
I) Un rel pilotage par les acteurs locaux qui choisissent ainsi les prestataires qui leur
offrent les meilleures conditions et/ou garanties,
II) Une relle professionnalisation des mtiers et
III) Une meilleure matrise des risques de conflits dintrt.
31
DE LA MAITRISE DOUVRAGE DELEGUEE VERS LINGENIERIE INSTITUTIONNELLE
Le programme deau potable de PROTOS dans le Canton de Caar a
dmarr en 1997. Etant une composante dun programme
gouvernemental intgr, lONG a jou le rle de Matre douvrage
dlgu pendant deux ans.
A partir de 1999, les communauts rurales indignes ont t
reconnues comme Matres douvrage : ce sont leurs comits deau
qui ngocient les droits de captage et de construction, qui
contractent les tcherons locaux, grent les budgets et sorganisent
pour lexploitation. Lquipe de PROTOS et ses partenaires
quatoriens sont devenus un assistant aux comits. Cette phase a
permis de structurer les communauts indignes, qui sont souvent
isoles et de petite taille (50 300 familles), et dinitier un dialogue
avec les autorits locales et les autres intervenants du secteur.
Cet appui de proximit, en sinscrivant dans la dure et avec une responsabilisation progressive des
communauts jusque l marginalises, a cr les bases pour une rflexion profonde et inclusive quant
la rpartition des rles et des relations pour un service deau et dassainissement viable dans ce contexte
conomique et social particulirement fragile.
De cette rflexion est n en 2002 le CenAGRAP : le Centre dAppui la Gestion Rurale de lEau Potable.
Le Centre est construit sur un engagement pour 10 ans entre les comites deau (qui taient 15 en ce
moment), la Municipalit de Caar (organe politique du Canton) et le consortium PROTOS-CEDIR avec un
rle de ce dernier qui diminue en importance et qui, partir de 2007 se limite aux conseils et la
facilitation. En 2010, 80 comits deau sont affilis, la structure a t reconnue et intgre de manire
organique dans ladministration locale, le principe de co-responsabilit entre communaut et Collectivit
a t maintenu et les comits deau dlguent 3 membres dans le conseil dadministration, qui
compltent les 2 membres de la Municipalit.
Le taux de couverture en eau potable dans le milieu rural Caar a augment dans ces 13 ans de 20 80%
et le taux de fonctionnalit des systmes dpasse tout moment les 95%.
Le Centre offre une srie de services ses membres, comits deau, comme lappui technique,
administrative et socio-organisationnel, des cours de recyclage pour les oprateurs et trsoriers, la vente
de pices de rechange de bonne qualit et prix prfrentiel, lappui spcialis pour les problmes qui
dpassent la gestion quotidienne en opration et maintenance. Mais ce sont les comits deau dans les
diffrentes communauts qui restent responsables pour la gestion quotidienne de leur rseau, y compris
le recouvrement des charges dexploitation et de maintenance.
Le Centre dappui fonctionne sur un budget approuv et financ 90% par la Municipalit pendant que
les comits contribuent au fonctionnement avec une contribution plutt symbolique reprsentant 10% du
budget annuel. La Municipalit assigne plusieurs techniciens la structure, la coordination du Centre est
depuis le dbut attribue une femme indigne, ressortissante dun des villages du canton.
Lassembl gnrale des comites deau est lespace o le Centre prsente ses activits et rend compte
de sa gestion ses membres, et o sont discuts les problmes, les dfis des comits deau et du Centre.
Un des points dlicats est constitu par les droits dentre que dfinissent les comits la conclusion de
leurs travaux dinstallation ou de rhabilitation. Parfois, les travaux ont t tellement intensifs en main
duvre, que les droits dentre sont fixs des montants levs, ainsi mettant en danger le principe du
droit leau Dautres proccupations intgrent la protection des ressources hydriques, le
renouvellement des infrastructures la fin de leur dure de vie
Une fois le fonctionnement du Centre instaur et renforc, le dfi de laccompagnement se situe au
niveau de la contribution du Centre aux politiques deau (plans globaux de gestion, financement du
secteur, renouvellement, priorisations, protection des ressources hydriques).
En 13 ans, le rle dappui la matrise douvrage locale de PROTOS a ainsi volu de faire pour
encourager mieux faire .
Encadr 6 : La gouvernance locale du service deau potable Caar, Equateur
32
LES ACTEURS ET LEUR ROLE
LE MATRE DOUVRAGE
Le Matre douvrage est le propritaire de louvrage. Cest la personne physique ou morale pour le
compte de laquelle un btiment, une infrastructure ou une tude est ralis.
On distingue deux types de Matres douvrage : le Matre douvrage public (soumis au droit public
ou droit administratif) et le Matre douvrage priv (soumis au droit priv ou droit civil).
Le Matre douvrage public peut tre soit lEtat et les tablissements publics qui en dpendent ou
les Collectivits territoriales (par exemple la Commune) et les tablissements publics qui en
dpendent (par exemple un office intercommunal).
Pour un projet ou ouvrage qui ne ressort pas directement des attributions de la Commune ou qui
est ralis dans un montage de concession ou de service conventionn, le Matre douvrage sera
une personne ou un organe priv, comme par exemple une organisation paysanne, propritaire
dune banque de crales, ou une confession religieuse, propritaire dune cole.
Concrtement, le Matre douvrage a la responsabilit de :

Etudier lopportunit et dcider de la construction dun ouvrage, choisir son
emplacement, dfinir ses caractristiques techniques (concevoir louvrage) ;
Runir les fonds ncessaires pour le financement de louvrage, seul ou en faisant appel
des partenaires extrieurs (ONG, fonds des Collectivits territoriales, bailleurs de fonds,
associations de ressortissants...) ;
Faire raliser louvrage, et en suivre la ralisation ;
Rceptionner louvrage, cest--dire contrler que louvrage obtenu est bien conforme
ce qui a t ngoci ;
Organiser lexploitation et la gestion de louvrage.
Dans le cadre de la matrise douvrage publique (Commune, District ou autre), on y ajoute souvent
deux responsabilits, dordre plutt politique :
Dfinir une vision stratgique et une politique territoriale ;
Mobiliser les acteurs de son territoire pour une gouvernance optimale des services.
En tant quinstitution publique, une Commune (ou autre Collectivit territoriale selon le contexte
de dcentralisation) joue le rle de Matre douvrage au nom de ses administrs, qui seront les
usagers de louvrage (ou au moins les bnficiaires finaux sil sagit par exemple dun btiment
construit au profit de ladministration communale). Dautre part, linstitution publique assume
cette responsabilit de Matre douvrage dans le cadre dune rglementation et dun mandat
prcis. Ceci implique que le Matre douvrage public a une double obligation de reddition des
comptes : dune part face sa population, bnficiaires finaux de louvrage et au nom desquels
louvrage est construit, et, dautre part, face la rglementation en matire de matrise douvrage
(Code des marchs publics, Loi des finances des Collectivits territoriales) et aux stratgies
sectorielles dfinies au niveau de lEtat central.
33
Au niveau de la Commune, cest le Maire qui assume les responsabilits du Matre douvrage pour
les infrastructures, quipements ou amnagements dont la comptence est du domaine public de
la Commune.
Il est le responsable des programmes de dveloppement de la localit. Il reprsente la Commune
qui ralise un projet de construction ou dtude. Responsable principal de l'ouvrage, il remplit,
dans ce rle, une fonction d'intrt gnral.
L'essentiel pour la matrise d'ouvrage communale est ds lors de disposer des moyens d'assumer
le service la population et pas ncessairement de l'assumer elle-mme. Dans tous les cas, le
Matre douvrage reste cependant le responsable final pour la priorisation des ouvrages, leur
conception, leur financement, leur bonne excution, ainsi que les modalits de leur exploitation.
Certaines attributions sont alors indissociablement lies la responsabilit du Matre douvrage :
Dfinir et prioriser les ouvrages raliser ;
Approuver le schma technique, organisationnel et financier pour la ralisation des
ouvrages ;
Rceptionner louvrage ;
Dfinir les modalits de sa proprit et de son exploitation.
LE MATRE DOUVRAGE DLGU

Avoir la responsabilit de la matrise douvrage ne veut pas dire faire les choses soi-mme : si le
Matre d'ouvrage ne dispose pas de toutes les comptences techniques ou dans le cas o la
lgislation ou le montage financier ne lui permettent pas dassurer correctement toutes ses
fonctions, il peut :
Soit sappuyer sur les conseils dorganismes disposant des comptences ncessaires :
cela constitue lassistance la matrise d'ouvrage ;
Soit dlguer une partie de ses responsabilits un organisme plus comptent
techniquement ou dot des pouvoirs lgaux et administratifs pour assumer les actes
formels de la matrise douvrage : cest ce quon appelle la dlgation de la matrise
douvrage.
Un Matre douvrage dlgu est une personne morale ou physique, mandate par le Matre
douvrage pour agir en son nom et pour son compte dans le cadre de la gestion dun projet de
ralisation douvrages dans les limites et conditions fixes par les rgles relatives la notion de
mandat. C'est en d'autres termes la gestion dlgue d'une partie du processus de ralisation
dun ouvrage dont la ralisation a t retenue par le Matre douvrage.
Le Matre douvrage peut dlguer les attributions suivantes :
La dfinition des conditions administratives et techniques de ralisation de l'ouvrage ou de
l'tude ;
La gestion de l'opration aux plans administratif, financier et comptable ;
La prparation du choix du Matre d'uvre, l'tablissement et la gestion du contrat de
matrise d'uvre ;
L'approbation des avant-projets ;
34
Le choix des entrepreneurs et prestataires, l'tablissement et la gestion de leurs contrats ;
Le versement de la rmunration du Matre d'uvre, des entrepreneurs et prestataires ;
La prparation de la rception ;
Les actions en justice.
Il peut galement dlguer ces attributions sans condition, ou encore les dlguer sous rserve
de son accord ou de son avis de non-objection.
Le Matre douvrage peut se rserver l'exercice des attributions suivantes :
Laccord sur le projet d'excution technique ;
La signature du contrat de matrise d'uvre ;
Le choix des entrepreneurs et prestataires ;
La rception de l'ouvrage ou de l'tude.
LASSISTANT AU MATRE DOUVRAGE

Il s'agit d'une personne morale ou physique qui nest hirarchiquement pas lie au Matre
douvrage et qui lassiste dans ses diffrentes tches, sans toutefois prendre une responsabilit
ou un mandat de dlgation. Lassistant au Matre douvrage ne peut pas engager le Matre
douvrage ou le remplacer dans des actes dcisionnels ou de contractualisation.
Lassistance peut porter surtout sur les aspects techniques (laboration de cahier des charges,
appui dans le recrutement dun Matre duvre, contrle des plans ou dossiers proposs par le
Matre duvre) ou administratifs (par exemple lassistance juridique dans toute la dmarche
de contractualisation).
Lassistance peut aussi porter sur tout le processus et tre plutt mthodologique : de lappui
dans la concertation locale menant prioriser les choix, jusqu lassistance dans la conception de
modles performants de gestion.
Dans de nombreux projets actuels dappui la dcentralisation, le bailleur de fonds
impose/propose un assistant aux entits territoriales qui veulent faire appel leur cofinancement.
Lassistant au Matre douvrage joue alors la fois un rle dassistant pour le compte du Matre
douvrage, mais souvent aussi un rle de veille pour le compte du bailleur qui se rassure ainsi que
les dcisions du Matre douvrage respectent les procdures du bailleur et les principes de bonne
gouvernance.
LE MATRE DUVRE
Le Matre duvre est une personne physique ou morale charge, par le Matre douvrage, en
raison de sa qualification et de sa comptence technique, dapporter une rponse architecturale,
technique et conomique positive un programme dopration.
Le Matre duvre agit au service du Matre douvrage, et est commandit par lui. Les relations
entre les deux sont rgies par un contrat ou une convention, qui prcise galement les modalits
de reddition des comptes du Matre duvre au Matre douvrage.
Le Matre douvrage est le propritaire de louvrage, le Matre duvre coordonne la mise en
uvre de louvrage.
35
Le Matre duvre peut faire appel une srie de prestataires pour certaines de ses tches, telles
que les tudes de faisabilit, llaboration des Avant-Projets ou du DAO, le contrle des travaux.
Cependant, le mandat principal du Matre duvre, qui consiste en une coordination
professionnelle des diffrentes phases lies la ralisation de louvrage, ne peut pas tre
dlgu.
LAGENCE DAPPUI LA MATRISE DOUVRAGE LOCALE

Les agents ou agences qui appuient la matrise douvrage locale dans une stratgie de
dveloppement local, peuvent se positionner de diverses faons et ceci en fonction du cadre
lgal et institutionnel du pays, des comptences des Matres douvrage locaux et des autres
parties prenantes, de la dure et de lintensit de leur intervention, ainsi que de la taille et de la
complexit des ouvrages raliser.
Lappui la matrise douvrage locale peut se concrtiser travers diffrentes formes, en

fonction de la responsabilit prise par lagence dappui (voir aussi page 37) :
Dlgation de la matrise Lagence dappui est mandate par le Matre douvrage pour poser
douvrage certains actes en son nom.
Assistance au Matre douvrage Lagence dappui assiste le Matre douvrage dans ses diffrents actes.
Ingnierie institutionnelle Lagence dappui assiste lensemble des acteurs concerns dans la
rpartition de leurs rles, dans leurs relations et dans le renforcement
de leurs comptences pour assumer leur rle.
Formation appui conseil Lagence dappui fournit certaines formations et est disponible pour
des conseils auprs des diffrentes parties.
Facilitation Lagence dappui facilite certains actes mais laisse toute linitiative au
Matre douvrage. La facilitation peut porter sur lanimation de
runions, llaboration doutils, lchange ou mise en rseau avec
dautres acteurs
Schma 5 : Les diffrentes formes dappui la matrise douvrage locale
Cinq facteurs de russite constituent les points forts des partenariats dappui la matrise
douvrage :
Linscription dans la dure ;
Limportance accorde aux conventions et le caractre vivant de la relation partenariale ;
Le respect des cadres institutionnels ;
La mise en place dun dispositif partenarial permanent de pilotage et de suivi ;
Une distinction claire entre les projets et le processus de renforcement de la matrise
douvrage, les premiers visant gnralement la ralisation du second.
36
DIFFRENTES FORMES DAPPUI AU MATRE DOUVRAGE
Dlgation de la matrise d'ouvrage
Le Matre d'ouvrage dlgue une partie de ses tches l'agence d'appui (qui devient
alors le Matre d'ouvrage dlgu). Certaines attributions ne peuvent pas tre dlgues
- voir page 35.
Dans une dmarche d'aprentissage, le Matre d'ouvrage dlgu doit associer le Matre
d'ouvrage ses dcisions, et l'impliquer progressivement dans ses choix et actions.
Ce cas de figure se prsente souvent quand la lgislation locale n'est pas en phase avec
les comptences des entits dcentralises.
Assistance la matrise d'ouvrage
L'agence d'appui assiste le Matre d'ouvrage dans ses tches mais ne prend pas de
dcisions sa place.
Cette assistance porte sur un appui technique (p.ex. laboration du cahier des charges
et conseil pour le recrutement d'un Matre d'oeuvre, validation des plans proposs par
le Matre d'oeuvre...), administratif et politique (rflexion avec le Matre d'ouvrage sur
son positionnement).
Dans un montage d'assistance, le cible principal de l'appui est le Matre d'ouvrage.
Ingnierie institutionnelle
L'agence d'appui se positionne plutt comme un "ensemblier" qui accompagne

l'ensemble des acteurs dans la dfinition de leur position, rle, tches et relations.
L'agence d'appui pilote des rflexions conjointes, apporte des modles et outils,
coordonne des formations pour les acteurs ayant besoin d'tre renforcs afin de
garantir un montage fonctionnel entre les diffrentes parties...
Le Matre d'ouvrage se rserve l'exercice de toutes ses attributions mais en lien troit
avec l'agence d'appui.
Formation et appui-conseil
L'agence d'appui coordonne une srie de formations pour les diffrentes parties
concernes par la matrise d'ouvrage locale. En fonction de leurs faiblesses, l'agence
peut tre sollicite pour donner des conseils.
Un dialogue ouvert entre l'agence d'appui et le Matre d'ouvrage, ainsi qu'un systme
transparant de monitoring s'imposent si l'on veut viter que le Matre d'ouvrage ne
s'engage dans des dcisions importantes sans une matrise suffisante .
Facilitation
Le rle de l'agence d'appui se limite l'animation du cycle de projet. Perue comme une
instance neutre et reconnue pour ses expriences dans d'autres contextes, l'agence
peut avoir une force mobilisatrice, d'quilibre de pouvoirs et source d'inspiration pour
permettre aux diffrentes parties locales de dfinir elles-mmes leurs rles et relations.
Schma 6 : Rles de lagence dappui la matrise douvrage locale
37
RLES ET RESPONSABILITS DANS UNE MATRISE DOUVRAGE COMMUNALE
INSTANCE ROLE RESPONSABILITES

Commune 9 Promoteur du dveloppement 9 Retenir les ouvrages raliser
local travers un processus participatif
9 Organisateur des services 9 Dfinir louvrage avec lappui
publics de base technique du Matre duvre et
9 Matre douvrage et des services dconcentrs
propritaire des ouvrages 9 Pouvoir adjudicateur
9 Ordonnateur des paiements
Service dconcentr du 9 Ingnieurs dappui-conseil 9 Conseiller le Matre douvrage et le
Ministre technique Matre duvre sur le plan
technique pour la dfinition et la
ralisation de louvrage
9 Pouvoir rgalien
9 Contrler le respect des normes
9 Suivi, collecte des donnes
Reprsentant du 9 Assurer le (co)financement 9 Participer aux moments cls de

bailleur chaque tape et valider les
9 Veiller au respect des principes dcisions proposes par le Matre
de bonne gouvernance douvrage
9 Valider/autoriser les paiements
9 Faciliter lapprentissage
Bureau dtudes - 9 Matre duvre 9 Accompagner le Matre douvrage
Matre duvre dans la dfinition et la planification
des interventions
9 Accompagner le Matre douvrage
dans la slection, la
contractualisation et le suivi des
prestataires
9 Nomme un Dlgu pieds 9 Contrler les prestataires sur la
duvre contrleur conformit de leurs prestations au
permanent du chantier Cahier des Charges
Association des usagers 9 Reprsentant des usagers 9 Exprimer les besoins et prciser le
9 Eventuellement : exploitant niveau de service voulu et dont les
dlgu de louvrage usagers peuvent assumer les
charges
9 Eventuellement cofinancer
louvrage
9 Faciliter la ralisation de louvrage
ONG 9 Formation et sensibilisation 9 Former et sensibiliser les usagers
Centre de formation 9 Ingnierie sociale 9 Faciliter la collaboration entre
Personne ressource lensemble des acteurs
Entreprises locales 9 Prestataire 9 Raliser les tudes techniques et
Bureaux dtudes les travaux
9 Eventuellement : exploitant 9 Grer et maintenir louvrage selon
Artisans locaux les modalits dfinies par le Matre
dlgu de louvrage
douvrage, en respectant les rgles
de lart et la stratgie sectorielle
Schma 7 : Rles et responsabilits dans la matrise douvrage communale
38
LES PRINCIPES DIRECTEURS
Dans son sens large, la matrise douvrage locale est un processus o plusieurs parties prenantes
assument diffrentes responsabilits, portant sur diffrentes tapes, de la dcision politique
l'exploitation et l'entretien des ouvrages, reliant le niveau local d'autres niveaux de
gouvernement et supposant diffrents types de comptences (sociales, politiques, techniques).
Lappui la matrise douvrage locale est alors une stratgie pour structurer les acteurs locaux
dans une dmarche de dveloppement local (pour et port par les acteurs locaux) et de
prennisation des services de base.
Cette structuration ne consiste pas tout simplement mettre en place les structures ou
concevoir des textes rgissant leur fonctionnement et leurs relations. Elle comporte trois
dimensions complmentaires :
La clarification des rles des diffrents acteurs, en tenant compte des nouveaux
paradigmes de dcentralisation-dconcentration, de participation citoyenne et de
lmergence dun tissu socio-conomique local.
Lappropriation de ces rles par chacun des acteurs. Cette appropriation passe par une
matrise des comptences aux 5 niveaux suivants :
o Prendre des dcisions et agir (capability to commit and act) ;
o Fournir les services et produire des rsultats (capability to deliver) ;
o Dvelopper et entretenir des relations (capability to relate) ;
o Sadapter et sauto-renouveler (capability to adapt and self-renew) ;
o Maintenir une consistance, des ambitions jusquaux actes, et entre les diffrentes
chelons de lorganisation (capability to maintain consistency).
Larticulation entre ces acteurs. Lobjectif final de cette articulation est bien-sr une
collaboration fluide dans une perspective de partenariat gagnant-gagnant, mais
larticulation peut passer par des phases de confrontation, de revendication et mme de
conflits.
Plusieurs agences ou programmes de dveloppement font aujourdhui le choix entre :
Une stratgie dappui la dcentralisation en passant par linitiation, voire le
renforcement de la matrise douvrage communale.
Un alignement sur les politiques de dconcentration des Etats partenaires en
responsabilisant les services rgionaux dans la mise en uvre ou pilotage des
programmes sectoriels.
Une approche de dveloppement communautaire et/ou de renforcement de la socit
civile.
La stratgie dappui la matrise douvrage locale, par contre, considre plutt linteraction entre
ces diffrents types dacteurs, chacun avec son autonomie mais aussi leur interdpendance, sans
imposer une hirarchie, et avec le niveau local comme centre de gravit. Cette stratgie dappui
la matrise douvrage locale est caractrise par un nombre de principes directeurs, dvelopps
dans les pages suivantes, chacun illustr par une exprience concrte.
39
Le principe du cycle intgr
Programmation
Evaluation Planification
Utilisation et Dfinition et
prennisation Prparation
Ralisation et
Rception
Schma 8 : Les 6 phases du cycle de projet
Lappui la matrise douvrage locale ne se limite pas aux diffrentes actions mener pour la mise
en place dun ouvrage, mais porte sur les diffrentes squences du dveloppement local,
permettant aux acteurs locaux de sapproprier rellement leurs ouvrages et services de base (voir
aussi le tableau la page 24).
Il sagit bien dun cycle dans la mesure o :

