FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION
Nous verrons lobjet de lobjet des finances publiques, sa singularit et son
volution.

A)Lobjet des finances publiques

Finances publiques et finances prives se distinguent trois niveaux : leurs
propritaires, leur importance, leur mode de gestion.
Sagissant de leurs propritaires
Les finances publiques appartiennent lensemble des citoyens reprsents par
lEtat et dautres personnes morales de Droit Public cest dire les collectivits
locales, les organisations internationales etc.
Sagissant de leur importance
Le budget de lEtat et celui des autres personnes morales du droit public dpasse
de trs loin celui des particuliers ou des personnes prives.
Sagissant de leur mode de gestion
La gestion des finances prives est soigneusement plus discrte et plus opaque.
Les finances publiques, elles, sont censes obir une gestion publique ouverte
et transparente. Mais il y a une certaine opacit dans la gestion de certaines
oprations de lEtat, do la notion des caisses noires de lEtat. Mais le principe
est que la gestion des biens publics doit se faire dans la transparence.
La notion de finances publiques renvoie ncessairement des oprations de
recettes et des dpenses de lEtat.

p. 1

De faon plus prosaque (plat, ordinaire, banal), les finances publiques font
penser largent qui se trouve dans les caisses publics cest dire dans les
caisses ou coffres du trsor national.
On peut considrer que les finances publiques en tant que discipline scientifique
ont pour objet ltude des rgles et des techniques relatives la gestion des
moyens financiers de lEtat, tablissements publics, collectivits locales,
aussi des organisations internationales.

B) La singularit des finances publiques

Les finances publiques relvent de la science juridique. Mais elles constituent
une matire singulire dans la mesure o elles entretiennent des relations plus ou
moins troites avec dautres disciplines scientifiques. Il sagit dune matire
pluridisciplinaire, une matire hybride, car au-del de sa dimension juridique qui
est certainement fondamentale, la matire des finances publiques se nourrit aussi
de lapport des autres sciences sociales.
1) Limportance de lapproche juridique
Considres sous lordre juridique, les finances publiques se prsentent comme
une matire du droit public dont la particularit est quelles se situent au
confluent ou croisement de plusieurs autres matires juridiques (droit
constitutionnel, droit administratif, droit international).
Elles procdent (tirent leur origine, se rattachent) dabord du droit
constitutionnel et leur tude conduit certainement celle des institutions
politiques notamment le parlement et le gouvernement dont les comptences
financires sont clairement dfinies par la constitution.
Elles tirent aussi leur substance du droit administratif puisquelles sintressent
notamment lorganisation des administrations financires, elles sintressent
aussi aux rgles applicables en matire de contentieux fiscal ainsi qu la
rpartition des comptences entre les juridictions concernes.
p. 2

Elles ctoient enfin le droit international puisquelles abordent les questions

lies aux moyens financiers des organisations internationales et que le contenu
des finances publiques est aujourdhui largement dtermin par le droit
communautaire dans le cadre des intgrations sous rgionales par exemple le
droit des finances publiques de la CI est rgi par celui de lUEMOA.
2) Lapport des autres sciences sociales
La science politique, les sciences conomiques et lhistoire influencent plus ou
moins les finances publiques.
Sciences politiques : pour expliquer certaines actions financires et analyser
leur rapport social, les finances publiques ont parfois recours aux outils
danalyse de la science politique. Ainsi par exemple la politique budgtaire dun
pays ne peut tre correctement apprcie qu la lumire du contexte socio
politique gnral. Il en est de mme de la politique fiscale (les impts par
exemple) qui trouve gnralement son explication dans le systme politique du
pays concern ainsi que dans les rapports des forces conomiques et sociales qui
existent dans le pays.
Sciences conomiques : Depuis le XX sicle lEtat est devenu par la force des
choses un agent conomique part entire au mme titre que les entreprises et
les mnages. LEtat devient interventionniste et non gendarme. Au regard des
moyens financiers mis en uvre, lEtat a fini par devenir mme le principal
agent conomique. Toutes ces mutations font recourir aux outils de la science
conomique pour prendre en compte la dimension conomique des finances
publiques. Ainsi grce la science conomique on peut par exemple dterminer
la situation conomique dun pays sur la nature et le niveau des ressources
budgtaires de lEtat.
Histoire : Elle permet dexpliquer les mutations qui, travers les ges, ont
faonnes les institutions financires. Elle permet aussi de voir comment le rle
des finances publiques sest transform sous la pression des certains grands
p. 3

