N 00000

_______

A
ASSEM
MBL
LE NATIO
N ONA
ALE
CONSTITU
UTION DU 4 OCTOBRE 11958
QUATO
ORZIME LG
GISLATURE

Enreggistr la Prssidence de l'Asssemble nationale le

PRO
OJET DE RAP
R POR
RT
DINF ORM
MATIION
DPOS

een applicationn de larticle 146 du Rgleement

PAR
R LA COMMIS NANCES, DE LCONOMIIE GNRALE
SSION DES FIN E ET DU CON
NTRLE BUDG
GTAIRE

relatif au transportt stratgiq

que

ET
T PRSENT
PAR

M Franoiis CORNU
M. UT-GENTIILLE

Dput

 3

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION ......................................................................................................... 5
I. LE TRANSPORT ARIEN, UNE CAPACIT MILITAIRE CRUCIALE .............. 7
A. UN BESOIN IMPRIEUX POUR LES FORCES EN OPEX ........................... 7
B. UN BESOIN SANS CESSE CROISSANT ......................................................... 10
C. LES SERVICES DU MINISTRE DE LA DFENSE CHARGS DE
RPONDRE DU TRANSPORT STRATGIQUE ............................................ 13
II. LES FAILLES FRANAISES DU TRANSPORT MILITAIRE ARIEN............. 14
A. LA FAIBLESSE DES CAPACITS PATRIMONIALES FRANAISES ......... 14
1. Les capacits patrimoniales couvrent peine un quart des besoins ..................... 14
2. Les capacits patrimoniales de transport tactique atteignent un seuil critique ..... 15
3. LA400M ou lavenir en trompe-lil .................................................................. 16
B. LEXTERNALISATION : UN CHOIX CONTRAINT ; UN ABANDON DE
SOUVERAINET .................................................................................................. 18
1. Lexternalisation, un choix contraint .................................................................... 18
2. Lexternalisation, un abandon de souverainet occult mais bien rel ................. 24
III. LES FRAGILITS DANS LA MISE EN UVRE DE LEXTERNALISATION 27
A. RISQUES JURIDIQUES ....................................................................................... 27
B. UN SUIVI FINANCIER INGAL........................................................................... 30
1. Des arbitrages SALIS / ICS dfiant la logique financire .................................... 30
2. Paris-Gao-Singapour ............................................................................................. 32
C. LES QUESTIONS EN SUSPENS ....................................................................... 33
1. SALIS, une solution intermdiaire ?..................................................................... 33
2. LAn-124 jusqu quand ? .................................................................................... 35
3. Loption patrimoniale ? ........................................................................................ 36
 4

IV. LE MINISTRE DE LA DFENSE DOIT INTERROGER SES PRATIQUES . 38

A. LA NON-PRISE EN CONSIDRATION DES NOMBREUSES

ALERTES PARLEMENTAIRES .......................................................................... 38
B. LA SOUS-BUDGTISATION DES OPEX NENCOURAGE PAS LA
RIGUEUR ............................................................................................................... 40
C. LES INSUFFISANCES DU CONTRLE INTERNE AU MINISTRE DE
LA DFENSE ......................................................................................................... 41
1. La faiblesse du suivi des externalisations ............................................................. 41
2. Des acteurs privs peu contrls ........................................................................... 42
3. Le cas particulier des secondes carrires des militaires ........................................ 44

CONCLUSION .............................................................................................................. 47
 5

INTRODUCTION

En octobre 2016, en application de larticle 58-2 de la loi organique du

1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes
transmettait la commission des finances du Snat une communication relative
aux oprations extrieures de la France couvrant la priode 2012-2015 (1) .

Le champ de lenqute mene par la haute juridiction financire visait

dresser un bilan de la gestion des oprations extrieures pendant la priode
2012-2015, en les abordant sous trois angles principaux : la pertinence des
moyens humains, matriels et de soutien mis en uvre pour mener bien ces
oprations ; la soutenabilit du niveau dengagement actuel des forces
franaises ; le cot des oprations .

Les ultimes dveloppements de cette communication portent sur le

transport stratgique (arien). La Cour y souligne la trs forte dpendance des
moyens non militaires dans un secteur oprationnel sensible et qualifie de
ncessaire une clarification des conditions de recours aux deux prestataires
principaux de transport stratgique arien . Et de formuler, au titre des
recommandations, pour mieux rpondre aux besoins de transport arien
stratgique et dans lattente de la mise disposition de moyens patrimoniaux,
dvelopper le recours la mutualisation multinationale et amliorer lefficience
du recours aux moyens externaliss .

En outre, le lecteur ne peut manquer de relever deux lments intrigants.

Dune part, les magistrats de la Cour semblent avoir pein tablir avec prcision
le cot lheure de vol du transport stratgique, dans un but de comparer les
diffrents contrats en cours. Dautre part, ils relvent des anomalies dans les
modalits de recours tel ou tel contrat. Le terme anomalie est tout sauf
anodin dans une communication dune juridiction financire. Au cours de leur
audition effectue dans le cadre du prsent contrle parlementaire, les magistrats
ont prcis quil sagissait de dysfonctionnements , sans tre en mesure den
dtailler la nature.

Ces quatre pages posent plus dinterrogations quelles nclairent sur la

situation du transport stratgique arien. Saisie non sur ce sujet spcifique mais
sur le thme plus large des oprations extrieures, la Cour na pu se livrer une
analyse approfondie. Lampleur de la mission et les dlais impartis dans le cadre
de larticle 58-2 de la LOLF expliquent eux-seuls limprcision de certains
dveloppements.

(1) Les oprations extrieures de la France 2012-2015. Communication la commission des finances du Snat,
octobre 2016. Publi sur le site de la Cour des comptes (https://www.ccomptes.fr/).
 6

Mais les lments relevs mme sommairement par la Cour des Comptes
sur le transport stratgique exigent dtre prciss. Tel est lobjet de ce rapport
dinformation la commission des finances de lAssemble nationale.

Le rapporteur spcial de la commission des finances dispose de pouvoirs

de contrle et dvaluation qui lui sont propre et peut sautosaisir de tout sujet
relevant de son champ de comptence. Le contrle parlementaire engag la suite
de la communication de la Cour des comptes dmontre la complmentarit
existant entre dune part le contrle financier opr par la haute juridiction et
dautre part le contrle politique men par le Parlement. Lorsque lun nest pas en
mesure dapprofondir une enqute ou den apprcier certains caractres, lautre
peut prendre le relais.
 7

I. LE TRANSPORT ARIEN, UNE CAPACIT MILITAIRE CRUCIALE

A. UN BESOIN IMPRIEUX POUR LES FORCES EN OPEX

Aujourdhui lengagement de nos armes a atteint un niveau exceptionnel.

Fin fvrier 2017, plus de 30 000 militaires franais sont en effet mobiliss sur
diffrentes oprations :

13 000 hommes sont mobiliss en mtropole dans les missions

Sentinelle et autres sauvegarde maritime et sret arienne ;

7 000 hommes constituent les forces de souverainet dans les territoires

ultra-marins et 3 750 sont pr-positionns sur des bases franaises dans des tats
trangers (Sngal, Cte dIvoire, Gabon, Djibouti, Abu Dhabi). La relve des
units et leur soutien logistique impliquent des capacits de transport recourant
principalement aux voies maritimes et ariennes sur de longues distances
(7 100 km entre Paris et Kourou ; 9 400 km entre Paris et Saint-Denis de la
Runion ; 16 750 km entre Paris et Nouma) ;

6 650 hommes sont engags dans des oprations extrieures stricto

sensu. La principale, Barkhane, sappuie elle-seule sur 4 000 hommes.
 8
Source : Ministre de la Dffense - tat-major dess armes.
 9

Les distances enntre la mttropole ett les thttres dopration acttuels sont
granddes et constituent un
u dfi loogistique quotidienn : 4 100 kkm entre Paris et
Bamaako ; 4 2000 km entree Paris et NDjamen
N na ; 3 400 kkm entre PParis et Ammman.

Plus vaaste opraation en cours, Barkhane couvre c unne zone de 4 500

kilom
mtres dEsst en Ouesst, sur 1 50
00 kilomttres du Noord au Sudd.

Les disttances inffra-thtree sont connsidrabless : 950 killomtres entre

e Gao
et Baamako ; 2 500 kilom mtres en ntre Ndjam mena et Bamako.
B Lloignement des
L
ports en eaux profondess fait repo oser le sooutien loggistique suur les seuules voies
terresttres et ariiennes.

Source : Ministre de laa Dfense - taat-major des arrmes.

Ces queelques chiiffres suffiisent dmmontrer lee rle cruccial du trannsport dit
stratggique entrre la mtroopole et lees thtres doprattion engaggeant des militaires
franaais. La prriode tuddie par la Cour des Comptes dans sa ccommuniccation la
comm mission dees financess du Snaat inclut deuxd oprrations maajeures auujourdhui
terminnes : Sanngaris en Rpubliq que centraafricaine (dcembrre 2013 octobre
2016)) qui a moobilis jusqqu 2 000 0 hommess et le retrrait dAfghanistan achev
a en
2014.
 10

B. UN BESO
OIN SANS
S CESSE CROISSA
C ANT

Selon lal Cour des d compttes, le traansport repprsente 14 % des surcots

OPEX X de la priode 20112-2015, soits 157 millions
m deuros annnuels. Cess derniers
chiffrees nincluuent pas lee cot de transport
t aau bnficce des forcces de souuverainet
et des forces pr-positionnnes.

Ce postte de dpeense est ceependant en

e forte crooissance ccomme le dmontre
le tablleau suivaant publi par
p la Couur :

En 20001, le postte transp

port , au titre des surcots OPEX, slevait
13 millions deeuros ; enn 2015 152 milliions deurros. Un sseuil a tt franchi
dabord en 20003 avec linterventiion en Affghanistann puis en 2011-20122 avec le
renforrcement ddes oprations en Afrique
A suub-sahariennne. Un ppic a t atteint en
2013 avec 231 m millions deuros.
d

Lengaggement dde loprattion Servval a constitu un effort toout fait

excepptionnel avvec le traansport dee 18 000 tonnes dee fret en un mois. Entre le
11 jannvier 20133 et le 28 fvrier 20 procdd 169 affrtements ariens
013, il a t
 11

(115 vols dAntonov 124 ; 47 Iliouchine 76 ; 7 Antonov 225) et 110 vols davions
allis (C17 principalement).

En dcembre 2015, dans un rapport dinformation au nom de la

commission de la dfense sur les consquences du rythme des oprations
extrieures sur le maintien en condition oprationnelle des matriels (1), Alain
Marty et Marie Rcalde livraient des statistiques relatives aux flux logistiques
entrant et sortant des thtres dengagement (personnels et fret) pour les annes
2012 2014, statistiques permettant de prendre conscience de lampleur des
volumes transports :

Lanne 2012 a t marque par le retrait des troupes franaises

dAfghanistan :

FLUX LOGISTIQUES 2012

(fret en tonnes ; cot en millions deuros)

Flux entrants Flux sortants Total

Fret 18 454 26 308 44 762
Passagers 17 906 20 454 38 360
Cot 33,25 63,33 96,58
Source : Centre du soutien des oprations et des acheminements.

