LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE

Bibliographie :

Jean WALINE, Droit administratif, Dalloz 22ème éd., 2008

Jean WALINE, L’évolution de la responsabilité extra-contractuelle des

personnes publiques, EDCE 1994 p. 459

- Conseil d’Etat, Responsabilité et socialisation du risque, Rapport public

2005.

I.

On vous a dit, pour caractériser ce droit spécial qu’est le droit administratif,

qu’il était le droit spécial applicable à la puissance publique ou comportant des
prérogatives de puissance publique.

Cette affirmation est largement exacte : le droit administratif demeure « un

droit martial ».

La formule des prérogatives de puissance publique et des privilèges de

l’administration ne donne toutefois pas une exacte représentation de la réalité
car, comme l’a montré Jean Rivero, le droit administratif n’est pas seulement
un droit de prérogatives – d’ailleurs assujetti à une finalité, la poursuite de
l’intérêt général -, c’est aussi un droit de sujétions.

On voit donc qu’en réalité, le droit administratif est en définitive, un ensemble

indivisible de prérogatives et de sujétions qui sont souvent étroitement liées les
unes aux autres.

Pour s’en tenir aux sujétions, elles peuvent être rassemblées sous deux
grandes rubriques :

- Le principe de légalité, c’est-à-dire la soumission de l’administration à la loi ;

- Le principe de responsabilité, c’est-à-dire la règle selon laquelle lorsqu’elle

cause un dommage, notamment par sa faute, l’administration est tenue de le
réparer.

1
II.

Les principaux caractères de la responsabilité administrative à

l’époque contemporaine.

Il conviendra, tout au long des développements qui vont suivre, de fixer

l’attention sur trois d’entre eux particulièrement :

- D’abord, son caractère jurisprudentiel qui appellera à faire le point

sur ses sources pour relever que même si à l’instar du droit administratif
dans son ensemble, le droit de la responsabilité des personnes publiques
est largement jurisprudentiel, les régimes législatifs de responsabilité ont
tendance à se multiplier.

On ne pourra les étudier tous.

Mais il est évident que l’inspiration générale des régimes qu’ils mettent en
place n’est pas sans effet sur l’évolution du régime de la responsabilité
administrative en général dans le sens de la socialisation du risque.

En effet, le législateur a multiplié les cas dans lesquels la victime peut

prétendre à l’indemnisation d’un dommage sans avoir à identifier l’auteur de
celui-ci ou à prouver l’existence de sa faute, n’ayant pour seule contrainte que
celle d’établir se trouver dans la situation prévue par la loi (loi du 6 juillet 1990
sur les victimes d’actes de terrorisme ; loi du 23 décembre 2000 sur les
victimes de l’amiante …).

- Son autonomie, ensuite

On sera amené à voir que lorsque le Tribunal des Conflits a reconnu le principe
de la responsabilité des personnes publiques dans le célèbre arrêt BLANCO du
8 février 1873, il l’a fait en des termes qui devaient conférer au régime de
cette responsabilité une véritable autonomie :

"Cons. que la responsabilité, qui peut incomber à l'État pour les

dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie
dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis
dans le Code Civil, pour les rapports de particulier à particulier ;

que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; qu'elle a ses

règles spéciales qui varient selon les besoins du service et la nécessité
de concilier les droits de l'État avec les droits privés ;

2
 que, dès lors, ... l'autorité administrative est seule compétente
pour en connaître".

On sera amené par conséquent à s’interroger sur la justification de cette

autonomie par rapport au droit civil et sur sa réalité.

Sur cette question : Denis de Bechyllon, Le Conseil d’Etat, le code civil et le

droit de la responsabilité, RJEP 2005, p. 90.

Enfin, dans le prolongement du constat de l’autonomie de la responsabilité

administrative, il faudra plus largement s’interroger sur son fondement ou
encore son économie générale pour porter une appréciation sur son
caractère satisfaisant (ou non) ou, si vous préférez le vocabulaire à la mode,
sur son « libéralisme ».

On peut dire à cet égard qu’au-delà des considérations purement techniques, il

y a sans doute une réelle spécificité de la responsabilité administrative quant
aux équilibres qu’elle réalise entre les considérations qui lui sont propres. Peut
être même, au-delà, subsiste-t-il une véritable différence avec le régime
général de la responsabilité des personnes privées quant à son fondement (son
esprit),

Cela n’exclue évidemment pas une certaine convergence de fond des deux
systèmes. Mais il ne faudrait pas que l’arbre cache la forêt et que l’attention
prêtée dans les deux cas à la victime fasse perdre de vue que la mise en jeu de
la responsabilité de l’administration demeure relativement restrictive.

1ère proposition : On doit constater une convergence des règles de fond des
deux systèmes

Cela n’a rien d’étonnant.

- D’abord, dans des domaines d’action similaires, les juridictions judiciaires et

administratives ne peuvent se permettre d’aboutir à des solutions par trop
différentes (ex : responsabilité des CRTS en matière de SIDA post
transfusionnel : si le CRTS est organisé sous forme d’association gérant un
service public, mais sans mise en œuvre de prérogatives de puissance
publique, la compétence appartient au juge judicaire ; si le CRTS a la qualité
d’établissement public, le juge administratif est seul compétent. Conséquence :
le juge administratif et le juge judiciaire ont fait application de règles
d’engagement de la responsabilité tout à fait similaires.

3
- Ensuite, et surtout peut être, la convergence est induite par le fait que les
deux systèmes de responsabilité s’inscrivent dans un cheminement des idées
et un contexte sociologique qui leur sont communs.

Pendant longtemps, le but principal d’un régime de responsabilité a été de

sanctionner l’auteur du dommage. On peut dire que la responsabilité avait une
fonction punitive. L’indemnisation de la victime constituait « l’occasion » de
sanctionner l’auteur d’un trouble à l’ordre social.

Mais, par la suite, l’accent s’est progressivement mais constamment déplacé

vers la victime et le souci de son indemnisation au point que la responsabilité a
remplit désormais une certaine fonction « assurantielle ».

On peut ainsi observer que le régime de l’engagement obéit à une conception

socialisée des risques dans laquelle on considère que certains dommages
doivent être réparés en toutes circonstances, alors même que leurs auteurs
n’ont pas nécessairement commis de faute, ne sont pas « coupables » :
phénomène que l’on qualifie parfois de « victimisation » du régime de la
responsabilité (« responsable mais pas coupable »).

Du point de vue de ces évolutions, les deux régimes de responsabilité ont

cheminé de conserve : d’un droit administratif de la responsabilité destiné au
départ à éviter que l’action de l’administration ne soit entravée ou paralysée et
visant donc à lui laisser une large marge de manœuvre en évitant des
indemnisations trop systématiques, on est, au moins partiellement, passé à un
système qui tend à indemniser de mieux en mieux les victimes, ce qui rejoint
les évolutions de la jurisprudence judiciaire.

On peut même se demander si le fondement « moral » de la responsabilité, en

particulier de la responsabilité administrative, n’est pas en train de glisser vers
le respect de l’égalité : tout dommage doit être indemnisé parce qu’il réalise
une rupture dans l’égalité qui régit les rapports entre les hommes, ce qui
aboutirait à une sorte de « garantie sociale généralisée ».

En tout cas, les victimes y poussent : par ex. CAA DOUAI, 18 janvier 2008,
Mme H. et Autres, n° 06DA011012 : la CAA était saisie d’un litige à l’initiative
de trois mères de famille ayant donné naissance à des enfants atteints du syndrome
d’alcoolisation fœtale. Elle s’est prononcée en faveur d’un rejet de la responsabilité de
l’Etat en vue de la réparation d’un préjudice moral. L’Etat n’est pas responsable d’un
manquement d’informations concernant les risques liés au syndrome d’alcoolisation
fœtale.

Dans la même affaire, le TA de Lille avait été saisi d’une action contre l’Etat par des mères qui
entendait le voir déclaré responsable de syndromes d’alcoolisation fœtale dont leurs fils étaient
atteints.

4
La faute aurait consisté pour l’Etat dans le fait de ne pas les avoir suffisamment informées du
danger de la consommation d’alcool sur la grossesse et de n’avoir pas dispensé aux médecins
la formation nécessaire pour leur permettre d’informer les femmes enceintes du danger d’une
consommation d’alcool, ni imposé aux producteurs l’apposition d’une mention sur chaque
bouteille mentionnant le danger de la consommation d’alcool pour le fœtus.

Le TA a néanmoins rejeté ces actions en se fondant sur le fait que les requérantes
n’établissaient pas un lien de causalité directe entre la faute imputée à l’Etat, à la supposer
établie, et le préjudice dont elles se prévalaient (TA Lille, 23 mai 2006, Mme Sandrine M…,
AJDA 4 sept. 2006, p. 1569, note F. Lemaire).

Cette évolution – à laquelle la jurisprudence administrative n’a bien

évidemment pas échappée - rend d’ailleurs plus poreuse la frontière entre ce
qui relève de la responsabilité qui peut être engagée devant le juge et ce qui
relève de la solidarité qui est largement tributaire de l’intervention du
législateur

Elle ainsi donne lieu à un « dialogue » entre le juge et le législateur

On peut l’illustrer par les interventions du législateur visant à la constitution de

fonds de garantie : par ex., la loi du 9 septembre 1986 relative à
l’indemnisation des actes de terrorisme dispose que les dommages aux
personnes sont pris en charge par le « Fonds de garantie des victimes des
actes de terrorisme et d’autres infractions » ; la loi du 31 décembre 1991 crée
un Fonds d’indemnisation personnes victimes d’une contamination par le virus
d’immunodéficience (SIDA) à la suite d’une transfusion sanguine (mais les
victimes peuvent également utiliser les procédures de droit commun) ; la loi n°
2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale
(modifié par loi n° 2003-303 du 4 mars 2002) a créé un fonds d’indemnisation
des victimes de l’amiante

V. aussi, la loi du 4 mars 2002 en ce qui concerne l’indemnisation de l’aléa

thérapeutique, cf. infra).

2ème proposition : Les responsabilités civile et administrative se différencient

(et continuent de se différencier) par leur « économie » ou leurs fondements.

Cette proposition se vérifie sur deux plans.

- S’agissant de la responsabilité pour faute, les deux régimes ont pour

fondement commun le souci d’assurer d’abord la réparation du dommage subi
par la victime.

Mais, en ce qui concerne la responsabilité administrative, ce souci doit se

concilier avec d’autres contraintes : celle de ne pas paralyser l’action des

5
services publics par la crainte constante de la mise en jeu de la responsabilité ;
la nécessité de prendre en compte leurs difficultés particulières de
fonctionnement (au moins en ce qui concerne certains services) ; le fait que
l’administration, personne morale, agit par l’intermédiaire de personnes
physiques que sont les agents publics et que, dans la majorité des cas, c’est la
responsabilité de la personne morale qui va être appelée ; le fait que le juge
administratif condamne en réalité le contribuable (pour le dévoilement de ce
genre de préoccupation, voir concl. G. Gondouin sur TA Lyon, 14 décembre
2006, Soc. STEF-TFE, AJDA 2 juillet 2007, p. 1312).

- Par ailleurs, l’administration est, dans certains cas, soumis à une

responsabilité sans faute.

Ce n’est pas là un caractère absolument original de la responsabilité

administrative car le droit civil la connaît lui aussi sous la forme notamment de
la responsabilité du fait des choses et la fait reposer sur le même fondement :
à savoir la recherche d'un certain équilibre en avantages et charges.

Il existe néanmoins un aspect vraiment original de la responsabilité

administrative, c’est la responsabilité de l'administration pour rupture de
l'égalité devant les charges publiques.

Cette responsabilité repose en effet sur l'idée selon laquelle un préjudice subi
par la victime dans l'intérêt général doit être supporté par la collectivité. Une
telle idée est foncièrement étrangère à l'esprit du droit privé. Mais il s'agit sans
doute du seul "véritable domaine irréductible de la responsabilité de
l'administration" (R. Drago).

En conclusion,

Par delà la convergence bien compréhensible de la responsabilité civile et de la

responsabilité administrative, cette dernière est à la recherche d’un point
d’équilibre entre la fonction « assurantielle » de la responsabilité à l’époque
contemporaine et la prise en compte de considérations qu’on qualifiera pour le
moment globalement « d’intérêt général ».

Il ne faut donc peut être pas se laisser aller si facilement à la constatation

d’une convergence des deux systèmes, peut être plus apparente que réelle.

Seul un examen technique approfondi, allant au-delà de la partie émergée de

l’iceberg que constitue le fait générateur de la responsabilité, pour aller vers les
mécanismes de la preuve, de l’appréciation du lien de causalité entre le fait
générateur et le dommage, l’admission plus ou moins large du caractère
« anormal et spécial » du préjudice en matière de responsabilité sans faute et

6
pour finir la réalité de l’indemnisation, pourra nous permettre de porter un
jugement éclairé.

Plan :

Chapitre 1er : le principe de la responsabilité de l’administration

Chapitre 2 : Les fondements de la responsabilité administrative
Chapitre 3 : La mise en œuvre de la responsabilité administrative
Chapitre 4 : La responsabilité du fait des dommages de travaux publics

7
CHAPITRE 1er
LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION

La notion de responsabilité n’est évidemment pas propre au droit administratif.

Elle constitue un chapitre très important du droit privé : tout fait de l’homme
qui cause à autrui un dommage oblige celui qui en est l’auteur à le réparer …
(art. 1382 et 1384).

Dans les deux cas, elle peut donc être définie comme l’obligation faite à
l’auteur d’un dommage de couvrir la victime de son préjudice. Dans les deux
cas sont en cause les droits subjectifs des victimes.

Il n’en reste pas moins que la question de la responsabilité de l’administration

pour les dommages qu’elle cause ne se pose pas dans les mêmes termes que
celle des particuliers : elle a nécessairement une autre dimension.

Se pose d’abord une question de principe : est-il possible de juger par le

biais de la responsabilité l’action de la puissance publique dans la mesure où
elle est liée à la fonction de souveraineté ? Quelle place faut-il faire à l’adage
d’Ancien régime selon lequel « le roi (et par extension le souverain) ne peut
mal faire » ?

Et si l’on surmonte ce premier obstacle, subsiste une question technique :

s’il importe que les victimes de l’administration soient indemnisées des
dommages qu’elle peut leur causer par l’ampleur de son action, il importe tout
autant que son action ne soit ni entravée, ni paralysée par un système de
responsabilité trop contraignant, notamment parce qu’elle exerce son action
dans des conditions qui ne sont pas toujours faciles (police …).

A cet égard, on ne peut manquer de relever que récemment la Law

Commission britannique, organe qui conseille le Parlement sur les questions
juridiques, s’interroge sur le point de savoir s’il ne faut pas développer un
régime spécial de responsabilité des collectivités publiques restée jusque là
dans l’orbite de la Common law (J.-B. Auby, La responsabilité administrative
across the Channel, Droit adm. avril 2007, Repère ; Duncan Fairgrieve,
Responsabilité et risques : l’approche Outre-Manche, EDCE 2005, p. 369).

Ces considérations obligent à examiner tout naturellement

- D’abord, la notion de responsabilité administrative (Sect. 1ère) ;

- Ensuite, l’évolution de la responsabilité administrative (Sect. 2).

SECTION 1

8
LA NOTION DE RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

La responsabilité administrative qui va faire l’objet de nos développements est

une responsabilité patrimoniale (§1er) ceci pour la distinguer notamment du
régime disciplinaire des agents et de la responsabilité pénale.

C’est ensuite une responsabilité engagée et régie par les règles du droit
administratif, ceci pour relever qu’il existe aussi une responsabilité de
l’administration régie par le droit privé (§2).

C’est enfin une responsabilité quasi délictuelle, ceci pour la distinguer de la

responsabilité contractuelle ou quasi-contractuelle (§3).

§1er : Une responsabilité patrimoniale

La responsabilité administrative est une responsabilité patrimoniale, c'est-à-

dire une responsabilité civile, qui trouve sa sanction dans l'obligation de
réparer les préjudices causés. Cette réparation est généralement assurée par
équivalent, c’est-à-dire par le versement d’un certain montant de dommages et
intérêts.

Dire que la responsabilité administrative est une responsabilité patrimoniale,

c’est dire qu’elle n’est ni une responsabilité disciplinaire (v. Fonction publique),
comme peut en connaître la juridiction administrative, ni une responsabilité
pénale (Annexe I).

Bibliographie : F. Gartner, « L’extension de la responsabilité pénale aux personnes publiques », RFD

adm. 1994, p. 126 ; A. Lévy, « La jurisprudence sur la responsabilité pénale des personnes publiques »
Droit adm. juin 2004, p. 12 et juillet 2004, p. 14 ; J-C. Bonichot, « La responsabilité pénale des
personnes publiques », Gaz. Pal., 1999, p. 772 ; A. Jorda, « La responsabilité pénale des personnes
morales de droit public à la lumière de la jurisprudence », Gaz. Pal., 11-23 février 2001, p. 4.

A la différence de celles là, la responsabilité administrative vise à réparer le

dommage causé à la victime et non à sanctionner l’auteur du fait
dommageable.

La distinction mérite d’être faite depuis que le nouveau Code pénal (loi du 22
juillet 1992) a instauré une responsabilité pénale à la charge personnes
morales en général et des collectivités locales et des établissements publics en
particulier.

9
§2 : Une responsabilité régie par le droit administratif : Responsabilité
administrative et responsabilité de droit privé de l’administration

La responsabilité administrative ne couvre pas toute la responsabilité de

l'administration. Elle n'en constitue qu'une partie.

A l'instar des autres secteurs de l'action administrative, cette responsabilité est

en effet régie par deux sortes de règles :

- Les unes relèvent du droit privé et sont appliquées par le juge judiciaire
(à relever au titre de la convergence des systèmes de responsabilité) ;

- Les autres relèvent du droit administratif et sont mises en œuvre par le

juge administratif.

Les premiers forment la responsabilité de droit privé de l'administration. Seules

les secondes constituent ce qu'il est convenu d'appeler la "responsabilité
administrative".

Cela étant précisé, la responsabilité de droit privé de l'administration possède

un champ d'application très vaste qui résulte à la fois de solutions
jurisprudentielles et de solutions législatives.

A - Les hypothèses jurisprudentielles de responsabilité de droit privé

Elles sont aussi nombreuses qu'importantes.

Elles concernent

- Les dommages causés par les activités administratives qui n'ont pas le
caractère de services publics : gestion du domaine privé, notamment ;

- Les dommages causés par les activités des services publics lorsqu’ils
présentent un caractère industriel et commercial (SPIC) à leurs usagers ainsi
qu'aux tiers, à l'exception toutefois, en ce qui concerne ces derniers, des
dommages de travaux publics (TC, 22 janvier 1921, Soc. commerciale de
l’Ouest Africain).

CAA Bordeaux, 27 mars 2007, SNCF c/ Consorts Lipietz, AJDA 2 juillet

2007, p. 1309, note J-Ch. Jobart : eu égard aux conditions dans lesquels la
SNCF a effectué le transport des déportés juifs pendant la seconde guerre
mondiale, elle ne peut être considéré comme ayant assuré une mission de
service public administratif, ni disposé de prérogatives de puissance publique.
La juridiction administrative n’est donc pas compétente pour connaître d’une
action en responsabilité engagée contre elle. La SNCF était, en effet, une

10
société d’économie mixte, personne privée, exploitant un service industriel et
commercial (et dans la même affaire, TA Toulouse, 6 juin 2006, Consorts
Lipietz, RDP 2006, p. 1715, note J.-Ch. Jobart).

CAA BORDEAUX, 27 mars 2007, SNCF /.LIPIETZ, RJ 2007.2157 ; PRRJ

2007.2157, note F. LEMAIRE, la responsabilité de la SNCF dans la déportation
des personnes de confession juive.

V. note O. Renard-Payen, De la délicate distinction entre tiers et usagers d’un

service public à caractère industriel et commercial, note sous Cass. 1ère civ.,
20 juin 2006, EDF, JCP A 2006, p. 2266 et sous le même arrêt, note P.
Sablière, AJDA 2006, p. 2237.

- Les dommages résultant du fonctionnement d'organismes privés

assurant une mission de service public

TC, 23 juin 2003, Sté GAN Eurocourtage, Droit adm. 2004, n° 13,
obs. R.S : la responsabilité de l’exploitant et du chauffeur de car exploité dans
le cadre d’une délégation par le département du service de ramassage scolaire
ne se rattache pas à l’exercice d’une prérogative de puissance publique par la
personne morale de droit privé ; la juridiction judiciaire est seule compétente
pour connaître des conclusions dirigées contre la société de transport.

V. aussi, CE, 8 juin 1988, Gradone, Rec. p. 231 : à propos de l’admission à

l’institut national du football créé par la Fédération française. Cet acte ne
constitue pas l’exercice d’une prérogative de puissance publique ; CE, 29
juillet 1994, Courty, Rec., p. 369 : à propos de la décision du président d’une
crèche d’exclure un enfant motif pris du défaut de vaccination. Cette
association participant au service public de la vaccination obligatoire, mais la
décision querellée ne procédait pas de l’utilisation d’une prérogative de
puissance publique.

Il en va cependant différemment si la faute a été commise à l’occasion

de l’exercice de prérogatives de puissance publique,

CE, 23 mars 1983, Sté Bureau Véritas, Rec. p. 133 : en l’espèce, la

société VERITAS qui avait été agréée par l’Etat pour assurer le contrôle pour la
délivrance et le maintien des certificats de navigabilité des aéronefs civils
voyait sa responsabilité engagée à raison d’un retard dans la délivrance d’un
tel certificat. Le juge administratif est compétent pour connaître de cette action
car la faute a été commise dans l’exercice de prérogatives de puissance
publique.

V. aussi, TC, 2 mars 1987, Gourmot, Rec., p. 446 ;; TC, 2 mai 1988, Sté
Georges Maurer, Rec., p. 488.

11
 - enfin tous ceux occasionnés par des voies de fait ou des emprises
irrégulières.

Nous bornerons notre propos aux deux remarques suivantes :

- La première est que pour tous les dommages que nous venons
d'énumérer, la responsabilité de l'administration ne peut, par définition, être
mise en jeu que devant les juridictions de l'ordre judiciaire ;

- La seconde est que cette responsabilité se trouve soumise aux règles

normalement appliquées par le juge judiciaire, c'est-à-dire aux articles 1382 et
suivants du Code civil. Pour connaître son régime, il suffit donc de se reporter
aux ouvrages de droit privé qui traitent de la question.

On notera cependant que, par exception à cette règle, le juge judiciaire a parfois recours aux principes
de la responsabilité administrative. Mais ces emprunts au droit public sont rares. Ils concernent, pour
l'essentiel, les dommages causés par les services de police judiciaire à des collaborateurs bénévoles de
l'administration. Les règles applicables sont alors celles (plus ou moins bien interprétées) de la
responsabilité administrative pour dommages causés à ses collaborateurs bénévoles et non pas celles de
l'article 1384, alinéa premier du Code civil (Cass. Civ., 23 novembre 1956, Trésor Public c/ Giry ,
GAJA ; Bull. II. 407 ; AJDA 1956 II, p. 91, Chron. Fournier et Braibant ; D. 1957, concl. Lemoine ; JCP
1956 II 9681, note Esmein ; RD publ. 1958.298, note M. Waline).

B - Les hypothèses législatives de responsabilité de droit privé

L’établissement de régimes législatifs de responsabilité constitue l'une des

tendances les plus marquantes de la responsabilité de l'administration à
l'époque contemporaine.

Lorsque le législateur a établi un tel régime, l'administration est soumise aux

règles spéciales édictées par le législateur. Ces règles possèdent des contenus
variables. Tantôt elles s'inspirent des principes du droit public, tantôt elles
paraissent davantage marquées du sceau du droit privé.

Mais il arrive, et de plus en plus souvent, qu’en organisant un régime

particulier de responsabilité, le législateur donne compétence aux juridictions
judiciaires pour l'appliquer.

A partir du moment où le juge judiciaire est seul compétent pour les interpréter
et les appliquer, les régimes de responsabilité dont elles relèvent ne font pas
partie de la responsabilité administrative. Ils ressortissent de la responsabilité
de droit privé de l'administration.

12
Cela concerne des régimes de responsabilité aussi importants que ceux
applicables :

- aux dommages causés par les véhicules administratifs (loi du 31

décembre 1957) : le législateur a voulu unifier le contentieux des accidents de
circulation, que le véhicule à l’origine du dommage soit administratif ou privé

- à la responsabilité de l'État à raison des fautes commises par les

membres de l'enseignement (loi du 5 avril 1937) ;

Le TC considère que les agents communaux des cantines scolaires n’étant pas membres de
l’enseignement public, la responsabilité de l’Etat du fait d’accidents scolaires est écartée.

- ou encore à l'indemnisation des dommages corporels résultant d'une

infraction pénale (loi du 3 janvier 1977).

§3 : Une responsabilité extracontractuelle

La responsabilité administrative s’entend d’une responsabilité

extracontractuelle.

En effet, comme en droit privé, la responsabilité de l’administration peut revêtir

des formes ou des natures différentes. Elle peut être contractuelle ou quasi
contractuelle. Si ce n’est pas le cas, la responsabilité est dite
extracontractuelle.

La responsabilité extracontractuelle a un caractère subsidiaire par rapport aux

précédentes : ainsi, il existe un principe commun au droit administratif et au
droit privé, selon lequel la responsabilité contractuelle prévaut sur la
responsabilité extra contractuelle. En d’autres termes, les parties à un contrat
ne peuvent exercer l’une contre l’autre d’autre responsabilité que celle
découlant du contrat.

Bibliographie : M. Paillet, Quelques réflexions sur les rapports entre responsabilité

administrative contractuelle et extracontractuelle (Sur la « tyrannie » du principe de
primauté de la responsabilité contractuelle), Mélanges M. Guibal, Presses de la Faculté
de Droit de Montpellier, 2006, p. 553.

Il convient donc de dire un mot sur les deux autres formes de responsabilité.

A - La responsabilité contractuelle

La responsabilité contractuelle n’existe que dans la mesure où elle découle

directement d’un contrat liant les personnes concernées.

13
Si, à l’inverse, seule des négociations précontractuelles étaient engagées, la
responsabilité extracontractuelle peut seule être engagée (ex. : responsabilité
du fait de la renonciation à une procédure de passation d’un marché public
avant la conclusion de celui-ci).

Cette responsabilité contractuelle présente certaines caractéristiques :

1) C’est, tout d’abord, une responsabilité pour faute et, en général, pour faute
simple. Ce n’est que lorsque le contrat stipule autrement que l’exigence d’une
faute lourde s’impose.

Cette faut consiste, tout naturellement, dans la violation d’une obligation

contractuelle qui est, en général, stipulée dans le contrat, mais qui peut aussi
être implicite (par ex., en matière de marchés de travaux publics, il pèse sur le
cocontractant une obligation de conseil au profit du maître de l’ouvrage).

On évoque parfois l’existence d’une responsabilité sans faute de l’administration en matière

contractuelle constituée par les théories de l’imprévision, du fait du prince ou des sujétions
imprévues. Mais, il n’est pas sûr qu’il s’agisse là de cas de responsabilité ; cela semble plutôt
correspondre à des mécanismes spécifiques tenant compte à la fois de la nécessité de
préserver l’équilibre financier du contrat et de fournir au cocontractant des contreparties aux
prérogatives exorbitantes de l’administration.

2) Cette responsabilité contractuelle qui peut peser sur l’un des cocontractants,
peut être atténuée par la faute de l’autre cocontractant. Le fait du
cocontractant constitue donc une cause exonératoire.

En revanche, le fait d’un tiers ne revêt pas de caractère exonératoire (ex. : une
entreprise qui a contracté avec l’administration ne pourra invoquer, pour
échapper à sa responsabilité, le fait d’un tiers au contrat, comme par exemple
l’architecte ou même son sous traitant).

3) La jurisprudence admet la validité de principe des clauses exonératoires de responsabilité

dans les contrats au profit de l'une ou l'autre des parties et cela en vertu du principe de la
liberté contractuelle (CE, Sect., 28 janvier 1998, Société Borg-Warner, CJEG 1998 p. 269
note F. Moderne).

Il en va ainsi sous réserve cependant des dispositions textuelles expresses. Ainsi, l’article L.
2131-10 du CGCT déclare nulles les décisions et clauses contractuelles par lesquelles les
collectivités locales renoncent à agir en responsabilité contre les personnes qu’elles
rémunèrent.

B - La responsabilité quasi contractuelle

14
Entre ce qui est contrat et ce qui ne l’est pas, il y a des situations que le Code
civil a entendu appréhender dans un chapitre du Titre traitant des
« engagements qui se forment sans convention » (art. 1371 à 1381).

Il en va de même du droit administratif.

L’article 1376 en donne une définition approximative : par quasi-contrat, il faut

entendre « les faits purement volontaires de l’homme dont il résulte un
engagement quelconque envers un tiers et quelquefois un engagement
réciproque des deux parties ».

Cette définition est particulièrement vague. Pour autant, les cas d’application
de la notion de quasi-contrat sont bien connus : il s’agit de la gestion d’affaires
(obligations qui incombent à ceux qui ont géré l’affaire d’autruit), de la
répétition de l’indu et de l’enrichissement sans cause.

Dans les trois cas, il s’agit, selon l’expression de R. Chapus, de régimes

d’équilibre destinés à remédier à des situations déséquilibrées que l’idée
d’équité commande de ne pas laisser subsister.

Ces trois régimes ont, comme on l’a dit, été accueillis par le droit administratif
mais y ont connu des fortunes diverses.

1) L’enrichissement sans cause

C’est incontestablement l’application la plus remarquable et la plus fréquente

de la théorie des quasi-contrats par le droit administratif.

C’est en 1892 que sans texte et au nom du principe d’équité qui défend de
s’enrichir au détriment d’autrui que la Cour de Cassation a consacré le principe
de l’enrichissement sans cause.

En droit administratif, c’est en 1961 que le Conseil d’Etat a fait application du

même principe en le qualifiant de « principe général applicable même sans
texte » (CE, Sect. 14 avril 1961, Soc. Sud-Aviation, Rec. p. 236 ; RD publ.
1961, p. 655, concl. C. Heumann : travaux exécutés en 1943 dans un caserne
sur ordre des autorités allemandes mais qui ont été ensuite utiles à l’armée
française qui a occupé la caserne).

L’invocation de l’enrichissement sans cause permet à une personne

(généralement un administré) qui a exposé des dépenses utiles pour
l’administration d’en obtenir l’indemnisation en dehors de toute relation
contractuelle.

Les terrains d’élection de l’enrichissement sans cause se rencontrent en

matière de travaux publics et à la périphérie des contrats dans des cas où

15
l’administration a bénéficié de travaux ou fournitures en dehors ou en marge
d’un contrat : il y aurait donc pour elle enrichissement « sans cause » si le
prestataire n’était pas indemnisé.

Cela vise plus précisément les prestations réalisées :

- sans qu’aucun contrat n’ait été préparé (CE, Sect., 2 décembre 1966,
Soc. France-Reconstruction-Plan, Rec. p. 635) ;

- sur la base d’un contrat qui n’a pas été finalement conclu (CE, 24 juin
1938, Commune d’Huos, Rec. p. 577) ;

- ou en marge d’un contrat existant (CE, Sect., 17 octobre 1975,

Commune de Canari, Rec. p. 516 ; AJDA 1975, p. 562, chron. M. Boyon et
M. Nauwelaers ; CE, 19 mars, Cojonde, Rec. Lebon, p. 671 : cas où un
entrepreneur de travaux publics a exécuté des « travaux utiles » non prévus au
contrat et irrégulièrement ordonnés, parce que résultant d’un ordre verbal,
alors qu’un ordre écrit était nécessaire)

- ou qui est entaché de nullité (CE, 15 juillet 1959, Vauzelle, Rec. p.

466 ; CE, 8 décembre 1995, Ville de Saint-Tropez, AJDA 1996, p. 448,
note V. Haïm) ;

- ou qui était arrivé à son terme (CE, 8 avril 1987, Deloisy, Droit adm.
1987, n° 282 : agent public ayant poursuivi son activité après l’expiration de
son contrat d’engagement) ;

L’enrichissement sans cause obéit à un certain nombre de règles :

- Il faut que les dépenses effectuées par le demandeur aient été utiles à
la personne publique ;

- Le demandeur n’a droit qu’au remboursement des dépenses utiles qu’il

a exposé à l’exclusion de tout bénéfice (ou espoir de gain) ;

- mais il peut réclamer la réparation de ce chef de préjudice si

l’administration a commis une faute (par exemple en ayant conclu un marché
illégal) ;

- En revanche, s’il a lui-même commis une faute ayant contribué à son

appauvrissement, l’indemnité à laquelle il a droit sera diminuée en
conséquence. Mais le fait d’avoir commis une imprudence ou une négligence ne
prive pas l’appauvri de son recours.

NB : Lorsqu’un accord contractuel a réglé les rapports entre deux personnes, il n’est pas
possible à l’une d’entre elles de s’appuyer sur l’enrichissement sans cause pour revendiquer le

16
paiement de sommes omises dans cet accord : CE, 5 octobre 2005, Commune de
Maurepas, Droit adm. décembre 2005, n° 178.

Bibliographie : F. Moderne, Les quasi-contrats administratifs, Sirey 1995.

2) La répétition de l’indu

C’est le droit d’une personne à obtenir le remboursement d’une somme qu’elle a payé par
erreur.

Cette situation est régie par les articles 1376 et suiv. du Code civil, lesquels sont applicables en
droit administratif (CE Ass., 1er décembre 1961, Société Jean Roques, Rec. p. 675 :
illégalité d’un décret excluant le remboursement de l’indu en matière de cotisations sociales).

Cette théorie permet aussi bien à l’administration qu’à un particulier d’obtenir la répétition
d’une somme qu’elle a indûment versée :

- Concernant les particuliers : contentieux de la répétition de l’indu d’une taxe, notamment

lorsqu’elle a été jugée illégale par le droit communautaire ; paiement de frais d’hospitalisation
de parents par le demandeur qui se croyait débiteur (TA Versailles, 12 février 1996, Epx
Gusella, AJDA 1996, p. 406, obs. J. Krulic) ;

- Concernant l’administration : elle peut réclamer à ses agents le remboursement des sommes
qu’elle leur a versé indûment (par exemple en l’absence de service fait) et cela pendant 30
ans. Mais si ces sommes ont été perçues de bonne foi, l’agent a droit à des dommages et
intérêts.

Bibliographie : P. Amselek, « La répétition de l’indu payé aux personnes publiques », Mélanges R.

Chapus, 1992, p. 5.

3) La gestion d’affaires

Elle est peu développée en droit administratif.

Le Code civil définit la gestion d’affaires comme résultant de l’intervention spontanée et

bénévole, mais également utile, d’une personne dans les affaires d’autrui, à qui un service est
ainsi rendu.

Elle entraîne l’obligation de rembourser les dépenses utiles ou nécessaires faites par celui qui
est intervenu dans les affaires d’autrui et pour ce qui nous concerne de l’administration.

La jurisprudence administrative n’y est guère favorable, sans doute parce qu’elle souhaite
protéger l’administration contre les immixtions intempestives des parties.

La doctrine présente deux solutions jurisprudentielles comme se rattachant à la théorie de la

gestion d’affaire deux. Il s’agit :

- d’une part de la validation des actes des administrateurs qui se sont substitués aux
autorités administratives défaillantes en cas de circonstances exceptionnelles (validité des
actes du gérant d’affaires ; v. théorie des circonstances exceptionnelles)

17
 - et, d’autre part, de la responsabilité de l’administration du fait des dommages subis
par les collaborateurs bénévoles : cas de réparation du dommage subi par le gérant d’affaire à
l’occasion de son immixtion bénévole et utile dans le fonctionnement de l’administration.

Dans ces cas, la gestion d’affaires joue comme source d’inspiration, mais le juge administratif
ne recourt pas aux mécanismes stricts des quasi-contrats auxquels sa jurisprudence ne se
réfère pas expressément. Il s’agit simplement pour le juge de régir les conséquences de
l’intervention de tiers dans l’exécution des services publics.

SECTION 2

L’EVOLUTION DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

Bibliographie : Jean WALINE, L’évolution de la responsabilité extra-contractuelle des

personnes publiques, EDCE 1994, n° 46 p. 459 ; Christian DEBOUY, Le droit français
de la responsabilité administrative : métamorphose ou permanence ?, CJEG 1997 p.
327 ; Dominique PHILIPP, De la responsabilité à la solidarité des personnes publiques,
RDP 1999 p. 593 ; Colloque « Puissance publique ou impuissance publique ? », AJDA
1999 n° spécial, p. 92 et s. (différentes contributions sur le droit de la
responsabilité).

Rien ne parait plus normal aujourd'hui que la responsabilité administrative.

Conforme aux principes les plus élémentaires de l'État de droit, elle constitue
pour les administrés une garantie essentielle dont l'existence même ne souffre
aucune discussion. Pourtant l'évolution historique montre que cette conception
n'a pas toujours été admise.

Le principe d'une responsabilité administrative a eu du mal à triompher. Il ne

s'est imposé que progressivement. Trois étapes peuvent, à cet égard être
distinguées.

§1er : L'irresponsabilité initiale de l'administration

Pendant les trois premiers quarts du 19ème siècle, l'irresponsabilité de

l'administration fut le principe : les administrés victimes de dommages ne se
voyaient reconnaître aucun droit à réparation. Leur seul recours était de s'en
remettre à la bonne volonté de l'administration pour obtenir une réparation
gracieuse.

Ce principe d'irresponsabilité ne tolérait qu'un très petit nombre

d'exceptions découlant de textes exprès.

18
La plus notable concernait les dommages de travaux publics qu'en vertu
d'une interprétation assez audacieuse de la loi du 28 pluviôse an VIII (article
4), le juge administratif acceptait de réparer. Mais en dehors de ce cas, les
hypothèses de responsabilité étaient rares.

On peut en citer quelques unes consacrées par le législateur (exemple : responsabilité des
communes en cas de dommages causés par les attroupements : loi du 10 Vendémiaire
an IV) et quelques autres admises par la jurisprudence (en matière de fautes commises par le
service des Postes ou par celui de la navigation).

A ces textes s’ajoute une certaine responsabilité contractuelle fondée sur les contrats passés
entre l’Etat et les particuliers, même sous l’Ancien Régime.

Il faut également signaler le fait que les tribunaux judiciaires acceptaient de retenir la
responsabilité pour faute des communes à une époque où celles-ci étaient assimilées à de
simples personnes privées, ceci avant les arrêts C.E. 6 février 1903, Terrier : responsabilité
contractuelle, et C.E. 29 février 1908, Feutry : responsabilité extracontractuelle.

Mais, au total, fort peu de chose. Rien, en tout cas, qui vînt remettre en cause
le principe d'irresponsabilité de l'administration.

Les raisons de cet état de fait s’expliquent principalement par des raisons
idéologiques, accessoirement par des raisons techniques.

Des raisons idéologiques :

La principale raison de l'irresponsabilité de la puissance publique résidait dans le mode de

pensée de l'époque, encore profondément imprégné des idées d'Ancien Régime. Malgré la
Révolution, la maxime selon laquelle "Le Roi ne peut mal faire" conservait toute sa valeur.

Certes la Nation avait succédé au Roi. Mais elle avait hérité de ses principaux attributs. Comme
lui, elle était souveraine. Comme lui, elle était censée oeuvrer dans l'intérêt général. Il
paraissait normal qu'elle bénéficiât de la même impunité que le monarque naguère.

Rappelons que l’adage s’est maintenu en Grande Bretagne jusqu’au lendemain de la dernière
guerre : The King can do no wrong.

Des raisons techniques :

On a pu invoquer l'absence de texte général consacrant la responsabilité de l'administration et

la difficulté de transposer en matière administrative le système de l'article 1382 du Code Civil
trop exclusivement lié à la faute.

Une telle conception n’était tenable qu’au regard de deux séries de

considérations :

A cette époque, l’action de l’administration tenait essentiellement dans

l’exercice de fonctions régaliennes, de fonctions de souveraineté, peu propices
à la reconnaissance d’un principe de responsabilité.

19
Le nombre des dommages causés par l’action, réduite à cette époque, de
l'administration était somme toute peu élevé.

L’avènement de la responsabilité administrative est directement lié à une

évolution sur ces deux plans.

§2 : L'avènement de la responsabilité administrative

Plusieurs causes convergentes ont contribué à admettre le principe d’une

responsabilité administrative, cependant partielle et atténuée, au début
des années 1870.

La première tient au développement des idées libérales qui postulent un

contrôle plus étroit de l'administration, et s'accommodent mal de
l'irresponsabilité des personnes publiques. Le temps n'est plus à la
proclamation de la souveraineté l'État, mais bien à la limitation de ses
pouvoirs.

Un autre phénomène, d'ordre matériel celui-là, va jouer dans le même sens. La

fin du 19ème siècle coïncide avec une extension remarquable des interventions
publiques dans les secteurs de l'industrie, de l'énergie, des communications.

La conséquence inévitable de cette évolution est que les dommages se

multiplient. La conscience publique appelle leur réparation.

Le principe d'irresponsabilité perd l'une de ses justifications principales de la

période antérieure : il devient de moins en moins défendable.

Enfin - et ce fut sans doute là l'élément décisif - la loi du 24 mai 1872

réorganise le Tribunal des Conflits et accorde au Conseil d'État le statut de
juridiction indépendante, facilitant ainsi l'avènement d'une responsabilité
administrative digne de ce nom.

C’est l'arrêt Blanco qui a consacré cette évolution des idées

TC, 8 février 1873, BLANCO, Rec. 1er suppl. 61, concl. R.

David ; GAJA, n° 1

Les faits tiennent en peu de mots : la jeune Agnès Blanco avait été renversée
et blessée par un wagonnet d’une manufacture de tabacs, exploitée en régie
par l’Etat. Son père avait alors saisi les tribunaux judiciaires d’une action en
dommages-intérêts contre l’Etat civilement responsable des fautes commises
par les ouvriers de la manufacture. Et de fait, il faut relever que le dommage
avait certes été causé par l’Etat mais à l’occasion de l’exploitation d’une
manufacture de tabacs qui a une grande ressemblance avec une industrie

20
privée et que les faits d’imprudence étaient reprochés à de simples ouvriers en
dehors de la hiérarchie administrative.

Le Conflit ayant été élevé, le Tribunal des Conflits devait trancher la question
que le commissaire du gouvernement David lui soumettait en ces termes :
« Quelle est, des deux autorités administrative et judiciaire, celle qui a
compétence générale pour connaître des actions en dommages-intérêts contre
l’Etat ? ».

Le Tribunal des Conflits lie cette question de compétence à une question de

fond : s’il tranche en faveur de la compétence administrative, c’est pour des
raisons de fond tenant à la nécessaire autonomie du droit de la responsabilité
administrative justifiée par les besoins du service public. Et il le fait en ces
termes :

"Cons. que la responsabilité, qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux
particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être
régie par les principes qui sont établis dans le Code Civil, pour les rapports de
particulier à particulier ;

que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; qu'elle a ses règles

spéciales qui varient selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits
de l'État avec les droits privés ;

que, dès lors, ... l'autorité administrative est seule compétente pour en
connaître".

L’arrêt "Blanco" pose ainsi trois principes qui vont dominer pendant longtemps
et marquent aujourd'hui encore, dans une large mesure, le droit de la
responsabilité administrative :

- le premier est celui de l'existence même d'une responsabilité

administrative ; l’arrêt constitue ainsi l'acte de naissance de la responsabilité
administrative (alors même qu’en principe le Tribunal des Conflits n’est que
juge de la compétence).

- le deuxième est celui de la compétence de la juridiction

administrative pour connaître de cette responsabilité toutes les fois qu'elle
résulte du fonctionnement d'un service public ;

- le troisième, enfin, est celui de l'autonomie du droit de la

responsabilité administrative par rapport aux règles et principes du Code
civil. Mais au-delà, bien sûr, l’arrêt fonde ce qu’il est convenu d’appeler
l’autonomie du droit administratif.

On a pu se demander si l’importance de l’arrêt et de sa solution avait été

perçue immédiatement. Il est probable que la réponse est négative et que le

21
caractère fondamental de son apport est apparu ultérieurement à la faveur de
sa redécouverte par le Commissaire du gouvernement Teissier dans les années
1906-1908. Cela est normal car, en réalité, l’arrêt ne faisait que systématiser
des solutions antérieures. Ce qui reste, c’est qu’il a marqué un tournant tant du
point de vue du droit de la responsabilité administrative que du droit
administratif en général.

Quant à nous, il nous faudra, bien sûr, revenir sur le sens et la portée du
principe d’autonomie de la responsabilité administrative.

§3 : La généralisation de la responsabilité administrative

A partir de là, la responsabilité administrative s’est généralisée et renforcée et

n’a cessé de le faire. Cette extension ne s’est évidemment réalisée que
progressivement, par étapes successives. Mais elle a été constante et s'est
manifestée de quatre manières.

A - La généralisation de la responsabilité administrative pour faute

A la fin du 19ème siècle subsistaient encore des zones d'irresponsabilité. Le

Conseil d'État va les faire disparaître en admettant d’abord la responsabilité de
l'administration envers ses agents (CE, 29 mai 1903, Le Berre, Rec. Lebon,
414, S 1904 3 121, concl. Teissier).

Mais surtout, la généralisation de la responsabilité de la puissance publique va

connaître deux grandes étapes.

1905 d’abord, avec l’admission de la responsabilité de l’Etat pour les

dommages causés par des mesures de police, alors même que l’on se trouve
au cœur de la souveraineté : CE, 10 février 1905, Tomaso Greco, Rec. 139,
concl. Romieu ; S 1905, 3, 113, note M. Hauriou ; GAJA n°15.

1978 ensuite, lorsque le juge administratif a étendu cette responsabilité aux

dommages résultant de l'activité de la juridiction administrative : CE, 29
décembre 1978, Darmont, Rec. Lebon, p. 542 ; AJDA 1979, n° 11, p. 45,
note M. Lombard ; D. 1979, 279, note M. Vasseur ; RD publ. 1979 1742, note
J. M. Auby.

Il est vrai que plusieurs lois ont progressivement retiré à la justice ce privilège
d’irresponsabilité totale qui était le sien et ce, depuis 1895. On y reviendra en
rappelant que récemment une loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption
d’innocence prévoit une indemnisation de la personne placée en détention
provisoire lorsque la procédure se termine par un non-lieu, une relaxe ou un
acquittement.

22
Mais depuis 1895, la loi permettait d’accorder des indemnités en cas d’erreur judiciaire. Plus
récemment, la loi du 17 juillet 1970 permettait d’accorder des indemnités à titre exceptionnel
dans des cas de détention provisoire abusive et la loi du 5 juillet 1972 disposait que l’Etat était
tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux de la justice.

Il en résulte qu'aujourd'hui, la responsabilité administrative pour faute possède

un champ d'application à peu près général.

B - L admission d’une responsabilité (même) sans faute.

Consacrée pour la première fois dans l'arrêt "Cames" (CE, 21 juin 1895, Rec.
Lebon, p. 509, Concl. Romieu, S.1897.3.33, concl. et note M. Hauriou) en
matière d'accidents du travail subis par des agents de l'administration, elle a
par la suite été appliquée à de très nombreuses reprises, aussi bien

- pour sanctionner un risque particulièrement grave créé par

l'administration

- que pour compenser une rupture de l'égalité devant les charges

publiques causée par elle. Particulièrement favorable aux victimes, elle
constitue l'aspect sans doute le plus original de la responsabilité administrative.

C – Le recul de l’exigence de la faute lourde

Traditionnellement certains domaines de l’action de l’administration

(notamment en raison de la complexité des conditions de son intervention) ne
permettaient l’engagement de la responsabilité publique qu’en cas de
commission d’une faute excédant un certain degré de gravité. Une faute simple
n’engageait donc pas la responsabilité de l’administration.

La jurisprudence du conseil d’Etat tend actuellement à réduire, voire pour

certains à supprimer cette exigence de la faute lourde : voir responsabilité
médicale, responsabilité du fait de services fiscaux et, plus récemment encore,
responsabilité du fait des services de secours et des services pénitentiaires.

D – Le « perfectionnement » des rapports entre la responsabilité de

l'administration et la responsabilité de ses agents.

L’expression est de G. Vedel. Et de fait, au fil du temps, le juge n'a cessé de

développer pour les victimes les possibilités de demander réparation à
l'administration (toujours solvable) plutôt qu'à ses agents.

§4 : Responsabilité administrative et irresponsabilité de l'administration

23
L'étude de l'évolution historique a montré que la responsabilité administrative
était devenue générale, qu'elle s'étendait désormais à tous les secteurs de
l'activité administrative. Cette affirmation ne souffre guère de discussion. Il n'y
a pas à revenir dessus.

Il persiste néanmoins quelques îlots d'irresponsabilité, soit à l’initiative du juge

administratif (les actes de gouvernement), soit du fait du législateur.

A - Les hypothèses jurisprudentielles d'irresponsabilité : Les actes de gouvernement

L’immunité juridictionnelle dont bénéficient les actes de gouvernement s’étend à la

responsabilité. Mais concernant cette dernière, elle connaît aussi certaines limites.

1) Le principe de l’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement

Rappel : Les actes de gouvernement sont les actes pris par l’autorité exécutive et :

- relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics, tels les décret de convocation des
assemblées, le dépôt d'un projet de loi, la décision de recourir au référendum … (CE 3
décembre 1993, Meyet et Bidalou, DA 1994 n° 48 : décret du président de la république
instituant un Comité consultatif pour la révision de la Constitution) ;

- relatifs à la négociation et à la ratification d'un accord international, refus du

gouvernement de se conformer aux obligations juridiques découlant d'un traité ;

- ou, plus largement, relatifs à la conduite des affaires internationales, tel l’intervention
auprès d'un État étranger pour la protection des biens des ressortissants français (CE, Ass.,
29 décembre 1995, Association Greenpeace France, Rec. Lebon, p. 347, RD publ. 1996 p.
256 concl. M. Sanson : à propos de la décision de reprise des essais nucléaires français dans le
pacifique).

Ces actes bénéficient d’une immunité juridictionnelle résultant de l’incompétence tant des
juridictions administratives que judiciaires pour en connaître. Cela n’est pas, également, sans
conséquence sur le contentieux de la responsabilité susceptible de découler de ces actes
lorsqu’ils causent un préjudice.

Il en résulte, en principe, l’irresponsabilité de l’autorité publique pour les dommages causés par
ces actes :

CE 16 mars 1962, Prince Sliman Bey , Rec. Lebon, p. 179 : à propos de la

méconnaissance des obligations d'un traité international. Le 1er juillet 1953, le bey du camp de
Tunisie, héritier du trône de Tunisie était assassiné. Son fils, le prince Sliman Bey, engagea
alors la responsabilité de l’Etat français en raison de la méconnaissance des obligations
résultant du traité du Bardo selon lequel le gouvernement français prenait l’engagement de
prêter un constant appui à son Altesse le Bey de Tunis contre tout danger qui menacerait la
personne ou la dynastie de son Altesse ou qui compromettrait la tranquillité des ses Etats. La
question soulevée mettait directement en cause les rapports de la France avec la dynastie
régnante ; elle « n’est pas susceptible, en raison de sa nature, d’être portée devant la
juridiction administrative ».

CE, 20 novembre 1968, Tallagrand, Rec. Lebon, p. 607 : absence de dépôt d’un
projet de loi

24
2) Limites de l’immunité juridictionnelle des actes de gouvernement

Le principe connaît cependant des limites développées par le juge administratif et cela au
travers de la mise en oeuvre de plusieurs techniques.

En premier lieu, il faut indiquer que depuis les années 1950, le CE juge qu’il n’y a acte de
gouvernement que dans le cas où une décision a été prise et où cette décision est en relation
avec des opérations ayant officiellement le caractère d’une guerre ou d’une intervention
militaire.

A défaut, il accepte de connaître de la demande mais rejette au fond les recours en

dommages-intérêts exercés contre l’Etat en leur opposant le principe de son irresponsabilité du
fait des dommages résultant d’opérations militaires (CE, Sect., 17 juillet 1950, Et. Ranisse,
Rec. p. 442 ; CE, Ass., Guyot, Rec. p. 259 : dommages liés aux opérations militaires franco-
anglaises d’octobre novembre 156 …).

En deuxième lieu, le juge administratif admet la responsabilité sans faute du fait des traités
internationaux :

CE, Ass. 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radio-électrique, Rec.

Lebon, p. 257 ; GAJA : en l’espèce étaient en cause des réquisitions opérées par des forces
occupantes en temps de guerre ; le CE va admettre d’engager la responsabilité sans faute de
l’Etat sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, dans le mesure
où les traités régissant les indemnisations pour occupation par les forces nazies n’ont pas exclu
une telle indemnisation ; Mais seul le préjudice spécial et anormal peut alors être réparé.

En troisième lieu, le juge administratif applique la théorie des actes détachables :

CE, Sect., 29 avril 1987, Consorts Yener et Consorts Erez, AJDA 1987 p. 450 : à
propos de l’assassinat de l’ambassadeur de Turquie et de son chauffeur par deux membres
présumés de l’armée secrète arménienne, les veuves et les enfants des deux victimes
demandaient réparation de leur préjudice, en invoquant principalement la faute lourde des
services de police français chargés de la protection de l’ambassadeur.

En se fondant sur la solution de l’arrêt Prince Sliman Bey, le Conseil d’Etat aurait pu se déclarer
incompétent car l’obligation de protection des diplomates résulte de la convention de Vienne du
18 avril 1961 (à laquelle la Turquie n’était pas partie) mais plus généralement du droit
international général. On aurait donc pu soutenir que l’appréciation de la manière dont les
services de police s’étaient acquittés de leur tâche avait trait aux relations bilatérales entre la
France et la Turquie.

L’arrêt ne retient pourtant pas cette solution en faisant application de la théorie de l’acte
détachable :

« Cons. que M. Erez, ambassadeur de Turquie en France et M. Yener, son chauffeur, ont
été victimes d’un attentat, commis à Paris le 24 octobre 1975 vers 13h30, alors qu’ils
circulaient en automobile sur le pont de Bir Hakeim et se dirigeaient vers les locaux de
l’ambassade distants de quelques centaines de mètres ; que dans les circonstances
de l’affaire, la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat à raison d’une éventuelle
insuffisance des mesures de police pour assurer la protection due aux victimes compte
tenu de leur appartenance à une mission diplomatique ne met pas en cause la conduite
des relations internationales de la France, mais dépend seulement de l’appréciation
portée sur la façon dont les services de police se sont acquittés de leur mission de
sécurité qui était en l’espèce détachable desdites relations ».

25
Il faut s’arrêter sur le critère de l’acte détachable : on se rappelle à cet égard que M. Genevois
opposait les mesures d’exécution des traités « tournées vers l’ordre international », qui
échappent de ce fait à la compétence de la juridiction française et les mesures « tournées vers
l’ordre interne », qui, au contraire, relèvent de sa compétence (concl. sur CE, Sect., 22
décembre 1978, Vo Thang Nghia, Rec., p. 523 ; AJDA avril 1979, p. 36 : à propos du
contentieux de la légalité du permis de construire une ambassade).

En l’espèce, l’idée qui a prévalu est que la mission de sécurité qui incombe aux services de
police est avant tout tournée vers l’ordre interne, même lorsqu’elle a pour objet des diplomates
étrangers. Et de fait l’on peut estimer que la mission de veiller à la sécurité des personnes sur
le territoire français est une mission qui concerne avant tout l’ordre public français, même
lorsqu’elle s’exerce au profit de ressortissants étrangers.

Cela dit, le Conseil d’Etat ne retient pas, dans cette affaire, la faute lourde des services de
police.

V. aussi, CE 19 février 1988, Soc. Robatel, AJDA 1988 p. 354, concl. Massot : à propos de
l’interdiction d'exportation de matériels destinés à une usine de retraitement des combustibles
au Pakistan afin d'obtenir de ce pays des garanties de non prolifération nucléaire qui est
considérée comme détachable des relations diplomatiques°

B - Les hypothèses législatives d'irresponsabilité : le principe de non indemnisation des servitudes

d’urbanisme

NB : Cette question sera reprise à propos de la responsabilité du fait des lois (v.
infra).

Il a longtemps été considéré – tant par le juge administratif que par le juge judiciaire (1) - que
les propriétaires de terrains grevés de servitudes administratives légalement instituées ne
pouvaient bénéficier d’aucune indemnité.

Sur la question, v. concl. F. Séners sur CE, Sect., 29 décembre 2004, Société
d’aménagement des coteaux de Saint-Blaine, BJDU 3/2005, p. 182

Cette position a prévalu jusqu’à la première guerre mondiale qui a marqué, là comme ailleurs,
une nette césure. Le Gouvernement a préparé en 1919 un projet de loi sur les servitudes
d’utilité publique et leur indemnisation avant de renoncer à le soumettre au Parlement par
crainte des conséquences financières, notamment en matière de planification urbaine.

Mais les sensibilités avaient évolué.

Par un arrêt du 30 novembre 1923, Couitéas (sur lequel nous reviendrons), le CE avait
consacré une responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques
et affirmé un principe général selon lequel tout acte de la puissance publique ouvre droit à
réparation lorsqu’il en résulte un dommage direct, matériel et spécial.

Dans le contexte particulier du droit de l’urbanisme, l’application des premières règles

d’urbanisme issues des lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 donna l’occasion à la Section
de l’intérieur du Conseil d’Etat d’émettre, à la demande du gouvernement, un avis de 1924
selon lequel qu’en l’absence de disposition expresse il convenait de faire application de ce
principe général à la matière des servitudes d’urbanisme.

26
Cette jurisprudence et cet avis ont amené le législateur à multiplier les régimes spéciaux
d’indemnisation des servitudes d’utilité publique et des servitudes d’urbanisme.

Un décret du 25 juillet 1935 exclut, pour la première fois, l’indemnisation de plusieurs

catégories de servitudes d’urbanisme puis la règle a reçu une portée plus générale dans la loi
du 15 juin 1943 relative à l’urbanisme (art. 80 codifié à l’article 82 du CCH), codifiée en dernier
lieu dans l’article L. 160-5 du Code de l’urbanisme.