Chaque nouvelle phase est construite sur les acquis de la phase prcdente.
Une planification raliste et qui intgre les mesures daccompagnement ncessaires part
dun consensus sur les choix programmatiques.
La bonne gestion de tout le processus dtudes, de la passation de march et de la
contractualisation ncessite une rpartition adquate des rles et relations et un
calendrier prcis, tels que retenus dans les phases prcdentes.
La russite dun chantier dpend en premier lieu des choix techniques et organisationnels
faits dans la phase de prparation et de la slection des prestataires.
40
Lutilisation dun ouvrage et sa viabilit ne peuvent pas tre optimales si la construction et
la rception de louvrage ne sont pas cltures la satisfaction des diffrentes parties
prenantes et si les mesures daccompagnement (formations, organisation des parties
prenantes, politique tarifaire) nont pas t bien identifies et mises en uvre.
Lagence dappui la matrise douvrage doit accompagner les diffrentes parties
prenantes dans chacune des phases. Les produits raliser dans chaque phase
doivent tre clairs et lagence dappui doit veiller ce que ces produits soient
complets et valids par les parties prenantes avant de passer une autre phase.
Dans une dmarche dapprentissage, le Matre douvrage et les autres parties prenantes
doivent tirer des leons de chaque phase quils parcourent en vue de mieux matriser leur
rle et donc de devenir plus performants pour la suite et pour le dveloppement dautres
ouvrages.
A la fin de chaque phase, une apprciation linterne de la phase et de ses produits
est importante. Il sagit alors de lapprciation des outils, comptences, formes de
collaboration donc fort oprationnelle.
La programmation, qui est la base des priorits raliser en terme douvrages et qui
traduit les politiques sectorielles et plans de dveloppement nationaux ou rgionaux en
choix locaux, doit tre actualise rgulirement. Cette actualisation doit entre autres tre
inspire sur les leons capitalises des ouvrages et services dj existants.
Une dmarche dappui la matrise douvrage doit mettre laccent sur ces lments
dvaluation : aussi bien aprs chaque phase que sur lensemble du cycle. Cette
dernire valuation est plus stratgique et doit alimenter la programmation pour les
annes futures : est-ce que les ouvrages et services mis en place rpondent
effectivement aux attentes des usagers ? Sont-ils viables ? Doit-on prvoir dans le
futur dautres mesures daccompagnement ?
L'appui la
matrise s'intresse l'ensemble des phases, ds la programmation
d'ouvrage jusqu' l'exploitation de l'ouvrage
locale
L'appui la s'intresse une bonne gestion de chaque phase, mais

matrise galement aux lments d'valuation en vue d'une
d'ouvrage meilleure matrise et de l'intgration des leons retenues
locale dans la nouvelle programmation
41
LE CYCLE DE PROGRAMMATION AU BENIN
Pendant plus de 15 ans, le Bnin a suivi une stratgie de dconcentration et
dapproche par la demande pour dvelopper le secteur de leau potable
en milieu rural. A travers les projets PADEAR, les Services Rgionaux
assumaient le rle de Matre douvrage. Les villages et quartiers bnficiaires
ont t slectionns sur base des demandes des communauts, confirmes
par le versement de leur participation financire linvestissement initial.
Chaque anne, environ 1.000 nouveaux points deau ont pu tre installs,
mais des problmes importants persistaient, surtout quant i) la capacit
dabsorption des communauts et Services Rgionaux, ii) la durabilit des
investissements et leur relle appropriation locale et iii) la rpartition
quitable (une grande partie des points deau tant construits dans des
villages plus nantis qui en disposaient dj, pendant que les communauts
isoles, de petite taille, mal informes ou trs pauvres restaient sans eau).
Une volution rcente de la stratgie nationale a permis un passage de lapproche par la demande une
approche programmatique. Cette nouvelle dmarche place davantage les autorits locales dans leur rle
de fournisseur de services publics et sintresse lensemble du cycle, ds la programmation.
La programmation sectorielle se subdivise en 3 tapes : i) la prparation ; ii) la planification ; iii)
larbitrage.
Prparation o Etablissement des rles et responsabilits de chaque acteur
o Extraction Banque de Donnes Intgres des Services Eau (au niveau rgional)
o Transmission de la liste des ouvrages existants, ainsi que celle des localits (avec
donnes dmographiques) aux chefs de village pour tude et pr-validation
o Identification et rassemblement des donnes et outils par la Commune
o Elaboration dun calendrier pour la conduite du processus
Planification o Analyse de la situation AEP de la Commune / Etat des lieux :
9 Collecte des donnes de terrain
Runions niveau villages pour actualiser la liste des localits, estimer
les distances ainsi que les populations par localit, recenser les points
deau existants, dfinir la desserte en AEP actuelle, permettre
lexpression des besoins et les prioriser
Etablissement par la Commune des listes des localits par
arrondissement
Inventaire exhaustif par un prestataire externe sur base des listes et
des donnes (fiches denqutes localits et points deau)
Runions de validation par arrondissement avec le Conseil
dArrondissement (CA), les chefs de villages et personnes ressources
9 Calcul du taux de desserte de la population desservie
9 Intgration dans le Systme dInformation Gographique
9 Tableaux de synthse par arrondissement
o Planification des ralisations douvrages AEP
9 Runions niveau arrondissement : validation par localit de la desserte et
de la solution technique envisage
9 Runion niveau communal : agrgation des rsultats pralables avant
runion avec les CA, Service Eau et services communaux pour arbitrage
des priorits dfinies par et entre arrondissements afin dtablir une liste
de priorits constituant la charpente de la programmation communale
Arbitrage o Finalisation documents de base (types douvrages programms, nombre
douvrages programms, anne de ralisation, source de financement) selon des
critres de choix bien dfinis
o Transmission des documents au Conseil Communal
o Tenue session du conseil de programmation et dlaboration du Plan Annuel
dInvestissement et dcision politique par rapport au budget
Encadr 7 : La nouvelle approche de programmation au Bnin
42
Le principe des 4 dimensions
La matrise douvrage par une institution locale comporte quatre dimensions : une dimension
territoriale, une dimension politique, technique et organisationnelle (F3E, Cits Unies & PAD, 2009).
Politique
- Lgitimit du pouvoir politique et dmocratie reprsentative
- Capacit impulser, mobiliser
- Capacit pour dfinir des politiques publiques l'chelle du territoire
Territoriale
Technique - Relations de la CL avec les acteurs
- Expertise des services techniques du territoire (coute, mobilisation,
- Matrise du "cycle de projet" Matrise coordination...)
- Dveloppement des comptences d'ouvrage - Et avec ceux actifs sur le territoire
administratives et managriales (ONG, bailleurs...)
correspondantes - Relations avec le niveau rgional
- Prsence de prestataires performants - Politiques sectorielles et plan de
dveloppement rgional
Organisationnelle
- Organisation des comptences de l'institution et de leur exercice
- Organisation et management des services de l'institution
- Ressources humaines et financires
- Relations entre lus locaux et les services techniques
Schma 9 : Les 4 dimensions stratgiques de la matrise douvrage
Lappui la matrise douvrage locale doit considrer lensemble de ces dimensions. Cependant,
lagence dappui ne sera pas amene travailler avec la mme intensit sur les quatre dimensions.
Cela est fonction des comptences locales, de lexistence ventuelle de plans de dveloppement
local ou rgional, de la lgitimit politique des acteurs locaux ou, encore, de la dure
daccompagnement de la matrise douvrage locale. Il reste toutefois important pour lagence
dappui de se rendre compte de chacune de ses dimensions et de se dfinir une stratgie pour
surmonter les lacunes (ou au moins attnuer les risques) lies chacune des dimensions.
Lappui la matrise douvrage locale ne peut certainement pas se limiter un exercice technique
ou administratif. Il sagt en mme temps de contribuer la reconnaissance des rles et pouvoirs
des acteurs locaux, et plus particulirement des Collectivits locales, par les populations et par
leurs partenaires (Etat central, bailleurs de fonds).
43
Dans la mme optique, lappui la matrise douvrage locale ne sintresse pas uniquement aux
acteurs locaux, mais veille une prise en compte adquate de lensemble des acteurs ayant leur
influence sur le territoire.
Si ces principes sont vidents pour un Matre douvrage public, ils sont aussi valables pour les
institutions reprsentatives de la socit civile, telles que les organisations paysannes,
associations dusagers ou coopratives. Les dirigeants de ces organisations ne travaillent pas dans
le vide et sont galement appels mener leur institution en respectant les principes de la
lgitimit, de lefficacit et de lefficience, ainsi quen articulant leurs dmarches avec celles
dautres acteurs.
Pour lagence dappui la matrise douvrage locale, la prise en compte des quatre dimensions
implique :
La dimension organisationnelle porte sur lorganisation interne et les capacits de
fonctionnement de linstitution. Dans une dmarche dappui la matrise douvrage
locale, il est important de rechercher une adquation entre lorganisation du partenariat
lui-mme (convention, dispositif de pilotage, circuit financier) et le degr dorganisation
de linstitution renforcer. Il peut se rvler contre-productif de mettre en place un circuit
financier dont le contrle chappe linstitution partenaire, si lenjeu est ce moment
damliorer ses capacits de gestion ou de mieux visualiser sa responsabilit vis--vis de
ses citoyens ou de ses membres. Si lagence dappui se substitue la Collectivit locale
pour dcider de la lgitimit des projets prioriss ou pour ordonner les paiements, les
acteurs locaux prennent vite lhabitude de sadresser lui plutt quau Maire.
Une articulation quilibre entre la ralisation de projets et le renforcement
organisationnel est cruciale ce sujet. Il faut effectivement scuriser suffisamment les
intrts du bailleur, sans vacuer la responsabilisation progressive du Matre douvrage
local pour lensemble des choix et des mandats qui sont les siens.
La dimension technique est mieux connue et constitue souvent le noyau dur du
renforcement de la matrise douvrage locale : former les cadres, laborer les procdures
et concevoir des outils.
Dans une dmarche dappui la matrise douvrage locale, le renforcement des
comptences locales tient compte de deux niveaux et de trois mthodes :
x Les deux niveaux portent sur lquilibre entre les comptences internes du matre
douvrage et les comptences externes : dfinition des rles et des relations,
contractualisation avec des oprateurs locaux, renforcement des prestataires
La performance dun Matre douvrage ne svalue pas par ce quil sait faire lui-
mme, mais par sa capacit mobiliser et coordonner les comptences
ncessaires.
x Les trois mthodes combiner sont : la formation proprement dite, lchange par
des visites mutuelles et laccompagnement dans le travail mme.
La dimension politique est plus dlicate. Elle peut recouvrir des questions diffrentes en
fonction de lobjectif de lagence dappui la matrise douvrage locale : appui au
processus de dcentralisation, structuration parallle de la socit civile et des
Collectivits locales, renforcer et diversifier les capacits de dveloppement
44
Trois relations doivent tre prises en compte pour renforcer cette dimension politique
dans la matrise douvrage locale :
x La relation entre la Collectivit et la communaut.
x La relation entre les lus et leur dispositif administratif et technique
(ladministration communale, les services techniques de la Commune).
x La relation entre les acteurs locaux et les reprsentants des autres niveaux de
gouvernement.
Lagence dappui peut clarifier, lgitimer et renforcer ces relations travers par exemple
un dispositif de pilotage participatif du projet ou du programme, la procdure
didentification et de priorisation des projets ou ouvrages raliser, un exercice
accompagn pour traduire une politique sectorielle pour un territoire donn, la mise en
place de mcanismes dinformation et de reddition de comptes, lappui la mobilisation
et la bonne gestion des ressources locales
La dimension territoriale de la matrise douvrage locale rside dans sa capacit
mobiliser les acteurs du territoire travers leurs propres champs daction, pour mieux
dfinir et conduire des politiques lchelle du territoire. Notons que la mobilisation de
lensemble des acteurs est un enjeu crucial dans les pays en voie de dveloppement o les
mcanismes de rgulation, ainsi que les moyens des Collectivits sont souvent trs faibles.
La dimension territoriale rside aussi dans la cohrence interne et externe de la politique
et de la praxis locale. La cohrence interne se rfre alors aux principes dgalit de
traitement et dquit des chances pour tous les citoyens (membres), de la sauvegarde du
patrimoine pour les fonctions environnementales et pour les gnrations futures La
cohrence externe se rfre aux principes de bon voisinage, de collaboration avec
dautres territoires pour une mise chelle l o a donne des valeurs ajoutes, mais
galement la cohrence avec les stratgies sectorielles ou plans de dveloppement
rgionaux ou nationaux.
L'appui la
matrise doit prendre en compte la dimension politique, territoriale,
d'ouvrage organisationnelle et technique de la matrise d'ouvrage
locale
L'appui la doit prciser ses objectifs par rapport chacune de ses

matrise dimensions, et ceci en fonction des marges de progrs les
d'ouvrage plus importantes
locale
45
LA COMMUNE LUTTE CONTRE LINSECURITE ALIMENTAIRE
La rgion de Dosso au Niger compte 1,8 millions dhabitants, dont 92%
vivent en milieu rural. Pendant la priode de soudure, plus de 40% des
enfants souffrent de sous-nutrition chronique et, en moyenne, 12% de
sous-nutrition aigu. La zone frontalire au Nigria et au Bnin est la plus
fertile, mais la pression dmographique galopante y cre de plus en plus
de tensions entre leveurs et agriculteurs. Les capacits de production
agricole sont dailleurs menaces par les effets des changements
climatiques, avec des priodes de scheresse plus prononces et une
perturbation vidente de la rpartition spatiale et temporelle des pluies.
Les Communes ont t installes en 2004 et sont au nombre de 43 pour
la rgion de Dosso. Mais leurs capacits sont extrmement faibles : des
recettes fiscales de 0,7 par habitant, un budget dinvestissement de 0,9
par habitant, une moyenne de 6 employs par Commune
La coopration bilatrale belge est prsente dans la rgion depuis plus de 20 ans. En 2006 dmarra la
premire phase du Programme dAppui la Mise en place des Entits Dcentralises (PAMED), financ
par le Fonds belge pour la scurit alimentaire, et mis en uvre par la CTB. Durant les premires annes,
une partie importante du budget a t investie dans la mise en place mme des Communes :
construction et quipement de bureaux, recrutement et formation du personnel cl, mise en place de
procdures et outils. La moiti du budget dinvestissement tait pendant cette priode investie dans les
services de base, prioriss par le Conseil communal, et ceci en suivant une approche de matrise
douvrage communale, avec une assistance de proximit dun technicien du projet par dpartement (3
7 Communes).
Depuis 2009, le programme est davantage orient sur la scurit alimentaire, mais toujours travers le
renforcement du rle, des comptences et du rseau relationnel et partenarial des Communes.
Dune part, le programme investit maintenant dans la communalisation de certains dispositifs ou
stratgies qui sont cruciaux dans une dmarche de scurit alimentaire et de renforcement des capacits
dfensives (surtout des groupes vulnrables). Il sagit par exemple dun rseau de banques cralires
avec en bas de la pyramide les banques classiques dans les villages gres par les groupements de
femmes, et des banques dappui au niveau communal ou intercommunal. Ou de la mise en place dun
systme dalerte prcoce ou de la scurisation foncire avec la prise en compte de lautorit communale
comme rgulateur local.
Dautre part, le programme finance les projets communaux et communautaires prioriss par le Conseil
communal condition quils contribuent une meilleure scurit alimentaire (dans son sens large). Ce
financement suit une logique dappui budgtaire communal et les subventions sont octroyes en
fonction de la population, du profil de pauvret et dinscurit alimentaire, ainsi que de la performance
de la Commune mesure selon une srie dindicateurs, tels que le taux de recouvrement fiscal, la tenue
et documentation des runions du Conseil communal et de ses ventuelles commissionsTout a est
formalis dans un Contrat dobjectifs entre la Commune et le projet.
Les quatre dimensions de la matrise douvrage locale sont intgres dans le programme :
x Dimension organisationnelle : le Conseil communal dcide des projets financer et des
stratgies communaliser et la Commune assume lensemble des responsabilits du Matre
douvrage ; lassistance de proximit garantit un apprentissage en pratiquant.
x Dimension technique : formations des Maires, des lus, du personnel communal et des leaders
des organisations communautaires ; rflexion sur la rpartition des rles ; appui de proximit.
x Dimension politique : laboration participative du Plan Communal de Dveloppement,
mcanismes de reddition de comptes notamment travers les indicateurs de gouvernance
dont dpend la hauteur de la subvention octroye par le programme.
x Dimension territoriale : communalisation de stratgies et de dispositifs qui mobilisent
lensemble des acteurs, initiation de projets intercommunaux, mise en relation avec services
rgionaux, mise en place dune base de donnes au niveau communal (SIG)
Encadr 8 : Lappui la gouvernance locale pour une meilleure scurit alimentaire au Niger
46
Le principe multi-acteurs
Lappui la matrise douvrage locale reconnat les rles et responsabilits complmentaires des
diffrents acteurs qui sont concerns par le dveloppement local.
Dans ce concept, il nexiste pas de hirarchie formelle entre les diffrents niveaux et chaque type
dacteur est libre dans ses choix pour autant quil respecte les rgles du jeu (lgislation,
stratgie sectorielle).
Mais la Collectivit locale a sa propre autonomie et nest pas un dmembrement de lEtat ; les
organisations de la socit civile ne sont pas des sous-traitants dune administration ; les
prestataires privs se conforment aux rglements mais ont la libert dentreprendre et donc
dorienter leurs interventions l o ils pensent pouvoir valoriser au mieux leurs comptences
Chacun des acteurs doit se rendre compte de limportance dune clarification de leurs rles, ainsi
que de la valeur ajoute dune mise en synergie de ces diffrents rles et comptences
complmentaires.
Cet exercice de collaboration entre acteurs est parfois dlicat dans ce contexte de rorganisation
des Etats qui est en cours aujourdhui dans bon nombre de pays du Sud (et dans les anciennes
rpubliques sovitiques). Les Collectivits locales sont de gense rcente ; les organisations de la
socit civile ont souvent t dlaisses par un Etat centraliste, si elles nont pas vcu plutt une
relation conflictuelle ; lmergence dun secteur priv local est maintenant facilite par le
dsengagement de lEtat en tant quoprateur de tout type de services et en tant
quentrepreneur ; les services dconcentrs doivent redfinir leur mtier
Ces changements sont souvent perus comme menaants mais ils offrent une opportunit pour
une meilleure rpartition des rles, permettant :
Une reconnaissance de la citoyennet et de la dmocratie locale ;
Un quilibre de pouvoirs entre le niveau local et le niveau rgional et national, entre la
socit civile et ses administrations ;
Une professionnalisation des mtiers ;
De limiter les risques de conflit dintrt.
Une stratgie dappui la matrise douvrage locale accompagne ces changements et facilite
cette collaboration.
Il revient lensemble des acteurs de prciser et de formaliser cette rpartition des rles et des
relations, tout en tenant compte de la lgislation locale, des comptences actuelles et
mobilisables pour chacun des acteurs, de lavantage comparatif de chaque acteur (li sa
position, ses relations, ses capacits techniques ou financires) de lefficacit et de la
durabilit... Cette rpartition en complmentarit porte sur les diffrentes phases, de la
programmation jusqu la viabilisation des services de proximit.
Quand il sagit dun service public, tel que lapprovisionnement en eau potable, lvacuation des
eaux pluviales ou les centres de sant de base, le secteur public doit tre particulirement
responsabilis, en tant que propritaire et Matre douvrage et comme lorgane qui doit garantir
que ce service public est disponible dans les meilleures conditions et pour lensemble des
47
citoyens. Ce secteur public Commune, District ou autre Collectivit doit cependant
comprendre quil a tout intrt responsabiliser les autres acteurs pour une meilleure efficacit
et viabilit : la participation des usagers cre les conditions ncessaires pour leur adhsion et
engagement, le faire-faire par des professionnels cre les conditions pour le dveloppement de
mtiers locaux et permet la Collectivit locale de veiller sur la qualit et respect des
engagements.
Financement : Financement :
Fonds daide internationale Etat Contributions des utilisateurs
Matrise douvrage Entretien