En 2013, le Prsident de la rpublique dcide lengagement des troupes

franaises au Mali pour stopper lavance des djihadistes qui menaaient le pays.
Le flux de fret double par rapport 2012.

FLUX LOGISTIQUES 2013

(fret en tonnes ; cot en millions deuros)

Flux entrants Flux sortants Total

Fret 55 089 30 818 85 907
Passagers 28 874 24 599 53 473
Cot 120,83 69,69 190,52
Source : Centre du soutien des oprations et des acheminements.

2014 marque un retour des flux dits dentretien pour ce qui concerne le
fret. Le nombre de passagers reste stable en raison des rotations des personnels.

(1) Rapport dinformation n 3323 du 9 dcembre 2015, commission de la dfense, Assemble nationale.
 12

FLUX LOGISTIQUES 2014

(fret en tonnes ; cot en millions deuros)

Flux entrants Flux sortants Total

Fret 31 802 17 357 49 159
Passagers 25 134 29 584 54 718
Cot 42,69 28,29 70,98
Source : Centre du soutien des oprations et des acheminements.

Prcision : 2014 est domine par des flux dentretien.

FLUX LOGISTIQUES DE LOPRATION BARKHANE

(fret en tonnes ; cot en millions deuros)

Flux Flux Flux Flux Total au Total

Total 2014
entrants sortants entrants sortants 30/09/2015 depuis 2014
Fret 14 778 8 411 23 189 13 592 2 447 16 039 39 228
Passagers 13 003 13 918 26 921 10 363 10 133 20 496 47 417
Cot 23,35 17,71 41,06 4,82 8,65 23,47 64,53
Source : Centre du soutien des oprations et des acheminements.

FLUX LOGISTIQUES DE LOPRATION SANGARIS

(fret en tonnes ; cot en millions deuros)

Flux Flux Flux Flux Total au Total

Total 2014
entrants sortants entrants sortants 30/09/2015 depuis 2014
Fret 12 328 3 231 15 559 3 476 5 246 8 722 24 281
Passagers 7 533 11 155 18 688 2 867 4 836 7 703 26 391
cot 14,49 3,33 17,82 3,30 6,26 9,56 27,38
Source : Centre du soutien des oprations et des acheminements.

Le transport de passagers et de fret peut soprer par trois voies, chacune

ayant ses avantages et inconvnients.

La voie maritime offre une capacit demport et de distance maximale au

cot le plus faible sous rserve de dlais dacheminement longs.

Elle exige un certain niveau de capacits portuaires aujourdhui limites

en Afrique quelques sites (Cte dIvoire, Gabon), loignes des thtres actuels,
donc impliquant de complter lacheminement par voies terrestres ou ariennes.

La voie terrestre assure une souplesse demploi sur des distances

relativement courtes mais, outre son exposition aux menaces dans les zones de
conflit, exige une logistique mobile et se heurte aux difficults du terrain
dsertique.

La voie arienne offre la plus grande rapidit dacheminement sur des

distances pouvant atteindre plusieurs milliers de kilomtres mais galement la
 13

charge financire la plus leve : laffrtement arien est 30 fois plus onreux que
laffrtement maritime. Selon le type dappareils employs, les capacits
aroportuaires ncessaires pour accueillir lavion et la prise en charge de la
cargaison sont plus ou moins dveloppes.

Au regard des caractristiques des thtres des oprations extrieures en

cours, la voie arienne constitue cependant le principal mode dacheminement des
hommes et du matriel.

Le transport arien se divise entre transport stratgique (de la mtropole

sur zone) et transport tactique ou post-acheminement ( lintrieur de la zone). La
Cour des comptes a limit son enqute au seul transport stratgique arien. Ceci ne
doit pas tre interprt comme un blanc-seing laiss au transport tactique. Ce
dernier a t intgr dans le champ de la prsente communication.

C. LES SERVICES DU MINISTRE DE LA DFENSE CHARGS DE

RPONDRE DU TRANSPORT STRATGIQUE

Aujourdhui, deux services du ministre de la dfense grent les

acheminements.

Afin de rpondre aux besoins de logistiques oprationnelles exprims

par le centre de planification et de conduite des oprations (CPCO), ltat-
major des armes dispose du centre du soutien des oprations et des
acheminements (CSOA), issu de la fusion le 1er juillet 2014 du centre interarmes
de la coordination logistique des oprations (CICLO) et du centre multimodal des
transports (CMT). Le CSOA est en charge de tous les acheminements
stratgiques. Il assure pour le compte du CPCO la matrise douvrage dlgue
notamment pour lexternalisation du soutien logistique. Le CSOA est galement
partie prenante des structures de commandement du soutien dployes sur les
thtres. Pour laffrtement stratgique, le CSOA met le bon de commandes
aprs une tude pralable du besoin et des ressources. Il constate galement le
service fait lissue de la mission. Entre ces deux tapes, intervient un autre
service, le SSLT.

Organisme extrieur du commissariat des armes, le Service

Spcialis de la Logistique et du Transport (SSLT) est le reprsentant du
pouvoir adjudicateur et lordonnateur secondaire pour la logistique et le
transport. Il fait fonction de centrale dachat . 150 personnes officient au SSLT
et grent 200 marchs et 180 000 factures par an.
 14

II. LES
L FAILL
LES FRAN
NAISES DU TRANSPORT MILITAIRE
M E ARIEN

A. LA FAIBLESSE DES CAPA

ACITS PA
ATRIMONIIALES FR
RANAISE
ES

1 Les cap
1. pacits pa
atrimoniales couvrrent pein
ne un qua
art des bes
soins

Selon laa Cour dees comptess, la Francce ne peutt couvrir aau mieux, en anne
de fluux dentrettien, quunn quart dee ses besoiins en matire de trransport sttratgique
arienn. En anne de dpploiement, donc de fortes solllicitationss, comme en 2013,
cette ccapacit toombe 7,44 %.

RPA
ARTITION DES
D TONNA AGES TRAN NSPORTS
SELON
N LES MOYE
ENS UTILIS
SS (VOIE ARIENNE)
A

(en tonnes)

Source : Cour des compptes, donnes CSOA.

C

Pour les
l vols stratgiquues, larm
me de lair disspose de moyens
moniaux limits et vtustes
patrim v :

deux A340
A (2799 passagerrs ou 41 toonnes de fret)
f : 22,5 ans dgee moyen

trois A
A310 (1855 passagerrs ou 29 toonnes de frret) : 30,6 ans dgee moyen

onze C135 et trrois KC13 35 (ravitaiillement en vol ou 773 passaggers ou 25

tonness de fret) : ge moyen classifii dpassaant les 50 ans.
a

En raisoon de leurr ge avannc, les avvions ravittailleurs (C

C135 et K
KC135) ne
p en meesure dassurer toutes les misssions de ssoutien ncessaires larme
sont plus
de laair. Do le recoours perm manent auux flottes trangrees, princiipalement
amricaines, notamment
n t pour lee soutien OPEX. Pour la posture nuclaire
 15

aropoorte, less ravitaillleurs fran

nais voluant danns lespacce arien franais
conservent leurr fonction, sous rserrve de leuur capacit techniquee voler.

Dans cee contexte tendu, le contrat A330-MRT

A TT notifi fin novem
mbre 2014
par laa DGA taait particuulirementt attendu. La commmande frannaise porrte sur 12
appareeils en rem
mplacemennt de 19 apppareils (111 C135, 3 KC135, 3 A310, 2 A340).

Il seraiit erron de croire que cettte simple commandde rsorbbe le dfi

capacitaire par eelle-mmee :

les preemires livraisons sonts attenddues parttir de juin 2018 et staleront

sur pluusieurs annnes. Penndant de cee temps, lee vieillisseement de la flotte acctuelle va
sacclrer et acccrotre laa faille cappacitaire dj constaate aujourrdhui.

les caapacits hors

h ravitaaillement des A3300-MRTT ddemeurentt limites
2 passaagers). Ces avions nne couvreent que trs partielleement les
(40 toonnes ou 271
besoinns opratioonnels de transport.

2 Les cap
2. pacits patrimonia
ales de tra
ansport tactique a
atteignent un seuil
critique
e

Pour lees vols tactiques,

t les diffrents arronefs dee larme de lair
enregiistrent unee usure avvance :

La flottte de lhonnorable Transall

T esst en fortee dcrue : de 46 apppareils en
2011, on en dnnombre pllus que 21 de disponnibles fin 2016. Cettte chute ddu parc ne
sest pas
p accom mpagne ddune amlioration du taux dde disponiibilit puiisquil est
fort prrobable quuen 20177 ce taux descende
d e dessouss de 40 %. Malgr lles efforts
en
des mcanicien
m ns de larmme de laair, les C160 Transaall sont efffectivemeent bout
de souuffle.

La flottte des C130 nest pas

p au miieux. Le ttaux de ddisponibilitt des 14
appareeils en serrvice tait de 72 % en
e 2011. Fin
F 2016, ce
c taux a cchut 22,5 %.
 16

Quant aaux CASA A, lacqu

uisition dee nouveauux appareiils na paas permis
denraayer la baaisse du taaux de dissponibilit. Situationn proccuupante quii souligne
lhtrognit du parc.

3 LA400M
3. M ou lave
enir en tro
ompe-liil

Le nouvvel avion de d transpo ort europen A400M M est prseent comm

me devant
rpondre aux faailles capaacitaires taant tactiquees que straatgiques.

Il nenttre pas dans

d le suujet de cee rapport de recennser les difficults
d
techniiques et auutres drappages finaanciers de ce program
mme.

La prem mire con nsquencee des erreements dee lA400M M est le reetard pris
pour sa livraisson. Selonn le calenddrier initiaal, le prem
mier appareeil devait tre livr
en 20009. Il nee la t quen aot 2013, sans pouur autant afficher ttoutes les
capacits requisses. Comm me le soulligne la Coour des coomptes danns son rappport, le
ministtre de laa dfense ne dispoose pas dde visibilitt sur le rythme de d mise
dispossition des A400M (sseulement huit appaareils en liigne), dont la livraisson a pris
un forrt retard. Cette situuation va peser
p encoore longteemps sur lla capacitt globale
de proojection, oobligeant des solu
utions de continuit
c (externalis
isation du transportt
 17

stratgique arien) en attendant datteindre un seuil de suffisance (25 appareils)

qui demandera plusieurs annes .

Ce retard calendaire oblige larme de lair prolonger la dure de vie de

ses appareils de transport. Mais limpossible, nul nest tenu : parc et disponibilit
sont en chute (cf. supra). Autre consquence, la France a t contrainte dacqurir
en urgence des CASA CN235 supplmentaires (2010) et des C130J (2016).