Lorsqu'une loi consacre ainsi l'irresponsabilité de l'administration, le juge ne peut que s'y
conformer et rejeter les demandes en réparation formées par les victimes.

Ces hypothèses d'irresponsabilité légales sont cependant fort rares.

Il n’en reste pas moins que le droit applicable à ces servitudes et à leur indemnisation est
extrêmement hétérogène.

Bibliographie : F. Bouyssou, L’indemnisation des servitudes d’intérêt public, Droit et Ville 1990, n° 30,
p. 112).

CONCLUSION

Ainsi que l'écrit J. Moreau, l'arrêt Blanco a donc été démenti pour partie : La
responsabilité administrative est devenue générale. Et cela se comprend.
A une époque marquée par le triomphe de l'État Providence, l'irresponsabilité
de l'administration ferait figure d’anachronisme. Sa responsabilité généralisée
apparaît au contraire comme une solution normale, contrepartie nécessaire des
pouvoirs exorbitants de la puissance publique. L'évolution était donc inévitable.

Elle n'est pas achevée pour autant. Nous verrons qu'en dépit de son degré
actuel de perfectionnement, le droit de la responsabilité administrative peut
encore progresser.

27
ANNEXE I

Responsabilité administrative et responsabilité pénale : Le champ

d’application de la responsabilité pénale des personnes publiques

L’article 121-2 du Code pénal dispose :

« Les personnes morales, à l’exclusion de l’Etat, sont responsables pénalement

selon les distinctions des articles 124-4 à 121-7 (et dans les cas prévus par la loi ou le
règlement), des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou
leurs représentants.

Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont

responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice
d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégations de
services publics.

La responsabilité pénale des autres personnes morales n’exclut pas celles des
personnes physiques, auteurs ou complices des mêmes faits sous réserve des
dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du Code pénal ».

Pour examiner la portée de cette disposition, il convient d’en préciser le champ

d’application (en laissant de côté les conditions de sa mise en œuvre, notamment
procédurale et les sanctions qu’elle détermine).

Elle ne pèse que sur les collectivités locales et les établissements publics, à l’exclusion
de l’Etat, parce qu’il incarne la souveraineté et se trouve être le seul dépositaire du
droit de punir. A cela il faut ajouter qu’il serait en même temps procureur et accusé
dans le procès pénal, outre qu’il serait également juge.

S’agissant des collectivités locales, elles ne sont pénalement responsables que dans le
cadre des activités susceptibles d’être déléguées par convention.

Il faut préciser cette notion avant d’examiner les infractions susceptibles d’être
sanctionnées.

A - Les activités susceptibles de faire l’objet d’une gestion déléguée par

convention

28
L’emploi de la notion « convention de délégation de service public », pour ambiguë
qu’elle soit, s’explique par le fondement de ce texte qui est d’assurer une égalité entre
les gestionnaires de service public au regard de la responsabilité pénale quel que soit
le mode de gestion du service : régie ou dévolution contractuelle.

Si la condition (activité susceptible …) est difficile à préciser, on peut dire sa portée

n’est guère restrictive car les activités déléguables sont nombreuses. Aujourd’hui
l’essentiel des services publics, aussi bien administratifs qu’industriels et
commerciaux, sont susceptibles de faire l’objet d’une gestion déléguée (v. avis du CE
du 7 juin 1986, et du 7 avril 1987 ; et circulaire du 7 août 1987 relative à la gestion
des cantines scolaires).

La seule limite concerne donc les activités relevant de la puissance publique, c’est-à-
dire de l’édiction des mesures réglementaires et de la police administrative et les
fonctions confiées en propre à la collectivité publique, comme la surveillance des
enfants dans les écoles.

B - Les infractions sanctionnées

A l’origine, la responsabilité pénale des personnes morales (et donc des personnes
morales de droit public) obéissait à un principe de spécialité, en ce sens que cette
responsabilité ne pouvait être retenue que si le texte établissant l’infraction le
prévoyait expressément.

Mais la réduction du champ d’application de la responsabilité pénale susceptible d’en

résulter était relative parce que ces textes sont nombreux et assez divers.

Aussi bien la modification apportée sur ce point par la loi du 9 mars 2004 portant
adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (dit loi Perben II) qui a
supprimé le principe de spécialité de la responsabilité pénale des personnes morales
peut apparaître d’une portée pratique limitée. Cette disposition devra entrer en
vigueur le 31 décembre 2005. Cela signifie que cette responsabilité générale pourra
être engagée sans avoir à être prévu par le texte d’incrimination.

La liste en a été dressée par une circulaire du 14 mai 1993 commentant les
dispositions législatives du Code pénal.

Certaines de ces infractions sont instaurées par le Code pénal lui-même :

29
221-7 : le fait d’avoir causé la mort ou l’incapacité totale ou partielle de travail
d’autrui par imprudence, négligence ou manquement à l’obligation de sécurité ou de
prudence.

C’est là que la question de la responsabilité pénale des personnes morales de droit

public reste particulièrement sensible dans la mesure où il s’agit le plus souvent de
commissions d’infractions concernant des délits non intentionnels dans les domaines
tels que l’éducation, les transports, la sécurité, les loisirs …

225-4 : discrimination entre personnes physiques (ex. discrimination raciale en

matière d’accès à l’aide sociale ou aux services publics) ;

226-24 : infraction aux règles de protection de la vie privée en matière de gestion

des fichiers, notamment informatiques (par ex. violation des normes fixées par la
CNIL).

D’autres infractions résultent de textes non codifiés :

Atteinte au droit d’auteur, tel le délit de contrefaçon d’une œuvre de l’esprit (ex. :
logiciel informatique dupliqué au sein de la collectivité) ;
Atteinte à l’environnement :: par exemple, diverses infractions ont été instaurées en
matière de pollution atmosphérique ou marine, d’élimination des déchets, ou encore
d’installations classées (gestion d’une décharge ou d’une usine d’incinération par une
collectivité …).

En conclusion,

La responsabilité pénale des personnes morales et plus spécialement celle des

personnes publiques est en pratique peu recherchée et il existe peu de décisions
rendues en la matière. Par exemple, en 2001, sur environ 400 décisions judiciaires,
moins de 10% concernaient les personnes morales de droit public.

Il reste que la mise en jeu de la responsabilité pénale des personnes publiques est une
question sensible.

Il faut rappeler l’affaire du Drac dans laquelle les faits étaient relatifs à une sortie
éducative de découverte d’une classe scolaire dans le lit de la rivière Drac pour
observer l’habitat des castors. A la suite de lâchers d’eau à l’initiative d’EDF, la
brusque montée du cours de la rivière avait entraîné la noyade de six enfants et de
leur accompagnatrice, employée de la ville de Grenoble. En plus de la responsabilité de

30
l’institutrice, puis celle de la directrice retenue en appel, celle de la ville de Grenoble
avait été reconnue sur les fondements d’homicide et de blessures par imprudence
successivement par le tribunal correctionnel et la cour d’appel.

Sur le plan strictement juridique, la question était de savoir si l’accident s’était

produit à l’occasion de la conduite d’une activité délégable par la ville de Grenoble.

Sur ce point la Cour de cassation a jugé :

« Att. que pour dire la commune de Grenoble susceptible de poursuites pénales

à raison de l’accident, la cour d’appel énonce que les faits reprochés ont été
commis à l’occasion de l’exercice, par la commune d’activités « à la périphérie du
service public de l’enseignement », auxquelles les personnes privées peuvent
participer, qui ne relèvent pas d’une prérogative de puissance publique et qui
peuvent, dès lors, être déléguées ;

Mais att. qu’en statuant ainsi, alors que l’exécution même du service public
communal d’animation des classes de découverte suivies par les enfants des
écoles publiques et privée pendant le temps scolaire, qui participe du service de
l’enseignement public, n’est pas, par nature, susceptible de faire l’objet de
conventions de délégation de service public, la cour d’appel a méconnu le texte
susvisé ».

La chambre criminelle considère ainsi que l’enseignement public n’est pas délégable
tout comme toutes les activités scolaires, et notamment les sorties scolaires ( Cass.
crim., 12 décembre 2000, Bull. crim. 2000,n° 371 ; Petites Affiches, 5 janv. 2001, n°
4, p. 13 : B. Poujade et F. Meyer, l’affaire du Drac : la responsabilité pénale de la ville
de Grenoble, Gaz. Pal., déc. 1998, p. 54 ; M-F. Steinlé, « la portée de la loi n° 2000-
467 du 10 juillet 2000 : à propos de la catastrophe du Drac).

La Cour de cassation a réitéré sa position dans une affaire qui mettait en cause la
responsabilité pénale de la région Franche-Comté à la suite d’un accident survenu à un
élève d’un établissement professionnel d’enseignement sur une machine-outil (Cass.
crim., 11 décembre 2001, Bull. crim. 2001, n° 265 ; Droit pén. 2002, n° 40 ; Gaz. Pal.,
3-4 juillet 2002, note S. Petit).

Ce texte pose encore de nombreux problèmes d’interprétation et d’acclimatation au

contexte des personnes de droit public.

31
Par exemple, la question de savoir si le juge pénal est compétent pour condamner la
personne morale de droit public à des dommages intérêts dans le cadre de l’action
civile alors que la faute est une faute de service est une question qui n’est pas
tranchée, les juridictions ayant jugé dans des sens extrêmement différents.

Bibliographie : F. Gartner, « L’extension de la responsabilité pénale aux personnes

publiques », RFD adm. 1994, p. 126 ; A. Lévy, « La jurisprudence sur la responsabilité
pénale des personnes publiques » Droit adm. juin 2004, p. 12 et juillet 2004, p. 14 ; J-
C. Bonichot, « La responsabilité pénale des personnes publiques », Gaz. Pal., 1999, p.
772 ; A. Jorda, « La responsabilité pénale des personnes morales de droit public à la
lumière de la jurisprudence », Gaz. Pal., 11-23 février 2001, p. 4.

32
CHAPITRE 2
LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

La responsabilité administrative repose sur deux fondements : tantôt elle

est fondée sur la faute (Section 1), tantôt il s’agit d’une responsabilité
sans faute (Section 2).

Section 1ère : La responsabilité administrative pour faute

Le système de la responsabilité pour faute constitue le droit commun de la

responsabilité administrative. Il couvre, du reste, un champ
particulièrement étendu.

Cela étant, lorsque l’action administrative cause un dommage, plusieurs

solutions sont concevables et la réparation des dommages causés par
l’action administrative peut se concevoir de plusieurs manières.

La première solution consiste à faire peser tout le poids de la

responsabilité sur l’agent qui a occasionné le dommage. Cette solution a le
mérite de « responsabiliser » les agents publics. Mais elle présente aussi
de multiples inconvénients.

D’abord, elle peut avoir un effet inhibant sur les agents publics, les
dissuadant de toute initiative.

Ensuite, elle n’est pas toujours facile à mettre en oeuvre. Parfois le

dommage est le fait d’un seul agent, aisément identifiable ; mais bien
souvent il est le résultat d’un processus anonyme, au sein duquel il est
impossible de démêler les responsabilités.

Surtout, ce système est très peu favorable aux victimes qui risquent de se
heurter à l’insolvabilité de l’agent responsable.

Enfin, si son application est concevable en matière de responsabilité pour

faute, elle l’est beaucoup plus difficilement en matière de responsabilité
sans faute car elle aboutirait alors à des résultats tout à fait iniques.

Ce bilan très négatif incite à se tourner vers une deuxième solution,

totalement inverse de la première.

33
Cette solution consiste à faire supporter la charge de la réparation par
l’administration, c’est-à-dire aux personnes morales à l’activité de laquelle
le dommage est imputable : ainsi, pour prendre un exemple, le préjudice
causé par l’agent d’une commune sera-t-il réparé par cette commune et
non par son agent personnellement.

Le système ainsi conçu présente pour les victimes un avantage immense :

profitant de la solvabilité des personnes administratives, elles seront
assurées de toujours obtenir réparation. Mais il possède aussi un
inconvénient non négligeable : celui d’accorder aux agents de
l’administration une impunité qui ne se justifie pas toujours.

Reste alors une troisième solution qui se situe à mi-chemin des deux
premières et qui, les combinant tente d’en conserver les avantages et d’en
éliminer les inconvénients.

Cette dernière solution consiste à retenir le plus largement possible la

responsabilité des collectivités publiques, tout en leur permettant une fois
l’indemnité versée de se retourner contre leurs agents fautifs.

De cette manière, les victimes sont assurées d’obtenir réparation sans que
les agents de l’administration échappent pour autant à toute
responsabilité.

Il résulte de ce qui précède que seule la responsabilité de l’administration

peut être engagée lorsque le dommage a été causé par une faute
administrative, que l’on appelle faute de service.

En revanche, seule la responsabilité de l’agent peut être engagée devant

les juridictions judiciaires lorsque le dommage est imputable à une faute
personnelle.

Il convient donc avant toute chose d’identifier la faute personnelle et la

faute de service (§1er).

Mais dans le souci d’améliorer encore le sort de la victime, le droit

administratif lui permet dans certains cas de poursuivre la responsabilité
de l’administration alors même que le dommage a été causé par une faute
personnelle de l’agent. Dans ces cas, la responsabilité de l’administration
est substituée à celle de ses agents (§2).

§1er : La distinction de la faute de service et de la faute personnelle

Notre système de responsabilité administrative repose d’abord sur la

distinction de la faute personnelle (B) et de la faute de service (A).

34
C’est cette distinction qui le structure puisqu’en principe l’identification
d’une faute de service comme fait générateur du dommage permet à la
victime d’engager la responsabilité de l’administration devant le juge
administratif qui appliquera les principes et règles du droit administratif ;

En revanche, l’imputation du dommage à une faute personnelle de l’agent

ouvre à la victime une action contre l’agent devant le juge judiciaire qui
appliquera les règles du droit privé.

Mais, au-delà de ses conséquences pratiques, la distinction est importante

en ce qu’elle touche à la conception même de la responsabilité
administrative, à sa philosophie.

A – La faute de service

Il n’existe pas de définition précise de la faute de service en droit

administratif ; peut être parce que c’est une notion fonctionnelle définie
en fonction de l’objectif d’indemnisation de la victime, ce qui en fait
d’ailleurs une « notion résiduelle » : est une faute de service toute faute
qui n’est pas « purement » personnelle.

Comme l’écrit Monsieur Moreau, il s’agit d’une notion multiforme qui tend
à englober toutes les hypothèses de fonctionnement ou d’organisation
défectueuse du service.

Mais la réalité du caractère multiforme de la faute ne doit ni décourager,

ni dissuader de définir la notion de faute, au moins pour avoir une
approche méthodologique de son identification (1).

Cela fait, il faudra s’arrêter sur une forme particulière de la faute de

service, à savoir l’illégalité (2) avant d’illustrer la diversité des fautes de
service (3).

1) La faute de service, manquement à une obligation

a) Avant tout, la faute est le manquement à une obligation préexistante.

Comme le dit R. Chapus, « on est en faute quand on ne s’est pas conduit
comme on l’aurait dû : quand l’action ou l’abstention d’agir sont de nature
à justifier un reproche ».

Par conséquent, pour caractériser une faute, il faut déterminer si l’agent

s’est ou non comporté comme il l’aurait dû : ce qui renvoie à la
détermination d’un « standard ».

35
Cette considération explique que, du point de vue du juge de cassation,
l’appréciation du caractère fautif d’un comportement de l’administration
est considérée comme une question de qualification juridique sur laquelle
il exerce son contrôle (CE, 28 juillet 1993, Sarl Bau Rouge, Rec. Lebon,
p. 249 ; AJDA 1993, p. 685, chron. Ch. Maugüé et L. Touvet ; D 1994, SC,
p. 365, obs. P. Bon et Ph. Terneyre ; RFD adm. 1994, p. 323, note R.
Hostiou ; CE, 16 juin 1997, Soc. arboricole et fruitière de l’Agenais,
Rec. Lebon, p. 238 ; CE, 16 novembre 1998, Melle Reynier, Rec.
Lebon, p. 420).

b) Cette analyse n’est parfois pas aisée.

- La difficulté tient à ce que d’une part, les textes ne disent pas toujours
comment l’administration doit agir, notamment au regard de toutes les
occurrences auxquelles elle est appelée à être confrontée.

Le juge va donc être amené à dire a posteriori ce que l’administration

aurait du faire, ce qu’elle aurait du savoir, comment elle aurait du agir …

- D’autre part, la détermination de ce que l’administration doit faire ou ne

pas faire ne peut l’être une fois pour toutes.

Il faut tenir compte du contexte de son action ou de son abstention, c’est-

à-dire de ce qu’étaient les circonstances, de temps et de lieu. Et il y a là
bien évidemment une part de subjectivité ;

Exemple :

Il est admis de manière constante qu’un retard abusif est de nature à

engager la responsabilité de l’administration (CE, 21 octobre 1983, Min.
de l’Environnement et du Cadre de vie c/ Epoux Guedeu, Rec.
Lebon, p. 424 ; AJDA 1984, p. 47 : à propos du retard mis par l’autorité
administrative à sanctionner la législation pénale de l’urbanisme).

Mais souvent aucun délai n’est déterminé par les textes. Il est donc
difficile de savoir à partir de quel moment un retard devient abusif (CE, 7
octobre 1983, Vve Gugenheim, Rec. Lebon, p. 903).

Ainsi, tout est affaire de circonstances :

- Un retard de trois jours pour entreprendre la lutte contre un incendie de

forêt est fautif (CE, 17 juillet 1953, Narce, Rec. Lebon, p. 384),

36
- mais un délai d’un an et demi entre la comparution devant une
commission de réforme et l’attribution d’une carte de gratuité de
transports ne l’est pas (CE, 21 mai 1953, Gauthier, Rec. Lebon, p. 240).

- La faute de l’administration peut dépendre de la connaissance qu’elle

pouvait avoir d’un risque :

: CAA PARIS, 19 mars 2008, Mme LEDOUX, n°06PA0285, AJDA 30 juin 2008, p. 1186 : l’accident
de Tchernobyl et la responsabilité de l’état français sur les cancers de la thyroïde.

CAA PARIS, 24 septembre 2007, Consorts EBOLI, n°04PA03858 : la responsabilité de l’Etat ne peut
être engagée du fait de la contamination par la maladie de la vache folle : carence de l’Etat a adopté
des mesures de police sanitaires suffisantes et proportionnées au risque tel qu’il résultait des
connaissances scientifiques de l’époque entre le mois de mai 1988 et le printemps 1996 (la date de
contamination a pu être antérieure au mois de mai 1988 : ainsi la circonstance alléguée que l’Etat
n’aurait pas adopté après cette date des mesures de protection suffisantes et proportionnées au risque
en vue de prévenir sur le territoire français la contamination bovine et la contamination humaine ne
peut être regardée comme étant directement à l’origine de la contamination.

2) Illégalité et faute

Un problème particulier se pose lorsque le dommage résulte d’un acte ou

d’une décision de l’administration : Le fait que l’administration prenne un
acte illégal est-il nécessairement fautif ?

* A la fin du 19ème siècle, la doctrine, et notamment E. Laferrière, considérait que les

actes de puissance publique ne peuvent pas être source de responsabilité.

Cette solution a été abandonnée par la jurisprudence pour les actes individuels, puis pour
les actes réglementaires (CE, 29 mai 1903, Le Berre). L’illégalité pouvait donc être
fautive.

Mais, traditionnellement, il n’en allait pas ainsi de toute illégalité. En effet, pendant
longtemps, la jurisprudence a refusé de considérer comme des fautes des illégalités dues
à une simple erreur d’appréciation :

CE, 7 juin 1940, Vuldy, Rec. Lebon, p. 187 : à propos du refus illégal d’un
permis de construire fondé sur le fait que la construction porterait atteinte au site ;
l’erreur d’appréciation ainsi commise par l’administration entraîne l’illégalité de l’acte
mais ne permet pas d’engager sa responsabilité.

a) 1ère proposition : (Au terme de cette évolution) toute illégalité est

considérée comme constitutive d’une faute …

La solution résulte de l’arrêt Driancourt :

37
 CE, Sect., 26 janvier 1973, Driancourt, Rec. Lebon, p.
77 ; AJDA 1973.245

* Même si l’illégalité résulte d’une erreur d’appréciation :

CE, 28 mars 1980, Yverneau, RD publ. 1980, p. 1744 ; CE, Sect., 9 juin
1995, Lesprit, Droit adm. 1995, n° 725 ; AJDA 1995, p. 745, concl. J. Arrighi
de Casanova ; RFD adm. 1995, p. 859 : à propos de l’interdiction illégale
d’exploiter des flippers dans un snack-bar-restaurant : « que cette illégalité, à
supposer même qu’elle soit imputable à une simple erreur d’appréciation a
constitué une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance
publique ».

* quel que soit l’élément de la légalité qui a été méconnue.

- L’illégalité peut ainsi résulter de la violation d’un texte exprès

- ou de la méconnaissance d’un principe général du droit : CE, 9

juillet 1997, Centre hospitalier de Draguignan, D. 1999 SC p.
48 : licenciement, par un centre hospitalier, d’une secrétaire
médicale enceinte au prétendu motif qu’elle ne disposait pas des
diplôme permettant de la titulariser et alors même qu’elle exerçait
ses fonctions depuis plusieurs années.

- L’illégalité peut aussi résulter de la méconnaissance du droit

communautaire.

A cet égard, un problème particulier s’est trouvé un temps posé dans le

cas où l’illégalité trouve sa source dans la méconnaissance d’une directive
communautaire ; notamment à propos d’un texte réglementaire (édicté ou
maintenu) après la date limite de transposition fixée par la directive.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a estimé qu’une telle situation

engageait la responsabilité sans faute de l’Etat alors même que la CJCE
avait reconnu le manquement de l’Etat à ses ordonnances (CE, Ass., 23
mars 1984, Société Alivar, Rec. Lebon, p. 128 ; AJDA 1984, p. 396,
note Genevois et chron. AJDA 1985 p. 536).

Cette solution aboutissait soit à revenir sur la jurisprudence

« Driancourt », soit à considérer que le non respect d’une obligation
communautaire par un acte administratif n’était pas une illégalité !

Depuis lors, la jurisprudence du Conseil d’Etat a évolué et admet la

responsabilité pour faute de l’Etat (CE, Ass. 28 février 1992, Société
Arizona Tobacco Products, Rec. Lebon, p. 80, concl M. Laroque ; RFD
adm. 1992 p ; 425, note L. Dubouis : à propos du préjudice résultant de

38
l’application d’un décret fixant le prix des tabacs incompatible avec les
objectifs d’une directive).

Remarque :

L’évolution que l’on vient de décrire témoigne de ce que malgré la solution

retenue par l’arrêt « Driancourt », le constat de la méconnaissance d’une
norme supérieure et la qualification donnée à cette situation demeurent
deux opérations juridiquement distinctes.

En matière de responsabilité du fait des actes de l’administration, le juge

administratif tient de la loi des 16-24 août 1790 et des principes dégagés
par les arrêts Blanco et Pelletier la compétence pour qualifier ces actes de
fautifs en vue d’engager la responsabilité des personnes publiques qui les
ont pris.

Pour autant, il n’y a pas d’automaticité entre le constat d’une non-

conformité à une norme supérieure et la qualification de fautif du
comportement concerné.

Ainsi, le juge administratif ne s’est pas reconnu la compétence pour

déclarer fautive la méconnaissance par la loi d’une norme internationale
(V. infra : CE, Ass, 8 février 2007, Gardedieu, RFDA 2007, p. 3661).

Voir CE, 18 juillet 2008, M. Stilinovic, req. n° 304962, AJDA 13 oct.

2008.1906, concl. Y. Aguila : à propos de la décision d’éviction d’un
magistrat du service (affaire des « disparues de l’Yonne »).

b) 2ème proposition : Si toute illégalité est constitutive d’une faute, toute

illégalité n’est pas nécessairement de nature à engager la responsabilité
de l’administration

Pour qu’il en soit ainsi, il faudra que le préjudice subi par la victime
découle directement de l’illégalité de l’acte. Il faut donc que l’illégalité
fautive cause par elle même un préjudice au requérant.

- Ce n’est pas le cas lorsqu’une décision a été annulée parce qu’elle

reposait sur un motif matériellement inexact, alors que d’autres motifs
étaient de nature à justifier une décision strictement identique (CE, 15
juillet 19645, Prat-Flotte, Rec. Lebon, p. 438 : décision de fermeture
d’un sanatorium).

39
- Cela n’est pas non plus le cas si bien qu’illégale en la forme, la décision
est justifiée au fond

CE, Sect., 19 juin 1981, Carliez, Rec. Lebon, p. 274 ; AJDA 1982,
p. 103, concl. B. Genevois : la participation d’une enfant de dix ans à des
spectacles télévisés nécessite une autorisation préfectorale. Cette
autorisation avait été refusée par le préfet à la suite de l’avis d’une
commission irrégulièrement composée. Sa décision était donc entachée
d’illégalité externe. Recours de la mère de l’enfant. Le Conseil d’Etat
estime que la décision est justifiée au fond car aucune mesure n’avait été
prise pour concilier la poursuite par l’enfant de sa scolarité avec sa
participation à des spectacles. L’illégalité ne causait donc aucun préjudice
à la requérante dans la mesure où saisi d’une nouvelle demande
l’administration ne pourra que confirmer son précédent refus.

CE, 20 mars 1985, Epoux Ruby, Rev. adm. 1986, p. 43, note B.
Pacteau : Le préjudice causé à des tiers par la délivrance d’un permis de
construire entaché d’illégalité externe n’est pas de nature à ouvrir droit à
réparation dès lors qu’un permis de construire aurait pu être
régulièrement délivré.

CE, 9 décembre 1988, Epoux Finet, Droit adm. 1989, n° 67 :

conséquences dommageables d’une réglementation de police prise par
une autorité incompétente mais qui aurait pu être légalement édictée par
l’autorité compétente.

CAA BORDEAUX, 5 février 2008, SARL LE GIBUS,

n°06BX00427 : l’illégalité externe des décisions n’est pas de nature à
ouvrir un droit à indemnité dès lors que la décision était justifiée au fond ;
ici à propos de la fermeture administrative d’une discothèque.

- La solution est la même si une sanction, illégale parce qu’elle a été prise
par un organisme incompétent, était néanmoins justifiée au fond

CAA Paris, 26 juin 2006, AJDA 23 oct. 2006, p. 1952, note P.

Trouilly.

3) Le caractère protéiforme de la faute de service

Les variétés de fautes sont très nombreuses.

a) On peut rencontrer la faute de service dans l’exercice d’une activité

matérielle de l’administration

40
 - à propos de maladresses, négligences, erreurs, comme par
exemple, mauvais diagnostic, erreur dans l’administration de soins, pertes
d’objets par le service des postes, mauvais fonctionnement ou retard d’un
service de sauvetage ;

- Défaut d’entretien d’un ouvrage public : obstacle ou mauvaise

signalisation,

- Défaut de surveillance ou de contrôle : par exemple dans l’armée,

dans les hôpitaux, dans les fêtes communales ;

- Renseignements inexacts : CE, Sect., 10 juillet 1964, Min. de la

Construction c/ Duffaut, Rec. Lebon, p. 399 ; CE, Ass., 20 mars
1974, Sieur Spénale, AJDA 1974, p. 323 ; CE, 20 mars 1974, Sieur
Bourges, AJDA 1974, p. 382 ; CE, 23 octobre 1984, Min. de
l’Aménagement c/ Cadiou, Rec. Lebon, p. 509 ; CE, 3 janvier 1975,
Min. de l’Aménagement c/ Epoux Paya, Rec. Lebon, p. 11.

- Carences dans l’organisation du service public (CAA Paris, 11 juillet 2007,

Min. de la Santé et de la Solidarité c/ MMme Haemmerlinc, RDSS 2007.1095,
concl. B. Folscheid, note H. Rihal ; D 2008.140, note E. CILESTINE ; AJDA 2007, 2151,
Conclusions Bénédicte FOLSCHEID.

- Un exemple traditionnel de carence fautive de l’administration tient

dans l’inexécution d’une décision de justice : CAA Nancy, 5 mai 1998,
Société nationale immobilière, Petites Affiches, 3 mars 1999, n° 44, p.
7 : à propos de l’expulsion d’occupant sans droit ni titre d’un logement,
sans que cela ne soit justifié par un motif valable d’intérêt général.
L’administration a, en principe, deux mois pour répondre à la demande du
bénéficiaire de la décision de justice. Après quoi son inaction engage sa
responsabilité pour faute.

- Cas des promesses illégales ou non tenues, par exemple en

matière de nomination ou d’affectation : (CE, 18 octobre 1957,
Bouveret, Rec. Lebon, p. 542 ; CE, 1er octobre 1966, Aubert, Rec.
Lebon, p. 512 ; AJDA 1966, p. 611 ; CE, 30 mai 2005, M.
Tordjmann, AJDA 2005, p. 1751 : responsabilité de l’Etat du fait
d’une promesse non tenue à l’égard d’un fonctionnaire ; mais
l’agent lui-même a commis une faute partiellement exonératoire
en ne s’enquérant pas des règles statutaires applicables dans son
corps de détachement) ;

- Cas des fausses assurances en matière de contrats et de marchés

(CE, 13 mai 1970, Larue, Rec. Lebon, p. 331 ; AJDA 1970, p. 493 ; D
1971, 10 ; CE, 30 janvier 1980, Ville de Paris, Rec. Lebon, p. 54) ;

- Encouragements et engagements de l’administration en matière

d’économie dirigée (CE, 1er juin 1949, Miallet, Rec. Lebon, p. 257 ; CE,

41
27 juin 1954, Otto, Rec. Lebon, p. 380 ; CE, 11 mai 1956, Soc.
Lesieur d’Afrique, Rec. Lebon, p. 194 ; AJDA 1956, II, 291).

b) Il peut s’agir aussi de faute dans l’exercice de l’activité juridique de

l’administration

La faute consistera souvent dans l’édiction d’un texte ou la prise d’une

décision illégale ; mais elle peut également consister:

* en une abstention : l

- Lorsque l’administration ne prend pas les mesures nécessaires à

l’exécution d’une loi (CE, Sect., 24 juillet 1936, Syndicat de défense
des Grands vins de la Côte-d’Or, Rec. Lebon, p. 861 ; CE, Sect., 8
juillet 1966, Union de la production et du commerce des vins et
eaux-de-vie d’Alsace, Rec. Lebon, p. 455).

- ou lorsque le législateur ne prend pas celles nécessaires à

transposition d’une directive communautaire (CAA Paris, 1er juillet
1992, Soc. Jacques Dangeville, AJDA 1992, p. 768 ; Dr. fiscal 1992, n°
1665, p. 1420).

- ou lorsqu’elle ne prend pas les mesures nécessaires au maintien de

l’ordre public (CE, 18 juin 1926, Cie l’Abeille, Rec. Lebon, p. 617 ; CE,
10 mai 1950, Dubois, Rec. Lebon, p. 779 : l’autorité administrative
engage sa responsabilité lorsqu’elle se montre défaillante à prendre les
mesures de police nécessaires pour garantir l’ordre public ; CE, 14 mai
1986, Commune de Cilaos, Rec. Lebon, p. 708 ; AJDA 1986, p. 466,
obs. L. Richer ; RD publ. 1987, p. 478 : abstention d’un maire qui, par un
temps de pluies torrentielles dues à un cyclone, n’a pas pris les mesures
nécessaires pour empêcher des collégiens de regagner leur domicile par
leurs propres moyens).

* en une carence

- Quant l’administration ne parvient pas à faire respecter la loi (CE, 9

février 1983, SA Affichage nicois et SA Affichage Giraudy, RD
publ. 1984, p. 832 : à propos de la loi interdisant toute publicité
dans les sites classées)

- ou sa propre réglementation (CE, Ass., 20 octobre 1972, Ville de

Paris c/ Marabout, Rec. Lebon, p. 664 ; AJDA 1972, p. 581,
chron. Cabanes et Léger et p. 625, concl. G. Guillaume ; RD publ.
1973, p. 832, note M. Waline ; JCP 1973, n° 17373, note B. Odent ;

42
 CE, 14 décembre 1962, Doublet, AJDA 1962, p. 101 : carence
systématique d’un maire dans l’application d’un règlement de
campisme ;

- et notamment la mise en œuvre des pouvoirs de police (TA

RENNES, 25 octobre 2007, Association HALTE AUX MAREES
VERTES, sauvegarde du Trégor aux rivières de Bretagne et de la
source à la mer. N°0400630, 0400631, 0400632, 0400637,
0400640, AJDA 10 mars 2008, concl. D. REMY : le défaut de rigueur des
préfectures qui ont autorisé des élevages hors sol illégalement et sans
exercer ultérieurement de véritables contrôles est directement la cause de
l’eutrophisation de certaines côtes bretonnes (marée verte). Ces fautes de
l’Etat sont susceptibles d’engager sa responsabilité à l’égard des
associations de protection de l’environnement « Considérant qu’il résulte
de ce qui précède que la carence de l’Etat dans la mise en œuvre des
réglementations européennes et nationales des installations classées
constitue une faute de nature à engager sa responsabilité et que cette
faute est en relation directe avec la pollution nitratée des eaux à l’origine
du phénomène des marées vertes »).

c) Il peut enfin s’agir d’une faute dans l’organisation ou le fonctionnement

du service public.

Les développements qui vont suivre l’illustreront abondamment.

d) Au-delà de ces exemples, les hypothèses de comportements fautifs de

l’administration sont très diverses :

CAA Paris 13 mai 1997, S.A. Laboratoire pharmaceutique

Bergaderm, Droit adm. n° 331 : jugé qu’un avis émis par la Commission
de sécurité des consommateurs en dehors de son champ de compétence
est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat, ladite commission
n’étant pas dotée de la personnalité juridique. En l’espèce, la Commission
de sécurité des consommateurs avait émis un avis demandant
l’interdiction des produits cosmétiques contenant des psoralènes. Or, la loi
du 21 juillet 1983, qui instaure cette commission, ne l’autorise à intervenir
qu’à l’égard des produits dont la diffusion n’est pas soumise à une
législation particulière, ce qui précisément est le cas des produits
cosmétiques (art. L. 658-4 du code de la santé publique). L’avis émis par
la Commission et publié au JO était donc illégale et l’entreprise
pharmaceutique commercialisant ces produits est donc recevable à
demander réparation du préjudice commercial résultant pour elle de la
médiatisation de cet avis, alors même que cet avis est dépourvu de tout
caractère décisoire et n’a été repris par aucune mesure de police sanitaire
interdisant les produits en cause.

43
 CAA Marseille, 13 juin 2002, Commune de Maugio c/ Fournol,
Collect. Territ.-Intercommunalité 2002, n° 270, obs. J. Moreau : une
menace d’expropriation constitue une pression abusive ayant pour objet
de faire obstacle à la signature de l’acte de cession d’une propriété.

CE, Sect., 21 juin 2000, Min. de l’Equipement c/ Commune de

Roquebrune-Cap-Martin, RD publ. 2000, p. 1257, concl. L. Touvet ;
RFD adm. 2000, p. 1096 : responsabilité de l’Etat du fait du porter à
connaissance à l’occasion de l’élaboration des documents d’urbanisme.

CAA Lyon, 26 avril 2005, Cordon, AJDA 2005, p. 1591 : faute des
services du Trésor qui ont tenté de récupérer plusieurs amendes qui
pourtant avaient été annulées par le juge judiciaire.

CE, 24 novembre 2006, Mme B., n°256313, AJDA 2007.428 :

Pour la première fois, le Conseil d'Etat considère que le fait pour un
employeur, en l'occurrence, l'Office national de la chasse et de la faune,
d'avoir toléré des pratiques assimilables à du harcèlement moral à
l'encontre de l'un de ses agents constitue une faute susceptible d'engager
sa responsabilité à l'égard de cet agent.

Commentaire

I.

Par cette décision, le CE a décidé de lever ou tout du moins en partie un véritable tabou
qui est celui du harcèlement moral dans l'administration, exercé par le pouvoir
hiérarchique sur ses subordonnés.

Il convient de rappeler que le phénomène de contestations de situations de harcèlement

moral auprès des juridictions administratives ne cesse de croître.et que ce n'est que
depuis l'entrée en vigueur de la loi en date du 17 janvier 2002 de modernisation sociale
prohibant le harcèlement moral dans la fonction publique, que les juges du fond
commencent a accorder, en ordre dispersé, des indemnisations du préjudice subi au titre
du harcèlement moral.

II.

En l'espèce, Mme B. a été recrutée en qualité d'agent contractuel, par une décision en
date du 14 février 1980, pour assurer les fonctions de secrétaire de direction auprès du
directeur de l'Office national de la chasse.

Par une décision en date du 10 octobre 1983, Mme B. a ensuite été affectée au
secrétariat particulier du directeur adjoint de l'Office.

Par décision en date du 4 novembre 1991, cette dernière a été affectée à « la mission de
conseil juridique » de cet établissement.

44
A compter de son entrée dans ses nouvelles fonctions et ce pendant une période d'au
moins six ans, Mme B. a fait l'objet de mesures d'isolement, vexatoires, qui l'ont conduit
à son placement en 1995 en congé maladie pour état dépressif pendant plusieurs mois,
et cela sans que le directeur de l'établissement, pourtant averti de cette situation, ne
prenne les mesures nécessaires pour faire cesser cette situation.

Mme B. a t saisi le Conseil d'Etat dans le cadre d'un pourvoi en cassation contre l'arrêt du
28 janvier 2003 par lequel la CAA de Paris a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à
l'annulation de la décision du 4 novembre 1991 et à ce qu'il soit enjoint à l'Office de la
réintégrer dans son emploi d'origine, d'autre part, à ce que cet établissement soit
condamné à lui verser diverses sommes au titre d'indemnités dont elle affirme avoir été
illégalement privé ainsi qu'en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du
fait de sa mutation et de ses conditions de travail dans son nouvel emploi.

Par une décision en date du 24 novembre 2006, le CE a :

− D'une part, annulé l'arrêt de la CAA en date du 28 janvier 2003 et le jugement du TA

en date du 9 février 1999 en tant qu'ils ont statué sur la demande d'indemnisation de
Mme B. au titre du préjudice moral qu'elle a subi.

− D'autre part, condamné l'Office national de la chasse et de la faune sauvage au

paiement d'indemnités du fait du préjudice moral subi par la requérante.

III.

Outre la réparation des dommages qu'il accorde à la requérante, l'arrêt rendu le 24

novembre 2006 s'emploie à répondre au défi ainsi posé au JA, dont il a été fait mention
précédemment,.

En effet, le CE a fait le choix de devancer l'application des dispositions de la loi du 17

janvier 2002 de modernisation sociale, qui n'étaient pas entrée en vigueur à l'époque des
faits, en s'appuyant sur une définition de harcèlement moral semblable à celle retenue
par la loi dont il éclaire de cette manière par anticipation l'application.

Ainsi, se préservant tout de même de qualifier expressément les agissements critiqués de

harcèlement moral, le CE a considéré qu'ils étaient constitutifs d'une faute engageant la
responsabilité de l'établissement, en reprenant les trois composantes de la définition
législative du harcèlement moral, à savoir:

-De première part, des agissements répétés. Le CE affirme en ce sens que c'est « par
leur répétition » que les comportements hiérarchiques évoqués sont fautifs. Il note avec
soin leur fréquence ainsi que la période pendant laquelle ont eu lieu ses agissements;

-De deuxième part, la dégradation des conditions de travail : en l'espèce, dégradation

des relations entre Mme B. et sa hiérarchie, son confinement à des tâches manifestement
inférieures à son niveau de qualification et des obligations non justifiées par l'intérêt du
service;

-De dernière part, l'atteinte à l'intégrité physique, à savoir, l'altération de la santé

physique ou mentale ou un avenir professionnel compromis. En l'espèce, cette condition
du harcèlement moral est remplie en ce que Mme B. a fait l'objet de dénigrement,
d'humiliation, de vexation relevés par le CE.

45
Enfin, il convient de noter que le CE a recherché si Mme B. avait participé également à la
dégradation des relations avec ses supérieurs hiérarchiques.

Au regard des éléments portés à sa connaissance, le CE a alors considéré que la

requérante était également pour partie responsable de la situation à l'origine du
préjudice moral subi, et qu’il y avait de ce fait partage des responsabilités entre
l'établissement et la requérante.

QUID de la portée?

Question de l'action subrogatoire de l'administration à l'égard des supérieurs

hiérarchiques qui ont commis ces agissements et du directeur qui s'est abstenu
de mettre un terme à ceux-ci ?

B – La faute personnelle

La définition la plus classique en a été donnée par Edouard Laferrière.

Pour cet auteur :

« Il y a faute de service si l’acte dommageable administratif est

impersonnel et révèle l’administrateur plus ou moins sujet à l’erreur.
La faute personnelle, au contraire, est celle qui révèle l’homme avec
ses faiblesses, ses passions, son imprudence ».

En pratique, il convient, en réalité, de définir la faute personnelle ; la

faute de service se définit alors « en creux » comme tout ce qui n’est pas
faute personnelle.

On peut faire, à ce propos, plusieurs observations.

1) La faute personnelle ne peut se réduire à d’autres catégories

juridiques

a) Faute personnelle et faute pénale : L’infraction pénale commise par

un agent n’est pas nécessairement une faute personnelle.

Il en résulte que le tribunal répressif, compétent pour connaître de l’action

publique, ne pourra pas nécessairement condamner l’agent à indemniser
la partie civile, dès lors que l’agent n’a pas commis de faute personnelle.

TC, 14 janvier 1935, Thépaz, GAJA : Le soldat Mirabel

conduisait un camion militaire dans le cadre d’un convoi. Alors qu’il
dépassait un cycliste, le sieur Thépaz, il est surpris par le freinage du

46
camion qui le précédait, donne un coup de volant et renverse le cycliste
qui est blessé.

L’action publique est mise en mouvement contre le soldat Mirabel et il est

condamné pénalement en même temps qu’à des dommages intérêts sur le
fondement de l’action civile.

A hauteur d’appel, l’Etat qui n’avait pas été mis en cause, intervient pour
substituer sa responsabilité à celle de son agent et évidemment décliner la
compétence judiciaire.

Le Tribunal des Conflits confirme le déclinatoire de compétence en

relevant très classiquement que le fait imputable au militaire n’est pas
constitutif d’une faute se détachant des fonctions ; mais il ajoute « que la
circonstance que ce fait a été poursuivi et puni devant la juridiction
correctionnelle ne saurait en ce qui concerne les réparations pécuniaires,
eut égard aux conditions dans lesquelles il a été commis, justifier la
compétence de l’autorité judiciaire, saisie d’une poursuite civile exercée
accessoirement à l’action publique ».

La solution est d’importance car avant l’arrêt Thepaz, la faute de l’agent

constitutive d’un délit ou d’un crime était toujours considérée comme
faute personnelle.

Désormais, toute infraction pénale n’est pas nécessairement une faute

personnelle.

Il en résulte que les tribunaux répressifs ne seront compétents pour

connaître de l’action civile que dans la mesure où la faute pénale de
l’agent est par ailleurs constitutive d’une faute personnelle.

En revanche, leur compétence disparaît lorsque l’action civile est dirigée

soit contre l’agent auteur d’une faute de service (hypothèse de l’arrêt
Thépaz), soit contre l’administration prise comme civilement responsable
de son agent (loi du 31 décembre 1957 relative aux accidents causés par
les véhicules).

Cass. crim., 20 juin 2006, n° 05-87.415 : AJDA 2 oct. 2006, p

1807 :

Les juridictions judiciaires sont incompétentes pour statuer sur la

responsabilité d’une administration ou d’un service public en raison d’un
fait dommageable commis par l’un de leurs agents ; d’autre part, l’agent
d’un service public n’est pas personnellement responsable des

47
conséquences dommageables de l’acte délictueux qu’il a commis qui si
celui-ci constitue une faute détachable de ses fonctions.

« En se reconnaissant ainsi compétente pour statuer sur la

responsabilité civile du prévenu, le maire ayant agi dans l’exercice
de ses fonctions, sans rechercher si la faute imputée à celui-ci
présentait le caractère d’une faute personnelle détachable du
service, la cour d’appel a méconnu les textes susvisés et le principe
rappelé ci-dessus » ;

« Peu importe que le maire n’ait pas opposé devant les juges du
fond l’exception dont il pouvait se prévaloir, l’incompétence des
juridictions étant en pareil cas d’ordre public ».

Cette solution n’est absolument pas remise en cause par les textes répressifs récents qui
instituent des incriminations consistant dans des maladresses, imprudences, inattention,
négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la
loi ou les règlements (Loi n° 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale
pour des faits d’imprudence ou de négligence – Loi n° 2000-467 du 10 juillet 2000
tendant à préciser la définition des délits non intentionnels - art. 121-3 et art. 221-6 à
221-19 du Code pénal).

Ainsi, dans une affaire où un maire était poursuivi à la suite du décès d’un adolescent
écrasé par la chute d’une cage amovible de football qui était stockée sur un terrain
communal, le tribunal correctionnel avait relaxé le maire sur le plan pénal dans la mesure
où il n’avait pas relevé la faute caractérisée requise par le texte fondant les poursuites
(art. 121-3), mais avait néanmoins relevé un comportement constitutif d’une faute et
condamné le maire au paiement de dommages intérêts sur le fondement de l’action
civile.

La Cour d’appel de Poitiers a cependant infirmé cette décision en jugeant que « la

nouvelle législation ne saurait être interprétée comme opérant un transfert de
compétence au profit du juge judiciaire du contentieux de la responsabilité des fautes de
service. En effet, il est d’ordre public que seule la juridiction administrative est
compétente en cas de faute d’un agent accomplissant une mission de service public
lorsque cette faute ne présente pas le caractère d’une faute personnelle » (CA Poitiers,
2 février 2001, Min. public c/ Dr., Courrier juridique des Finances et de l’industrie, n°
10, juillet-août 2001, p. 9).

La solution est d’importance à une époque où se multiplient les poursuites contre les
agents du chef de ces incriminations. Ainsi, le plus souvent, ces comportements
répréhensibles pénalement, ne sont pas détachables du service et ne constituent pas une
faute personnelle sur le terrain civil.

b) Faute personnelle et voie de fait : La faute personnelle se distingue

également de la voie de fait.

En effet, les notions de faute personnelle et de voie de fait ont chacune

des définitions distinctes. Dès lors, l’existence d’une faute personnelle ne

48
peut être automatiquement déduite de la commission d’une voie de fait
(TC, 2 décembre 1991, Mme Paolucci, Rec. Lebon, p. 482).

2) L’identification de la faute personnelle

Prise en elle même, la faute « purement » personnelle peut concerner

plusieurs situations

- La faute personnelle commise en dehors du service,

- et la faute personnelle commise dans le service

a) La faute personnelle commise en dehors du service

La faute personnelle est d’abord celle qui est totalement détachée du

service, qui n’a rien à voir avec la vie professionnelle de l’agent, sans
rapport avec l’exercice de ses fonctions. C’est, en un mot, la faute qui
concerne exclusivement la vie privée de l’agent

CE, 28 juillet 1951, Soc. Standard des pétroles, Rec. Lebon, p.

470 : cas du militaire en permission qui cause un dommage avec son
véhicule personnel.

Son appréciation reste parfois plus délicate : CE, 23 juin 1954, Veuve
Litzler, Rec. Lebon, p. 376 : meurtre commis par un douanier en dehors
du service pour assouvir une vengeance personnelle, mais pour lequel le
douanier a utilisé son arme de service et a usé de sa qualité pour arrêter
le véhicule automobile de la personne à qui il comptait causer des ennuis.
Un certain lien avec le service existe donc, mais le Conseil d’Etat va
estimer celui-ci insuffisant et considérer la faute comme purement
personnelle.

b) La faute personnelle commise dans le service

La faute est commise dans le cadre du service, mais elle s’en distingue
intellectuellement par la gravité des faits en cause. Il en existe plusieurs
variétés.

* La première est constituée par les fautes qui sont commises dans le
service, mais qui caractérisent un comportement très excessif de l’agent :

Cela concerne, tout d’abord, les violences physiques commises par des
agents publics :

49
CE, 9 juillet 1953, Delaître, Rec. Lebon, p. 592 : Des coups d’une
particulière brutalité assenés, lors d’une manifestation, par un
agent de police à un facteur au domicile duquel un jeune étudiant
(manifestant) était venu se réfugier : Il s’agit là d’un
comportement ayant excédé « l’emploi légitime de la force
nécessaire à l’exercice des activités de police »

CE, 28 juillet 1951, Coccoz : sévices pour assouvir une vengeance

dans un commissariat de police

TC, 21 décembre 1987, M. Kessler c/ M. Thebenas, AJDA 1988, p.

364 : Altercation entre un facteur et un usager auquel il veut
remettre un colis recommandé. Attitude malveillante « injustifiée
au regard des pratiques administratives normales ».

TC, 14 janvier 1980, Dame Techer, Rec. Lebon, p. 504 : Un

receveur des postes qui contraint une employée à le suivre dans
son bureau en la saisissant par le bras. Il s’agit d’une faute
personnelle, car « son geste de contrainte (est) injustifié au
regard des pratiques administratives normales »

Mais l’excès du comportement peut également consister

- dans un excès de boisson : TC, 9 octobre 1974, Commune de

Lusignan, Rec. Lebon, p. 477 ;

- ou bien dans des excès de langage, lesquels transforme une faute

de service en faute personnelle :

TC, 2 juin 1908, Girodet, S 1908 III 81 note Hauriou : Propos

calomnieux, injurieux, outrageants, orduriers et obscènes proférés par un
instituteur faisant sa classe ;

TC 26 octobre 1981, Préfet des Bouches-du-Rhône, Rec. p.

657 : propos injurieux tenus par un agent sur un de ses collègues lors
d’une réunion dès lors que ceux-ci son « injustifiés au regard des
pratiques administratives normales et révèlent une certaine animosité
entre les intéressés » ;

CAA de Nancy, 20 mars 1997, Borg, DA 1998 n° 68 : ne

constitue pas une faute personnelle, mais une simple faute de service, le
fait pour un enseignant lors d’une réunion de commission d’appel des
décisions de redoublement d’agresser verbalement un parent et de le
mettre ainsi dans l’impossibilité de présenter ses arguments

50
Enfin, l’excès peut consister dans la carence et dans l’inaction gravement
fautive de l’agent public :

TC, 9 juillet 1953, Veuve Bernadas, Rec. Lebon, p. 593 : lâcheté

d’un commissaire de police qui s’abstient de protéger une
personne dont il sait la vie menacée ;

Cass. Crim 2 octobre 1958, JCP 1958, II, 10834 : médecin qui s’est
enfuit d’une salle d’opération lorsqu’une infirmière a
maladroitement provoqué un incendie et laisse ainsi le patient
attaché sur la table d’opération ;

Cass. Civ. 1ère, 21 octobre 1997, Corrocher, Droit adm. 1998 n° 31 :

l’« incroyable imprudence » commise par un archéologue appelé
pour réaliser des fouilles de sauvetage et ayant fait creuser un
trou de 3,40 mètres de profondeur au pied d’une tour médiévale
qui s’est effondrée ;

CE, 28 décembre 2001, Valette, Droit adm. 2002, n° 57 : cas du

praticien, chef de service, qui n’a pas révélé en temps utile l’erreur
d’injection commise sur un patient dans son service, ce qui a
entraîné de graves dommages.

En revanche, ne constitue pas une faute personnelle, le fait pour un agent de la DDE mis
à la disposition d’une commune pour l’aider à la révision de son POS, d’accepter, à la
demande du maire, de modifier le plan de zone de POS révisé, de manière à réduire
l’emprise d’un espace boisé classé et cela après que le conseil municipal a délibéré et
voté la révision du POS. En effet, la faute ainsi commise par l’agent « qui n’était animé
d’aucun intérêt personnel, l’a été dans l’exercice de ses fonctions et avec les moyens du
service ; que quelle que soit sa gravité, elle ne saurait être regardée comme une faute
personnelle détachable du service » (TC, 19 octobre 1998, Préfet du Tarn c/ CA de
Toulouse, D. 1999 p. 127 note O. Gohin).

** La deuxième hypothèse de faute personnelle commise dans le cadre

du service résulte de la situation où l’agent a été animé, pendant le
service, de préoccupations purement personnelles.

Cela peut consister en une volonté délibérée de nuire. Ici, c’est l’aspect
subjectif, l’intention de nuire qui l’emportent :
•
TC, 14 décembre 1925, Navarro, Rec. Lebon, p. 1007 : comme c’est le
cas d’un maire qui fait systématiquement déposer des ordures sur le
terrain d’un de ses administrés en feignant de croire que ce terrain est
inclus dans les limites d’une décharge publique

Cela peut consister également en une volonté de s’enrichir :

51
 • CE, 21 avril 1937, Dlle Quesnel, Rec. Lebon, p. 423 :
Détournement de fonds par une receveuse ;
•
• CE, 11 novembre 1953, Oumar Samba, Rec. Lebon, p. 218 :
vols commis par un gardien avec l’aide des détenus qu’il était chargé de
surveiller, lors de corvées extérieures.

• *** La troisième hypothèse est celle où la faute personnelle

résulte de la gravité exceptionnelle des faits imputés à l’agent et
de leurs conséquences
•
• CE, Ass., 12 avril 2002, Papon, Droit adm. 2002, n° 115 :

• « Cons. qu’il ressort des faits constatés par le juge pénal (….) que
M. Papon, alors qu’il était secrétaire général de la préfecture de la
Gironde entre 1942 et 1944, a prêté son concours actif à
l’arrestation et à l’internement de 76 personnes d’origine juive qui
ont ensuite été déportées à Auschwitz où elles ont trouvé la mort ;
que si l’intéressé soutient qu’il a obéi à des ordres reçus des ses
supérieurs hiérarchiques ou agi sous la contrainte des forces
d’occupation allemandes, il résulte de l’instruction que M. Papon a
accepté, en premier lieu, que soit placé sous son autorité directe le
service des questions juives de la préfecture de la Gironde alors que
ce rattachement ne découlait pas la nature des fonctions occupées
par le secrétaire général ; qu’il a veillé, en deuxième lieu, de sa
propre initiative et en devançant les instructions venues de ses
supérieurs, à mettre en œuvre avec le maximum d’efficacité et de
rapidité les opérations nécessaires à la recherche, à l’arrestation et
à l’internement des personnes en cause ; qu’il s’est enfin attaché
personnellement à donne l’ampleur la plus grande possible aux
quatre convois qui ont été retenus à sa charge par la Cour d’Assises
de la Gironde, sur les 11 qui sont partis de ce département entre
juillet 1942 et juin 1944, en faisant notamment en sorte que les
enfants placés dans les familles d’accueil à la suite de la déportation
de leurs parents ne puissent en être exclus ; qu’un tel
comportement, qui ne peut s’expliquer par la seule pression exercée
sur l’intéressé par l’occupant allemand, revêt , eu égard à la gravité
exceptionnelle des faits et de leurs conséquences, un caractère
inexcusable et constitue par là même une faute personnelle
détachable de l’exercice des fonctions ».

Cass. ch. crim., 19 novembre 2004, Bonnet :

52
 « Att. qu’en donnant l’ordre illégal de détruire par incendie des
paillotes construites sans autorisation sur le domaine public, celles-
ci seraient-elles devenues la propriété de l’Etat, B. Bonnet ne saurait
être considéré comme ayant satisfait, en sa qualité de préfet, à une
obligation attachée à l’exercice de ses fonctions et exécutée pour le
compte de l’Etat ; qu’en outre, la reconnaissance, au plan civil,
d’une faute de service imputable aux auteurs principaux de
destructions ne fait pas obstacle à l’engagement de la responsabilité
pénale de ces derniers ainsi que de celle du préfet pour complicité. »

§2er : La substitution de la responsabilité de l’administration à celle de ses

agents

Il s’agit ici de rendre compte de ce que la faute personnelle de l’agent est

susceptible de permettre à la victime d’engager dans certains cas la
responsabilité de l’administration.

Cette solution permet de retenir le plus largement possible la

responsabilité des collectivités publiques. De cette manière, les victimes
sont assurées d’obtenir réparation.

Cela explique qu’elle n’ait été adoptée qu’à la suite d’une longue évolution
jurisprudentielle au terme de laquelle s’est établi le champ d’application
du mécanisme de substitution (A).

Mais l’administration, une fois l’indemnité versée, peut se retourner contre

les agents fautifs. Ainsi, nonobstant la situation favorable faite à la
victime, les agents de l’administration n’échappent pas pour autant à
toute responsabilité.

Par ailleurs, la démarche qui est sans doute la meilleure en fait comme en
droit, pose de délicats problèmes d’aménagement. Nous analyserons donc
les rapports entre l’administration et ses agents consécutivement à la
condamnation de l’une ou des autres (B).

A - Le champ d’application du mécanisme de substitution

A la lecture des développements précédents, on aura compris que le sort

des victimes constitue le point essentiel du débat. L’évolution
jurisprudentielle leur a été constamment favorable. On peut la retracer en
distinguant six étapes.

1ère étape : Le système originaire de la garantie des fonctionnaires

53
L’article 75 de la Constitution de l’an VIII, demeuré en vigueur jusqu’en
1870 (avec valeur législative), disposait :

« Les agents du gouvernement autres que les ministres ne

peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions
qu’en vertu d’une décision du Conseil d’État. En ce cas, la
poursuite aura lieu devant les tribunaux ordinaires »

Pour comprendre la portée de cette disposition, il faut la replacer dans son

contexte. Pendant tout le temps où elle s’est appliquée, l’administration
était tenue pour irresponsable.

Le seul moyen pour les victimes d’obtenir réparation était donc d’agir
contre le fonctionnaire auteur du dommage, devant les tribunaux
judiciaires.

Mais elles se heurtaient alors à l’article 75 de la Constitution de l’an VIII.