Maintenance
Administrations Usagers organiss

locales (en comit)
Appui aux usagers

Services dEtat Secteur priv
Rgulation Matres doeuvre (ONG, entreprises)

Contrle Gestion dlgue pour le compte des
administrations locales
Gestion
Schma 10 : Les relations dans une approche multi-acteurs
48
Une dmarche dappui la matrise douvrage locale accompagne cette dynamique multi-acteurs :
elle facilite les rflexions sur la rpartition des rles et responsabilits, elle r-quilibre les
ventuels dsquilibres entre les acteurs (en terme de savoir ou de pouvoir), elle met en exergue
les avantages de la collaboration et propose des outils organisationnels, contractuels et autres
pour cette collaboration. Elle renforce les capacits des acteurs locaux par rapport aux rles quils
ont jouer dans les diffrentes squences de la matrise douvrage (au sens large).
Dans cet accompagnement de processus multi-acteurs, deux conceptions diffrentes peuvent
guider le travail, et ceci en fonction des rapports quon attribue la Collectivit territoriale par
rapport aux autres acteurs du territoire. Dans le premier cas, on considre la Collectivit
territoriale comme linstitution en charge de la vie dmocratique et du dveloppement de son
territoire ; elle doit pour cela sorganiser afin dcouter, de se concerter, de mobiliser Dans le
second cas, la Collectivit territoriale est vue comme lun des acteurs du territoire, parmi les
autres, mais avec un rle spcifique. La premire approche saligne donc dabord du ct de
lentit territoriale. La seconde joue plutt sur lingnierie institutionnelle.
L o cet accompagnement ncessite un renforcement important des capacits de lensemble

des acteurs, il est souvent indiqu de diversifier aussi les comptences dappui. Le renforcement
des capacits managriales et organisationnelles dune jeune Collectivit est un autre mtier que
la structuration de la socit civile ou la promotion et laccompagnement de lentreprenariat. Ces
fonctions dappui ne sont dailleurs pas toujours compatibles pour tre exerces par la mme
agence. Harmoniser les approches et les interventions ou, encore mieux, sentendre sur une
division du travail avec dautres agences qui sinscrivent dans la mme dmarche dappui la
matrise douvrage locale permet alors galement une professionnalisation de lappui.
L'appui la s'investit pour atteindre une bonne rpartition des rles

matrise entre les diffrents types d'acteurs, la matrise de leur rle
d'ouvrage et des relations fluides entre les acteurs, bases sur leur
locale complmentarit et le respect mutuel
peut bien prendre un de ces acteurs comme "porte

L'appui la d'entre" (la Collectivit, la communaut, les agences
matrise locales en appui la matrise d'ouvrage), mais doit veiller
d'ouvrage un quilibre des pouvoirs et un dveloppement harmonieux
locale de l'ensemble du tissu des acteurs
49
UN PARTENARIAT GAGNANT GAGNANT ENTRE COMMUNAUTE ET COLLECTIVITE A SARAGURO
Suite aux rsultats obtenus dans la Province de Caar, au nord de
Cuenca, les autorits du Canton de Saraguro ont sollicit en 2005
lappui du consortium PROTOS-CEDIR pour amliorer laccs leau
potable pour leurs communauts rurales.
Saraguro compte 35.000 habitants, avec un seul centre semi-urbain et
plus de 80% de la population qui vit de faon disperse dans les
montagnes et les petites valles des affluents de la rivire de Jubones.
Ces communauts rurales sont indignes, pendant que les habitants du
petit centre de Saraguro, qui tiennent le pouvoir de la Collectivit
locale, sont souvent des mtis. Au dmarrage du programme, le
Canton disposait dune dizaine de mini-rseaux deau (de leau
courante mais pas potable) pour approvisionner peine 20% de la
population rurale.
Le consortium PROTOS- CEDIR a dbut avec une phase dintroduction et dinvestissements stratgiques
qui a permis de crer une relation de confiance avec les communauts et avec la Municipalit, et de
mieux comprendre les forces, limites et facteurs de changement. La Municipalit avait dj lhabitude
dattribuer une partie de son budget dinvestissement travers la technique des budgets participatifs
o les villages priorisent leurs investissements. Ce mcanisme a aussi guid la priorisation des ouvrages
deau potable mais en mettant en exergue les limites de linstrument en cas dabsence de financements
complmentaires. Le budget participatif a provoqu trop dinterventions ponctuelles et partielles
(construction dun rservoir ou donation de quelques tuyaux), sans considrer quun systme deau
ncessite une approche systmique pour assurer sa viabilit.
Depuis 2007, PROTOS complte le budget de la Collectivit pour les projets prioritaires deau et
dassainissement qui sinscrivent dans cette approche systmique. Ceci implique donc la construction de
systmes complets , y compris la protection des sources, un dispositif de traitement de leau, une
distribution par compteurs etc. Les travaux plus spcialiss sont maintenant confis aux entrepreneurs
locaux qui perfectionnent progressivement leurs capacits.
Du ct de la communaut, il y a un engagement pour un travail intensif non seulement au niveau de la
main duvre non spcialise, mais galement dans les ateliers de renforcement des capacits
techniques, administratives, financires et organisationnelles, ainsi quun accord de travailler pour une
gestion durable et donc avec un service deau payant, lment tout fait innovateur dans la zone.
Du ct de la Municipalit, elle prend ses responsabilits en tant que Matre douvrage, mais en
partenariat avec la communaut, elle sapproprie les principes de la mthodologie dingnierie sociale
dans ses interventions et sengage mettre en place les dispositifs ncessaires et un environnement
propice pour un accs gnralis et durable leau saine.
Dans une nouvelle phase, on passe dune approche de une sur une (Collectivit versus chaque
communaut individuelle) vers une approche plus collective.
Ensemble avec les parties concernes du petit Canton limitrophe de Oa, on met progressivement en
place les mcanismes pour une gestion plus intgre des ressources en eau du bassin du Jubones. Il
sagit alors doptimiser lirrigation, de protger les paramos (pturages daltitude), dvoluer vers un
partage quitable et consensuel des ressources Dautres acteurs, tels que les organisations paysannes,
comits dirrigants ou services provinciaux doivent maintenant tre inclus dans les dbats.
En mme temps, la viabilit long terme des systmes deau potable ncessite dautres formes de
collaboration entre les communauts elles-mmes, ainsi quavec la Collectivit et le secteur priv local.
De plus en plus, la Municipalit se considre donc comme un des partenaires dans la gouvernance locale
des ressources et des services deau, consciente de ses responsabilits publiques, et non plus comme un
guichet de cofinancement de mini-projets parpilles et isoles. Dans un contexte de mfiance
rciproque entre autorits locales et communauts indignes, cest un processus lent et risque, bien
que les premires rflexions, ateliers, visites dchanges ont t positifs et ont pu crer lintrt des
diffrentes parties.
Encadr 9 : Partenariat entre Collectivit et communaut Saraguro, Equateur
50
Le principe des droits et devoirs
Avec lavnement de la dcentralisation, les Communes ou autres Collectivits locales ont
hrit une srie de tches lies ladministration de leur territoire, tches qui taient autrefois
exerces par des structures dconcentres, telles que les sous-prfectures. On pense par
exemple aux services dtat civil ou ladministration des marchs.
Mais les Collectivits locales ont en premier lieu le devoir de garantir pour leurs citoyens un accs
aux services essentiels ; dans la plupart des pays, ces services essentiels ou de proximit
incluent leau potable, lassainissement collectif, lenseignement primaire et la sant de base.
Elles ont donc lobligation de rendre oprationnelles les politiques sectorielles au niveau de leur
territoire et dexcuter (ou faire excuter) certaines tches qui doivent aboutir ce service public
adquat (accessible tous, selon les normes du pays, de faon durable). Pour lorganisation de
ces services de proximit, la Collectivit locale nest pas un sous-traitant de lEtat central mais une
manation de la fonction publique au sens propre : lorganisateur dun service en fonction de son
public.
COLLECTIVITE COMMUNAUTE
Service public adquat
Tches Rsultats
Facteurs Facteurs
institutionnels groupe cible
Moyens (financiers, Avoir

techniques, humains)
Savoir
Organisation
Facteurs Pouvoir
contextuels
Leadership
Vouloir
Politique sectorielle
: ligne dinfluence
Cadre lgal
Politique et praxis des

bailleurs
Schma 11 : Droits et devoirs dans la gouvernance des services publics
51
La communaut a droit ces services publics essentiels, mais a galement le devoir dappuyer ses
lus et son administration pour leur permettre dorganiser ces services dans les meilleures
conditions. La communaut doit exercer un rle de contrle et dajustement face ses lus et
administrations pour une utilisation optimale des ressources. Lexercice de ce rle ne se limite pas
lacte de vote aux lections, mais demande un engagement individuel (comportement civique)
et communautaire (contrle social, participation aux concertations avec ladministration,
reprsentation quilibre, organisation de la transparence, des redditions de comptes et des
revendications).
La qualit du service public est influence par de multiples facteurs :

Au niveau de la Collectivit : ses ressources financires, techniques et humaines ; son
organisation interne, y compris leffectivit du contrle politique, la collaboration entre
lus et services techniques et lefficience des systmes communaux (procdures,
organigramme, dialogue avec la communaut) ; sa capacit de mobilisation des
citoyens ; ses relations avec les autres acteurs du dveloppement local, avec lEtat et ses
services dconcentrs, avec les bailleurs et programmes de dveloppement
Au niveau de la communaut : sa volont individuelle et collective pour changer la
situation ; son degr dorganisation et son pouvoir de ngociation pour revendiquer ses
droits ; sa cohsion sociale, son engagement et sa praxis pour tenir compte des intrts
des groupes spcifiques, de lenvironnement et des gnrations futures ; ses
comptences techniques et ses moyens conomiques
Au niveau du contexte : la politique sectorielle et les ventuelles directives pour sa mise
en uvre ; le comportement de lEtat central et des bailleurs de fonds ; la fonctionnalit
des services dconcentrs ; le cadre lgal relatif la dcentralisation ou la vie
associative ; leffectivit de la dcentralisation, notamment par rapport au transfert des
ressources financires et humaines
Pour optimiser ces influences, il faut que :

Communaut et Collectivit puissent assumer leurs devoirs et revendiquer leurs droits.
Elles puissent valoriser de faon optimale les facteurs contextuels, sinon attnuer les
effets ngatifs de ces facteurs.
Lappui la matrise douvrage locale doit intervenir sur les diffrents facteurs de blocage qui
empchent cette dynamique de droits et devoirs.
Dans un contexte prcis, il se peut que cela implique surtout un renforcement des capacits de la
communaut pour sorganiser et revendiquer ses droits on peut alors parler dune approche
communautaire.
Dans un autre contexte, cest plutt la Collectivit territoriale qui doit tre appuye dans ses
capacits de planification du dveloppement local ou de revendication de ses droits face aux
acteurs externes (Etat central, bailleurs) on parle alors dune approche institutionnelle.
52
Le plus souvent, chacun des trois niveaux (Collectivit, communaut, contexte) a ses propres
facteurs de blocage et, pour tre efficace, une stratgie dappui la matrise douvrage locale
interviendra sur ces trois niveaux on peut alors parler dune approche territoriale.
Les projets de dveloppement sont encore souvent ports par des acteurs et dynamiques
externes o laccent est mis sur la relation Collectivit bailleur, sinon communaut bailleur. Pas
mal dorganisations de dveloppement appuient les comits villageois pour amliorer laccs
leau sans que la responsabilit de la Collectivit ne soit mise en exergue. Dautres passent par la
Collectivit sans renforcer les mcanismes de structuration des usagers. Mais lappropriation et la
durabilit des dynamiques de dveloppement local dpendent principalement dune relation
performante entre Collectivit et communaut. Il est important que la dimension de droits et
devoirs soit prise en compte dans cette relation.
L'appui la s'intresse aux capacits de revendication des

matrise communauts, ainsi qu'aux capacits de planification des
d'ouvrage autorits locales - et ceci dans une logique de droits et de
locale devoirs
L'appui la prend en compte les trois niveaux ayant une influence sur la
matrise performance des services locaux: la Collectivit, la
d'ouvrage communaut et le contexte
locale
53
DUNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE VERS UN ENGAGEMENT PUBLIC A MADAGASCAR
Madagascar, avec ses 21 millions dhabitants, compte parmi les pays qui
sont le plus en retard dans la ralisation de lObjectif du Millnaire pour le
Dveloppement dans le secteur de leau et de lassainissement. Le taux de
couverture en milieu urbain stagne pour lassainissement et diminue
mme pour laccs leau saine. En milieu rural, on constate une lgre
amlioration, mais ce rythme, lOMD pour leau sera atteint dans les
annes 2060 et pour lassainissement, on devra attendre le sicle prochain.
Les consquences de cette situation portent atteinte la sant, la
dignit, au dveloppement conomique et lenvironnement :
9 Les maladies diarrhiques reprsentent la 2ime cause de morbidit et
affectent 51% des enfants de moins de 5 ans ; 14.000 enfants de
moins de 5 ans meurent chaque anne (Banque mondiale2010);
9 3,5 millions de journes dcoles sont perdues chaque anne pour
cause de maladies dorigine hydrique (tude UNICEF-OMS-WaterAid)
9 5 millions de journes de travail sont perdues ;
9 A part quelques micro-stations de traitement, lensemble des eaux
uses et excrta est rejet dans la nature, avec des risques
importantes de contamination, notamment des ressources en eau.
L'approvisionnement du public en eau potable et l'accs l'assainissement collectif des eaux uses
domestiques sont un service public communal, mais force est de constater que la politique de
dcentralisation-dconcentration (PN2D) que le pays a adopte en 2006 reste globalement ltat
daffichage. Les Communes, au nombre de 1.395, sont souvent tellement petites et pauvres que le
concept mme de service public est difficile apprhender cette chelle.
Cest dans ce contexte que les ONG sont, jusqu aujourdhui, les principaux intervenants du secteur en
milieu rural. Les ONG malgaches spcialises dans le domaine ont dvelopp une approche
communautaire qui a souvent permis une mobilisation adquate des usagers pour la construction et
lentretien quotidien de leur rseau. Dans quelques centres secondaires et priphriques dAntananarivo,
cest plutt un entrepreneur local qui exploite le systme dapprovisionnement en eau.
Ce nest que depuis quelques annes que certains intervenants, dont PROTOS, jouent la carte de la
responsabilisation des Communes pour le secteur. Cet ancrage institutionnel est indispensable, entre
autres face aux dfis de :
x La faible lgitimit et la fragilit des Comits deau ;
x Labsence de mcanismes de rgulation locale ;
x La petite taille des systmes deau en milieu rural (souvent moins de 1.000 usagers), ce qui
ncessite une mise lchelle qui savre difficile organiser au niveau communautaire.
Mais cette introduction de la notion de service public local qui ne peut pas tre effectif en milieu rural
malgache sans mobilisation communautaire et cette redistribution des rles, sont freines par des
piges multiples, encore renforc par les limites des services gouvernementaux et lisolation de lle.
Cest ainsi que PROTOS intervient paralllement auprs de quatre types dacteurs :
Les Communes sont progressivement amenes jouer leur rle comme Matre douvrage, en
premier lieu dans les phases de programmation, de planification, de rception et comme rel
propritaire des ouvrages. Elles dlguent lexploitation aux Comits deau et concluent avec eux
un partenariat pour un dispositif dappui et de contrle. Les Communes pilotent aussi la phase
dattribution et de gestion des marchs, ceci en troite collaboration avec PROTOS.
Les communauts sont renforces pour une meilleure lgitimit et des comptences accrues pour
lexploitation quotidienne. Leurs capacits organisationnelles et forces de revendication sont
amliores travers leur reconnaissance officielle et leur fdration au niveau communal.
Les services dconcentrs du Ministre sont associs aux choix et renforcs dans leur rle rgalien.
Mais cest aussi au niveau de lONG partenaire malgache quun travail dlicat reste faire pour
recentrer son rle et sa position par rapport la Commune et les communauts et pour y construire
les comptences ncessaires pour ce travail daccompagnateur au lieu de matre-constructeur.
Encadr 10 : Dune approche communautaire vers un engagement public Madagascar
54
Le principe de lapprentissage par la pratique
La matrise douvrage locale nest pas un concept thorique mais une matrise pratique. Dans un
contexte de jeune dcentralisation et de responsabilisation locale pour les services de base, il est
vident que le cadre juridique, organisationnel et administratif nest pas encore optimal, et que
les comptences et mcanismes de collaboration ne sont pas encore en phase avec les besoins.
Cette appropriation locale doit tre apprise non pas en thorie, mais par la pratique.
La rpartition des rles et les relations entre acteurs sont spcifiques pour chaque situation. Les
best practices (meilleures pratiques) sont spcifiques un contexte donn et ne peuvent pas
tre transplantes dun contexte un autre, il sagit donc seulement de best fit (pratiques les
mieux adaptes).
Le dveloppement de cette solution la mieux adapte, ainsi que cette appropriation locale
ncessitent des changements de comportement individuel et institutionnel. La nouvelle
rpartition des rles et responsabilits entrane des modifications en terme de mtiers et donc de
capacits requises, mais aussi en terme de relations et de pouvoir. Ces changements sont souvent
perus comme menaants.
En tant quindividu, on a du mal changer de mtier et simaginer un meilleur avenir dans un
rle qui reste construire.
En tant quinstitution, les changements risquent dtre compris comme un zero sum game (ce
que lun gagne en pouvoir et bnfices, est perdu pour lautre), ce qui entrane une rsistance aux
changements, notamment chez les acteurs les plus puissants.
Pour ces diffrentes raisons, lappui la matrise douvrage locale doit appliquer une
mthodologie de recherche-action qui incite les acteurs locaux en pratiquant de concevoir et
de mettre en pratique la solution qui est la mieux adapte pour leur contexte prcis et pour une
priode donne. Pour tre socialement et institutionnellement acceptable, cette solution la mieux
adapte doit sinscrire dans une logique de gagnant-gagnant ( win win game ) et tre construite
de faon consensuelle.
Cette recherche-action ne se fait pas dans le vide, mais doit tre mene de faon intelligente :
Sinspirer sur les conditions gagnantes de modles existants ;
Sinscrire dans la dure ;
Analyser de faon participative les marges de progrs et lacunes oser prendre des
risques et ajuster lapproche en fonction des rsultats ;
Suivre et analyser les volutions ;
Surmonter les rticences et contourner les blocages surtout par rapport aux nouveaux
rles et pouvoirs ;
Actualiser la feuille de route sur base des acquis et volutions de terrain ;
Associer les parties prenantes au niveau rgional et national, ainsi que les centres de
connaissances pour assurer une logique objective et pour capitaliser les expriences.
55
La responsabilisation dune Commune dans toute la dmarche de la matrise douvrage peut tre
progressive, comme par exemple :
Pendant une premire phase, lagence dappui joue le rle de Matre douvrage dlgu.
Une Convention de dlgation prcise les mandats qui sont dlgus et les modalits
dimplication du Matre douvrage. Au fur et mesure que le Matre douvrage matrise
lenjeu, le mandat peut tre revu pour une plus forte responsabilisation du Matre
douvrage.
Dans une deuxime phase, lagence dappui joue plutt un rle dAssistant au Matre
douvrage, sans pouvoirs, sinon avec un mandat de garant travers une procdure dAvis
de Non-Objection face au bailleur ou au gouvernement.
Dans une troisime phase, on volue vers un rle dingnierie institutionnelle o lagence
dappui accompagne lensemble des acteurs dans leur montage de collaboration et de
reddition des comptes.
Selon ce principe il est galement important de veiller sur lquilibre entre projet et
processus .
Le projet, prioris par les populations et le Matre douvrage local, est une finalit en tant que tel.
Il faut absolument que leur ouvrage rponde leurs attentes, soit de bonne qualit de conception
et de ralisation, quil offre un rel service et ceci de faon durable. Un ouvrage de mauvaise
qualit est un facteur de dstabilisation des relations entre les acteurs et un facteur de
dmobilisation mme si le processus a t trs participatif et instructif !
Mais le projet est en mme temps une mthode dans le processus de renforcement de la matrise
douvrage locale. Si les acteurs locaux, avec toutes leurs limites, napprennent rien dans les
diffrentes phases de la programmation jusqu lexploitation de leur ouvrage, ils ne deviendront
jamais matre de louvrage ni du processus.
Au regard de ce principe dapprentissage, lappui la matrise douvrage locale comporte donc :