Les derniers changes pistolaires entre le PDG dAirbus, Tom Enders, et

les diffrents ministres de la Dfense des tats partenaires, dont la France,
suscitent plus dinquitudes que despoirs concernant lavenir. La rponse du
ministre de la Dfense franais qui se veut ferme, ne permet cependant pas de
lever tous les problmes techniques voire structuraux auxquels est confront cet
avion dcri.

Seconde consquence, la disponibilit des A400M rceptionns par

larme de lair se rvle catastrophique. Lors des auditions menes dans le
cadre de lexamen des crdits 2017 de la dfense, les autorits militaires ont
voqu une disponibilit dun appareil pour 10. La France nest pas la seule nation
devoir faire face des incidents techniques. LAllemagne les subit galement
comme le rappelle la panne de lA400M transportant la ministre allemande de la
Dfense dans les pays Baltes en fvrier 2017.

Mais au-del de ces faits abondamment mdiatiss et face auxquels tant

lindustriel que le ministre de la Dfense semblent se renvoyer la balle, il
convient de mettre un terme dfinitif lillusion abondamment diffuse de
lA400M, avion stratgique .

Par sa capacit demport maximale (deux containers TC20 contre 11

pour lAntonov 124), lA400M avion ne peut tre une solution pour le
transport stratgique de fret. Il ne rivalisera jamais avec les gros porteurs,
An-124 ou C5.

Un Antonov 124 quivaut 5 A400M, sans prendre en considration les

capacits demport lies aux dimensions de la soute. Lheure de vol de lA400M
est denviron 32 000 (hors cot dacquisition) ; celle de lAntonov autour de
56 000 (tarif heure prpaye SALIS).

Pour remplacer une heure de vol dAn-124, 5 heures de vol dA400M

sont ncessaires : le quintuple en volume ; le triple en valeur (160 000 ).
 18

B. LEXTER
RNALISAT
TION : UN
N CHOIX
X CONTRA
AINT ; UN ABANDON DE
SOUVERRAINET

1. Lextern
nalisation
n, un choix
x contrain
nt

Les faiilles capaacitaires patrimonia

p ales obliggent les aautorits militaires
franaaises reccourir dees capacitts extrieeures pourr rpondree leurs besoins
b de
transpport arieen militaiire. Ces capacits extrieuures peuvvent tre mises
dispossition parr des payys allis (directem ment ou par mutuualisation)) ou par
externnalisation (affrtemeent).

PAR
RT DES DIFFRENTS MODES
M DA
ACHEMINEM
MENT EN 20012-2015

La Couur soulignee le trss faible reecours lal mutualiisation enttre forces

alliess, except en 2013, pour unee part qui reste moddeste (lie au dploiiement de
Serval) . Selonn la juridiiction finaancire, ceette faiblee part peeut sexpliiquer par
les limmites des diffrentss mcanism mes possiibles en laa matire . Ainsi ATARES
A
a refuelling exchannge of servvices) ou lEATC (European
(air trransport annd air to air
air trransport command)
c ) sont foonds sur lchangge de cappacits enntre pays
europens. Or, comme aaucun tatt europenn nest prropritaire davions trs gros
porteuurs, le disppositif est ici peu inttressant.
 19

Le mcanismee dchangge de serviices ATAR RES est orriginal, carr bas sur le troc
dheeures de vol (passagerrs, fret, raviitaillement en vol) entrre des tatss membres de lUE
signnataires duun accord technique pour ce faire. f Sa m mise en uvre ncessite de
mainntenir un quilibre, poour chaquee tat particcipant, entrre ses besoiins et ses offres
o de
presstations, dttermines par
p les moy yens patrimmoniaux quelle peut m mettre dispposition.
Le rrecours de la France ce mcanisme se troouve par coonstruction limit par la faible
dispponibilit dee ses moyenns patrimonniaux, dj insuffisantss pour les bbesoins des OPEX.
LEA ATC consiste en la mise en comm mun (pooling and sharring) davioons entre seept tats
mem mbres de lUUnion euroopenne (sept aronefss pour la Frrance, basss Creil, vreux
et
Orlans), chaqque tat meembre conservant la possibilit dutiliser prioritairem ment ses
aroonefs.
Sourrce : Cour dess comptes

Lexternnalisation est deven

nue par ncessit lee mode oppratoire privilgi
p
par la France poour lacheminementt arien.

Partdessdiffrenttsvecteu
urs
dan
nsletransportstraatgique((2016)

25%
%

70%
7 5%

Cette exxternalisattion ou afffrtement prend aujoourdhui ddiffrentess formes.

Pour leexhaustiviit de la dmonstra

d ation, il coonvient dee mentionnner deux
contraats dont le poids danns laffrteement est marginal :

Le m
march Vooie arien nne comm merciale VVAC freet qui saappuie sur
les liaaisons ariiennes civviles et est donc limit en voluume et enn nature duu matriel
convooy. Il est confi
c laa socit BOLLORE
B E LOGIST TIC.

Lacccord cadrre daffrtement en urgence pour less besoins ayant un

praviis infrieuur 20 jouurs. Pour chaque besoin, le m ministre interroge plusieurs
affrteeurs prslectionns et slecttionne le moins-dis
m sant la pprestation. Dans les
faits, il est peuu fait recoours laaccord caddre. Seulss, 3 vols (exclusivement de
passaggers) ont eu lieu parp ce moode oprattoire en 22016. Le ddernier vool de fret
effectuu via lacccord cadrre date de 2013.
 20

Laffrtement arien repose en ralit sur deux contrats principaux :

SALIS et le march bons de commande.

Mis en uvre dans le cadre de lOTAN, le contrat SALIS offre un accs

garanti un des gros porteurs An-124 pour appuyer des oprations de lOTAN et
de lUnion europenne. La base de pr-positionnement des appareils est Leipzig.

Le contrat SALIS prvoit laffrtement de deux appareils An-124-100, de

deux autres sur pravis de six jours, et de deux autres encore sur pravis de neuf
jours. Les pays du consortium se sont engags louer les avions pour un
minimum de 1 800 heures de vol par an en 2016. La France prpaie des heures de
vol mais peut galement faire appel des heures additionnelles soit sur An-124
mais aussi sur des avions dits additionnels du type IL-76. D'autres types
d'avions de transport (IL-76 et AN-225, par exemple) peuvent tre utiliss en
fonction de leur disponibilit, mais ne sont pas comptabiliss dans les heures
prpayes.

Dans les faits, la France transmet des demandes de transport la cellule de

coordination SALIS (SALCC) situe Eindhoven (Pays-Bas) en spcifiant la
socit quelle souhaite utiliser (RUSLAN ou ANTONOV). Les heures prpayes
sont utilises en priorit. Lorsque les heures prpayes sont puises, la France
peut alors demander des heures additionnelles

Si la France dcide de recourir SALIS pour effectuer un vol entre la

mtropole (gnralement au dpart de Chteauroux) et le Mali, elle paie le
positionnement de lavion depuis Leipzig, la mission proprement dite, et le
repositionnement de lavion Leipzig.

Le contrat Salis savre donc rentable pour des missions charges aller-
retour afin de minimiser les frais lis au pr-positionnement de lavion Leipzig.

Pour la France, les contributions financires SALIS (frais fixes hors

cots de la base oprationnels, frais variables des heures de vol et frais
administratifs de gestion du contrat) stablissent comme suit :
 21

Contributions Heures de vol frais fixes en M Versements en M

France (sources NSPA) (source NSPA) (source CSOA)
2006 527 6,18
2007 727 7,29
2008 1242 16,03
2009 1363 12,15
2010 1225 10,79
2011 610 10,33
2012 761 12,95 24,35
2013 3145 54,01 93,53
2014 434 6,70 14,48
2015 516 13,19 21,95
2016 648 14,86 24,95

Pour se prmunir dune dfaillance mme temporaire du contrat SALIS,

les autorits franaises ont dcid de doublonner le contrat avec lOTAN avec un
march bons de commande contract directement par le ministre de la dfense.

Le march bons de commande vise les besoins daffrtement

stratgique ayant un pravis suprieur 20 jours. Ce march dune dure de quatre
ans, confirmable annuellement, a t attribu en 2011 la socit International
Chartering Systems (ICS) et reconduit en 2015 toujours la socit ICS.

En 2014, pour rpondre lappel doffre, la socit ICS a prsent son

dossier en tant que mandataire solidaire dun groupement de cotraitants
comprenant :

Transaviaexport (Bilorussie)

Flight Unit 224 - TTF Air 224 TH (Russie)

Ukraine Air Alliance (Ukraine)

Aviacon Zitotrans (Russie)

Selon la rponse du ministre une question crite (1), ce march offre la

possibilit d'accder aux avions de type AN124 (l'un des plus gros porteurs au
monde), mais aussi d'autres appareils (IL 76, B747, C17, AN 225, B777, B767,
B737 et AN12) . Cette rponse officielle suscite quelques interrogations
notamment en ce qui concerne les C17, avions militaires de fabrication amricaine
dont il nexiste aucune version civile et dont aucune des compagnies cotraitantes
ne possdent dexemplaire.

(1) Rponse du ministre de la Dfense en date du 14 mars 20147 la question crite n100918 de Franois
Cornut-Gentille en date du 29 novembre 2016.
 22

Contrairement aux industriels de la dfense interrogs dans le cadre de ce

contrle parlementaire, le ministre de la Dfense ne met pas en concurrence les
prestataires chaque vol mais tous les quatre ans, lors de lappel doffre pour le
march bons de commande.

Cette absence de mise en concurrence expose la dfense un double

risque :

risque oprationnel car reposant sur une seule entit, en lespce ICS,
dont le format (1) fait reposer sur quelques personnes sa capacit rpondre aux
sollicitations de son unique client, la Dfense.

risque financier : labsence de mise en concurrence ne permet pas au

ministre de la Dfense de se garantir contre des pratiques tarifaires ses dpens
ou exorbitantes par rapport au prix du march.

Les industriels de la dfense, consommateurs daffrtement arien

(certains pour un nombre lev de vols), ont tous soulign limportance de ne pas
sen remettre un seul fournisseur. Pour sa part, SSLT et CSOA ont chacun
soulign la difficult dune mise en concurrence. La complexit des missions,
notamment dans leur prparation en termes dautorisations de survol et au regard
des dlais accords, justifierait le recours un interlocuteur unique dont le mandat
est thoriquement remis en question chaque anne lors de la confirmation du
march.