Pour poursuivre les fonctionnaires, elles devaient obtenir préalablement
une autorisation du Conseil d’État. Il s’agissait, en effet, de protéger
l’administration contre l’immixtion des juges dans le fonctionnement de
l’administration.

Mais en pratique, le Conseil d’Etat qui était encore très dépendant de

l’exécutif n’accordait ces autorisations qu’avec parcimonie (189 sur 509
demandes entre 1852 et 1865) ! Le sort des victimes n’était donc guère
enviable puisqu’à défaut d’autorisation, elles ne disposaient d’aucun
recours, ni contre l’administration, ni contre ses agents.

2ème étape : L’abrogation de l’article 75 et la distinction de la faute

personnelle et de la faute de service (la jurisprudence Pelletier).

Avec la montée des idées libérales, la garantie des fonctionnaires suscitait

des critiques de plus en plus vives. Il paraissait choquant que les
fonctionnaires ne fussent pas soumis au même traitement que les simples
particuliers. Aussi l’abrogation de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII
était-elle réclamée. Elle fut réalisée par le décret du 19 septembre
1870 (décret du gouvernement de la Défense nationale ayant valeur
législative) qui disposait en outre :

« Sont également abrogées toutes autres dispositions des lois

générales ou spéciales ayant pour objet d’entraver les poursuites
dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre »

54
L’objet de ce texte était clair. Il s’agissait de permettre l’engagement de la
responsabilité personnelle des fonctionnaires devant les tribunaux
judiciaires pour tous les préjudices causés par eux, qu’ils résultent de leur
faute personnelle ou d’une faute de service. Autrement dit, il autorisait
leur poursuite même à raison des dommages occasionnés par leurs actes
administratifs.

Dans l’esprit des auteurs du décret, c’était certainement là le moyen de

compenser l’irresponsabilité persistante de l’administration (avant l’arrêt
Blanco de 1873).

Mais tel ne fut pas l’avis du Tribunal des Conflits appelé à se prononcer
sur la portée de cette abrogation.

TC, 30 juillet 1873, Pelletier, Rec. Lebon. 1er suppl.

117, concl. David, D 1873.3.5., concl. ; GAJA n°2 : Le
Commandant de l’Etat de siège dans le département de l’Oise avait saisi le
premier numéro d’un journal dont le sieur Pelletier avait entrepris la
publication. Celui-ci avait agi devant le tribunal civil de Senlis en vue
d’obtenir l’annulation de la saisie et des dommages et intérêts. Le préfet
éleva le conflit.

Le Tribunal des Conflits va estimer que l’abrogation prononcée par le

décret de 1870 n’autorise pas pour autant les victimes à poursuivre les
agents de l’administration de la manière la plus générale devant les
juridictions judiciaires.

Appelé ainsi à préciser la portée de l’abrogation prononcée par le décret

de 1870, le Tribunal des Conflits va être amené à déterminer les
conditions de la mise en œuvre de la responsabilité des fonctionnaires
devant les juridictions judiciaires à partir de la distinction entre la faute
personnelle et la faute de service.

- Portée de l’abrogation : Le décret de 1870 se borne à abroger l’article

75 de la Constitution de l’an 8 en tant qu’il interdit de citer devant les
tribunaux civils des administrateurs pour raison de leurs fonctions.

En revanche, il na pas entendu abroger les textes révolutionnaires qui

établissent de la manière la plus solennelle la séparation des autorités
administrative et judiciaire : aussi bien, la loi des 16 - 24 août 1790
(« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours
séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à a peine
de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des
corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de
leurs fonction ») que le décret du 16 fructidor an III (« Défenses

55
itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
d’administration de quelque espèce qu’ils soient »).

Sans doute, l’article 75 dérivait-il du principe de la séparation des

pouvoirs dont il avait pour but d’assurer l’application ; il reste néanmoins
distinct des textes révolutionnaires qui la fondent. Car ces textes ont des
objets différents et ne produisent pas les mêmes conséquences.

La prohibition faite aux tribunaux judiciaires de connaître des actes

d’administration constitue « une règle de compétence absolue et d’ordre
public » destinée à protéger l’acte administratif.

Tandis que la prohibition de poursuivre les agents du Gouvernement sans

autorisation préalable est destinée surtout à protéger les fonctionnaires
publics ; elle établit une fin de non recevoir résultant du défaut
d’autorisation s’opposant à toutes poursuites dirigées contre ces agents,
autrement dit une règle de procédure (et non une règle de compétence).

Le décret de 1870 a supprimé la fin de non recevoir et a donné aux

tribunaux judiciaires toute liberté d’action, mais dans la limite de leur
compétence.

Or la limite de cette compétence, c’est précisément la règle de fond que

constitue la séparation des pouvoirs ; car le décret de 1870 n’est pas
revenu sur le principe de séparation et il n’a pas abrogé la garantie établie
en faveur de l’administration interdisant l’immixtion des tribunaux de droit
commun dans l’action administrative

Dans ces conditions, il faut combiner le décret de 1870 et l’abrogation qu’il

comporte avec le principe de la séparation toujours en vigueur.

- Modalités de la mise en œuvre de la responsabilité du

fonctionnaire : la distinction entre la faute personnelle et la faute
de service :

La combinaison de l’abrogation résultant du décret avec le principe de la

séparation des pouvoirs aboutit à la distinction de la faute personnelle et
de la faute de service :

« Cons. que la demande de Pelletier se fonde exclusivement sur cet

acte de haute police administrative ; qu’en dehors de cet acte, il
n’impute aux défendeurs aucun fait personnel de nature à engager
leur responsabilité particulière, et qu’en réalité la poursuite est
dirigée contre cet acte lui-même, dans la personne des
fonctionnaires qui l’ont ordonné ou qui y ont coopéré ».

56
Le Tribunal des Conflits considère donc que le décret de 1870 autorise la
poursuite des fonctionnaires devant les tribunaux judiciaires uniquement
en cas de faute personnelle détachable du service. En revanche, dans
l’hypothèse d’une faute de service, seule la responsabilité de
l’administration peut être recherchée et elle ne peut l’être que devant les
juridictions administratives. Si elle l’est devant les juridictions judiciaires,
le préfet peut à bon droit élever le conflit.

Cette solution évitait engagement systématique de la responsabilité des

agents publics. Elle imposait, au contraire, d’agir contre l’administration
dès lors que, dans le même temps le principe de l’irresponsabilité était
abandonné.

Outre qu’il consacre la distinction faute personnelle et faute de service, le

Tribunal des Conflits est amené à dégager certains principes essentiels du
droit de la responsabilité administrative. Ces principes feront l’objet, par la
suite, d’aménagements divers. Mais ils ne seront plus remis en cause. Ils
sont au nombre de trois :

Premier principe : les fonctionnaires ne peuvent être poursuivis

que devant les tribunaux judiciaires ;

Deuxième principe : ils ne peuvent l’être qu’à raison de leurs

fautes personnelles, jamais à raison de leurs fautes de service.

Troisième principe : en cas de faute de service, seule la

responsabilité de l’administration peut être recherchée, et elle ne
peut l’être que devant la juridiction administrative.

Ces trois principes constituent aujourd’hui encore les bases fondamentales

de la matière.

Mais ce schéma simple allait progressivement être confronté à la

complexité de la réalité s’agissant notamment des liens que peuvent
entretenir faute personnelle et faute de service, lesquelles ne sont pas
toujours absolument distinctes.

3ème étape : Le cumul de fautes (la jurisprudence Anguet)

Pendant toute la fin du 19ème et les premières années du 20ème siècle, la

jurisprudence adopta une conception très rigide de la distinction entre
faute personnelle et faute de service. Elle estimait que ces fautes étaient
exclusives l’une de l’autre. Cela ne prêtait pas à conséquence lorsque le
dommage résultait d’une faute de service. La victime disposant alors
d’une action contre l’administration, elle était assurée d’obtenir réparation.

57
Mais cela faisait incontestablement problème lorsque le dommage était dû
à une faute personnelle de l’agent. Dans ce cas, en effet, la victime ne
pouvait se retourner contre l’administration. Elle était obligée d’agir contre
le fonctionnaire personnellement et se heurtait bien souvent à son
insolvabilité.

Par conséquent, plus la faute était grave, plus la victime avait de chance
de ne pas être, en réalité, indemnisée.

C’est à cette situation que l’arrêt Anguet va remédier pour partie

CE, 3 février 1911,ANGUET, GAJA ; Rec. Lebon, 146, S.

1911.3.137, note M. Hauriou

Monsieur Anguet était entré à 8 heures et demi du soir dans le bureau de

poste de la rue des Filles-du-Calvaire pour encaisser un mandat. Lorsqu’il
voulut en ressortir, il trouva la porte réservée au passage du public déjà
close bien que l’heure de fermeture réglementaire n’ait pas été atteinte.
Sur les indications d’un employé, il traversa les locaux réservés au
personnel à la recherche d’une autre issue. C’est alors que se produisit le
drame. le prenant peut être pour un malfaiteur, des employés du bureau
de poste l’expulsèrent si brutalement dans la rue qu’il se brisa la jambe.
Voilà l’affaire dont le Conseil d’État eût à connaître.

L’application de la jurisprudence conduisait, comme du reste le ministre y

concluait, à ce que la juridiction administrative se déclarât incompétente
et renvoie le requérant devant les tribunaux judiciaires.

En effet, le préjudice subi par le Sieur Anguet résultait du comportement

brutal des employés du bureau de poste, c’est-à-dire de leur faute
personnelle. La responsabilité de l’administration ne se trouvait donc pas
engagée. Conformément à la distinction rigide entre faute personnelle et
faute de service, seule la responsabilité personnelle des agents aurait dû
normalement pouvoir être recherchée. Il faut rappeler que l’on considère à
l’époque que « la responsabilité de l’administration et celle de l’agent ne
se cumulent pas ; non seulement, ils ne sont pas responsables
solidairement, mais ils ne le sont pas en même temps et à raison du
même fait » (Hauriou, La jurisprudence administrative de 1892 à 1928, T.
1, p. 630).

Le Conseil d’État en décida pourtant autrement :

58
 « Cons. qu’il résulte de l’instruction que la porte affectée au passage
du public dans le bureau de poste établi au numéro 1 de la rue des
Filles-du-Calvaire a été fermée, le 11 janvier 1908, avant l’heure
réglementaire et avant que le sieur Anguet qui se trouvait à
l’intérieur de ce bureau eût terminé ses opérations aux guichets ;
que ce n’est que sur l’invitation d’un employé et à défaut d’autre
issue que le sieur Anguet a effectué sa sortie par la partie du bureau
réservée aux agents du service ; que, dans ces conditions,
l’accident dont le requérant a été victime, par suite de sa
brutale expulsion de cette partie du bureau, doit être
attribué, quelle que soit la responsabilité personnelle
encourue par les agents, auteurs de l’expulsion, au mauvais
fonctionnement du service public ; que dès lors le sieur
Anguet est fondé à demander à l’Etat réparation du préjudice
qui lui a été a causé par ledit accident ».

Le Conseil d’Etat estime donc que si le dommage était bien dû à une faute
personnelle, qui a été la cause directe et matérielle de l’accident, celle-ci
n’avait été rendue possible que par la mauvaise organisation du service
(fermeture prématurée du bureau de poste), c’est-à-dire par une faute de
service. En conséquence, il autorisa la victime à mettre en jeu la
responsabilité de l’État devant la juridiction administrative :

Ce système que l’on qualifie de « cumul de fautes » allait très vite être
utilisé dans un sens extrêmement favorable aux victimes.

Il reste que dans l’arrêt Anguet, la faute de service qui justifie la

substitution de la responsabilité de l’État à celle de ses agents est bien
distincte de la faute personnelle commise par ces derniers ; elle a une
rélle consistance et indépendance par rapport à la faute de ces derniers.

Dans la jurisprudence ultérieure, elle perd au contraire de sa consistance.

Elle est d’abord réduite à un simple défaut de surveillance (dès 1914).
Puis elle est simplement déduite de la faute personnelle, l’existence de
celle-ci faisant présumer un fonctionnement défectueux du service.

En bref, elle devient progressivement un pur habillage permettant à la

victime d’agir contre l’administration plutôt que contre ses agents.

59
Ainsi, l’importance de la faute de service distincte ne cesse de diminuer ;
souvent la faute personnelle se cumule avec un simple défaut de
surveillance qui suffit à constituer la faute de service.

• Voir par exemple, CE, 13 décembre 1963, Min. des Armées

c/ Consorts Occelli, Rec. Lebon, p. 629, concl. G. Braibant ; AJDA 1964
p. 29, chron. J. Fourré et M. Puybasset : à propos du meurtre d’un
chauffeur de taxi par des militaires sortis irrégulièrement de leur
cantonnement, le Conseil d’État admet la responsabilité de l’administration
parce qu’il présume que ces fautes personnelles n’ont pu être commises
que du fait d’une mauvaise organisation du service et dune discipline
insuffisante.

Cet exemple montre d’ailleurs que le Conseil d’Etat ne tient pas compte de
la gravité de la faute personnelle et n’est pas très rigoureux dans
l’exigence d’un lien de cause à effet entre la faute de service et le
dommage.

On a ainsi progressivement abouti, à partir de 1918, à un système encore

plus favorable aux victimes en ce que cette fois un seul et même fait dû à
la fois à l’agent et au service va permettre un cumul de responsabilité :
c’est le système du cumul des responsabilités.

Avant de l’étudier, il faut rappeler qu’il continue à coexister ave le

système du cumul de fautes, le Conseil d’Etat préférant, chaque fois que
cela est possible, à se fonder sur la coexistence de deux faits distincts
plutôt que sur l’existence d’un fait unique dû à la fois à l’agent et au
service.

4ème étape : Le cumul de responsabilités (la jurisprudence Époux

Lemonnier)

L’application système du cumul des fautes suppose qu’à côté de la faute

personnelle de l’agent, on puisse au moins présumer la faute du service.
C’est là sa limite.

Or, il arrive que cette présomption soit impossible, qu’il n’y ait pas l’ombre
d’une faute de service distincte de la faute de l’agent, que le dommage
résulte exclusivement de cette dernière. Comment, dans ces conditions,
autoriser la mise en jeu de la responsabilité de l’administration ?

60
C’est à ce problème que répond l’arrêt Lemonnier.

CE, 26 juillet 1918, LEMONNIER, Rec. Lebon, p. 761,

concl. L. Blum, D. 1918.3.9, concl., RD publ. 1919.41,
concl., note G. Jèze S.1918.3.41, concl., note M. Hauriou ;
GAJA.

Les circonstances de l’affaire étaient les suivantes. En 1910, lors de sa

fête annuelle, la commune de Roquecourbe avait organisé un tir sur des
cibles flottantes sur la rivière de l’Agout. L’attraction était traditionnelle.
Mais depuis l’année précédente, la rive opposée était aménagée en
promenade. Le tir constituait donc un danger pour les passants. Le maire
de la commune en fut averti. Il fit modifier les conditions du tir. Mais sans
doute pas suffisamment car, peu de temps après, Mme Lemonnier était
atteinte d’une balle et gravement blessée.

Le Conseil d’État fut saisi d’une action dirigée contre la commune alors
même que la juridiction judiciaire avait reconnu la responsabilité
personnelle du maire pour laquelle il avait été condamné à des dommages
intérêts.

Dans ces conditions, l’action contre la commune était-elle recevable ?

Etait-elle ensuite fondée ?

• Sur la recevabilité : Sur ce point, L. Blum faisait valoir que la

reconnaissance d’une faute personnelle par la juridiction judiciaire ne
faisait pas obstacle à ce que la juridiction administrative recherchât la
faute et la responsabilité du service. Cette solution résulte que du fait de
la jurisprudence du Tribunal des Conflits, la recherche par la juridiction
judiciaire de l’imputabilité d’une faute à un fonctionnaire ne doit pas
entraîner d’examen critique des conditions de fonctionnement du service.
Donc, en ce qui concerne la faute de service, il ne saurait y avoir eu de
décision judiciaire et la question reste ouverte.

• Sur le fond : L’obstacle de la recevabilité étant dépassé, la

responsabilité de la commune était-elle fondée ? Sur ce point, les
solutions appliquées jusqu’alors ne permettaient pas d’admettre la
responsabilité de la commune. Le dommage était dû, en effet, à la seule
faute du maire et cette faute revêtait le caractère d’une faute personnelle.
Par conséquent, seule la responsabilité personnelle du maire aurait dû
normalement pouvoir être recherchée, à l’exclusion de celle de la
commune.

61
Pourtant, là encore, L. Blum fit valoir qu’il peut y avoir « coexistence …
d’une faute que l’autorité judiciaire pourra considérer comme personnelle
à l’agent et engageant sa responsabilité propre, avec une faute
administrative que l’autorité administrative devra considérer comme faute
du service engageant la responsabilité de l’administration ».

Mais il va plus loin encore en argumentant comme suit : si la faute

personnelle « a été commise dans le service, ou à l’occasion du service, si
les moyens et les instruments de la faute ont été mis à disposition du
coupable par le service, si la victime n’a été mise en présence du coupable
que par l’effet du jeu du service, si, en un mot, le service a conditionné
l’accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences
dommageables vis-à-vis d’un individu déterminé, le juge administratif,
alors, pourra et devra dire : si la faute se détache peut-être du service –
c’est aux tribunaux judiciaires d’en décider - mais le service ne se détache
pas de la faute. Alors même que le citoyen lésé possèderait une action
contre l’agent coupable, alors même qu’il aurait exercé cette action, il
possède et peut faire valoir une action contre le service, et aucune fin de
non-recevoir ne peut être tirée contre la seconde action de la possibilité
ou de l’existence de la première ».

Le Conseil d’État a suivi :

« Cons. que la circonstance que l’accident éprouvé serait la
conséquence d’une faute d’un agent administratif préposé à
l’exécution d’un service public, laquelle aurait le caractère d’un fait
personnel de nature à entraîner la condamnation de cet agent par
les tribunaux de l’ordre judiciaire à des dommages-intérêts, et que
même cette condamnation aurait été effectivement prononcée, ne
saurait avoir pour conséquence de priver la victime de l’accident du
droit de poursuivre directement, contre la personne publique qui a
la gestion du service incriminé, la réparation du préjudice souffert
(…) ».

Il en résulte au cas d’espèce que

« l’autorité municipale chargée de veiller à la sécurité des voies
publiques avait commis une faute grave en autorisant
l’établissement de ce tir sans s’être assurée que les conditions de
l’installation et l’emplacement offraient des garanties suffisantes
pour cette sécurité ; qu’à raison de cette faute, la commune doit
être déclarée responsable de l’accident ».

62
Après le cumul de fautes entraînant cumul de responsabilités, il y
a cumul de responsabilités pour une seule faute.

Les conséquences sont les suivantes : lorsque le dommage résulte d’une

faute personnelle commise dans le service, la victime a le choix entre
deux solutions : elle peut soit poursuivre le fonctionnaire coupable devant
les tribunaux judiciaires, soit demander réparation à l’administration
devant la juridiction administrative. Naturellement, c’est la seconde option
qui est la plus avantageuse pour elle et c’est celle qu’elle choisira le plus
souvent.

A ce stade, cette solution ne vaut que lorsque la faute personnelle est

commise dans le cadre du service.

Il restait à franchir le pas et à considérer que la faute personnelle

commise hors du service permet également d’engager la responsabilité du
service.

5ème étape : L’extension du cumul de responsabilités : La notion de

faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service (la
jurisprudence Mimeur).

Jusqu’en 1949, le cumul des responsabilités ne s’appliquait que dans

l’hypothèse où la faute personnelle de l’agent avait été commise dans le
service. Il ne jouait pas si celle-ci s’était produite hors du service.

Mais cette solution va être remise en cause.

CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur, Defaux et

Besthelsemer, Rec. Lebon p. 592 ; D. 1950.667, note J.
G. ; EDCE 1953.80, chron.. M. Long ; JCP 1950.II.5286,
concl. F. Gazier ; Rev. adm. 1950.38, note G. Liet-Veaux ;
RDP 1950.183, note M. Waline ; GAJA.

Dans les trois cas, les victimes demandaient à l’Etat réparation d’accidents
causés par des conducteurs de véhicules administratifs ayant commis une
faute personnelle - fausse manœuvre, vitesse excessive et refus de
priorité – par surcroît en dehors du service puisque les agents s’étaient

63
détournés de leur itinéraire normal pour faire qui une course personnelle,
qui une promenade d’agrément, qui pour visiter sa famille.

La responsabilité de l’administration ne pouvait donc être engagée par

application de la jurisprudence qui excluait une telle responsabilité lorsque
la faute personnelle était commise hors du service.

Pourtant, le Conseil d’État en a jugé autrement :

« Cons. qu’il ressort des pièces du dossier que si, en s’écartant de
son itinéraire normal pour des raisons indépendantes de l’intérêt du
service, le sieur D… a utilité le véhicule de l’Etat pour des fins
différentes de celles que comportait son affectation, l’accident
litigieux, survenu du fait d’un véhicule qui avait été confié à son
conducteur pour l’exécution d’un service public, ne saurait, dans les
circonstances de l’affaire, être regardé comme dépourvu de tout lien
avec le service ; qu’il suit de là qu’alors même que la faute commise
par le sieur D… revêtirait le caractère d’une faute personnelle, le
ministre n’a pu valablement se prévaloir de cette circonstance pour
dénier à la Delle Mimeur tout droit à réparation ».

Le Conseil d’Etat estime donc que, bien que personnelles, les fautes
dommageables n’étaient pas dépourvues de tout lien avec le service. Et il
en déduit que les victimes devaient bénéficier de l’option ouverte par
l’arrêt Lemonnier. Les arrêts Mimeur, Defaux et Besthelsemer marquent
donc un progrès très sensible du cumul des responsabilités.

Par la suite, ce système sera encore étendu, le Conseil d’État adoptant

une conception toujours plus large de la faute personnelle non dépourvue
de tout lien avec le service : désormais, les fautes sont commises hors du
service, mais dont celui-ci a fourni l’occasion de leur réalisation.

Sixième étape : L’extension de la notion de faute personnelle non

dépourvue de tout lien avec le service.

CE, Ass. 26 octobre 1973, Sadoudi, RD publ. 74.554,

note M. Waline ; concl. A. Bernard

Cas d’un agent de police qui avait tué son compagnon de chambrée en
nettoyant son arme de service.

Cette solution se fonde probablement sur le fait que l’agent en cause avait
l’obligation de conserver son arme en dehors du service, que l’accident est

64
survenu dans un foyer de l’administration et, surtout, sans que l’auteur du
dommage n’ait commis une imprudence grave. A cela s’ajoute également
des considérations d’équité dès lors que la victime subvenait seule aux
besoins de sa famille et notamment à ses nombreux frères et sœurs
comme le relève le juge.

Cette solution a été confirmée dans une hypothèse proche concernant un

garçon tué par un gardien de la paix manipulant son arme en dehors du
service (CE, 23 décembre 1987 Époux Bachelier, AJDA 1998 p. 364
obs. X. Prétot).

Enfin, le juge administratif l’a étendu au cas d’un gendarme qui a commis
de nombreux crimes en dehors de ses fonctions et avec son arme
personnelle, mais surtout dont la participation à l’enquête a permis
d’échapper très longtemps à son arrestation (CE, 18 novembre 1988,
Epoux Raszewski, Rec. Lebon, p. 416 ; JCP 1989 II 21211, note B.
Pacteau).

En conclusion, la circonstance que l’agent ait commis une faute

personnelle n’exclut pas la mise en œuvre de la responsabilité du service,

- même si elle est d’une gravité particulière ou révèle un

comportement inexcusable au regard des impératifs de la
déontologie de la fonction publique ;
- même si le préjudice est entièrement imputable à cette faute
personnelle, aucune faute ne pouvant être imputée au service.

Le mécanisme de substitution peut être mis en jeu dès lors que la faute
n’est pas dépourvue de tout lien avec le service. C’est le seul critère.

CE, 2 mars 2007, Banque française commerciale de l’Océan indien,

BJCL n°4/07, concl. F. SENERS ; RGCT 2007, n°42, p. 295, note U. NGAMPIO
OBELE-BELE : cas d’un maire qui avait, à des fins d’enrichissement
personnel, délivré à une entreprise de faux certificats administratifs
attestant la réalisation de travaux, ce qui avait permis à l’entreprise de
céder ses créances fictives sur la commune, causant ainsi un préjudice à
la banque.

Le CE juge que

« la victime non fautive d’un préjudice causé par l’agent d’une

administration peut, dès lors que le comportement de cet agent
n’est pas dépourvu de tout lien avec le service, demander au juge
administratif de condamner cette administration à réparer

65
 intégralement ce préjudice, quand bien même aucune faute ne
pourrait-elle être imputée au service et le préjudice serait-il
entièrement imputable à la faute personnelle commise par l’agent
laquelle, par sa gravité, devrait être regardée comme détachable du
service ».

Ainsi, par l’effet de l’évolution ainsi retracée, la plupart des fautes

personnelles des fonctionnaires peuvent engager la responsabilité de
l’administration. Il n’en va différemment que si elles sont dépourvues de
tout lien avec le service.

Néanmoins le mécanisme de substitution n’est pas sans limite :

Voir CAA Douai, 25 juin 2008, M. F., n° 07DA01635, AJDA 10

nov. 2008.2127, concl. P. Le Garzic : La seule circonstance que la faute
personnelle commise par un agent public ait un lien avec le service n’est
pas de nature à ouvrir à la victime, elle-même agent public, un droit à
réparation, le dommage ne pouvant être regardé comme imputable à une
faute de l’Etat. A propos d’une bataille de pelochons entre deux sous-
officiers dans une chambrée ayant entraîné un dommage pour l’un d’entre
eux.

Par ailleurs, la circonstance que la faute personnelle soit détachable du

service va permettre à l’administration qui a été condamnée à assumer les
conséquences de cette faute personnelle d’engager une action récursoire à
l’encontre de son agent.

B - Les rapports entre l’administration et ses agents

La situation très favorable faite aux victimes laisse intacte la question des
relations entre l’administration et ses agents.

1) Le principe de l’admission des actions récursoires

Jusqu’en 1951, lorsque l’administration était condamnée, elle ne pouvait

se retourner contre ses agents, même en cas de faute personnelle de ces
derniers (CE, 28 mars 1924, Poursines, D. 1924.3.49, note J.
Appleton ; RDP 1924.601, note G. Jèze ; S.1926.3.17, note M. Hauriou).
Elle était donc obligée de supporter la charge définitive de la réparation.

66
La situation était choquante. Elle l’était d’autant plus que, profitant de
l’option qui leur était offerte, les victimes recherchaient systématiquement
la responsabilité de l’administration de préférence à celle de ses agents.
Ceux-ci bénéficiaient de la sorte d’une irresponsabilité quasi totale.

C’est en 1951 que la jurisprudence a mis fin à cet état du droit

CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle et Delville, Rec. Lebon, p. 464
; D.1951.620, note NGuyen Do ; JCP 1952.II.6734, note Ch.
Eisenmann ; RD publ. 1951.1087, note M. Waline; S.19523.25, note
A. Mathiot ; GAJA.

Les faits étaient les suivants :

Dans la première affaire, M. Laruelle, sous officier, avait causé un
accident, en utilisant, en dehors du service, à des fins personnelles, la
voiture dont il était le conducteur. La victime avait obtenu la
condamnation de l’administration pour la faute de service qu’elle avait
commise et celle-ci demandait à l’agent de lui rembourser les sommes
qu’elle avait dû verser à la victime.

Dans la seconde affaire, M. Delville, chauffeur de ministère, avait été

condamné par les tribunaux judiciaires à réparer l’intégralité des
conséquences dommageables d’un accident qu’il avait causé alors qu’il
était en état d’ébriété. Il demandait à l’administration de le rembourser
des sommes versées à la victime parce que l’accident était, au moins pour
partie, imputable, à la défaillance des freins du véhicule.

L’arrêt Delville confirme que

« si au cas où un dommage a été causé à un tiers par les effets
conjugués de la faute d’un service public et de la faute personnelle
d’un agent de ce service, la victime peut demander à être
indemnisée de la totalité du préjudice subi soit à l’administration,
devant les juridictions administratives, soit à l’agent responsable,
devant les tribunaux judiciaires ».

Mais l’arrêt distingue la question de l’obligation à la dette de celle de la

contribution à la dette et juge que « la contribution finale de
l’administration et de l’agent doit être réglée par le juge administratif
compte tenu de l’existence et de la gravité des fautes respectives
constatées dans chaque espèce ».

67
L’arrêt Laruelle admet que l’administration qui a indemnisé la victime de
l’intégralité du préjudice doit pouvoir se retourner contre son agent,
opérant ainsi un revirement de jurisprudence au regard de l’arrêt
Poursines :

« si les fonctionnaires et agents des collectivités publiques ne sont

pas pécuniairement responsables envers lesdites collectivités des
conséquences dommageables de leurs fautes de service, il ne
saurait en être ainsi quand le préjudice qu’ils ont causé à ces
collectivités est imputable à des fautes personnelles, détachables de
l’exercice de leurs fonctions ».

Ces solutions ont ouvert un nouveau chapitre du droit de la responsabilité

administrative : au contentieux de la responsabilité de l’administration et
de ses agents envers les tiers s’ajoute désormais celui de la responsabilité
des agents publics envers leurs administrations : c’est toute la question du
régime des actions récursoires.

Après 1951, la jurisprudence a naturellement continué d’évoluer. Mais les

principes sur lesquels elle repose sont fixés dès cette date. Ils ne varieront
plus.

Deux situations sont alors à envisager :

2) L’action de l’administration contre l’agent

Supposons que l’administration ait été condamnée à réparer le dommage

résultant d’une faute commise par l’un de ses agents, plusieurs questions
se posent :

Etant admis que sur le principe, elle peut se retourner contre lui pour lui
demander réparation :

- Devant quelles juridictions ?

- Sur quel fondement ?
- Et sur le fond, comment le juge va-t-il déterminer la contribution à
la dette ?

a) Sur la compétence

L’action récursoire de l’administration contre son agent étant dirigé contre

une personne privée pour sa faute personnelle, on aurait pu penser qu’il

68
n’appartenait pas à la juridiction administrative de statuer sur la
responsabilité d’une personne privée à l’égard d’une personne publique.

Telle n’est pourtant pas la solution retenue :

TC, 26 mai 1954, Moritz, Rec. Lebon, p. 708 ; S 1954.II.8334,

concl. Letourneur ; CE, Sect., 22 mars 1957, Jeannier, Rec., p.
196, concl. Kahn ; CE, Sect., 19 juin 1959, Moritz, Rec. Lebon, p.
377 :

Dans ces affaires, le soldat Jeannier avait profité de sa fonction de

chauffeur du colonel pour sortir un véhicule de caserne en compagnie d’un
caporal dont la présence pouvait faire croire qu’ils agissaient dans le cadre
d’une mission officielle. Une fois sortis de la caserne, ils firent monter
quatre de leurs camarades, et le chauffeur passa le volant à l’un d’eux.
Celui-ci blessa mortellement un cycliste en effectuant un dépassement
irrégulier. Saisi d’une demande d’indemnité par les ayants-droit de la
victime, l’Etat leur donna satisfaction. Puis il se retourna contre les six
militaires en leur adressant des états exécutoires les constituants
solidairement débiteurs de la somme concernée envers le Trésor.

Deux d’entre eux formèrent des pourvois contre ces décisions, l’un devant
les tribunaux judiciaires, l’autre devant le Conseil d’Etat. Le conflit fut
alors élevé devant les tribunaux judiciaires et le Tribunal des Conflits eut à
trancher la question de compétence, le Conseil d’Etat tranchant
ultérieurement les problèmes de fond.

Le Tribunal des Conflits considère que

« s’agissant des rapports entre l’Etat et un de ses agents, le litige

qui s’est élevé au sujet de tels rapports ne peut trouver sa solution
que dans les principes du droit public et la juridiction administrative
a seule qualité pour en connaître ».

Cette solution tient toute entière dans la considération du droit applicable à l’action
récursoire. C’est l’application du droit administratif qui détermine la compétence
administrative. On a là une illustration du principe de la liaison de la compétence et du
fond exprimé dans l’arrêt Blanco.

La solution est d’ailleurs tout à fait générale puisqu’elle concerne aussi le cas où
l’administration recherche directement la responsabilité de son agent, sans avoir été elle-
même condamnée auparavant à indemniser le tiers.

Ainsi tout le contentieux de la responsabilité des agents publics envers les

personnes publiques est attribué à la juridiction administrative.

La solution de l’arrêt Moritz présente deux avantages majeurs,

essentiellement pratiques :

69
 - d’une part, elle réalise une unité de la compétence contentieuse,
que l’action récursoire soit le fait de l’agent contre l’administration ou de
l’administration contre l’agent ;

- d’autre part, c’est un seul et même juge qui va connaître des

diverses responsabilités encourues dans une même affaire, puisque c’est
le juge administratif qui va condamner l’administration envers la victime,
puis répartir le charge de l’indemnité entre l’administration et les agents
et, enfin, s’il y a lieu, effectuer la répartition définitive entre les agents co-
auteurs (Jeannier).

Deux nuances toutefois à cette affirmation :

- Elle est remise en cause lorsqu’une personne publique se porte

partie civile contre l’un de ses agents devant la juridiction pénale. Dans ce
cas, cette dernière est compétente aussi bien pour statuer sur les
dommages-intérêts réclamés à l’agent que pour le condamner pénalement
(Cass. crim., 4 décembre 1996, Potot, Bull. crim., n° 447, p. 1307).

- Par ailleurs reste le cas où la victime a agi contre l’agent devant la

juridiction judiciaire et la situation résultant de ce que la loi du
31 décembre 1957 sur les accidents de véhicules attribue
compétence aux juridictions judiciaires pour connaître des actions en
indemnité formées contre l’administration par les victimes d’accidents
causés par ses véhicules, car là, la juridiction administrative n’en reste
pas moins compétente pour connaître de l’action récursoire de
l’administration contre son agent (TC, 22 novembre 1965, Collin, Rec.
Lebon, p. 820). Ainsi, dans la matière qui donne le plus souvent lieu à
l’application de la jurisprudence Laruelle, le contentieux se trouve dissocié
entre la juridiction judiciaire, qui statue sur l’action de la victime contre
l’administration et la juridiction administrative, qui statue sur l’action
récursoire de l’administration.

b) Sur le fondement

Il faut préciser ici que l’administration exerce une action en

responsabilité contre son agent à raison du dommage qu’il lui a causé.
Elle exerce un droit d’action directe, indépendant de toute
subrogation. Elle n’agit pas contre l’agent aux lieu et place de la
victime ; elle ne demande pas à l’agent l’indemnité que celui-ci aurait dû
verser à la victime si elle l’avait poursuivi pour sa faute personnelle. Elle
demande réparation du préjudice qu’elle a subi directement du fait qu’elle
a été tenue d’indemniser la victime.

70
Il en résulte une autonomie des fautes que peuvent se reprocher
mutuellement l’administration et ses agents par rapport à celles qu’on pu
leur reprocher les administrés dans leurs actions dirigés contre eux.

Quand on raisonne sur les relations entre l’administration et ses agents, il

faut donc se garder d’établir un parallèle avec la relation que la victime
aurait eu avec l’un ou l’autre.

- Ainsi en ce qui concerne la faute personnelle, l’agent peut être reconnu

responsable envers l’administration d’un agissement qui n’aurait pas été
considéré comme tel par le juge judiciaire saisi d’une action de la victime :
par exemple, dans l’affaire Jeannier, tous les militaires qui avaient pris
place dans le véhicule ont été jugés responsables de leurs fautes
personnelles vis-à-vis de l’administration, car ils ont commis une infraction
aux règlements militaires, alors que, vis-à-vis de la victime, seul celui qui
tenait le volant à commis une faute personnelle.

- Pour les mêmes raisons, tous les coauteurs d’une faute personnelle ne
sont pas responsables solidairement envers l’Etat, comme des codébiteurs
en droit civil.

- De même, la faute de service dont peut se prévaloir la victime contre

l’administration n’est pas non plus nécessairement celle que peut invoquer
l’agent dans ses relations avec l’administration : ainsi dans l’arrêt
Laruelle, le Conseil d’Etat a condamné le chauffeur militaire à rembourser
à l’Etat l’intégralité de la somme que celui-ci avait dû verser à la victime,
ne permettant pas ainsi à l’agent de se prévaloir de la faute de service
(que pouvait invoquer la victime) pour s’exonérer d’une partie de sa
responsabilité, dans la mesure où c’est lui qui, par ses manœuvres, à
provoqué la faute de service.

Au total, il y a dédoublement des fautes personnelles et de service,

selon que l’on se situe dans les relations entre l’administration,
l’agent et la victime ou dans les relations entre l’administration et
l’agent.

c) Sur la contribution à la dette,

Trois hypothèses sont à distinguer.

- Si l’administration a été condamnée à la suite d’une faute de

service, elle n’a aucun droit sur les agents. Ceux-ci sont
totalement irresponsables au plan de la responsabilité civile. Mais

71
une action disciplinaire est éventuellement possible à leur
encontre.

- Si l’administration a été condamnée à la suite d’une faute

personnelle et que le dommage résulte exclusivement de cette
faute personnelle, l’administration a droit au remboursement
intégral de la réparation.

* CAA Paris, 26 juin 2006, Min. de la Défense c/. M. Thierry M.., AJDA 2 oct.
2006, p. 1794, concl. L. Helmlinger.

- Si le dommage résulte de la conjonction d’une faute personnelle

et d’une faute de service, l’administration doit supporter la part du
dommage imputable à la faute de service. Mais, elle est en droit de
réclamer le remboursement de la réparation afférent au dommage
causé par la faute personnelle.

Les choses peuvent néanmoins se compliquer :

- Quand plusieurs fautes personnelles ont été commises, les

agents contre qui l’action récursoire est exercée ne peuvent être
condamnés in solidum, c’est-à-dire tenus pour le tout. Chacun
n’est tenu que dans la mesure où sa faute a contribué au
dommage (CE, Sect., 22 mars 1957, Jeannier, Rec. p. 196, concl.
Kahn). Cela signifie que le risque d’insolvabilité de l’un des agents
pèse sur l’administration contre qui la victime aura, par
hypothèse, agi.

- Quand deux actions ont été intentées parallèlement par la

victime l’une contre l’agent et l’autre contre l’administration et
que l’administration est condamnée, elle se trouve subrogée dans
les droits de la victime devant les tribunaux judiciaires.

Ajouter : CE, 6 août 2008 : le Conseil d’Etat accepte que l’Etat règle par la voie de la
transaction un litige portant sur l’indemnisation d’une victime d’une faute commise par
l’un de ses agents à titre personnel et à en demander ensuite le remboursement à
l’auteur de ladite faute. Demander à ce que l’on cherche l’arrêt.

Conclusion :

Il reste à porter une appréciation sur ce système et les conditions de sa

mise en œuvre.

72
 1ère observation : Il faut d’abord relever que ce n’est que très peu
fréquemment que l’administration se retourne contre ses agents.

V. récemment, CE, 17 décembre 1999, Moine, Rec. Lebon, p.

425 ; D 2000, IR, p. 24 ; JCP 2001, II, n° 10508 ;

CAA Nancy, 9 mai 2005, Min. de la Défense c/ M. Michaël,

req. n° 02NC00775 et 13 octobre 2005, Min. de la Défense c/ M.
Francis G., AJDA 2006, p. 216 ;

CAA Paris, 26 juin 2006, Min. de la Défense c/. M. Thierry M..,

AJDA 2 oct. 2006, p. 1794, concl. L. Helmlinger.

2ème observation : Il faut ensuite insister sur l’autonomie des

actions récursoires dans la mesure où le Conseil d’Etat ne tranche pas le
litige entre l’administration et son agent sur la base des règles classiques
de la responsabilité quasi-délictuelle, mais donne à ce contentieux une
coloration disciplinaire.

Il ne faut pas oublier, en effet, que c’est pour « moraliser » la fonction

publique que le Conseil d’Etat a fait peser sur l’agent la menace d’une
sanction pécuniaire (d’où le revirement de 1951 prolongé par l’arrêt
Jeannier).

Mais en même temps, une responsabilité pécuniaire trop étendue peut

aboutir à de sérieux inconvénients.

On risque d’abord la paralysie de l’administration par un excès de

prudence des agents.

Mais ce système peut également aboutir à de très grandes disparités de la

situation des agents.

Comme le disait M. Kahn dans ses conclusions sur l’arrêt Jeannier,

« Le danger qui, par contre, est bien réel, c’est l’injustice. C’est
l’institution de ce qui ne pourrait manquer d’être compris comme
une jurisprudence de classe. D’abord, l’initiative des poursuites n’est
confiée à aucun censeur, ni à aucun procureur et, sans qu’il soit
besoin ici de suspecter l’impartialité des chefs de service, ce sont
eux qui détiennent la pouvoir de constituer un agent débiteur … Il
est à craindre que la responsabilité pécuniaire des agents ne soit
d’autant plus aisément recherchée que l’agent est plus éloigné du
sommet de la hiérarchie, pour ne rien dire de l’éventualité dans
laquelle l’état exécutoire deviendrait, tantôt une sanction déguisée,

73
 prononcée sans aucune garantie, tantôt un moyen de pression
particulièrement odieux.

Bien plus : la définition même de la faute détachable en fait, par sa

nature, une faute de subalterne. Il faut se défier des formules
générales qui, sous toutes les apparences de l’universalité,
consacrent des inégalités réelles. L’agent et la fonction sont dans un
rapport déterminé, mais cette détermination est d’autant plus
précise que l’agent est placé plus bas dans la hiérarchie. A la base,
la fonction est intégralement définie, et l’agent s’en détache au
moindre écart ; mais, à mesure qu’on s’élève dans la hiérarchie, la
distinction s’efface objectivement entre la faute personnelle et la
faute de service, et s’il est aisé de déceler la faute personnelle d’un
soldat ou d’un gradé dans l’utilisation qu’ils font, pour leur agrément
d’un véhicule de service, la même distinction devient plus difficile s’il
s’agit d’un officier subalterne, et il n’en reste presque rien à
l’échelon supérieur. Au sommet de la hiérarchie, il n’y a plus de
distinction possible entre l’agent et sa fonction. On peut donc
redouter de voir affluer à votre prétoire un grand nombre de
caporaux et de trompettes dont la faute, en somme, aura été de
faire un jour malheureux ce que d’autres, qui sont placés à la tête
du service, font chaque jour avec un bonheur qui ne se dément ».

Cela a conduit le Conseil d’Etat à rechercher un équilibre :

CE, Ass., 6 mai 1966, Chedru, Rec. Lebon, p. 310 ; D 1967, p.

48, concl. N. Questiaux :

« S’ils sont pécuniairement responsables envers les collectivités du

préjudice qu’ils ont causé par leurs fautes personnelles, il doit être,
dans la détermination de ce préjudice, tenu compte de la nature des
liens existant entre les fonctionnaires et agents incriminés et la
collectivité dont ils dépendent ».

3) L’action de l’agent contre l’administration

* Une telle action est, tout, d’abord, envisageable dans le cas où un agent
a été condamné par erreur par le juge judiciaire pour une faute qualifiée
de personnelle alors qu’il s’agit, en réalité d’une faute de service.

La loi du 13 juillet 1983 portant statut de la Fonction publique et la

jurisprudence (CE, Sect., 26 avril 1963, CHR de Besançon, Rec. Lebon,
p. 242, concl. Chardeau : Principe général du droit) lui reconnaissent alors
le droit d’intenter une action récursoire.

74
Si la faute de service a été la cause exclusive du dommage : il aura droit
au remboursement de l’intégralité de la réparation qu’il a dû verser.

** La seconde situation concerne le cas du cumul de fautes : lorsque la

victime a agi contre l’agent public devant le juge judiciaire, celui-ci peut
agir contre l’administration pour la part de faute de service qui doit rester
à la charge de cette dernière. Et il aura droit au remboursement de la
partie de la réparation correspondant à la faute de service (V. CE,
Delville : conduite en état d’ivresse. Condamné personnellement plus
mauvais état des freins. Moitié-moitié).

CE, Ass., 12 avril 2002, Papon, précit.

« Sur l’existence d’une faute de service :

Cons. que si la déportation entre 1942 et 1944 des personnes

d’origine juive arrêtées puis internées en Gironde dans les
conditions rappelées ci-dessus a été organisée à la demande et sous
l’autorité des forces d’occupation allemandes, la mise en place du
camp d’internement de Mérignac et le pouvoir donné au préfet, dès
octobre 1940, d’y interner les ressortissants étrangers « de race
juive », l’existence même d’un service des questions juives au sein
de la préfecture, chargé notamment d’établir et de tenir à jour un
fichier recensant les personnes « de race juive » ou de confession
israélite, l’ordre donné aux forces de police de prêter leur concours
aux opérations d’arrestation et d’internement des personnes
figurant dans ce fichier et aux responsables administratifs d’apporter
leur assistance à l’organisation des convois vers Drancy – tous actes
ou agissements de l’administration française qui ne résultaient pas
directement d’une contrainte de l’occupant – ont permis et facilité,
indépendamment de l’action de M. Papon, les opérations qui ont été
le prélude à la déportation ;

Cons. que si l’article 3 de l’ordonnance du 9 août 1944 relative au

rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental
constate expressément la nullité de tous les actes de l’autorité de
fait se disant « Gouvernement de l’Etat français » qui « établissent
ou appliquent une discrimination quelconque fondée sur la qualité
de juif », ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de créer un
régime d’irresponsabilité de la puissance publique à raison des faits
ou agissements commis par l’administration française dans
l’application de ces actes, entre le 6 juin 1940 et le rétablissement
de la légalité républicaine sur le territoire continental ; que tout au
contraire, les dispositions précitées de l’ordonnance ont, en
sanctionnant par la nullité l’illégalité manifeste des actes établissant

75
 ou appliquant cette discrimination, nécessairement admis que les
agissements auxquels ces actes ont donné lieu pouvaient revêtir un
caractère fautif ».

Au total, le Conseil d’Etat a partagé la charge indemnitaire pour moitié

entre M. Papon et l’Etat français (soit 719 559 euros à partager pour
moitié).

En revanche, en cas de simple cumul de responsabilités, l’agent public

condamné pour le tout ne peut agir contre l’administration dès lors que
celle-ci n’a commis aucune faute distincte de la faute personnelle
incombant à l’agent qui est donc seul responsable du préjudice causé.

76
SECTION 2
LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE SANS FAUTE

La responsabilité sans faute est un système dans lequel la responsabilité

de l’administration est engagée même en l’absence de faute. C’est,
comme l’écrit M. Chapus, c’est une responsabilité à raison du préjudice
causé. Il « suffit » que la victime établisse le préjudice que l’action
administrative lui a causé.

- La responsabilité sans faute est d’ordre public, c’est-à-dire qu’elle peut

être invoquée d’office par le juge même si les requérants n’avaient fait
que tenter de démontrer la faute de l’administration.

Elle revêt à l’heure actuelle une grande importance en droit administratif

et constitue l’un des traits les plus remarquables de la responsabilité de la
puissance publique.

- La responsabilité sans faute n’est pas homogène. Il existe deux

responsabilités sans faute qui se distinguent tant par leurs fondements
que par leur régime :

- la responsabilité pour risque

- et la responsabilité pour rupture de l’égalité devant les
charges publiques.

§1er : La responsabilité pour risque

Bibliographie : Ch. Guettier, Du droit de la responsabilité administrative

dans ses rapports avec la notion de risque, AJDA 2005, p. 1499.

La responsabilité pour risque est une responsabilité qui oblige

l’administration à réparer les dommages résultant des risques
particulièrement graves qu’elle crée. C’est une responsabilité pour
dommages accidentels.

C’est une responsabilité dans laquelle l’administration est tenue de réparer

tous les préjudices qu’elle cause, quelle que soit leur importance. A
l’inverse de l’autre branche de la responsabilité sans faute où est seul
réparable le préjudice anormal et spécial.

77
La jurisprudence a consacré la responsabilité pour risque dans deux séries
d’hypothèses (Conc. H. Legal sur CE, Ass., 9 avril 1993, M. D., Rec.
Lebon, p. 119).

- La première est celle d’un déséquilibre inacceptable dans la répartition

du fardeau des intérêts publics

CAA Lyon, 21 décembre 1990, Consorts Gomez, Rec. Lebon, p.

498 : en l’espèce la délivrance des produits sanguins se fait dans
l’intérêt des hémophiles et le retard à agir de l’administration n’a pas
davantage eu pour objet la satisfaction d’un intérêt général.

- Mais le risque sert aussi, en dernier recours, à ne pas laisser sans

réparation la victime d’un préjudice exceptionnel et manifestement
choquant mais insusceptible de réparation sur un autre terrain dont le
législateur n’a pas, ou pas encore, décidé d’assurer la prise en charge
collective au titre de la solidarité ou de l’assurance

Voir en ce sens concl. S. Daël sur CE, Ass., 9 avril 1993, Bianchi, Rec.
Lebon, p. 127 : « Il vous reste alors à examiner la question renvoyée
devant votre Assemblée, que d’une certaine manière votre jurisprudence
quelque peu déroutante sur les présomptions avait cherché à contourner,
et donc à rechercher si les techniques de la responsabilité sans faute
permettent de répondre à des situations extrêmes dont le sentiment
commun admet de plus en plus difficilement qu’elles échappent à toute
responsabilité ».

A - La responsabilité du fait des choses, des méthodes ou des

situations dangereuses

Comme le titre l’indique cette série d’hypothèses concerne trois

situations : les choses dangereuses, les méthodes dangereuses, les
situations dangereuses.

1) Les choses dangereuses

Le Conseil d’Etat applique d’abord le système de responsabilité sans faute

aux dommages résultant de l’usage des choses dangereuses, telles que
les explosifs, les armes ou engins dangereux.

78
Cela résulte de l’arrêt : CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers,
GAJA ; Rec. Lebon, p. 329 ; RD publ. 1919, p. 239, concl. Corneille, S.
1919.3.25, note M. Hauriou :

Explosion en 1918 au fort de la Double-Couronne à Saint-Denis d’un

stock de munitions de guerre entreposées (40 morts environ, 81 blessés,
immeubles ravagés).

Le Conseil d’Etat juge « que ces opérations, effectuées dans des

conditions d’organisations sommaires, sous l’empire des nécessités
militaires, comportaient des risques excédant les limites de ceux qui
résultent normalement du voisinage ».

Il engage la responsabilité de l’Etat sans qu’il soit nécessaire d’établir une

faute, ce qui, en l’espèce, était techniquement impossible.

NB : Comme le dit le Président ODENT, cette application de la théorie du

risque « n’était guère à l’origine qu’une transposition des théories
civilistes sur la responsabilité du fait des choses et des risques de
voisinage », mais elle a été « étendue à de nombreuses hypothèses où un
dommage avait été causé par des installations, des procédés ou des
engins dont la présence ou l’emploi entraînait des risques particuliers ».

Par hypothèse, cette jurisprudence regroupe des situations disparates.

Cette solution a été reprise par trois arrêts d’Assemblée du 24 juin 1949,
Consorts Lecomte, Franquette et Daramy, GAJA ; Rec. p. 307 : à
propos de l’utilisation d’armes à feu (mitraillettes) par les forces de
l’ordre :

- Lecomte : opération contre un véhicule. Un patron de café est tué alors

qu’il était assis devant sont établissement.

- Daramy : idem pour une passante tuée par agent qui cherchait à arrêter
l’auteur d’une agression.

C’est du reste dans le domaine de la police que cette jurisprudence

connaît les applications les plus nombreuses et les plus importantes.

Mais cette responsabilité sans faute du fait des choses

dangereuses ne bénéficie donc qu’aux tiers à l’opération de police,
c’est-à-dire aux victimes non visées par l’opération. Si, au contraire,

79
les personnes y sont impliquées, la responsabilité est fondée sur la faute,
mais la faute simple, pour tenir compte néanmoins du danger que
présentent les armes à feu.

Autre précision : cette jurisprudence ne joue que si l’engin utilisé est

vraiment dangereux (à titre d’exemple, une grenade lacrymogène est
censée ne pas l’être : CE, 16 mars 1956, Domenech, Rec. p. 124,
concl. J. Mosset).

2) Les méthodes dangereuses

La responsabilité pour risque s’applique ensuite aux dommages résultant

de méthodes dangereuses utilisées par l’administration.

a) La jurisprudence Thouzellier

* La solution a été consacrée à l’origine dans un arrêt CE, Sect., 3

février 1956, Thouzellier (Rec. Lebon, p. 49 ; RD publ. 1956 p. 854,
note M. Waline).

Elle a fait l’objet de plusieurs extensions. Elle n’est cependant pas sans
limites.

Elle est fondée sur la considération du risque spécial de dommages que

créent pour les tiers les méthodes libérales de rééducation, en milieu
semi-ouvert, mises en œuvre par l’Etat dans les institutions d’éducation
surveillée (en application de l’ordonnance du 2 février 1945, relative à
l’enfance délinquante). En effet, il en résulte de larges possibilités
d’évasion pour les jeunes gens hébergés par ces institutions et auxquels il
arrivera de se livrer à des comportements dommageables (vols de
voitures, cambriolages, agressions).

- Cette solution a été confirmée par un arrêt CE, Sect., 5 décembre

1997, Min. de la Justice c/ Pelle, RFD adm. 1998 p. 569, concl.
Bonichot dans lequel le juge rappel, dans un considérant de principe que
par l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante :

« Le législateur a entendu généraliser dans ce domaine des

méthodes de rééducation fondées sur un régime de liberté
surveillée… Leur emploi crée un risque spécial et est susceptible, en
cas de dommage causés aux tiers par les enfants confiés soit à des

80
 établissements spécialisés, soit à un personne digne de confiance
d’engager, même sans faute, la responsabilité de la puissance
publique à leur égard »

La jurisprudence Thouzellier a également été étendue à divers cas

analogues de mise en œuvre de méthodes créant un risque spécial de
dommages :

- Traitement des malades mentaux (hébergés dans les hôpitaux

psychiatriques) comportant notamment des « sorties d’essai »
destinées à les réadapter progressivement à la vie normale,

- « Permissions de sortie » et autres mesures libérales, accordées

aux détenus dans les prisons en vue de favoriser le maintien des
liens familiaux et préparer leur réinsertion sociale.

b) La responsabilité du fait des méthodes dangereuses connaît

encore d’autres cas remarquables d’application.

* L’aléa thérapeutique : Ce régime de responsabilité a trouvé un champ

d’application nouveau, et particulièrement digne d’intérêt, en matière de
responsabilité hospitalière, s’agissant de l’indemnisation de l’aléa
thérapeutique.

Il s’agit de l’extension du bénéfice de la responsabilité sans faute aux

personnes hospitalisées qui ont été exposées à un risque spécial de
dommages, du fait de la mise en œuvre, en ce qui les concerne, de
certaines méthodes thérapeutiques.

On peut définir l’aléa thérapeutique comme « la part de risque que

comporte inévitablement un traitement médical ou pharmaceutique
légitime et correctement mené et dont la réalisation entraîne la non
guérison ou des effets indésirables » (Rapport EVIN, les droits de la
personne malade, Conseil économique et social, Séance des 11 et 12 juin
1996, p. 147).

L’application à cette hypothèse d’un régime de responsabilité sans faute

est d’autant plus notable que, dans ce cas, ce régime de responsabilité va
profiter aux usagers du service alors que traditionnellement la
responsabilité sans faute fondée sur le risque ne profitait qu’aux tiers.

Mais, en l’état actuel du droit, le bénéfice de la responsabilité sans faute

n’est étendu aux victimes de l’ « aléa thérapeutique » que dans des
conditions qui restent restrictives.

81
C’est la CAA Lyon (Form. plèn.), 21 décembre 1990, Consorts
Gomez, Rec. Lebon, p. 498 ; RFD adm. 1991 p. 466 qui a ouvert la voie
en la matière par un arrêt remarqué, en jugeant que la mise en œuvre
d’une méthode chirurgicale nouvelle justifie la responsabilité sans faute de
l’hôpital.

L’arrêt exigeait trois conditions cumulatives, à savoir que :

- Les conséquences de cette nouvelle méthode chirurgicale ne sont

pas totalement connues ;

- Son utilisation ne s’impose pas pour des raisons vitales, sinon le

service hospitalier n’aurait fait courir aucun risque au patient ;

- Il doit en résulter des complications exceptionnelles et

anormalement graves.

Le Conseil d’Etat a repris une démarche similaire dans un autre domaine

de la responsabilité hospitalière : C’est l’hypothèse de l’acte médical ne
présentant pas de difficulté particulière mais pour lequel une part de
risque de complications graves est connue. Lorsque ce risque se réalise le
service hospitalier est responsable sans faute.

CE, Ass., 9 avril 1993, Bianchi, Rec. Lebon, p. 127,

concl. S. Daël ; RFD adm. 1993, p. 573, concl. ; AJDA
1993 p. 349, chron. ; F. Thiriez, « La jurisprudence
Bianchi, symbole ou réalité ? Droit adm. 2001, n° 1, p. 9 :

La victime avait subi une artériographie vertébrale, opération

relativement classique et alors qu’il n’y avait aucune contre indication ;
elle était néanmoins restée atteinte d’un grave paralysie.

Le Conseil d’Etat a jugé qu’il y a là matière à responsabilité sans faute de

l’hôpital du fait d’un acte médical « nécessaire au diagnostic ou au
traitement du malade » - mais sans exiger qu’il s’agisse d’une méthode
thérapeutique nouvelle - lorsque trois conditions sont satisfaites :

- Il faut que l’acte présente un risque connu, mais dont la

réalisation est exceptionnelle,

- Il n’y avait aucune raison de croire que le malade y était

spécialement exposé,

- Cet acte doit être à l’origine direct de dommages d’une extrême

gravité.

82
Dans cet arrêt, les conditions étaient satisfaites, relativement aux
conséquences, gravement invalidantes, d’une artériographie cérébrale.

Pour aller plus loin :

Il reste que l’indemnisation de ce genre de préjudice ne peut pas être réglée de manière
satisfaisante dans le cadre de la responsabilité sans faute. Comme le dit Jean Waline,
« elle suppose, en réalité, que l’on mette en œuvre la solidarité nationale, ce qui ne peut
être le fait que de la représentation nationale ».