Une stratgie de renforcement des capacits organisationnelles et institutionnelles. Ces
capacits ont trait cinq grappes de comptences dont une organisation ou institution
doit disposer (voir page 39). Lagence dappui ne peut pas se limiter transfrer
certaines connaissances, mais doit viser des organisations qui sont progressivement en
mesure de faire voluer elles-mmes les pratiques les mieux adaptes.
Un dispositif de monitoring, dvaluation et dajustement. Ce dispositif doit viser trois
niveaux :
o Le projet et le processus de sa mise en uvre pour se rassurer que le projet
rponde aux attentes et que le processus soit men de faon effective (ax sur les
rsultats) et efficiente (utilisation adquate des moyens).
o Le mcanisme et la praxis de la matrise douvrage locale dans le contexte donn,
pour vrifier si la rpartition et matrise des rles sont optimales, si les systmes
dvelopps sont pertinents et effectifs, si les dispositifs relationnels
(concertation, contractualisation, reddition de comptes) rpondent aux besoins
56
et sont effectifsLanalyse rgulire de ce mcanisme et de cette praxis permet
de construire progressivement la pratique la mieux adapte.
o Le niveau des capacits organisationnelles et institutionnelles. Lapprciation
rgulire et objective de ces capacits permet didentifier les marges de progrs
et de se fixer des priorits et ambitions concrtes et mesurables.
Une dimension de capitalisation et de dissmination des expriences. Une capitalisation
part du principe que les acteurs qui mnent des actions sur le terrain dveloppent des
savoir-faire, et que ces savoir-faire constituent un rel capital pouvant tre utile
dautres. Le dveloppement de solutions les mieux adaptes se fait progressivement
et doit pouvoir sinspirer des leons apprises dans les phases antrieures.
L'appui la
s'investit dans une dmarche de recherche-action pour
matrise
dvelopper les solutions les mieux adaptes chaque
d'ouvrage
contexte particulier
locale
veille un bon quilibre entre une logique "projet" et une

L'appui la logique "processus" dans la mesure o l'ouvrage est une
matrise finalit en soi (obligation de qualit !),
d'ouvrage mais galement une mthode de renforcement de
locale capacits par la pratique
57
APPRENTISSAGE DE LA MAITRISE DOUVRAGE PAR LES COMMUNES :
PASSER DU FAIRE AVEC AU FAIRE FAIRE
Le processus de dcentralisation au Bnin est encore jeune et les 77

Communes nont t installes quen 2002. Durant les premires annes,
peu de Communes taient en mesure dexercer les comptences qui leur
avaient t transfres travers la loi N 97-029 du 15 janvier 1999
portant organisation des Communes en Rpublique du Bnin. Depuis la
mise en place administrative de celles-ci, un long chemin a t parcouru.
Partant de rien et avec dnormes besoins en termes de renforcement et
daccompagnement, les Communes qui ont pu bnficier du soutien de
PROTOS travers des projets comme HAADI-Sud et HAADI-Nord, puis
ensuite PAGIREL, auront t les premires mettre en uvre leur
nouveau rle via un partenariat qui leur aura entre-ouvert les portes
dune relle matrise douvrage dans le domaine de lalimentation en eau
et de lassainissement collectif.
Dj en 2000, PROTOS, en alliance avec la SNV, avait dmarr le transfert
de responsabilits relles aux Sous-prfectures (entits ayant prcd
les Communes). Elles taient charges des phases de programmation et
de priorisation des investissements, et taient intimement associes aux
procdures administratives et financires. Cette priode a permis de
tester de manire anticipe les mcanismes de collaboration entre
communaut, Collectivit, quipe de projet et ONG locales
dintermdiation sociale.
Outre une assistance technique, les Communes ont pu bnficier ds 2002 de fonds grs directement
par elles pour lexcution de travaux en AEPHA sur leur territoire. Cet apprentissage continu et
progressif leur aura permis de se familiariser avec les rgles et procdures de passation et de gestion des
marchs.
Ces procdures se constituent comme suit :
Phase 1 : Prparation : i) ralisation du DAO ; ii) publication du DAO ; iii) rception et ouverture des
offres ;
Phase 2 : Ralisation : iv) dpouillement des offres (selon des grilles prtablies) ; v) demande davis de
non-objection PROTOS : jugement des offres, apprciation du respect des procdures ; vi) proposition et
choix de ladjudicataire ;
Phase 3 : Administration : vii) notification ; viii) rdaction et signature du contrat ; ix) suivi et contrle du
march ; x) paiement des dcomptes ; xi) rceptions provisoire et dfinitive, paiement de la retenue de
garantie.
Chaque dysfonctionnement constat dans ces 10 ans dexpriences a permis doptimiser la rpartition
des rles ou les outils de gestion. Cest ainsi que de nouvelles dispositions se sont ajoutes larsenal,
par exemple avec un SIG pour une rpartition plus quitable des priorits, des indicateurs de
performance pour inciter les Communes ou encore les relations avec le Trsor public pour les paiements.
Suivant lvolution de la stratgie nationale dAEP, lapproche par la demande a fait place lapproche
programmative qui confre donc encore plus de responsabilits aux Communes. Couple la mise
disposition de moyens financiers, cette nouvelle approche a rellement permis de passer du faire avec
au faire faire par une appropriation du processus de gestion du secteur AEPHA par les Communes.
Au fil du temps, il est constater quau milieu dune seconde mandature un certain nombre de
comptences ont pu tre dfinitivement acquises par ces Communes et que la voie vers une relle
territorialisation des politiques en matire dAEPHA est dj bien avance malgr les nombreux freins
constitus par le non-transfert des ressources par les Directions Centrales.
Encadr 11 : Lapprentissage de la matrise douvrage par les Communes au Bnin
58
Le principe du jeu deux niveaux
Dune part, les choix qui se font au niveau local sont de la responsabilit des acteurs locaux, mais
doivent tre conformes aux choix supra-locaux : la politique sectorielle nationale, le cadre de la
dcentralisation, la lgislation sur les marchs publics, les schmas directeurs ou le Plan de
dveloppement rgional. Ceci implique que la matrise douvrage locale ne sexerce pas dans une
autarcie villageoise ou communale. Elle sintresse aux cadres de rfrence des rgions et de
lEtat. Dans ce sens, les choix locaux doivent saligner sur les politiques, les stratgies et les
systmes nationaux et rgionaux.
La matrise douvrage locale permet aussi ces pouvoirs supra-locaux de vrifier la conformit
des choix locaux ces cadres de rfrence et lgislations. Ceci implique dabord une
communication fluide et la mise disposition de toutes les donnes ncessaires aux services
tatiques pour actualiser leurs banques de donnes et dispositifs de suivi. Mais une participation
plus active de ces services peut savrer ncessaire pour valider certains choix, par exemple au
travers dun mcanisme davis de non-objection pour la passation de marchs ou lintgration du
service dconcentr dans lorgane de pilotage.
Le niveau local doit donc tenir compte du niveau supra-local.
Dautre part, la traduction des choix supra-locaux en actions concrtes se fait au niveau local.
Mais ces choix supra-locaux peuvent tre parmi les facteurs de blocage qui influencent de faon
ngative le jeu des droits et devoirs (voir page 51). La politique sectorielle en matire deau
potable par exemple peut ne pas tre suffisamment adapte au contexte spcifique des quartiers
priurbains des grandes agglomrations. Lapproche par la demande qui fait partie de la
stratgie sectorielle pour leau et lassainissement dans beaucoup de pays, et par laquelle les
communauts sont appeles initier leur demande pour un service deau, peut tre un blocage
pour une rpartition quitable ou pour garantir laccs au service pour les communauts isoles,
mal informes ou trop petites.
Dautres choix supra-locaux peuvent ne pas tre suffisamment dvelopps en modles pratiques.
Une dcision politique peut par exemple tre prise pour une participation des forces vives au
niveau des quartiers et villages dans les orientations de dveloppement de la Commune, mais
sans avoir dvelopp de modles concrets pour organiser cette participation de faon efficace et
efficiente. La politique de dcentralisation et de dconcentration peut confier aux services
rgionaux la tche dappui-conseil aux Communes, mais sans avoir dtaill les mcanismes de ce
partenariat.
Dans une stratgie dappui la matrise douvrage locale, les expriences, visions, rsultats,
connaissances... acquis travers la mise en uvre des actions locales doivent permettre
doptimiser ces choix supra-locaux de sorte ce que ces choix concourent mieux aux objectifs,
notamment la prennit du service et un dveloppement local, humain et durable.
Le niveau local a donc intrt influencer le niveau supra-local.
59
Ce jeu entre le niveau local et le niveau supra-local, o un niveau tient compte, mais cherche aussi
influencer lautre niveau2, est important pour (voir page 43) :
La dimension territoriale de la matrise douvrage : larticulation avec le plan de
dveloppement de la rgion ou de la province, la gestion intgre des ressources
naturelles sur lensemble du territoire (par exemple les ressources en eau qui doivent tre
gres au niveau du bassin hydrographique) ;
La dimension organisationnelle : organisation des finances publiques, organisation de
ladministration publique, organisation des marchs publics ;
La dimension technique : mise en commun de comptences entre diffrentes Communes
intercommunalit, prsence (et incitation la performance) de prestataires au niveau
local, rglementation des mtiers ;
La dimension politique : lgitimit de la Collectivit locale face lEtat, accs lappui-
conseil des structures tatiques ou rgionales, optimisation des politiques et stratgies
sectorielles.
La stratgie dappui la matrise douvrage locale doit dans ce sens porter suffisamment
dattention la capitalisation et dissmination des expriences, au travail de plaidoyer et de mise
en rseau. Ces activits doivent permettre de trouver une bonne articulation entre le local et le
supra-local.
Pour une position adquate et un engagement pertinent dans ce jeu deux niveaux , lagence
dappui la matrise douvrage locale doit partir dune analyse approfondie du cadre politico-
institutionnel, des acteurs cls et des systmes nationaux et locaux. Cette analyse doit
permettre :
Un alignement intelligent ;
De se fixer des objectifs prcis par rapport aux thmes approfondir ou promouvoir ;
Didentifier les ventuels allis ou opportunits de synergie.
Cette analyse politico-institutionnelle cherche donc obtenir une bonne comprhension des
dynamiques politiques et institutionnelles dans le pays partenaire en question, qui dpasse la
comprhension purement technocratique des acteurs, des systmes et des procdures locales et
nationales.
2
Le concept est emprunt du Two-Level Game de Putnam (1988) qui a dvelopp la thorie dans le cadre
de ngociations internationales o les diffrentes dlgations doivent galement tenir compte, et chercher
influencer les ngociations dans leur propre pays respectif et linverse.
60
Lanalyse cherche par contre comprendre :
Les facteurs structurels et dynamiques de changement ( drivers of change ), au sein et
au-del du cadre institutionnel des secteurs dans lesquels on compte intervenir, ayant une
influence cl sur les politiques, les stratgies, les rsultats des projets et la durabilit de
ces rsultats et de leur impact.
La rpartition formelle des rles et responsabilits, entre les institutions cls du secteur
ainsi quentre les niveaux central, dconcentr et dcentralis. Est-ce que la rpartition
formelle reflte bien la ralit, et sinon, de quelle manire les secteurs dintervention
sont-ils marqus par des rapports de force dviants de ceux formellement dcrits ?
Les mcanismes dincitation formels ou informels, institutionnels ou individuels qui
permettent dvoluer vers une relle matrise douvrage locale et vers un dveloppement
adquat du secteur appuy. D'autre part, quels sont les facteurs de ralentissement, voire
de blocage ?
L'appui la doit tenir compte des lois, stratgies sectorielles et plans de

matrise dveloppement du niveau rgional et national, mais doit
d'ouvrage galement contribuer une concrtisation adquate, voire
locale une optimisation de ces lois, stratgies et plans
L'appui la s'investit donc dans la capitalisation et dissmination de ses

matrise expriences, la mise en rseau et le plaidoyer pour une
d'ouvrage meilleure articulation entre le niveau local et le niveau
locale supra-local
61
LES EXPERIENCES QUI MOUILLENT LA CONSTITUTION
PROTOS est, depuis plusieurs annes, actif dans les espaces de
concertation autour de leau en Equateur. Les plus importants sont
le Foro de agua au niveau national et sa branche rgionale des
provinces de Azuay-Caar. Un collaborateur investit une bonne
partie de son temps dans ces rseaux et ainsi PROTOS a mme assur
la coordination de la branche rgionale. Ensemble avec ses
partenaires quatoriens, PROTOS ralise rgulirement des
documents de capitalisation et les met au profit de lensemble des
acteurs du secteur. Il sagit entre autres dun inventaire des
ressources au niveau rgional, dune mthodologie dingnierie
sociale, dune mthodologie SIG pour le secteur ou des expriences
de partenariat entre Collectivit et communaut.
Les espaces de concertation permettent de faire le lien entre les activits de terrain et le niveau lgislatif,
o llaboration de la nouvelle Constitution et ensuite les cadres lgaux pour le secteur ont marqu
lagenda politique depuis 2008.
En mme temps, on constate un grand intrt de la population et une disposition pour sinvestir dans les
tches civiques , les gens se mobilisent pour analyser les propositions de lois, pour mettre leurs
critiques, pour aller dposer leurs amendements. LAssemble nationale qui a crit la nouvelle
Constitution a reu plus de 700 dlgations qui sont toutes venues Montecristi (dans le sud du pays)
pour dposer leurs contributions.
Les projets deau potable et dassainissement quaccompagne PROTOS, accordent une grande importance
la gestion durable aprs la phase de construction et, en particulier, la mise en place des structures
mixtes (gouvernements locaux et usagers organiss) pour offrir une srie de services et de tches
accompagnatrices. Les structures ainsi mises en place et celles en construction ont t des espaces de
rencontre pour analyser les propositions de textes lgaux et prparer les amendements. Beaucoup de
runions, beaucoup de mobilisations, des marches deau se sont produits et le thme de leau a
mouill la Constitution . A noter : i) la reconnaissance de leau comme un droit humain fondamental, ii)
leau comme un bien stratgique et faisant partie du patrimoine, iii) lengagement de lEtat pour
protger cette ressource, dans une approche de gestion intgre par bassins versants, iv) lordre de
priorit dfinie accorde le droit dutilisation dabord la consommation humaine, ensuite la production
locale, le dbit cologique et finalement aux grandes plantations et autres activits conomiques.
Au niveau de la gestion des services deau, la force des comits deau a t reconnue et la gestion de
leau est dsormais confie aux acteurs publics et communautaires pendant quon encourage les
alliances entre eux (alliances publics-communautaires). Cest une situation de gagnant-gagnant. Les
autorits locales ont intrt confier lopration et la maintenance des forces locales. Les comits
deau ont intrt tablir une relation avec leur gouvernement local qui peut assurer les dfis qui
dpassent le niveau de leur propre systme.
Ces diffrentes propositions sont certainement inspires des rflexions du Foro de agua, et certaines
dentre elles tel que le modle de partenariat public-communautaire reprennent les leons des
expriences que PROTOS a menes et documentes en prcurseur dans le pays.
Reste maintenant le problme que la Loi spcifique au secteur na pas encore t vote parce quils
persistent plusieurs points de dsaccords pour lesquelles il semble difficile de trouver un consensus. Il
sagit entre autre du comit de participation citoyenne dans les structures de lautorit unique : le
Senagua, le tarif minimal vital qui doit tre gratuit selon certains secteurs, le thme des exploitations des
ressources minrales qui prsentent des dangers pour la qualit de leau, la concession de leau de
Guayaquil versus la prohibition de la gestion prive etc. Techniquement, une priode de consultation pr
lgislative a t dclare (pour 6 mois) mais en ralit, rien ne se consulte en ce moment et on craint que
la proposition de Loi ne soit archive , ce qui impliquerait certainement de nouvelles mobilisations de
la socit civile.
Encadr 12 : Le plaidoyer concert en Equateur
62
LES ETAPES DE MISE EN UVRE
A la page 24, nous avons vu les diffrentes tapes parcourir et matriser par les acteurs locaux
pour la priorisation, la ralisation et lexploitation de leur ouvrage. Outre les conseils
mthodologiques, lagence dappui la matrise douvrage locale a des rles particuliers dans
chaque tape.
SEQUENCE DESCRIPTION ROLE DE LAPPUI