Lattribution de ce march ICS permet cette socit dtre, selon

la Cour des comptes, le premier bnficiaire priv du ministre au titre des
OPEX , aux cts de lEconomat des armes et de lagence OTAN de soutien.
Dans les dpenses hors titre 2 du budget oprationnel oprations extrieures
sur la priode 2012-2015, lconomat des armes reprsente 13,8 % du total, ICS
10,1 % et lagence OTAN de soutien 9,5 % :

(1) Socit par actions simplifie associ unique au capital de 152 449,02 comptant moins de 20 salaris.
 23

Le recoours lexternalissation ten nd galem ment saccrotree pour le

transp port tacttique ou post-ach heminemeent, com mme la nnot la C Cour des
compttes dans soon rapportt : les avvions de trransport tactique
t (C
C130 Herccules et C
160 Transall)
T sont fortem ment solliccits en raison des ddistances ddepuis 20113, ce qui
acclre la connsommatioon de leu ur potentieel. Certainns dommaages sont en outre
spciffiquement dus Barkhane
B car la zone
z sahlo-sahliienne prsente les
condittions duttilisation lles plus svres renncontres en OPEX X. Les plus affects
sont les
l C130 dont le taaux de dissponibilit techniquue opratiionnelle (D (DTO) est
tomb 43 %. Outre
O les rparationns effectues sur plaace, la mooiti du parc est par
ailleurs en perrmanence en entretiien (cyclee dun enttretien touus les deuux ans ou
1 400 heures) selon la SIMMAD D. Au total,
t cess insuffisaances en matire
dapppareils de transport
t tactique ne
n permetttent plus dassurer
d aau niveau requis, et
de loiin, la logisstique des thtres. Cela a reendu ncesssaire lexxtension du d recours
laff
ffrtement de moyenss civils dee transportt tactique .
 24

2. Lexternalisation, un abandon de souverainet occult mais bien rel

Pour le transport stratgique, il est fait recours plusieurs types davions

dont les plus gros sont :

Container TC20 Charges offertes

Antonov 124 11 100 tonnes Rampe arrire ; rampe avant ; palan
Porte soute interdisant le hors gabarit
Boeing 747 5 + 34 palettes 70 tonnes et plus de 5m de haut ncessitant des
moyens spciaux
Iliouchine 76 3 35 tonnes Rampe arrire ; palan
Pour mmoire
A400M 2 25 tonnes Rampe arrire

Une vingtaine dunits compose la flotte mondiale dAn-124 dtenue par

3 entits :

Flight Unit FU-224, manation du ministre de la Dfense russe ;

Volga Dniepr, socit russe capitaux privs

Antonov Airlines ADB, socit ukrainienne capitaux privs

Mention doit tre faite de lAntonov 225, le plus gros avion du monde
pouvant transporter jusqu 250 tonnes. Il en existe un seul exemplaire au monde,
dtenu par la compagnie ukrainienne ADB.

Pour bnficier des plus grosses capacits de transport arien stratgique

que ce soit via SALIS ou les marchs publics oprs directement par le ministre
de la Dfense, la France, fait donc face un oligopole de trois compagnies : FU-
224 (ministre de la Dfense russe), Volga-Dniepr (socit prive russe), ADB
(socit prive ukrainienne). Ceci signifie que, pour la projection et lentretien
de nos forces armes sur les thtres extrieurs, la France est soumise au bon
vouloir doprateurs russes et ukrainiens.

Cette dpendance extrieure sest dj manifeste plusieurs reprises au

cours des deux dernires annes :

En 2015, la suite de la crise ukrainienne, la France sest associe aux

sanctions europennes et amricaines lencontre de la Russie. Ceci a eu
notamment pour consquence lannulation par la France de la vente des btiments
de projection et de commandement (BPC) la Russie acte par un accord
international conclu le 5 aot 2015. Fin septembre 2015, sur dcision des autorits
russes, FU-224 interrompait ses vols au bnfice de la France via ICS. La socit
ICS perdait ainsi son cotraitant lui fournissant des An-124.
 25

Jusque fin 2016, le contrat SALIS sappuyait sur RUSLAN, joint-venture

runissant Volga-Dniepr et ADB. A loccasion du renouvellement du contrat, en
dcembre 2016 et consquences des tensions russo-ukrainiennes, la socit
RUSLAN a t dissoute contraignant lOTAN signer deux contrats, lun avec
Volga-Dniepr (RUSLAN SALIS Gmbh), lautre avec ADB (ANTONOV SALIS
Gmbh), et devoir assumer un surenchrissement des cots lis notamment la
construction dinstallations distinctes sur la base de Leipzig. La Pologne et la
Slovaquie, partenaires de SALIS, refusent par ailleurs de travailler avec la
compagnie russe, venant accrotre la complexit gopolitique du dossier et des
tensions internes lOTAN.

Mme si Volga-Dniepr et ADB sont en droit des socits prives, il

serait naf dimaginer quelles chappent aux ralits et au jeu gopolitique
en raison de la spcificit de leur objet social.

La rivalit commerciale se double ici dune rivalit gopolitique. Aussi

convient-il sur ce dossier dtre extrmement prudent tant les intrts en cause
dpassent largement le simple jeu concurrentiel dacteurs privs.

Or, en se gardant dvoquer ce sujet, les autorits franaises agissent

comme sil nen tait rien. Dans ce contexte, les tensions et dclarations
diplomatiques lors de la crise ukrainienne et des dbats sur la non-cession des
BPC apparaissent sous un clairage nouveau.

Du point de vue des intrts de la France, le contrat SALIS et le

march bons de commande, loin de diversifier la flotte de gros-porteurs, ne
desserrent pas ltau de dpendance envers la Russie et lUkraine. Le
ministre de la Dfense et le ministre des Affaires trangres sont ici des adeptes
de la mthode Cou : les armes se satisfont du bon acheminement du fret et les
diplomates de la solidit du couple franco-allemand au sein de lOTAN ! Tous
feignent de ne pas voir que, dans les faits, ce sont les Russes et les Ukrainiens qui
ont la matrise de la projection de nos forces sur les thtres extrieurs.

Et loin de chercher sortir de ce pige diplomatique, les autorits

franaises svertuent trouver un semblant dquilibre et ne pas privilgier
une des deux parties. Ainsi, parce quICS sappuie dsormais sur lukrainien
ADB, la France fait de la compagnie russe son principal prestataire via SALIS :
 26

SALIS

Rpartitions dheures par anne et par socit

2017 2018
Total 973 h 901 h
RUSLAN SALIS Gmbh Dont pour la France 225 h 216 h
Dont pour lAllemagne 682 h 619 h
Total 629 h 601 h
ANTONOV SALIS Gmbh Dont pour la France 75 h 84 h
Dont pour lAllemagne 398 h 361 h
Source : NSPA

Lavantage donn Volga Dniepr (RUSLAN SALIS) par lAllemagne et

la France explique le fort diffrentiel des frais fixe lheure de vol entre RUSLAN
SALIS (23 341 euros) et ANTONOV SALIS (37 509 euros) ainsi que des heures
additionnelles :

PRIX DES HEURES ADDITIONNELLES

2017 et 2018
Jusqu 1000 heures 11 671
RUSLAN SALIS Gmbh De 1001 1800 heures 19 700
De 1801 2400 heures 21 057
Jusqu 1900 heures 23 508
ANTONOV SALIS Gmbh
De 1901 2400 heures 19 700
Source : NSPA

La France aurait sans doute intrt envisager dtre galement partie

prenante du dispositif SAC, Strategic Airlift Capability, qui propose des C17 (77
tonnes demport) amricains. Toutefois, les incertitudes pesant sur la stratgie
amricaine vis--vis de lOTAN laissent planer galement de fortes incertitudes
sur le devenir du dispositif SAC.

Cest donc une vritable pe de Damocls qui est suspendue au-

dessus de la France par la Russie et lUkraine en matire de transport
stratgique.

La mise disposition dAn-124 devient un enjeu diplomatique. Une

nouvelle dgradation des relations avec ces deux tats pourrait paralyser
totalement les capacits de projection arienne de la France.

En dpit des grandes phrases, lautonomie stratgique est, en ralit,

virtuelle.
 27

III. LES FRAGILITS DANS LA MISE EN UVRE DE LEXTERNALISATION

Outre la faiblesse diplomatique, lexternalisation du transport stratgique

rvle en ltat des fragilits juridiques et financires.

A. RISQUES JURIDIQUES

Le march bons de commande a t attribu ICS pour la premire fois

en 2011, confirm quatre reprises. Il faut souligner quen 2012, lors du retrait
des troupes franaises dAfghanistan et en 2013, lors de lintervention au Mali,
ICS a su rpondre efficacement aux trs fortes sollicitations du ministre de la
Dfense.

Un nouvel appel doffre a eu lieu en 2014 pour la priode 2015-2018. Les

offres taient values pour 60 % par le prix et pour 40 % par des considrations
techniques. Le march a t de nouveau notifi ICS avec une date d'effet au
9 fvrier 2015 pour une dure de 4 ans comprenant 4 priodes de reconduction
expresse. Aprs une premire reconduction en dcembre 2015, ce march a t de
nouveau reconduit en novembre 2016 pour lanne civile 2017.

Or, en septembre 2015, un des quatre cotraitants du march, la compagnie

russe Flight Unit 224, a interrompu ses vols dAntonov 124 au profit dICS. Afin
dassurer la continuit de ses prestations, ICS a dabord sollicit Volga Dniepr
(Russie) qui a refus, et sest alors finalement tourn vers ADB (Ukraine) qui
assure, depuis lors, les vols dAn-124.

Quelles sont les consquences juridiques de cette volution du contrat ? Il

est dans la logique de tout responsable des deniers publics de se demander si le
changement de prestataire est de nature constituer une modification substantielle
du march imposant de recourir un nouvel appel doffres.

Selon le directeur du SSLT, en complment de son offre, ICS avait

propos au moment de la mise en concurrence une liste de fournisseurs
additionnels signalant dans son mmoire technique quil pourrait y faire appel en
cas de dfaillance dun cotraitant sans surcot pour le ministre de la Dfense.
Cette construction de loffre correspondait aux dispositions du CMP dans la
mesure o le mandataire solidaire du groupement rpond des dfaillances des
cotraitants, construction qui rpondait particulirement bien aux attentes
oprationnelles du march, dans la mesure o celui-ci soumet le titulaire une
obligation de rsultats quelles que soient les difficults rencontres. TTF Air
224TH a effectivement t prive de ses appareils rquisitionns par la Russie
pour des oprations en Syrie. Cette dfaillance tant rversible, TTF Air 224 est
reste dans le groupement. Il a t fait appel des fournisseurs additionnels, sans
surcot pour le MINDEF, pour assurer la continuit des prestations (1).

(1) Mail du 7 mars 2017 10 h 01.

 28

A lappui de sa dclaration n, le directeeur du SSL

LT a transsmis une attestation
a
sur lhhonneur dde Monsieeur Philipp pe de Jonqquires, prrsident ddICS, atteestant que
le grooupement prsent lors de lappel doffres esst rest lidentiqque. Cette
attestaation est reeproduite ci-aprs.
 29

Sur le plan juridique, ces lments semblent poser plus de questions quils
napportent de rponses.