Successivement le rapport EVIN (précit.) et le Conseil d’Etat (Réflexions du Conseil d’Etat

sur le droit de la Santé, Rapport public, EDCE 1998, n° 49, sp. p. 262) se sont penchés
sur le problème.

Ces travaux ont abouti à la loi n° 2002-203 du 4 mars 2002 relative aux droits des
malades et à la qualité du système de santé qui dispose qu’en l’absence de toute faute
reprochable, « un accident médical, une affection iatrogène ou une infection nosocomiale
ouvre droit à la réparation des préjudices du patient au titre de la solidarité nationale,
lorsqu’ils sont directement imputables à des actes de prévention, de diagnostic ou de
soins et qu’ils ont eu pour le patient des conséquences anormales au regard de son état
de santé comme de l’évolution prévisible de celui-ci et présentant un caractère de gravité
fixé par décret » (art. 98 de la loi modifiant l’art. L. 1142-1-II du CSP ; décret n° 2003-
314 du 4 avril 2003).

Sur la loi du 4 mars 2002 : Claudine Bergoignan-Esper, Accident thérapeutique, et

solidarité nationale, RDSS 2007, p. 792.

Définitions :

Iatrogène : se dit d’un trouble, d’une maladie provoquée par un acte médical ou par les
médicaments, même en l’absence d’erreur du médecin.

L’article L. 1142-22 du CSP crée un établissement public administratif de l’Etat dénommé

Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des
infections nosocomiales, chargé de l’indemnisation au titre de la solidarité nationale. Il
n’intervient que si l’affaire n’a pas été réglée à l’amiable par les Commissions régionales
de conciliation et d’indemnisation (art. L. 1142-5 du CSP ; décret n° 2003-140 du 19
février 2003). Environ un millier de dossiers sont en cours d’examen auprès des
commissions régionales et 140 millions d’euros ont été provisionnés pour l’indemnisation.

Bibliographie : Ch. Larroumet, « L’indemnisation de l’aléa

thérapeutique », D 1999, chron. 33 ; D. Mazeaud, « ‘L’indemnisation de
l’aléa thérapeutique », D 2001, 1550.

** Les accidents d’anesthésie : La solution a été étendue, plus

récemment, au cas de préjudices résultant d’accidents d’anesthésie :

CE, Sect. 3 novembre 1997, Hôpital Joseph-Imbert d’Arles, RFD

adm. 1998 p. 40 concl. V. Pécresse : Décès d’un jeune enfant suite à une

83
anesthésie générale pratiquée en vue d’une opération de circoncision,
c’est-à-dire alors même que « l’acte médical a été pratiqué lors d’une
intervention dépourvue de fin thérapeutique » puisqu’il s’agissait d’une
circoncision rituelle.

CE, 27 octobre 2000, Centre hospitalier de Seclin, D 2001, p. 1196, concl. D.

Chauvaux ; RFD adm. 2000, p. 1376 : accident d’anesthésie.

CE, 5 juin 2002, Mme Rodrigues, AJDA 2002, p. 936 : refus de retenir la
responsabilité.

*** Produits et appareils de santé. La responsabilité sans faute du fait

des méthodes dangereuses trouve également à s’appliquer au cas des
dommages causés par le service public hospitalier à ses usagers par les
produits et appareils de santé qu’il utilise.

Cela s’inscrit dans le cadre d’un droit émergent à la sécurité sanitaire.

- Fourniture de produits défectueux :

CE, Ass. 26 mai 1995, Consorts N’Guyen, Rec. Lebon, p. 221 ; RFD
adm. 1995, p. 748, concl. S. Daël ; AJDA 1995 p. 577 et chr. p. 508 : cas
de Sida post-transfusionnel.

Dans cette affaire était en cause une personne atteinte du SIDA contracté
à la suite d’une opération chirurgicale effectuée à l’hôpital public. La
contamination résultait de l’utilisation, durant l’opération, de sang
contaminé, fait non discuté par les défendeurs.

Or, en l’espèce, le CRTS n’avait commis aucune faute dans le

conditionnement du sang, la contamination s’expliquait par le fait qu’un
donneur n’avait pas informé le CRTS de son appartenance à un groupe à
risque.

La victime agissait contre les hôpitaux. Le TA de Paris, en première

instance, avait accueilli le recours sur le fondement de la faute présumée
(jurisprudence « Cohen »),

En appel, la CAA de Paris annule ce jugement en se fondant, de manière

classique, sur la responsabilité pour faute et en constatant l’absence de
faute en l’espèce.

Le Conseil d’Etat va casser cet arrêt et instaurer un nouveau cas de

responsabilité sans faute.

Il juge, en effet, que « eu égard tant à la mission qui leur est ainsi confiée
par la loi qu’aux risques que présente la fourniture de produits sanguins,

84
les CRTS sont responsables, même en l’absence de faute, des
conséquences dommageables de la mauvaise qualité des produits
fournis ».

V. aussi, CE, Ass., 26 mai 1995, Pavan, req. n° 151798, Rec. Lebon, p.
222 : ici, la CAA de Marseille s’était fondée sur la responsabilité pour
risque (aléa thérapeutique) pour rejeter le recours. Le CE annule sur le
même fondement, mais le recours avait été dirigé contre l’AP de Marseille
dont le CRTS ne relevait pas. Le dommage ne lui était donc pas imputable.

- Mise en œuvre d’appareils défectueux :

CE, 9 juillet 2003, AP Hôpitaux de Paris c/ Mme Marzouk,

AJDA 2003, p. 1946, note Deguergue : En l’espèce, le décès de la victime
était imputable aux conséquences du fonctionnement défectueux d’un
respirateur artificiel.

NB : La CAA est censuré pour erreur de droit en retenant la responsabilité

de l’AP de Paris au motif que la défaillance du matériel utilisé faisait
présumer une faute dans l’organisation et le fonctionnement du service
hospitalier.

CAA LYON, 30 décembre 2007, Mme Denise POUSSARDIN,

n°03LY01329 : Un Etablissement public hospitalier est responsable
même en l’absence de faute et conséquence dommageable de l’utilisation
à des fins thérapeutiques d’un produit issu du corps humain. Un organe
transplanté eu égard à des fins thérapeutiques peut être regardé comme
un produit de santé. Application de la jurisprudence MARZOUK aux
produits de santé issus du corps humain.

- CAA Bordeaux, 18 mars 2008, M. Gérard et CPAM du Gers,

req. n° 06BX01825, AJDA 6 oct. 2008.1839, concl. J.-M. Vié : cas d’un
praticien exerçant au sein du service public au titre de son activité libérale
avec un appareil du service. La victime n’est pas admise à faire valoir qu’il
existait sur le marché des appareils plus modernes pour en déduire que
celui utilisé était défectueux.

Voir directive n° 85/374/CEE du 25 juillet 1985 relative au rapprochement

des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats
membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux.

c) Autres applications de la responsabilité sans faute du fait des

méthodes dangereuses

85
 TA Grenoble, 4 novembre 1991, Dame Colombier, D 1993, p.
161, note J.F. Couzinet : L’Etat est jugé responsable sans faute du risque
auquel les tiers sont exposés par les méthodes de la protection policière
rapprochée assurée à diverses personnalités. En l’espèce, responsabilité à
l’égard d’une skieuse violemment heurtée par un inspecteur de police
dévalant une piste, tenu qu’il était de « suivre de très près » les membres
d’une « famille royale » (Danemark) dont la protection lui était confiée.

3) Les situations dangereuses

Le juge administratif applique la responsabilité sans faute du fait des

risques résultant des situations dangereuses dans lesquelles les victimes
se sont trouvées placées du fait de l’administration.

Ces situations peuvent être très diverses.

- Cas d’une institutrice « en état de grossesse » qui est amenée à

faire la classe durant une épidémie de rubéole et dont le fœtus atteint de
cette maladie s’en trouva gravement mal formé. Le fœtus a été considéré
comme placé dans une situation dangereuse (CE, Ass., 6 novembre
1968, Dame Saulze, RD publ. 1969 p. 505 concl Bertrand et note M.
Waline).

- Cas des fonctionnaires auxquels le gouvernement donne l’ordre de rester

à leur poste dans un pays étranger en période de troubles. Les dommages
qu’ils subissent éventuellement sont réparés sur la base du risque (CE,
Ass., 16 octobre 1970, Epoux Martin, JCP 1971 II 16577 concl.
Braibant et note D. Ruzié).

- Voir aussi :
TA Paris 20 décembre 1990, Epoux B…, RFD adm. 1992 p. 545 : cas du mari
d’une infirmière auquel elle a transmis le virus du SIDA par lequel elle a été
contaminée dans l’exercice de ses fonctions.

TA Versailles, Epoux Cohen, Petites Affiches, 5 septembre 1997, n° 107, p. 8 :

appliqué au cas d’un chirurgien contaminé par le virus du SIDA alors même qu’il avait
exercé son activité selon les règles de sécurité définies par l’Etat (probablement lié à
une opération réalisée sur deux malade polytransfusés en 1983). Dans cette affaire,
le TA soulève d’office et retient la responsabilité sans faute de l’Etat fondée sur le
risque. Il condamne l’Etat à verser une indemnité de 4,2 millions de francs au titre du
préjudice professionnel et de 1,36 millions de francs au titre du préjudice personnel,
alors même que le requérant avait déjà obtenu une indemnisation du fonds
d’indemnisation des victimes du SIDA post transfusionnel et une indemnité au titre
des pensions pour accident de travail !

86
Mais, par un arrêt du 5 mai 1998, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/
Consorts Cohen, (Petites Affiches, 2 octobre 1998, n° 118 p. 11 concl. M. Heers) la CAA
de Paris a annulé ce jugement.
La Cour a considéré que le risque pour un médecin d’être effectivement victime dans
l’exercice de son art d’une contamination par un virus est commun à l’ensemble de la
communauté médicale. Il ne s’agit donc pas d’une situation de risque exceptionnel. Dès
lors, la réparation du préjudice subi devait être assurée conformément aux règles du
droit de la sécurité sociale et des accidents du travail.

4) Limites et prolongement de la jurisprudence Thouzellier

* Limites.

- La jurisprudence Thouzellier ne pouvait être appliquée au cas du

bénéficiaire d’une libération anticipée

CE, 15 février 2006, Ministre de la Justice c/Consorts A, RFDA

mai-juin 2006 p. 615, concl. M. Guyomar :

« Sur la compétence de la juridiction administrative

Considérant que s’il n’appartient qu’à la juridiction judiciaire de

connaître d’actions mettant en cause la responsabilité pour faute de
l’Etat du fait du fonctionnement du service public de la justice
judiciaire, il appartient à la juridiction administrative, sur les
dispositions législatives contraires, de connaître des actions fondées
sur la responsabilité sans faute de l’Etat ; Qu’est recherchée, en
l’espèce, la responsabilité sans faute de l’Etat en raison du préjudice
résultant d’un crime commis par un ancien détenu qui a bénéficié d’une
mesure de libération avant le terme prévu par sa condamnation ; Que
dès lors la CAA juge à bon droit que la juridiction administrative était
compétente.

Sur la responsabilité de l’Etat

Considérant que ni le décret de grâce collective pris par le Président de

la République ni les mesures de réduction de peine accordée par le
juge de l’application des peines en application des dispositions de
l’article 721 du Code de procédure pénale dans sa rédaction applicable
en l’espèce ne crée pour les tiers un risque spécial susceptible
d’engager, en l’absence de faute, la responsabilité de l’Etat ; Que par
suite, la CAA, en jugeant que la responsabilité sans faute de l’Etat était
susceptible d’être engagée en raison du préjudice causé à des tiers par
un ancien détenu ayant bénéficié, en application des mesures de grâce
collective ou de réduction de peine, d’une libération avant le terme de
sa condamnation, a entaché son arrêt d’erreur de droit ;

87
 Que les conclusions présentées à titre subsidiaire tendant à ce que soit
engagée la responsabilité pour faute de l’Etat au motif que même en
tenant compte des réductions de peine dont il avait bénéficié, le
meurtrier aurait été libéré prématurément à la suite d’une erreur dans
la computation des différentes peines dont il avait fait l’objet ; Que
toutefois il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître
des litiges relatifs à la nature et aux limites d’une peine infligée par une
juridiction judiciaire et donc l’exécution est poursuivie à la diligence du
Ministère public ».

- La jurisprudence Thouzellier ne pouvait pas non plus trouver à

s’appliquer au cas des mineurs relevant de l’assistance publique.

En effet, leur prise en charge par les services sociaux ne traduit aucune
méthode dangereuse dès lors qu’il ne s’agit pas de jeunes délinquants.

Traditionnellement, les dommages qu’ils causaient engageaient donc la

responsabilité administrative pour faute (CE, 14 juin 1978, Garde des
Sceaux c/ SOCOFA, Rec. Lebon p. 259).

Cette solution a cependant été amenée à évoluer sous l’influence du juge

judiciaire. En effet, sur le fondement de l’article 1384 du Code civil, le
juge judiciaire a instauré une responsabilité de plein droit (c’est-à-dire
sans faute) des institution privées prenant en charge ces enfants et, plus
largement, des parents pour les dommages causés par leurs enfants.

Dès lors, le juge administratif n’a pu qu’adopter une position similaire

s’agissant de dommages causés

- par des mineurs pupille de l’Assistance publique et confiés à

une famille nourricière (CE, Sect. 19 octobre 1990,
Ingremau, AJDA 1990 p. 869)

- ou par des mineurs relevant de l’assistance éducative et

placés par le Département dans une famille d’accueil (CAA
Bordeaux, 2 février 1997, Consorts F…, AJDA 1998 p.
232).

Dans tous ces cas, la responsabilité sans faute de la personne publique est
engagée du fait de ses agents (la famille d’accueil) sauf à établir la force
majeure, le fait d’un tiers ou le fait de la victime.

Mais, cette responsabilité sans faute n’est pas fondée sur le risque. Elle ne
relève pas plus d’ailleurs de la seconde hypothèse de responsabilité sans
faute. Elle est un pur décalque des règles de droit privé…

88
* Prolongement de la jurisprudence Thouzellier : la garde, comme
fondement de la responsabilité

- La question s’est à nouveau posée dans le cas des dommages causés

par des mineurs confiés à un gardien dans le cadre d’une assistance
éducative.

CE, 11 février 2005, GIE AXA Courtage (Droit adm. 2005, n°

56 ; RFD adm. 2005, p. 595, concl. C. Devys et note P. Bon ;

« (…) Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux

juges du fond qu'un incendie a été provoqué le 3 juillet 1994 dans les
locaux de l'institut départemental Enfance et Famille , par un mineur dont
la garde avait été confiée, en vertu d'une mesure d'assistance éducative
prise par le juge des enfants d'Evry sur le fondement de l'article 375 du
code civil, à l'institution spéciale d'éducation surveillée de Savigny-sur-
Orge, service relevant de la direction de la protection judiciaire de la
jeunesse du ministère de la justice ; qu'à la suite de cet incendie, le
groupement d'intérêt économique (GIE) Uni Europe, assureur subrogé
dans les droits du département de l'Essonne, propriétaire des locaux
incendiés, a recherché la responsabilité de l'Etat ; que, par l'arrêt du
30 septembre 2002 dont le GROUPEMENT D'INTERET ECONOMIQUE AXA
COURTAGE, venant aux droits du groupement d'intérêt économique Uni
Europe, demande l'annulation, la cour administrative d'appel de Paris a
annulé le jugement du 26 juin 2001 par lequel le tribunal administratif de
Versailles avait condamné l'Etat à verser à l'assureur une somme de 2 437
086 F (371 531,37 euros) en réparation des dommages subis par l'institut
départemental Enfance et Famille ;

Considérant que la décision par laquelle le juge des enfants confie la

garde d'un mineur, dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative
prise en vertu des articles 375 et suivants du code civil, à l'une des
personnes mentionnées à l'article 375-3 du même code, transfère à la
personne qui en est chargée la responsabilité d'organiser, diriger et
contrôler la vie du mineur ; qu'en raison des pouvoirs dont l'Etat se trouve
ainsi investi lorsque le mineur a été confié à un service ou établissement
qui relève de son autorité, sa responsabilité est engagée, même sans
faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur ; que cette
responsabilité n'est susceptible d'être atténuée ou supprimée que dans le
cas où elle est imputable à un cas de force majeure ou à une faute de la
victime ; que, dès lors, la cour administrative d'appel de Paris a commis
une erreur de droit en jugeant qu'en l'absence de faute de l'institution
spéciale d'éducation surveillée de Savigny-sur-Orge, la demande
d'indemnité présentée par l'assureur du département à l'encontre de l'Etat
ne pouvait être accueillie ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin

89
d'examiner l'autre moyen du pourvoi, le GROUPEMENT D'INTERET
ECONOMIQUE AXA COURTAGE est fondé à demander l'annulation de
l'arrêt attaqué (…) »

V. aussi : CE, 26 mai 2008, Département Côtes d’Armor, n° 290495, Dr.

adm. 2008, n° 101 :

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du

fond que, par deux arrêtés des 28 avril et 30 novembre 2000, le président
du conseil général des Côtes d'Armor a, à la demande des parents du
jeune Ludovic , alors âgé de 16 ans, temporairement admis celui-ci dans
le service de l'aide sociale à l'enfance du département pour deux périodes
successives, dont la dernière devait prendre fin le 25 juin 2001 ; que,
dans la nuit du 18 au 19 septembre 2000, le jeune homme a volé un
véhicule appartenant à la société Corre avec lequel il a ensuite provoqué
divers dommages dont la réparation a été assurée par cette société, qui a
été partiellement indemnisée par son assureur, la société Zurich France,
aux droits de laquelle est ultérieurement venue la société Generali
Dommages ;

Considérant que le DEPARTEMENT DES COTES D'ARMOR se pourvoit

en cassation contre l'arrêt du 14 octobre 2005 par lequel la cour
administrative d'appel de Nantes a rejeté sa requête tendant à
l'annulation du jugement du 2 juin 2004 par lequel le tribunal administratif
l'a condamné à payer les sommes de 1 298,92 euros et 10 373,70 euros,
respectivement aux sociétés Corre et Generali Dommages, à raison des
préjudices qu'elles ont subis du fait du comportement du jeune Ludovic ;

Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 46 du code

de la famille et de l'aide sociale alors en vigueur, dont les dispositions ont
été reprises à l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles :
Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision
du président du conseil général : 1° Les mineurs qui ne peuvent
provisoirement être maintenus dans leur milieu de vie habituel (…) » ; que
la décision par laquelle le président du conseil général admet la prise en
charge d'un mineur par le service de l'aide sociale à l'enfance du
département a pour effet de transférer à ce dernier la responsabilité
d'organiser, diriger et contrôler la vie du mineur pendant la durée de sa
prise en charge ; qu'en raison des pouvoirs dont le département se trouve
ainsi investi lorsque le mineur est placé dans un service ou établissement
qui relève de son autorité, sa responsabilité est engagée, même sans
faute, pour les dommages causés aux tiers par ce mineur ; que cette
responsabilité n'est susceptible d'être atténuée ou supprimée que dans le
cas où elle est imputable à un cas de force majeure ou à une faute de la
victime ; qu'ainsi, après avoir constaté qu'il n'était fait état, en l'espèce,
d'aucune de ces dernières circonstances, la cour administrative d'appel n'a

90
pas commis d'erreur de droit en reconnaissant la responsabilité sans faute
du DEPARTEMENT DES COTES D'ARMOR (…).

- Quid lorsque la garde du mineur délinquant a été confiée à un gardien

par une décision de l’autorité judiciaire ?

CE, Sect., 1er février 2006, Ministre de la Justice c/ Mutuelle

Assurances des Instituteurs de France (MAIF), Droit adm. mai
2006, n° 88, obs. ; RFD adm. mai-juin 2006, p. 602, concl. M.
Guyomar ; note P. Bon

La MAIF assureur de l’Association Igloo poursuivait contre l’Etat le

remboursement des sommes payées par elle au titre du préjudice subi par
un tiers à raison de l’incendie de sa maison d’habitation par un mineur
dont la garde avait été confiée à ladite association en vertu d’une mesure
prise par le juge des enfants sur le fondement de l’ordonnance du 2
février 1945 relative à l’enfance délinquante :

« Considérant en premier lieu que la décision par laquelle une

juridiction des mineurs confie la garde d’un mineur, dans le cadre
d’une mesure prise en vertu de l’ordonnance du 2 février 1945, à
l’une des personnes mentionnées par cette ordonnance transfère la
personne qui en est chargée de la responsabilité d’organiser, diriger
et contrôler la vie du mineur ; Qu’en raison des pouvoirs dont elle se
trouve ainsi investie lorsque le mineur lui a été confié, sa
responsabilité peut être engagée, même sans faute, pour les
dommages causés aux tiers par ce mineur ; Que l’action ainsi
ouverte ne fait pas obstacle à ce que soit également recherchée,
devant la juridiction administrative, la responsabilité de l’Etat en
raison du risque spécial créé pour les tiers du fait de la mise en
œuvre d’une des mesures de liberté surveillée prévues par
l’ordonnance du 2 février 1945 ; Que par suite, en retenant que la
généralisation de l’emploi des méthodes prévues par cette
ordonnance crée un risque spécial pour les tiers et est susceptible
en cas de dommages causés aux tiers par les enfants confiés soit à
des établissements spécialisés soit à une personne digne de
confiance, d’engager, même sans faute, la responsabilité de la
puissance publique à leur égard, la Cour administrative d’appel de
Nantes n’a commis aucune erreur de droit ».

Le Conseil d’Etat étend au dommage causé par un mineur délinquant le

même régime de responsabilité sans faute du gardien que celui qu’il avait
déjà appliqué aux dommages causés par les mineurs sous assistance
éducative dans son arrêt du 11 février 2005, GIE AXA Courtage.

91
Dès lors, lorsque le gardien du mineur délinquant à l’origine du dommage
est une personne publique, il est possible à la victime du dommage de
mettre en jeu la responsabilité sans faute de cette dernière devant le juge
administratif tout comme elle peut le faire devant le juge judiciaire,
lorsque le gardien du mineur est une personne de droit privé (Cass.Ass.
plén. 29 mai 1991, Association des Centres Educatifs du Limousin
et Autres c/Bilek, RFD adm. 1991, p. 991, note P. Bon ; Cass. 2ème civ.
9 décembre 1999, Association Montjoie et MAIF c/GAN, Bull. civ.,
II, n°189).

En revanche, le Commissaire du Gouvernement proposait que cette

responsabilité de plein droit du gardien se substitue à la responsabilité
sans faute de l’Etat pour risque exceptionnel telle qu’elle avait été admise
dans l’arrêt Thouzellier, y compris lorsque le mineur délinquant a été
confié à une institution privée.

Selon lui, l’Etat ne devait voir sa responsabilité engagée que dans

l’hypothèse où le gardien du mineur délinquant s’avérerait insolvable.

La proposition n’a pas été suivie par le Conseil d’Etat qui au système de
substitution de responsabilité a préféré un système de cumul de
responsabilité : la victime du dommage peut mettre en jeu la
responsabilité sans faute du gardien devant le juge judiciaire ou le juge
administratif en fonction de la nature privée ou publique du gardien mais
elle peut également mettre en jeu la responsabilité sans faute de l’Etat
pour risques exceptionnels devant le seul juge administratif.

On assiste ainsi à l’irruption de la garde dans le droit de la responsabilité

administrative. La doctrine se pose donc la question de savoir si la garde
n’est pas passée du statut de simple fondement subsidiaire à celui
d’authentique remplaçante du risque, avec la crainte d’une « privatisation
de la responsabilité administrative » en ce que la responsabilité passerait
de l’Etat au gardien. Elle se pose ainsi la question de l’utilité de cette
jurisprudence …

Sur la question : D. Meillon, Un nouveau fondement pour la

responsabilité sans faute des personnes publiques : la garde d’autrui, RDP
2006, p. 1221) ; G. Lebreton, Mise en garde contre l’irruption du droit de
garde dans le droit de la responsabilité administrative, D 2007.2817

A. DESRAMEAUX, La responsabilité sans faute de l’Etat du fait de la décision du

juge judiciaire de confier la garde d’un enfant mineur à ses grands parents, note
sous CE, 26 juillet 2007, Garde des Sceaux c/JAFFUER, LPA 2008, n°91, p.
6 ; D. CHRISTOL, Ancrage et extension de la responsabilité pour risque de l’Etat
du fait de mineurs délinquants, note sous la même décision RDSS 2008.360 ;

92
S. TRIGON : la responsabilité du gardien, troisième voie de la responsabilité
administrative sans faute ? JCP A, 2007, 2330 : depuis la décision JE AXA
COURTAGE, le juge admettrait la responsabilité sans faute de la puissance
publique à raison de sa qualité de gardien. Une nouvelle responsabilité objective
serait apparue à la fois propre au gardien et déclenchée de plein droit. Elle
reposerait sur un fondement spécifique et à part entière qui n’est ni le risque ni
la rupture d’égalité dans les charges publiques. Toutefois c’est bien la faute qui
serait au fondement de cette responsabilité mais une faute présumée irréfragable
car seule cette faute du gardien peut expliquer la survenance du dommage. Il
s’agirait donc d’un régime autonome de responsabilité qui emprunterait tantôt la
responsabilité sans faute tantôt la responsabilité pour faute. En tout cas, tout
ceci rapprocherait les juridictions judiciaires et administratives.

D. CHALUT, La responsabilité de l’Etat du fait des mineurs délinquants, AJDA

2008.

B - La responsabilité du fait des collaborateurs occasionnels du

service public

C’est la seconde forme de la responsabilité pour risque.

Elle trouve son origine dans l’arrêt du CE 21 juin 1895, Cames (GAJA ;
Rec. Lebon p. 509 concl. Romieu, S. 1897 III 33, note Hauriou) relatif au
dommage subi par un ouvrier de l’Etat blessé au cours de son activité et
dont le préjudice résultait d’un cas fortuit. La responsabilité sans faute de
l’Etat a été engagée en raison du risque qu’il faisait subir à cet agent.

En tant que telle cette jurisprudence ne trouve plus guère à s’appliquer

aux agents des personnes publiques dès lors que ceux-ci sont couverts
par la législation des pensions de la fonction publique ou par le droit des
accidents du travail. Sont, de même, protéges par un régime de
responsabilité textuel les élus locaux.

Cette jurisprudence n’était donc plus applicable qu’aux dommages subis par les appelés
du contingents, puisque, depuis la loi du 8 juillet 1983, le forfait de pension ne leur est
plus opposable : CE, Sect. 27 juillet 1990, consorts Bridet et autres, AJDA 1990 p.
897 note G. Darcy.

Désormais cette jurisprudence trouve à s’appliquer au profit des

personnes qui ont occasionnellement et généralement bénévolement
apporté leur concours au fonctionnement du service public. Dans ce cas,
la responsabilité de la collectivité publique est engagée au profit du
collaborateur occasionnel, ou de ses ayants droits, « sur le fondement du
risque encouru par lui du fait de sa collaboration ».

93
a) Le juge a une conception assez large de notion de collaborateur
bénévole

Cette collaboration occasionnelle peut intervenir

- sur réquisition de l’administration (CE, 5 mars 1943, Chavat,

Rec. Lebon, p. 62 ; CE, 15 février 1946, Ville de Senlis, Rec.
Lebon, p. 50)

- mais également spontanément. Tel est le cas lorsque la

personne agit spontanément pour pallier la carence du service
public ou compléter son action.

La qualité de collaborateur occasionnel du service public s’entend ainsi de

la personne qui :

Le collaborateur occasionnel agit, en principe bénévolement, mais ce

régime de responsabilité a été étendu au cas d’auxiliaires de justice qui ne
peuvent obtenir le paiement de leurs honoraires en raison de la totale
insolvabilité de la partie qui les leur doit (Expert en justice, liquidateurs
judiciaires,…).

b) Mais le juge soumet le bénéfice de ce régime de responsabilité

à des conditions assez souplement appliquées :

- Il convient, tout d’abord, que le concours apporté à la collectivité

publique soit justifié par une « urgente nécessité ».

Mais cette condition est appréciée avec souplesse.

Par exemple, est justifiée par une telle « urgente nécessité » l’intervention
d’un agriculteur venue secourir sa voisine tombée dans une cavité et qui
est tombé lui-même, alors même que la voisine ne s’était occasionnée
aucune blessure dans sa chute (CE, Sect. 9 octobre 1970, Gaillard,
Rec. Lebon, p. 565).

En revanche, l’intervention n’était aucunement justifiée dans le cas d’une

personne venue aider six infirmiers psychiatriques à maîtriser un malade

94
et à le faire monter dans un véhicule (CE, 4 décembre 1981, Guinard,
RD publ. 1982 p. 1447).

- Il est ensuite nécessaire que la collaboration soit apportée à un service

public.

Mais, à l’évidence, cette condition n’est pas très restrictive : d’abord parce
que la notion de service public est des plus large ; ensuite par ce qu’il
suffit que le service public « aidé » existe virtuellement ; juridiquement, il
n’est pas requis qu’il soit effectivement mis en œuvre par la collectivité
publique (ex. : Assistance portée à un baigneur en difficulté, même
lorsque la commune n’a pris aucune mesure de surveillance de la plage,
dès lors que le secours aux personnes en danger entre dans les
attributions de police du maire).

La seule difficulté peut consister ici en l’identification du service aidé afin

de déterminer la collectivité publique responsable (CE, 14 octobre 1988,
Le Goff, Rec. Lebon, p. 341 : le passant portant secours à un malade
mental échappé de l’asile et en train de se noyer dans un étang est un
collaborateur non du service public hospitalier, mais du service de la police
municipale.

- Enfin, la personne à indemniser doit effectivement avoir eu la qualité de

collaborateur du service.

Tel n’est pas le cas de celui qui n’a fait qu’assister à l’arrestation d’un
suspect, sans prêter mains forte à la police.

De même un usager ou un agent du service public ne sont, en principe

pas collaborateur occasionnel de celui-ci. Il ne le devienne que si le
concours qui leur est demandé excède la contribution qui peut
normalement être attendue d’un usager en contre partie des avantages
que lui apporte le service public. Tel n’est pas le cas d’un élève à qui un
prof de gym demande de ramasser les balles lancées par ses camarades
dès lors que cela n’excède pas la contribution normale au service (CE,
27 octobre 1961, Kormann, Rec. Lebon, p. 601).

De même n’ont pas la qualité de collaborateur à un service public, les

personnes participant à des compétitions sportives ou à des animations du
type « Intervilles »….

95
Enfin, la question s’est posée de savoir si la personne qui secourt un de
ses proches parents peut être considérée, à ce titre, comme un
collaborateur du service public ?

Le Conseil d’Etat a considéré qu’il ne fallait pas tenir compte de l’existence

de lien de parenté entre le sauveteur et la personne sauvée (CE, 22 juin
1984, Mme Nicolaï, Droit adm. 1984 n° 399). La solution est très
certainement fondée en droit, mais elle traduit une conception pour le
moins extensive de la collaboration occasionnelle au service public et des
obligations qui en découlent pour la collectivité publique…

§2 : La responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les

charges publiques

- Le principe de l’égalité devant les charges publiques est :

- Pour le juge administratif, un principe général du droit (CE, Ass. 7
février 1958, Syndicat des propriétaires de forêts de chênes-lièges
d’Algérie, Rec. Lebon, p. 74) ;

- Et, pour le Conseil constitutionnel, un principe constitutionnel découlant

du principe d’égalité formulé par la Déclaration des Droits de l’Homme
(Décision 79-107 DC du 12 juillet 1979, Ponts à péage et décision
92-316 du 20 janvier 1993, Prévention de la corruption).

La violation de ce principe est source d’illégalité. Elle peut également être

source de responsabilité et singulièrement d’une responsabilité sans faute.

Ce régime repose sur la constatation que dans certains cas l’action de

l’administration, entreprise dans l’intérêt général, va causer un dommage
à une personne ou à un petit nombre de personnes. Ainsi, dans l’intérêt
général, certaines personnes ont subi un préjudice que le reste de la
population n’a pas subi. Il y a donc, à leur détriment, rupture de l’égalité
devant les charges publiques. Et la seule manière de rétablir l’équilibre est
de leur accorder la réparation de ce préjudice.

- Cette fonction de la responsabilité sans faute explique les traits

caractéristiques de son régime :

- Elle se trouve engagée que pour des dommages non-accidentels,

c’est-à-dire que pour des dommages découlant inévitablement de
tel ou tel fait générateur, de manière prévisible et certaine.

96
- Elle n’impose que la réparation de certains types de préjudices :
ceux qui ont un caractère spécial (c’est-à-dire strictement limité à
un groupe déterminé de personnes) et un caractère anormal (ce
qui signifie que le préjudice doit excéder un certain seuil de
gravité)

- Comme toute responsabilité sans faute, elle revêt un caractère

subsidiaire. Elle ne sera donc recherchée que s’il n’y a pas de faute
de la part de l’administration. Pour autant, comme la
responsabilité pour risque, elle présente un caractère d’ordre
public pour le juge.

Il faut présenter d’abord l’origine de ce régime de responsabilité (A) ; en

décliner les applications et prolongements (B) avant de revenir sur l’état
actuel de la responsabilité du fait des lois (C).

A – Origine et justification de la responsabilité sans faute du fait

de la rupture de l’égalité devant les charges publiques

Il s’agit de rendre compte des trois grands arrêts qui ont servi de
« matrice » au régime de la responsabilité pour rupture de l’égalité devant
les charges publiques.

On ne va étudier dans ce prolongement que les cas de responsabilité sans

faute d’origine jurisprudentielle. Il faut néanmoins se souvenir que
nombre de régimes législatifs d’indemnisation reposent sur ce fondement
(v. J. Waline, Droit administratif, 22ème éd., n° 492 et s., p. 479).

1) La jurisprudence COUITEAS (1923)

L’engagement d’une responsabilité sans faute a, tout d’abord, été retenu
dans la célèbre jurisprudence « Couitéas » dont l’application a ensuite été
étendue.

CE, 30 novembre 1923, GAJA ; RD publ. 1924 p. 75 concl. Rivet : Le

Sieur Couiteas avait obtenu du tribunal de Sousse « le maintien en
possession des parcelles de terres du domaine de Tabia-el-Houbira dont la
possession lui avait été reconnue par l’Etat ». Le même jugement lui
conférait « le droit d’en faire expulser tous les occupants ». Il lui restait à
obtenir l’exécution de ce jugement contre les tribus autochtones, soit
8000 personnes armées qui occupaient 38 000 hectares lui appartenant,
ce qui nécessitait une véritable expédition militaire.

97
Cette affaire a donné l’occasion de fixer la jurisprudence dans la matière
du concours de la force publique à l’exécution des décisions de justice.

Les termes du raisonnement sont les suivants :

- En premier lieu, le justiciable nanti d’une sentence judiciaire est en droit

de compter sur la force publique pour l’exécution du titre qui lui a ainsi été
délivré.

Et le refus de l’administration non justifié constitue une faute qui engage

sa responsabilité (CE, Sect., 3 novembre 1967, Min. de l’Intérieur c/
Dame Fiat, AJDA 1968, p. 257, concl. Y. Galmot ; v. aussi, CAA Paris,
6 juin 2006, Sté Epson France SA, Droit adm. 2006, n° 141 : La
carence de l’Etat à faire exécuter une décision de justice face à un
établissement public (UGAP) engage sa responsabilité en cas de faute
lourde).

(Voir DALLOZ Actualités, 2 juillet 2008 : Le Conseil d’Etat apporte plusieurs précisions sur
le régime du concours de la force publique et les conditions de mise en jeu de la
responsabilité de l’Etat en ce domaine).

- Néanmoins, et en second lieu, le gouvernement est toujours en droit

d’apprécier les conditions de cette exécution et de refuser le concours de
la force armée quand il estime qu’il y a danger pour l’ordre et la sécurité.

Ainsi, lorsque le concours de la force publique risque d’entraîner des

troubles plus graves que celui que fait naître l’inexécution de la décision
de justice, l’administration est en droit de le refuser. Mais dans ce cas,
passé un délai raisonnable (environ 2 mois), le préjudice qui résulte de ce
refus ne saurait être une charge incombant normalement à l’intéressé.

2) La responsabilité du fait des lois (1938)

Le principe a longtemps été en la matière celui de l’irresponsabilité

absolue de l’Etat législateur.

Cette solution était fondée sur des considérations politiques et techniques.

98
D’abord, l’idée de souveraineté du Parlement et celle selon laquelle la loi
est l’expression de la volonté générale s’opposaient à l’admission d’une
responsabilité.

Sur le plan technique ensuite, on faisait valoir que les actes législatifs ont
une portée générale et que par conséquent ils ne peuvent causer que des
dommages communs à tous les individus qu’ils concernent. Ces
dommages constituent ainsi des charges publiques. Il leur manque, pour
être réparables, la condition de spécialité.

Mais on s’est avisé que dans certains cas, la loi cause un préjudice spécial.
Et on pensé qu’alors non seulement les vieilles idées de souveraineté de la
loi et du Parlement ne s’opposaient pas au principe d’une indemnisation
mais encore que le principe d’égalité devant les charges publiques
obligeait à compenser le préjudice né du texte législatif.

La responsabilité du fait des lois est donc une responsabilité sans faute
fondée sur la rupture d’égalité devant les charges publiques que peut
éventuellement causer l’adoption d’une disposition législative.

La consécration d’une telle responsabilité est, à l’origine, le fait de la

jurisprudence du Conseil d’Etat.

CE, Ass. 14 janvier 1938, Société des Produits laitiers La

Fleurette, GAJA ; RD publ. 1938 concl. Roujou et note G.L Jèze : Dans
cet arrêt était en cause une loi du 9 juillet 1934 relative à la protection de
la production laitière menacée d’effondrement et qui avait notamment
interdit la production et la distribution de produits susceptibles de
remplacer la crème naturelle et ne provenant pas exclusivement du lait.
L’effet, quasi exclusif, de cette disposition avait été d’interdire la
« gradine » produit que fabriquait la seule société requérante. Le
préjudice qu’elle subissait était donc spécial. Il était également anormal en
ce que la « gradine » était la principale production de ladite société.

Le juge va donc admettre l’engagement de la responsabilité de l’Etat,

même dans le silence de la loi. L’arrêt énonce que :

« Rien, ni dans le texte de la loi ou de ses travaux préparatoires, ni

dans l’ensemble des circonstances de l’affaire, ne permet de penser
que le législateur a entendu faire supporter à l’intéressée une
charge qui ne lui incombait normalement pas ; cette charge, créée
dans un intérêt général, doit être supportée par la collectivité »

V. aussi, CE, 21 janvier 1944, Caucheteux et Desmonts, S 1945.3.13,

note A.B : Le CE accepte d’indemniser une entreprise victime d’une loi qui,
pour protéger le marché du houblon, avait imposé un accroissement de

99
son utilisation dans la fabrication de la bière, au détriment d’autres
ingrédients.

3) La responsabilité du fait d’une convention internationale

CE, Ass., 30 mars 1966, Cie Radio Electrique, Rec. Lebon, p.

257 ; GAJA, n° 85

Comme le dit Jean Waline, « on a toujours assimilé à la responsabilité du

fait des lois la responsabilité du fait des conventions internationales. Celle-
ci a donc suivi la même évolution » (p. 497).

Le principe d’irresponsabilité a ainsi été abandonné par l’arrêt précité.

Depuis néanmoins deux décisions seulement retiennent la responsabilité

(CE, 29 octobre 1976, Burgat, RD publ. 1977.213, concl. J. Massot ;
CE, 29 décembre 2004, Almayrac, RFD adm. 2005.586, concl. J-H.
Stahl ; AJDA 2005.427, chron. C. Landais et F. Lenica).

Les conditions de la mise en jeu de la responsabilité sont les suivantes :

- la convention doit être entrée en vigueur dans l’ordre juridique

interne ;
- que la convention (ou la loi autorisant sa ratification) n’ait pas
entendu exclure l’indemnisation ;
- que le préjudice revête un caractère grave et spécial.

B – Les déclinaisons de la responsabilité sans faute du fait de la

rupture de l’égalité devant les charges publiques

1) La responsabilité du fait du défaut de concours de la force

publique pour assurer l’exécution d’une décision de justice

La solution de l’arrêt COUITEAS a été appliquée en cas

- de refus d’expulser des grévistes occupant une usine (CE, Ass. 2 juin
1938, Société Cartonnerie Saint-Charles, Rec. Lebon, p. 521, concl.
Dayras ; RD publ. 1938 p. 375, note Jèze) ;

- ou de disperser des piquets de grèves (CE, 6 mai 1991, Société

Automobiles Citroën, Rec. Lebon, p. 172) ;

100
- Elle est également très employée s’agissant du refus d’expulser des
personnes occupant sans titre un logement (CE, Ass., 22 janvier 1943,
Braut, Rec. Lebon, p. 19 ; CE, 19 juin 1992, Compagnie immobilière
de la région parisienne, RD publ. 1993 p. 257).

Sur ce dernier point, l’acquis de la jurisprudence « Couitéas » a été repris

par le Conseil constitutionnel dans sa décision 98-403 DC du 29 juillet
1998 relative à la loi sur la lutte contre l’exclusion qui admet que l’autorité
administrative peut, sans méconnaître le principe de la séparation des
pouvoirs, refuser de prêter main forte à l’exécution d’un jugement, mais
cela uniquement pour des considérations d’ordre public.

Pour le calcul de l’indemnité, le juge tient compte d’un délai raisonnable

(en général deux mois) dont dispose librement l’administration pour
prendre sa décision sur l’exécution du jugement. Cette période est donc
systématiquement déduite de la période indemnisable. De même est
déduite, s’il y a lieu, la période pendant laquelle les expulsions locatives
sont suspendues (trêve hivernale du 1er novembre au 15 mars) (CE,
4 mars 1988, Gaillard, Droit adm. 1988 n° 257).

Si le principe d’indemnisation qui découle de cette jurisprudence ne pose

pas de difficulté, il n’en va pas de même du choix du juge de considérer
qu’un tel comportement n’est pas, en principe, fautif. Hauriou qualifiait
cette solution « d’inquiétante » et B. Pacteau déplore « le sacrifice imposé
au droit ».

Voir aussi :
- CAA Versailles, Consorts P., 21 septembre 2006, AJDA 23 oct.
2006, p. 1950, chron. G. Pellissier : à propos de l’engagement de la
responsabilité de l’Etat du fait du concours de la force publique pour
l’exécution d’une décision de justice : « En accordant le concours de la
force publique pour procéder à l’expulsion de la famille P, l’Etat n’a
commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat ».
- Note J. Moreau sous CE, 27 septembre 2006, H. Causse, JCP A 2006,
1303 : Dans quel cas refuser ou octroyer le concours de la force publique
pour exécuter les décisions de justice ? et du même auteur, note sous
CAA Paris, 20 septembre 2006, Soc. Le Nickel, JCP A 2006, 1304.

Bibliographie : - P. Cassia, La contrainte au paiement d’une somme

d’argent en cas d’inexécution d’une décision juridictionnelle par une
collectivité territoriale, AJDA 25 juin 2007, p. 1218.

101
Rapprocher :

CE, Sect. 18 novembre 2005, Société Fermière de Campoloro,

RFD adm. mars-avril 2006, p. 341, note P. Bon.

Le TA de Bastia avait condamné une commune de Haute Corse à verser à

la Société Fermière de Campoloro une somme en réparation de préjudice
subi à la suite de la décision de la commune de résilier une convention lui
accordant la concession du port de plaisance situé sur son territoire.

La commune n’avait pas exécuté ces jugements.

Les décisions d’augmentation du taux des impositions locales prise par le

Préfet de la Haute Corse en application de la loi du 16 juillet 1980 relative
aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des
jugements par les personnes morales de droit public qui se sont révélées
insuffisantes pour assurer la Société Fermière du paiement des intérêts
dus.

La Société a alors demandé au Préfet de prendre d’autres mesures pour

assurer l’exécution complète du jugement notamment en procédant à la
vente des biens de la commune.

Le Préfet a rejeté sa demande et la CAA de Marseille a rejeté l’appel formé

par la Société contre le jugement du TA de Bastia rejetant ses conclusions
à fins d’annulation de la décision préfectorale.

« Considérant qu’aux termes du II de l’article 1er de la loi du

16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière
administrative et à l’exécution du jugement par les personnes
morales de droit public : « Lorsqu’une décision juridictionnelle
passée en force de chose jugée a condamné une collectivité locale
ou un établissement public au paiement d’une somme d’argent dont
le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être
mandatée ou ordonnancée dans un délai de quatre mois à compter
de la notification de la décision de justice. A défaut de mandatement
ou d’ordonnancement dans ce délai, le représentant de l’Etat dans le
département ou l’autorité de tutelle procède au mandatement
d’office. En cas d’insuffisance de crédit, le représentant de l’Etat
dans le département ou l’autorité de tutelle adresse à la collectivité
ou à l’établissement une mise en demeure de créer les ressources
nécessaires ; Si l’organe délibérant de la collectivité ou de
l’établissement n’a pas dégagé ou créé ses ressources, le
représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle y
pourvoit et procède, s’il y a lieu, au mandatement d’office ;

102
 Considérant que par cette disposition, le législateur a entendu
donner au représentant de l’Etat, en cas de carence d’une
collectivité territoriale à assurer l’exécution d’une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée, et après mise en
demeure à cet effet, le pouvoir de se substituer aux organes de
cette collectivité afin de dégager ou de créer des ressources
permettant la pleine exécution de cette décision de justice ; Qu’à
cette fin, il lui appartient, sous le contrôle du juge, de prendre,
compte tenu de la situation de la collectivité et des impératifs
d’intérêt général, les mesures nécessaires ; Qu’au nombre de ces
mesures figure la possibilité de procéder à la vente de biens
appartenant à la collectivité dès lors que ceux-ci ne sont pas
indispensables au fonctionnement du service public dont elle a la
charge ; Que si le Préfet s’abstient ou néglige de faire usage des
prérogatives qui lui sont ainsi conférées par la loi, le créancier de la
collectivité territoriale est en droit de se retourner contre l’Etat en
cas de faute lourde commise dans l’exercice du pouvoir de tutelle ;
Qu’en outre, dans l’hypothèse où, eu égard à la situation de la
collectivité, notamment à l’insuffisance de ses ressources ou en
raison d’impératifs d’intérêt général, le Préfet a pu légalement
refuser de prendre certaines mesures en vue d’assurer la pleine
exécution de la décision de justice, le préjudice qui en résulte pour
le créancier de la collectivité territoriale est susceptible d’engager la
responsabilité de la puissance publique s’il revêt un caractère
anormal et spécial ».

Dans la même affaire,

CEDH, 26 septembre 2006, Société de gestion du port de

Campoloro, et Sociéte Fermière de Campoloro c/ France, n°
57516/00 :

La Cour EDH a condamné la France en considérant « qu’une autorité de

l’Etat ne saurait prétexter du manque de ressources pour ne pas honorer
une dette fondée sur une décision de justice … les arguments tirés par le
gouvernement de l’autonomie des collectivités locales sont inopérants par
rapport à la responsabilité internationale de l’Etat au regard de la
convention … Dans ces conditions, c’est bien l’Etat défendeur qui,
n’exécutant pas les jugements précités … est responsable de la violation
alléguée. Or, eu égard au long délai (plus de quatorze ans) qui s’est
écoulé depuis lesdits jugements sans que ceux-ci aient été exécutés, la
Cour ne peut que conclure à la violation de l’article 6§1 er de la convention,
cette inexécution ayant privé cette disposition de tout effet utile ».

103
2) L’extension de la jurisprudence COUITEAS à l’abstention des
autorités de police en cas de perturbation de l’ordre public

* Sur le principe de la responsabilité sans faute. Quand les autorités

administratives s’abstiennent de prendre les mesures répressives afin de
rétablir la liberté de circulation, les victimes ont la faculté de rechercher la
responsabilité de l’Etat dont l’inertie peut être regardée comme une cause
secondaire du dommage.

L’action indemnitaire contre l’Etat peut alors recevoir trois fondements

distincts.

Le premier est la responsabilité pour faute. Mais cette responsabilité

n’est engagée, s’agissant d’opérations matérielles de police, qu’en cas de
faute lourde. Or il est difficile de soutenir que le choix de ne pas recourir à
la force face à un mouvement social d’une certaine ampleur revêt un tel
caractère.

Les deux autres relèvent de la responsabilité sans faute :

- Il s’agit d’une part du régime prévu par la loi du 7 janvier 1983 (art. 92°
devenu art. L. 2216-3 du CGCT) qui rend l’Etat civilement responsable des
dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par
violence, par des attroupements ou des rassemblements. Mais les victimes
doivent établir que leur préjudice résulte directement de crimes et délits
commis par des rassemblements précisément identifiés.

- Il s’agit, d’autre part, du régime jurisprudentiel relative à la réparation

des dommages qui révèlent une rupture de l’égalité devant les charges
publiques qui seul nous intéresse ici.

On peut, en effet, considérer que dans certains cas – par exemple, des
mouvements de grève mettant en œuvre des procédés entravant la libre
circulation - l’intervention des forces de police comporte un risque de
contribuer à aggraver la tension sociale et donc le désordre. Mais, même
justifiée, leur abstention peut priver les particuliers d’une protection à
laquelle ils ont droit.

104
** Sur les caractères du dommage. La rupture de l’égalité n’est
cependant caractérisée que si le dommage revêt un caractère anormal,
compte tenu à la fois de sa gravité et du fait qu’il pèse sur un nombre
limité de personnes (v. infra, sur le préjudice).(spécial)

*** La confrontation de jurisprudence Couitéas aux exigences du

droit communautaire

La portée de la jurisprudence Couitéas n’est pas anéantie mais cependant

sans doute considérablement limitée par le droit communautaire et plus
particulièrement le principe de libre circulation des marchandises :

CJCE, 9 décembre 1997, Commission c/ République française, aff

C-265/95, RFD adm. 1998 p. 120 note L. Dubouis, relatif à « la guerre
de la fraise » où était en cause l’inaction du gouvernement français face
aux actions des agriculteurs à l’encontre de camion transportant des
produits en provenance d’autres Etat européens.

La Cour considère que

« Il incombe à l’Etat membre concerné, sauf à établir qu’une action
de sa part aurait sur l’ordre public des conséquences auxquelles il
ne pourrait faire face grâce aux moyens dont il dispose, de prendre
toutes mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit
communautaire afin d’assurer la mise en œuvre de ce droit dans
l’intérêt de tous les opérateurs économiques ».

(V. aussi, CJCE, 12 juin 2003, Scmidberger, aff. C-112/00, Rec. p. I-

5659 : à propos du blocage de l’autoroute du Brenner par des
manifestations écologistes).

Cette formulation est indéniablement plus stricte que celle résultant de la

jurisprudence « Couitéas ».

Cela étant, si les Etats ont l’obligation de prendre des mesures pour
mettre fin à des comportements constitutifs d’entraves aux échanges, ils
peuvent mettre en avant des motifs d’ordre public qui justifieraient
l’abstention en vertu de l’article 30 du Traité CE.

105
C’est ce qui permet par exemple à la CAA de Nancy de rejeter la demande
de réparation de la Compagnie française de navigation rhénane dont
plusieurs pousseurs et barges avaient été immobilisé à la suite des grèves
du personnel des écluses survenues sur la section internationale de la
Moselle au motif « qu’il ne résulte pas de l’instruction que l’attitude de
l’administration, qui trouve sa justification dans les nécessités d’assurer
l’ordre public, présente un caractère fautif au regard des exigences
formulées par l’article 30 du Traité de Rome en ce qui concerne la libre
circulation des marchandises » (CAA Nancy, 18 mars 2004,
Compagnie française de navigation rhénane, req. n° 98NC01020,
RTDE juill.-sept. 2005, p. 688, chron. D. Ritleng).

3) L’application de la responsabilité sans faute au cas des

décisions administratives non suivies d’effet

* Normalement le défaut d’application d’une réglementation constitue une

faute et engage la responsabilité de l’administration (CE, Sect., 14
décembre 1962, Doublet, Rec. Lebon p. 680 ; D 1963, p. 117, concl.
Combarnous ; AJDA 1963, p. 85, note Gentot et Fourré).

* Mais même en l’absence de carence systématique – et donc constitutive

d’une faute - le défaut d’application d’une réglementation a pu causer un
préjudice certain et particulier qui ne saurait être regardé comme une
charge incombant normalement aux intéressés, du moins dans la mesure
où il présente un degré de gravité suffisante (CE, Ass., 7 mai 1971,
Min. de l’Economie c/ Sastre, Rec. Lebon, p. 334, concl. Gentot ; RD
publ.. 1972, p. 443, note M. Waline ; JCP 1971, I, 2446, chron. D.
Loschak : impossibilité d’exécuter une décision de l’administration par
suite d’une contrariété de jurisprudence entre les deux ordres de
juridiction ; CE, 4 février 1976, Soc. Etablissements Omer Decugis,
Rec. Lebon, p. 79 ; RD publ. 1976, p. 1509, note M. Waline ; AJDA 1976,
p. 373, note C. Daval).

Rapp. CE, Ass., 20 mars 1974, Min. de l’Aménagement du territoire, Rec. Lebon,
p. 200, concl. M. Rougevin-Baville ; RD publ. 1974, p. 924, note J. De Soto ; AJDA 1974,
p. 303, chron. M. Franc et J. Boyon ; D 1974, p. 480, note Gilli : le refus de
l’administration de faire cesser l’infraction aux règles d’urbanisme ne constitue pas une
faute ; néanmoins ce défaut d’application d’une législation et d’une réglementation a
causé au propriétaire voisin un préjudice qui, en raison de son caractère spécial et
anormal, ne saurait être regardé comme une charge incombant à l’intéressé et qui, par
suite, est de nature à lui ouvrir droit à réparation.

106
* On peut rapprocher de ces solutions, les cas de responsabilité sans
faute résultant de l’abandon d’un projet :

CE, Sect., 23 décembre 1970, EDF c/ Farsat, Rec. Lebon, p. 790 ;

AJDA 1971, p. 96, concl. Kahn ; JCP 1971, II, 16820, note Beaugrève :
abandon d’un projet d’expropriation.

CE, 17 mars 1989, Ville de Paris c/ Soc. Sodevam, Rec. Lebon, p.

96 ; AJDA 1989, p. 472, concl. Stirn ; D 1990, SC, 295, obs. P. Bon et Ph.
Terneyre : abandon de la réalisation d’une voie publique du fait de
difficultés financières et techniques alors que ce projet avait déterminé
une société à effectuer d’importants investissements désormais inutiles.

CE, 15 novembre 2000, Commune de Morschwiller-le-Bas, AJDA

2001, p. 207 : réparation du préjudice causé pour les collectivités
territoriales par l’abandon de la liaison fluviale Rhin-Rhône.

4) L’application de la responsabilité sans faute à l’adoption de

mesures administratives légales

Les principes de la jurisprudence Couitéas ont été étendus au-delà du seul

cas du refus légal d’exécuter une décision de justice pour s’appliquer aux
décisions individuelles et aux actes administratifs réglementaires légaux.

Avant d’en rendre compte, il faut insister sur le fait que l’admission de la
responsabilité sans faute en ces domaines, s’agissant particulièrement des
actes réglementaires légaux, pose d’autant moins de difficulté que la
jurisprudence retient également une responsabilité sans faute du fait des
lois. Au demeurant, le régime du premier est largement calqué sur le
second.

* Les actes administratifs réglementaires

La jurisprudence a admis également que lorsqu’un règlement régulier est

source pour les administrés d’un préjudice tel que sa survenance rompt
gravement l’égalité devant les charges publiques, alors que ce règlement
a été pris pour un motif d’intérêt général, les personnes qui en subissent
un préjudice spécial et anormal peuvent en obtenir réparation.

Ce principe résulte de l’arrêt CE Sect., 22 février 1963, Commune de

Gavarnie (Rec. Lebon, p. 113 ; AJDA 1963, p. 208, chron. Fourré et

107
Gentot ; RD publ. 1963 p. 1019 note M. Waline), même si en l’espèce on peut
se demander si la solution ne s’explique pas par un détournement de pouvoir qui n’a pu
être établi par le juge.

Il convient cependant d’observer qu’un règlement légal n’engagera jamais

la responsabilité de l’autorité publique lorsqu’il est « de la nature même
du régime qu’il instaure de provoquer une rupture de l’égalité devant les
charges publiques » (ex. : texte instaurant un régime d’aide, un régime
d’autorisation en matière économique,…).

A l’inverse, le droit à réparation est également refusé lorsque l’acte a été

pris dans un but d’intérêt tout à fait général.

En réalité, il n’y a de droit à réparation que dans le cas d’un acte

protégeant un intérêt général catégoriel (protection des agriculteurs, par
exemple).

Rapp. : CE, Sect. 31 mars 1995, Lavaud, AJDA 1995, p. 422 :

réparation du préjudice subi par un pharmacien du fait de la fermeture de
10 tours d’habitation.

** Les décisions individuelles

Les concernant, la jurisprudence Couitéas a été appliquée :

- Au refus légal d’autorisation du licenciement de personnels

excédentaires lorsqu’il en serait résulté « une perturbation grave dans la
vie économique locale » (CE, Sect. 28 octobre 1949, Société des
Ateliers du Cap Janet, Rec. Lebon, p. 450)

- Ou encore lorsque l’autorité administrative a interdit le

débarquement d’une cargaison de vin italien pour des motif d’ordre public
tentant aux manifestations prévues de viticulteurs (CE, Sect., 7
décembre 1979, Société Les fils de H. Ramel, Rec. Lebon, p. 456).

C – L’état actuel de la responsabilité du fait des lois

La consécration d’une responsabilité fait des lois est le fait de la

jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, Ass. 14 janvier 1938, Société des
Produits laitiers La Fleurette, préc.).

108
C’est historiquement une responsabilité sans faute (1)

Plus récemment, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de constituer un régime

de responsabilité objective, sui generis, dans le cas d’une loi
« inconventionnelle » (2).