Dfinir les priorits (secteurs, Articuler le local aux plans, stratgies et lois
zones, groupes-cibles), ainsi que supra-locaux
I. Programmation
les parties prenantes Faciliter la concertation entre les acteurs et
linclusion de toutes les parties
Lister les ouvrages et services Faciliter la planification participative

raliser court et moyen terme et Veiller la cohrence et la faisabilit
II. Planification planifier leur ralisation
Faire intgrer les intrts des groupes
dshrits
Retenir les spcifications de Appui technique pour un design optimal

III. Dfinition de louvrage, son budget et ses Stimuler la rflexion sur lexploitation et les
louvrage modalits de financement et mesures daccompagnement
dexploitation et dentretien
Slectionner les entreprises et Gestion transparente et efficiente dans le

autres prestataires chargs de la recrutement des prestataires
IV. Prparation ralisation de louvrage et du Appui technique pour les documents
des travaux contrle contractuels
Contractualiser les engagements Dans le cas de la matrise douvrage dlgue
piloter la contractualisation
Raliser louvrage Appui technique

Garantir la conformit de louvrage Veiller au respect des engagements
V. Ralisation des
aux attentes et aux normes Faciliter la collaboration entre Matre
travaux
douvrage, Matre duvre, entreprises,
services tatiques de contrle et usagers
Remettre louvrage entre les mains Appui technique

VI. Rception de du propritaire (et v. dlguer son Veiller au respect des engagements
louvrage exploitation)
Intermdiation en cas de conflits
Clturer le chantier
Grer, exploiter, entretenir et Appui technique et managrial

VII. Mise en valeur maintenir louvrage Veiller sur les engagements
de louvrage
Garantir les intrts des groupes dshrits
Tirer des leons des expriences Stimuler lauto-valuation chez les acteurs
pour amliorer la dmarche et pour locaux
VIII. Evaluation partager avec dautres acteurs Capitaliser les leons et les rendre disponibles
pour dautres parties
Schma 12 : Les tapes de mise en uvre
63
Ensemble avec lvaluation qui permet aux acteurs locaux de devenir des organisations
apprenantes lappui la matrise douvrage locale devra maintenant accompagner les acteurs
locaux dans laccomplissement de leurs tches (de sorte ce que louvrage rponde
effectivement aux critres de pertinence, defficacit et de durabilit) et dans une dmarche de
renforcement de leurs comptences pour mieux matriser tout le processus.
Dans le Manuel pratique dappui la matrise douvrage locale, sont prsents ( lexception de
lvaluation, qui est surtout une dmarche dapprentissage et une tche pilote par lagence
dappui) pour chacune des tapes :
Les objectifs de ltape ;
Les actions mener ;
Les acteurs impliquer ainsi que leurs rles ;
Quelques outils pour mener bien cette tape ;
Quelques conseils et points dattention.
Lobjectif de ce chapitre du Guide nest donc pas de reprendre les lments dvelopps dans le
Manuel, mais daccentuer le rle de la personne ou agence dappui. Les questions qui doivent tre
rsolues dans chaque tape sont rsumes. Quelques considrations sont ensuite dveloppes et
clarifient davantage les points dlicats ou apportent des recommandations ou outils pour
lagence dappui.
Certaines tapes ont t regroupes puisque le rle de lappui la matrise douvrage y est fort
similaire et lexercice dapprentissage y est un processus quelques fois itratif.
Aprs chaque groupe dtapes, le rle de lagence dappui est illustr par un exemple dune
exprience de PROTOS.
64
Programmation et Planification
QUESTIONS TRAITER DURANT CES SQUENCES
Quels sont les services de base prioritaires ? Quelles sont les priorits pour les
populations, pour les institutions et pour lenvironnement ?
Comment ces services seront-ils organiss localement ?
Qui sont les acteurs impliqus ? Quel est le rle de chaque acteur chaque tape ?
Quelles sont leurs relations ? Comment vont-ils sinformer / rendre compte ?
Quels sont les axes prioritaires pour chaque secteur au niveau local ?
Comment les services de base seront-ils viabiliss (techniquement, financirement, sur le
plan organisationnel.... ) ?
Faut-il prendre en compte des choix de valeur : accs aux services de base pour les
pauvres, renforcement des groupes dsavantags, quit de genre
Quels sont les ouvrages raliser prioritairement ?
Quelles sont les actions mener relatives au renforcement des comptences ?
Y a-t-il des actions mener relatives la structuration des usagers et loptimisation
des relations entre les diffrents acteurs ?
Quels acteurs mobiliser ?
Quels moyens mobiliser ( linterne et externe) ?
Comment planifier dans le temps en fonction des ressources techniques, humaines,
financires et logistiques disponibles ?
Comment mettre en place un systme de suivi qui permettra de vrifier les volutions,
latteinte des objectifs, limpact auprs des futurs utilisateurs ou autres groupes, les
impacts ventuels sur lenvironnement ?
CONSIDRATIONS POUR LAGENT/AGENCE DAPPUI
Veiller ce que les priorits soient

A Ouroma, Mali, les populations avaient retenu
retenues en connaissance de cause.
comme premire priorit la construction dun
Retenir les priorits est un exercice difficile avec grand barrage.
une dimension technique, mais surtout politique. Mais les agriculteurs comptaient sur leau pour
lirrigation en aval, les femmes pour le
La priorit absolue nexiste pas puisquelle sera marachage en amont, les leveurs sur
diffrente dune personne une autre, ou dune labreuvement de leur btail et les pcheurs
institution une autre. bozos sur la pisciculture quatre fonctions
qui taient incompatibles. Une fois construit,
Les populations et institutions peuvent ressentir un
le barrage a cr des tensions normes et na
problme comme prioritaire et proposer leur projet
jamais pu tre valoris de faon adquate.
prioritaire en consquence, pendant que les racines
Encadr 13 : Le barrage dOuroma, Mali
de la problmatique sont plus profondes et ne
seront pas vacues avec le projet propos.
65
Hygine et assainissement par exemple sont rarement prioriss par les populations ou
administrations locales, pendant que toutes les tudes montrent quune meilleure hygine et un
assainissement de base ont la plus grande incidence possible sur ltat de sant.
Lagence dappui ne doit pas elle-mme avancer les priorits bien sr, mais modrer le processus
de telle faon que :
Les problmes qui sont perus comme prioritaires (par exemple mortalit infantile),
soient suffisamment approfondis avant de les traduire en projets prioritaires (vaccination,
hygine et assainissement, eau potable).
Les priorits sinscrivent dans une vision sur le territoire et dans le temps.
Limpact attendu des choix prioritaires soit connu et accept par les parties concernes. Il
est dans ce sens utile de vrifier aussi les ventuels impacts ngatifs et de cartographier
les ventuels perdants. Ces lments sont souvent oublis si lon narrive pas prendre un
peu de distance ou si les acteurs locaux narrivent pas simaginer une stratgie
dattnuation de ces effets ngatifs.
Cest dans ces conditions que les acteurs locaux peuvent faire leurs choix en connaissance de
cause.
Objectiver les priorits.

Rappelons que lexercice de programmation tient compte des besoins des populations, des
institutions et de lenvironnement (ou des cosystmes). Pondrer ces besoins selon les priorits
et limpact est dlicat. Une des tches de lagence dappui la matrise douvrage locale est de
proposer ici des outils permettant dobjectiver et de rendre consensuels les choix. Dans le Manuel
pratique, quelques outils dappui et quelques documents sont proposs (pages 30 33). Le
recours la cartographie et la mise en place dune banque de donnes au niveau communal sont
des mthodes plus rcentes, qui demandent une certaine technicit, mais qui ont dmontr leur
intrt pour faciliter un dbat plus objectif, ainsi quun consensus. En plus, elles permettent
dinstaurer un mcanisme de suivi et un outil de communication, et donc une meilleure
transparence.
Leadership et participation.
La Collectivit locale doit tre le coordinateur du dveloppement local. Lexercice de
programmation et de planification est une opportunit idale pour construire et montrer ce
leadership. Un leadership qui stimule la participation, qui prend finalement les dcisions en tenant
compte de lensemble des intrts et selon une vision stratgique, qui en rend compte et qui
mobilise les acteurs pour leur concrtisation.
Il est alors important pour lagence dappui de mettre la Collectivit locale au centre de lexercice
et de lui proposer des mthodes et outils qui lincitent une dmarche participative. Des
66
consultations par quartier ou village/arrondissement, des commissions sectorielles ou des sances
de dfense publique peuvent fournir des espaces intressantes de dialogue et de mobilisation.
Cette dynamique participative ne peut cependant pas se substituer aux prrogatives des organes
lus ou installs au niveau de la Collectivit locale. Cest donc au Conseil communal que revient la
responsabilit dapprouver les stratgies communales, le plan de dveloppement communal, le
montage pour lexploitation des ouvrages dalimentation en eau ou les projets prioritaires
susceptibles dtre (co)financs par le budget communal (ou par la subvention dun partenaire de
la Commune).
Dans un contexte de jeune dcentralisation et de responsabilit citoyenne, il est important que
lagence dappui avec sa neutralit veille sur cet quilibre de la dmocratie locale.
Exercice itratif.
Une planification adquate prsuppose que les choix les plus stratgiques soient faits et quil y ait
suffisamment de consensus l-dessus.
Pour faire ces choix dans un exercice de programmation, il faut pouvoir mobiliser lensemble des
acteurs et ceci pendant une assez longue priode si lon veut rellement approfondir les
diffrentes problmatiques du territoire. Et mobiliser ces acteurs sans visibilit ou actions
concrtes sur le terrain nest souvent pas raliste.
Pour arriver des choix judicieux, il faut que les acteurs du dveloppement local matrisent
suffisamment les secteurs, les mthodes de planification et de concertation territoriale et quils
aient suffisamment expriment les consquences de leurs choix. Ceci prsuppose donc une
matrise technique et mthodologique qui doit tre apprise travers des formations, des
changes et, surtout, lexprience. Et ceci ncessite donc la mise en uvre dactions concrtes.
Une approche qui est quelques fois utilise pour rompre ce cercle vicieux est celle des
investissements tactiques : dans un premier temps, on planifie des ouvrages concrets, peu
complexes, visibilit et impact directs ; ceci mobilise les acteurs qui sont en mme temps
amens dans un exercice de programmation sur les secteurs plus complexes.
Les intrts des groupes dshrits.

Programmation et planification se font dans une dmarche participative, sous le leadership de la
Collectivit locale. Dans chaque socit, il y a cependant des groupes qui ne veulent ou ne
peuvent pas participer, ou encore, qui ne sont pas valablement reprsents dans le dialogue.
Lagence dappui doit veiller sur une prise en compte adquate des intrts des groupes
dshrits. Des discussions par focus groupe , une cartographie des groupes impacts par les
diffrents choix sectoriels et de projets ou linclusion de stratgies ou mcanismes de
discrimination positive envers les groupes dshrits peuvent tre des mthodes recommandes
par lagence dappui.
67
Deux groupes ne sont doffice pas prsents dans les ngociations : les gnrations
futures et lenvironnement.
Lagence dappui doit veiller la prise en compte de leurs intrts.
Une tude (sommaire) dimpact environnemental met en exergue les effets du projet sur
lenvironnement. Mais une dmarche de dveloppement durable ne peut pas se limiter
minimiser les effets ngatifs sur lenvironnement des projets ports par des personnes et des
institutions. Les besoins et les intrts de lenvironnement en tant que tel peuvent justifier de
projets spcifiques, par exemple pour la sauvegarde de la biodiversit ou encore la qualit des
rivires et des zones ctires. Les besoins et les bnfices des services environnementaux sont
souvent difficiles chiffrer, mais il est utile de rappeler que :
Les revenus tirs des cosystmes sont plus critiques pour la subsistance des pauvres que
pour les groupes plus nantis (voir Bonfoglioli dans lEncadr 4, page 20) ;
Les plus pauvres sont plus exposs aux consquences des perturbations des cosystmes
(catastrophes naturelles, changements climatiques) et ne disposent pas des moyens
dadaptation ou de diminution des risques.
La sauvegarde des services environnementaux sinscrit aussi dans une optique de
protection des intrts des gnrations futures.
Les intrts des gnrations futures concernent en premier lieu la sauvegarde du patrimoine : les
cosystmes et services environnementaux, le patrimoine dinfrastructures (y compris lpargne
pour leur renouvellement), mais galement le patrimoine social et institutionnel.
Porteur de projet, Matre douvrage et propritaire.

Le dbat sur la proprit du projet ou de louvrage et sur lidentit du Matre douvrage peut tre
dlicat quand il sagit de projets, ouvrages ou services qui ne ressortent pas forcment du
domaine public, mais qui utilisent des biens publics, comme par exemple des subventions, un
micro-barrage dans un cours deau pour lirrigation ou un espace public pour installer un
branchement communautaire pour lalimentation en eau. Dans ces cas, il est vident que les
futurs utilisateurs doivent sapproprier louvrage et quils ont donc intrt tre associs la
dmarche de dfinition, ralisation et rception. Mais, dautre part, les futurs utilisateurs ne sont
pas les vrais propritaires des actifs (ou dune partie des actifs, tel que le terrain) et la Collectivit
doit pouvoir exercer un droit de rgulation.
Lagence dappui peut ici proposer des montages intelligents, mais qui sont souvent mal connus
dans les pays en voie de dveloppement. On pense alors une Convention de dlgation de la
matrise douvrage lorganisation des futurs utilisateurs, par laquelle la Collectivit maintient son
droit de regard et dfinit les conditions de dlgation. On peut aussi dissocier la proprit de
louvrage de celle du terrain sur lequel il est construit, notamment par un droit de superficie qui
donne au propritaire de louvrage le droit de construire sur un terrain qui nest pas le sien et
dexploiter louvrage pour une longue priode et selon les restrictions convenues, priode aprs
laquelle louvrage revient au propritaire foncier. Llaboration de ces lments contractuels doit
tre facilite par lagence dappui.
68
Les choix stratgiques et immatriels.
Dans beaucoup de contextes de jeune dcentralisation et de responsabilisation citoyenne, les
premires programmations et planifications reviennent presque une liste douvrages
construire sans schma concret sur les mcanismes de gestion des ouvrages, ni du
dveloppement local en tant que tel.
Lagence dappui a ici une responsabilit importante pour intgrer des rflexions plus
stratgiques dans la phase de programmation et de planification.
Si lon prend par exemple le secteur de leau potable (et de lassainissement de base), la
programmation et la planification ne peuvent pas se limiter lister les forages, puits et adductions
raliser prioritairement. Des choix doivent tre retenus :
Le niveau de service quon veut et peut offrir aux populations (prises domestiques,
kiosques communautaires ou privs, distance maximale au point deau, qualit de leau)
et les volutions programmer dans le niveau de service ;
Le ou les modles de gestion (communautaire ou publique ? en rgie affermage
concession ? politique tarifaire ?) ;
Les mesures connexes pour un impact optimal (sensibilisation sur un usage rationnel,
formation en matire dhygine, promotion de latrines) ou pour une meilleure viabilit
(organisation des usagers, mise en place dun rseau doprateurs ou de rparateurs).
La gestion du dveloppement local en tant que tel doit aussi faire partie de la programmation.
On pense alors la mise en place dun cadre de concertation sectorielle, de commissions
sectorielles au niveau du Conseil Communal ou dun comit de dveloppement ; une banque de
donnes intgres sur les services de base au niveau de la commune ; les mcanismes de
communication entre la Commune et les autres parties prenantes et la population
Ces lments demandent une capacit danalyse, une vision plus long terme et une matrise
mthodologique qui ne sont pas toujours prsentes chez les acteurs locaux lors de leurs premiers
exercices de programmation/planification. Lagence dappui y a donc un rle cl jouer.
69
PLAN STRATEGIQUE DE GESTION DE LEAU ET DE LASSAINISSEMENT AU CAP-HATIEN
Cap Hatien, deuxime ville dHati, compte environ 500.000 habitants,
dont la majorit dans les quartiers informels, dpourvus de tous services
de base.
Plusieurs ONG y travaillent principalement selon une approche
communautaire ou de quartier, entre autre dans les domaines de
lamlioration du cadre de vie et de la rhabilitation des petits systmes
autonomes dalimentation en eau dans les zones priphriques. Le rseau
principal dalimentation en eau potable dessert seulement le centre-ville
historique du Cap pour une population d peine 50.000 habitants. Le
bureau rgional du Service National dEau Potable exploite le systme qui
date des annes 1920 et qui navait subi aucune rhabilitation majeure
depuis 1970. Le service est mdiocre et discontinu.
La ville ne dispose daucun systme dgouts part quelques canaux ciel ouvert pour les eaux pluviales.
95% des eaux uses sont verses dans ces caniveaux ou dans les rues. Les familles plus nanties qui
disposent dune fosse la font vidanger pendant la nuit par des bayakous et les excrments se retrouvent
finalement dans la lagune ou dans la mer.
Cest en 2007 que Oxfam-GB, GTIH et PROTOS ont pris linitiative de dmarrer un processus de planification
stratgique pour le secteur Eau et Assainissement, considr comme prioritaire tant par les associations
de quartier que par les autorits locales et nationales.
Dune part, le Plan Stratgique de Gestion (PSG) est un instrument dorientation et de planification des
investissements et des mesures daccompagnement. Mais le processus de llaboration du PSG qui a pris
deux ans a permis dautre part de dvelopper une vision commune sur le secteur et un cadre de
concertation permanent. Et, finalement, les diffrentes analyses, les exemples dautres expriences et les
multiples ateliers et groupes de travail ont contribu renforcer les capacits locales en matire danalyse,
de concertation et de planification.
La russite du processus a t influence par :
x Le fait quun consortium ait pris linitiative et quelle ntait donc pas considre comme la
proprit dun seul intervenant ;
x Laccompagnement neutre et scientifique par lUniversit de Leuven, Belgique ; travers une
dizaine de courtes missions et un accompagnement distance, lquipe universitaire a
apport la mthodologie de travail, anim les ateliers principaux, largi les visions avec des
expriences dans dautres pays, et, finalement, rdig des propositions de synthse et du
PSG ;
x Les investissements de terrain que le consortium a pu raliser paralllement au processus de
planification ce qui a crdibilis la dmarche ; pendant la priode 2007-10 le consortium a
construit des ouvrages deau et dassainissement pour environ 100.000 personnes, pendant
que les autres participants au Cadre de concertation, mis en place par le consortium, ont
investi dans des ouvrages plus structurants tels que le chteau deau aux captages ou le
rservoir de distribution en ville.
Le PSG ne se limite pas une analyse et la prsentation des visions et orientations pour le secteur, mais il
priorise galement une srie de Projets Stratgiques autour de 8 axes de travail. Ces Projets portent dune
part sur les investissements physiques prioritaires, et, dautre part, sur des actions et mesures de
gouvernance comme par exemple la mise en place dun systme tarifaire quitable et performant, ou
llaboration dune stratgie et des mcanismes de suivi et de contrle pour la prservation de la qualit
des eaux.
Lappropriation du Plan par les autorits locales nest pas encore optimale, malgr leur implication dans
tout le processus. Le PSG doit maintenant rester un rfrentiel pour lensemble des acteurs, ce qui
ncessite une actualisation rgulire des projets et de leur programmation, une promotion continue du
Plan et la consolidation des mcanismes de concertation et de mise en synergie.
Encadr 14 : Le Plan Stratgique de Gestion au Cap-Hatien, Hati
70
Dfinition et Prparation
Quelles sont les normes techniques de dimensionnement respecter ?
Quel est le service adquat ? (par exemple pour lalimentation en eau potable : qualit et
quantit deau souhaites et ralisables, distribution par prises communautaires et/ou
domiciliaires en tenant compte des moyens disponibles pour linvestissement et pour
lexploitation).
Diffrentes options techniques pour louvrage et choix de loption la plus approprie.
Validation des choix par les acteurs concerns.
Dtails techniques et budgtaires de loption retenue.
Plan de ralisation et dexploitation.
Slection des intervenants externes (Matre duvre, entreprises, fournisseurs de
matriaux ou dquipements ; ventuellement ddoublement des travaux en plusieurs
lots).
Contractualisation des rles des diffrents intervenants.
Rsoudre et formaliser les questions de proprit.
Chaque ouvrage est unique et demande une solution approprie.