vnements tels que les deux grandes guerres mondiales ou encore la grande
crise conomique de 29 et mme de la rcente crise financire et conomique de
2008.
C) Lvolution des finances publiques (conception classique et
moderne)
Les fonctions assignes aux finances publiques au sein de lEtat ont volu au
gr des mutations subies par lEtat. A cet gard depuis le XIIIe sicle deux
conceptions opposes de lEtat ont vu le jour. La conception classique dune part
et la conception moderne dautre part.
1- la conception classique
Jusquau XIX sicle lEtat est considr comme un Etat gendarme en raison de
sa vocation essentiellement scuritaire qui se rsume la mission de protection
des personnes et des biens. Cet Etat gendarme est aussi un Etat libral ; qui en
tant que tel doit rester dans ses fonctions rgaliennes (provenant du Roi, REI) il
doit assumer les fonctionnements administratives, politiques, diplomatiques etc.
Selon la doctrine classique en vigueur lpoque, laction du pouvoir public
cest dire de lEtat ne doit avoir aucune influence sur les rgles du march
conomique (toute activit relevant de lactivit conomique doit tre du
domaine priv, lEtat na rien faire l-dedans). La neutralit des finances
publiques est ainsi devenue un vritable dogme prn par les auteurs classiques
tels que Baron Louis, Lon SAY, Gaston Jze. Ces auteurs ont fait de la
neutralit des finances publiques un principe inviolable. LEtat na rien avoir
dans lconomie. Ici lEtat navait pas besoin de beaucoup dargent pour
entretenir lArme, payer les salaires et assainir la vie diplomatique.
1- La conception moderne
Au XX sicle malgr les textes classiques encore prsents, les effets de la crise
conomique et des guerres sont aussi dsastreux que lEtat est oblig de
sinvestir dans la vie conomique et sociale. Ds lors, lEtat gendarme par
p. 4

essence

libral

va

se

transformer

en

Etat

providence

rsolument

interventionniste. En effet, en plus des fonctions rgaliennes traditionnelles, ce

nouvel Etat doit prendre en charge la reconstruction et le redressement
conomique du pays en vue dassurer le bien-tre des populations, et pour y
parvenir il doit ncessairement mobiliser des ressources considrables. Les
finances publiques vont ds lors acqurir une importance grandissante et jouer
un rle dterminant dans la vie et lvolution de chaque Etat. De nos jours, des
dpenses publiques sont estimes en moyenne en 30% de PIB de chaque pays,
mme dans les pays phares du libralisme (USA, Grande-Bretagne) lEtat est
amen intervenir dans la vie sociale pour des multiples raisons (crise de 2008)
soit pour lutter contre linflation ou la rgulation du prix du march ou du
pouvoir dachat de mnage ou en cas de crise, lEtat doit oxygner les
entreprises prives etc.

p. 5

PARTIE PREMIERE : LE BUDGET ET LES

PRINCIPES BUDGETAIRES
CHAPITRE I : LE BUDGET ET LES LOIS DE FINANCES
Section I : Histoire commune du budget et de la loi de finances
Le budget et la loi finances sont si intimement lis quil faut remonter aux
origines du premier (budget) afin de comprendre la relation quil entretient avec
le second (la loi de finances).
1 Lorigine du budget
Lorigine du budget est issue de deux pays, la France et la Grande Bretagne.
Lorsquon se rfre ltymologie il semble que le budget provient du grec
BUDGET. Daprs certains chercheurs ce terme budget en anglais proviendrait
lui-mme du mot franais bougette, qui signifie petite bourse ou encore petit sac.
En Grande Bretagne, il sagissait du sac dans lequel lon conservait largent
ncessaire au paiement des finances publiques ainsi que les lments portables
relatifs ses dpenses.

Le mot budget a effectivement pris naissance en

Angleterre. Dans ce pays on assiste ds le XIII sicle lamorce dun

dveloppement du droit de la pratique budgtaire grce notamment la lutte
contre labsolutisme royal et lavnement du rgime parlementaire ; un nouveau
rapport stablit et permet au grand conseil c'est--dire le parlement Anglais
darracher dimportantes prrogatives financires au Roi de la Grande Bretagne.
En effet pour pouvoir prlever les impts le roi doit dsormais obtenir
lautorisation du parlement en lui soumettant pralablement un plan dutilisation
des recettes escomptes ; la conqute de ce droit de regard sur la gestion de
p. 6