Il en résulte deux régimes distincts de responsabilité du fait des lois qui se

surajoutent l’un à l’autre.

1) Une responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l’égalité

devant les charges publiques

La portée théorique de la solution de l’arrêt La Fleurette est considérable

dès lors qu’elle aboutit à admettre l’engagement de la responsabilité à
propos d’activités qui sont au cœur de la souveraineté de l’Etat. Il s’agit, à
ce titre, d’une solution particulièrement audacieuse.

Mais la portée pratique de cette jurisprudence peut se révéler très réduite

en considération des conditions mises par le juge à l’engagement de la
responsabilité de l’Etat. En réalité, ces conditions sont très strictes.

Ces conditions ont longtemps été au nombre de deux, l’une tenant à la loi
(a) et, l’autre, plus classiquement, au préjudice subi (b).

Désormais, la seule condition mise à l’indemnisation tient au préjudice.

a) Les conditions relatives à la loi

La responsabilité du fait des lois présente une particularité qui tient à ce

que la volonté du législateur s’imposant au juge, le législateur peut en
principe toujours décider d’exclure ou d’encadrer l’engagement de la
responsabilité pour les conséquences dommageables découlant d’un texte
législatif (ex. : Loi du 13 avril 1946 prescrivant la fermeture des maisons
de tolérance (exclusion expresse).

* Par le passé, le juge a toujours retenu l’exclusion de toute

responsabilité chaque fois que la loi en cause avait pour objet la
satisfaction d’un intérêt général prééminent.

109
Car dans ce cas, il considérait qu’il ressortait de l’objet même de la loi que
le législateur avait entendu exclure que la responsabilité de l’Etat puisse
être engagée en raison de dommage anormal que l’application de ses
dispositions pourrait causer.

En quelque sorte, il était des hypothèses où la loi portait en elle-même

l’exclusion de principe de toute indemnisation qui est inhérente à son
objet (Voir commentaire sous CE, La Fleurette, GAJA).

- Tel était le cas, par exemple, de la loi du 12 juillet 1983 interdisant

certains appareils à jeux.

Le juge administratif déduit de ce texte que le législateur a entendu

exclure toute indemnisation des sociétés dont l’activité se rattache à la
fabrication ou au commerce de ces appareils (CE, 11 juillet 1990,
Société Stambouli, Rec. Lebon p. 214).

- Un raisonnement similaire a été repris par le juge administratif à

propos de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la
nature.

Il a été jugé à son propos qu’à l’égard de l’objet en vue duquel ces
dispositions législatives ont été édictées dans l’intérêt général, le
législateur a entendu exclure la responsabilité de l’Etat à raison des
conséquences que lesdites dispositions ont pu comporter pour l’activité
professionnelle de taxidermiste (CE, 14 décembre 1984, Rouillon, Rec.
Lebon, p. 423).

Ce texte permet par ailleurs d’interdire toute mesure de nature à

empêcher la prolifération de certaines espèces animales protégées.
L’application de ce texte à propos des flamants roses et des dégâts qu’ils
causent aux cultures (riziculteurs de Camargue) et aux exploitations
piscicoles a entraîné une jurisprudence abondante.

Les Tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel ont retenu

dans certains cas la responsabilité de l’Etat législateur (TA Nantes, 18
février 1997, Association Marais des Olonnes, Droit adm. 1997 n°
330).

Mais le Conseil d’Etat a, quant à lui, été amené à se prononcer dans un

arrêt CE, 21 janvier 1998, Ministre de l’environnement c/ Sieur
Plan, Rec. Lebon, p. 19, RFD adm. 1998 p. 565 note P. Bon, dans lequel il

110
va rejeter l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat au motif
que :

« Eu égard à l’objet en vue duquel les dispositions législatives… ont

été édictées, dans l’intérêt général, le législateur a entendu exclure
la responsabilité de l’Etat à raison des conséquences que ces textes
peuvent comporter, notamment, pour les cultures exposées aux
dégâts occasionnés par les flamants roses »

Cette position a ensuite été infléchie s’agissant des préjudices causés aux
tiers, en l’espèce des pisciculteurs victimes des mesures de protection des
grands cormorans (CE, Sect., 20 juillet 2003, Assoc. pour le
développement de l’aquaculture en région Centre, Rec. Lebon, p.
367 ; AJDA 2003, p. 1815, chron. F. Donnat et D. Casas ; RFD adm. 2004,
p. 144, concl. Lamy, note P. Bon. ; v. aussi sur la même question, CAA
Bordeaux, 26 février 2004, Min. de l’Aménagement du Territoire
c/ M. Pommereau, SCEP du Grand Cerneant, M. Delagrange, AJDA
2004, p. 1941 : à propos des dégâts causés aux piscicultures par les
grands cormorans.

Mais cette solution ne remettait pas en cause le fait que le législateur ait
présumé avoir exclu l’indemnisation des préjudices résultant de l’atteinte
des activités que la loi a pour objet de gêner, de restreindre ou de limiter,
ce en vue de poursuivre la réalisation de ses objectifs.

Voir aussi

- A propos des lois prises dans un intérêt général économique et social d’ordre
général (CE, 15 juillet 1949, Ville d’Elboeuf, Rec. Lebon, p. 359 ; CE,
Sect. 14 mars 1975, SCI de la Vallée de la Chevreuse, Rec. Lebon, p.
197 ; CE, 8 avril 1994, SA Ets Charbonneaux-Brabant, Rec. Lebon, p.
187) ;

- ou des lois cherchant à réprimer des activités frauduleuses ou répréhensives

(CE, Ass. 14 janvier 1938, Cie générale de corps de pêche, Rec. Lebon,
p. 23) ;

- ou des lois visant à mettre fin à une activité dangereuse ou nuisible à la

santé publique (CE, 6 janvier 1956, Manufacture française d’armes et
de cycles, Rec. Lebon, p. 3 ; CE, Ass. 8 janvier 1965, Société des Ets
Aupinel, Rec. Lebon, p. 15).

En d’autres termes, l’indemnisation ne pouvait être admise que si le texte

en cause avait été pris dans le but de protéger un intérêt catégoriel.

111
Ainsi, dans la jurisprudence La Fleurette, la loi visait à protéger les
intérêts des producteurs de lait (V. aussi : CE, 21 janvier 1944,
Caucheteux et Desmonts, S.1945, III.13 : à propos d’une loi visant à
protéger le marché du houblon par l’interdiction du glucose de brasserie).

** Le revirement opéré en 2005

CE, 2 novembre 2005, coopérative agricole AX’ION,

RFDA mars-avril 2006, p. 349, concl. M. Guyomar ; note C.
Guettier ; RDP 2006, concl. p. 1441 et note C. Broyelle, p.
1427 ; AJDA 2006, p. 142, chron. Cl. Landais et F. Lenica.

L’article L. 514-7 du code de l’environnement issu de l’article 15 de la loi

du 19 juillet 1976 modifiée relative aux installations classées pour la
protection de l’environnement dispose :

« Un décret en Conseil d’Etat pris, après avis du Conseil supérieur

des installations classées, peut ordonner la fermeture ou la
suppression de toute installation, figurant ou non à la nomenclature,
qui présente pour les intérêts mentionnés à l’article L.511-1, des
dangers ou inconvénients tels que les mesures prévues par le
présent titre ne puissent les faire disparaître ».

Sur ce fondement, un décret du 16 avril 1999 ordonne la suppression des

silos de stockage et des installations de combustion exploités par la
Coopération agricole du Soissonnais.

Le motif en était « les risques d’explosion susceptibles de compromettre

gravement la sécurité publique et notamment, la sécurité des habitations
situées au voisinage de ces installations, implantées en milieu urbain » que
présentaient les silos de stockage de céréales dégageant des poussières
inflammables et des installations de combustion exploitées par la
coopérative.

La coopérative avait alors adressé au Premier Ministre une demande

d’indemnisation du préjudice qu’elle estimait avoir subi du fait de la
suppression de ses installations et chiffré à 18.695.000 F. Celui-ci ayant
opposé un refus à cette demande, la coopérative saisit successivement le
TA d’Amiens qui rejeta sa demande puis la CAA de DOUAI qui rejeta son
appel.

La coopérative AX’ION ayant invoqué la rupture de l’égalité devant les

charges publiques, les juges d’appel ont rejeté ses prétentions en
considérant

112
 « qu’en l’absence de dispositions législatives le prévoyant
expressément, une telle mesure ne peut avoir pour effet d’ouvrir
droit à réparation au bénéfice de l’exploitant de l’activité visée par le
législateur ».

Et de fait, sur le fondement de l’arrêt « La Fleurette », le rejet de la

demande s’imposait.

L’arrêt ne retient pourtant pas cette solution.

Selon le Commissaire du Gouvernement, il n’était plus tenable d’admettre

que l’application d’une loi puisse s’accommoder de l’exclusion de principe,
à raison de son objet, de toute indemnisation des préjudices qu’elle serait
susceptible d’entraîner.

A l’appui du revirement qu’il proposait, le Commissaire du Gouvernement

invoquait :

- D’abord la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux

principes constitutionnels d’égalité devant les charges publiques (n°85-
198 DC du 13 décembre 1985 ; n°89-254 DC du 4 juillet 1989 ; n°2000-
541 du 27 novembre 2001).

On peut relever que tel est également le cas sur le fondement du principe
constitutionnel issu de l’article 1382 du Code civil (n°99-419 DC du 9
novembre 1999, Rec. p. 116).

- Ensuite, l’article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH

relatif au droit et au respect des biens.

La convention admet que s’ils agissent dans le cadre de l’intérêt général,

les Etats peuvent réglementer l’usage des biens sans avoir
nécessairement à indemniser les conséquences dommageables de la
réglementation.

Mais l’indemnisation de mesures légales devient nécessaires lorsque le

juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect des
biens est rompu, c’est-à-dire lorsque pèse sur la personne privée « une
charge disproportionnée ».

C’est au regard de cette jurisprudence que le Conseil d’Etat a interprété l’article L.

160-5 du Code de l’Urbanisme en n’excluant pas l’indemnisation du propriétaire
qui supporte en raison d’une servitude d’urbanisme, « une charge spéciale et
exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi » (CE,
Sect. 3 juillet 1998, Bitouzet, Rec. Lebon, p. 288 ; Voir aussi CE, 29
décembre 2004, Société d’Aménagement des Côteaux de Saint Blaine,

113
 Rec. Lebon, p. 478 ; RD imm. 2005, p. 141, note P. Soler-Couteaux ; CE, 11
février 2004, Schioccet, Rec. Lebon, p. 65 ; AJDA 2005, p. 423, chron. Cl.
Landais et F. Lenica ; RD imm. 2004, p. 209, note P. Soler-Couteaux).

Il en découlait que l’exigence d’une interprétation de la loi dans le respect

des normes constitutionnelles et conventionnelles excluait de présumer,
dans le silence de la loi, une volonté du législateur de refuser par principe
l’indemnisation d’un préjudice anormal.

Le Commissaire du Gouvernement disait :

« Nous refusons en effet d’interpréter la loi comme s’accommodant

de l’existence de ruptures caractérisées de l’égalité devant les
charges publiques qui ne seraient pas indemnisables. Mais notre
conviction s’enracine au-delà de la nécessité de respecter la
hiérarchie des normes. Il ne nous semble plus possible d’admettre
que la loi ait entendu implicitement exclure par principe
l’indemnisation de l’atteinte anormale qu’elle serait susceptible de
porter à l’égalité devant les charges publiques. En d’autres termes,
il n’existe pas d’irresponsabilité générale et absolue de la puissance
publique ».

Le Conseil d’Etat le suit en jugeant :

« Considérant qu’il résulte des principes qui gouvernent

l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence
d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en
œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout
droit à réparation des préjudices que son application est susceptible
de provoquer ; Qu’ainsi, en l’absence même de dispositions le
prévoyant expressément, l’exploitant d’une installation dont la
fermeture ou la suppression a été ordonnée sur le fondement de la
loi du 19 juillet 1976 en raison des dangers ou inconvénients qu’elle
représentait, est fondé à demander l’indemnisation du dommage
qu’il a subi de ce fait lorsque excédant les aléas que comporte
nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et
spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge
incombant normalement à l’intéressé ».

L’arrêt abandonne donc le critère tiré de la volonté du législateur inférée

par l’objet de la loi.

Sur un plan pratique, il faut bien relever que le principe de précaution

entraîne particulièrement dans le domaine de l’environnement et de la

114
santé un nombre croissant d’interventions législatives qui visent non plus
seulement à faire disparaître un risque existant mais aussi en prévenir
l’éventuelle réalisation. Et qu’il s’ensuit des contraintes de plus en plus
rigoureuses pour les acteurs économiques et sociaux, la recherche du
risque zéro étant de nature à bousculer les situations acquises.

Comme le disait le Commissaire du Gouvernement, c’est au nom d’une

certaine socialisation du risque aux contribuables d’indemniser la charge
qui pèse dans l’intérêt de la collectivité nationale dans le chef du
patrimoine de particuliers.

Le Conseil d’Etat abandonne le critère tiré de l’objet de la loi pour se

limiter à l’examen du caractère anormal de l’atteinte à l’égalité devant les
charges publiques.

Dans le même sens :

CE, Sect. 25 juillet 2007, M. Leberger, M. et Mme Cortie, req. n°278190, AJDA 3
sept. 2007, p. 1559 : Responsabilité sans faute de la commune admise en matière de
police des inondations.

Dans cet arrêt, le CE considère que l’exploitant d’un camping dont la fermeture est
ordonnée par le maire ou, pour le cas échéant, par le préfet au titre d’une mesure de
prévention contre les risques d’inondations, peut demander à être indemnisé s’il subit un
préjudice grave et spécial excluant les aléas liés à l’exploitation de son activité.

La CAA avait refusé l’indemnisation du fait de cette fermeture.

Le CE relève tout d’abord que la décision de fermeture définitive du camping était

justifiée en raison du risque élevé d’inondations. Il juge cependant

«qu’il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans

faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa
mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit
à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ;
qu’ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément,
l’exploitant d’une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement
des pouvoirs de police dévolus au maire par le 5° de l’article L.2212-2 du CGCT
pour prévenir les conséquences d’éventuelles inondations, est fondé à demander
l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que
comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et
spécial et ne saurait dès lors, être regardé comme une charge incombant
normalement à l’intéressé ; qu’il suit de là, qu’en jugeant que la seule
circonstance que l’arrêté préfectoral ordonnant la fermeture du camping a
poursuivi un but de sécurité publique suffisait à exclure l’engagement de la
responsabilité sans faute de l’autorité de police, la Cour administrative a commis
une erreur de droit ».

Pour aller plus loin sur cette question :

115
Il a longtemps été considéré – tant par le juge administratif que par le juge judiciaire que les
propriétaires de terrains grevés de servitudes administratives légalement instituées ne
pouvaient bénéficier d’aucune indemnité.

Cette position a prévalu jusqu’à la première guerre mondiale qui a marqué, là comme ailleurs,
une nette césure. Le Gouvernement a préparé en 1919 un projet de loi sur les servitudes
d’utilité publique et leur indemnisation avant de renoncer à le soumettre au Parlement par
crainte des conséquences financières, notamment en matière de planification urbaine.

Mais les sensibilités avaient évolué.

Par l’arrêt du 30 novembre 1923, Couitéas ,le CE avait consacré une responsabilité sans faute
pour rupture de l’égalité devant les charges publiques et affirmé un principe général selon
lequel tout acte de la puissance publique ouvre droit à réparation lorsqu’il en résulte un
dommage direct, matériel et spécial.

Dans le contexte particulier du droit de l’urbanisme, l’application des premières règles

d’urbanisme issues des lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 donna l’occasion à la Section
de l’intérieur du Conseil d’Etat d’émettre, à la demande du gouvernement, un avis de 1924
selon lequel qu’en l’absence de disposition expresse il convenait de faire application de ce
principe général à la matière des servitudes d’urbanisme.

Cette jurisprudence et cet avis ont amené le législateur à multiplier les régimes spéciaux
d’indemnisation des servitudes d’utilité publique et des servitudes d’urbanisme.

Un décret du 25 juillet 1935 exclut, pour la première fois, l’indemnisation de plusieurs

catégories de servitudes d’urbanisme puis la règle a reçu une portée plus générale dans la loi
du 15 juin 1943 relative à l’urbanisme (art. 80 codifié à l’article 82 du CCH), codifiée en dernier
lieu dans l’article L. 160-5 du Code de l’urbanisme. Cet article pose le principe de la non
indemnisation des servitudes d »urbanisme assortie d’exceptions auxquelles l’arrêt Bitouzet est
venue ajouter pour assurer la compatibilité du principe avec la CEDH.

b) Les conditions relatives au préjudice

* Il convient, tout d’abord, que le préjudice soit certain.

Le juge semble apprécier cette condition avec sévérité.

Ainsi, il a jugé à propos de la loi validant la procédure d’attribution de la

concession de travaux de réalisation du Stade de France (loi du 11
décembre 1996 de validation de la procédure d’attribution de la
concession du Grand Stade) que M. Sarfati n’avait droit à aucune
indemnité dès lors :

« qu’il ne résulte pas de l’instruction que Monsieur Sarfati… ait eu…

une chance suffisamment sérieuse d’obtenir la concession ; qu’ainsi
l’intervention de la loi du 11 décembre 1996 ne peut être regardée
comme ayant causé à Monsieur sarfati un préjudice certain » (CAA
Paris, 4 décembre 1997, Sarfati, AJDA 1998 p. 254 concl. C.
Lambert).

116
** Ensuite, le préjudice doit être spécial et anormal.

La condition d’anormalité (préjudice d’une gravité suffisante) est

appréciée avec rigueur.

Celle de spécialité (préjudice spécial au requérant ou à un petit nombre

d’individus) est appréhendée avec plus de souplesse par la jurisprudence
en ce que le nombre important de victimes n’exclut pas la mise en jeu de
la responsabilité, dès lors que les victimes appartiennent à une catégorie
précise et aisément identifiable

CE, 25 janvier 1963, Bovero, JCP 1963, II, 13326, note Vedel ;
AJDA 1963, p. 124, chron. Gentot et Fourré : droit à indemnité des
propriétaires de locaux occupés par des militaires ou des membres de la
famille de militaires servant en Algérie, du fait des dommages résultant
pour eux d’une ordonnance interdisant toute expulsion de ces occupants.
Le propriétaire qui avait obtenu un jugement d’expulsion contre un
locataire dont le fils servait en Algérie n’avait pu en obtenir l’exécution.
Charge spéciale, grave et exceptionnelle).

Les conditions mises à l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait

des lois rendaient inadapté le fondement de la rupture de l’égalité devant
les charges publiques dans le cas où le fait dommageable trouve sa source
dans la méconnaissance par la loi d’une convention internationale.

2) Une responsabilité objective dans le cas de la méconnaissance

par la loi d’une convention internationale

CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu, RFDA 2007, p.

361, concl. L. Derepas

Jusqu’à cette décision, le juge administratif avait pu éluder la réponse à la

question de savoir si la méconnaissance par la loi d’une convention
internationale était de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

- Depuis près de quinze ans, la reconnaissance de la responsabilité de

l’Etat du fait des lois contraires au droit international s’est
progressivement imposée.

Cette solution est imposée par le développement de cette forme de traités

internationaux que sont les « traités-lois » dont la particularité est de
créer en droit interne des normes d’effet direct qui constituent des droits
dans le chef des particuliers.

117
Elle résulte également de l’article 55 de la Constitution qui affirme la
supériorité des traités sur la loi.

Elle est mise en œuvre par les deux grandes institutions chargées du
respect des « traités-lois ».

La CJCE a ainsi jugé que la méconnaissance d’une norme communautaire

par un Etat membre devait entraîner réparation par cet Etat des
préjudices en résultant (CJCE, 19 novembre 1991, Francovich, C
6/90 et C 9/90, Rec. I-5337, RFDA 1992, p. 1, note L. Dubouis), y
compris lorsque la méconnaissance est le fait de la loi (CJCE, 5 mars
1996, Brasserie du Pêcheur et Factortame (2 esp.), C 46/93 et C
48/93, RFDA 1996, p. 582, note L. Dubouis).

La CEDH a retenu une solution analogue en jugeant que toute

constatation par elle d’une méconnaissance de la Convention créait
« l’obligation d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant
que faire se peut la situation antérieure à celle-ci » (Cour EDH, 31
octobre 1995, Papamichalopoulos c/ Grèce, série A, n° 330-B) et
cette solution est également applicable lorsque la méconnaissance de la
convention à l’origine du préjudice trouve son origine dans une loi (Cour
EDH, 3 juillet 1995, Heintrich / France, A-230-A ; Beyeler c/ Italie,
req. n° 33202/96).

Le juge administratif n’avait pas eu, pourtant, jusqu’à l’arrêt commenté à

se prononcer sur cette question.

Cela s’explique par la circonstance que, le plus souvent, lorsque la loi à

l’origine du dommage intervient dans un contexte de droit public, la
situation dommageable peut être rattachée à un acte administratif
d’application de la loi.

Dans une telle situation, le CE considère que la contrariété avec le droit

international qui est à l’origine du préjudice doit être recherchée dans
l’acte administratif d’application, sans qu’il soit nécessaire de remonter à
la loi qui en est le fondement (CE, Ass., 28 février 1992, Soc. Arizona
Tobacco Products, Rec. Lebon, p. 78, concl. M. Laroque ; AJDA 1993, p.
141, obs. P. Bon et Ph. Terneyre ; RDP 1992, p. 1480, note F. Fines).

Cette démarche était par ailleurs rendue possible par la jurisprudence

Nicolo qui permet au juge d’écarter la loi-écran et de confronter l’acte
administratif directement au droit international.

Il reste que lorsque la loi intervient dans un contexte de droit privé et que
par l’effet de la loi, une personne trouve empêchée de poursuivre le

118
recouvrement d’une créance contre une autre personne privée devant les
juridictions civiles, la question de l’engagement de la responsabilité de
l’Etat se pose.

C’était précisément la situation de M. Gardedieu.

Chirurgien-dentiste de profession, il avait adhéré à la Caisse autonome de

retraite de cette profession. Un décret avait modifié le régime de cette
cotisation en l’augmentant. Mais M. Gardedieu n’avait pas acquitté cette
augmentation en estimant le décret illégal.

Il fut donc assigné devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale

devant lequel il excipa de l’illégalité du décret, ce que le CE confirma à
l’occasion d’une question préjudicielle.

Mais entretemps, une loi avait rétroactivement validé les appels de

cotisations effectués en application du décret.

Ayant perdu toute chance de gagner son procès devant le TASS, M.

Gardedieu engagea la responsabilité de l’Etat sur le double fondement de
la responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges
publiques (La Fleurette) et de la faute fondée sur la violation par la loi de
validation de l’article 6 de la CEDH (droit au procès équitable), stipulation
qui a conduit la Cour à juger qu’une loi de validation qui a pour effet
d’intervenir dans les instances juridictionnelles en cours n’est conforme à
l’article 6 que si cette ingérence est justifiée par « un motif impérieux
d’intérêt général ».

C’est dans ce contexte que le CE est amené à poser le principe de la

responsabilité de l’Etat lorsque la loi adoptée en méconnaissance d’une
convention internationale cause un préjudice pour les raisons que l’on a
indiquées précédemment.

- Il restait à en déterminer le fondement.

Le premier fondement envisageable était celui de la rupture de

l’égalité devant les charges publiques en coulant le cas de la responsabilité
du fait de la loi inconventionnelle dans le cadre juridique de l’arrêt La
Fleurette.

Mais cette solution est écartée car le droit international oblige l’Etat à
réparer l’intégralité du préjudice causé par la méconnaissance de la
convention si bien qu’il aurait fallu expurger la solution La Fleurette de
toutes les conditions qu’elle pose à l’indemnisation du préjudice et
notamment celle tenant à son caractère anormal et spécial.

119
Un tel abandon aurait par ailleurs remis en cause l’économie même de ce
régime de responsabilité : c’est un régime fondé sur la rupture de l’égalité
devant les charges publiques. Il postule donc la spécialité du préjudice
comme condition de la mise en jeu de la responsabilité.

Le deuxième fondement était celui de la faute. Après tout, toute

illégalité de l’acte administratif est fautive (CE, Sect., Driancourt, Rec.
Lebon, p. 77), pourquoi la méconnaissance par la loi d’une convention
internationale ne relèverait-elle par de la même qualification ? (voir en ce
sens, R. Chapus, DAG, Tome 1, n° 1519 ; G. Alberton, v. biblio ; CAA
Paris, 1er juillet 1992, Soc. Jacques Dangeville, AJDA 1992.768, ob. X.
Prétot ; TA Paris, 11 octobre 2002, Soc. Fipp ; AJDA 2003.955, note C.
Deffigier).

Précisément parce qu’il s’agit d’une qualification : constater la

méconnaissance d’une norme supérieure est une chose, la qualifier en est
une autre.

S’agissant de l’acte administratif (en cause dans l’arrêt Driancourt), le

juge y est habilité par la loi des 16-24 août 1790 et donc rien dans le
principe de la séparation des pouvoirs ne s’y oppose.

Il en va tout différemment s’agissant de la loi : le principe de la séparation

des pouvoirs s’oppose à ce que le juge s’autorise à qualifier de fautive une
méconnaissance d’une convention internationale. Et ce serait pousser trop
loin la portée de l’article 55 que d’y voir une habilitation implicite donnée
au juge administratif de conférer une qualification fautive à la loi
inconventionnelle.

D’où un troisième régime de responsabilité : une responsabilité

objective qui permet de réparer le préjudice sans contraindre le juge à
une quelconque qualification.

Ce régime a été retenu par le CE parce que le droit international impose la

réparation du préjudice résultant de sa méconnaissance par la loi, mais ne
requiert pas que cela soit fait sur le fondement de la faute et laisse à
chaque Etat le soin d’y procéder dans le cadre du droit national.

POUR ALLLER PLUS LOIN

Bibliographie :

- G. Alberton, « Le législateur français transgressant le droit international

pourra-t-il demeurer encore longtemps irresponsable ? AJDA 20 nov.

120
2006, p. 2155 ; B. Pacteau, La responsabilité juridique du fait des lois. La
sortie du tunnel, Mélanges J. Morand-Deviller, Montchrestien 2007, p.
487 ; C. Broyelle, La responsabilité du fait des lois, LGDJ 2003 ; P.
Senkovic, L’évolution de la responsabilité de l’Etat législateur sous
l’influence du droit communautaire, Bruylant 2000.

- F. Ch. Bousquet, La responsabilité de l’Etat du fait des dispositions

constitutionnelles, RDP 4/2007, p. 937.

121
CHAPITRE 3

LA MISE EN ŒUVRE DE LA RESPONSABILITE

ADMINISTRATIVE

Il convient de donner d’abord quelques indications générales sur l’action

contentieuse en indemnité (Section 1).

Ensuite, pour que l’administration soit condamnée à payer des dommages

et intérêts, il faut apporter, dans le système de la responsabilité pour
faute, la preuve de la faute (Section 2).

Mais il ne suffit pas qu’elle ait commis une faute ou accompli un acte de
nature à engager sa responsabilité sans faute, il faut, en outre, que
certaines conditions relatives au préjudice (Section 3) et au lien de
causalité (Section 4) soient remplies.

Si tel est le cas, il pèsera sur la personne publique une obligation de

réparation dont il conviendra de préciser le régime juridique.

SECTION 1ere
L’ACTION EN INDEMNITE

L’action en réparation peut être intentée

- par la victime directe ;

- par l’assureur.

Et il peut s’agir soit, classiquement, de l’assureur de la victime dès lors

qu’il a indemnisé celle-ci, soit de l’assureur de la personne reconnue
responsable du préjudice dans le cadre d’une action récursoire.

Sur l’action subrogatoire des Caisses de sécurité sociale : CE, 5 mars 2008, CPAM de
Seine-Saint-Denis, n° 272447, Dr. adm. 2008, n° 87 et CE 5 mars 2008, Mme
BENCHEIKH, n°290962 ; AJDA, 5 mai 2008, p. 941, concl. J.P. THIELLAY : le Conseil d’Etat pour
déterminer les droits de caisse de sécurité sociale fait une première application des règles posées dans
l’avis de Section, LAGIER du 4 juin 2007, notamment dans le cas d’un accident du travail. Il
distingue ainsi les préjudices de nature patrimoniale déterminés poste par poste et les préjudices
personnels sur lesquels l’organisme de sécurité sociale ne peut exercer son recours subrogatoire. Il
juge, comme la Cour de cassation, que la rente versée pour compenser la perte de revenus de la
victime s’élève plutôt en principe sur l’apport patrimonial du préjudice et non sur la part des
préjudices personnels.

122
* La présentation du recours indemnitaire obéit aux mêmes règles que
celles qui régissent la présentation du recours pour excès de pouvoir sous
réserve des règles contentieuses particulières.

Il faut en connaître les principales.

§1er : La règle de la décision préalable

A - La règle

« Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que

par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à
partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » (art.
R. 421-1 du CJA).

Cela signifie que pour être recevable, l’action en responsabilité doit être
dirigée contre une décision de l’administration rejetant la demande en
réparation présentée à l’autorité administrative par la victime.

Le juge ne peut donc pas être saisi directement de l’action en

responsabilité.

La décision administrative (de rejet) peut être explicite ou implicite

(silence gardé pendant deux mois par l’administration).

En cas de décision explicite, le requérant doit saisir le juge dans un délai

de deux mois à compter de la notification du rejet. A défaut, il est forclos
et s’il formule une nouvelle demande pour provoquer une nouvelle
décision, il risque de se voir opposer le principe de l’irrecevabilité des
recours contre les décisions purement confirmatives

En cas de décision implicite de rejet, l’action de la victime n’est enfermée

dans aucun délai en dehors des règles comptables (v. infra).

CAA Nantes (form. plén.), 22 juillet 2004, M et Mme C, AJDA 2004,

p. 2040, note J-F. Millet :

Cette règle de la décision préalable est très générale en ce sens qu’elle

concerne non seulement les recours contre des personnes publiques, mais
également les recours introduits contre des personnes privées investies de
mission de service public et par des personnes publiques contre d’autres

123
personnes publiques dès lors que ces actions relèvent du juge
administratif.

CE, 31 mai 2007, HERBETH, n°278905, AJDA 28 juillet 2008, p. 158, concl.
Deschauvaux : Le Conseil d’Etat indique dans quelle mesure une personne qui
sollicite l’indemnisation d’un préjudice peut modifier cette demande en appel et
invoquer les chefs de préjudice dont elle n’avait pas fait état devant les premiers
juges.

B - Les exceptions

Pour générale qu’elle soit, cette règle connaît néanmoins certaines

exceptions dont la principale concerne les recours en matière de
travaux publics.

La conséquence en est que si le demandeur a saisi l’administration

d’une demande de décision préalable, celle-ci sera censée ne pas
avoir existé, et donc en cas de réponse explicite, le délai ne courra
pas.

CAA Versailles, 29 septembre 2006, Mme Maillard, req. n° 05 VE

00970, AJDA 18 déc. 2006, p. 2414 : L’introduction des requêtes relevant
de la matière des travaux publics n’est soumise à aucune condition de
délai ; ainsi leur régularisation peut donc être effectuée à tout moment.
En l’espèce, précision du fondement de l’action tendant à engager la
responsabilité d’un OPHLM.

CAA Bordeaux, 1er avril 2008, n°05BX01994, Dr. adm. 2008, n° 88,
note N. Exposta : Le site mis en place pour permettre l’observation d’une
éruption n’est pas, compte tenu du caractère limité des aménagements qu’il
comporte, un ouvrage public. La mise en cause de l’administration pour
l’insuffisance des mesures de sécurité prises ne peut donc se situer que dans le
cadre de la responsabilité pour les activités de police.

« Considérant que, le 27 août 2003, vers 20 heures 30, Alexandre X, âgé de 21 ans, qui s'était
rendu sur la « plate-forme d'observation » de l'éruption alors en cours du Piton Kapor, dans le
massif du Piton de la Fournaise, a chuté dans un trou, d'une profondeur d'environ quatre
mètres, résultant de la fracture des flancs d'un hornito situé au delà du périmètre de la zone
ainsi délimitée et qu'il avait entrepris de gravir afin de jouir d'une meilleure vue sur l'éruption ;
qu'en dépit des efforts des personnes présentes sur les lieux pour tenter de le sauver, il a péri
quelques minutes plus tard, succombant à la chaleur, supérieure à 200 degrés, qui régnait dans
cette cavité ; que les consorts X, Y et Z relèvent appel du jugement n° 0401046, en date du 22
juillet 2005, par lequel le Tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté leurs demandes
tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de l'Office national des forêts, ainsi que, le cas
échéant, au titre de l'exercice des pouvoirs de police, des communes de Saint-Philippe, du
Tampon et de Sainte-Rose, à leur verser des indemnités en réparation du préjudice moral
résultant pour eux du décès de leur parent ; Sur la recevabilité des demandes de première
instance, en tant qu'elle étaient fondées sur la faute dans l'exercice des pouvoirs de police

124
 administrative : Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice
administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par
voie de recours formé contre une décision (...) » ; qu'il est constant que les demandes
présentées au Tribunal administratif de Saint-Denis par les consorts X, Y et Z n'ont fait l'objet
d'aucune réclamation préalable auprès du préfet de la Réunion et des communes de Saint-
Philippe, du Tampon et de Sainte-Rose ; que, le préfet de la Réunion et l'Office national des
forêts ayant opposé aux intéressés, à titre principal, une fin de non-recevoir et les trois
communes susmentionnées s'étant pour leur part abstenues de produire un mémoire en
défense, c'est à bon droit que le Tribunal administratif de Saint-Denis a jugé que lesdites
demandes, assujetties aux dispositions précitées du code de justice administrative en tant
qu'elles visaient des carences dans l'exercice des pouvoirs de police administrative, étaient
irrecevables pour défaut de liaison du contentieux ;

Sur la responsabilité de l'Etat et de l'Office national des forêts au titre du défaut d'entretien normal d'un
ouvrage public :

Considérant que, par arrêté du 25 août 2003, prenant effet le 26 août à 6 heures du matin, le
préfet de la Réunion, qui avait quelques jours plus tôt interdit l'accès du public dans l'enclos du Piton
de la Fournaise, en raison de l'activité éruptive du Piton Kapor, qui venait de se déclencher, a levé
cette interdiction, l'éruption paraissant stabilisée ; qu'il a dans le même temps chargé l'Office national
des forêts de définir, en concertation avec les spécialistes de l'observatoire volcanologique du Piton de
la Fournaise, dépendant de l'Institut de physique du globe de Paris, l'emplacement d'une « plate-forme
d'observation » pouvant accueillir les spectateurs dans de bonnes conditions de sécurité ; que la
délimitation de cette aire d'observation et de son itinéraire d'accès depuis le Pas de Bellecombe, situés
sur le domaine privé « placé sous la main de l'administration des eaux et forêts » en vertu de l'arrêté
interministériel du 30 juin 1948 pris pour l'application du décret n° 47-2222 du 6 novembre 1947
relatif à l'attribution de l'ancien domaine colonial, s'est ainsi inscrite dans une opération de police
administrative, justifiant en tout état de cause la compétence de la juridiction administrative, sans que
les aménagements réalisés, consistant seulement en la mise en place d'un balisage rudimentaire au
moyen de peinture et de rubans de chantier, ainsi que de panneaux rappelant aux visiteurs les
consignes de sécurité, qui n'ont pas modifié l'état naturel du site, aient pu lui conférer, dans les
circonstances de l'espèce, le caractère d'un ouvrage public ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède
que les consorts X, Y et Z ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le
Tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté leurs demandes (…) »

C- La mise en œuvre de la règle

L’exigence d’une décision préalable est toutefois appliquée de manière

souple notamment le juge reconnaît des possibilités de régularisation.

TA Nice, 6 avril 2007, société AXA France IARD c/ Préfet des Alpes
Maritimes, req. n° 0403694, AJDA 30 juillet 2007, p. 1535, concl. F. Dieu : La
délivrance par le maire d’un certificat de vie à une personne dont il n’a pas au
préalable vérifié l’identité et qui a profité de cette carence pour usurper l’identité
d’un parent engage la responsabilité de l’Etat.

La demande avait été adressée au maire de la commune et non au préfet. Mais

application de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations : « lorsqu’une demande est
adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet
à l’autorité administrative compétente et en avise l’intéressé. Le délai au terme
duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court à compter

125
de la date de réception de la demande par l’autorité initialement saisie… » : il
résulte de ces dispositions que la demande adressée à une autorité
administrative incompétente est susceptible de faire naître une décision implicite
de rejet de la part de l’autorité compétente à laquelle la demande est réputée
avoir été transmise.

§2 : Le ministère d’avocat

Le principe est que les recours en réparation doivent, en principe,

être présentés par avocat, à l’inverse des recours pour excès de
pouvoir (art. R. 431-2 du CJA).

Il n’en va cependant ainsi que sauf exception, et elles sont

nombreuses (art. R. 431-3 du CJA).

La principale concerne là encore : les litiges de travaux publics, mais aussi

les litiges individuels concernant les agents publics ou encore les litiges
dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un
établissement public en relevant.

§3 : La prescription quadriennale

La prescription quadriennale a été conçue historiquement pour éponger

l’arriéré des dettes qu’avaient laissé la Révolution et l’Empire.

Pour éviter qu’un tel arriéré ne se reconstitue, une loi de 1831 a institué
une durée courte de réclamation : elle est de quatre années franches,
d’où le nom de déchéance quadriennale. Son point de départ est le 1er
janvier de l’année suivant celle où la créance est née. Si depuis cette date,
quatre ans se sont écoulés sans que le délai soit interrompu soit par un
fait de l’administration, soit une demande de la victime, la dette est
éteinte.

Cette institution est propre au droit administratif au sein duquel elle n’est
pas spécifique à la responsabilité, même si elle est amenée à jouer
souvent dans ce domaine.

Le régime de la prescription quadriennale résulte aujourd’hui de la loi du

31 décembre 1968 qui a posé des principes plus libéraux que ceux qui
avaient été antérieurement dégagés. Notamment, transformée en
prescription, la déchéance quadriennale a perdu son caractère d’ordre
public.

Il appartient donc à l’administration de la soulever, et de la soulever avant

que les premiers juges ne se soient prononcés sur le fond.

126
NB : Elle ne peut être soulevée par l’avocat ; elle doit être opposée par
l’administration dans un acte public, ensuite invoqué par l’avocat de la
collectivité publique, à peine d’irrecevabilité.

CE, Sect., 27 oct. 2006, Département du Morbihan, AJDA 18

déc. 2006, p. 2389, chron. C. Landais et F. Lenica : une plainte
contre X interrompt la prescription quadriennale.

SECTION 2
L’ETABLISSEMENT DE LA FAUTE

Dans le système de la responsabilité pour faute, la victime doit apporter la

preuve de la faute (§1er) et dans certains domaines de l’activité
administrative d’une faute qualifiée (§2).

§1er : La preuve de la faute

En principe, la preuve de la faute incombe à la victime. C’est à elle de

démontrer que les agissements de l’administration ont eu un caractère
fautif et, s’il y a lieu d’établir le degré de gravité requis de cette faute.

Cette tâche de la victime est cependant facilitée de deux manières :

- Elle se trouve d’abord facilitée par le fait que le juge administratif

dispose de pouvoirs inquisitoriaux dont il se sert pour rechercher si
l’administration a ou non commis une faute.

-Ensuite, et surtout, elle se trouve facilitée par l’institution de

présomptions de faute.

La présomption de faute consiste à déduire de certains dommages

l’existence d’une faute, à charge pour l’administration de démontrer
qu’elle n’a pas commis de faute. C’est une sorte de renversement de la
charge de la preuve.

Le juge utilise deux sortes de présomptions de faute.

A - Des présomptions quasi-légales

Elles sont appliquées systématiquement à un domaine de responsabilité.

127
1) La responsabilité du fait des dommages de travaux et ouvrages
publics

Lorsqu’un usager d’un ouvrage public est victime d’un dommage, le juge
présume qu’il y a eu « défaut d’entretien normal », c’est-à-dire faute dans
l’entretien de l’ouvrage et l’administration ne parviendra à s’exonérer que
si elle prouve qu’elle a correctement entretenu l’ouvrage.

Ce régime de présomption est d’autant plus important que le juge administratif a

une conception large

- de la notion d’usager de l’ouvrage public (englobant l’usager

anormal : CE, Sect., 30 octobre 1964, Piquet, Rec. Lebon, p.
506 : automobiliste circulant sur un chemin de halage d’un canal
sans l’autorisation nécessaire)

- et de la notion de défaut d’entretien normal qui inclut le défaut

d’aménagement normal et le vice de conception (CE, 21 octobre
1983, Epx Cavalier, Rec. Lebon, p. 898 : absence de dispositif
propre à prévenir les chutes de pierre sur une voie publique
longeant le pied d’une falaise ; CE, 8 mars 1991 ; SA Usinor,
Rec. Lebon, p. 88 ; JCP 1991, n° 21706, note J. Guglielmi : Vice
de conception d’une écluse).

2) Cas où un acte de soins courants, de caractère bénin provoque

un dommage anormal et inattendu (paralysie, décès)

Le juge présume, dans ce cas, l’existence d’une faute. Il dit que ces
conséquences dommageables ne peuvent s’expliquer que par « une faute
commise dans l’organisation ou le fonctionnement du service » ou encore
que de telles conséquences « révèlent » qu’une faute a été commise.

- Cette jurisprudence a été inaugurée en matière de vaccination

obligatoire : CE, Ass. 7 mars 1958, Dejous, Rec. Lebon, p. 153 ; RD
publ. 1958, 1027, concl. contraires B. Jouvin ; AJDA 1958, p. 220, chron.
J. Fournier et M. Combarnous. Dans cette affaire, le commissaire du
gouvernement préconisait l’adoption d’un régime de responsabilité sans
faute.

NB : Les dommages résultant de la vaccination obligatoire donnent

désormais lieu à une responsabilité sans faute de l’Etat en vertu d’une loi
du 1er juillet 1964.

128
Puis cela a été étendu aux actes de soins en matière médicale et même
aux actes autres que de soins courants qui ont entraîné des
conséquences anormales. :

- Autre application : CE, 22 décembre 1976, Dame Derridj, Rec.

Lebon, p. 576 ; JCP 1978, II, 18792, note J. M. Auby : intramusculaire
ayant entraîné la paralysie des membres inférieurs.

- Ce régime concerne particulièrement le cas des « infections

nosocomiales », c’est-à-dire de maladies provoquées par des micro-
organismes contractés dans des établissements de soins.

La jurisprudence fait bénéficier les victimes d’un régime de présomption

de faute pour inciter les établissements à prendre toutes les précautions
nécessaires afin d’éviter la survenance des complications litigieuses.
CE, 9 décembre 1988, Cohen, Rec. p. 431 ; AJDA 1989 p. 405, note J.
Moreau : un défaut d’asepsie présumé quand un malade est contaminé
par l’introduction accidentelle d’un germe microbien lors d’une
intervention chirurgicale

CE, 31 mars 1999, Assistance publique de Marseille, Rec. Lebon, p.

114 ; D 2000, SC, p. 241, obs. P. Bon et D. de Béchillon ; RFD adm.
1999, p. 699 : imputation d’une hépatite B aux traitements par injections
effectués à l’hôpital.

Autres illustrations : CE, 1er mars 1989, Bailly, Rec. Lebon, tables,, p.
908 ; CAA Paris, 21 octobre 1997, Cambronne, Rec. Lebon, p. 1065 ;
CE, 14 juin 1991, Maalem, Rec. Lebon, tables, p. 1184 ; CE, 19
novembre 2003, Mme G…, Rec. Lebon, tables, p. 987.

A l’inverse, les infections d’origine endogène, imputables à des germes

dont le patient est déjà porteur avant son hospitalisation échappent à
l’application de ce régime de responsabilité (CE, 27 septembre 2002,
Mme N…, Rec. Lebon, p. 315).

Pour aller plus loin :

Entre les deux situations nettement distinctes que l’on vient de décrire, il y a
place pour une hypothèse intermédiaire : celle où l’infection provient d’un germe
présent dans le corps du malade antérieurement à l’opération qu’il a subie,
tandis que, d’une part, cette présence n’a rien de pathologique et que, d’autre

129
part, la complication infectieuse se trouve déclenchée par les conditions
d’exécution de l’opération :

CAA Paris, 29 octobre 2002, A …, n° 01PA04313 : cas du staphylocoque blanc

qui vit naturellement sur la peau humaine et appartient à la flore normale de
l’homme, jusqu’à ce que l’intervention chirurgicale provoque sa pénétration à
l’intérieur de l’organisme.

CAA Nantes, 12 novembre 2004, Centre hospitalier universitaire de

Brest, RFD adm. 2005, p. 215, chron. : Cas d’un malade contaminé par son
propre germe, celui-ci étant situé, non pas à la surface de la peau, mais dans la
partie profonde de celle-ci, et le processus infectieux, ayant été déclenché par le
rasage du torse de l’intéressé. Ici encore, le recours à la responsabilité
hospitalière pour faute présumée se justifie sans doute par la circonstance que
toutes les précautions utiles auraient permis d’éviter la complication en cause.

NB : Désormais, la loi n° 2002-203 du 4 mars 2002 relative aux droits des

malades et à la qualité du système de santé dispose qu’en l’absence de
toute faute reprochable,

« Un accident médical, une affection iatrogène ou une infection

nosocomiale ouvre droit à la réparation des préjudices du patient au
titre de la solidarité nationale, lorsqu’ils sont directement imputables
à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins et qu’ils ont eu
pour le patient des conséquences anormales au regard de son état
de santé comme de l’évolution prévisible de celui-ci et présentant
un caractère de gravité fixé par décret » (art. 98 de la loi modifiant
l’art. L. 1142-1-II du CSP ; décret n° 2003-314 du 4 avril 2003).

Sur l’entrée en vigueur de la loi : CE, 13 juillet 2007, Office national

d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux et centre hospitalier
d’EAUBONNE – MONTMORENCY (deux espèces (ONIAM), RFDA 4/2008.
337, concl. T. Olson ; RDSS 2007, p. 847, note Danièle Cristol : infections
nosocomiales : entre responsabilité hospitalière et solidarité nationale.

B – Les présomptions dites du fait du juge

* A côté de ces présomptions quasi-légales, il existe aussi des

présomptions du fait du juge, encore appelées présomptions
occasionnelles.

Ce sont des présomptions n’ayant rien de général, ni d’automatique, qui

sont consacrées par le juge au gré des circonstances lorsque les difficultés

130
de preuve lui paraissent excessives et l’existence d’une faute très
vraisemblable.

Il s’agit là de la transposition de mécanismes de droit privé et, plus

particulièrement, des principes de la responsabilité du fait d’autrui posée
par l’article 1384 du Code civil.

- Conc. H. Legal sur CE, Ass., 9 avril 1993, M. D., Rec. Lebon,
p. 119 : il n’y a lieu de faire application d’un mécanisme de
présomption que s’il y a impossibilité matérielle à rapporter la
preuve d’une faute dont on est pourtant certain, ou presque
certain, qu’elle existe. Mais dès que les faits susceptibles de
constituer une faute sont connus et débattus au grand jour, ce
mode de raisonnement subsidiaire ne peut que s’effacer ;

Autres illustrations :

- Dans le domaine hospitalier :

- CE, 19 mars 1969, Administration générale de l’AP à Paris c/

Delle Bey, Rec. Lebon, p. 165.

- CE, 15 avril 1983, Epoux Rousseau, Rec. Lebon p. 156 : le fait

qu’un enfant de quatre ans, souffrant de troubles cérébraux ait été
couché dans un lit ordinaire et en soit tombé révèle un défaut dans
l’organisation du service ;

- CE, 12 octobre 1983, Rolland, Rec. Lebon, p. 856 ; D 1985, IR,

p. 205, obs. F. Moderne et P. Bon : le fait qu’un malade placé dans
un hôpital psychiatrique a pu s’emparer d’un couteau dans la cuisine
de l’établissement et tuer l’occupant d’une maison voisine

- En dehors du service public hospitalier :

- CE, 7 décembre 1984, Epoux Addichane, RD publ. 1985 p. 1396 : le

fait qu’un enfant ait pu se noyer dans une piscine municipale ;
- CE, Sect., 19 octobre 1990, Ingremeau, Rec. Lebon, p. 284 ; AJDA 1990, p.
869, RD publ. 1990, p. 1866, concl. C. de La Verpillère ; chron. E. Honorat et R.
Schwartz ; D 1991, SC, p. 289, chron. P. Bon et Ph. Terneyre : le fait qu’un
pupille de l’Etat en placement familial a pu causer une blessure à un camarade
de jeu

131
Mais, là encore, il n’y a recours à la présomption que si, selon l’expression
de l’arrêt « Addichane », « les circonstances précises de la survenance du
dommage n’ont pu être élucidées ».

* La fonction même de ce mécanisme implique que si l’absence de faute

est établie, la victime n’a pas droit à réparation.

CE, Ass. 25 janvier 1974, Centre hospitalier Sainte Marthe d’Avignon,

Rec. Lebon, p. 64 ; AJDA 1974, p. 202, chron. M. Franc et M. Boyon : absence de
faute dans les conditions d’hospitalisation de deux malades qui devaient être
isolés.

CE, 14 décembre 1984, Centre hospitalier de Meudon, Rec. Lebon, p. 734 ;

Droit adm. 1985, n° 108 ; RDSS 1985, p. 346, concl. B. Stirn : absence de faute
dans les conditions dans lesquelles un nourrisson a été placé dans un incubateur.

* Limite : Le Conseil d’Etat n’a pas retenu le régime de la présomption de

faute à propos de la réparation par les hôpitaux publics des préjudices
ayant résulté pour leurs patients de la contamination par le virus du SIDA
ou d’une hépatite, lors de transfusions sanguines.

On peut cependant considérer qu’il est anormal de sortir de l’hôpital avec

une infection de cette nature

Cette solution a cependant été envisagée par son commissaire du

gouvernement mais écartée : « si nous n’y sommes pas favorables, c’est
que, avec un terrain juridique qui est celui de la faute, on débouche en
réalité sur les effets de la responsabilité sans faute assortis d’une censure
morale. Or, dans la mesure même où il est certain qu’en la matière le
produit peut être vicié alors même qu’aucune faute n’a été commise, il
peut paraître injuste de présumer une faute » (p. 756).

C’est dans ces conditions que le CE a été amené à retenir la responsabilité

sans faute (CE, Ass., 26 mai 1995, N’Guyen, Jouan et Pavan, Rec.
Lebon, p. 221 ; RFD adm. 1995, p. 748, concl. S. Daël).

§3 : La qualification de la faute

En principe, une faute simple suffit à engager la responsabilité de

l’administration. Mais il arrive que la jurisprudence subordonne sa mise à
l’existence d’une faute d’une certaine gravité, plus précisément d’une
faute lourde.

132
Jusque dans les années soixante, la jurisprudence exigeait même s’agissant de
certains services publics « une faute manifeste et d’une particulière gravité »
(services d’hospitalisation des malades mentaux ; service pénitentiaire) ou « une
faute d’une exceptionnelle gravité » (service de l’administration fiscale).

* L’exigence de la faute lourde était traditionnellement justifiée par la

considération que la faute lourde est destinée à prendre en compte les
difficultés de l’action administrative.

L’exigence de faute lourde traduirait également une certaine autolimitation

du juge. Le commissaire du gouvernement H. Legal exprime ainsi cette
idée : « L’idée d’autolimitation des pouvoirs du juge pour ne pas
enfreindre excessivement, par la voie du plein contentieux,
l’indépendance ou l’autonomie d’appréciation d’une autorité semble
apparente ».

En cela, l’exigence de la faute lourde correspondrait à la notion d’erreur

manifeste d’appréciation dans le contrôle des motifs de fait dans le
contentieux de la légalité.

En définitive, l’exigence de la faute lourde constituerait une illustration de

la formule de l’arrêt BLANCO selon laquelle les règles régissant la
responsabilité de la puissance publique sont susceptibles de varier
« suivant la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits
privés ».

* Mais ces considérations s’effacent de plus en plus devant la volonté de

favoriser l’indemnisation de la victime.

La recherche d’une meilleure indemnisation des victimes a prévalu sur les

raisons tirées de l’extrême difficulté des opérations administratives et du
souci de ne pas limiter leur efficacité par une responsabilité qui serait trop
facilement engagée.

Ce sont donc toujours les principes issus de l’arrêt BLANCO qui régissent
la responsabilité administrative, « ni générale, ni absolue » … Mais les
termes de cette conciliation ont changé : la responsabilité administrative
intègre de plus en plus une fonction de solidarité qui conduit à renforcer

133
les droits des victimes au détriment des considérations relatives aux
nécessités du service.

Pour cette raison, l’exigence d’une faute qualifiée est aujourd’hui en recul,
à tel point que l’on peut s’interroger sur le point de savoir si le conseil
d’Etat n’est pas en train d’abandonner purement et simplement cette
exigence (J. Waline, L’évolution de la responsabilité extra contractuelle
des personnes publiques, EDCE 1994 p. 459).

Dans son état actuel, la jurisprudence peut être présentée comme suit : à
l’exception du service public de la justice, qui répond à des principes
spécifiques, la jurisprudence limite la responsabilité des services publics à
la commission d’une faute lourde pour trois séries de considérations :

- D’une part, la difficulté de l’activité du service.

C’est la catégorie la plus fournie. Mais l’abandon progressif de la faute

lourde la concerne principalement.

- D’autre part, l’objectif de ne pas transférer indûment sur l’Etat une

responsabilité qui doit peser au premier chef sur une autre personne ou
une collectivité : c’est le problème de la responsabilité du fait de la
carence dans la fonction de contrôle.

- Enfin - mais cette hypothèse est la plus marginale – lorsqu’il s’agit

d’atténuer la portée d’une irresponsabilité législative (CE, 6 juin 1975,
Soc. Alliman, Rec. Lebon, p. 254, à propos des dispositions du code des
P et T relatives à la perte d’objets ; CE, 31 octobre 1980, Epx Diraud,
Rec. Lebon, p. 876 : à propos des dispositions du code des P et T relatives
au fonctionnement des chèques postaux).

A - L’abandon de la faute lourde

Comme on l’a dit, l’abandon de la faute lourde concerne principalement

les domaines dans lesquelles elle était traditionnellement exigée en raison
d’une « présomption de difficulté générale et absolue » de l’activité du
service concerné.

Tel est le cas

- depuis plusieurs années déjà, en matière de responsabilité médicale (1),
- plus récemment, en matière d’action des services de secours (2)

134
- et encore plus récemment, dans le domaine des activités des services
pénitentiaires (3).

1) Les activités médicales

Bibliographie : La responsabilité hospitalière et la loi du 4 mars 2002,

PUAM 2005 :

- Denis Berthiau, La faute dans l’exercice médical depuis la loi du 4

mars 2002, RDSS 2007, p. 772
- J-M. Pontier, Linéaments de l’évolution de la responsabilité
médicale à l’hôpital ; - S. Pontier, L’évolution de la faute dans la
responsabilité hospitalière ;
- G. Glaise, La prescription décennale en matière d’actions en
responsabilité médicale ;
- N. Font, L’obligation des agents publics ne relevant pas d’une
profession médicale de respecter le secret médical ;
- J-M. Budet, Les devoirs des patients ;
- B. Richard, L’information du patient ;
- P. Mozol, Les modes extrajuridictionnels de réparation des
dommages médicaux ;
- P. Chiché, Gérer les réclamation des patients : l’exemple du CHU
de Nice ;
- S. Deliancourt, La contamination post-transfusionnelle par le virus
de l’hépatite C : avancée jurisprudentielle et confirmation
législative ;
- J. Léger, rapport de synthèse.

* Depuis 1935, la jurisprudence opérait une distinction entre les

actes médicaux et les actes de soin.

Lorsque le dommage résultait d’un acte de soin, une faute simple

suffisait :
CE, 8 novembre 1935, Veuve Loiseau et Dame Philipponeau, Rec. Lebon p.
1019, solution confirmée et précisée par CE, Sect, 26 juin 1959, Rouzet, Rec.
Lebon, p. 405 ; AJDA 1959 p. 160, chron. Combarnous et Galabert et p. 273,
concl. J. Fournier ; D 1960, p. 112, note J. Robert.

De même lorsque le dommage résultait d’un mauvais fonctionnement ou

d’une mauvaise organisation du service :
CE, 27 juin 2005, X, Droit adm. 2005, n° 131 : L’absence d’un médecin
obstétricien de garde lors d’un accouchement présentant des complications
constitue une faute dans l’organisation et le fonctionnement du service.

135
CAA Bordeaux, 8 juillet 2008, Mme B., n° 07BX00222 : L’agression sexuelle
d’une patiente dans un centre hospitalier constitue un défaut d’organisation et de
surveillance.

Par cet arrêt, Le CE revient sur une jurisprudence ancienne (CE, 3 novembre
1982, Hôpital Hospice des Sainte-Foix-lès-Lyon, Rec. Lebon, tables, p.
741 ; D 1984, IR, p. 149, note F. Moderne) et met un terme à une jurisprudence
disparate sur la question.

En revanche, lorsque le dommage résultait d’actes médicaux (diagnostic,

traitement) ou chirurgicaux, la responsabilité administrative ne pouvait
être engagée que pour faute lourde.

Cette exigence de la faute lourde en matière médicale se justifiait eu

égard à la difficulté particulière de ces activités et aux aléas qui
inévitablement l’accompagnent.

La question était alors de savoir ce qu’il fallait entendre exactement par cette
notion d’acte médical qui déterminait le champ de l’exigence de la faute lourde :

- Le Conseil d’Etat ne s’estimait pas lié par la nomenclature officielle des

actes médicaux (établie par arrêté ministériel) ;

- Il procédait, par ailleurs, à une appréciation « in concreto » considérant

qu’il s’agissait, soit d’un acte qui ne peut être exécuté que par un
médecin ou un chirurgien (diagnostic, traitements, opérations
chirurgicales), soit d’un acte qui peut être exécuté par un auxiliaire
médical, mais sous la responsabilité et la surveillance directe d’un
médecin lui permettant d’intervenir à tout moment.