Le design dun ouvrage doit bien sr tenir compte des normes sectorielles, plans types ou
directives du secteur. Mais ces cadres rgulateurs ne forment pas la seule rfrence. Le site prcis
o louvrage sera construit est unique (pente, sous-sol, orientation en tenant compte des rues,
soleil, btiments existants...). Les besoins des futurs usagers et/ou de lexploitant peuvent tre
spcifiques. Le contexte dmographique et conomique peut diffrer.
Lanalyse conomique et financire pour la construction dun ouvrage et pour lexploitation dun
service dpend dun ensemble complexe de facteurs.
Il ne suffit donc pas de copier les plans types ou prescriptions techniques dun ouvrage similaire.
Chaque ouvrage a ses spcificits et le Matre duvre ou larchitecte doit bien analyser
lensemble de ces facteurs avant de proposer une conception approprie. Cette conception doit
suivre le plus possible les designs de rfrence pour le secteur, afin dviter des fantaisies ou des
travaux peu courants. Toutefois, elle doit vrifier la compatibilit du ou des designs de rfrence
avec les paramtres spcifiques du projet et apporter les variantes ncessaires.
Lagent dappui doit tre attentif cet quilibre entre le respect des normes, lutilisation du
design de rfrence et ladaptation de ce design aux paramtres spcifiques et uniques chaque
projet.
71
Matre douvrage et usagers doivent sexprimer sur loption technique.
Cette phase de dfinition et de dimensionnement de louvrage, ainsi que la procdure de
slection et de contractualisation avec des prestataires externes est dune complexit technique
pas toujours bien matrise par le Matre douvrage ou par les reprsentants des futurs
utilisateurs de louvrage.
Ce ne sont pas tous les Maires qui peuvent interprter un plan architectural. Les futurs usagers
nont pas forcment un consensus sur ce quils veulent prcisment et leurs porte-paroles ne sont
pas toujours reprsentatifs. Puisque les ouvrages ne sont le plus souvent pas pays par des
contributions directes du Matre douvrage ou des usagers, ils ont tendance esprer un niveau
de service qui nest pas forcment en adquation avec le budget disponible pour linvestissement
ou avec leurs propres capacits et volont de couvrir les cots dexploitation.
Ces diffrents arguments montrent que limplication du Matre douvrage et des futurs
utilisateurs dans la conception technique de louvrage doit tre gre avec intelligence, mais ils ne
justifient en aucun cas leur exclusion de cet exercice.
Cest lagence dappui la matrise douvrage locale de proposer/organiser des actions ou outils
spcifiques pour une participation relle du Matre douvrage et des utilisateurs au choix de
loption technique approprie. Ceci doit se faire sur base de ltude de faisabilit ou pendant
llaboration de lAvant-Projet Sommaire. Les dtails purement techniques dvelopper ensuite
dans lAvant-Projet Dtaill sont la responsabilit du Matre duvre.
Cette inclusion des acteurs locaux dans le design peut se faire travers des visites des ouvrages
similaires, des maquettes, un jeu de rle ou une sance de dfense o diffrentes options sont
proposes
Dans le mme ordre dides, il est important de faire valider ce moment par le Matre douvrage
loption technique retenue, de prfrence en prsence de reprsentants des futurs utilisateurs.
Dissocier les fonctions pour un meilleur quilibre et contrle.

Pour les ouvrages dune certaine complexit (en tenant compte des comptences des acteurs
locaux), il est fortement recommand dinstaurer dans la rpartition des rles les mcanismes
ncessaires de contrle interne. Si lagence dappui joue par exemple le rle du Matre douvrage
dlgu, il ne faut pas que a soit encore cette mme agence qui est le Matre duvre charg du
design technique puisque ce montage ne permet pas une confrontation dides, et donc une
diminution des risques derreurs et une optimisation du design. Mme si la Commune dispose
dun service technique professionnel, il nest pas prudent de charger ce service de la conception
technique douvrages relativement complexes, puisquil perd ainsi son rle de contrle sur le
concepteur.
De mme pour lorganisation des travaux, il peut tre utile de fractionner le march en diffrents
lots afin dintresser les prestataires les plus performants pour des tches spcifiques. Mais ce
mode opratoire met le Matre douvrage rude preuve. Il doit tre capable:
De diviser le travail en tches, en sous-ensembles homognes de travaux ;
De passer autant de marchs que de tches ;
72
Dorganiser une coordination dautant plus stricte que la division en tches est plus
pousse.
Lagence dappui la matrise douvrage locale a une responsabilit importante dans cette
rpartition de rles et tches ce qui se joue surtout dans cette phase de dfinition et de
prparation.
Il importe de trouver le bon quilibre entre la mobilisation dacteurs diffrents pour des tches
complmentaires et, dautre part, lefficience et la bonne coordination du processus ce qui
devient de plus en plus complexe quand le nombre dintervenants augmente.
La passation de marchs doit tre gre avec dlicatesse.

Dj dans le choix de la procdure de mise en concurrence, une certaine discrimination a lieu. De
mme pour lventuelle dissociation en lots ou dans la dfinition de la grille dapprciation dans
une consultation restreinte ou pour un appel doffres. Rares seront par exemple les consultants
internationaux qui vont participer un appel pour des services quand le cahier des prescriptions
administratives exige la production dune srie de documents qui ne sont pas/plus demands sur
le plan international. Fractionner le march en petits lots privilgie les petites et moyennes
entreprises de la place. Mettre en concurrence des prestataires nationaux et internationaux
pendant que le critre prix est prpondrant privilgie les prestataires nationaux
Le montage de la procdure de passation nest donc pas neutre.
Il est crucial que lagence dappui la matrise douvrage locale accompagne ici le Matre
douvrage dans le choix dun montage qui respecte bien sr le Code des marchs qui est en
vigueur dans le contexte spcifique, mais qui est en mme temps :
Une application concrte des choix plutt stratgiques lis au dveloppement local :
promotion dun tissu doprateurs locaux ou de proximit, professionnalisation des
mtiers, transparence dans la procdure
Mais sans devenir indulgent sur les aspects qualitatifs : la matrise douvrage locale doit
dabord aboutir un ouvrage de qualit !
La mauvaise gouvernance dans la passation de marchs est de toute culture, de tout systme et
de tout sicle. Il revient lagence dappui de faire accepter des mcanismes intelligents
dattnuation des risques :
Entire discrtion avant louverture des plis ; transparence et bonne communication aprs
louverture ; argumentation des choix ;
Exclure le favoritisme : inscrire dans le rglement que les membres de la commission de
passation ne peuvent avoir aucun lien commercial ou familial avec les soumissionnaires ;
prfrer un montage qui peut aussi intresser quelques soumissionnaires qui ne sont pas
directement du milieu ;
Acceptation et bonne comprhension, avant mme louverture des plis, dune grille
dtaille de critres dexclusion, de slection et dattribution ;
Mcanisme de validation formelle par un reprsentant du bailleur ou participation de ce
reprsentant la procdure, avec un mandat de validation.
73
Mme dans les contextes o le Matre douvrage ne peut pas (encore) piloter la dmarche de
passation, en raison des exigences du bailleur ou dune rglementation dficiente en la matire, il
revient lagence dappui de trouver les voies et moyens pour lassocier le plus possible :
Participation sans droit de vote la commission de passation ;
Avis de non-objection du choix propos par le pouvoir adjudicateur ;
Partage du PV dattribution avec lensemble des arguments qui ont men au choix ;
Tmoin de la contractualisation ou partie contractante aprs lattribution
Un Matre douvrage qui est exclu de cette phase de slection et de contractualisation na aucune
relation avec les diffrents prestataires, na donc aucun levier pour influencer leurs prestations et
ne peut donc jamais tre le matre du processus, voire de louvrage. De mme, dans une
dmarche dapprentissage, il est important que le Matre douvrage se familiarise avec cette
phase et que les agences dappui dveloppent des mthodes et outils appropris pour une
responsabilisation progressive des acteurs locaux dans cette phase dlicate.
La contractualisation sinscrit dans le renforcement de comptences.

En principe, la notification dun march, ensemble avec le cahier des charges et la soumission de
ladjudicataire, forment un engagement contractuel. Le plus souvent, ces documents ne sont
toutefois pas suffisamment spcifiques ou comprhensibles pour les acteurs locaux surtout pas
quand il sagit de cahiers de prescriptions rdigs dans un langage trs technique et administratif
pour tre conforme la rglementation laquelle le pouvoir adjudicateur est soumis.
Dans une dmarche de renforcement des comptences des acteurs locaux par rapport la
matrise douvrage, il est important que ces diffrents lments soient clarifis dans un
engagement qui lie le pouvoir adjudicateur, le Matre douvrage (sil est diffrent du premier) et le
prestataire, et ceci dans un langage qui est compris et selon des formulations qui sont acceptes
par lensemble des parties contractantes.
Veiller sur lquilibre entre le soft et le hard .

Cest dans la phase de dfinition et prparation que les mesures daccompagnement doivent
galement tre dfinies et planifies. La viabilit ou mme la mise en valeur optimale dun
ouvrage ne dpendent pas uniquement de la conception ou de la ralisation technique de
louvrage, mais beaucoup plus encore :
Du dispositif organisationnel et du rglement de son utilisation ;
De lacceptation de louvrage par les utilisateurs ;
De la volont et de la capacit des utilisateurs utiliser et prendre soin de louvrage, lies
entre autre leur comprhension des liens entre louvrage et leurs problmes ou
dveloppement (comme un point deau potable par exemple qui, associ un
comportement adquat en matire dhygine, peut rduire la moiti des cas de maladie
infantile dans la plupart des contextes africains, mais ce qui prsuppose donc un
74
changement de comportement et un service deau potable qualitatif et fonctionnel
100%) ;
Du dispositif de rgulation locale : titre de proprit, mcanisme de contrle sur
lutilisation, sur le paiement, sur la gestion des fonds, sur lexploitant
Ces diffrents lments ne se mettent pas en place de faon automatique. Ils sont souvent
complexes et ncessitent des comptences spcifiques pour leur conceptualisation ou leur mise
en uvre. Le Matre douvrage local et les futurs utilisateurs ne sont pas toujours conscients de
cette complexit ou mme de leurs besoins en la matire il sagit souvent dun service quils
nont pas, et dont ils ne connaissent pas les consquences.
Lagence dappui a un rle crucial jouer ici. Cest dailleurs dj dans la phase de programmation
et de planification que les thmes soft doivent tre traits et que la vision locale sur le partage
de responsabilits, le partage des cots et bnfices, sur la rgulation, sur le renforcement du
savoir, pouvoir et vouloir des populations doit tre rflchie.
Les mesures daccompagnement doivent tre retenues en concertation avec le Matre douvrage,
les utilisateurs, le pouvoir rgalien (souvent le service rgional) et lexploitant. Elles sont ensuite
traduites en tches qui feront lobjet de cahier des charges et qui peuvent tre confies aux
acteurs les plus outills.
La contribution locale.
Dans une logique dapproche par la demande , il est souvent demand aux futurs usagers de
confirmer leur intrt pour le service ou pour louvrage par une contribution locale. Cette
pratique peut tre bien justifie dans une dmarche dinvestissement o le bailleur vient en appui
aux engagements dinstitutions ou de personnes prives pour faciliter leur capitalisation et le
dmarrage dactivits caractre conomique.
Dans le cadre de services publics, il est plus logique que le secteur public fasse les investissements
et assure donc lventuelle contribution locale. Cest l justement un des rles de la Collectivit
locale dorganiser la solidarit et laccs pour tous aux services de base, et ceci travers une
perception correcte des taxes et impts, une gestion efficace de ces moyens publics et de leur
investissement dans les projets jugs prioritaires. Les exemples sont lgion de projets qui ont vu
drainer la majorit de leurs nouveaux points deau vers les villages et quartiers le long du
goudron, lesquels ayant une forte association de ressortissants dans la capitale ou ltranger, ou
ayant fait dj des pargnes par la vente de leau au forage pour assurer cette fameuse
contribution locale.
On pourra mme pousser la logique plus loin et remettre en question le lien direct entre la
contribution de la Collectivit et le service ou ouvrage public prioris. Ce qui importe, ce sont les
capacits de la Collectivit gouverner son territoire, y compris donc sa capacit de mobilisation
et de gestion financire, mais le meilleur indicateur nest pas forcment un cofinancement de lun
ou lautre service.
Lagence dappui a donc intrt mener ce dbat sur la responsabilit financire de la
communaut et de la Collectivit, mais dune faon plus large que le simplisme de la
contribution locale .
75
CONCILIER PARTICIPATION LOCALE, ARBITRAGE EQUITABLE ET PILOTAGE PROFESSIONNEL
Le programme GIREDIN intervient dans le delta intrieur du fleuve
Niger, o habitent environ 1 million de personnes sur le rythme du
fleuve : inond pendant deux ou trois mois, zone dsertique en saison
sche, mais toute lanne en pnurie deau salubre et de services de
base. Le programme a comme objectif stratgique de renforcer les
capacits des acteurs du dveloppement local et de mettre en place
une articulation cohrente et pertinente entre ces acteurs. La stratgie
dintervention du programme est base sur les priorits et souhaits
exprims par les populations locales lors de la prparation des
diffrents plans de dveloppement communaux et principalement le
Plan de Dveloppement Social, Economique, et Culturel quinquennal
(PDSEC). La Commune est renforce dans son rle de coordinateur du
dveloppement local et de Matre douvrage pour les services publics
(eau et assainissement collectif).
Trois dispositifs de concertation pilotent les phases de programmation la prparation des projets :
Concertation communale
Journe d'valuation Journe de planification
Des concertations communales au dbut de Participants :

chaque anne de programmation et - Reprsentants des comits de gestion
dexcution permettent d'valuer les actions - Bureau communal
de l'anne passe, et de prioriser, valider et - Services techniques dconcentrs de lEtat
spcifier les demandes dcrites dans les - Partenaires de la Commune engags dans
PDSEC en fonction du budget les secteurs
d'investissement disponible. - ONG locales dintermdiation sociale
Conseil de concertation
Rvision technique et Recommandations et

financire Proposition de plan annuel
Les propositions des Conseils communaux de Participants :

chaque Commune dintervention sont en - Un reprsentant de chaque Commune
suite rvises au regard de la faisabilit - Services techniques dconcentrs de lEtat
technique et financire par un conseil de - Un reprsentant des ONG dintermdiation
concertation. sociale
- Un reprsentant de PROTOS
Comit de pilotage
Validation du budget par Adoption finale du Plan

Commune annuel
Finalement les plans annuels de chaque Participants :
Commune sont soumis pour adoption au - Gouverneur de la Rgion de Mopti
Comit de pilotage du projet GIREDIN, - Le Maire de chaque Commune
prsid par le Gouverneur de la Rgion de - Services techniques dconcentrs de lEtat
Mopti. - Un reprsentant de PROTOS
Dans lexcution du programme retenu, les services techniques rgionaux sont impliqus dans un rle
dappui conseil, la fois aux Communes et PROTOS. Les ONG maliennes ont un rle de prestataire de
service pour le compte de la Commune pour des activits dintermdiation sociale et elles donnent un
appui aux comits de gestion et de valorisation de leau (primtres irrigus).
Encadr 15 : Les diffrents niveaux de concertation au Mali
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Ralisation et Rception
Rle des acteurs locaux dans les travaux, dans le suivi, dans le contrle...
Quelles sont les mesures prendre pour garantir la qualit de louvrage et sa conformit
aux prescriptions techniques telles que souhaites par le Matre douvrage ?
Quelles mesures prendre pour garantir la qualit du processus de construction : gestion
du chantier, gestion budgtaire, respect de la planification, thique sur le chantier et dans
les relations avec les populations ?
Organisation des paiements ; gestion de la trsorerie et des cautions ; documentation des
aspects financiers (ligibilit des dpenses, pices justificatives, ordonnance des
paiements).
Organisation et respect des lignes de communication et de la reddition de comptes.
Actions dappui pour garantir lappropriation par les acteurs locaux : formation sur le tas,
implication dans les runions de chantier et rceptions, apports propres, schmas
simplifis des ouvrages...
Formaliser davantage les questions de proprit et dappropriation .
Gestion des garanties.
Veiller aux droits et devoirs de chaque acteur.

Dans la phase de mise en uvre de louvrage, les rapports de pouvoir et le niveau de
connaissance/comprhension des diffrents acteurs ne sont pas toujours trs quilibrs. Mme
quand les spcifications administratives et techniques sont trs dtailles, il peut y avoir des
modifications qui simposent en cours de route. Dans des contextes dlicats, chacun des acteurs
peut tre fort dpendant de certaines volutions contextuelles qui taient difficiles prvoir
(disponibilit de matriaux, conditions mtorologiques, situations sociales et politiques).
Il est alors important davoir une bonne interprtation des droits et des devoirs de chacun et de
maintenir une bonne collaboration entre les diffrentes parties. Les situations conflictuelles
peuvent tre vites par une bonne communication et transparence rciproque entre les parties.
Mme si chaque partie a ses intrts propres, elles ont plus davantage collaborer entre elles.
Les runions de chantier sont une bonne occasion pour crer cette attitude de collaboration et
permettent dtre proactif aux problmes qui se posent.
Trop souvent les Matres douvrage locaux se sentent dans une position inconfortable vis--vis de
lentrepreneur et/ou du bureau dtudes. Le Matre douvrage na pas suffisamment les
connaissances techniques pour bien saisir les discussions, ni les expriences ncessaires pour
comprendre tous les enjeux du contrat. Louvrage nest dailleurs pas financ par ses ressources
propres et il devra souvent dlguer son exploitation un oprateur priv ou un comit des
usagers ; il a donc du mal faire valoir sa position comme propritaire. Lentrepreneur dispose
dailleurs de facilits logistiques que les services communaux nont pas. Et, finalement, les
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procdures administratives et financires que la Commune doit suivre sont souvent
contraignantes et il arrive que le Matre douvrage lui-mme a du mal respecter les ententes,
notamment quant aux dlais de paiement ou la mise en place de certaines facilits pour
lentreprise.
La neutralit, la matrise technique et administrative, ainsi que la lgitimit de lagence dappui
la matrise douvrage sont cruciales comme facilitateur dans cet quilibre entre Matre douvrage,
entreprise, bureau dtudes et service tatique. Lagence doit toutefois jouer ce rle sans se
substituer au Matre douvrage, qui reste le premier responsable pour la bonne conduite de tout
le processus.
Eviter une approche purement technocrate.