deniers publics (argent public) traduit clairement la volont du parlement

Anglais de saffranchir de la monarchie absolue. Cette nouvelle situation rvle
en mme temps les prmices de lencadrement du budget par le pouvoir
lgislatif.
Pour ce qui est de la France, il semble que le mot budget nest entr dans
la langue franaise quau XIX sicles, la suite de la traduction douvrages
britanniques consacrs aux finances publiques. Malgr tout, dautres chercheurs
affirment que la pratique budgtaire existait dj en France depuis le moyen ge.
Le Roi devant en effet prvoir des recettes pour projeter des dpenses et
lexcution de ces dpenses tait elle-mme subordonne lautorisation
pralable du parlement. En dfinitive, il apparat donc que la Grande Bretagne et
la France ont contribu chacun sa manire la naissance du budget et
lenracinement de la pratique budgtaire.
2 la relation entre le budget et la loi de finances
Jusquau milieu du XX sicle il rgne en droit franais une certaine confusion
entre la notion de budget et la loi de finance (Voir lart 2 de lordonnance royale
de 1838 et lart.1 du dcret du 19 juin 1956).
Cest lordonnance du 2 janvier 1959 qui va permettre de distinguer et de
clarifier les notions de budget et de loi des finances. Contrairement aux textes
antrieurs, cette ordonnance de 1959 consacre un article distinct chacune de
deux notions. Ainsi lart. 16 dfinit le budget comme tant lensemble de
comptes qui dcrivent pour une anne civile toutes les ressources et toutes les
charges permanentes de lEtat .
De son ct lart. 1er dispose que les lois de finances dterminent les
montants et laffectation des ressources et des charges de lEtat compte tenu
de lquilibre conomique et financier quelles dfinissent .
Ces dfinitions issues du droit franais seront reprises en 1997 par lUEMOA.
(Voir art.2 et 7 de la directive n 05/97 CM/ de lUEMOA relative aux lois des
p. 7

finances. Ces dispositions traduisent manifestement un souci de prcision dans

la caractrisation du budget et de la loi de finances. Elle permet ainsi de mieux
situer le budget par rapport la loi de finances.
Ainsi, lon note des diffrences entre le budget et la loi de finances.
Le budget dcrit uniquement les oprations financires permanentes de
lEtat lexclusion des oprations temporaires telles que les missions
demprunt ; en revanche la loi de finances concerne lensemble des ressources et
charges de lEtat quelle quen soit leur nature ; la loi de finances inclut donc le
budget autrement dit le budget nest quun lment parmi dautres de la loi de
finances.
Diffrence de finalits : Le budget la diffrence de la loi de finances ne se
limite pas une dtermination densemble du chiffre global des recettes et des
dpenses de lEtat. Cest chaque recette et chaque dpense permanente de lEtat
qui doit tre exprime dans le budget de lEtat. Ainsi le budget contrairement
la loi de finances explicite dveloppe et dtaille les autorisations donnes
globalement par la loi de finances ; en dautres termes le budget apparat comme
le rfrentiel des autorisations budgtaires donnes par le parlement. Le budget
permet ainsi de mieux canaliser laction du gouvernement au moment du
recouvrement des recettes et du paiement des dpenses dans le cadre de
lexcution de la loi de finances.
Diffrence de nature : Le budget en tant quexpression comptable des
oprations financires permanentes de lEtat est essentiellement un lment
chiffr ; ds lors il peut tre quilibr, dficitaire ou excdentaire en fonction des
soldes des oprations quil dcrit. Tel nest pas le cas de la loi de finances qui est
avant tout un acte juridique malgr tout il existe un lien consubstantiel entre la
loi de finances et le budget tant une manation de la loi finances ; et mme si le
budget nest pas formellement un acte juridique sa particularit est dtre un
instrument comptable des financiers auquel il faut donner une forme juridique et
p. 8

cest prcisment la loi finances qui consacre lexistence juridique du budget et

qui lui confre la mme valeur lgislative.
En effet, pour quelles puissent tre excutes, les oprations des recettes et des
dpenses prvues dans le cadre de budget doit ncessairement tre autorises par
le parlement travers le vote de la loi de finances.
Section II : Le budget au sein de la loi de finances
Art.2 al. 1er de la directive de lUEMOA de 1997 relative aux lois de finances :
les lois de finances dterminent la nature, le montant et laffectation des
ressource et charges de lEtat .
Tel quil est formul, ce texte semble indiquer quil existe plusieurs lois de
finances. Ce que confirme dailleurs lart. 4 de la mme directive UEMOA qui
distingue trois catgories de loi de finances suivants :

p. 9

p. 10