Pour autant, le Conseil d’état n’hésitait pas à faire intervenir des considérations
d’équité dans le choix de la qualification d’acte médical ou d’acte de soin en
considération du souci d’indemniser les victimes.

CE, Sect., 26 juin 1959, Rouzet, Rec. Lebon, p. 405 : l’injection

intraveineuse pratiquée sur un nouveau né souffrant de déshydratation sévère a
été considéré comme un acte médical, afin de permettre l’indemnisation du
préjudice.

L’établissement de la distinction entre acte médical et acte de soin en devenait

des plus délicat.

* L’exigence de la faute lourde sera lors abandonnée en 1992

136
 CE, Ass., 10 avril 1992, époux V., Rec. Lebon, p. 171 ; AJDA
1992 p. 355 concl. H. Legal ; RFD adm. 1992, p. 571, concl. : à propos
d’un série d’erreurs dommageables commises au cours d’une césarienne
pratiquée sous anesthésie péridurale ; le tribunal administratif avait rejeté
le recours pour absence de faute lourde. Le Conseil d’Etat l’accueille, au
contraire, en jugeant que « les erreurs ainsi commises, qui ont été selon
les rapports d’expertise la cause de l’accident survenu à Mme V.,
constituent une faute médicale de nature à engager la responsabilité de
l’hôpital ».

Ce revirement de jurisprudence est largement fondé sur des

considérations de politique jurisprudentielle : la position du juge
administratif, surtout comparée à celle du juge judiciaire qui se satisfait
de toute faute au regard d’une obligation de moyen, était socialement de
plus en plus mal perçue. Le commissaire du gouvernement parle à ce
sujet « d’incompréhension collective ». Or, ajoute celui-ci « le juge ne
peut être indifférent à l’évolution de la sensibilité de ses concitoyens ».
Cette sensibilité exige une protection plus étroite contre les erreurs
médicales ou, tout au moins, une protection plus lisible…

Pour autant, il n’est pas sûr que ce passage de la faute lourde à la faute
simple soit générateur d’un véritable bouleversement.

Il en est ainsi pour deux raisons :

D’une part, on assistait déjà auparavant à une certaine

banalisation de la faute lourde : le juge admettait ainsi la faute
lourde à propos de la mise en œuvre d’une méthode
d’investigation dangereuse (CE, 26 juin 1985, Epoux Lahier, Rec.
Lebon, p. 257) ou d’erreurs de diagnostic (CE, 2 décembre 1977,
Dame Rosier, Rec. Lebon, p. 485)

D’autre part, la faute, même simple, ne sera admise que si elle est
nettement établie, donc caractérisée car, comme l’indiquait le
Commissaire du gouvernement : « dans tout régime de
responsabilité pour faute, le seuil de la faute se place (…) à un
niveau déterminé par la nature et la difficulté de l’action
entreprise ».

Plus précisément, la faute médicale reste « une faute spécifique

régie par les lois particulières de la discipline en cause », ce qui
veut dire que l’appréciation de la faute continuera d’être portée en
considération des difficultés de l’art médical.

137
 * Illustrations de la faute simple

- La faute médicale prend des formes classiques :

- d’une maladresse commise lors d’une opération et ayant entraîné

un coma végétatif : CE, 23 avril 1997, Consorts Alix, RFD adm. 1997
p. 674 ;

- ou d’une faute d’inattention du chirurgien : CE, 27 juin 1997,

Mme Guyot, Rec. Lebon, p. 266 ; RFD adm. 1997 p. 894 ; D 1999, SC, p.
49, obs. P. Bon et D. de Béchillon : la déchirure de la paroi vésicale
survenue au cours d’une hystérectomie constitue une maladresse dans
l’exécution d’une intervention couramment pratiquée et engage la
responsabilité de l’hôpital quel que soit l’état général du patient.

- La faute médicale peut également prendre des formes plus

contemporaines :

Par exemple, le droit de toute personne au respect de son intégrité

physique implique l’obligation de recueillir le consentement du patient
préalablement à l’accomplissement de tout acte médical. Cette dernière
obligation a pour corollaire l’obligation de lui fournir les informations utiles
pour éclairer sa décision.

Ces obligations ont d’abord été dégagées par la jurisprudence, puis ont
été codifiées dans le code de déontologie des médecins (issu du décret du
6 sept. 1995, art. 35) : « Le médecin doit à la personne qu’il examine,
qu’il soigne ou qu’il conseille, une information loyale, claire et appropriée
sur son état, les investigations et les soins qu’il lui propose ».

Elles ont enfin été reprises par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 codifiée
à l’article L. 1111-2 du CSP.

L’obligation d’obtenir du patient un consentement éclairé implique donc

une obligation de l’informer.

Sur l’obligation d’informer le patient :

Traditionnellement, la jurisprudence ne faisait peser sur l’hôpital une

obligation d’information limitée aux « risques normalement prévisibles »
et excluant le risque exceptionnel ; autrement dit, si les risques connus
d’un type d’intervention se réalisaient exceptionnellement, le praticien
était dispensé d’en informer le patient.

138
Mais comme le relève D. Chauvaux dans ses conclusions sur l’arrêt cité
infra, « la quantification du risque est une opération très délicate … La
notion de risque exceptionnel demeure dont énigmatique ».

Ces considérations ont amené la Cour de Cassation à renoncer à

l’exclusion du risque exceptionnel de l’obligation d’information (Cass. 1ère
civ., 7 octobre 1998, Mme C. c/ Clinique du Parc JCP 1998, II, n°
10179, concl. J. Sainte-Rose, note P. Sargos).

Il apparaissait donc d’abord inopportun de laisser subsister entre les deux

ordres de juridiction une divergence de jurisprudence portant sur la
définition des obligations déontologiques des médecins.

Mais surtout la solution de la Cour de cassation permettait au fond

d’aboutir à une solution plus claire au point de vue de la pratique
médicale.

CE, Sect., 5 janvier 2000, Cons. Telle et AP-HP c/ Guilbot, Rec.

Lebon, p. 5, conc. D. Chauvaux ; Droit adm. 2000, n° 46, obs. C. Esper ;
RFD adm. 2000, p. 641, concl., note P. Bon ; AJDA 2000, p. 137, chron.
M. Guyomar et p. Collin ; RTDSS 2000, p. 357, note L. Dubouis ; JCP
2000, I, n° 10271, obs. J. Moreau, n° 243, obs. G. Viney, n° 251, obs. G.
Boiteau ; RD publ. 2001, p. 412, obs. C. Guettier ; Petites Affiches, fév.
2000, n° 40, note C. Clément.

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a précisé : l’étendue de l’obligation

d’information ; la question de la charge et les modalités de la réparation.

Etendue de l’obligation d’information

« Cons. que lorsque l’acte médical envisagé même accompli

conformément aux règles de l’art, comporte des risques connus de
décès ou d’invalidité, le patient doit en être informé dans des
conditions qui permettent de recueillir son consentement éclairé ;
que, si cette information n’est pas requise en cas d’urgence,
d’impossibilité ou de refus du patient d’être informé, la seule
circonstance que les risques ne se réalisent qu’exceptionnellement
ne dispense pas les médecins de leur obligation ».

Il en résulte l’obligation de fournir une « information loyale, claire et

appropriée » des risques graves encourus, même s’ils sont exceptionnels,
ce en quoi, la jurisprudence administrative rejoint la jurisprudence
judiciaire.

(v. aussi, CAA Bordeaux, 17 novembre 1998, Sandrine Durand, LPA 29 juillet
1999, n° 150, p. 30 : à propos du traitement au laser d’un angiome ayant provoqué,
sur la zone traitée, des cicatrices chéloïdes).

139
L’article L. 1111-2 du CSP dispose désormais :

« Toute personne a droit d’être informée sur son état de santé.

Cette information porte sur les différentes investigations,
traitements ou actions de prévention qui sont proposés, leur utilité,
leur urgence éventuelle, leurs conséquences, les risques fréquents
ou graves normalement prévisibles qu’ils comportent ainsi que sur
les autres solutions possibles et sur les conséquences prévisibles en
cas de refus.

Lorsque, postérieurement à l’exécution des investigations,

traitements ou actions de prévention, des risques nouveaux sont
identiques, la personne concernée doit en être informée, sauf en cas
d’impossibilité de la retrouver.

Cette information incombe à tout professionnel de santé dans le

cadre de ses compétences et dans le respect des règles
professionnelles qui lui sont applicables. Seules l’urgence ou
l’impossibilité d’informer peuvent l’en dispenser.

Cette information est délivrée au cours d’un entretien individuel.

La volonté d’une personne d’être tenue dans l’ignorance d’un

diagnostic ou d’un pronostic peut être respectée, sauf lorsque des
tiers sont exposés à un risque de transmission (…) ».

Le manquement à l’obligation et la preuve de l’information du patient :

Sur cette question, la Cour de cassation avait jugé qu’il appartient au

médecin de prouver qu’il s’est acquitté de son obligation d’information en
se fondant sur l’article 1315 du Code civil selon lequel celui qui se prétend
libéré d’une obligation doit justifier le fait qui en produit l’extinction.

Devant le juge administratif, c’est normalement au demandeur qu’il

appartient d’établir la faute de l’administration, au même titre que
l’existence de son dommage et celle d’un lien direct entre la faute et le
dommage.

Mais il aménage cette règle notamment lorsque le fait allégué est un fait
négatif dont la preuve est impossible en pratique.

Dans le cas présent, quand le demandeur affirme n’avoir pas été informé,
le juge se retourne vers l’administration et examine les éléments qu’elle

140
invoque en défense. Si ces éléments sont insuffisants, il tient pour établie
l’absence d’information.

V. par ex., CAA Paris, 17 février 2005, Centre hospitalier de

Montmorency, AJDA 2005, p. 1741, concl. B. Folscheid : L’accouchement par
voie naturelle, même conduit dans les règles de l’art, présente des risques
connus tant pour la mère que pour l’enfant tenant à la présence d’un utérus
cicatriciel, conséquence d’une précédente césarienne.

Sur la faute : Ni la décision de déclencher l’accouchement, ni les conditions dans

lesquelles il a été provoqué, ni la surveillance obstétricale dont a bénéficié la
patiente, non plus que la surveillance néo natale dont l’enfant a fait l’objet, ne
sont critiquables ; que l’expert conclut que la rupture utérine qui s’est produite
au cours de l’accouchement n’est liée à aucune faute, aucune erreur, aucune
négligence de l’équipe obstétricale, les bonnes pratiques concernant
l’accouchement sur utérus cicatriciel ayant été respectées ; qu’ainsi le moyen tiré
de ce que la responsabilité du service hospitalier serait engagée à raison d’une
faute médicale commise lors de l’accouchement ne peut être accueilli.

« Cons. toutefois, que lorsque l’acte médical envisagé même accompli

conformément aux règles de l’art, comporte des risques connus de décès
ou d’invalidité, le patient doit en être informé dans des conditions qui
permettent de recueillir son consentement éclairé ; que, si cette
information n’est pas requise en cas d’urgence, d’impossibilité ou de refus
du patient d’être informé, la seule circonstance que les risques ne se
réalisent qu’exceptionnellement ne dispense pas les médecins de leur
obligation ; que la preuve de cette information peut être apportée par tout
moyen (…) ».

En l’espèce, les faits non contestés (suivi de la grossesse dans un contexte

particulier) sont de nature à établir que Mme V a été suffisamment informée des
risques liés, dans son cas personnel, à un accouchement par voie naturelle du
fait de la présence d’un utérus cicatriciel.

L’article L. 1111-2 du CSP dispose désormais :

« En cas de litige, il appartient au professionnel ou à l’établissement

de santé d’apporter la preuve que l’information a été délivrée à
l’intéressé dans les conditions prévues au présent article. Cette
preuve peut être apportée par tout moyen ».

Sur le droit à réparation ouvert par un manquement à l’obligation

d’informer

V. infra : L’’indemnisation de la perte de chance.

141
Sur l’obligation d’obtenir le consentement du patient au
traitement

Le médecin hospitalier a, en principe, l’obligation de recueillir le

consentement du patient à l’acte médical envisagé (CE, Sect., 5 janvier
2000, Cons. Telle et autres, précit).

Mais il convient de réserver le cas de l’impossibilité de recueillir le

consentement et celui de l’urgence, lorsque le pronostic vital est en jeu :

CAA Paris, 9 juin 1998, Mme Donyol et Mme Sananayake,

Droit adm. 1998, n° 359, obs. C. Esper ; RFD adm. 1998. 1231 concl. M.
Heers ; JCP 1999, I, n° 128, chron. J. Petit ; RD publ. 1999, p. 235, note
J.-M. Auby ; D 1999, p. 277, note G. Pellissier : La question s’est posée de
savoir si la pratique d’une transfusion sanguine contre la volonté d’un
patient (Témoin de Jéhovah) en situation d’urgence vitale et en l’absence
d’alternative thérapeutique constitue ou non une faute médicale.

Dans le sens d’une réponse positive militait le fait que le Code de

déontologie médicale (décret 28 juin 1979 et du 6 septembre 1995) fait
obligation au médecin de toujours respecter la volonté du malade en état
de l’exprimer.

Le juge administratif ne s’est cependant pas arrêté à cela considérant que

« cette obligation trouve sa limite dans l’obligation qu’a également le
médecin, conformément à la finalité même de son activité, de protéger la
santé, c’est-à-dire en dernier ressort, la vie de l’individu ».

La pratique d’une telle transfusion ne saurait donc être fautive dès lors
qu’elle était absolument nécessaire au traitement du patient

Désormais, l’article L. 1111-4 du CSP dispose :

« Toute personne prend, avec le professionnel de santé et compte

tenu informations et des préconisations qu’il lui fournit, les décisions
concernant sa santé (…) ».

NB : La question du manquement à l’obligation d’information se pose dans un

contexte particulier à propos de l’information sur les erreurs inhérentes à un
diagnostic prénatal lorsque l’enfant est né handicapé.

En effet, l’article 1er de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des
malades et à la qualité du système de santé qui subordonne l’engagement de la
responsabilité d’un professionnel ou d’un établissement de santé vis-à-vis des

142
parents d’un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse à
l’établissement d’une faute caractérisée.

CAA Paris, 24 janvier 2005, M et M. H…, AJDA 2005, p ; 1691, note

Mme S. Boussard ; CAA Bordeaux 8 février 2005, C et autres, ibid. :

- Le premier arrêt considère que le défaut d’information concernant la

nature et les finalités de l’amniocentèse n’a pas été à l’origine du préjudice
(amniocentèse pratiquée pour rechercher une éventuelle infection, mais non pour
établir un caryotype).

- Le second juge qu’en ne procédant pas à une amniocentèse, ni à aucun

autre examen de dépistage de la trisomie, et en n’informant pas la victime de la
possibilité de recourir à de tels examens, l’établissement n’a pas commis de
faute caractérisée de nature à engager sa responsabilité (v. infra, l’exigence de
la faute caractérisée).

La faute simple peut également résulter de situations plus particulières.

CAA Paris, Plén., 9 juin 1998, Mme Berkoun, RFDA 1999 p. 237 :
Constitue une faute médicale l’ajournement de l’admission d’une ressortissante
étrangère, le temps pour elle de fournir une attestation de prise en charge de ses
frais d’hospitalisation par la sécurité sociale de son pays d’origine, alors même
que l’examen subi par la patiente préalablement à l’ajournement de son
admission avait révélé qu’elle était atteinte d’un méningiome qui rendait
l’opération d’exérèse de la tumeur urgente en raison du risque imminent de
cécité qui s’est finalement réalisé.

- CAA Bordeaux, 17 mai 2005, M. Serge Plot, AJDA 2005, p. 1703 : en

ne prenant pas les mesures propres à assurer les soins d’urgence nécessaires
dans les conditions fixées par la loi du 6 janvier 1986 relative à l’aide médicale
urgente et aux transports sanitaires à Saint Barthélémy, l’Etat a commis une
faute de nature à engager sa responsabilité.

- Dans le cas particuliers des hôpitaux psychiatriques, la jurisprudence se

satisfait également d’une faute simple pour engager la responsabilité d’un hôpital
psychiatrique :

CAA Paris, 11 juillet 1997, Bourguignon, Droit adm. 1998 n° 33 :

malade atteint de schizophrénie paranoïde, interdit de tout sortie, et qui a
néanmoins pu quitter l’établissement hospitalier, s’introduire dans un
appartement et se défenestrer.

2) Les activités des services de secours

* Traditionnellement, la responsabilité administrative du fait des services

de secours et de lutte contre l’incendie ne pouvait être engagée que pour
faute lourde.

143
Cette exigence était justifiée par l’urgence – et donc la difficulté – de
l’intervention du service, laquelle justifiait que toute faute ne puisse
engager la responsabilité de la collectivité publique ; seule une faute
suffisamment grave ouvrait droit à réparation.

Il en allait ainsi que le préjudice découle d’un mauvais fonctionnement du

service ou d’une organisation défectueuse de celui-ci.

Ainsi, la faute lourde a été établie dans les espèces suivantes :

- CE, 7 octobre 1966, Société agricole d’Oyré, Rec. Lebon, p. 533 :

Retrait prématuré du dispositif de surveillance mis en place après
l’extinction apparente d’un foyer d’incendie ;

- CE, 22 juin 1983, Commune de Raches, Droit adm. 1983 n° 342 :

Insuffisance de la pression et du débit d’eau aux bouches
d’incendie ;

- CE, 23 mai 1980, Compagnie d’assurance La Zurich, Rec. Lebon,

p. 243 : Négligences et imprudences ayant provoqué un incendie à
l’occasion des secours portés à un automobiliste bloqué dans la
carcasse de sa voiture accidentée.

* Mais, la jurisprudence la plus récente a renoncé à cette exigence

de la faute lourde en la matière :

CE, Sect., 20 juin 1997, Theux, Rec. Lebon, p. 253, concl. J-H
Stahl ; Droit adm. 1997, n° 358, obs. C. Esper ; RFD adm. 1998 p. 82
concl. ; D 1999, SC, p. 465, obs. P. Bon et D. de Béchillon : Monsieur
Theux avait été victime d’un grave traumatisme au cours d’une séance
d’entraînement de rugby ; les pompiers ont fait appel au SAMU du Centre
hospitalier de Toulouse pour assurer le transport par hélicoptère du
blessé ; mais en raison des conditions climatiques il a été décidé de
renoncé à ce transport par hélicoptère au profit d’un transport routier du
blessé qui n’a donc pu être opéré que 5 heures plus tard.

Le Conseil d’Etat va rejeter au fond le recours en considérant qu’au regard

des circonstances, cette décision n’était entachée d’aucune faute. Or, pour
ce faire, il va indiquer que « la responsabilité d’un établissement
hospitalier peut être engagée par toute faute commise dans l’organisation
ou le fonctionnement du service médical d’urgence » et il annule l’arrêt de
la Cour administrative d’appel qui s’était fondé sur l’absence de faute
lourde pour erreur de droit.

144
La portée de cet arrêt restait délicate dès lors que, même s’il concernait
une activité de secours d’urgence (le SAMU), était en cause la
responsabilité du service hospitalier.

CAA Nancy, 4 août 2005, Mme F, AJDA 2005, p. 1862 : A propos d’un individu qui
était monté sur son toit de nuit alors qu’il était ivre, sa femme ayant alerté le SDIS qui avait
refusé d’intervenir à plusieurs reprises : « Si le comportement imprudent de M. F a
inévitablement concouru à la réalisation du dommage (chute du toit), il résulte cependant de la
chronologie des faits que l’attitude des opérateurs du centre de transmission de l’alerte du
SDIS a eu pour effet de retarder le sauvetage de l’intéressé, alors même que cette intervention
ne revêtait pas de difficultés insurmontables pour des sauveteurs professionnels ».

Mais, cette jurisprudence a été confirmée dans le domaine des activités du

service de secours et de sauvetage en mer :

CE, Sect., 13 mars 1998, Améon et autres, Rec. Lebon p. 82,

AJDA 1998 p. 461 et chron. F. Raynaud et P. Fombeur, p. 418 ; CJEG
1998, p. 197, conc. L. Touvet ; D 1998, n° 535, note G. Lebreton ; D
2000, SC., p. 246, obs. P. Bon et D. de Béchillon ; JCP 1998, I, n° 181,
chron. J. Petit ; RFD adm. 1998, p. 657 : dans cette affaire était en cause
la responsabilité de l’Etat du fait du service de secours en haute mer suite
au naufrage d’un navire, lequel avait entraîné le décès de 23 personnes.

Le Conseil d’Etat va rejeter le recours en relevant, d’une part, que le

naufrage avait eu lieu à proximité des côtes espagnoles et à 800 km des
côtes françaises les plus proches et que, d’autre part, les services de
secours français, une fois prévenus, avaient fait le nécessaire (envoi d’un
avion de secours) avec diligence.

Mais pour rejeter ce recours, le Conseil d‘Etat relève que les autorités
françaises n’ont « en tout état de cause, (commis) aucune faute de nature
à engager la responsabilité de l’Etat ».

En ne reprenant pas l’indication traditionnelle de la faute lourde, le juge

manifeste clairement son intention d’exonérer de cette condition
l’engagement de la responsabilité des services de secours, quelle que soit
la difficulté technique de l’activité de secours en haute mer.

De fait, cette solution a été clairement confirmée par le Conseil d’Etat à

propos de l’activité des services de lutte contre l’incendie :

CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes, Rec. Lebon, p. 185,

RFD adm. 1998 p. 658 ; D 1998, p. 535, note G. Lebreton ; D 2000, SC,
p. 247, obs. P. Bon et D. de Béchillon ; JCP 1999, n° 10109, note M.

145
Genovèse ; RD publ. 1998, p. 1001, note X. Prétot ; Petites Affiches, mars
1998, n° 49, note M. Pieraccini : à propos d’une défaillance du matériel de
secours ayant entraîné des retards dans l’arrivée sur les lieux du sinistre.

La cause est donc entendue en matière d’activité des services de secours

et de lutte contre l’incendie.

3) Les activités des services pénitentiaires

* Initialement, les dommages causés à des détenus ou par des

détenus à des tiers n’engageaient la responsabilité de l’Etat que pour
« faute manifeste et d’une particulière gravité » et depuis 1958, sur
l’exigence d’une faute lourde.

CE, Sect. 3 octobre 1958, Rakotoarinovy, Rec. Lebon, p. 470.

CE, 26 mai 1978, Wachter, Rec. Lebon, p. 222 : faute lourde constituée
par de graves négligences dans la surveillance d’un prisonnier dangereux qui, en
allumant un incendie, a provoqué le décès d’un codétenu.

Il existe également une jurisprudence abondante à propos du suicide de

détenus et la faute lourde constituée par l’insuffisance de leur
surveillance.

Cela montre que les conditions de la qualification de la faute lourde

étaient assez fréquemment réunies.

Pour autant, les chroniqueurs de l’AJDA ont, à l’occasion, émis l’opinion

que ce régime de responsabilité « pourrait suivre la même évolution que
celle qui a prévalu pour les activités médicales des hôpitaux » (AJDA 1998
p. 423).

C’est désormais chose faite.

b) L’abandon de la faute lourde

CE, 23 mai 2003, Mme Chabba, Rec. Lebon, p. 240 ; Droit adm.
2003, n° 207, obs. M. Lombard ; AJDA 2003, p. 157, note N. Albert : M.
Chabba avait été placé en détention provisoire pour une durée de quatre
mois. A l’issue de ce délai, il se manifeste auprès de l’administration
pénitentiaire en protestant contre le caractère arbitraire de son maintien
en détention. Il ignore, en effet, que celle-ci a été prolongée par une
ordonnance du juge d’instruction qui ne lui avait pas été notifiée. En
réponse à ses protestations, les agents du service lui demandent de se
calmer et d’attendre le lendemain matin. Quelques minutes plus tard, M.
Chabba se pendait.

146
Le Conseil d’Etat retient la responsabilité de l’Etat en considérant que le
suicide de M. Chabba est la conséquence directe d’une succession de faute
imputables au service : omission de lui notifier l’ordonnance du juge
d’instruction alors que l’article 183 du CPP exige qu’elle le soit « dans les
délais les plus bref » ; abstention de vérification des affirmations de M.
Chabba qui, à défaut de cette notification, pouvait légitimement se croire
détenu sans titre ; comportement consistant à informer le détenu que la
vérification serait faite plus tard sans prendre les mesures de surveillance
qu’appelaient ses véhémentes protestations.

L’arrêt ne fait aucune référence à l’exigence d’une faute lourde : il s’agit

donc d’un nouvel abandon dans l’un des premiers secteurs où elle était
précisément apparue et alors que la doctrine s’accordait à reconnaître la
difficulté des fonctions exercées par les services pénitentiaires.

Il ne reste donc plus grand-chose de l’explication traditionnelle selon

laquelle l’exigence de la faute lourde serait justifiée par la difficulté
particulière de certaines activités.

C’est donc plutôt la nature même de certaines missions, plus que leurs
conditions d’exercice, qui est encore susceptible de la justifier.

CE, 9 juillet 2007, M. D., AJDA 5 nov. 2007, p. 2094, note H.

Arbousset : Faute du service pénitentiaire dans le fait d’un défaut de vigilance –
manque d’accompagnement psychologique ; absence d’exécution d’une ronde de
surveillance normalement prévue – de nature à engager la responsabilité de
l’Etat consécutivement au suicide du détenu.

Rapprocher : CAA Marseille, 10 décembre 2007, Mme SLIMANNI, n°06MA00572, AJDA 14

janvier 2008, p. 37 : l’Etat est entièrement responsable des conséquences dommageables du décès d’un
étranger en centre de rétention si celui-ci, qui n’est pas doté d’une infrastructure médicale adaptée
s’abstient de requérir l’avis souhaitable d’un médecin. Les ayant-droits de la victime sont indemnisés
de leur préjudice moral.

B - Le cantonnement de la faute lourde : Le partage entre la faute

lourde et la faute simple

L’exigence de la faute lourde est conservée à propos de l’engagement de

la responsabilité de certaines activités publiques qui bénéficient
traditionnellement d’une présomption de difficulté.

Les concernant, le juge adopte désormais une position très pragmatique

opérant un partage entre la faute simple et la faute lourde. Il n’exige la
faute lourde que pour certaines des activités des services concernés.

147
On est ainsi passé d’un régime de présomption générale et absolue de
difficulté à un régime de présomption souple.

Tel est le cas

- des activités de police administrative (1),

- des activités des services fiscaux (2)

1) Les activités de police

* Le caractère particulier de l’activité de police explique que le juge

administratif n’ait accepté d’engager la responsabilité de l’Etat en ce
domaine que pour faute lourde, ceci vingt ans après la fin de
l’irresponsabilité de l’administration en la matière (CE, 10 février 1905,
Tomaso Greco).

L’explication en est donnée par les conclusions du Commissaire du

Gouvernement Rivet : l’action de la police ne doit pas être « énervée par
des menaces permanentes de complications contentieuses » (CE, 13
mars 1925, Clef, RD publ. 1925 p. 274 concl. Rivet).

* Mais, cette jurisprudence a évolué.

Le juge a, tout d’abord, posé une distinction entre « les activités
juridiques » et les « activités matérielles » de police (opérations sur
le terrain).

Seules les secondes, en raison des difficultés particulières qu’elles

présentent, continuent à relever, en principe, mais en principe seulement
(présomption simple de difficulté) du régime de la faute lourde :

a) La distinction de principe des activités juridiques et des

activités matérielles

Rappel : Il y a parfois lieu de déterminer à l’amont si l’activité à l’origine

du dommage est une activité de police :
CAA Bordeaux, 1er avril 2008, n°05BX01994, Dr. adm. 2008, n° 88,
note N. Exposta : Le site mis en place pour permettre l’observation d’une
éruption n’est pas, compte tenu du caractère limité des aménagements qu’il

148
comporte, un ouvrage public. La mise en cause de l’administration pour
l’insuffisance des mesures de sécurité prises ne peut donc se situer que dans le
cadre de la responsabilité pour les activités de police.

Le régime de responsabilité applicable aux activités juridiques : la faute

simple

CE, Sect. 25 mars 1966, Société Les films Marceau, Rec. Lebon, p.
240 ; AJDA 1966, p. 245, concl. J. Rigaud : responsabilité pour faute
simple en cas d’interdiction municipale de projection d’un film.

CAA Marseille, 26 mai 2008, M. Faas, n° 06MA00329, AJDA, 1er déc.

2008.2246 : responsabilité solidaire de l’Etat et de la Chambre de commerce en
sa qualité de concessionnaire du port de Bastia, le premier n’ayant pris aucune
disposition pour prévenir le danger encourus par les usagers dans la zone
d’amarrage des bateaux. Mort de Mme Faas par rupture d’une amarre.

Application à la police des installations classées :

CE, 5 juillet 2004, M. Lescure, Rec. Lebon, p. 838 ; AJDA 2005,
p. 610, note F-G. Trébulle : responsabilité de l’Etat au titre de la
police des installations classées.

TA Lyon, 14 décembre 2006, Soc. STEF-TFE, AJDA 2 juillet 2007, p.

1312, concl. G. Gondouin : La responsabilité de l’Etat est retenue sur le
fondement de la faute qu’a commise le préfet en imposant à une ICPE
bénéficiant du régime de l’antériorité des modifications importantes du
gros-œuvre et un changement considérable dans le mode d’exploitation,
alors que le décret qui aggravait les prescriptions l’interdisait.

TA Rennes, 25 octobre 2007, Association HALTE AUX MAREES

VERTES, sauvegarde du Trégor aux rivières de Bretagne et de la
source à la mer. N°0400630, 0400631, 0400632, 0400637,
0400640, AJDA 10 mars 2008, concl. D. REMY : le défaut de rigueur des
préfectures qui ont autorisé des élevages hors sol illégalement et sans
exercer ultérieurement de véritables contrôles est directement la cause de
l’eutrophisation de certaines côtes bretonnes (marée verte). Ces fautes de
l’Etat sont susceptibles d’engager sa responsabilité à l’égard des
associations de protection de l’environnement « Considérant qu’il résulte
de ce qui précède que la carence de l’Etat dans la mise en œuvre des
réglementations européennes et nationales et de la réglementation des
installations classées) constitue une faute de nature à engager sa
responsabilité et que cette faute est en relation directe avec la pollution
nitratée des eaux à l’origine du phénomène des marées vertes ».

149
Application à la police spéciale du bruit :
CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy-Cramayel, Rec. Lebon, p.
464 ; Droit adm. 2004, n° 36 ; AJDA 2004, p. 988, note C. Deffigier ; BJCL
1/2004, concl. G. Le Chatellier : à propos de la responsabilité d’une commune ;

Dans le même sens, CAA Bordeaux, 29 mars 2005, Min. de l’Intérieur c/ M

et Mme Asnar et Ville de Pau c/ M et Mme Asnar, AJDA 2005, p. 1862 :
L’installation dans une commune de plus de vingt débits de boissons entre 1993
et 1996 a été à l’origine de rassemblements nocturnes de plus en plus fréquents,
jusqu’à des heures tardives. Ces rassemblements provoquant des bruits excessifs
ont, du fait en outre de divers actes de dégradation, troublé la tranquillité
publique.

Informé de ces atteintes dès l’année 1993, le préfet n’avait pris aucun disposition
réglementaire de nature à imposer, dans une telle situation, la fermeture des
débits à une heure permettant d’assurer le repos des habitants ; en n’ayant ainsi
pas fait usage de ses pouvoirs de police, le préfet a commis une faute de nature
à engager la responsabilité de l’Etat.

De plus la carence du préfet dans l’exercice de ses pouvoirs répressifs a constitué

une faute de nature à engager également la responsabilité de l’Etat.

Enfin, la tardiveté avec laquelle le maire a pris les mesures de police de la

circulation utiles pour préserver la tranquillité publique et l’illégalité de l’arrêté …
constituaient des fautes de nature à engager la responsabilité de la ville de Pau.

Application à la police des mines :

CAA Nancy, 1er juin 2006, Commune de Joeuf, req. n° 04NC00587, AJDA 2
oct. 2206, p. 1807 : l’Etat n’est pas responsable des dégâts miniers. Sa
responsabilité au titre de la police des mines ne pourrait être engagée serait de
nature à engager sa responsabilité.

Application à la police spéciale des édifices menaçant ruine :

CE, 27 septembre 2006, Commune de Baalon, req. n° 284 022, JCP A

2006, 1305, note G. Pellissier : application d’un régime de responsabilité pour
faute simple en matière de police des édifices menaçant ruine, « en s’abstenant
de prendre pendant plus de quatre ans, à la suite du rapport de l’expert, les
mesures utiles pour éviter l’effondrement dudit immeuble et notamment en ne
réitérant pas ses mises en demeure, voire en n’engageant pas la procédure aux

150
fins de pouvoir procéder aux frais des propriétaires défaillants aux travaux
nécessaires à la cessation du péril, le maire a commis une faute de nature à
engager la responsabilité de la commune à raison des dommages causés à la
propriété de M. Thierry T. ».

NB : La carence du préfet à exercer son pouvoir de se substituer au maire dans

l’exercice de son pouvoir de police générale engage la responsabilité de l’Etat pour faute
lourde (v. infra, à propos de la responsabilité de l’Etat dans le cadre des activités de
contrôle).

- Le régime de responsabilité applicable aux activités matérielles : la faute

lourde

CE, 3 avril 1981, Ville de Bayonne, Rec. Lebon, tables, p. 905 : à propos de
l’organisation par les agents de police de la circulation sur les voies publiques ;

CE, 10 décembre 1986, Robert, Rec. Lebon, p. 701 ; Droit adm. 1987, n°
131 ; D 1987, SC, p. 340, obs. F. Moderne et P. Bon : identification d’une faute
lourde dans le comportement d’agents de police qui ont expulsé brutalement du
commissariat un jeune homme qui y avait été amené à raison de son ébriété,
alors que son état aurait appelé au contraire certaines précautions ;

CE, 8 avril 1987, Mme Virmaux, Rec. Lebon, p. 140 ; D 1988, SC, p. 61, obs.
F. Moderne et P. Bon ; Petites Affiches, 14 octobre 1987, p. 4, concl. M.
Fornacciari : pas de faute lourde dans le fait pour le service de police de n’être
pas parvenu à éradiquer l’activité de prostitution dans une rue de Paris, malgré
la surveillance et les interpellations ;

CE, Sect., 29 avril 1987, Cons. Yener et cons. Erez, Rec. Lebon, p. 151,
précit. : pas de faute lourde dans le fait de n’avoir pu empêcher un attentat
contre un diplomate étranger.

- Le régime de responsabilité applicable aux deux types d’activités dans la même affaire :
CE, 4 décembre 1995, Delavallade, Rec. Lebon, p. 1028 ; Droit adm. 1996 n° 49 ; D
1996, IR, p. 31 ; Petites Affiches, 15 mai 1996, p. 21, note M. Paillet :

- Absence de faute simple dans l’édiction des mesures de police destinées à

réduire le nombre de pigeons en ville ;
- et absence de faute lourde dans l’exécution de ces mesures, c’est-à-dire
dans l’utilisation de produits contraceptifs.

b) La distinction ne fonde qu’une présomption simple

151
La distinction entre activités juridiques relevant d’un régime de faute
simple et activité matérielle relevant de la faute lourde n’exprime qu’une
présomption simple.

La jurisprudence va ainsi rapidement mettre en œuvre cette distinction

avec réalisme : en effet, le juge va admettre de tenir compte des
conditions concrètes de l’exécution de l’activité - réglementaire ou
matérielle - de police.

* Lorsque les opérations matérielles sur le terrain ne se sont heurtées à

aucune difficulté particulière, la responsabilité administrative pourra être
engagée pour faute simple.

Mais ces cas sont très rares.

CE, Sect. 28 avril 1967, Lafont, Rec. Lebon, p. 182 ; AJDA 1967,
p. 272, chron. J-P. Lecat et J. Massot ; D. 1967 p. 434 concl. J-M
Galabert ; JCP 1967, n° 15296, note W. Rabinovitch :

Le contrôle de l’état des pistes skiables effectué trop tôt le matin ne

permettait pas d’apprécier si elles pouvaient être ouvertes au public sans
risque. Un tel comportement engage la responsabilité administrative pour
faute simple.

Voir aussi, un arrêt qui pourrait ouvrir la voie à un abandon de la faute lourde
dans l’hypothèse de responsabilité de l’Etat dans l’exercice de son concours à
l’exécution de la chose jugée

CAA Versailles, Consorts P., 21 septembre 2006, AJDA 23 oct. 2006, p.

1950, chron. G. Pellissier : à propos de l’engagement de la responsabilité de
l’Etat du fait du concours de la force publique pour l’exécution d’une décision de
justice : « En accordant le concours de la force publique pour procéder à
l’expulsion de la famille P, l’Etat n’a commis aucune faute de nature à engager la
responsabilité de l’Etat ».

* Et lorsqu’une activité purement juridique de police pose néanmoins des

difficultés particulières en raison de la complexité de la situation ou de la
rapidité avec laquelle les mesures doivent être prises, le juge n’engagera
la responsabilité administrative que pour faute lourde.

Les hypothèses sont ici plus nombreuses.

152
CE, Ass., 20 décembre 1972, Marabout, Rec. Lebon, p. 664 ; AJDA
1972 p. 625 concl. G. Guillaume et p. 581, chron. P. Cabanes et D.
Léger ; RD publ. 1973, p. 832, note M. Waline ; JCP 1973, n° 17373, note
B. Odent ; Gaz. Pal. 1973, I, p. 265, note J-P. Rongeaux : La
réglementation de la circulation et du stationnement à Paris pose des
difficultés telles qu’elle n’engage la responsabilité administrative que pour
faute lourde (v ; aussi, CE, 13 juillet 1968, Hugonneau, Rec. Lebon, p.
447 : réglementation de la circulation et du stationnement).

Mais là encore, le juge ne retient la faute lourde que si l’activité de police

est confrontée à de réelles difficultés.

- Ainsi, l’engagement de la responsabilité de la commune à raison de

l’abstention du maire à placer d’office en hôpital psychiatrique une
personne frappée d’aliénation mentale ne suppose plus la démonstration
que d’une faute simple :

CE, 14 avril 1999, société AGF, Droit adm. 1999 n° 180 : absence
d’une telle faute dans le cas d’une personne ayant mis le feu à sa maison,
mais qui avait été examiné la veille par son médecin traitant, lequel
n’avait pas estimé nécessaire de proposer son hospitalisation d’office (v.
ant., CE, 7 novembre 1984, Me Horel, Droit adm. 1984 n° 541 : à propos du
placement d’office d’un malade mental).

NB : Depuis 1997, seul le juge judiciaire est compétent pour condamner l’Etat à raison
des préjudices causés dans le cadre d’un internement d’office : TC, 17 février 1997,
Préfet de Paris c/ Menvielle, Rec. Lebon, p. 524 ; Droit adm. 1997, n° 138, obs. M.
Paillet ; JCP 1997, n° 22885, concl. J. Sainte-Rose : cas de l’irrégularité de l’arrêté
d’internement).

Pour aller plus loin :

CEDH, 16 novembre 2004, Moreno Gomez c/ Espagne, Etudes

foncières, n° 113, janv.-fév. 2005, p. 43 :

L’article 8 de la CEDH protège le droit de l’individu au respect de sa vie privée et

familiale, de son domicile et de sa correspondance. Le domicile est normalement
le lieu, l’espace physiquement déterminé où se développe la vie privée et
familiale. L’individu a droit au respect de son domicile, conçu non seulement
comme le droit à un simple espace physique mais aussi comme celui à la
jouissance en toute tranquillité dudit espace. Des atteintes au droit au respect du
domicile ne visent pas seulement les atteintes matérielles ou corporelles, telles
que l’entrée dans le domicile d’une personne non autorisée, mais aussi les
atteintes immatérielles et incorporelles, telles que les bruits, les émissions, les

153
odeurs et autres ingérences. Si les atteintes sont graves, elles peuvent priver
une personne de son droit au respect du domicile parce qu’elles l’empêchent de
jouir de son domicile (….) Compte tenu de l’intensité des nuisances sonores, hors
des niveaux autorisés et pendant les heures nocturnes, et du fait que ces
nuisances se sont répétées durant plusieurs années, la Cour conclut à l’atteinte
aux droits protégés par l’article 8

Conclusion :
La question est de savoir si cette jurisprudence est destinée à évoluer.

Sans pouvoir apporter de réponse certaine à cette question, il nous

semble cependant que l’abandon de la faute lourde pour les activités de
secours devrait pouvoir, par contagion, s’étendre aux activités matérielles
de police, lesquelles sont d’une nature très proche.

2) La détermination et le recouvrement des créances fiscales

Le régime de la responsabilité des services fiscaux est inspiré de celui

régissant les activités des services de police.

L’activité des services fiscaux en ce qu’elle concerne la détermination et le

recouvrement de l’impôt peut engendrer des dommages au détriment des
contribuables, mais également au préjudice des collectivités locales qui se
seraient vues privées de recettes fiscales. Les développements qui suivent
ne valent que pour ce qui concerne cet aspect de l’activité de ces services.
Car lorsque le comportement dommageable n’est pas rattachable à la
mise en œuvre des procédures d’assiette et de recouvrement de l’impôt,
la faute simple suffit (CE, 16 janvier 1935, Jacque, Rec. Lebon, p. 61 :
informations erronées ; CE, Sect., 7 février 1986, Commune de
Tallard, Rec. Lebon, p. 36 ; D 1986, IR, p. 465, obs. F. Moderne et P.
Bon ; Dr. fisc. 1986, p. 901, concl. O. Fouquet).

* Jusqu’en 1913, le principe était ce lui de l’irresponsabilité de l’état pour

ses activités fiscales en raison de leur caractère de puissance publique.

A partir de cette date, le juge admit l’engagement de la responsabilité sur

le fondement de la « faute d’une gravité exceptionnelle » (CE, 1er juillet
1927, Demoreuil, S 1927 III 105 note Hauriou) puis d’une « faute
manifeste et d’une particulière gravité » (CE, 30 octobre 1954, Murat,
Rec. Lebon, p. 566) et, enfin, pour faute lourde (CE, Sect. 21 décembre
1962, Dame Husson-Chiffre, Rec. Lebon, p. 701 AJDA 1963 p. 90,
chron. M. Gentot et J. Fourré ; D 1963, p. 558, note J. Lemasurier).

154
Pour autant, depuis 1962, cette faute lourde n’a presque jamais été
retenue ; elle ne l’était que lorsqu’elle atteignait un seuil exceptionnel de
gravité…

* C’est pourquoi, la jurisprudence a, une nouvelle fois, évolué en la

matière : le juge est passé de l’exigence systématique de la faute lourde à
une démarche proche de celle observée en matière d’activité de police,
n’exigeant la faute lourde que lorsque l’activité des services fiscaux s’est
effectivement heurtée à de réelles difficultés :

CE, Sect. 27 juillet 1990, Bourgeois, Rec. Lebon, p. 242 ; RFD adm.
1990. p. 899, concl. Chaïd-Nouraï, D. 1991 SC, p. 287, obs. P. Bon et P.
Terneyre ; AJDA 1991, p. 53, note L. Richer et p. 346, note Ch. Debbasch:
L’arrêt relève des fautes « qui, si elles se rattachent aux procédures
d’établissement et de recouvrement de l’impôt, ne comportent pas de
difficultés particulières tenant à l’appréciation de la situation des
contribuables et sont constitutives d’une faute de nature à engager la
responsabilité de l’Etat »

Tout dépend donc des difficultés concrètes de l’opération en cause.

CE, 31 octobre 1990, Champagne, Rec. Lebon, p. 309 ; D 1991, SC, p.
287, obs. P. Bon et Ph. Terneyre : faute lourde s’agissant de la
détermination de l’assiette de l’impôt en raison des difficultés de cette
opération en l’espèce (appréciation de la situation du contribuable), mais
faute simple s’agissant de l’opération de recouvrement de l’impôt.

CE, 13 mai 1991, Commune de Garges-Les-Gonesse, Rec. Lebon, p.

178 ; AJDA 1991, p. 750, obs. F. Julien-Laferrière : absence de faute
lourde requise en l’espèce car l’opération d’assiette présentait des
difficultés particulières tenant « au cas précis » à l’appréciation de la
situation des contribuables.

CE, Sect. 29 décembre 1997, Commune d’Arcueil, Rec. Lebon, p.

512 ; AJDA 1998, p. 112, chron. T-X Girardot et F. Raynaud ; RFD adm.
1998 p. 97 concl. G. Goulard ; CJEG 1998, p. 159, concl. ; D 1999, SCI p.
53, obs. P. Bon et D. de Béchillon ; JCP 1998, I ; n° 165, chron. J. Petit :

« considérant que les erreurs commises par l’administration fiscale

lors de l’exécution d’opérations qui se rattachent aux procédures
d’établissement ou de recouvrement de l’impôt ne sont, en principe,
susceptibles, en raison de la difficulté que présente généralement la

155
 mise en œuvre de ces procédures d’engager la responsabilité de
l’Etat que si elles constituent une faute lourde ; que toutefois, il en
va différemment lorsque l’appréciation de la situation du
contribuable ne comporte pas de difficultés particulières »

Solution confirmée par CE 16 juin 1999, Tripot, RFD adm. 1999 p.

891.

La matière semble donc devoir continuer à relever partiellement de la

faute lourde.

En ce sens, la CAA de Versailles, n’a pas expressément subordonné la

mise en jeu de la responsabilité de l’Etat du fait de son activité de
recouvrement de créances non fiscales (sommes correspondant à des
arriérés de loyers dus par une société occupant un atelier-relais
communal) à l’établissement d’une faute lourde (CAA Versailles, 17
mars 2005, Commune de Taverny, AJDA 2005, p. 1636, concl. G.
Pellissier : Le commissaire du gouvernement proposait expressément
l’abandon de la faute lourde concernant le recouvrement des créances non
fiscales ; la Cour relève qu’ « aucune absence de diligence » du Trésor
public ne peut être retenue et qu’ « aucune carence » ne peut lui être
reprochée.

C- La persistance de la faute lourde : Les activités de contrôle

Bibliographie : Y. Gaudemet, « La responsabilité de l’administration du

fait de ses activités de contrôle », Liber Amicorum Jean Waline, Dalloz
2002, p. 561 ; F. Moderne, « Responsabilité de la puissance publique et
contrôle prudentiel des entreprises du secteur financier », Mélanges P.
Amselek, Bruylant 2005, p. 593.

Plus que d’autres ces activités méritent l’attention du point de vue du

régime de la responsabilité de l’Etat contrôleur. Et ce pour deux séries de
raisons :

- D’abord, à mesure qu’elle agit moins, qu’elle se désengage de

l’action directe, l’administration entend contrôler plus.

Comme le dit Y. Gaudemet : « La dilection pour l’initiative privée, la

volonté d’en libérer le mouvement s’accompagnent d’un nécessaire et
parfois pesant contrôle de la puissance publique ; pas de liberté des prix
sans un contrôle des ententes et des abus de position dominante ; pas de
liberté financière sans un contrôle des opérations de bourse ; pas de

156
liberté des télécommunications sans une régulation de ce marché ; pas de
libertés individuelles sans un contrôle des fichiers informatisés ; et,
pourrait-on dire, pas de libertés des collectivités locales sans un contrôle
de légalité de leurs actes. Le contrôle administratif s’étend à mesure que
l’administration recule ».

- Ensuite, le contrôle est en train de changer de visage. Il est

désormais largement le fait d’autorités nouvelles, d’autorités
administratives indépendantes, parfois à mi-chemin de la juridiction,
investies d’une mission de régulation mais dont l’activité peut mettre en
jeu la responsabilité de l’Etat.

La présentation de la matière peut être faite à partir de plusieurs

observations.

1) Les activités administratives de tutelle et de contrôle ne

peuvent, traditionnellement, engager la responsabilité de
l’administration que pour faute lourde.

- Cette exigence traditionnelle a été posée par un arrêt de principe :

CE, Ass. 29 mars 1946, Caisse départementale
d’assurances sociales de Meurthe-et-Moselle c/ État,
GAJA :
Arrêt intervenant dans le cadre des conséquences de la fameuse affaire
Stavisky. En l’espèce, la Caisse de crédit municipal de Bayonne
(établissement public) s’était procuré frauduleusement d’importants fonds
de roulement par l’émission de bons placés dans le public. Cela n’avait été
rendu possible que du fait de l’insuffisance de contrôle de la Ville de
Bayonne et, surtout, de l’Etat sur cet établissement.
Les créanciers grugés agirent contre l’Etat, les auteurs de la fraude étant
insolvables. Le Conseil d’Etat admis l’engagement de la responsabilité en
jugeant que « les agissements criminels du sieur Stavisky et de ses
complices n’ont été rendus possibles que par la faute lourde commise par
le préfet… ».

Cette solution est fondée à la fois sur la difficulté technique d’exécution de

cette activité (notamment difficulté à avoir des informations exactes et
suffisamment précises) mais surtout sur la volonté de ne pas voir trop
largement substitué la responsabilité du contrôleur à celle du contrôlé en
cas de préjudice causé par l’activité de ce dernier.

157
- Cette exigence était alors traditionnellement reprise à propos de
l’exercice du pouvoir de tutelle sur les collectivités locales et les
établissements publics :

CE, 2 juillet 1979, Mme Triolle, Rec. Lebon, p. 873 : retard à approuver
une délibération d’un établissement public.

CE, 29 avril 1987, Ecole Notre-Dame de Kernitron, Rec. Lebon, p.

161 ; RFD adm. 1987, p. 989, concl. M. Roux et CE, 26 juin 1987, Ecole
Catholique la Providence, AJDA 1988.47, note B. Toulemonde : à
propos du refus d’inscription de dépenses obligatoires. Dans la deuxième
affaire, le Conseil d’Etat annule une décision du tribunal administratif de
Rennes qui estimait que depuis la loi du 2 mars 1982, les conditions de
l’exercice de la tutelle financière ne justifiaient plus l’exigence d’une faute
lourde.

Et a propos du pouvoir de substitution : CE, 25 juillet 2007,

Société France Télécom, Soc. Axa Corporate Solutions assurances,
req. n° 283000 et Min. d’Etat, Min. de l’Intérieur et de
l’Aménagement du Territoire, req. n° 293882, AJDA 3 sept. 2007, p.
1557 : l’Etat peut être déclaré responsable des dommages causés aux
tiers du fait de la décision du Préfet de ne pas se substituer au maire dans
l’exercice de ses pouvoirs de police en application de l’article L.2215 du
CGCT, mais cette responsabilité n’est engagée qu’en cas de faute lourde.

NB : Dans l’un et l’autre cas, le Préfet n’avait pas mis le maire en

demeure d’exercer ses pouvoirs de police : s’il l’avait fait, c’est la
responsabilité de la commune qui aurait été engagée (CE, 16 février
1979, Mallisson, Rec. Lebon, tables p. 820).

* 1ère espèce
Le pourvoi était formé contre un arrêt de la CAA Versailles du 19 mai 2005
qui avait posé le principe mais n’avait pas retenu la faute lourde,
s’agissant de dégradations subies par un central de France Telecom depuis
l’installation de gens du voyage sur un terrain voisin.

Mais le Préfet n’était pas pour autant resté inactif, dans la première
affaire. Il s’était déplacé sur les lieux et avait organisé une réunion et
décidé des rondes quotidiennes de gendarmerie. Le Conseil d’Etat
considère que la CAA :

158
 « a pu déduire de ces faits, qu’elle a souverainement constaté sans
leur donner une qualification juridique erronée et sans entacher son
arrêt d’une contradiction de motif, que l’absence de mise en œuvre
par le Préfet des pouvoirs de substitution qu’il tient de l’article 22-15
du CGCT ne révélait pas, dans les circonstances de l’espèce,
l’existence d’une faute lourde de l’Etat ».

Dans cette affaire, voir CAA Versailles, 19 mai 2005, Min. de l’Intérieur c/
France Télécom, Droit adm. juillet 2005, n° 107 ; AJDA 2005, p. 1565, note G.
Pellissier :
La police municipale est, en principe, de la compétence du maire ; mais par exception, le
préfet peut être compétent à l’égard d’une commune, notamment pour prendre « toutes
mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité
publiques », lorsqu’il n’y a pas été pourvu par les autorités municipales et après mise en
demeure au maire restée sans réponse (art. L 2215-1-1° du CGCT).
L’exercice du pouvoir de police par substitution engage, en principe, la responsabilité de
la commune et non de l’Etat parce que la commune doit rester responsable des
dommages causés par des mesures qu’elles auraient du prendre, qu’elles n’a pas prises
et qui l’ont été en son nom. Il en va de même de l’inaction fautive de l’Etat à prendre les
mesures appropriées, après qu’il a décidé de se substituer à la commune, car c’est elle
qui aurait dû agir.
Mais en l’espèce, se posait la question de savoir s’il pouvait y avoir une responsabilité de
l’Etat du fait de la décision du préfet de ne pas se substituer au maire.
On aurait pu imaginer que la décision du préfet de se substituer ou de ne pas se
substituer au maire, qui n’est d’ailleurs pas susceptible de recours (CE, 30 janvier
1987, Département de la Moselle, Rec. Lebon, p. 23), ne soit pas non plus susceptible
d’engager la responsabilité de l’Etat, mais seulement celle de la commune.
Mais une telle solution aurait présenté l’inconvénient de soustraire à toute responsabilité
l’exercice d’une compétence correspondant à une mission de l’Etat, qui plus est, dans le
domaine de l’ordre public.
C’est pourquoi la Cour a distingué :
- le sort de la décision du préfet d’agir ou de ne pas agir par substitution
- de celui de l’action dans le cadre de la compétence acquise par substitution.
La première relève de la responsabilité de l’Etat tandis que la commune est responsable
des actions ou inactions postérieures à la mise en demeure restée infructueuse.
Ainsi, en l’absence de mise en demeure, la commune reste responsable de l’inaction de
son maire, mais l’Etat est responsable de l’inertie du préfet. Chaque compétence donne
ainsi lieu à un régime de responsabilité qui lui est propre.
Cela étant, la Cour juge que la responsabilité de l Etat n’est engagée qu’en cas de faute
lourde.
On retrouve ici une considération qui fonde le régime de la responsabilité des organismes
de contrôle, à savoir la nécessité de ne pas transférer à l’Etat (au contrôleur) la charge
d’une obligation qui pèse en premier lieu sur la commune. Autrement dit, en exigeant la
faute lourde, la jurisprudence cherche à éviter un glissement inopportun et injustifié de la
responsabilité de la commune vers une autorité qui n’agit que par défaut, lorsque l’ordre
public apparaît réellement et très clairement menacé par l’inaction de la commune.
Mais, en l’espèce, la Cour ne retient aucune faute lourde à la charge de l’Etat. Celle-ci
était recherchée du fait de dégradations d’un central téléphonique appartenant à France

159
Télécom. Le préfet avait été destinataire de plaintes de cette dernière relatives aux
déprédations dont son bien étaient affectées. Il s’était déplacé sur les lieux ; avait
provoqué une réunion afin d’examiner les modalités de protection de l’ouvrage ; avait
organisé une surveillance accrue. Dans ces conditions, si les atteintes qui s’étaient
renouvelées constituaient un trouble à l’ordre public, elles ne présentaient pas de
caractère d’urgence ou de nécessité telle que le préfet aurait commis une faute lourde en
ne se substituant pas au maire normalement compétent.

* Dans la deuxième espèce, le Ministre de l’Intérieur se pourvoyait en

cassation contre CAA Marseille, 13 avril 2006, qui elle, avait vu une faute
lourde dans l’absence de mise en œuvre par le Préfet de Haute Corse de
ses pouvoirs de substitution pour empêcher la divagation de bétail sur le
territoire d’une commune.

Mais le Préfet n’était pas pour autant resté inactif.

Le CE relève que les Services de l’Etat « ont mené diverses actions

destinées à aider les maires concernés à faire cesser ces troubles ». Il
juge par conséquent « que dans ces conditions, et eu égard par ailleurs à
la nature des dommages occasionnés par la divagation des animaux, la
Cour a inexactement qualifié les faits en jugeant que l’absence de mise en
œuvre par le Préfet des pouvoirs de substitution qu’il tient de l’article
L.2215-1 du CGCT révélait une faute lourde de l’Etat ».

- Rapprocher l’arrêt cité supra : CE, Sect. 18 novembre 2005, Société Fermière
de Campoloro, RFD adm. mars-avril 2006, p. 341, note P. Bon.

Le TA de Bastia avait condamné une commune de Haute Corse à verser à la Société

Fermière de Campoloro une somme en réparation de préjudice subi à la suite de la
décision de la commune de résilier une convention lui accordant la concession du port de
plaisance situé sur son territoire.

La commune n’avait pas exécuté ces jugements de décision d’augmentation du taux des
impositions locales prise par le Préfet de la Haute Corse en application de la loi du 16
juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution
des jugements par les personnes morales de droit public qui se sont révélées
insuffisantes pour assurer la Société Fermière du paiement des intérêts dus.

La Société a alors demandé au Préfet de prendre d’autres mesures pour assurer

l’exécution complète du jugement notamment en procédant à la vente des biens de la
commune.

Le Préfet a rejeté sa demande et la CAA de Marseille a rejeté l’appel formé par la Société
contre le jugement du TA de Bastia rejetant ses conclusions à fins d’annulation de la
décision préfectorale.