1 Lattestation sur lhonneur a t transmise par le directeur du SSLT en

rponse un mail en date du 22 fvrier 2017 qui comportait notamment la srie de
questions suivante : les conditions dexcution du march et la liste des
participants ont-elles t modifies (avenants et autres), sur demande dICS, en
cours dexcution entre sa notification et le 31 dcembre 2016 ? En particulier,
quelles ont t les implications juridiques et financires du dsistement de la
compagnie FU 224 ? Le ministre de la Dfense a-t-il t inform de ces
volutions et a-t-il donn son accord expressment (fournir les documents le cas
chant) ? . Une relance a t opre galement par mail le 1er mars.

Lattestation est donc le seul document dont le SSLT, reprsentant du

pouvoir adjudicateur, a t en mesure de porter notre connaissance. Faut-il en
dduire quil nexisterait donc aucune lettre ou document manant dICS
depuis septembre 2015 informant le ministre de la Dfense du changement
de la compagnie oprant les Antonov 124 par lesquels sont transports du
matriel militaire au profit des forces franaises engages sur des thtres
dopration plusieurs milliers de kilomtres de la mtropole ?

On imagine difficilement le ministre de la Dfense avoir t mis dans

lignorance du changement de prestataire depuis plus de 18 mois.

2 Cette attestation a t signe le 2 mars 2017, au lendemain de la

relance faite auprs du directeur du SSLT, Villacoublay, sige du SSLT et
non Paris, sige de la socit ICS. Aucun tampon, ni entte, tant du SSLT ou
dICS, ne viennent certifier le caractre authentique de lacte. Il est surprenant
quun service du commissariat des armes considre satisfaire aux demandes
formules dans le cadre dun contrle parlementaire en produisant un tel
document.

3 Parmi les compagnies mentionnes figure FU 224. Le directeur du

SSLT prcise que la dfaillance de cette compagnie est rversible , sans pour
autant produire des dclarations ou courriers du ministre de la Dfense russe
lannonant. moins dassurances livres par les autorits russes sous couvert du
secret-dfense, rien ne permet daffirmer ou non la rversibilit de la dfaillance
de FU 224.

4 Autre lment de perplexit : la notion de fournisseur additionnel ,

voque par le directeur du SSLT mais aussi par celui du CSOA ainsi que
par le prsident dICS pour justifier la non remise en cause du march la
suite de la dfaillance de FU224, nexiste pas en droit. Dans un march public,
seuls sont reconnus les cotraitants et les sous-traitants. Pour pallier la dfaillance
de FU 224, ICS avait la possibilit de faire appel un sous-traitant, sous rserve
den informer le Ministre de la Dfense. Invoquer un fournisseur additionnel ne
peut constituer une rponse recevable.
 30

5 Enfin, sur lattestation sur lhonneur, ne figure pas la compagnie azrie

SILKWAY. Cette compagnie nest pas cotraitante de loffre prsente par ICS
dans le cadre de lappel doffre en 2014 donc na pas figurer dans la liste. Mais,
il est avr quICS fait appel SILKWAY pour disposer dIliouchine 76 stage 4.
Le ministre de la Dfense a-t-il t inform de ce nouveau partenaire ?

Il est surprenant que le SSLT et le CSOA prennent leur compte une

argumentation si peu juridique et ventuellement contestable par des concurrents
devant les juridictions administratives en vue de lannulation du march. Mais il
est probable que seule la crainte de ne pouvoir candidater lavenir a sans doute
dissuad dengager une procdure.

ces interrogations ce jour sans rponse, lexistence dun dossier

anonyme diffus fin 2016 au CSOA, au SSLT et plusieurs affrteurs vient
ajouter un peu plus de trouble. Ce dossier comporte des changes de mail
impliquant plusieurs acteurs concerns par lattribution et la mise en uvre du
march bons de commande.

Ne pouvant attester de la vracit de ces documents et face au risque de

manipulation, dans le contexte gnral prcdemment dcrit, ce contrle
parlementaire a demble cart lintgralit de ce dossier pour mener ses
constatations.

Lobjet de ce rapport nest bien sr ni daccabler, ni de soutenir tel ou tel

prestataire en place ou aspirant le remplacer. Cependant, lexistence de ce
dossier et sa diffusion dnotent un climat dltre. Interrog sur la ralit des faits
dnoncs, les dirigeants du CSOA ont dclar avoir saisi la DRSD afin den
connatre lorigine, et non den vrifier lauthenticit. Ce qui ne manque pas
encore de surprendre.

B. UN SUIVI FINANCIER INGAL

1. Des arbitrages SALIS / ICS dfiant la logique financire

Laffrtement arien prend en charge 75 % du fret militaire transport,

pour un montant annuel moyen de 50 millions deuros. Cette moyenne est
cependant peu significative en raison des alas oprationnels.

Les contrats SALIS et ICS reposent sur des cots et des modalits
opratoires clairement distincts.
 31

Ainsi, pour lAn-124 :

Cot heure de vol (2017 Format privilgi des

An-124 Modalits opratoires
estimations) missions
40 300 (prpays)
RUSLAN SALIS Vol aller / retour avec pr
36700 (additionnel)
et repositionnement Flux dentretien
ANTONOV 56 000 (prpays) Leipzig
SALIS 41 300 (additionnel)
Vol aller simple sans pr Projection et
ICS 66 500
et repositionnement dsengagement

Lorsque les forces armes franaises sont projetes sur un thtre, les flux
ariens sont massivement constitus daller simple. Pour une telle prestation, le
march bons de commande savre pertinent. Cela sest vrifi en 2013 lors de
lintervention franaise au Mali.

Mais, une fois les forces sur place, le besoin se transforme en flux
dentretien fond sur des allers et retours. Le contrat SALIS savre dans ce cas
plus conome. Or, entre 2014 et 2016, ICS continuait oprer majoritairement les
affrtements du ministre de la dfense, notamment par des vols aller / retour
nentrant normalement pas dans son cadre contractuel, sauf indisponibilit SALIS.
Le ratio des vols aller / retour sur lensemble des missions confies ICS pouvait
atteindre 50 %, engendrant un surcot totalement vitable. En 2015, ICS a opr
plus de 600 heures de vol alors que SALIS ne franchissait pas la barre des
500 heures de vol.

Selon les constatations faites notamment par la Cour des Comptes, en

2015, le Ministre de la dfense na pas utilis la totalit des heures de vol
prpayes SALIS, prfrant anormalement recourir ICS. Le prjudice est
estim par la Cour 4 millions deuros.

La Cour des comptes ne sest pas attarde sur ce point qualifi dans son
rapport danomalies. Elle observe que sil se confirmait quICS proposait des
prix trs significativement plus levs, il conviendrait de prvoir une rpartition
entre SALIS et ICS des heures de vol ncessaires aux oprations donnant une
claire priorit au recours au contrat le plus favorable par lequel des avions sont
disponibles, le second constituant une scurisation de laccs la ressource .

Au cours de leur audition, les membres de la Cour des comptes ont

requalifi cette anomalie en dysfonctionnement, estimant navoir eu ni le temps ni
les lments pour retenir une autre qualification.

Les heures de vol ICS sont effectivement plus leves que les heures
SALIS. Leur estimation est certes un exercice complexe mais loin dtre
impossible.
 32

Au cours de leur audition respective, les responsables du CSOA et du

SSLT ont cependant indiqu ne pouvoir chiffrer avec prcision les heures de vol,
ou, du moins, les dtailler. On peut sinterroger sur labsence (ou la non
communication) des grilles tarifaires permettant darbitrer conomiquement
entre loption SALIS et loption ICS.

En effet, loin de reprsenter une sophistication, ces grilles tarifaires

constituent bien loutil de travail rudimentaire dun service achat standard.
Ne pas en disposer relve a minima de la ngligence. Ngligence qui se traduit
par une dpense publique alourdie paye au final par les contribuables.

Depuis le dbut de lanne 2017, selon plusieurs observateurs, le

CSOA semble avoir modifi sa pratique et privilgie dsormais SALIS sur ICS.
Trois-quarts des missions incomberait dsormais SALIS et ICS ninterviendrait
que sur des vols simples. Selon des estimations, plusieurs millions deuros
dconomie sont attendus de ce changement de pratique. Paradoxalement, ni les
dirigeants du CSOA, ni ceux du SSLT nont fait part de cette volution au
cours de leur audition. Le temps semble venu dtablir une doctrine demploi
claire et incontestable.

2. Paris-Gao-Singapour

Laffrtement des vols tactiques sur les thtres doprations extrieures

nest pas soumis aux dispositions du droit des marchs publics. Il est cependant
demand aux commissaires des armes agissant sur ces thtres de sinspirer, tant
que faire se peut, des principes gouvernant le droit franais des marchs publics.
De mme, les flux financiers gnrs par ces diffrents marchs sinsrent dans
des procdures vises par les autorits centrales.

Si les circonstances locales ou lurgence oprationnelle peuvent largement

justifier ces drogations, le professionnalisme des commissaires aux armes
constitue la seule garantie du respect dun cadre lgal de rfrence et notamment
dune suffisante mise en concurrence des affrteurs lorsque la nature des missions
le permet.

Labsence dun cadre juridique clair et constant cre un terrain propice aux
critiques de la part des prestataires vincs qui dnoncent ple-mle des dlits
dinitis, du favoritisme, Les dlais impartis ce contrle parlementaire nont
pas permis de confirmer ni dinfirmer ces affirmations. Toutefois, un fait singulier
a retenu lattention.

Lors des auditions menes dans le cadre de ce contrle parlementaire, la

socit ICS a reconnu disposer dune entit, ICS Air Cargo Pte. Ltd., domicilie
au 135 Cecil Street Singapour. Cette socit, lgalement enregistre, est devenue
prestataire daffrtement tactique pour le compte du ministre de la Dfense
franais, notamment dans le cadre de lopration Barkhane.
 33

Une question se pose du point de vue du ministre de la Dfense :

pourquoi contractualise-t-il avec ICS Singapour pour le transport tactique
alors quil traite pour le transport stratgique avec ICS Paris ?

Certes, les flux financiers vers ICS Singapour sinscrivent pleinement dans
la lgalit propre aux thtres doprations extrieures, le droit des marchs
publics ntant pas une rgle obligatoire.

Mais des interrogations demeurent : Avec quelles intentions ICS a cr

une antenne Singapour ? Quelles circonstances oprationnelles amnent le
ministre de la Dfense privilgier ICS Singapour ICS Paris pour le transport
tactique du fret militaire et de ses soldats ?

Il appartient dautres autorits lgitimes et dotes de moyens

dinvestigation appropris, de contrler le ministre de la Dfense et les socits
agissant pour lui afin dapporter les rponses ces questions.

C. LES QUESTIONS EN SUSPENS

1. SALIS, une solution intermdiaire ?

De par son intitul, solution intrimaire pour le transport arien

stratgique , SALIS a t institu en tant que solution provisoire dans lattente
dun dispositif patrimonial europen fond sur lA400M

Comme il a dj t mentionn, lA400M nest pas dimensionn pour

remplacer les An-124. Initialement compos de 13 pays, le consortium nen
compte plus que 10 dont les principaux sont lAllemagne, la France et la Pologne.
Sa prennit est aujourdhui en question.