Dans une approche de dveloppement local, il est important dutiliser le processus de ralisation
de louvrage pour renforcer les comptences des acteurs locaux, leur collaboration ainsi que le
tissu social. Dune part, un bon droulement du chantier ncessite une attitude de collaboration
et un respect mutuel entre le Matre douvrage, le Matre duvre, les entreprises et la population
directement concerne (tout en vitant bien-sr une complicit malsaine, ce qui arrive quelques-
fois dans des chantiers financs par des ressources publiques ou externes). Cette attitude de
collaboration permet aussi de mieux faire face aux imprvus. Et, finalement, elle contribue une
meilleure appropriation de louvrage et des relations durables, ce qui facilite la phase post-
construction.
Il revient lagence dappui la matrise douvrage locale de proposer des actions pouvant
contribuer ces objectifs plutt socio-organisationnels ou au moins dviter des actes qui
peuvent avoir un effet contraire :
Une bonne collaboration entre la population locale et les travailleurs de lentrepreneur
ce qui exige un code de conduite respectueux de ces derniers ;
La participation de reprsentants des populations aux aspects non-techniques des
runions de chantier ;
Lentrainement de quelques jeunes locaux comme stagiaires pour apprendre le mtier sur
le tas ;
Organiser la scurit du chantier et des matriaux en concertation avec lentreprise,
lautorit locale et la population.
Mais garantir un respect des rgles de lart.

Mais le plus dmotivant et dmobilisant reste bien sr un ouvrage qui ne rpond pas aux rgles
ou aux attentes, des retards excessifs et non-justifiables, des corrections perptuelles effectuer
aux travaux raliss
Les dimensions technique et administrative doivent donc tre menes et contrles avec
professionnalisme et proximit.
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Dj dans la rpartition des rles, dans le cahier des charges et dans la slection des prestataires,
les risques de malfaons techniques ou de frictions dordre administratif ou financier peuvent tre
attnus, mais lagence dappui la matrise douvrage locale doit bien se rendre compte de la
fragilit et des limites des acteurs locaux. Elle a donc aussi une responsabilit assumer pour
veiller ce que chaque acteur joue son rle et que leurs ventuelles faiblesses ou limites soient
dtectes et quil y soit remdi temps.
Certaines approches qui sinscrivent dans une volont dappui lconomie sociale doivent donc
tre appliques avec prcaution. On pense alors lapproche HIMO, les contributions locales en
nature ou lobligation faite lentreprise de recruter les manuvres proposs par le quartier. Le
choix des matriaux et technologies doit galement sinscrire dans une garantie de qualit.
Dissocier supervision, surveillance et contrle.

Avec loprationnalisation progressive de la dcentralisation, beaucoup de pays du Sud sont en
train dvoluer dune matrise douvrage centralise vers une matrise douvrage locale.
Dans un concept tatique et centralis, les fonctions de la supervision du processus, de la
surveillance du chantier et du contrle rgalien revenaient toutes lEtat central. Les
programmes bilatraux et multilatraux de dveloppement avaient souvent leur propre unit de
projet qui assumait ces diffrentes fonctions. Depuis la Dclaration de Paris sur lefficacit de
laide, ces cooprations salignent de plus en plus sur les systmes existants, avec donc aussi une
dissociation des rles.
Dans un concept de matrise douvrage locale, ces fonctions de supervision, de surveillance et de
contrle rgalien sont diffrentes et la responsabilit dacteurs diffrents :
La supervision se rfre lensemble du processus et des acteurs qui interviennent pour le
compte du Matre douvrage. Cest le Matre douvrage qui est le premier responsable
pour la bonne conduite de lensemble et cest lui qui doit veiller ce que chaque acteur
joue son rle, que leur collaboration est optimale, quils travaillent dans le sens du projet
et en respectant les engagements.
La surveillance se rfre au suivi technique des entreprises et fournisseurs qui
interviennent sur le chantier. Cette surveillance doit tre permanente et vrifier
constamment le respect des prescriptions techniques et des rgles de lart. Elle est
assume par le Matre duvre travers son Dlgu pieds duvre.
Le contrle est une dimension rgalienne et la responsabilit dune autorit suprieure,
les directions ministrielles, leurs agences comptentes ou leurs services dconcentrs. Ils
doivent vrifier si les normes sectorielles, les directives en matire de scurit,
lautorisation de btir et tout autre rglement sont respects.
Cette rpartition des rles et les lignes de communication et de reddition de comptes qui
laccompagnent sont assez nouvelles dans un contexte de jeune dcentralisation et lagence
dappui la matrise douvrage locale doit donc accompagner cette volution.
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La gestion financire au cur des proccupations.
Il nest pas illogique que les questions financires suscitent des intrts particuliers dans les
marchs de construction. Les montants sont souvent importants et financs par de largent
froid (c'est--dire, qui nest pas gnr directement par celui qui le dpense). La vrification
des matriaux, des mtrs ou mme des attachements est laborieuse. Les offres financires dans
les marchs publics ne refltent pas toujours la ralit des prix quand les soumissionnaires
anticipent dj les blocages ventuels ( pots de vin , difficults et retards de paiement).
Cette culture dune bonne gestion des marchs de construction doit tre construite et lagence
dappui la matrise douvrage locale devra y jouer un rle, dune part en proposant des outils et
pratiques, dautre part en donnant de la confiance aux diffrentes parties prenantes et,
finalement, en assurant un appui de proximit et les formations ncessaires.
Quelques lments :
Il est utile de se rfrer dj dans le DAO au rle que lagence dappui joue en matire de
contrle et de suivi sur les aspects administratifs et financiers. Ceci peut influencer
lintrt, voire le prix, des soumissionnaires.
La gestion de la trsorerie est souvent pnible pour les Collectivits locales. Pas mal de
pays appliquent le principe de lunicit de caisse et il est alors difficile de rserver un
montant prcis des liquidits pour lun ou lautre projet. Par contre, si lentrepreneur ne
dispose pas de suffisamment de rserves, le paiement temps de ses factures
intermdiaires est une condition pour la continuit du chantier.
Cette gestion des paiements ncessite donc une bonne planification de la part du Matre
douvrage. Lagence dappui peut offrir ici des formations, accompagner llaboration de
procdures appropries et veiller leur respect.
Si lagence dappui reprsente le bailleur de fonds, elle doit bien prciser les critres des
dpenses ligibles, ainsi que des pices justificatives qui les documentent. Si ces choses
peuvent sembler videntes pour une agence de dveloppement, elles le sont beaucoup
moins pour des lus ou des administrateurs communaux.
Instaurer une culture de formalisation sans tomber dans le formalisme.

De mauvaises relations entre acteurs ne peuvent pas tre redresses par des Procs Verbaux ou
Ordres de Service. Et mme sils existent des documents formels prcisant les responsabilits de
chacun, ceci ne garantit pas que chaque partie en fasse la mme lecture. La formalisation ne suffit
donc pas pour prciser les droits et devoirs de chacun ; elle nest quune mthode pour faciliter un
consensus, pour prciser la communication, pour sauvegarder et partager une mmoire.
Mais cette formalisation est importante :
Dans une perspective de bonne gouvernance : formaliser permet de partager les
informations, de se rfrer en cas de divergence un cadre connu par les concerns, de
retomber sur des engagements institutionnels qui dpassent les paroles personnelles, de
sauvegarder une certaine continuit dans les engagements.
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Dans une perspective dapprentissage : ngocier sur la formalisation dun engagement
permet aux parties de mieux comprendre leurs droits et devoirs ; des archives compltes
sont une riche source dinspiration pour le Matre douvrage qui doit sengager dans un
processus similaire.
Lagence dappui doit proposer des canevas, doit faciliter les ngociations pour permettre une
lecture conjointe des engagements pris et un quilibre dans ses engagements.
Mais, en mme temps, elle doit veiller sur les principes de proportionnalit et dquit dans cette
formalisation. Les savoirs et pouvoirs des parties ne sont pas forcment en phase et lun peut
utiliser la formalisation pour aliner lautre et exploiter les dsquilibres. Un formalisme trop
pouss peut submerger une dynamique et un engagement centrs sur le contenu, sous un tas de
paperasseries, jusquau point o les parties ont comme principal objectif de ne faire que ce qui est
explicitement impos par les documents.
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ATTENUATION DES RISQUES FIDUCIAIRES AU BENIN
Ensemble avec ses partenaires, dont le PNE, Helvetas, SNV et ICCO,
PROTOS est actuellement prsent dans 27 des 77 Communes du Bnin,
notamment dans les deux dpartements au Sud-ouest, ainsi que les 4
dpartements du Nord. Ce consortium y appuie le secteur de leau et
dassainissement en milieu rural (et dans les centres semi-urbains) et
ceci selon une approche de matrise douvrage locale qui concde
lensemble des attributions de Matre douvrage aux Communes.
Les transferts de crdit effectus par PROTOS au profit des Communes
constituent la preuve quun transfert de moyens est possible et
efficace pour peu quil se fasse avec un minimum daccompagnement
et de contrle.
Les mesures mises en place dans le cadre des programmes de PROTOS
au Bnin sont:
La justification des activits et budgets annuels par chaque Commune devant un comit de pilotage
multi acteurs constitu d'un reprsentant de la tutelle (Prfecture), des services tatiques
concerns, des Mairies de chaque Commune d'intervention (gnralement un lu et un reprsentant
du service technique communal), ainsi que des associations des usagers. Si une Commune fait
preuve de retard ou de laxisme dans la ralisation des activits et/ou dans la gestion des crdits qui
lui sont attribus, le Comit de Pilotage peut dcider de sanctions lgard de celle-ci (par exemple
une diminution du budget pour l'anne prochaine).
La signature d'une convention de financement avec chaque Commune, accompagne dun manuel
des procdures dtaill. Ce manuel dcrit entre autres en dtail les frais ligibles, les documents
justificatifs ncessaires soumettre au reprsentant du bailleur et les seuils pour dterminer les
procdures de passation des marchs (ngociation directe, consultation retreinte, appel d'offres
ouvert). Au dbut du programme, PROTOS transfre une avance sur le compte de la Commune pour la
ralisation dactivits programmes lors du Comit de Pilotage. La Commune justifie les fonds au fur
et mesure avant que son compte Trsor Public ne soit rapprovisionn avec le montant des
dpenses approuves ou selon les ncessits du programme.
Le problme de l'unicit des caisses: les virements sont effectus travers le Trsor Public comme
exig par la Loi, mais au profit de comptes TP communaux spcifiques au projet. Ce compte
fonctionne avec double signature (Maire et CSAF). Ceci permet la traabilit des fonds et des
dpenses.
Un accompagnement des services techniques des Communes par les conseillers techniques de
PROTOS et ses partenaires lors du processus de passation des marchs en gnral avec une attention
particulire lors de la phase de l'valuation des offres. Une grille de dpouillement trs dtaille est
labore avant louverture des offres et assure que la notation ne puisse pas subir trop d'influences
subjectives.
Lenvoi dune demande d'avis de non-objection par la Commune au reprsentant du bailleur
accompagne du rapport d'valuation des offres. Les contrats et paiements ne peuvent tre signs
quaprs rception dun avis de non-objection.
L'exigence de payer les factures des entreprises par chque libell au nom de l'entreprise pour la
traabilit et pour rduire les options de donner/laisser des "pots de vins".
Une stratgie qui soriente de plus en plus vers un concept de redevabilit (ncessit de reddition
des comptes) et de contrle citoyen par les ACEP (Association de Consommateurs dEau Potable)
travers la mise en place dun cadre de concertation communale. En outre, des logiciels comptables
communaux ont t dvelopps qui permettront la saisie des dpenses communales (budget
national et hors budget national) et donc un meilleur contrle (ndlr mais cela ne provient pas des
actions de PROTOS).)
Encadr 16 : Lattnuation des risques fiduciaires au Bnin
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Exploitation
QUESTIONS TRAITER DURANT CETTE SQUENCE
Dfinir le rle des acteurs locaux dans la gestion et lentretien de louvrage.
Prvoir ventuellement des actions de mobilisation des usagers pour un usage adquat.
Dissociation optimale des tches potentiellement conflictuelles : rgulation et contrle,
exploitation, dfense des intrts des usagers.
Professionnalisation optimale des tches en fonction de leur complexit.
Mcanismes de gestion financire en faisant des distinctions entre exploitation et
maintenance, rparation, renouvellement.
Dispositif de suivi, accompagnement et contrle de lexploitant.
Analyses priodiques du fonctionnement de louvrage, du service de base, des dispositifs
dexploitation et de suivi.
Oser rflchir et proposer des modles innovants pour la gestion des services
de base.
Dans une dmarche de dcentralisation et une vision de dveloppement local, il convient de
mobiliser diffrents types dacteurs pour des tches complmentaires. Ce principe ne vaut pas
uniquement pour la phase de la ralisation dun ouvrage, mais galement pour son exploitation.
Ceci permet de dissocier les tches, ce qui peut contribuer une meilleure professionnalisation,
et, en mme temps, un meilleur quilibre entre les tches oprationnelles dune part, et, dautre
part, le contrle et la rgulation.
Les parties locales sont souvent limites dans leurs rflexions par un modle unique pour
lexploitation dun ouvrage.
Lagence dappui la matrise douvrage locale doit ouvrir cette rflexion et dj dans les phases
de programmation et de planification poser des questions sur les modles dexploitation qui
combinent les principes de la durabilit, de lefficacit (donnant les rsultats escompts), de
lefficience (matrise des cots) et de lquit. Ces principes de base, pour ce qui concerne les
services de proximit, se traduisent souvent dans des mcanismes :
De subsidiarit : ce qui peut tre gr au niveau local doit ltre, mais sans perdre de vue
que certaines tches sont trop complexes pour tre gres en autarcie au niveau de
chaque ouvrage individuel ;
De rgulation : dissocier les tches entre lexploitant, le propritaire, le rgulateur et les
(reprsentants des) usagers ;
De professionnalisation.
Faire connatre des expriences dautres contextes, inciter la rflexion multi-acteurs sur le sujet et
poser les bonnes questions, sont les actions mener par lagence dappui.
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Veiller un accs quitable aux services.
Lagence dappui a certainement une responsabilit pour la prise en compte des intrts des
groupes dshrits et pour un accs quitable aux services. Ces groupes sont souvent mal
reprsents par les dlgus des usagers ou par les administrations.
Les rflexions sur le partage des cots et des bnfices (politique tarifaire) ou sur les mesures
connexes qui contribuent un accs quitable, doivent tre inities par lagence dappui. Ce
dbat doit dj tre men ds la programmation, mais aussi dans la mise en uvre du systme
dexploitation de louvrage.
Professionnalisation versus implication citoyenne.

Une implication adquate des (reprsentants des) utilisateurs dans lexploitation des services de
proximit est souvent une condition gagnante pour une bonne utilisation et une gestion
optimale. Cette implication cre un mcanisme de contrle interne vis--vis de lexploitant et un
contrle social entre les utilisateurs eux-mmes. Elle incite les utilisateurs prendre leur
responsabilit, notamment pour une utilisation correcte et rationnelle de louvrage et pour sa
protection. Une gestion transparente des aspects financiers renforce la volont de payer pour les
services.
Dautre part, certaines tches techniques et managriales ncessitent une matrise suffisante, et
donc un niveau appropri de professionnalisme.
Lagence dappui, de par sa neutralit et connaissance de modles diffrents dans dautres
contextes, peut faciliter cette recherche dquilibre entre une implication suffisante des
utilisateurs organiss, et, dautre part, la dlgation des tches plus complexes des acteurs
professionnels. La communication et la reddition de comptes entre propritaire, exploitant et
(reprsentants des) usagers est ici de grande importance.
La bonne gestion des recettes et de lpargne.

Pas mal de services de proximit sont aujourdhui payants. Lexploitation, lentretien et le
renouvellement de ces services doivent de toute faon tre financs par les tarifs, les taxes ou les
transferts ( les trois T ), et il nest donc pas illogique que lutilisation du service soit
(partiellement, sinon entirement) paye par lutilisateur. La viabilit financire de louvrage ou
du service dpend alors du montage de recouvrement des cots, de la volont et de la capacit
payer des utilisateurs. Lagence dappui peut travailler sur les deux premiers lments :
En insistant sur une politique tarifaire qui est perue comme quitable ;
En mettant en place les mcanismes de reddition de comptes ;
En veillant sur une bonne scurisation des recettes, surtout de lpargne ;
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En conduisant des mesures daccompagnement qui visent une meilleure comprhension
du service, de ses avantages et des modalits de gestion, ce qui conduit gnralement
une meilleure adhsion.
Les services publics sont une responsabilit publique.

Dans les pays en voie de dveloppement, les services de base ont souvent t organiss par une
dmarche communautaire avec lappui financier et technique de la coopration internationale
faute dune prsence et engagement de lEtat. Les systmes dapprovisionnement en eau grs
par les communauts ou les glises, les services ducatifs ou de sant mis en place par les
confessions religieuses, les dispositifs damnagement raliss et entretenus par les comits de
quartier font preuve dune dynamique locale et dune responsabilit citoyenne.
Dautre part, le secteur public a le devoir dorganiser ces services publics de base pour ses
citoyens.
Maintenant que ce secteur public est plus prsent au niveau local, grce au processus de
dcentralisation, il faut quil soit responsabilis pour ces services publics. Ceci ne veut pas dire que
ladministration locale doit tout faire et que la communaut est dgrade en simple
consommateur. Le partenariat entre une socit civile locale responsable et son administration
est la cl du dveloppement local. Ce partenariat doit considrer les droits et les devoirs des deux
parties, en partant du principe que ladministration doit garantir que le service public soit
fonctionnel, quil rponde aux normes et quil soit accessible.
Lagence dappui est particulirement bien place pour modrer ce montage de partenariat local.
Rgulation locale et contrle.