« Considérant qu’aux termes du II de l’article 1er de la loi du 16 juillet 1980

relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution du
jugement par les personnes morales de droit public : « Lorsqu’une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné une collectivité locale

160
 ou un établissement public au paiement d’une somme d’argent dont le montant
est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être mandatée ou
ordonnancée dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la
décision de justice. A défaut de mandatement ou d’ordonnancement dans ce
délai, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle
procède au mandatement d’office. En cas d’insuffisance de crédit, le représentant
de l’Etat dans le département ou l’autorité de tutelle adresse à la collectivité ou à
l’établissement une mise en demeure de créer les ressources nécessaires ; Si
l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement n’a pas dégagé ou créé
ses ressources, le représentant de l’Etat dans le département ou l’autorité de
tutelle y pourvoit et procède, s’il y a lieu, au mandatement d’office ;

Considérant que par cette disposition, le législateur a entendu donner au

représentant de l’Etat, en cas de carence d’une collectivité territoriale à assurer
l’exécution d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, et après
mise en demeure à cet effet, le pouvoir de se substituer aux organes de cette
collectivité afin de dégager ou de créer des ressources permettant la pleine
exécution de cette décision de justice ; Qu’à cette fin, il lui appartient, sous le
contrôle du juge, de prendre, compte tenu de la situation de la collectivité et des
impératifs d’intérêt général, les mesures nécessaires ; Qu’au nombre de ces
mesures figure la possibilité de procéder à la vente de biens appartenant à la
collectivité dès lors que ceux-ci ne sont pas indispensables au fonctionnement du
service public dont elle a la charge ; Que si le Préfet s’abstient ou néglige de faire
usage des prérogatives qui lui sont ainsi conférées par la loi, le créancier de la
collectivité territoriale est en droit de se retourner contre l’Etat en cas de faute
lourde commise dans l’exercice du pouvoir de tutelle ; Qu’en outre, dans
l’hypothèse où, eu égard à la situation de la collectivité, notamment à
l’insuffisance de ses ressources ou en raison d’impératifs d’intérêt général, le
Préfet a pu légalement refuser de prendre certaines mesures en vue d’assurer la
pleine exécution de la décision de justice, le préjudice qui en résulte pour le
créancier de la collectivité territoriale est susceptible d’engager la responsabilité
de la puissance publique s’il revêt un caractère anormal et spécial ».

Rappel : CAA Paris, 6 juin 2006, Sté Epson France SA, Droit adm. 2006, n° 141 : La
carence de l’Etat à faire exécuter une décision de justice face à un établissement public
(UGAP) engage sa responsabilité en cas de faute lourde.

2) Ce principe s’accompagne d’exceptions, où la faute simple

suffit, mais sans que ces solutions ne soient jamais présentées
comme remettant en cause le principe lui-même.

* Les pouvoirs spécifiques de l’autorité de contrôle sont ici généralement

invoqués pour justifier le recours à la faute simple.

- Tel est le cas en matière d’autorisation (ou refus d’autorisation) de

licenciement de salariés protégés, en raison de la protection
exceptionnelle que leur garantit le contrat de travail : CE, 21 mars 1984,
Société Gallice, Rec. Lebon, p.125 ; D 1986, IR, p. 29, obs. F. Moderne
et P. Bon.

161
- Responsabilité de l’ONF à l’occasion des dommages causé l’activité de
surveillance et de conservation d’une forêt municipale par l’ONF : CE, 25
mars 1994, Commune de Kintzheim, Rec. Lebon, p. 162 ;

- Responsabilité de l’Ordre des Architectes pour manquement à l’obligation

de vérifier les polices d’assurances de ses membres : CE, Sect., 6
décembre 1995, Boisson, Rec. Lebon, p. 430 ; CJEG 1996, p. 107,
concl. A-F. Roul ;

- Responsabilité de l’Etat du fait du contrôle sur les activités que des

sociétés étrangères sont autorisées à exercer sur le territoire national du
fait de conventions internationales : CE, 13 novembre 2002, Min. de
l’Equipement c/ Sté Hélitransport, AJDA 2003, p. 1122, note C.
Deffigier.

- On peut ajouter à cela la solution retenue dans l’arrêt CE, Sect., 13

mars 1998, Améon et autres (Rec. Lebon, p. 82), par lequel le Conseil
d’Etat a abandonné, l’exigence de la faute lourde dans le domaine du
contrôle technique de sécurité des navires.

En effet, dans cet arrêt, les requérants invoquaient également les fautes
commises dans le contrôle technique du navire. Le Conseil d’Etat va
rejeter ce moyen en indiquant « qu’il ne résulte pas de l’instruction (que)
… la commission centrale de sécurité ait commis une faute de nature à
engager la responsabilité de l’Etat ».

* Il faut ici examiner de manière distincte, la portée, au regard du sujet

qui nous occupe, de l’arrêt par lequel le Conseil d’Etat a jugé que la
responsabilité de l’Etat du fait du contrôle des activités de transfusion
sanguine pouvait être engagée sur le seul fondement de la faute simple :

CE, Ass., 9 avril 1993, D..., G…, B…, Rec. Lebon, p. 110,
concl. H. Legal; AJDA 1993 p. 344, chron Ch. Maugüé et L.
Touvet ; RFD adm. 1993, p. 583, concl. ; D 1993, p. 312,
concl. ; JCP 1993, I, n° 3700, chron. E. Picard et n° 22110,
note Ch. Debouy :

162
A propos de l’engagement de la responsabilité de l’Etat par les hémophiles
contaminés par le virus de l’immunodéficience humaine (VIH) ou virus du
SIDA.

Sur le régime de responsabilité

Après avoir détaillé le rôle et les pouvoirs de l’Etat en la matière tels qu’ils
résultaient des articles L. 666 du CSP et du décret du 16 janvier 1954
modifié pris pour leur application, le CE juge :

« Cons. qu’eu égard tant à ‘étendue des pouvoirs que ces

dispositions confèrent aux services de l’Etat en ce qui concerne
l’organisation générale du service public de la transfusion sanguine,
le contrôle des établissements qui sont chargés de son exécution et
l’édiction des règles propres à assurer la qualité du sang humain, de
son plasma et de ses dérivés, qu’aux buts en vue desquels ces
pouvoirs leur ont été attribués, la responsabilité de l’Etat peut être
engagée par toute faute commise dans l’exercice des dites
attributions (…) »

On a parfois présenté cette solution et l’abandon de la faute lourde qu’elle

consacre, comme fondée, d’une part, sur « l’étendue des pouvoirs » de
contrôle détenus par l’Etat à l’égard des CRTS qui déborderaient sur la
gestion même du service et, d’autre part, sur les « buts en vue desquels
ces pouvoirs (lui) ont été attribués », c’est-à-dire en raison de la
prééminence des intérêts affectés (importance attachée au contrôle de la
qualité des produits sanguins).

Sans être erronée, une telle affirmation doit être nuancée. Car il y a
précisément une différence essentielle entre la solution retenue par la CAA
de Paris (CAA Paris, 16 juin 1992, M…, Y… et autres, Droit adm. 1992, n° 392 ;
AJDA 1992, p. 678, note L. Richer ; Petites Affiches, 24 juillet 1992, p. 8, concl. G.
Dacre-Wright) que l’arrêt infirme et celle retenue par le Conseil d’Etat.

A l’occasion de l’examen de cette différence, je vous invite à un exercice

de méthode illustrant ce que nous avons dit de la faute comme
manquement à une obligation, mais relatif également aux conditions de la
détermination du couple activité/régime de la faute.

La CAA s’était attachée à définir in abstracto les pouvoirs qui

appartiennent à l’Etat, en vertu de la loi, dans le domaine de la

163
transfusion sanguine afin de déterminer en principe le régime de
responsabilité auquel est soumis l’exercice de ces pouvoirs.

Mais cette démarche l’avait conduit à ne reconnaître que deux pouvoirs

détenus par l’Etat en la matière : celui de réglementer l’utilisation
thérapeutique des produits sanguins et celui de contrôler les
établissements de transfusion. Et sur ces deux terrains, elle a posé
l’exigence de la faute lourde.

Mais elle a abouti à ce résultat en regardant les missions de l’Etat comme

se ramenant pour l’essentiel à la réglementation et au contrôle et en
écartant du coup la recherche de la faute dans l’organisation et le
fonctionnement « d’un » service public, car pour elle il n’y pas un service
public de la transfusion sanguine, peut être parce que l’Etat n’assure pas
lui-même ledit service. Et c’est cette analyse qui la conduit à exclure la
possibilité d’admettre le critère de la faute simple.

Or, précisément aux termes d’une démonstration minutieuse, le

Commissaire du gouvernement démontre qu’il y a bel et bien un tel
service public, nonobstant l’absence de prérogatives de puissance
publique reconnues aux personnes privées participant à l’activité
concernée (Rec. Lebon, p. 116 et s.

Sur cette question : voir CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy, Rec. p. 401 ; et
surtout, CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel
relevant des établissements pour inadaptés, AJDA 2007, p. 793,
chron. F. Lenica et J. Boucher ; JCP A 2007, n° 2066, concl. C. Vérot et
obs. M.-Ch. Rouault ; CE, 5 octobre 2007, Soc. UGC-Cine-Cité, AJDA
2007, p. 1903 ; Contrats Marchés publ. comm. 308, note G. Eckert :
« Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même
entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public,
une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le
contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de
puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que,
même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit
également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une
mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son
activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son
fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux
mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont
atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle
mission ».

Et le Conseil d’Etat le suit sur ce terrain.

164
A partir de là, la question était de savoir si la responsabilité de l’Etat du
fait d’une carence dans l’organisation et le fonctionnement du service
public devait être engagée sur la base de la seule faute lourde ou pouvait
l’être sur celui de la faute simple.

C’est ici qu’on retrouve ici la question du régime de responsabilité des

activités de contrôle : V. H. Legal : « Toutefois cette analyse n’a pas pour
conséquence obligatoire que la responsabilité de l’Etat, qui n’est pas lui-
même directement acteur du système, doive être engagée à raison d’une
faute simple. Ses moyens de contrôle sont très étendus, mais la difficulté
de les mettre en œuvre n’est pas vraiment moindre que s’il exerçait une
simple tutelle sur des organismes extérieurs au service public ».

Le Commissaire du gouvernement penchait en faveur de la

reconnaissance de la faute simple et faisait valoir en ce sens :
- D’abord la raréfaction des hypothèses de faute qualifiée dans l’histoire
de la responsabilité administrative : « la confirmation du choix de la faute
lourde opérée par la Cour risquerait dans cette perspective d’être
interprété comme un coup d’arrêt à la simplification que vous êtes en
train de mener à bien … » ;
- Ensuite, le fait que le comportement de l’Etat susceptible d’avoir
occasionné le dommage est tout à fait voisin d’hypothèses dans lesquelles
la critère de la faute simple a été adopté de longue date : ce qu’il s’agit de
considérer, c’est l’usage d’un pouvoir d’édicter une réglementation, dans
le domaine des pouvoirs de police sanitaire de délivrance des produits,
dans des conditions certes très délicates en ce qui concerne le recueil et
l’analyse des données de fait, mais dont la mise en œuvre ne comporte
pas difficultés particulières.
- En troisième lieu, une raison qui aurait justifié de s’en tenir à l’exigence
d’une faute lourde, c’est le caractère indirect et médiatisé de l’intervention
de l’Etat dans la transfusion, autrement dit son rapport de tutelle avec les
centres. Mais si la tutelle est sans doute une des activités administratives
dans lesquelles la décision est la plus entourée d’incertitudes et d’aléas, le
régime de la faute lourde ne lui est pas appliqué systématiquement (CE,
Ass., 7 mai 1971, Min. de l’Economie c/ Sastre, Rec. Lebon, p. 335,
concl. Gentot ; CE, Sect., 26 juin 1970, Bartoli, Rec. Lebon, p. 442,
concl. Vught). Et l’incertitude devrait être d’autant moindre que les textes
prévoient un contrôle étroit.
- Enfin, le Commissaire du gouvernement faisait valoir que la difficulté
n’est pas le seul critère et que la jurisprudence permet de prendre en
considération la gravité des conséquences que peut avoir une action pour
déterminer le régime de la faute qui s’y applique. C’est en tout cas ainsi
que doivent se comprendre les évolutions de la responsabilité hospitalière.

165
Sur la faute
Concernant l’identification de la faute, il se posait la question préalable de
savoir si l’Etat avait manqué à ses obligations et lesquelles.

A cet égard, c’est bien sur le terrain des activités de contrôle et de tutelle
que l’arrêt se situe.

En revanche, la responsabilité n’est pas retenue à raison du manque

flagrant d’information ou à raison de l’information déformée qu’ont reçu
les hémophiles sur les risques du SIDA à partir de 1983 car, comme le dit
le Commissaire du gouvernement

« l’Etat, auquel les textes attribuent en la matière un rôle centré sur

le contrôle et le réglementation, n’est pas en principe directement
partie prenante au dialogue entre les hémophiles, les médecins
prescripteurs et les responsables des centres de transfusion. Il n’est
pas légalement en position de négociateur vis-à-vis des personnes
concernées ; il lui appartient de s’acquitter de tâches de police
visant à assurer la qualité des produits et qui ne peuvent être
remplies par des initiatives de concertation ou par de simples
mesures d’information ».

C’est en fonction de ces éléments que l’arrêt procède à l’identification de

la faute dans la situation particulière de la contamination par le virus :
« Cons. qu’il résulte de l’instruction que le risque de contamination
par le virus V.I.H. par la voie de la transfusion sanguine était tenu
pour établi par la communauté scientifique dès novembre 1983 et
que l’efficacité du procédé du chauffage pour inactiver le virus était
reconnue au sein de cette même communauté dès octobre 1984,
tandis qu’il était admis, à cette époque qu’au moins 10% des
personnes séropositives contractent le syndrome
d’immunodéficience acquise dans les cinq ans et que l’issue de cette
maladie est fatale dans au moins 70% des cas ; que ces faits ont
été consignés le 22 novembre 1984 par le Docteur BRUNET,
épidémiologiste à la Direction Générale de la Santé, dans un rapport
soumis à la Commission consultative de la transfusion sanguine ;
qu’eu égard au caractère contradictoire et incertain des informations
antérieurement disponibles tant sur l’évolution de la maladie que sur
les techniques susceptibles d’être utilisées pour en éviter la
transmission, il ne peut être reproché à l’administration de n’avoir
pas pris avant cette date de mesure propre à limiter les risques de
contamination par transfusion sanguine, notamment en interdisant
la délivrance des produits sanguins non chauffés, en informant les

166
 hémophiles et leurs médecins des risques encourus, ou en mettant
en place des tests de dépistage du virus sur les dons de sang et une
sélection des dons.

Qu’en revanche, il appartenait à l’autorité administrative, informée à

ladite date du 22 novembre 1984, de façon non équivoque, de
l’exigence d’un risque sérieux de contamination des transfusés et de
la possibilité d’y parer par l’utilisation des produits chauffés qui
étaient alors disponibles sur le marché international, d’interdire sans
attendre d’avoir la certitude que tous les lots de produits dérivés du
sang étaient contaminés, la délivrance des produits dangereux,
comme elle pouvait le faire par arrêté ministériel pris sur le
fondement de l’article L.669 du Code de la Santé Publique ;

Qu’une telle mesure n’a été prise que par une circulaire dont il n’est
pas établi qu’elle ait été diffusée avant le 20 octobre 1985 ;

Que cette carence fautive de l’administration est de nature à

engager la responsabilité de l’Etat à raison des contaminations
provoquées par des transfusions de produits sanguins pratiquées
entre le 22 novembre 1984 et le 20 octobre 1985 ».

Sur ce point, une observation du Commissaire du gouvernement mérite

d’être relevée :

« Nous n’avons bien entendu pas ici à entrer dans l’analyse des
raisons pour lesquelles l’administration n’a pas ou très tardivement,
usé des pouvoirs dont elle disposait. Elles tiennent certainement à
une pluralité de facteurs, parmi lesquels entre sans doute le manque
de moyens allié à une conception non directive de l’action
administrative reposant en théorie sur une principe de partenariat
(« L’Etat propose, l’individu dispose ») comme l’analyse M. Lucas
dans son rapport, et aboutissant en fait, en l’espèce, au contraire
des objectifs de démocratie et de transparence affichés à la
mainmise de groupes restreints de spécialistes sur la décision
publique. Le ministre n’écrit-il pas que la seule action qui lui
revenait était, au début 1985, de mettre en place un mécanisme de
consultations ? De ce jeu dans lequel certains souhaitaient ne pas
laisser prendre par les autorités de tutelle des décisions
prétendument d’ordre éthique et revenant aux médecins alors que
lesdites autorités, pesant de peu de poids, ne semblaient même pas
avoir un conscience très nette de la nature des compétences qu’il
leur revenait d’exercer, la santé publique et les usagers du service

167
 ne sont pas sortis gagnants. Le peu d’effet des deux circulaires
adressées par la direction générale de la santé aux centres, en juin
1983 et janvier 1985, et son peu de réactions à leur inapplication,
en portent témoignage ».

Ces développements et cette solution est à rapprocher de la mission de

l’Etat en matière de prévention des risques sanitaires : le même
raisonnement a été appliqué à propos des préjudices imputables aux
carences de l’Etat dans la prévention des risques liés à l’amiante :

CE, Ass., 3 mars 2004, Min. de l’Emploi et de la Solidarité c/

Cts Bourdignon ; Min. de l’Emploi et de la Solidarité c/ Cts
Thomas ; Min. de l’Emploi et de la Solidarité c/ Cts Xueref (4
esp.), RFD adm. 2004, p. 612, concl. E. Prada-Bordenave ; AJDA
2004, p. 974, chron. F. Donnat et D. Casas.
Dans ces affaires, le Conseil d’Etat était saisi, en tant que juge de
cassation d’actions en responsabilité concernant des victimes ayant été
exposées, sur leur lieu de travail, à des poussières d’amiante et ayant de
ce fait, contracté des maladies d’une extrême gravité.

Le raisonnement procède en deux temps : après avoir rappelé à l’Etat ses

obligations, le Conseil d’Etat juge que l’Etat a, en l’espèce, failli à sa
mission de prévention et de protection.

Dans le premier temps, il rappelle leurs obligations aux autorités

publiques :
« Cons. que si, en application de la législation du travail désormais
codifiée à l’article L. 230-2 du code du travail, l’employeur a
l’obligation générale d’assurer la sécurité et la protection des
travailleurs placé sous son autorité, il incombe aux autorités
publiques chargées de la prévention des risques professionnels de
se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs
dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu
notamment des produits et substances qu’ils manipulent ou avec
lesquels ils sont en contact, et d’arrêter, en l’état des connaissances
scientifiques, au besoin à l’aide d’études ou d’enquêtes
complémentaires les mesures les plus appropriées pour limiter et si
possible éliminer ces dangers ».

Autrement dit et dans le droit fil de l’arrêt précédent, en matière de

sécurité sanitaire et d’hygiène, l’Etat a d’abord l’obligation de s’informer.

168
Mais l’obligation de connaissance de l’Etat se double d’une obligation
d’action à laquelle l’Etat a, en l’espèce, failli.

3) On a pu penser qu’après tel ou tel arrêt, la faute lourde était en

passe d’être abandonnée dans le domaine des activités de
contrôle.

* Certains jugements et arrêts sont, en effet, allés en ce sens :

- TA Paris 8 juillet 1997, Groupement des ASSEDIC de Paris, Droit

adm. 1998 n° 220 : Le Tribunal administratif de Paris semble avoir
franchi le pas. Il admet effectivement que l’Etat « a commis, compte tenu
des moyens de contrôle dont il disposait, une faute dans l’exercice de son
pouvoir de tutelle de nature à engager la responsabilité de
l’administration » dans une affaire où l’Etat avait laissé mettre en faillite
un établissement public (en raison de l’incertitude quant à la nature
juridique de cet organisme), alors même que la loi du 25 janvier 1985 sur
les procédures collective n’est pas applicable aux personnes publiques.

- Voir aussi les arrêts des CAA cités infra

* Mais c’est méconnaître que si le Conseil d’Etat a abandonné, dans

l’espèce Améon, l’exigence de la faute lourde, la doctrine est restée
dubitative sur la portée de principe de cette solution. Ainsi, pour les
chroniqueurs de l’AJDA, cette espèce « ne (nous) semble pas signifier que
le Conseil d’Etat a renoncé, par cet arrêt, à exiger la faute lourde pour
toutes les activités de contrôle et de tutelle ».

Et de fait il reste une place importante pour la faute lourde, parce que
comme le dit R. Chapus, il faut laisser à l’administration une marge
d’action libre, « en franchise de responsabilité ».

C’est ce que confirme le Conseil d’Etat dans deux domaines essentiels.

a) La question de la responsabilité de l’Etat du fait du contrôle de

légalité exercé par les préfets sur les actes des collectivités
décentralisées

169
Cette question mérite que l’on s’y arrête dans la mesure où le Conseil
d’Etat a été amené à censurer la solution retenue par la CAA de Marseille
abandonnant l’exigence de la faute lourde en la matière.

CAA Marseille (form. plén.) 21 janvier 1999, Ministre de

l’Intérieur c/ Commune de Saint-Florent et autres, AJDA 1999
p. 279, concl. J-Ch. Duchon-Doris :
Dans cette affaire, plusieurs communes membres d’un syndicat
intercommunal recherchait la responsabilité de l’Etat à raison des sommes
mises à leur charge à la suite de la dissolution dudit syndicat dont le
fonctionnement avait été pour le moins contestable. Elle reprochait au
préfet de n’y avoir pas mis bon ordre en déférant notamment les décisions
illégales des organes du syndicat à la censure du juge administratif.

La Cour juge :
« si le préfet n’est pas tenu de déférer au juge administratif toutes
les décisions illégales des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics et si, par conséquent, son abstention ne
saurait par elle-même engager la responsabilité de l’Etat,
l’abstention prolongée du préfet de la Haute-Corse de ne pas déférer
au tribunal administratif les délibérations importantes et aux
illégalités facilement décelables de SIVOM du Nebbio constitue, en
l’espèce, une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat
envers les communes de Saint-Florent et autres »

Mais le Conseil d’Etat casse l’arrêt sur ce point :

CE, 6 octobre 2000, Min. de l’Intérieur c/ Commune de Saint-

Florent, Droit adm. n° 243 ; AJDA 2001, p. 101, note M. Cliquenois
:
« Cons. que les carences de l’Etat dans l’exercice du contrôle
de légalité des actes des collectivités locales prévu par les
dispositions de la loi du 2 mars 1982 ne sont susceptibles d’engager
la responsabilité de l’Etat que si elles constituent une faute lourde ;
que dès lors, en jugeant que l’abstention prolongée du préfet de la
Haute-Corse de ne pas déférer au tribunal administratif plusieurs
délibérations du bureau du SIVOM du Nebbio constituait une faute
de nature à engager la responsabilité de l’Etat, sans rechercher si
cette faute devrait être regardée comme une faute lourde, la Cour a
entaché son arrêt d’une erreur de droit ».

Au fond, le Conseil d’Etat voit néanmoins une faute lourde dans

l’abstention du préfet de déférer pendant trois années consécutives neuf
délibérations relatives au financement pour 10 MF d’un projet de foire-
exposition et de parc touristique sur le territoire d’une commune de 247

170
habitants prises par le bureau du syndicat qui n’avait pourtant pas
délégation sur une telle question.

Mais il faut relever aussi que l’arrêt limite la condamnation de l’Etat au

1/5ème du préjudice subi par les communes en raison de leurs propres
fautes de contrôle et de surveillance.

Cet arrêt reprend une solution consacrée antérieurement par CE, Sect.,
21 juin 2000, Min. de l’Equipement c/ Commune de Roquebrune-
Cap-Martin, Rec. Lebon, p. 236 ; Droit adm. 2000, n° 195 et 242, note
L. Touvet ; Construction-Urbanisme 2000, n° 257, obs. D. Larralde ; RD
publ. 4-2000, p. 1257, concl. ; RD imm. 2000, p. 553, obs. J. M.-D. ; RFD
adm. 2000, p. 1096, note P. Bon ; BJDU 2000, p. 191, concl. ; JCP N, juin
2002, n° 1204, p. 469 ; Etudes foncières, n° 89, janv.-févr. 2001, p. 3 ;
Revue du Trésor, n° 6, juin 2001, p. 392.

b) La responsabilité de l’Etat du fait des contrôles exercés par la

commission bancaire et par la commission de contrôle des
assurances.

Dans deux arrêts, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que

- à propos de la commission bancaire : « dans

l’accomplissement de sa mission administrative de surveillance et de
contrôle des établissements de crédit, la responsabilité de l’Etat est
susceptible d’être engagée pour faute simple » (CAA Paris, 30 mars
1999, El Shikh, Rec. Lebon, tables, p. 505 ; AJDA 1999, p. 951 et ibid.,
p. 883, obs. M. H. ; JCP 2000, n° 10276, concl. M. Heers ; Dalloz Affaires,
1999, n° 171, p. 1211, note X.D).

Plusieurs arguments avaient été avancés au soutien d’une inflexion de la

jurisprudence : les difficultés rencontrées par les épargnants pour établir
la faute lourde de l’organisme de contrôle ; l’opacité des techniques de
contrôle ; l’accroissement constant des moyens et pouvoirs de la
Commission bancaire ou encore la revendication croissante des victimes
en vue d’une meilleure protection de leurs intérêts.

Mais le Conseil d’Etat maintient l’exigence de la faute lourde :

CE, 30 novembre 2001, Min. de l’Economie et des Finances,
Droit adm. 2002, n° 18 :
« Cons. que la responsabilité de l’Etat pour les fautes commises par
la commission bancaire dans l’exercice de sa mission de surveillance
et de contrôle des établissements de crédit ne se substitue pas à
celle de ces établissements vis-à-vis notamment de leurs
dépositaires ; que dès lors et eu égard à la nature des pouvoirs qui

171
 sont dévolus à la Commission bancaire, la responsabilité que peut
encourir l’Etat pour les dommages causés par les insuffisances ou
carences de celle-ci dans l’exercice de sa mission ne peut être
engagée qu’en cas de faute lourde … »

- et à propos de l’ancienne commission de contrôle des

assurances : CAA Paris, 13 juillet 1999, Groupe Norbert
Dentressangle, AJDA 1999, p. 953, ibid. p. 883, chron. M. Heers.

Mais, là encore, le Conseil d’Etat n’a pas suivi la CAA de Paris et a

maintenu ici l’exigence de la faute lourde : CE, 18 février 2002, Groupe
Dentressangle, RFD adm. 2002, p. 754, note F. Moderne ; Resp. civ. Et
ass. 2003, p. 23, chron. Guettier ; Rev. gén. Dr. assur. 2002, p. 690, note
Vincent.

Conclusion

Après cette description de l’état du droit, il faut tenter d’expliquer diversité

des solutions jurisprudentielles.

A cet égard, plusieurs propositions :

- En premier lieu, l’explication par les difficultés particulières que

présenteraient les activités de contrôle ne saurait convaincre, pour deux
séries de raisons.

D’abord, M. A. Seban, dans ses conclusions sur l’arrêt Kechichian

reconnaissait lui-même que le critère de la difficulté de l’activité de la
commission bancaire n’est pas décisif. Elle dispose, en effet, de moyens
financiers et en personnel qui devraient lui permettre de remplir
efficacement sa mission.

Surtout, à partir du moment où l’exigence de la faute lourde a été

abandonnée en matière d’actes médicaux, de placement d’office des
malades mentaux, ou bien encore pour le fonctionnement des services de
lutte contre l’incendie ou des services d’assistance en mer, on voit mal ce
qui justifie qu’elle soit maintenue pour les activités de contrôle.

- En deuxième lieu, parmi les raisons de nature à justifier le

maintien de la faute lourde, figure au premier rang le refus de faire de
l’Etat un responsable par substitution de la mauvaise gestion des
entreprises privées de crédit ou d’investissement (v. concl. Seban RFD
adm. 2002, p. 748).

172
Ainsi dans l’optique du Conseil d’Etat, le maintien de la faute lourde avait
pour objectif d’éviter que l’Etat ne serve en fait de garant – par absorption
de la responsabilité – aux entreprises bancaires en difficulté.

Mais si la crainte d’une responsabilité par substitution était vraiment à

l’origine du maintien de la faute lourde, le raisonnement devrait être
étendu à tous les types de contrôle, ce qui n’est pas le cas.

Surtout, la question est ainsi mal posée car il n’est pas question que l’Etat
se substitue à l’établissement de crédit dans son obligation, qui est une
obligation de restitution (v. F. Moderne, « Responsabilité de la puissance
publique et contrôle prudentiel des entreprises du secteur financier »,
Mélanges P. Amselek, Bruylant 2005, p. 593).

Ainsi, il est tout aussi peu convaincant d’avancer que la responsabilité de

l’Etat à
l’égard des clients d’un établissement de crédit serait amenée à se
substituer à celle du dépositaire des fonds remboursables

Au surplus, à supposer même qu’il y ait risque de « substitution de

responsabilité », encore faudrait-il démontrer que la faute commise par
l’organisme de contrôle est réellement à l’origine du préjudice causé aux
requérants – ce qui pose le problème du lien de causalité entre la faute et
le préjudice.

- Il résulte donc des considérations qui précèdent que le maintien de

l’exigence de la faute lourde se justifie par le souci de laisser à l’auteur de
l’acte (au contrôlé) une liberté suffisante et de borner l’intervention du
contrôleur à la périphérie de cette action.

C’est ce qu’exprime H. Savoie dans ses conclusions sur l’affaire

Roquebrune-Cap-Martin : « Le préfet est l’arbitre des intérêts généraux et
peut estimer, dans certaines circonstances, que l’intérêt général sera
mieux préservé en fermant les yeux sur une illégalité minime ou sans
conséquence plutôt que de provoquer des tensions, des coûts ou des
retards en recherchant une application stricte de la légalité ».

Il faut donc ménager une « franchise de responsabilité » à l’Etat en la

matière.

On comprend donc qu’il faut des circonstances particulières constitutives

d’une faute lourde pour que la responsabilité de l’Etat soit engagée.

- Mais, lorsque, de par la volonté de la loi, l’intervention

administrative va au-delà du contrôle, qu’elle prend une tournure quasi

173
hiérarchique, que le contrôleur est directement comptable de la
pertinence et de la régularité de l’action administrative en cause, le juge
en tire la conséquence, sur le terrain de la responsabilité, qu’une faute
simple suffit.

Ainsi en matière de transfusions sanguines ou de contrôle du licenciement

des salariés protégés. Dans ces hypothèses, il ne s’agit plus simplement
d’un contrôle ; l’objectif recherché est d’encadrer étroitement l’action
administrative ; le contrôleur se confond avec le gestionnaire et pour l’un,
comme pour l’autre, la faute simple suffit.

A cet égard, il faut observer l’évolution des textes régissant les

organismes de contrôle parce qu’ils déterminent largement le déplacement
de la frontière entre la faute lourde et la faute simple (v. F. Moderne,
« Responsabilité de la puissance publique et contrôle prudentiel des
entreprises du secteur financier », préci. : à propos de la commission
bancaire).

- On reprendra, pour terminer sur la qualification de la faute de

service (son degré de gravité), ce que dit Y. Gaudemet à propos de la
matière des activités de contrôle :

« Ces solutions …seraient d’autant mieux assurées si, dans la

formulation, on se décidait à abandonner la référence mal venue à
la faute lourde ou à la faute simple.

Le fait par exemple que, dans le contentieux Commune de Saint-

Florent, une même carence … ait été considérée comme faute
simple par la CAA puis comme faute lourde par le CE montre bien
qu’il s’agit d’une appréciation in concreto pour répondre à la
question de savoir si le comportement administratif est, dans les
circonstances de l’espèce, « de nature à » engager la responsabilité
de l’administration ; point n’est besoin de passer par la qualification
faussement objectif de faute lourde ou de faute simple.

Surtout, la responsabilité pour faute lourde laisse toujours le

sentiment désagréable que des fautes peuvent rester sans
conséquence financière pour leurs auteurs, alors même qu’ils ont
mal agi et dès lors que la faute en question n’est pas caractérisée
comme lourde.

Il serait plus satisfaisant de considérer qu’en deçà d’un certain seuil,

il n’y a en réalité pas de comportement fautif ; et que, tout
simplement, la faute se détermine et se caractérise différemment
selon les activités de l’administration ».

174
Conclusion générale sur la faute lourde

1) La notion de faute lourde est la reconnaissance d’un droit à

l’erreur de l’administration.

Elle remplit une fonction « signalétique » de l’écart existant entre l’erreur

et la faute (conl. H. Legal sur Epx V …)

Elle confère, en effet, au service un droit à l’erreur puisque seule l’erreur

grave, voire très grave, est susceptible d’engager la responsabilité de
l’administration. La faute lourde est traditionnellement conçue comme la
faute quasi-intentionnelle révélant « une insoutenable légèreté », mettant
en évidence « l’ignorance absolument inadmissible d’un devoir spécial »
(concl. N. Chadid-Nouraï sur CE, Bourgeois, RFD adm. 1990, p. 899).

S’agissant encore de la responsabilité des services de recouvrement

envers les collectivités, « seule une inertie volontaire et systématique »
pourrait engager leur responsabilité (concl. Bissara sur CE, Sect., 21
janvier 1983, Ville de Bastia, Rec. Lebon, p. 22).

La reconnaissance de ce droit à l’erreur est certainement une trace du

passé : une trace de l’irresponsabilité de l’administration. Il est, à cet
égard, intéressant de relever que son exigence persiste dans les domaines
d’activités les plus régaliens (police, impôt).

Mais elle reflète également le souci du juge de laisser à l’administration

une plus grande marge de manœuvre.

Il en résulte une auto limitation de son contrôle par le juge car le degré du
contrôle juridictionnel est proportionnel au degré de l’obligation qui pèse
sur l’administration : V. concl. H. Legal sur CE, Ass., 9 avril 1993, M. D.,
Rec. Lebon, p. 120 : « par le rappel de l’exigence d’une faute lourde, vous
manifestez la distance qu’il convient de conserver vis-à-vis d’une décision
intervenue dans des conditions difficiles ».

2) La question se pose donc de la légitimité du maintien de la

faute lourde

Sur le principe, la reconnaissance d’un droit à l’erreur de l’administration

est de moins en moins bien comprise par les citoyens.

Et ce d’autant plus que, sur le plan pratique, les justifications – tirées des
difficultés de fonctionnement de certaines activités - apparaissent de plus
en plus discutables.

175
R. Chapus relève en ce sens : « Comment peut-on raisonnablement
continuer à justifier l’exigence d’une faute lourde par la difficulté des
activités en cause, puisque, s’agissant d’autres activités, cette difficulté
(qui n’est pas plus niable que niée) est désormais jugée comme ne la
justifiant plus ? (DAG 1, n° 1470).

La question se pose est donc celle de savoir si la volonté légitime de tenir

compte des difficultés particulières de fonctionnement propres à telle ou
telle activité de l’administration nécessite le recours à la faute lourde.

La réponse est négative :

- D’une part, le passage de la faute lourde à la faute de nature à

engager la responsabilité de l’administration (sans autre qualification)
permet une appréciation concrète de l’existence de la faute prenant en
compte la difficulté de l’opération et les moyens du service.

En effet, rien n’interdit au juge de prendre en compte l’ensemble des faits

de l’espèce avant de les qualifier juridiquement de faute ou de leur refuser
une telle qualification. Mais cela implique évidemment pour le juge
d’entrer un peu plus profondément qu’il ne le fait sous le régime de la
faute lourde dans l’appréciation du comportement de l’administration.

V. concl. H. Legal sur CE, Ass., 9 avril 1993, M. D., Rec. Lebon, p.
118 : La confirmation du choix de la faute lourde opérée par la CAA
risquerait dans cette perspective de raréfaction des hypothèses de faute
qualifiée d’être interprétée comme un coup d’arrêt à la simplification que
vous êtes en train de mener à bien et « qui tend, en règle générale et
sauf erreur de notre part, à faire dépendre l’engagement de la
responsabilité publique de l’existence d’une faute, non qualifiée mais
appréciée au regard des caractères spécifiques de l’activité sur laquelle
elle se greffe, faute qui peut être constatée ou révélée, en réservant les
autres hypothèses (de faute lourde ou de risque) aux cas où un obstacle
déterminant vous empêche ou vous interdit de retenir ce mode normal de
détermination du seuil au-delà duquel l’indemnisation est due aux
victimes de préjudices ».

- D’autre part, on peut imaginer que le juge affine l’appréciation du

lien de causalité.

Ces solutions sont préférables à l’affirmation persistante que certaines

fautes de l’administration ne sont pas de nature à engager sa
responsabilité et que, par conséquent, certains dommages résultant
pourtant d’une faute, ne sont pas réparés.

176
V. la problématique dégagée par concl. G. Pellissier sur CAA Versailles,
17 mars 2005, Commune de Taverny, AJDA 2005, p. 1636.

SECTION 3
LE PREJUDICE

Pour qu’il y ait responsabilité, il faut qu’il y ait préjudice (§1er). Il faut en
outre que ce préjudice remplisse certaines conditions (§2). Mais sous
cette réserve, tous les préjudices sont également réparables (§3) et
réparables intégralement (§4).

§1er : L’existence d’un préjudice

Le préjudice doit exister réellement : par exemple, il n’y pas de préjudice

lorsqu’un titulaire d’occupation du domaine public se voit contraint de
déplacer ses installations à raison de travaux réalisés à l’intérieur de la
dépendance occupée.

1. La question de la « vie préjudiciable »

Il convient surtout ici de relever que la jurisprudence refuse

d’attribuer le caractère de préjudice à certains dommages : c’est la
question de la « vie préjudiciable » (« wrongfull life »).

La question se pose en ces termes :

- Peut-il être demandé et obtenu réparation du dommage constitué

par la naissance d’un enfant à la suite de l’échec d’une interruption
volontaire de grossesse ou d’une stérilisation contraceptive ?

- Peut-il être demandé et obtenu réparation du dommage constitué

par la naissance d’un enfant handicapé du fait que le handicap n’a pas été
décelé à l’occasion d’une amniocentèse ?

- Et, dans ce dernier cas notamment, doit-il être distingué selon que
la demande émane des parents ou de l’enfant lui-même ?

C’est une question sur laquelle le Conseil d’Etat et la Cour de Cassation

(arrêt Perruche) ont adopté des solutions radicalement opposées amenant
ainsi le législateur à intervenir par une loi n° 2002-303 du 4 mars 2002
relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

177
Les solutions en cause illustrent parfaitement le fait que le droit de la
responsabilité est souvent lié à certains principes ou choix qui relèvent de
l’éthique sociale.

a) La position du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat a adopté une position de principe assortie de réserves.

CE, Ass, 2 juillet 1982, Delle R..., Rec. Lebon, p. 266,

concl. M. Pinault ; D 1984.II.425, note J-B. D’onorio ; AJDA
1983 p. 206, note critique J.C ; RD sanit. et soc. 1983.95,
concl. M. Pinault et 623, obs. J.M. Lemoyne de Forges ; D
1984,.IR, p. 21, note F. Moderne et P. Bon ;

V. aussi, TA Strasbourg, 17 juillet 1990, Epoux Sokal, AJDA

1990.217, note G. Darcy ; RD sanit. Soc. 1991.72, concl. M. Heers.

S’agissant de la position de principe, le Conseil d’Etat refuse de voir

dans le fait de la naissance un préjudice indemnisable et par conséquent,
de réparer le dommage résultant de la naissance d’un enfant handicapé
dans le contexte de l’échec d’une interruption volontaire de grossesse.

L’Assemblée du Contentieux juge que

« La naissance d’un enfant, même si elle survient après une

intervention pratiquée sans succès, en vue de l’interruption d’une
grossesse demandée dans les conditions (prévues par le Code de la
Santé publique) par une femme enceinte, n’est pas génératrice d’un
préjudice de nature à ouvrir à la mère un droit à réparation par
l’établissement hospitalier où cette intervention a eu lieu, à moins
qu’existent, en cas d’échec de celle-ci, des circonstances ou une
situation particulières susceptibles d’être invoquées par
l’intéressée »

Ainsi plutôt que de se situer sur le terrain de la faute en privilégiant le fait

que l’obligation du médecin est une obligation de moyen et non de
résultat, le Conseil d’Etat, en Assemblée, a préféré se situer sur celui du
préjudice pour considérer que la naissance d’un enfant par suite de l’échec
d’une IVG demandée par la mère ne peut jamais constituer un préjudice,
ce qui exclut l’engagement de la responsabilité administrative.

Dans le prolongement de cette solution, le Tribunal administratif de Strasbourg a

eu l’occasion de juger que ne saurait engager la responsabilité du service public
hospitalier l’échec d’une stérilisation contraceptive qui n’a pas empêché la
naissance d’un cinquième enfant. Il n’y voit de préjudice ni pour la mère, ni pour

178
l’enfant (TA Strasbourg, 21 avril 1994, Mme M.... c/ Hospices civils de
Colmar, RFD adm. 1995, p. 1222, concl. Martinez).

Dans cette affaire, il y avait bien une double faute du service hospitalier en ce
que le médecin s’était abstenu de vérifier a posteriori la réussite de l’intervention
et qu’il avait manqué à son devoir de conseil en ne prévenant pas la patiente
d’un risque d’échec de la stérilisation et de la persistance d’un risque de
grossesse.

Néanmoins le tribunal refuse d’admettre l’existence du préjudice allégué au motif

que :

« La naissance d’un enfant, même lorsqu’elle intervient après l’échec d’une

intervention destinée à interrompre la fécondité de la mère, n’est pas, par elle-
même, génératrice d’un préjudice de nature à ouvrir un droit à réparation par
l’établissement hospitalier où cette intervention a eu lieu ; qu’il n’en va
autrement que si cette naissance a entraîné, eu égard aux circonstances dans
lesquelles elle s’est produite, un préjudice particulier distinct des frais
d’entretien et d’éducation de l’enfant qui son normalement à la charge des
parents ».

Pour en revenir à l’arrêt Delle R…, la note JC précitée est critique à l’égard
de la solution en considérant qu’elle ne tire pas la conséquence que l’IVG
est un droit de la femme, légalement protégé, joint au fait qu’il est pris en
charge financièrement par l’Etat. Elle reflèterait une conception de
l’avortement qui ne serait pas celle que le législateur a choisie.

Nous ne partageons pas cette critique car même si le législateur a érigé

l’IVG en droit pour la femme, celui-ci doit, à tout le moins, se concilier
avec l’obligation de moyen qui est celle du médecin, ce qui conduit à
considérer que la naissance d’un enfant, même non désiré, ne peut être
constitutive d’un préjudice particulier. A cet égard, on ne voit pas en quoi
le droit de la femme pourrait opérer une transformation de l’obligation du
médecin.

Cela dit, on relèvera qu’entre la solution radicale fondée sur l’exclusion de

la notion de bébé-préjudice et niant, par conséquent, toute possibilité
d’indemnisation et la position qui consiste à mettre en avant l’existence
d’un droit consacré par la loi Veil dont la lésion devrait nécessairement
être constitutive d’un préjudice, le Conseil d’Etat a choisi une voie
médiane traduisant son souci d’assurer à la fois l’effectivité des droits
reconnus aux femmes et la préservation de conceptions morales
caractérisant un certain état de la société française : il le fait en
assortissant sa position de principe de réserves.

La solution de l’arrêt Delle R… comporte ainsi des réserves

179
 « La naissance d’une enfant … n’est pas génératrice d’un préjudice
de nature à ouvrir à la mère un droit à réparation par
l’établissement hospitalier où cette intervention a eu lieu, à moins
qu’existent, en cas d’échec de celle-ci, des circonstances ou une
situation particulières susceptibles d’être invoquées par
l’intéressée »

Concernant la portée de ces réserves, M. Pinault invoquait deux cas :

- Le premier où l’enfant est handicapé à sa naissance.

Le Conseil d’Etat a eu ultérieurement à prendre position sur la

portée de la réserve et à préciser sa position :

CE, 27 septembre 1989, Dame Karl, AJDA 1989 p. 807 et chron., p.

776 ; D 1990, SC, p. 298 :

Dans cette affaire, la victime, âgée de 19 ans et célibataire, avait été

admise dans un centre hospitalier pour y subir une IVG. Mais trois semaines
plus tard, il fut constaté que la grossesse se poursuivait. L’intéressée demande
alors à subir une nouvelle intervention qui lui fut refusée car le délai de dix
semaines prévu par le Code de la Santé publique était expiré. Elle accoucha
d’un enfant gravement handicapé (absence totale de membre inférieur droit et
excroissance charnue de l’autre membre qui fut excisée par la suite).

Le Conseil d’Etat admet le principe de l’indemnisation dès lors que l’enfant est
atteint d’une grave infirmité due au traumatisme causé au fœtus dans le cadre
de la tentative ratée d’IVG. En l’espèce, selon l’expertise, le lien de causalité
ne faisait pas de doute. En revanche, il sera plus délicat à établir en cas de
troubles mentaux ou de lésions internes, surtout lorsqu’elles apparaîtront
après la naissance.

- Le second recouvrait celui ceux où la naissance de l’enfant est à

l’origine d’un « incontestable préjudice » : cas de viol ou d’inceste
ou encore lorsque la naissance de l’enfant survient dans un cadre
particulièrement défavorisé et constitue alors une cause
supplémentaire de déséquilibre.

NB : dans l’affaire Delle R, le commissaire du gouvernement estimait que telle était le cas de la
demanderesse, mère célibataire, assumant seule la charge de son enfant et ne disposant que
de très faibles ressources procurées un emploi de femme de ménage qu’elle avait trouvé après
une période de chômage consécutive à sa grossesse. Et pourtant le Conseil d’Etat n’avait pas
suivi son commissaire du gouvernement sur ce point.

180
Par la suite, le Conseil d’Etat a été amenée à préciser encore sa jurisprudence
dans le contexte d’une amniocentèse qui n’avait pas révélé une
anomalie du fœtus, l’enfant étant né trisomique 21.

CE, 14 février 1997, Centre hospitalier régional de Nice c/ Epoux

Quarez, Rec. Lebon, p. 44, concl. V. Pécresse ; RFD adm. 1997 p. 374 concl. ;
note B. Matthieu ; RD publ. 4/1997, p. 1147, note J. Waline.

En l’espèce, Madame Quarez présentait une grossesse à risque en raison

de son âge (42 ans). Il lui a donc été pratiqué une amniocentèse afin de
dépister tout risque de trisomie 21 (examen fiable : risque 1/1000). Mais vu
les conditions du prélèvement – faible nombre de cellules à développer -
l’analyse de ce prélèvement était rendue délicate. Malgré tout le CHR avait
indiqué à la patiente que « l’examen n’avait révélé aucune anomalie détectable
par les moyens actuels ». L’enfant était cependant né handicapé.

Les époux Quarez ont alors agi en responsabilité : le tribunal administratif

rejeta leur action, mais la Cour administrative d’appel de Marseille l’accueillit et
indemnisa tant le préjudice subi par la mère que celui subi par l’enfant.

Le Conseil d’Etat casse néanmoins l’arrêt pour une raison technique tenant au
lien de causalité : car le handicap de l’enfant ne résulte pas de la faute
commise à l’occasion de l’amniocentèse, mais est inhérent à son patrimoine
génétique. Dès lors son préjudice ne pouvait pas être indemnisé.

Le Conseil d’Etat refuse ainsi d’indemniser le préjudice prétendument subi par

l’enfant Quarez car celui-ci souffrait d’une anomalie congénitale préexistante à
l’amniocentèse, laquelle n’a pas causé son préjudice. Dès lors, sa propre
naissance (même malade) ne peut constituer, pour lui, un préjudice. Comme le
disait le Commissaire du gouvernement, « nous ne pensons pas qu’un enfant
puisse se plaindre d’être né tel qu’il a été conçu par ses parents … Affirmer
l’inverse serait juger qu’il existe des vies qui ne valent pas d’être vécues ».

NB : Dans l’affaire Karl, la demande d’indemnité formée par la mère au nom de son enfant est
admise. Car si le préjudice était certain de même que le lien de causalité avec la faute, il faut
bien relever que l’absence de faute aurait dû se traduire normalement par une interruption de
grossesse, soit la disparition de l’enfant et avec lui, du préjudice. Il était, en effet, possible de
se demander si l’enfant pouvait se présenter comme une « victime » et se plaindre d’être né,
handicapé, certes, mais vivant, alors que si aucune faute n’avait été commise, il n’aurait pas
dû vivre. Le raisonnement du Conseil d’Etat est évidemment plus réaliste : c’est bien la faute
du médecin qui est directement à l’origine du préjudice.

Puis réexaminant l’affaire, le Conseil d’Etat va n’indemniser que le préjudice

subi par les parents.

En effet, il y a bien eu une faute médicale tenant à ce que le service n’avait pas
informé les époux Quarez du fait que les résultats de l’examen pratiqué
pouvaient être affectés d’une marge d’erreur inhabituelle, compte tenu des

181
conditions dans lesquelles il avait été conduit. Et la faute est d’autant plus
constituée que Mme Quarez avait clairement manifesté sa volonté d’éviter le
risque d’un accident génétique chez l’enfant conçu, accident dont la probabilité
était, compte tenu de son âge, relativement élevée : elle avait donc cherché
auprès d’un service spécialisé un diagnostic déterminant quant à l’absence de
risque. Dès lors en livrant un diagnostic sans attirer l’attention de la victime sur
la marge d’erreur qu’il comportait, le service l’a faussement conduite à la
certitude que l’enfant conçu n’était pas porteur d’une trisomie et que la
grossesse pouvait être normalement menée à son terme ; alors que si son
attention avait été attirée sur la marge d’erreur, Mme Quarez aurait pu
procéder à une nouvelle amniocentèse dans la perspective d’une IVG pour
motif thérapeutique. La carence dans l’information a donc été la cause directe
du préjudice.

Le CE indemnise donc le préjudice subi par les parents. Certes, la naissance

d’un enfant n’est pas, en principe, un préjudice indemnisable, mais il convient
de réserver « le cas où des circonstances particulières seraient susceptibles
d’être invoquées », tel est le cas lorsque les résultats erronés d’un examen
médical ont empêché la mère de recourir éventuellement à une IVG
thérapeutique.

b) La position de la Cour de Cassation : l’arrêt « Perruche »

Cass. Ass. Plén., 17 novembre 2000, Perruche, Bull. Ass. Plén., n°

9 ; D 2001, p. 316, concl. Sainte Rose et p. 332, note D. Mazeaud ;
A. Sériaux, « Perruche et autres, la Cour de cassation entre
mystère et mystification, D 2002, p. 1997 ; B. Edelmann, « L’arrêt
Perruche : une liberté pour la mort ?, D 2002, p. 2349.

NB : L’arrêt Perruche a été suivi de trois arrêts également en

Assemblée plénière du 13 juillet 2001 (D 2001, p. 2325, note P.
Jourdain)

La solution retenue par la Cour de Cassation dans cette affaire a

abouti à une divergence fondamentale entre les juridictions
judiciaire et administrative.

La Cour de Cassation a, en effet, jugé que

« L’enfant né handicapé peut demander la réparation du préjudice
résultant de son handicap si ce dernier est en relation directe avec les
fautes commises par le médecin dans l’exécution du contrat formé avec
la mère et qui ont empêché celle-ci d’exercer son choix d’interrompre la
grossesse ».

182
En affirmant de manière générale l’existence d’un lien de causalité entre la
faute médicale et le handicap, la Cour de Cassation se démarquait de la
jurisprudence du Conseil d’Etat.

Celui-ci n’indemnisait que les parents pour le préjudice causé à eux par la
naissance, estimant qu’en revanche, il n’existe pas de lien de causalité entre la
faute médicale et le handicap de l’enfant résultant d’une cause génétique ou
acquise in utero antérieurement à l’intervention du médecin.

Cela dit, il faut relever que la solution adoptée par la Cour de Cassation n’avait
pas abouti à ce que la responsabilité des médecins soit retenue. En effet,
relevant que les fautes médicales avaient été commises au-delà du délai légal
de dix semaines de l’IVG pour cause de détresse, elle avait relevé que l’IVG
n’aurait pu intervenir que s’il était établi que les conditions médicales d’une
telle intervention étaient réunies, ce qui n’était pas le cas.

c) La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité

du système de santé

C’est dans ce contexte émotionnel que le législateur a été amené à intervenir

pour disposer :

« I. Nul ne peut se prévaloir d’un préjudice du seul fait de sa naissance.

La personne née avec un handicap dû à une faute médicale peut obtenir la

réparation de son préjudice lorsque l’acte fautif a provoqué directement le
handicap ou l’a aggravé, ou n’a pas permis de prendre les mesures
susceptibles de l’atténuer.

Lorsque la responsabilité d’un professionnel ou d’un établissement de

santé est engagée vis-à-vis des parents d’un enfant né avec un handicap
non décelé pendant la grossesse à la suite d’une faute caractérisée, les
parents peuvent demander une indemnité au titre de leur seul préjudice.
Ce préjudice ne saurait inclure les charges particulières découlant, tout au
long de la vie de l’enfant, de ce handicap. La compensation de ce dernier
relève de la solidarité nationale.

Les dispositions du présent I sont applicables aux instances en cours, à

l’exception de celles où il a été irrévocablement statué sur le principe de
l’indemnisation.

II. Toute personne handicapée a droit, quelle que soit la cause de sa

déficience, à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale ».

183
Par ailleurs, la loi affirme que la réparation relève de la solidarité
nationale. C’est le fait de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour
l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des
personnes handicapées.

Jean Waline relève à propos de ce dispositif que la loi est en retrait sur la
jurisprudence Quarez sur le fondement de laquelle les parents pouvaient
demander réparation du préjudice correspondant aux charges découlant,
tout au long de la vie de l’enfant, du handicap de ce dernier.

Ce jugement est étayé par l’affaire Maurice : dans cette affaire, la mère avait
accouché d’un premier enfant atteint d’amyotrophie spinale infantile, maladie qui
provoque l’atrophie des muscles, avait interrompu une deuxième grossesse, le
diagnostic prénatal révélant un risque que l’enfant à naître soit affecté de la
même maladie et avait demandé, lors d’une troisième grossesse, un même
diagnostic qui n’avait rien révélé mais qui s’est avéré erroné en raison d’une
interversion des résultats d’analyse avec ceux d’une autre famille, ce qui était
révélateur d’une faute dans l’organisation et le fonctionnement du service.

Sur le fondement de cette faute établi par un rapport d’expert, le TA de Paris

avait accordé aux parents une indemnité provisionnelle de 152 449 euros. La
CAA l’a ramené, après promulgation de la loi, à 15245 euros car

« l’amyotrophie … dont est atteinte la petit C… n’est pas la conséquence

directe de la faute (…) ; que par suite en application des dispositions de
l’article 1er de la loi du 4 mars 2002, l’AP de Paris ne pourrait être tenue
que de la réparation du préjudice des requérants, à l’exclusion « des
charges particulières découlant, tout au long de la vie de l’enfant » du
handicap de celle-ci, la compensation du handicap relevant, selon les
mêmes dispositions, de la solidarité nationale » (CAA Paris, 13 juin
2002, Assistance publique Hôpitaux de Paris, Droit adm. 2002, n°
207).

Sur la loi, v. note critique de Mme Dreifuss-Netter, L’amendement

« Perruche », ou la solidarité envers les personnes handicapées, Petites
Affiches, 19 juin 2002, n° 122, p. 122 ; A. Ravelet, « La jurisprudence
Quarez sous le coup de la loi Perruche », RD publ. 2002, p. 1389.

Sur la jurisprudence administrative après la promulgation de la

loi : A. Ravelet, « Le juge administratif et la loi anti-Perruche », Droit
adm. 2004, n° 20.

d) La question de l’applicabilité immédiate de la loi au regard de la

convention européenne des droits de l’Homme

L’article L.114-5 du code de l’action sociale et des familles qui prohibe l’action de
l’enfant né handicapé et exclue du préjudice des parents en les charges

184
particulières qui en découlent tout au long de sa vie, ne respecte pas l’article
premier du premier protocole additionnel à la convention européenne des Droits
de l’Homme.

Dans un avis Draon, du 6 décembre 2002 (Droit adm., 2003, n° 26 ; AJDA

2003, p. 282), le Conseil d’Etat a considéré :

- que les dispositions de la loi sont d’application immédiate dans la mesure

où le régime de responsabilité qu’elle institue est défini avec une précision
suffisante pour être appliqué par les juridictions compétentes ;

- que ce régime est compatible avec les stipulations de la CEDH et du

pacte sur les droits civils et politiques relatives notamment au droit au
recours et à l’égalité devant la loi.

L’application immédiate de la loi nouvelle aux instances en cours a toutefois été

contestée au regard des stipulations de la CEDH à la requête de parents qui
n’avaient pu, du fait de cette application immédiate, obtenir réparation pour les
charges particulières découlant, tout au long de la vie de leur enfant, de son
handicap, non détecté pendant la grossesse à la suite d’une inversion des
résultats des analyses

Par un arrêt du 6 décembre 2004 Maurice c/ France, la CEDH a admis la

recevabilité de (RTD civ., 2004, p. 797, chron. J-P. Marguénaud et J. Raynard).

Plus précisément, la recevabilité est admise au regard des articles 6§1, 8, 13, 1er
du Protocole n° 1 combiné avec l’article 14 de la Convention.

S’agissant de l’application au litige de l’article 6§1, la recevabilité était prévisible.

L’article 1er de la loi est, en effet, l’exemple type d’intervention législative
destinée à influencer l’issue d’un litige dans lequel l’Etat, par le truchement d’une
personne morale de droit public, avait un intérêt financier manifeste (v. CEDH,
28 octobre 1999, Zielinski, RTD civ. 2000, p. 439).

Lorsque la Cour statuera sur le fond, il lui sera sans doute très difficile de ne pas
constater une violation de cette stipulation.

Sur le fond, la CEDH s’est prononcée en Grande Chambre le 6 octobre 2005

(CEDH, 6 octobre 2005, aff. Maurice c/ France, req. n° 11810/03 et Draon
c/ Farnce, req. n° 1513/03, Droit adm. décembre 2005, n° 177).

Elle a retenu à l’unanimité une violation de l’article 1 er du Protocole n° 1 à la

Convention qui garantit le droit au respect des biens, mais non de l’article 8.

Par ailleurs, elle n’a pas estimé nécessaire d’examiner séparément le grief tiré de
l’article 14, ni celui tiré de la violation de l’article 6§1.