Ces dfections fragilisent le contrat SALIS. Plusieurs causes peuvent tre

mentionnes :

la dpendance russo-ukrainienne pour les An-124 ;

laugmentation des cots dinfrastructure lis la dissolution de la

socit RUSLAN (cf. supra) ;

le pr-positionnement unique Leipzig qui surenchrit le cot des

missions pour les tats partenaires autres que lAllemagne ;

la concurrence interne lOTAN du dispositif SAC, Strategic Airlift

Capability.

Ainsi, la prennit du contrat SALIS repose plus que jamais sur

lengagement de la France et de lAllemagne, les deux principaux partenaires du
contrat, notamment depuis le retrait du Canada en 2011 et du Royaume-Uni en
2015. En 2017, trois nouveaux tats se sont retirs : Grce, Finlande et Sude. La
 34

Pologne participe SALIS que sous la condition doprer la seule compagnie

ukrainienne. SALIS est donc un partenariat affaibli, comme le montre le
tableau suivant.

SALIS

Volume dheures annuelles / pays (*)

2017 / 2017 /
Nation 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
ANTONOV RUSLAN

BEL 42 52 89 90 73 41 92 73 40 40 40 20 20

CAN 170 266 260 335 335 - - - - - - - -

CZE 67 47 135 142 58 105 77 202 110 55 45 30 15

DEU 858 696 753 711 1365 1240 1317 1922 1080 800 800 398 682

DNK 40 160 70 36 35 - - - - - - - -

FIN 17 22 12 50 50 22 22 25 22 22 22 - -

FRA 527 727 1242 1363 1225 610 761 3145 434 516 648 75 225

GBR 186 389 439 471 461 219 221 232 219 - - - -

GRC 0 0 0 0 4 4 4 4 4 4 - -

HUN 44 0 9 28 7 24 26 38 8 17 17 3 9

LUX 2 0 0 0 0 3 3 20 20 20 20 10 10

NLD 64 237 172 165 105 77 - - - - - - -

NOR 55 57 57 65 88 60 60 28 28 50 50 17 10

POL 56 55 125 191 239 147 157 328 250 125 200 50 0

PRT 4 0 0 12 0 5 - - - - - - -

SVK 15 15 15 0 28 20 20 35 20 20 20 20 0

SVN 26 13 12 22 8 9 9 14 08 08 08 6 2

SWE 11 74 119 56 99 138 101 502 300 100 100 - -

(*) Pour 2017, heures prpayes / nation

Source : NSPA

Dans ce contexte, le dsengagement de la France ou de lAllemagne

porterait un coup fatal SALIS.

LAllemagne est fortement dpendante de SALIS pour ses besoins en

transport stratgique. Ses besoins en projection arienne sont importants,
notamment vers lAfghanistan et pour le soutien des oprations de lUnion
europenne en Afrique. De mme, elle a des activits dentranement et de
 35

coopration aux tats-Unis plus importantes que la France, ncessitant lemploi

dAn-124. Nayant pas de capacit patrimoniale suffisante, lAllemagne a des
contrats daffrtement (DB Schenker, Air Cargo, ), bnficie de cooprations
bilatrales notamment avec les USA. Mais sa principale ressource capacitaire en
termes de transport gros porteurs demeure SALIS. Limplantation du ple
SALIS Leipzig en facilite le recours.

La France est moins dpendante car elle dispose de moyens

patrimoniaux plus importants, a une doctrine de projection moins
consommatrice de fret et utilise le contrat daffrtement dans de plus grandes
proportions. La fin de SALIS se traduirait toutefois pour la France par un
surenchrissement de 60 % du budget transport stratgique.

Il convient donc de dfinir un mode opratoire dpassant le seul cadre

franco-allemand pour assurer la prennit de SALIS. Lillusion de lA400M
doit tre dfinitivement carte pour le transport stratgique. De mme,
lambigut de lOTAN qui propose deux dispositifs (SALIS et SAC) mriterait
dtre leve.

Surtout, une prise de conscience gnrale du changement du contexte

gopolitique doit avoir rapidement lieu. SALIS a t mis en place dans les
annes 2000. Depuis, lannexion de la Crime et les tensions russo-ukrainiennes
sont intervenues. Elles ont modifi en profondeur les relations entre la France et la
Russie, entre lOTAN et la Russie. Elles ont galement eu un impact sur la
stratgique globale de lOTAN, certains de ses membres souhaitant ardemment un
renforcement des capacits militaires orientes contre la Russie.

Aucun responsable ne peut affirmer que SALIS ne soit pas impact. Le

divorce entre ADB et Volga Dniepr fin 2016 nest pas anodin. SALIS sappuie
dsormais sur deux contrats distincts et non plus un seul. La fragilit de
lensemble est manifeste. Que se passerait-il si la Russie ou lUkraine venait
faire du chantage lAn-124 ? Cette hypothse pourtant crdible ne semble pas
avoir t prise en compte.

2. LAn-124 jusqu quand ?

Le premier vol de lAntonov-124 a eu lieu en dcembre 1982. Quatre ans

plus tard, il est entr en service. Pour quelle dure de vie ?

Larme de lair franaise dmontre sa capacit oprer avec des appareils

quadragnaires voire quinquagnaires. Mais au prix dun maintien en condition
oprationnelle de plus en plus exorbitant. Certains appareils, plus conformes aux
normes notamment europennes, sont cantonns au seul espace arien franais.

On peut donc estimer que lAn-124 pourra atteindre 2030, au prix de

mises niveau technologiques et dune rduction du parc existant. Au-del se
pose la question de la disponibilit dun avion-cargo pouvant transporter du
 36

hors gabarit. Aucun programme franais ou europen nest ltude, ni mme

planifi. Labsence danticipation est ici particulirement droutante.

LAn-24 nest pas le seul avion confront des exigences de mise

niveau. LIliouchine 76 a ainsi bnfici dune nouvelle version dite Stage 4 pour
rpondre aux exigences europennes. Les IL-76 Stage 2 ne sont plus autoriss
voluer dans lespace arien europen sauf drogation accorde par la direction
gnrale de laviation civile (DGAC) afin de rpondre un besoin militaire
confront lindisponibilit des IL-76 stage 4. Ces drogations deviennent
exceptionnelles du fait du remplacement progressif de la flotte des anciens IL-76.

3. Loption patrimoniale ?

Comme il a t prcdemment soulign, les moyens patrimoniaux de

transport stratgique couvrent difficilement le quart des besoins des forces armes.
Viser 100 % est illusoire et hors datteinte. Nanmoins ne pourrait-on pas
envisager, pour desserrer la dpendance extrieure, de porter la couverture au del
du tiers des besoins ?

Cette question a t bien pose par des parlementaires. Ainsi, en juillet

2011, dans le cadre de la mission dvaluation et de contrle de la commission
des finances de lAssemble nationale, Louis Giscard dEstaing et Bernard
Cazeneuve sinterrogeaient : lachat de lAntonov 124 a-t-il t srieusement
tudi ? (1)

Et de prciser leur pense : diffrentes sources font tat dun cot

dacquisition [de lAn-124] estim entre 150 et 200 millions de dollars
lexemplaire, soit 105 140 millions deuros. Lorsque lon compare les
performances attendues de lAirbus A400M avec celles de lAntonov, les chiffres
laissent songeur : 120 tonnes demport maximal pour lAn-124 sur 4 800
kilomtres ou 80 tonnes sur 8 400 kilomtres. En comparaison, la capacit
demport de lA400M sera quatre fois infrieure : 20 tonnes sur 6 390 km ou 30
tonnes sur 4 535 kilomtres. Le cot de cet appareil a officiellement t annonc
130 millions deuros lexemplaire. . Pour les deux rapporteurs, lhypothse
dune acquisition patrimoniale mriterait dtre tudie .

Prs de six ans plus tard, alors que le besoin capacitaire est plus que jamais
avr et que la dpendance stratgique est de plus en plus sensible, aucun dbat
na port sur lventualit dune acquisition patrimoniale de trs gros porteurs. Les
interventions des responsables politiques et militaires du ministre de la Dfense
nabordent jamais le sujet, que ce soit lors des dbats budgtaires ou loccasion
de lexamen de la loi de programmation militaire 2014-2019 et de son
actualisation. Lorsque le ministre de la Dfense, en troite liaison avec le
ministre de lconomie, a tent la cration de socits de projet, les quipements

(1) Rapport dinformation n3624 du 5 juillet 2011, mission dvaluation et de contrle, commission des
finances, Assemble nationale.
 37

viss taient lA400M et la FREMM. Jamais la rflexion na port sur la

constitution dune flotte stratgique ce qui pourtant aurait eu du sens.

Sans prjuger les conclusions dune telle tude, il serait pertinent,

dans le seul souci de prserver lautonomie stratgique franaise,
dapprofondir la question de lacquisition patrimoniale. Plusieurs pistes
mriteraient un examen srieux comme une mutualisation avec les industriels
franais grands consommateurs en heure de vol de gros porteurs. Ou encore la
possibilit pour la France doprer et amortir un tel appareil dans le cadre de
laccord europen ATARES (Air Transport, Air to Air Refueling Exchange and
Other Services)

La dpendance franaise lgard de la Russie et de lUkraine pour le

transport stratgique oblige les autorits politiques et militaires franaises
concevoir une volution du dispositif. Aucun sujet ne saurait tre tabou car
personne ne peut prdire ce que les quilibres et dsquilibres gopolitiques
actuels nous rservent.
 38

IV. LE MINISTRE DE LA DFENSE DOIT INTERROGER SES PRATIQUES

Selon la Cour des comptes, rapportant des propos de ltat-major des

armes, en opration, la priorit est davantage donne lefficacit
oprationnelle qu lefficience et la matrise des cots : sans tre occulte, la
recherche de la performance conomique devient secondaire par rapport la
satisfaction du besoin .

Les engagements multiples des forces franaises, dans et hors du territoire

national, dpassent largement le contrat oprationnel dfini par le livre blanc sur la
dfense et la scurit nationale de 2013 et la loi de programmation militaire
2014-2019. Ces engagements exceptionnels, dcids par le pouvoir politique, ont
constitu assurment une mise sous tension galement exceptionnelle de tous les
services du ministre de la Dfense. Dans un contexte budgtaire tendu, de
dflation des effectifs (notamment dans les services centraux du soutien) et de
rforme permanentes des structures, la russite des engagements oprationnels est
mettre au crdit de tous les personnels civils et militaires.

Mais cette indniable russite na t possible quau prix dune moindre

rigueur et vigilance juridiques et financires. En priode de crises soudaines et
aigus, comme en 2013 avec lengagement au Mali, de telles pratiques sont
invitables. En revanche, il est certain quen priode de stabilisation, quel que soit
le niveau dengagement, ces pratiques ne peuvent perdurer.

Il en va ainsi du transport stratgique. Les diffrents points dtaills dans

la prcdente partie seraient secondaires sils taient cantonns uniquement la
phase de projection des forces. Or, il nen est rien. Ils relvent dun
fonctionnement courant dun dispositif install dans la dure.