Ce principe implique aussi que ladministration locale ne peut pas se destituer de sa responsabilit
de rgulation et de contrle.
La rgulation implique que le montage dexploitation rponde aux normes sectorielles et aux
principes de durabilit et dquit. Le contrle vrifie si les droits et devoirs inhrents au montage
retenu sont respects.
Dans les cas o ladministration locale dlgue lexploitation dun service public un exploitant
(priv, confessionnel, associatif, communautaire, coopratif ou autre), cette rgulation et ce
contrle constituent une garantie pour le propritaire et pour les utilisateurs. Si ladministration
locale exploite elle-mme louvrage, les fonctions de rgulation et de contrle sont plus dlicates.
Aussi pour les ouvrages du domaine priv, une rgulation et vrification de certaines rgles
simposent.
Lagence dappui doit accompagner ladministration locale dans la conceptualisation et la mise en
uvre dun systme adquat de rgulation et de contrle. Ce systme ne peut pas uniquement
tre construit sur lautorit hirarchique, voire rpressive, de lentit dcentralise, mais il doit
apporter une valeur ajoute pour lensemble des acteurs.
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LA GESTION LOCALE MISE A LECHELLE
PROTOS a dmarr ses activits Madagascar en 2006 aprs une phase
dexploration de deux ans. Avec un budget limit, quelques adductions
deau ont t construites dans les Communes au Nord-ouest
dAntananarivo et ceci en partenariat avec lONG FIKRIFAMA.
A partir de 2008, un programme intgr est dvelopp pour 6 Communes
dans la valle de lAndromba. Les 6 Communes abritent 55.000 habitants,
rpartis sur 155 villages dont seulement 24 disposaient dun systme deau
au dmarrage du programme, surtout ceux le long de la Route Nationale
(et parmi ces rseaux, un tiers tant en mauvais tat).
Dici 2013, le taux de couverture en eau dpassera 70% et la population,
ainsi que les institutions locales seront sensibilises et mobilises pour un
changement de comportement en matire dhygine et dassainissement
de base. Les premires rflexions et investissements visant une gestion
plus intgre des eaux ont dmarr en 2010, ils contribueront dabord
une irrigation plus performante.
Un objectif stratgique important du programme est cependant le dveloppement dun dispositif
adquat pour une exploitation durable des petits systmes ruraux. Un processus danalyse participative,
avec les Communes, les comits deau et les institutions locales a effectivement mis en exergue que :
x Les comits deau travaillent trop petite chelle, que leurs comptences techniques et
managriales ne sont pas en phase avec les besoins long terme et quils sont trop fragiles sur
le plan organisationnel et institutionnel. Comme ils travaillent en complte isolation, les risques
de mauvaise gestion et de mfiance sont importants alors que leurs capacits de rponse aux
crises (internes ou induites par des facteurs externes) sont trs limites.
x Les Communes, responsables du service public deau, nont pas les ressources humaines,
logistiques ou financires pour exploiter ces rseaux de petite taille et disperss. Puisque les
communauts investissent aussi dans tout le processus de mise en uvre de leur rseau, la
Commune na pas le poids elle seule pour coordonner, voire piloter une rgulation locale ou
une exploitation en rgie.
x Le secteur priv na pas dintrt dans ces rseaux disperss et consommation (et donc
cotisation) modeste.
Le modle qui est retenu par les acteurs locaux, et qui est fonctionnel depuis mi-2009 repose sur trois
niveaux de gouvernance complmentaires :
1) Les communauts mettent en place leur association des usagers (FMTR) et leur comit deau
(KR), charg de lexploitation quotidienne et des travaux simples dentretien et de rparation.
2) La Commune prend progressivement en main son rle de propritaire des ouvrages. Elle donne
une reconnaissance formelle au FMTR comme partenaire condition que ce dernier respecte
certains principes repris dans un Rglement Intrieur (RI) et dans le Contrat de dlgation entre
la Commune et le FMTR. Chaque FMTR dispose dun compte dpargne et chaque retrait
ncessite un avis de non-objection de la Commune.
3) Les 6 Communes ont redynamis leur structure intercommunale OPCI, cre en 2003 pour
lexploitation de la plaine de lAndromba, mais reste plutt virtuelle jusqu rcemment. LOPCI
est maintenant le niveau de rgulation et de mise chelle :
- Les RI et Contrats de dlgation sont uniformiss pour les 6 Communes.
- LOPCI territorialise la stratgie sectorielle nationale pour lensemble des 6 Communes
et il est lorgane de planification pour les nouvelles interventions. LOPCI a dailleurs mis
en place un Conseil dEau o les Communes et reprsentants des KR discutent les
orientations stratgiques et assurent le suivi du technicien intercommunal (TMMR).
- LOPCI a effectivement recrut un technicien professionnel de leau qui fournit un appui-
conseil aux KR, qui vrifie ltat financier et technique du systme local et qui organise les
formations et recyclages. Ses frais sont pays par des contributions des 6 Communes et
des 25 KR associs jusqu prsent.
Encadr 17 : La gestion des rseaux ruraux Madagascar
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Evaluation
QUESTIONS TRAITER DURANT CETTE SQUENCE
Mettre en place depuis le dmarrage un dispositif danalyse rgulire et de suivi des
progrs raliss en matire de renforcement des comptences par rapport la matrise
douvrage.
Leons relatives la programmation et la planification. Est-ce que les secteurs
prioritaires doivent voluer en fonction des progrs raliss ? Doit-on modifier le rle des
acteurs, les choix organisationnels ou techniques ? Comment rendre les cadres de
concertation et mcanismes de participation plus performants ? Doit-on renforcer ou
modifier les mcanismes de suivi ? Les relations avec dautres acteurs encore faiblement
mobiliss ?
Leons relatives chaque phase, de la dfinition jusqu la mise en valeur de louvrage.
Comment rendre la gestion de la phase plus performante la prochaine fois ? Evaluation
selon les critres defficacit (est-ce quon a obtenu les rsultats escompts ?) et
defficience (gestion des ressources, planification). Comment la gestion de la phase a
contribu lapprentissage local ? Aux conditions de durabilit ? Aux principes de
participation et dquit ?
Acquis et dfis pour voluer vers une relle prennit : complmentarit des rles,
professionnalisation des rles, niveau local et supra-local, dispositifs techniques et
financiers, performance et pertinence des mesures daccompagnement.
Apprciation par les bnficiaires finaux et leons tires de cette analyse (par rapport aux
rsultats, par rapport la participation des bnficiaires finaux et par rapport aux
communications).
Tirer des enseignements des meilleures pratiques dautres acteurs.
Rendre disponibles les leons tires de lexprience, tant positives que ngatives.
Quelles sont les leons par rapport aux facteurs supra-locaux qui ont un impact sur le
dveloppement local ? Quelle stratgie suivre pour amener ces leons au niveau
comptent de gouvernement ou de dcision ?
Documenter la dmarche et les outils.
Instaurer une culture dorganisation apprenante.

La matrise douvrage locale nest pas un concept et un ensemble de comptences qui peuvent
simplement tre transfrs dune agence dappui vers le tissu des acteurs locaux ou qui
peuvent tre copis dexpriences dailleurs. Chaque situation est diffrente quant sa
lgislation, aux comptences des diffrentes parties et leurs relations, aux besoins prioritaires et
prioriss, au montage financier, aux conditions sociales, conomiques et culturelles locales. Une
praxis approprie chaque situation doit donc tre dveloppe par les acteurs concerns. Cette
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praxis devra dailleurs voluer au fur et mesure que les comptences, relations et besoins
changent.
Pour arriver une relle matrise, il faut donc que les acteurs locaux puissent dvelopper et
actualiser eux-mmes cette praxis. Quils apprennent donc de leurs expriences et quils intgrent
les leons pertinentes dautres expriences.
Cette attitude dorganisation apprenante nest pas un acquis automatique puisquon est souvent
born par la gestion du quotidien. Des moments dvaluation interne, dchange avec dautres
expriences et de capitalisation des points forts et des marges de progrs doivent tre facilits
par lagence dappui en vue dinstaurer progressivement cette culture dapprentissage.
Lagence dappui elle-mme a bien sr aussi ce devoir dapprendre des expriences. Cet
apprentissage doit tre inscrit dans ses rsultats attendus au mme niveau que les rsultats
oprationnels et ncessite un monitoring spcifique.
Dvelopper un dispositif danalyse et de suivi des comptences.

Dans une dmarche de renforcement des comptences des acteurs locaux, il est important de
mesurer rgulirement les comptences acquises et de dfinir ensemble les ambitions, les
priorits et une feuille de route pour ce renforcement.
Il existe diffrents outils pour cette analyse des comptences.
Un outil assez simple cherche identifier les forces, les faiblesses, les opportunits et les menaces
de lorganisation pour dfinir ensuite les comptences souhaites et ralistes au niveau de lavoir,
du savoir, du pouvoir et du vouloir.
Un autre outil, plus complexe, consiste mesurer les cinq grappes de comptences quun acteur
de dveloppement doit matriser (voir page 39). Pour chaque grappe, on dfinit les critres
minimaux auxquels lorganisation doit rpondre et les ambitions moyen et plus long terme.
MDF a dvelopp rcemment la mthode IOCA qui analyse les capacits institutionnelles et
organisationnelles selon trois niveaux :
Le contexte institutionnel : les acteurs et les facteurs, le cadre lgal, politique, social,
culturel et conomique.
Lanalyse organisationnelle composante externe : linfluence des acteurs et des facteurs
externes sur lorganisation et les capacits de lorganisation pour en profiter (ou attnuer
les effets ngatifs).
Lanalyse organisationnelle composante interne : leadership, stratgie, processus et
procdures, systmes, staff, culture.
Pour une agence dappui, il est crucial de disposer des comptences internes et dun outillage
mthodologique appropri pour accompagner cette dmarche de dveloppement
organisationnel travers la responsabilisation des acteurs locaux dans la matrise douvrage.
88
Sinspirer des pratiques testes dans dautres contextes.
Bien que chaque situation soit particulire, une lecture intelligente des pratiques dveloppes
dans dautres contextes peut servir dinspiration. Identifier les conditions gagnantes qui font
que lun ou lautre concept, montage ou outil savre performant est crucial dans cet change.
Lagence dappui la matrise douvrage locale est bien place pour accompagner cette
dmarche. Elle est cense avoir des connaissances, relations et expriences dautres contextes et
peut plus facilement faire abstraction des spcificits contextuelles pour faire une synthse. Il est
souvent important de se rfrer des contextes qui sont suffisamment proches sur le plan
politique et culturel et dviter des changes ou exemples de pays qui ont des relations
dlicates.
Proposer un portefeuille vari dactions dvaluation.

Il est conseill de varier suffisamment les exercices dvaluation afin de trouver un bon quilibre
entre lintgration de visions nouvelles et externes et, dautre part, lauto-analyse et
lappropriation.
Trois types dvaluation peuvent tre distingus :
Les valuations internes, ventuellement modres par un facilitateur externe, qui
permettent aux parties prenantes danalyser elles-mmes les forces et faiblesses.
Les valuations externes3, menes par des personnes ressources qui sont indpendantes
des acteurs locaux, de lagence dappui ou dautres parties prenantes.
Les analyses entre pairs ( peer reviews ), par lesquelles les acteurs cls de diffrents
programmes similaires apprcient la performance de leurs pairs.
Oser nommer les marges de progrs.

Une institution ou dmarche qui na pas de marges de progrs ne peut pas progresser. Apprendre
des erreurs et des lacunes est plus facile et a plus dimpact que de chercher des optimisations
pour les aspects suffisamment performants. Lvaluation doit donc avoir comme premier objectif
dapprendre et damliorer, et non pas de confirmer ce quon sait dj ou de chercher des
coupables pour les lacunes.
Lefficacit et la prennit dune dmarche dpendent le plus souvent de son maillon le plus
faible. Mme sil est plus dlicat de nommer et de chercher des solutions pour les points faibles,
3
Certains bailleurs utilisent aussi le terme valuation interne conduite par un valuateur externe quand il
sagit dune valuation commandite par lagence de dveloppement, finance par le bailleur. Le terme
valuation externe est alors rserv aux valuations qui sont commandites et gres directement par
le bailleur, et qui incluent donc aussi une apprciation de la prestation de lagence elle-mme.
89
cest l que dmarre lapprentissage. Un model ou une praxis tout fait nexistent pas et doivent
tre construits par lexprience. Cest lagence dappui dtre attentive aux marges de progrs,
doser les nommer mais dans un esprit constructif et mobilisateur, et de faciliter la recherche de
solutions.
Capitaliser les expriences et les rendre disponibles pour dautres acteurs.

Avec une vue plus large et (partiellement) extrieure aux acteurs locaux, lagence dappui doit
coordonner les actions de gestion des connaissances , en vue de :
Rendre sa propre approche plus performante en tirant des leons des expriences ;
Renforcer la cohrence et une meilleure matrise de cette approche par les diffrents
collaborateurs et partenaires ;
Partager ces leons avec dautres acteurs qui sont aussi la recherche de modles et
outils appropris pour leur contexte.
Il faut donc rserver suffisamment de moyens (temps et ressources humaines linterne et de
lextrieur) pour cette capitalisation qui demande toutefois une certaine distance vis--vis du
quotidien pour arriver une bonne analyse des pratiques.
Cette capitalisation doit, son tour, tre valorise dans les actions de revendication et de
plaidoyer, conformment au principe du jeu deux niveaux (voir pages 59 61).
90
LA CAPITALISATION NOURRIT LES PRATIQUES ET LA LEGISLATION
Dj ds le dmarrage de son engagement dans le secteur de leau et

de lassainissement au Bnin, PROTOS a cherch des allis et suscit
des mcanismes dapprentissage et de partage.
Dans le Dpartement du Mono, un premier projet pilote a permis en
1999-2001 de tester une approche de mobilisation communautaire et
de professionnalisation du mtier dintermdiation sociale. Les
recherches et capitalisations taient conduites en collaboration avec
des personnes ressources des directions de leau, ainsi que de
lhygine et de lassainissement de base.
Le projet HAADI-Nord dans les Dpartements de lAtacora et de
lAlibori tait construit sur les leons retenues du Programme dEau et
dAssainissement de la SNV afin de tester partir de 1999 une plus
grande responsabilisation des acteurs locaux.
Les multiples changes et actions conjointes avec le programme de la
coopration bilatrale belge dans lAtacora ont permis entre 2002 et
2006 de vrifier et dexploiter les avantages comparatifs dune
approche de matrise douvrage dcentralise (PROTOS) versus
dconcentre (PADEAR de la coopration belge avec le Service Eau).
Par ses initiatives citoyennes et les rseaux de partenariats tisss au fil du temps mais aussi grce sa
persvrance dans des actions pionnires, PROTOS a russi se positionner et jouer un rle catalyseur
dans le paysage de lAEPHA au Bnin et plus particulirement en terme de mise en uvre dans des
conditions relles de la matrise douvrage par les Communes.
Se positionnant ds leur apparition aux cts des nouvelles entits administratives afin de les
accompagner dans leurs nouvelles attributions, PROTOS et ses partenaires (entre autre la SNV, le PNE, le
PDM et le CREPA) ont ds le dpart compris que le dveloppement local ne pourra tre mieux port que
par les autorits locales. Lintgration des plateformes dcisionnelles du secteur (telle que le Groupe
Sectoriel Eau et Assainissement), mais aussi la conduite dun processus reconnu men de manire
approfondie et participative (tel que le Livre Bleu Bnin, en alliance avec le SIE), ont indniablement
contribu la reconnaissance et la prise en compte des actions des Acteurs Non Etatiques
reprsentant la socit civile dans le paysage politique du secteur AEPHA au Bnin.
La russite des actions auprs des Communes est autant due la prsence renforce des quipes de
PROTOS sur le terrain qu une volont affiche de positionner et daccompagner les acteurs locaux dans
leur rle. La dotation de budget au sein des comptes du Trsor Public Communaux en vue de permettre
aux Communes de mener bien des actions en faveur du dveloppement du secteur de lAEPHA sur leur
territoire a constitu une dmarche qui navait pas encore t teste et qui est maintenant suivie par
dautres partenaires du secteur. Alors que rcemment encore, peu de PTF sintressaient rellement au
rle des Communes dans le secteur de lAEPHA, malgr les attributions que la loi sur la dcentralisation
leur avait confres. Force est de constater que les expriences probantes de PROTOS et de ses
partenaires ont amen dautres partenaires sintresser davantage aux Communes et adopter cette
approche de Matrise douvrage communale. Les transferts contrls de crdits effectus par PROTOS aux
profits des Communes constituent la preuve quun transfert des moyens est possible et efficace pour
peu quil se fasse avec un minimum daccompagnement et de contrle, processus auquel rechignent
encore cependant les Directions Centrales, le tout constituant pourtant une approche efficace pour un
dveloppement local pilot localement.
Encadr 18 : Les expriences qui nourrissent le changement au Bnin
91
Ce Guide a t labor par lquipe de PROTOS, avec lappui de lir. Stef Lambrecht.
Il sinspire des pratiques et leons retenues des diffrents programmes de PROTOS, de deux expriences de la
CTB (PAIDECO-Kinshasa en RD Congo et PAMED au Niger), ainsi que les ouvrages suivants :
Matrise d'ouvrage Communale et Urbaine en Afrique - Jean Franois Tribillon - Ministre des Affaires
Etrangres Coopration et Francophonie ; Paris, 1998.
Guide mthodologique dappui la matrise douvrage ; SNV-Bnin ; Cotonou, 2000.
Decentralisation and poverty in developing countries : Exploring the impact ; Development Center
Working Papers N 236 ; OCDE ; Paris, 2005.
Cadre conceptuel pour lappui de la Belgique la dcentralisation et la gouvernance locale ; DGD ;
Bruxelles, 2008.
Quel rle pour la CTB dans la dcentralisation et la gouvernance locale ?; CTB ; Bruxelles, 2006.
Appui la matrise douvrage Rapport final de lvaluation transversale ; ACE-Europe & PROTOS ;
Gent, 2006.
Guide mthodologique pour le Projet dAppui la Matrise dOuvrage Locale dans lEau et
lAssainissement PAMOLEA ; Antananarivo, 2008.
Accompagner les collectivits territoriales du Sud dans la gouvernance de leur territoire. Comment la
coopration dcentralise peut-elle renforcer les capacits de matrise douvrage des collectivits
partenaires ? F3E & Cits Unies France & PAD-Maroc ; Paris, 2009.
92

Protos Maitrise D Ouvrage Locale Guide Methodologique 2010

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Matrise douvrage locale

MAITRISE DOUVRAGE ET DEVELOPPEMENT LOCAL -------------------------------------------------------------- 13

LES ACTEURS ET LEUR ROLE -------------------------------------------------------------------------------------------- 33

LES PRINCIPES DIRECTEURS -------------------------------------------------------------------------------------------- 39

LES ETAPES DE MISE EN UVRE --------------------------------------------------------------------------------------- 63

Liste des encadrs

ACEP Association de Consommateurs dEau Potable

Depuis le dbut de ce millnaire, beaucoup de pays en voie de dveloppement se sont engags

Cette dmarche de dcentralisation, de dconcentration et de responsabilisation citoyenne nest

Cette dynamique de partenariat local inclut :

PROTOS : LEAU = LEVIER DE DEVELOPPEMENT

MANUEL PRATIQUE DE MATRISE

Dcrit pour chaque tape quelques

Est complt par une bote outils (en version

Schma 1 : Le Guide mthodologique et le Manuel pratique

Quand on parle de la matrise douvrage locale, ceci renvoie la priorisation, la ralisation et

Dans les deux dimensions outillage administratif ou stratgie de dveloppement la matrise

La dcentralisation na pas seulement une valeur

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La dcentralisation financire (ou dcentralisation fiscale) se rfre la rallocation des

Dcentralisation et rduction de la pauvret

De plus en plus de pays considrent la dcentralisation et la dconcentration comme des axes

La dcentralisation permet de mesurer la responsabilit et la capacit dcoute des

La mobilisation des communauts et la valorisation du capital social, une meilleure

Matrise douvrage locale

Les squences dun projet

III. Dfinition de Retenir les spcifications de louvrage, son budget et ses

IV. Prparation des Slectionner les entreprises et autres prestataires chargs de la

V. Ralisation des Raliser louvrage

VI. Rception de Remettre louvrage entre les mains du propritaire (et

VII. Mise en valeur Grer, exploiter, entretenir et maintenir louvrage

Schma 3 : Les squences de la matrise douvrage

RLE DES ACTEURS LOCAUX

Responsabilits selon les nouvelles politiques des services de base

Schma 4 : La nouvelle rpartition des rles

Societ 3) Montage "futur" (faire faire)

Encadr 5 : Lvolution des rles dans le dveloppement local en Ouganda

Cette matrise douvrage locale est aujourdhui :

Un choix de plus en plus appuy par les partenaires techniques et financiers

Une stratgie dappui au dveloppement local

Une opportunit de participation citoyenne

Un dfi important pour les organismes dappui au dveloppement

Concrtement, le Matre douvrage a la responsabilit de :

LE MATRE DOUVRAGE DLGU

LASSISTANT AU MATRE DOUVRAGE

LAGENCE DAPPUI LA MATRISE DOUVRAGE LOCALE

Lappui la matrise douvrage locale peut se concrtiser travers diffrentes formes, en

Dlgation de la matrise d'ouvrage

Assistance la matrise d'ouvrage

L'agence d'appui se positionne plutt comme un "ensemblier" qui accompagne

Schma 6 : Rles de lagence dappui la matrise douvrage locale

INSTANCE ROLE RESPONSABILITES

Reprsentant du 9 Assurer le (co)financement 9 Participer aux moments cls de

Schma 8 : Les 6 phases du cycle de projet

Il sagit bien dun cycle dans la mesure o :

L'appui la s'intresse une bonne gestion de chaque phase, mais

Schma 9 : Les 4 dimensions stratgiques de la matrise douvrage

L'appui la doit prciser ses objectifs par rapport chacune de ses