Le ministre de la Dfense doit assurment faire voluer son dispositif

actuel. Il incombe au ministre de la Dfense de ragir rapidement. En dautres
termes, abstraction faite de certains lments particuliers, ICS ne doit pas tre
le bouc missaire facile dun systme qui est repenser dans son ensemble.

A. LA NON-PRISE EN CONSIDRATION DES NOMBREUSES ALERTES

PARLEMENTAIRES

Pour la seule 14e lgislature (2012-2017), nombreux sont les rapports

parlementaires ayant soulign la fragilit franaise en matire de transport
stratgique.

1 En fvrier 2013, en conclusion des travaux dune mission dinformation

au nom de la commission de la dfense sur le retrait dAfghanistan (1), Philippe
Meunier et Philippe Nauche observaient que, sur le plan des moyens, la
manuvre de retrait met en vidence dimportantes fragilits dans les capacits

(1) Rapport dinformation n 744 du 26 fvrier 2012, commission de la dfense, Assemble nationale.
 39

de transport : si elle navait pu recourir aux Antonov 124 et Iliouchine russo-

urkrainiens, larme franaise naurait certainement pas pu oprer la manuvre
de retrait . Selon ce rapport, 80 % des oprations de retrait sopraient par voie
arienne entre Kaboul et les mirats arabes unis puis par voie maritime jusqu la
mtropole ; 10 % employaient la voie arienne directe Kaboul Mtropole ; le
reliquat tait dtruit sur place.

2 Dans leur rapport dinformation sur lopration Serval publi en juillet

2013 au nom de la commission de la dfense (1) et malgr le succs du
dploiement, Christophe Guilloteau et Philippe Nauche remarquaient, quil
sagisse de la projection des personnels ou de celle des quipements, que au
niveau stratgique comme lchelle tactique, lopration Serval a confirm nos
insuffisances . Et dinsister sur la perte dautonomie nationale engendre par les
manques capacitaires : 95 %, des acheminements stratgiques ont t effectus
par des moyens trangers [majoritairement des] vecteurs appartenant des
compagnies civiles bases dans des ex-rpubliques sovitiques (Antonov An-124
et An-225, et Iliouchine Il-76) .

3 Dans son avis budgtaire air pour 2014 (2), Serge Grouard opre le
mme constat sur la dpendance extrieure : 75 % du fret projet par voie
arienne au cours du premier semestre 2013 a ainsi t transport par des avions
affrts (SALIS et ICS), 20 % par des vecteurs allis C17 (tats-Unis, du
Royaume-Uni et du Canada) et seulement 5 % par des avions militaires franais
ou allis dans le cadre de lEATC .

4 En dcembre 2015, dans leur rapport dinformation, prcdemment

cit, Alain Marty et Marie Rcalde faisaient part de leur inquitude : le manque
de capacits en propre concernant le transport arien est proccupant .

Les quelques pages du rapport de la Cour des Comptes confirment une

littrature dj abondante mais face laquelle linertie est de mise. Et ce rapide
inventaire ne tient pas compte des travaux des prcdentes lgislatures dont le
rapport dj mentionn de Louis Giscard dEstaing et Bernard Cazeneuve en
juillet 2011. Rapport dans lequel les auteurs salarmaient dj : au total, en
2009, larme de lair na transport avec ses moyens propres que 38 % des
acheminements stratgiques de fret ; en 2010, cette proportion est remonte
46 %. Mais lan dernier [2010], pour la premire fois, plus de 50 % des
acheminements de fret de nos forces ont t raliss par des appareils russes
(Antonov-124 du contrat Salis ou Iliouchine-76 affrts par nos allis). En
revanche, 99 % des militaires franais transports sur les diffrents thtres
doprations lont t par les moyens de larme de lair. (3)

(1) Rapport dinformation n 1288 du 18 juillet 2013, commission de la dfense, Assemble nationale.
(2) Avis n 1433 du 10 octobre 2013, commission de la dfense, Assemble nationale.
(3) Rapport dinformation n3624 du 5 juillet 2011, mission dvaluation et de contrle, commission des
finances, Assemble nationale.
 40

Depuis trop longtemps, lexcutif dans son ensemble a pris pour habitude
dignorer ces travaux parlementaires ou de les rduire des attaques politiques.
Cest extrmement dommageable. Le rle du Parlement est prcisment dalerter
sur les dysfonctionnements de laction publique. Pour ce qui concerne la Dfense,
il est vident que les militaires peroivent avec acuit les failles de notre outil de
dfense, notamment celles du transport stratgique. Cependant, lesprit de
discipline mais aussi la routine fonctionnelle rendent difficiles toute remise en
question par la seule voie interne. Les parlementaires nont pas pour ambition
dimposer des solutions. Ceci relve de la seule responsabilit de lexcutif.
Mais il leur incombe de sinterroger sur les failles, de demander des
explications et de sassurer que loutil de dfense est bien organis
conformment aux objectifs assigns par le gouvernement.

B. LA SOUS-BUDGTISATION DES OPEX NENCOURAGE PAS LA

RIGUEUR

Depuis plusieurs annes, le budget consacr aux oprations extrieures est

systmatiquement sous-valu autour de 450 millions deuros alors que le besoin
slve rgulirement plus dun milliard deuros. La diffrence est comble en
fin danne par un appel la solidarit interministrielle, lensemble des
ministres contribuant sur leur propre budget combler le trou.

Ce systme vite de brider lengagement des forces franaises en cours

danne et de faire porter sur le seul budget de la Dfense une dcision politique
qui engage toute la Nation. En ce sens, il est souvent prsent comme une solution
avantageuse pour le ministre de la Dfense. Au cours des cinq dernires annes,
le ministre actuel a couramment utilis cet argument, comme il le fit lors des
dbats loccasion de ladoption de la loi de programmation militaire
2014-2019 (1).

Tout cela est vrai. Il faut cependant attirer lattention sur certains effets
pervers.

Cette insincrit budgtaire initiale et lassurance de ne pas devoir

assumer en fin dexercice les surcots ouvrent un espace dangereux pour les
finances publiques car elles autorisent informellement tous les drapages
financiers sous couvert du besoin oprationnel. Lunique garde-fou repose sur
la seule volont de rigueur des personnels du ministre de la Dfense. Lorsque
cette rigueur nest pas imprative, rien ne peut arrter les drapages.

Le contrle ex-post est galement rendu difficile. Loutil statistique est

imparfait et le ministre de la Dfense ne semble pas chercher corriger le tir.

La Cour des comptes sen est mue dans son rapport, regrettant la fin de
non-recevoir de ltat-major des armes : Ltat-major des armes estime que

(1) Premire sance du 26 novembre 2013, Assemble nationale.

 41

la mise en place dune comptabilit danalyse de ces cots excde les moyens
mthodologiques et humains dont disposent les armes , tout en soulignant que
certains des cots font, de fait, lobjet dun suivi .

La capacit du Parlement dbattre de ce sujet demeure, en ltat actuel

limit. Les lois de rglement donnant le quitus au gouvernement sur lexcution
budgtaire de lanne passe, sont ngliges et nimpliquent que Bercy et la
commission des finances en se concentrant sur le volet recettes fiscales et les
rsultats purement conomiques. Malgr des tentatives passes, organiser un
vritable dbat par missions, dont celle de la dfense, sur lexcution budgtaire
ne rencontre quun accueil trs mitig de la part des ministres mais aussi de
linstitution parlementaire, alors que ce serait pleinement sinscrire dans lesprit de
la LOLF.

Le recours aux pouvoirs de contrle et dvaluation des politiques

publiques reste en dfinitive le seul biais par lequel le Parlement peut interroger le
ministre de la Dfense sur la charge financire des oprations extrieures et
mettre en exergue dventuels drapages. La commission des finances du Snat,
par la voix du snateur De Legge, a sollicit la Cour des comptes pour
apprhender lensemble de la question. Le prsent rapport participe de cette
logique par une auto-saisine.

Encore faut-il que des suites soient donnes ces rapports parlementaires.
Il appartient la Cour des comptes, aux corps de contrle du ministre de la
Dfense et du ministre des Finances et toute institution susceptible dtre
intresse dapprofondir, dans leur domaine de comptences respectifs, les
investigations menes par le Parlement.

C. LES INSUFFISANCES DU CONTRLE INTERNE AU MINISTRE DE LA

DFENSE

Le cas du transport stratgique rvle des faiblesses du ministre de la

Dfense dans les procdures de suivi des externalisations et de reconversion
des militaires. Certes, ces problmatiques dpassent celles du transport
stratgique mais lon conviendra quelles y ont une empreinte particulire.

1. La faiblesse du suivi des externalisations

En septembre 2013, dans un rapport dinformation de la commission de la

dfense de lAssemble nationale (1) , Genevive Gosselin-Fleury et Damien
Meslot considraient juste titre que pour quune externalisation soit fructueuse
long terme, et pas seulement lors de la premire passation de contrat, il faut que
ladministration ne soit pas captive de son co-contractant, ce qui suppose
notamment quelle conserve des capacits dexpertise suffisante pour surveiller
lexcution du contrat et pouvoir le rengocier en bonne position .

(1) Rapport dinformation n 1353 du 11 septembre 2013, commission de la dfense, Assemble nationale.
 42

Pour laffrtement arien, il convient de veiller prserver en interne

du ministre de la Dfense les capacits techniques, juridiques et financires
pouvant valuer avec une objectivit indiscutable les conditions dexcution
des diffrents contrats confis tant SALIS quaux prestataires privs.

Les diffrentes auditions menes dans le cadre de ce contrle ont montr

des difficults de liaison entre les services concerns, CSOA et SSLT, et
dterminer la responsabilit des uns et des autres dans le processus daffrtement
arien.

Comme la Cour des comptes, il a t constat lincapacit de ces

services produire des rfrentiels tarifaires permettant de comparer de
faon indiscutable les prestations SALIS des prestations ICS. Ces instruments
de bonne gestion doivent exister mais ne semblent pas tre adopts par lensemble
de la chane dcisionnaire. Une remise en ordre gnrale simpose.

Un exemple modeste mais significatif illustre cette imprcision : le CSOA

et lagence de lOTAN en charge du contrat SALIS, la NSPA, divergent sur la
comptabilisation des heures de vol fournies la France via SALIS :

HEURES DE VOL SALIS POUR LE CLIENT FRANCE

Selon CSOA Selon NSPA

2012 749 761
2013 3141 3145
2014 419 434
2015 498 516
2016 651 648

Que la dtermination dune heure de vol soit le rsultat dune opration

complexe, les responsables du CSOA et du SSLT se sont employs le dmontrer
lors de leur audition. Mais que des divergences existent dans la
comptabilisation des heures de vol montrent que les outils comptables sont
dficients.

Daucuns pourraient souligner avec justesse que ces diffrences sont

marginales. Mais 40 000 lheure prpaye (via le contrat An-124 le plus
favorable), cela reprsente en 2015, un diffrentiel de 720 000 euros.

2. Des acteurs privs peu contrls

Cette clarification doit galement soprer parmi les acteurs privs de

laffrtement arien. Dans leur rapport sur les socits militaires prives (1),
Christian Mnard et Jean-Claude Viollet prnaient la dlivrance dun agrment
pour les entreprises de services de scurit et de dfense. Cette proposition partait

(1) Rapport dinformation n 4350 du 14 fvrier 2012, commission de la dfense, Assemble nationale.
 43

du constat de la grande disparit des socits, lagrment permettant de faire le

tri entre les offres srieuses et les autres .

Pour les deux rapporteurs, lagrment ne pourrait tre dlivr quaprs

vrification que la socit respectait un certain nombre de conditions dont la
conformit des activits de lentreprise avec le droit, la qualit des responsables de
lentreprise, la solidit de ses garanties financires, lorigine des capitaux et la
stabilit de son capital, son indpendance lgard dintrts tatiques trangers,
en posant notamment lobligation de dclarer ses actionnaires,

Outre la dlivrance des agrments, Christian Mnard et Jean-Claude

Viollet suggraient dorganiser une chane de contrle de lactivit des ESSD ,
impliquant la DPSD (devenue DRSD) et les douanes. De mme, ils souhaitaient
tablir une dclaration pralable toute intervention dun sous-traitant .

Si la suggestion de dlivrer dun agrment visait le cas particulier des

socits militaires prives, elle inspirerait utilement le ministre de la Dfense
dans la ncessaire clarification des acteurs et procdures de laffrtement
arien, stratgique et tactique. Sur ce secteur crucial se ctoient des filiales de
grandes socits et des trs petites entreprises, des dmarches professionnelles et
des initiatives opportunistes. Lensemble est particulirement htroclite et gnre
des comportements commerciaux peu conformes lide que lon peut se faire
dun march crucial pour la Dfense.

Cette dmarche dagrment participerait la prservation des

intrts franais. Comme il a dj t mentionn, le transport stratgique hors
gabarit repose sur des oprateurs russes ou ukrainiens et est invitablement un
enjeu gopolitique dans la main dtats rivaux. Pour viter que la France ne soit
la cible doprations de dstabilisation, il est indispensable dexiger de la
Direction du renseignement et de la scurit de la dfense (DRSD) des
investigations rgulires sur la situation des affrteurs, de leurs dirigeants et
de leurs personnels. Les comptes doivent ainsi tre scrupuleusement analyss.
Les liens avec les tats trangers doivent tre dcrypts.

On peut ainsi stonner quICS nait pas dpos ses comptes depuis 2010.
Certes, la socit est en rgle au regard de ses obligations fiscales et sociales. Mais
pourquoi ne pas dposer ses comptes comme toute socit inscrite au registre du
commerce ? De mme, peut-on accepter que des affrteurs sadressent
exclusivement des compagnies russes : quel est le prix politique de cette
exclusivit ?

Il est curieux que de telles investigations ne soient pas aujourdhui

systmatiques. Aucune enqute nest ainsi mene sur les quipages russes,
ukrainiens, azris et autres oprant des vols transportant des militaires et du
matriel franais. La prsence dun militaire franais dans lavion nest pas
systmatique. La seule garantie est la prsence bord dun reprsentant de
laffrteur propos duquel personne ne vrifie lautonomie.
 44

Quoi quil en soit, la confidentialit qui sied aux oprations militaires

est problmatique. Dans cette configuration, il ne peut en tre difficilement
autrement. La France ne devrait-elle pas disposer dquipages militaires
qualifis pour piloter des An-124 ?

3. Le cas particulier des secondes carrires des militaires

Parmi les acteurs privs de laffrtement stratgique et tactique figurent de

nombreux anciens officiers de carrire, dont plusieurs ont eu de hautes
responsabilits au CSOA ou dans les organismes ayant prcd sa cration.

Ainsi, un ancien chef dtat-major du CSOA a t recrut par ICS et

occupe des fonctions dirigeantes lamenant ngocier avec ses anciens
subordonns sur lexcution des contrats en cours. Mention doit galement tre
faite dun ancien officier gnral ayant dirig le CSOA et qui, dsormais, uvre
pour la promotion dune offre de transport stratgique soutenue par une grande
compagnie russe.

Ces deux exemples sont symptomatiques des risques de conflits dintrts

et autres trafics dinfluence quengendrent les secondes carrires des militaires.
Larticle L 432-13 du code pnal impose un dlai de 3 ans suivant la cessation des
fonctions avant une participation dun militaire par travail dans une entreprise
avec laquelle il a conclu un contrat de toute nature, formul un avis sur de tels
contrats ou propos directement l'autorit comptente des dcisions relatives
des oprations ralises par une entreprise prive Le militaire recrut encourt 3
ans demprisonnement et 200 000 euros damende.
 45

Article L 432-13 du code pnal

Est puni de trois ans d'emprisonnement et d'une amende de 200 000 , dont le montant
peut tre port au double du produit tir de l'infraction, le fait, par une personne ayant
t charge, en tant que membre du Gouvernement, membre d'une autorit
administrative indpendante ou d'une autorit publique indpendante, titulaire d'une
fonction excutive locale, fonctionnaire, militaire ou agent d'une administration
publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exerces, soit d'assurer la
surveillance ou le contrle d'une entreprise prive, soit de conclure des contrats de toute
nature avec une entreprise prive ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de
proposer directement l'autorit comptente des dcisions relatives des oprations
ralises par une entreprise prive ou de formuler un avis sur de telles dcisions, de
prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de
ces entreprises avant l'expiration d'un dlai de trois ans suivant la cessation de ces
fonctions.
Est punie des mmes peines toute participation par travail, conseil ou capitaux dans une
entreprise prive qui possde au moins 30 % de capital commun ou a conclu un contrat
comportant une exclusivit de droit ou de fait avec l'une des entreprises mentionnes au
premier alina.
Pour l'application des deux premiers alinas, est assimile une entreprise prive toute
entreprise publique exerant son activit dans un secteur concurrentiel et conformment
aux rgles du droit priv.

Pour prvenir de tels risques a t institue une commission auprs du

ministre de la Dfense charge dmettre un avis consultatif. Les militaires qui
cessent temporairement ou dfinitivement leurs fonctions et qui souhaitent exercer
une activit prive lucrative sont tenus d'en informer le ministre de la dfense, ou
le ministre de l'intrieur s'agissant des militaires de la gendarmerie nationale. Le
ministre comptent dispose alors d'un dlai de deux mois pour notifier
l'intress le caractre compatible ou non de l'activit envisage avec les
dispositions des articles 432-13 du code pnal et L. 4122-2 du code de la dfense.
La dcision du ministre est prcde de la consultation de la commission
mentionne l'article R*4122-19 du code de la dfense, charge de lui donner un
avis (1).

Manifestement la procdure laisse dsirer et pas uniquement pour les

seuls personnels du CSOA. Excessivement formelle, elle en oublie dassurer le
suivi de la carrire des personnels au cours de la priode des 3 ans suivant leur
dpart de lactive.

juste titre, le ministre de la Dfense est soucieux de la russite de la

reconversion de ses cadres, dans une priode de dflation des effectifs. Cependant,
la disproportion entre la fermet sans doute excessive - du code pnal et la
souplesse avec laquelle les reconversions professionnelles des militaires sont

(1) Rponse du ministre de la Dfense en date du 29 septembre 2015 la question crite n81831 de Franois
Cornut-Gentille en date du 23 juin 2015.
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encadres par le Ministre de la dfense, oblige revoir la pertinence du

dispositif de filtrage.

Recueillir un avis consultatif dune commission pour se prmunir de

labsence de conflits dintrt au cours de la seconde carrire de milliers de
militaires est une gageure. Il conviendrait didentifier plus prcisment les projets
professionnels risque ou les besoins du ministre et de lindustrie.

Seraient ainsi soumis suivi les militaires ayant occup des postes de
dcision ou de conseil en lien avec des entreprises prives. Ce suivi de quelques
annes permettrait de prmunir tant le militaire que linstitution de tout conflit
dintrt manifeste.

Par ailleurs lorsque la Dfense souhaite disposer de correspondants issus

de ses rangs dans les entreprises de dfense, il peut tre fait recours aux
dispositions de larticle L 4138-8 du code de la dfense qui rglemente le
dtachement de militaire. Cest dans cet esprit quil convient de repenser le cadre
juridique de certaines secondes carrires.

Au final, faute de rviser le systme actuel dans son ensemble,

quelques cas litigieux risquent de susciter un dbat prjudiciable lensemble
de la communaut de dfense.
 47

CONCLUSION

Le transport stratgique est une mission mal connue. Lopinion, comme

les professionnels ou les parlementaires ont davantage les yeux tourns vers des
sujets plus visibles ou plus prestigieux : le porte-avions, les sous-marins, laviation
de chasse ou lopration Sentinelle. En outre, le transport stratgique ne reprsente
que quelques dizaines de millions deuros dans un budget de plus de 30 milliards.
Y porter attention est cependant ncessaire parce quil concentre des enjeux
cruciaux et quil offre un clairage trs pertinent sur notre outil de dfense.

Enjeux cruciaux car notre crdibilit en matire de dfense repose certes

sur le nuclaire mais galement sur notre capacit intervenir sur un thtre
extrieur.

clairage trs pertinent parce quil met parfaitement en valeur la double

ralit de notre outil de dfense :

Dabord une ralit valorisante et valorise avec un outil dune grande

efficacit. La France la prouv au cours des dix dernires annes quelle tait
capable dintervenir sur des thtres parfois trs lointains. Tout cela na t
possible que grce au dispositif dcrit dans ce rapport. Il faut donc dabord saluer
une russite la porte dun trs petit nombre de nations, ralise sans incident
notable dans des dlais extrmement stricts et avec un budget limit.

Mais une ralit qui comporte galement une face beaucoup moins
brillante qui rvle de grandes fragilits. Ces interventions nont en effet t
rendues possibles que par les capacits russes et ukrainiennes de projection et dans
un cadre o le suivi tant juridique que financier ne constituait pas la priorit.

Certes, lurgence a pu expliquer sinon justifier ce contexte particulier. Il

est en revanche extrmement imprudent de le prolonger dans la dure : si rien ne
change, il est en effet assur que, tt ou tard, notre volont affiche dautonomie
se trouvera cruellement dmentie dans les faits.

Aussi, pour viter cette humiliation la France, le ministre et ltat-major

ne peuvent plus continuer feindre dignorer cette autre ralit de notre outil de
dfense. Il leur faut imprativement dfinir une stratgie permettant de mettre en
place un dispositif qui soit mieux scuris tous les niveaux.

La question est dabord celle des moyens : quelle que soit la ou les
solutions envisages, desserrer la dpendance ncessitera assurment des crdits
supplmentaires significatifs.

Mais comme il a t not, la scurisation doit aussi tre juridique et

financire.