185
L’article 1er du Protocole n° 1 stipule :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul

ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans
les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit
international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que

possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires
pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou
pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes ».

Sur l’existence d’un bien : sur ce point, la Cour rappelle la notion de « biens »
peut recouvrir tant des biens actuels que des valeurs patrimoniales, y compris,
dans certaines circonstances bien définies, des créances lorsque celles-ci ont une
base suffisante en droit interne.

Et c’est le cas lorsque la créance est confirmée par une jurisprudence bien établie
des tribunaux.

Tel était bien le cas : pour juger en l’espèce de l’existence d’un « bien », la Cour
relève qu’en droit interne la créance devait être constatée dans le cadre d’un
régime de responsabilité pour faute exigeant l’existence d’un préjudice, une faute
et un lien de causalité. Au regard de ces éléments, la Cour constate que
personne ne conteste que l’inversion des résultats des analyses soit constitutive
d’une faute. Les conditions d’engagement de la responsabilité sur le fondement
de la jurisprudence Quarez étaient donc bien réunies, si bien que les requérants
disposaient d’une créance s’analysant en une « valeur patrimoniale ».

Sur la légitimité de l’ingérence dans le droit au respect des biens : Sur ce

point, la Cour relève d’abord que la loi réalise bien une ingérence qui s’analyse
en une privation de propriété.

Elle admet ensuite que cette ingérence poursuivait bien un but d’utilité publique
relevant de trois domaines : l’éthique et notamment la nécessité de se prononcer
sur un choix fondamental de société ; l’équité et la bonne organisation du
système de santé.

Mais elle rappelle enfin qu’une ingérence, même légitime, doit ménager un
équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les
impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ; en
particulier, sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la
valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte
excessive.

Or en l’espèce, la loi a purement et simplement supprimé, avec par surcroît un

caractère rétroactif, une partie essentielle des créances en réparation, de
montants très élevés, qu’une jurisprudence stable et constamment appliquée
attribuaient aux parents.

186
En regard de cela, le caractère très limité de la compensation actuelle au titre de
la solidarité nationale et l’incertitude régnant sur celle qui pourra résulter de
l’application de la loi de 2005 ne peuvent faire regarder cet important chef de
préjudice comme indemnisé de façon raisonnablement proportionnée depuis
l’intervention de la loi du 4 mars 2002.

NB : Les requérants avaient tenté d’engager la responsabilité de l’Etat français

sur le fondement de la responsabilité du fait des lois en raison de l’application
immédiate de la loi aux instances en cours. Mais par un jugement du 25
novembre 2003 dont l’appel était toujours pendant à la date où la CEDH s’est
prononcée, le TA de Paris avait rejeté leur requête.

§2 : Les caractères du préjudice

Il faut examiner les caractères du préjudice communs à tous les systèmes

de responsabilité puis rappeler les caractères propres à la responsabilité
sans faute.

A - Le préjudice doit être certain

Cela recouvre le dommage né et actuel, à l’exclusion du dommage

éventuel

CE, 30 juin 1999, Sarfati, Rec. Lebon, p. 222 : cas d’un candidat
évincé irrégulièrement du concours pour la construction du Stade de
France, mais qui n’avait aucune chance de l’obtenir.

Sont considérés comme certains et donc réparables des préjudices futurs

mais dont la survenance est certaine.

Sur le principe, le juge administratif, tout comme le juge judiciaire, admet

également de réparer la perte d’une chance sérieuse : tel est le cas
lorsqu’un acte administratif ou un fait de l’administration a empêché une
personne de réussir un examen ou un concours de la fonction publique
(CE, 22 janvier 1986, Dlle Grellier, AJDA 1986 p. 694).

En revanche, les préjudices purement éventuels que le juge refuse de

réparer. C’est le cas en général du manque à gagner.

N.B. Le caractère certain du préjudice est souverainement apprécié par

les juges du fond, sans contrôle du juge de cassation.

B – L’atteinte à une situation juridiquement protégée

187
Le préjudice doit consister dans l’atteinte à une situation juridiquement
protégée.

Cette condition est interprétée de manière assez libérale.

Elle vise uniquement à exclure du droit à réparation les personnes qui ont subi
un dommage alors ou du fait qu’ils se trouvaient placés dans une situation
illicite :

CE, Sect, 7 mars 1980, SàRL Cinq Sept, Rec. Lebon, p. 129, concl.
Massot : Non respect des règles de sécurité qui s’imposent aux établissements
recevant du public. Impossibilité de réclamer réparation aux autorités de police
pour les négligences qu’elles auraient commises dans leur activité de contrôle.
Encore faut-il pour que l’illégalité de la situation soit prise en compte qu’elle
soit en relation avec la cause du préjudice.

CE, 30 juillet 1997, SA Geffroy, Droit adm. 1997 n° 304 : A propos

des dommages causés à une exploitation piscicole par une station d’épuration
ayant, en amont, rejeté des produits toxiques. Le juge rejette l’action en
réparation en se fondant sur le fait que « ladite société exploitait une
pisciculture sans y être autorisée au titre de la police des eaux » dès lors que
« les dommages subis se rattachent directement » à cette irrégularité.

Par le passé, cette condition avait conduit à écarter la réparation des préjudices
causés au concubin ou à la concubine de la victime directe du dommage. Mais
cette jurisprudence a été abandonnée par l’arrêt CE, Ass., 3 mars 1978,
Dame Muësser (AJDA 1978 p. 210, chron.).

C – Le caractère anormal et spécial du préjudice

RAPPEL : Ces caractères du préjudice sont exigés lorsque la responsabilité de

l’administration est engagée sans faute.

Dans ce régime, en effet, ces caractères du préjudice sont une condition de la

responsabilité.

Concernant l’anormalité du préjudice, la part de préjudice imputable aux

obligations ordinaires de la vie sociale n’est pas indemnisée.

CE, 22 février 2002, Michel, Droit adm. 2002, n° 97 et 131 : Un chasseur se plaignait
de l’impossibilité de commercialiser le gibier qu’il avait abattu à la suite d’une
interdiction préfectorale destinée à lutter contre une épizootie, en l’espèce de peste
porcine, maladie contagieuse véhiculée par les sangliers.
Le TA de Strasbourg l’avait indemnisé sur le fondement de la jurisprudence Commune
de Gavarnie.

188
 Mais la CAA de Nancy avait infirmé le jugement en considérant que les décisions
préfectorales en cause n’étaient pas susceptibles d’engager la responsabilité sans faute
de l’Etat.
Le CE casse l’arrêt ; juge implicitement au moins que les mesures sanitaires entrent
dans le champ d’application de la responsabilité sans faute mais dénie néanmoins au
chasseur tout droit à indemnité en raison du défaut d’anormalité de son préjudice : en
effet, les mesures administratives que peuvent nécessiter les maladies infectieuses des
animaux constituent un aléa que les titulaires du droit de chasse doivent supporter en
principe.

Concernant la spécialité du préjudice, d’une façon générale, dès lors qu’un

grand nombre de personnes est susceptible d’être victime du dommage
invoqué par le requérant, le caractère spécial du dommage n’est pas admis.

Il en va différemment, si, parmi les nombreuses personnes affectées,

certaines sont plus particulièrement touchées en raison de spécificités
tenant à leur situation (CE, Sect., 25 janvier 1963, Min. de l’Intérieur
c/ Bovero, Rec. Lebon, p. 53 ; JCP 1963, II, n° 13326, note G. Vedel).

CE, 27 juin 2005, SA Vergers d’Europe, (à mentionner aux tables) ;

AJDA 2005, p. 2078, concl. D. Chauvaux : Dans cette affaire, à propos du
mouvement national des chauffeurs routiers en 1996 et de la décision des
autorités de ne pas recourir à la force publique pour lever les barrages
routiers érigés pendant dix jours et s’agissant du préjudice subi par une
entreprise qui avait été dans l’impossibilité de livrer neuf tonnes de
champignons, le CE censure l’arrêt d’appel qui avait considéré :
« Il est constant que les barrages mis en place le 18 novembre 1996
ont été partiellement levés dès le 23 novembre et totalement levés
le 28 novembre ; en l’espèce, eu égard à la brièveté de la période
pendant laquelle elles ont laissé subsister ces barrages routiers, les
autorités compétentes n’ont pas imposé aux usagers des voies
publiques un préjudicie anormal et spécial … ».

La censure repose sur la considération qu’un tel raisonnement omet

« de tenir compte de la nature de l’activité de la société et
notamment du caractère périssable des produits qu’elle
commercialise, pour apprécier la durée au-delà de laquelle l’obstacle
mis à la libre circulation de ces marchandises avait imposé à cette
entreprise un préjudice anormal et spécial de nature à engager la
responsabilité sans faute de l’Etat ».

Selon l’expression du Commissaire du Gouvernement, « c’est donc

l’intensité du préjudice, liée à une vulnérabilité particulière à la
perturbation en cause, qui permet de distinguer des catégories dont il faut

189
ensuite se demander si elles sont assez restreintes pour que la condition
de spécialité soit regardée comme remplie. En pratique, lorsqu’un
requérant établit avoir subi un préjudice significatif, nous croyons qu’il
faut vérifier si ce préjudice a constitué le lot commun d’une catégorie
importante d’usagers des voies ou s’il n’a pesé que sur un petit nombre
de personnes ».

Mais en l’espèce, la SA Vergers d’Europe alléguait avoir perdu la somme

de 81 000 euros mais elle n’établissait pas, eu égard au montant de cette
perte, à son chiffre d’affaires ainsi qu’au caractère général du blocage du
réseau routier … qui a nécessairement affecté un grand nombre
d’entreprises ayant pour activité la production de denrées périssables et
dont le fonctionnement dépend directement ou indirectement du réseau
routier, avoir subi un préjudice anormal et spécial …

Voir aussi :

- CE, 22 juin 1984, SE auprès du ministre des transports c/ Soc.

Sealink UK Limited et c/ Soc. Jokelson et Handstaen (2 arrêts) et
du même jour, Soc. Townsend car ferries, Rec. Lebon, p. 246, concl.
B. Genevois ; JCP 1985, II, 20444, note B. Pacteau ; AJDA 1984, p.
708, note J. Moreau : Les armateurs de ferries assurant le transport
des voyageurs entre la France et l’Angleterre, dont l’activité était
particulièrement intense pendant la période des congés annuels ont
subi un préjudice anormal dès l’expiration d’une période de blocage de
24 heures.

- CE, 6 novembre 1985, Min. d’Etat, min. des Transports c/ Cie

Touraine Air Transport et Soc. Condor Flugdienst (2 arrêts), Rec.
Lebon, p. 312 et 313 ; AJDA 1986, p. 84, chron. S. Hubac et M. Azibert ;
D 1986, p. 584, note Rainaud : A la suite d’une grève perlée des
contrôleurs de la navigation aérienne, le CE reconnaît un droit à
réparation aux compagnies aériennes spécialisées dans la desserte du
territoire français mais la dénie aux autres compagnies et à la généralité
des usagers des transports aériens.

§3 : Le principe de la réparation intégrale du préjudice

190
Le principe en matière de responsabilité administrative, comme en
matière de responsabilité civile, est celui de la réparation intégrale du
préjudice. Cela implique que toutes les formes de préjudice sont
également réparables (A).

De manière particulière, la question se pose, au regard du principe de la

réparation intégrale, de savoir comment doit être fixée l’indemnisation
d’un préjudice qui a consisté en la perte d’une chance (B).

A - Le principe d’égale réparabilité de tous les préjudices

1. Principe

Tous les préjudices causés par l’autorité administrative sont réparables. Tel est
le sens de la règle d’égale réparabilité de tous les préjudices.

Ainsi, la jurisprudence admet aussi bien la réparation aussi bien

- Des préjudices matériels (dommages corporels, dommages aux biens,

pertes de revenus)

- que des préjudices moraux, même s’ils sont plus difficilement évaluables
en argent : souffrances physiques, ce que le droit nomme le pretium
doloris ; préjudice esthétique ; troubles de toute nature dans les
conditions d’existence, et enfin douleur morale.

La douleur morale résultant notamment du décès d’un proche parent est

réparée depuis un arrêt CE, Ass, 24 novembre 1961, Letisserand (RD
publ. 1962 p. 330 note M. Waline, GAJA).

Les troubles de toute nature dans les conditions d’existence consistent

essentiellement dans l’altération des conditions de vie (le fait de devoir
s’abstenir de certaines activités, d’interrompre des études, de changer
d’habitudes de vie).

Sur le préjudice moral et les troubles de toute nature dans les conditions
d’existence : Voir CE, 18 juillet 2008, M. Stilinovic, req. n° 304962,
AJDA 13 oct. 2008.1906, concl. Y. Aguila : à propos de la décision
d’éviction d’un magistrat du service, décision manifestement excessive au
regard de la gravité des fautes reprochées (affaire des « disparues de
l’Yonne »).

191
La jurisprudence a par ailleurs une conception élargie du cercle des
victimes. Elle accepte de réparer aussi bien les dommages causés aux
victimes immédiates du dommage que ceux causés par « ricochets » à
d’autres personnes liées à la victime : Exemple : la perte d’un enfant
cause une douleur morale ; dans cette hypothèse, la jurisprudence n’exige
même pas qu’il y ait un lien de droit (parenté, alliance) entre la victime
directe et la victime par ricochet ; il suffit que le préjudice subi par cette
dernière soit certain.

2. Exception : l’application de la théorie du risque accepté

Bibliographie : Mariani-Benigni, « L’exception de risque accepté dans le

contentieux administratif de la responsabilité », RD publ. 1997. 841.

Cette théorie jurisprudentielle est susceptible d’être appliquée dans

différents cas de figures.

- On la rencontre d’abord dans le contentieux des dommages

de travaux publics.

Elle y est appliquée aux dommages liés aux modifications apportées à la

circulation générale - changements d’assiette des voies existantes ou
création de voies nouvelles - et qui consistent en une perte de clientèle
ou une dépréciation des immeubles.

Il s’agit là pour le juge d’un aléa économique normal, d’un risque accepté
qui ne peut donc être indemnisé (CE, 28 mai 1965, Epoux Tebaldini,
304, concl. G. Braibant ; CE, 16 juin 2008, Soc. Le Gourmandin, Soc.
La Taverne de la Marine, req. n° 297476, RD imm oct. 2008, p. 445,
obs. O. Févrot).

Cette solution s’explique également par la volonté d’éviter une

socialisation des risques et une privatisation des profits.

A l’inverse, la suppression totale de l’accès est indemnisée par la

juridiction administrative.

- Dans les autres domaines, l’appréciation du risque accepté

est très variable selon les hypothèses :

- Ne constitue pas un risque normal pour un pharmacien

installé dans la cité des Minguettes la destruction de certains
immeubles, ordonnée par l’autorité publique dans le cadre de la
politique de la Ville, et réduisant d’autant sa clientèle (CE, Sect 31

192
mars 1995, Lavaud, AJDA 1995 p. 422 et p. 384 chron. L. Touvet et
J.-H. Stahl) ;

- Constitue, au contraire, un aléa normal pour les pépiniéristes

concernés l’abandon par l’Etat du programme « Eucalyptus » par
lui lancé pour développer, en France, la filière bois et qui s’est
heurté à des aléas climatiques (Deux gels centenaires à – 15 °) et,
également, à des problèmes de débouchés économiques (CE, 6
juin 1997, Société arboricole et fruitière de l’agenais, RFD adm.
1997 p. 892) ;

- Constitue de même un risque accepté, le fait pour un

professionnel de l’immobilier de réaliser à la demande et en
concertation avec la commune concernée des études en vue d’un
projet immobilier, alors que ce projet ne pouvait être mené à bien
qu’après une révision du document d’urbanisme à laquelle la
commune à finalement renoncé suite à l’avis défavorable émis par
le Commissaire enquêteur après l’enquête publique

CE, 16 novembre 1998, M. Sille, RFD adm. 1999 p. 267 :

« Monsieur Sille, en sa qualité de professionnel de l’immobilier, ne
pouvait ignorer les aléas qui pèsent nécessairement sur la
réalisation d’un programme immobilier tel que celui qui était
projeté en l’espèce et pour la réalisation duquel il fallait
notamment modifier les dispositions du POS et obtenir l’accord du
Conseil municipal »

- Accepte les aléas que pouvait rencontrer la livraison de matériels

servant au traitement de matières nucléaires irradiées, la société
qui a conclu un contrat avec la commission pakistanaise de
l’industrie atomique (CE, 19 février 1988, Sté Robatel, AJDA 1988,
p. 354, concl. J. Massot).

Le Consei d’Etat fait donc une application parfois sévère de la théorie du

risque accepté, surtout en matière d’intervention économique des
personnes publiques.

B – L’indemnisation de la perte de chance

Bibliographie : R. ARSAC, l’indemnisation de perte de chance en droit

administratif, RJ 2007.759

Sur le principe, le juge administratif, tout comme le juge judiciaire, admet

de réparer la perte d’une chance sérieuse et donc de considérer ce
préjudice comme certain (v. supra : CE, 22 janvier 1986, Dlle Grellier,

193
AJDA 1986 p. 694 : cas lorsqu’un acte administratif ou un fait de
l’administration a empêché une personne de réussir un examen ou un
concours de la fonction publique).

Toutefois, le principe de la réparation intégrale pose le problème de

l’indemnisation du préjudice résultant d’une perte de chance.

La question se pose de la manière suivante : lorsque par le fait d’une

faute de l’administration, la victime a perdu une chance de se soustraire à
un dommage, qui aurait pu néanmoins survenir si la faute n’avait pas été
commise, le juge doit-il indemniser

- Le dommage tel qu’il survient,

- ou seulement sa partie correspondant au pourcentage de
chance que la victime aurait eu d’y échapper si la faute n’avait
pas été commise ?

Il y a eu sur ce point traditionnellement une divergence entre les

juridictions judiciaires qui n’indemnisent que la part du dommage
correspondant à la perte de chance et administratives qui indemnisent le
dommage tel qu’il est survenu.

Puis progressivement, le Conseil d’Etat s’est aligné sur la position de la

Cour de Cassation.

On peut observer deux temps dans cette évolution.

1. Manquement au devoir d’information et perte de chance

CE, Section, 5 janvier 2000, Consorts Telle, AJDA 2000.180 :

La Section du contentieux du Conseil d’Etat admet que le

manquement commis par les praticiens d’un hôpital à leur devoir
d’information du patient n’entraînait pour ce dernier que la perte d’une
chance de se soustraire au risque qui s’est réalisé.

Dès lors la réparation du dommage résultant de cet acte devait être fixée
à une fraction des différents chefs de préjudice, en fonction notamment du
rapprochement entre, d’une part, les risques inhérents à l’acte médical et,
d’autre part, les risques encourus en cas de renoncement à cet acte.

En d’autres termes, il appartient au juge, pour fixer le montant de

l’indemnité, d’évaluer la probabilité qu’aurait eu le patient de refuser l’acte
médical s’il avait été suffisamment informé des risques que ce dernier
comportait.

194
La question de l’extension de cette solution à tous les cas de
responsabilité hospitalière a ensuite été posée une première fois dans une
affaire ayant donné lieu à une décision en date du 19 mars 2003, Centre
hospitalier régional et universitaire de Caen (Rec. Lebon 138).

Le CE a néanmoins réaffirmé son attachement au raisonnement

traditionnel conduisant à indemniser le préjudice lié au dommage corporel
alors même que seule une perte de chance d'éviter celui-ci pouvait être
démontré.

2. L’étendue de la réparation de la perte de chance

CE, Sect., 21 décembre 2007, Centre hospitalier de

Vienne, n°289328, RFDA 3/2008.348, concl. T. Olson ; AJDA
2008, p. 135

Les faits : M. Joncart avait été opéré dans un établissement de santé

privé des conséquences d’un glaucome post-traumatique.

Ressentant des douleurs violentes à son œil opéré, il s’était rendu à deux
reprises au service des urgences du centre hospitalier de VIENNE, sans
qu’un traitement efficace lui soit prescrit ou administré.

C’est seulement lors de sa troisième visite qu’a été diagnostiquée une

endophtalmie brutale et qu’il lui a été administré le traitement
antidiurétique par voie veineuse approprié en pareille hypothèse, mais
trop tard pour empêcher que l’intéressé perde totalement la vision de son
œil droit.

De l’expertise diligentée par le tribunal administratif de GRENOBLE, il

ressortait que le diagnostic définitif d’endophtalmie aurait dû être posé
lors de la deuxième consultation de M. Joncart au centre hospitalier et
que, si le traitement antibiotique par voie générale veineuse avait été
administré à ce moment, l’intéressé aurait eu une probabilité évaluée par
l’expert à 3 chances sur 10 de conserver l’adhésion de son œil droit.

Sur la base de ces constatations, le TA avait reconnu l’existence d’une

faute de nature à engager la responsabilité de l’hôpital ; toutefois, cette
faute ayant seulement privé l’intéressé d’une chance d’éviter la cécité de
son œil droit, il n’avait alloué à la victime qu’une indemnité correspondant
aux 3/10 èmes de son préjudice corporel total.

195
Saisie par les deux parties au litige, la CAA de LYON avait censuré ce
raisonnement en mettant à la charge du centre hospitalier de VIENNE,
conformément à la jurisprudence, la réparation de l’entier préjudice subi
par M. Joncart du fait de la perte de la vue de son œil droit.

C’est notamment cette conséquence que contestait le centre hospitalier

dans son pourvoi formé contre l’arrêt de la CAA devant le Conseil d’Etat,
qui était donc, une nouvelle fois invité à réexaminer la pertinence de sa
jurisprudence traditionnelle en la matière.

La Section du Contentieux a accepté de revenir sur cette jurisprudence, en

jugeant que :

« Dans le cas où la faute commise lors de la prise en charge ou le

traitement d’un patient dans un établissement public hospitalier a
compromis ses chances d’obtenir une amélioration de son état de
santé ou d’échapper à son aggravation, le préjudice résultant
directement de la faute commise par l’établissement et qui doit être
intégralement réparé n’est pas le dommage corporel constaté mais
la perte de chance d’éviter que ce dommage soit advenu », de sorte
que « la réparation qui incombe à l’hôpital doit alors être évaluée à
une fraction du dommage corporel déterminé en fonction de
l’ampleur de la chance perdue (…)

La décision censure donc le raisonnement de la CAA de LYON et, réglant

l’affaire au fond, approuve le TA de GRENOBLE d’avoir limité l’indemnité
allouée à M. Joncart à 3/10èmes du préjudice total lié au dommage corporel
subi par lui.

Cette décision appelle les observations suivantes.

- Sur le plan théorique, il est plus satisfaisant, du point de vue du

principe du droit de la responsabilité, d’admettre qu’est seul réparable le
préjudice direct et certain constitué par la perte d’une chance, et non le
préjudice résultant de dommages corporels effectivement subis, au prix
d’un accommodement trop voyant avec l’exigence de causalité directe.

Il convient d’ajouter, qu’il n’y a pas dans les modalités d’indemnisation

adoptées par cette décision, aucune entorse au principe de réparation
intégrale, car c’est bien l’intégralité de la valeur de la chance perdue qu’il
s’agit, par le biais d’un calcul de probabilité, d’évaluer.

- Sur un plan pratique, le raisonnement retenu par la Section

permet, s’agissant des intérêts légitimes en présence, d’atteindre un point
d’équilibre plus satisfaisant que celui qui prévalait jusqu’à présent, en
mettant un terme à la logique du « tout ou rien » qui le caractérisait.

196
La technique consistant à indemniser les seules chances perdues est bien
adaptée à un domaine – la médecine – où, compte tenu de l’irréductible
incertitude qui affecte les actes accomplis, prédomine l’obligation de
moyens.

Or, du point de vue de la responsabilité civile, obliger à une réparation

intégrale lorsque la faute commise a seulement fait perdre une chance de
guérison ou de survie, c’est, d’une certaine manière, mettre à la charge
du médecin l’obligation de résultat.

A l’inverse, il n’est pas non plus souhaitable que des fautes incontestables
ne donnent lieu à aucune responsabilité.

En effet, l’indemnisation de la privation d’une chance se présente

effectivement comme le seul moyen qui s’offre au juge de sanctionner une
illégalité.

Cela étant dit, il convient également de retenir de cet arrêt les modalités
et le raisonnement sur lesquels se base le Conseil d’Etat pour évaluer le
préjudice subi.

Le Conseil d’Etat considère en effet que la perte d’une chance d’éviter ce

dommage doit être évaluée à une fraction du dommage corporel
déterminée en fonction de l’ampleur de la chance perdue.

* Il faut aussi s’interroger sur la portée de cette décision notamment sur les
conséquences pratiques de l’extension prévisible du raisonnement probabiliste
dans le domaine de la responsabilité médicale.

A cet égard, il convient de relever que le raisonnement adopté par le Conseil d’Etat ne
devra pas être suivi dans au moins deux hypothèses qui sont loin d’être théoriques :

- celle d’une part où les chances perdues étaient tellement élevées qu’il est possible
de regarder la perte de l’avantage que la réalisation aurait procuré comme
certaine ; dans cette hypothèse, le juge accepte d’indemniser la perte de chance
en considérant qu’il s’agit d’un gain manqué ;

- celle, d’autre part, où les chances étaient trop faibles pour être raisonnablement
quantifiables, auquel cas ces chances devront être regardées comme non
sérieuses et le préjudice résultant de leur part seulement éventuel.

Sur l’extension du raisonnement probabiliste à d’autres branches de la responsabilité

administrative : voir LA JURISPRUDENCE RELATIVE AUX PERTES DE CHANCE
D’AVANCEMENT DES AGENTS PUBLICS

197
SECTION 4
LA CAUSALITE

Pour que la responsabilité de l’administration soit engagée, il faut

également qu’existe un lien de causalité direct entre le fait dommageable
et le préjudice invoqué (§1er), ce qui pose le problème de l’établissement
(de la preuve par la victime) de ce lien (§2) et qu’aucune cause
d’exonération ne vienne s’interposer entre les deux (§3).

§1er : Le caractère direct du lien de causalité

Le juge exige que la victime établisse le lien de causalité directe entre le
fait générateur du dommage et le préjudice

CE, 3 octobre 2008, Cie AXA, req. n° 309677, AJDA 13 oct.

2008.1856 : exigence du lien direct de causalité entre préjudice et
durée excessive d’une procédure.

Dans la plupart des cas, l’existence d’un lien de causalité directe ne pose
aucun problème. Elle est évidente.

Parfois cependant les circonstances sont plus complexes, plusieurs faits

s’étant conjugués pour produire le dommage.

La question est alors de savoir comment on établit le lien de causalité et

son caractère direct.

Tout dépend de la conception de la causalité que l’on adopte. On va donc

exposer la conception de la causalité que retient le juge administratif
avant d’examiner certaines modalités particulières de sa mise en œuvre.

A - La conception de la causalité retenue par le juge administratif

Au plan théorique, il existe trois conceptions de la causalité.

La théorie de la cause la plus proche consiste à retenir comme

cause du dommage le fait qui a précédé immédiatement la
survenance de celui-ci.

La théorie de l’équivalence des conditions consiste à retenir

comme cause du dommage tous les faits qui ont concouru à sa
réalisation.

Entre ces deux solutions extrêmes, le juge administratif opte pour

une troisième théorie plus nuancée qui est celle de la causalité
adéquate, qui consiste à retenir comme cause du dommage le fait
qui avait normalement vocation à le produire.

198
Le juge prend donc en compte uniquement la ou les causes
déterminantes du dommage, celles qui avaient vocation à générer
ce type de conséquences.

Tel est le cas, par exemple, de :

CE, Sect, 7 mars 1969, Établissements Lassailly et Bichebois, AJDA

1969 p. 288 chron. : Salle de cinéma situé à proximité d’une place
en cours de goudronnage ; les moquettes de ces salles ont été
maculées de taches de goudron ; le préjudice découle directement
de l’opération de travaux publics dans la mesure où le passage par
cette place constituait « l’itinéraire normal emprunté par de
nombreux piétons ». Cela illustre bien la recherche par le juge
administratif de la causalité adéquate

- CE, 20 novembre 1985, Ibanez, Rec. Lebon, p. 330 ; AJDA 1986 p.

79, chron. Hubac et Azibert et 114, concl. F. Delon : Absence de
causalité adéquate dans un cas de non-exécution d’un arrêté
d’expulsion et un délit d’extorsion de fonds opéré un an plus tard
par la personne non expulsée.

- CE, Sect., 14 octobre 1966, Marais, Rec. Lebon, p. 548 ; D 1966,

p. 636, concl. Y. Galmot.

B- La mise en œuvre de la conception de la causalité adéquate

- La recherche de la cause adéquate se manifeste notamment au

travers de la prise en compte du temps écoulé entre un fait et le
dommage auquel il a contribué.

Si un délai relativement long s’est écoulé, le juge refuse de considérer le

lien de causalité comme établi.

CE, Sect, 21 mars 1969, Dame Montreer, Rec. Lebon, p. 186 ; AJDA
1969 p. 288, chron. Dewost et Denoix de Saint Marc : la causalité
adéquate n’est pas établie entre la délivrance d’une autorisation
de détention d’armes et un meurtre commis trois ans plus tard au
moyen de cette arme.

CE, 20 novembre 1985, Dame Ramade, Rec. Lebon, p. 147 ;

AJDA 1985 p. 568, obs. L.R. ; JCP G 1986, n° 20603, note Crozafon : lors
d’un transfert de détenu, pas de lien de causalité entre la faute qui permet
une évasion et les meurtres commis 48 jours plus tard par l’évadé.

199
Mais la longueur du délai écoulé entre la faute de l’administration et la
réalisation du préjudice ne remet pas toujours en cause la chaîne de la
causalité adéquate s’il existe une chaîne ininterrompue

CE, Sect, 29 avril 1987, Banque populaire de la région

économique de Strasbourg, Rec. Lebon, p. 158 ; AJDA 1987 p. 454,
chron. Azibert et de Boisdeffre ; JCP G 1988, n° 20920, note B. Pacteau :
Permissions de sortie. Vols à main armée deux mois plus tard. Mais le vol
incriminé n’est que la suite d’une chaîne ininterrompue de vols perpétrés
depuis la sortie de prison. La causalité est donc bien établie avec le fait de
l’administration engageant sa responsabilité sans faute.

- Le lien de causalité est également interrompu lorsqu’un élément

s’interpose dans la chaîne de causalité.

Par exemple, lorsque le maire a opposé un refus de permis de construire

qui se révèle illégal et, en tant que tel annulé, et que le propriétaire
redemande un permis et qu’il se le voit refuser parce que la règle
d’urbanisme a changé entre temps : entre le refus illégal et le préjudice
consistant dans la perte de valeur du terrain, s’est interposée la
modification de la règle d’urbanisme légalement intervenue.

TA Lyon, 14 décembre 2006, Soc. STEF-TFE, AJDA 2 juillet 2007, p.

1312, concl. G. Gondouin : La responsabilité de l’Etat était engagée sur le
fondement de la faute, le préfet ayant imposé à une ICPE bénéficiant du régime
de l’antériorité des prescriptions affectant le gros-œuvre et impliquant un
changement considérable dans le mode d’exploitation, ce que le décret
interdisait. Le préfet faisait valoir cependant que la fermeture de l’établissement
aurait pu être prononcée par décret compte tenu de sa dangerosité. Le TA juge
que « le fait qu’une autre autorité administrative aurait pu légalement, au terme
d’une procédure distincte, prendre une décision de portée différente, ne permet
ni de neutraliser l’illégalité commise par le préfet, ni de rompre le lien de
causalité entre la faute et la préjudice subi, ni de faire perdre à ce dernier son
caractère certain ; qu’ainsi, une telle alternative, qui n’aurait pas été de nature à
priver la société de tout droit à réparation, ne peut exonérer l’Etat de sa
responsabilité ».

§2 : L’établissement de la causalité

En principe, c’est à la victime qu’il appartient de démontrer le lien de

causalité entre le fait générateur du dommage et le dommage (CE, Sect.,
26 novembre 1976, Delle Dussol, Rec. Lebon, p. 519 ; CE, 22 juin 1992,
Lemettre, req. n° 73243, RD publ. 1993.266), et ce même dans le système
de la responsabilité sans faute (CE, 29 novembre 1967, Blanchard, RD
publ. 1968.680 ; CE, 20 mars 1981, Denier, req. n° 19121).

200
A priori, la présomption - qui joue pour l’identification de la faute - n’a pas
vocation à jouer en matière de causalité.

Néanmoins, dans le contexte général dans lequel s’inscrit l’évolution du

droit de la responsabilité, les présomptions aident parfois le juge à
l’établissement de la causalité et donc à l’imputabilité du dommage.

Il faut, par ailleurs, revenir sur la perte de chance, au regard cette fois du
lien de causalité.

A –La présomption de causalité

Il en a été ainsi à propos de l’imputabilité de la sclérose en plaques au

vaccin contre l’hépatite B.

CE, 9 mars 2007, Nadine Schwartz, D 2007.2205 : note Laurent Neyret

; B. Defoort, Incertitude scientifique et causalité : la preuve par présomption. Le
traitement juridictionnel du doute et l’exigence de précautions dans son
application, RFDA 4/2008.549 : Dans cette affaire, une infirmière avait fait
l’objet d’une vaccination obligatoire contre le virus de l’hépatite B dans
l’établissement hospitalier de Sarreguemines dans lequel elle était
employée.

Peu après chacune des injections (une première injection en mai 1991
puis un rappel en mars 1996), elle a manifesté des symptômes de la
sclérose en plaques, ce qui ne lui était jamais arrivé auparavant. Sa
demande d’indemnisation ayant été rejetée par l’hôpital, elle saisit le juge
administratif.

En première instance, le tribunal avait considéré que le lien de causalité

entre la maladie et la vaccination contre l’hépatite B n’était pas établi.

La problématique n’est, en effet, pas tranchée par les scientifiques.

La Cour de Cassation semble en tirer la conséquence « qu’en l’état des

connaissances scientifiques actuelles, le risque lié à la vaccination contre
l’hépatite B n’est pas avéré » et, d’autre part, que « l’existence d’un lien
causal entre la vaccination et la survenue de la maladie et d’un éventuel
défaut de sécurité du produit ne pouvait se déduire du seul fait que
l’hypothèse d’un risque vaccinal non démontré ne pouvait être exclu »
(Civ. 1ère, 27 février 2007, n° 06-10.063).

Plus généralement, les juridictions ont jugé un peu dans tous les sens sur
cette question (v. B. Defoort, art. préc.).

Mais le CE juge que quand bien même aucun lien de causalité ne peut être
scientifiquement prouvé, celui-ci doit être considéré comme juridiquement

201
établi, en l’absence de preuve contraire, dès lors qu’il existe des indices
concordants dans les circonstances de l’espèce.

« Considérant qu'en vertu de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant

dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, l'agent
hospitalier bénéficiant d'un congé de maladie conserve l'intégralité de son
traitement, lorsque la maladie est imputable au service et a droit au
remboursement des honoraires médicaux et des frais directement
entraînés par cette maladie ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport

d'expertise du professeur Warter, que Mme A, qui n'avait manifesté aucun
symptôme de sclérose en plaques antérieurement aux injections vaccinales
contre l'hépatite B réalisées dans le cadre de son activité professionnelle, a
fait l'objet de deux injections de rappel de vaccination en mars 1991 et en
mars 1996, et qu'elle a été victime en mai 1991 d'une névrite optique et
en mai 1996 d'une paralysie régressive du membre supérieur droit,
relevant toutes deux de la symptomatologie de la sclérose en plaques ;
que, par lettre du 29 octobre 2001, le directeur général de la santé a
proposé à Mme A une indemnisation au titre de la responsabilité de l'Etat
du fait des vaccinations obligatoires, sur le fondement des dispositions de
l'article L. 3111-9 du code de la santé publique, après avoir relevé que la
commission nationale de règlement amiable des accidents vaccinaux avait
« (…) considéré au vu des éléments du dossier que la vaccination contre
l'hépatite B pouvait être regardée comme un facteur déclenchant de (son)
état de santé » et qu'elle avait «(…) ainsi retenu une imputabilité directe
de (ses) troubles à (sa) vaccination » ; qu'ainsi, dès lors que les rapports
d'expertise, s'ils ne l'ont pas affirmé, n'ont pas exclu l'existence d'un tel
lien de causalité, l'imputabilité au service de la sclérose en plaques dont
souffre Mme A doit, dans les circonstances particulières de l'espèce, être
regardée comme établie, eu égard, d'une part, au bref délai ayant séparé
l'injection de mars 1991 de l'apparition du premier symptôme cliniquement
constaté de la sclérose en plaques ultérieurement diagnostiquée et,
d'autre part, à la bonne santé de l'intéressée et à l'absence, chez elle, de
tous antécédents à cette pathologie, antérieurement à sa vaccination ;
que, par suite, c'est à tort que le directeur du centre hospitalier général de
Sarreguemines a rejeté la demande de l'intéressée tendant à ce que soit
reconnue l'imputabilité au service de sa maladie ; que, dès lors, sans qu'il
soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, Mme A est fondée
à demander l'annulation de la décision du 27 juin 2002 du directeur du
centre hospitalier général de Sarreguemines (…) ».

Mais la causalité n’est pas établie si un délai long s’est écoulé entre
l’administration du vaccin et l’apparition des premiers symptômes de la
maladie.

B - Causalité et perte de chance

202
On rappellera ici que l’indemnisation de la perte de chance revient, d’une
certaine manière, à présumer le lien de causalité.

CAA BORDEAUX, 15 janvier 2008, Centre hospitalier d’AGEN, n°

05BX01753, AJDA, 7 avril 2008, p. 703, note J.M. VIE

Les parents d’un enfant ayant subi des lésions irréversibles lors d’un
accouchement dystocique sont fondés à demander l’indemnisation du préjudice
en résultant lorsqu’en l’absence de circonstances d’extrême urgence, la sage
femme qui est intervenue s’est abstenue de faire appel à un médecin pour
procéder à l’accouchement contrairement à l’obligation qu’impose l’article
L.4151-3 du CSP.

Le lien de causalité est systématiquement retenu entre le handicap de l’enfant et

la faute qui a provoqué la perte de toute chance de bénéficier de l’intervention
d’un médecin apte à pratiquer les actes nécessités par l’état de l’enfant
dystocique.

Voir aussi CAA BORDEAUX, 25 avril 2006, GUECHCH ATI, n°05BX01593.

§3 : Les causes d’exonération

Bibliographie : I. Doumbia, « Les causes exonératoires de la

responsabilité de l’administration dans la jurisprudence du Conseil
d’Etat », RRJ 2003, p. 343.

Malgré l’existence d’un lien direct de causalité, il n’y aura pas de

responsabilité de l’administration si celle-ci peut se prévaloir d’une cause
d’exonération. Les causes d’exonération sont la force majeure, le cas
fortuit, le fait de la victime et le fait d’un tiers.

A - La force majeure

Bibliographie : F. Lemaire, « La force majeure, un évènement

irrésistible », RD publ. 1999, p. 1723.

1) Eléments constitutifs de la force majeure

La force majeure, c’est-à-dire le fait étranger à l’administration,

imprévisible et irrésistible produit en droit administratif les mêmes effets
qu’en droit privé : il est exonératoire de la responsabilité tant dans le
régime de la responsabilité pour faute que dans celui de la responsabilité
sans faute.

203
Le juge administratif se montre très rigoureux dans l’appréciation de ces
conditions (CE, 4 avril 1962, Min. des Transports, AJDA 1962, p. 592,
concl. G. Braibant).

Il n’admet qu’elles se trouvent réalisées que dans des cas exceptionnels,

généralement à propos d’événements naturels qui ne se sont pas produits
depuis de très nombreuses années.

CE, 14 mars 1986, Commune de Val d’Isère, AJDA 1986 p. 300,

chron. : Des avalanches ne présentent pas les caractères de la force
majeure alors qu’elles se sont produites trois fois au moins depuis 1917
sur les mêmes lieux ;

CAA Lyon, 13 mai 1997, Balusson et Mutuelle du Mans, Droit

adm. 1997 chr. n° 14 L. Erstein : Un orage d’une rare violence qui s’est
produit le 14 juillet 1987 et a causé des inondations catastrophiques sur le
territoire de la Commune de Grand-Bornand où deux cours d’eau sont
sortis de leur lit et ont causé le décès de 23 personnes ne constitue pas un
cas de force majeure en raison du fait que de telles inondations se sont
déjà produites au cours du siècle et notamment en 1936 ; arrêt annulant
le jugement du TA de Grenoble.

CE, 28 juillet 2006, MAIF, M. Gouletquer, AJDA 20 nov. 2006, p.

2198 : une tempête n’est pas un cas de force majeure.

Pour un exemple d’admission de la force majeure : CE, 23 janvier 1981,

Ville de Vierzon, RD publ. 1982. 227).

2) Effets de la force majeure

L’exonération est totale si elle constitue la cause exclusive du dommage.

Elle est partielle si elle a contribué avec le fait du défendeur à la

réalisation du dommage. C’est le cas par exemple lorsque la faute de
l’administration aggrave les conséquences dommageables de la
survenance de la force majeure).

B - Le cas fortuit

Bibliographie : F-P. Benoit, « Le cas fortuit dans la jurisprudence

administrative », JCP 1956, n° 1328 ; Ph. Segur, « Cas de force majeure
et cas fortuit », RD publ. 1993, p. 1385.

204
Le cas fortuit se rapproche de la force majeure en ce qu’il est, comme
elle, imprévisible et irrésistible.

Il s’en distingue néanmoins en ce qu’il n’est pas extérieur à

l’administration. Ce n’est pas réellement une cause étrangère, c’est
simplement la démonstration que le préjudice est causé par un fait de
l’administration qui reste inconnu et donc qui ne saurait constituer une
faute de sa part.

Le type même en est l’accident mécanique dont la cause demeure

inconnue : CE, 10 mai 1912, Ambrosini, S 1912.III.161, note Hauriou:
explosion d’un navire de guerre dans la rade de Toulon.

Cela explique que le cas fortuit soit exonératoire dans les systèmes de
responsabilité pour faute prouvée, car la cause étant inconnue, la faute de
l’administration ne peut, par définition, être établie.

En revanche, il n’est exonératoire

- ni dans la responsabilité sans faute : CE, Ass., 9 juillet 1948,

Capot et Denis, RD publ. 1948, p. 576, note M. Waline ;

- ni dans la responsabilité pour faute présumée : CE, Ass, 22

octobre 1971, Ville de Fréjus, relatif à la rupture du Barrage
de Malpasset. Cause inconnue : rupture due à l’expulsion de la
roche à l’aval immédiat du barrage sous la pression de l’eau.
Mais ni vice de conception, ni défaut d’entretien.

C - Le fait de la victime

Bibliographie : J. Moreau, L’influence du comportement de la victime sur

la responsabilité administrative, Thèse Rennes 1956.

Le fait de la victime est une cause d’exonération dans tous les systèmes
de responsabilité.

1) Une admission large.

Au contraire de la précédente, il s’agit d’une cause d’exonération admise

assez aisément. Cela s’explique par la démarche du juge administratif
pour qui l’intérêt général et un souci bien compris d’économie des deniers
publics aboutissent à identifier, avec une facilité parfois déconcertante,
une faute de la victime.

205
Le fait de la victime est totalement ou partiellement exonératoire selon
l’importance causale de celui-ci face aux agissements de l’administration
dont la responsabilité est recherchée.

Le fait de la victime va consister en une faute constituée par une

négligence ou une maladresse.

2) Faute de la victime et risque accepté.

Certains auteurs rattachent le risque accepté à la faute de la victime : fait

que la victime a pris sciemment un risque dont le dommage constitue la
réalisation (v. supra, théorie du risque accepté ; CE, Sect. 11 avril
1975, Département de Haute Savoie, AJDA 1975 p. 528 concl. D.
Labetoulle : le fait d’emprunter un chemin de montagne exposé aux
avalanches ; ou encore achat d’une propriété près d’une rivière par une
personne qui sait que le cours de cette rivière va être détourné).

3) Refus d’identifier une faute de la victime.

- CE 17 juin 1998, Epoux Pham, Rec. p. 237 (v. aussi, CE, 30 mars
1979, Moisan, AJDA 1979, n° 12, p. 30) : Le Conseil d’Etat a retenu la
seule faute de la commune, à l’exclusion de toute faute de la victime qui
était un enfant dans le cas d’un accident survenu dans un parc public.
L’enfant avait heurté une margelle de granit, construite à proximité d’un
toboggan et sans aucune utilité pour le fonctionnement de celui-ci. Le juge
rejette toute faute de la victime dans les termes suivants :

« Considérant, en revanche, qu’en regardant comme fautif et de

nature, en conséquence, à atténuer la responsabilitéd e la commune
le fait pour la victime, alors âgée de huit ans, d’avoir remonté le
toboggan à contre sens avant d’opérer une manœuvre de
retournement au sommet, la Cour a procédé à une qualification
erronée du comportement du jeune Pham ; qu’en caractérisant le
défaut de surveillance de l’enfant par la circonstance que celui-ci
était confié à la garde de son frère et de sa sœur, âgés
respectivement de 15 et 14 ans, la Cour a inexactement qualifié les
faits qui lui étaient soumis »

- CAA Lyon, 15 mai 2007, M. D, AJDA 23 juillet 2007, p. 1470, note E.

Kolbert :

« Si l’obligation qui s’impose à titre général pour le médecin de

respecter la volonté du malade l’empêche, sauf exception de
soumettre ce dernier à un traitement ou des examens contre la

206
 volonté éclairée librement exprimée de celui-ci, il n’appartient en
revanche qu’au médecin lui-même de déterminer les mesures
qu’appelle l’état du malade, sans qu’en aucune façon il ne puisse
accepter de se voir imposer la mise en œuvre d’une thérapeutique
par la personne malade, quelle que soit la qualité de celle-ci ; que,
par suite, la responsabilité du service hospitalier ne saurait être
atténuée au motif qu’un acte médical dommageable à été sollicité
par le malade lui-même ».

La solution résulte de ce que l’architecture de la loi du 4 mars 2002 (art.

L. 1111-4 du CSP) distribue les rôles respectifs du médecin et du patient
de manière à donner au patient dûment informé le pouvoir de s’opposer
au traitement qui lui est proposé, mais en laissant au médecin la décision
médicale de la mette ou non en œuvre, une fois le consentement obtenu.

Voir aussi :

CAA NANCY, 27 septembre 2007, Commune de BLAINVILLE SUR L’EAU,

RGCT 2007, n°42, p. 305, note M.F. DELHOSTE : la faute de la victime
exonératoire de la responsabilité de la commune.

D- Le fait d’un tiers

Il s’agit de tout fait fautif ou non, imputable à un tierce personne et qui a

contribué à la réalisation du dommage.

1) La notion de tiers

Ne peuvent être considérés comme tiers les membres d’une famille

d’accueil qui ont infligé mauvais traitement et sévices à un enfant mineur
placé dans le cadre du service public de l’aide sociale à l’enfance : CE,
Sect., 13 octobre 2003, Melle Vinot (Droit adm. 2003, n° 250): ils ne
sont pas tiers dans la relation entre le département et le mineur placé.

2) Effets de l’existence d’un fait du tiers

- Le fait d’un tiers est exonératoire en matière de responsabilité

pour faute prouvée.

Il produit selon les cas une exonération totale ou partielle de

l’administration.

Mais chaque responsable du dommage - le tiers et l’administration - n’est

tenu que pour sa part ; il n’y a pas de responsabilité in solidum avec
l’administration (sauf, on l’a vu, lorsque la responsabilité de celle-ci est
recherchée pour le fait de son agent).

207
Dans cette hypothèse, la victime est donc obligée d’agir à la fois contre
l’administration devant la juridiction administrative et contre le tiers
devant les tribunaux judiciaires. La solution est critiquable car elle
comporte le risque d’une divergence d’appréciation entre les deux
juridictions saisies (elle est opposée à celle proposée en droit privé).

- En revanche, le fait d’un tiers est sans influence en matière de

responsabilité sans faute. Il n’y joue aucun rôle exonératoire.

- Il en va de même en matière de responsabilité pour faute

présumée.

SECTION 4
LE DROIT A REPARATION

Le droit à réparation de la victime peut être spontanément reconnu par

l’administration. Mais, il arrive également que celui-ci ne soit reconnu
qu’au terme d’une action en responsabilité. Il convient donc de préciser
l’étendue du droit à réparation (§1er), les modalités de la réparation (§2)
et de rechercher enfin sur qui pèse la réparation (§3).

§1er : L’étendue de la réparation

Ainsi qu’on l’a dit, la règle en droit administratif est celle de la réparation
intégrale du préjudice. Elle est la même qu’en droit civil.

Cependant en elle-même, cette règle ne signifie pas grand chose. Pour

l’apprécier à sa juste valeur, il faut connaître ses conditions de mise en
œuvre ; à savoir :
- La date d’évaluation du préjudice ;
- Le régime des déductions.

A- La date d’évaluation du préjudice

Le problème est ici de savoir à quelle date le juge doit se placer pour
évaluer le préjudice : celle de sa survenance ou celle du jugement (qui
peut intervenir plusieurs années après).

C’est une question qui présente donc un intérêt pratique important,

surtout dans les périodes d’inflation monétaire.

208
Traditionnellement, le juge administratif n’admettait de ne prendre en
compte que la valeur du préjudice à la date de sa survenance. Il faisait
ainsi peser les risques de dépréciation monétaire et d’augmentation des
coûts sur la victime et non sur la puissance publique.

Cette position contraste avec la solution adoptée par la Cour de Cassation

selon laquelle le juge judiciaire doit évaluer le dommage au jour du
jugement.

La jurisprudence apporte cependant des correctifs à cette solution, par

ailleurs maintenue dans son principe.

Ils résultent de trois arrêts de principe CE, 21 mars 1947, Veuves

Aubry, Lefèvre et Pascal (GAJA ; RD publ. 1947. 198 note G. Jèze) qui
distinguent entre les dommages aux biens et les dommages aux
personnes.

1) Les dommages aux biens mobiliers ou immobiliers

Il résulte de l’arrêt Veuve Pascal que le principe ancien de l’évaluation à la

date de survenance du préjudice subsiste.

Mais ce principe est assorti d’un correctif selon lequel si, pour une cause
indépendante de sa volonté, la victime n’a pas été en mesure de faire
procéder immédiatement à la réparation du préjudice, l’évaluation de
celui-ci est reportée à la date où l’exécution de ces travaux est devenue
possible.

N.B. : Cela permet de mettre en évidence le fondement de cette

jurisprudence administrative : faire en sorte que les victimes de
dommages causés aux biens réparent immédiatement ceux-ci, sans
attendre le versement d’une indemnité par l’administration. S’ils ne le font
pas, ils assumeront les conséquences de la dépréciation monétaire. Par
contre, il était équitable qu’ils n’en assument pas les risques lorsque les
propriétaires des biens endommagés étaient dans l’impossibilité de
procéder à la réparation de ceux-ci.

Cette impossibilité de procéder à la réparation peut être d’ordre technique

(dommage non stabilisé), juridique (obstacle d’ordre réglementaire) mais
aussi, ce qui est plus important, d’ordre financier : Pour bénéficier de
cette jurisprudence, la victime doit établir qu’elle a fait toute diligence
pour emprunter les fonds nécessaires ou démontrer que sa situation
financière était telle qu’elle ne pouvait de toute façon pas emprunter (CE,
21 mars 1947, Cie générale des eaux ; CE, 6 mars 1987, Mme
Haurillon).

209
Cette jurisprudence est très critiquée par la doctrine et notamment par le
Professeur Chapus qui lui reproche d’avoir pour conséquence de faire
naître de la survenance du dommage une obligation, pour la victime, celle
de réparer matériellement son préjudice. Or, il est anormal qu’un
dommage soit, pour celui qui le subi, source d’obligation.

Au surplus, cette jurisprudence s’accompagne d’une seconde limite selon

laquelle l’indemnité due ne peut jamais excéder un plafond qui est la
valeur vénale du bien à la date du sinistre.

Pour le juge judiciaire, à l’inverse, le plafond d’indemnisation est constitué

par la valeur de remplacement du bien au moment où il statue.

2) Les dommages aux personnes

La solution posée par les arrêts Veuves Aubry et Lefevre consiste dans un
revirement de jurisprudence et dans la reconnaissance de la nécessité
d’évaluer le préjudice à la date de la décision du juge car celui-ci doit tenir
compte de « l’ensemble des éléments connus à la date du règlement ».

Cela signifie que doivent être retenues comme base d’évaluation non pas
les ressources dont disposait la victime à la date de l’accident, mais celles
dont elle aurait disposé à la date du jugement (en tenant compte par
exemple de l’augmentation des salaires et des traitements intervenue
entre-temps).

Cette solution appelle un certain nombre de précisions :

1ère précision : La date de la décision à prendre en compte est celle de la

décision de l’administration ou du juge de première instance, tout au
moins si cette décision a correctement évalué le préjudice et reconnu le
droit à indemnité.

Si aucune évaluation satisfaisante du préjudice n’a encore été réalisée, la

date d’évaluation à prendre en compte pourra alors être celle où la CAA
statue.

2ème précision : Si la victime tarde sans raison à présenter sa demande, la

date d’évaluation sera celle où le juge aurait du statuer si la victime avait
fait tout diligence ; le manque de célérité de la victime ne saurait lui
profiter.

210
3ème précision : Cette évaluation du préjudice pourra, s’il y a lieu, être
minorée par la prise en compte des déclarations fiscales de la victime
contribuable (notamment pour déterminée son revenu normal…).

B - Les déductions

Une fois le préjudice évalué, le juge peut être amené à déduire de son
montant certaines sommes.

Il déduit ainsi les sommes versées par les caisses de sécurité sociale,
employeurs, ou les compagnies d’assurance.

S’il s’agit de dommages aux biens : il ampute le montant de

l’indemnité de la plus-value qui peut par ailleurs être apportée aux biens :
cas des travaux publics.

CE, 21 janvier 2008, AUBERTIN et ENGELMANN, n°280488, AJDA 31 mars

2008, p. 663 : Prise en compte des avantages tirés par les riverains de la
construction d’un ouvrage public, en l’espèce, le métro toulousain.

S’agissant de dommages aux personnes : le juge diminuera

l’indemnité due à la victime si celle-ci présentait une prédisposition
physiologique (une maladie ou une invalidité préexistante) que le
dommage n’a fait qu’aggraver.

§2 : Les modalités de la réparation

A- L’indemnité principale

1) La réparation est effectuée par équivalent, c’est-à-dire qu’elle prend la

forme d’une indemnité en argent.

Le juge ne se reconnaît pas le droit de prononcer des condamnations à

des réparations en nature, car cela reviendrait à adresser une injonction
de faire à l’administration, ce à quoi il se refuse. Le juge peut tout au plus
(et il le fait parfois) laisser le choix à l’administration entre réparation en
nature et réparation par équivalent.

2) La réparation par équivalent peut se traduire de deux manières

- soit par l’octroi d’un capital versé en une seule fois ;

211
 - soit par l’octroi d’une rente payable mensuellement ou
annuellement. Ce dernier système est surtout pratique en cas
de dommages corporels.

La pratique des rentes est devenue plus acceptable depuis que le Conseil
d’État a admis le principe d’indexation des rentes dans un arrêt (CE,
Sect. 12 juin 1981, C.H de Lisieux, Rec. Lebon, p. 262 ; concl. Mme
Moreau ; AJDA 1981 p. 470, chron.).

B - Les indemnités accessoires

En plus de l’indemnité principale, la victime a droit à des indemnités dites

accessoires.

Il s’agit en premier lieu des intérêts moratoires, calculés au taux légal et

destinés à réparer le préjudice résultant du retard (éventuel mais très
fréquent en fait) avec lequel l’indemnité principale est versée.

Ces intérêts moratoires obéissent à l’article 1153 du Code civil,

directement applicable en matière administrative. Ils sont dus, qu’ils
soient demandés ou non, et ils peuvent l’être à tout moment, y compris
pour la première fois en appel.

S’ils sont demandés, ils courent à compter du jour où la victime a

présenté pour la première fois sa demande d’indemnité soit au juge, soit à
l’administration.

S’ils ne sont pas demandés, leur taux correspond au taux légal majoré de
5 points à compter de l’expiration d’un délai de deux mois à partir de la
date à laquelle le jugement de condamnation a été notifié aux parties.

Il peut également être demandé au juge de procéder à la capitalisation

des intérêts (c’est-à-dire à leur intégration dans le capital pour qu’ils
portent également intérêt) : il faut qu’elle soit demandée et qu’à la date
de la demande, il soit dû au moins une année d’intérêts.

Le juge peut également, et en deuxième lieu, condamner la partie

perdante au paiement de frais irrépétibles sur le fondement de l’article L.
761-1 du Code de la Justice administrative. Le juge procède de la sorte, en
toute équité, lorsqu’il parait inéquitable de laisser à la charge de la partie qui a gagné des
sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens. Les juges de l’ordre
administratif peuvent alors condamner l’autre partie à lui payer le montant d’une somme
qu’elles déterminent.

212
Enfin, le juge peut prononcer le remboursement de certains frais engagés
par la victime tels les frais d’expertise.

§3 : La charge de la réparation

Bibliographie : P. Amselek, « La détermination des personnes publiques

responsables », Etudes de droit public 1964, p. 289.

Le dommage n’est réparable que pour autant qu’on peut l’imputer au fait
d’une personne publique déterminée.

La mise en œuvre de ce principe appelle cependant plusieurs précisions

dans des cas où la question de l’imputation peut soulever une difficulté.

A - L’administration ne peut être responsable que de son fait

Le juge fait application du principe général selon lequel l’administration

n’est responsable que des actes qui lui sont directement reprochés ou
encore des dommages qui sont de son fait.

- Exemples,

Il appartient à la commission de contrôle des assurances, des mutuelles et

des institutions de prévoyance (CCAMIP) à laquelle le législateur a, par
l’article 30 de la loi du 1er août 2003 de sécurité financière, conféré la
personnalité morale, d’assumer les conséquences des actions en
responsabilité qui pourraient être engagées contre elle à l’occasion des
fautes commises dans l’exercice de ses missions (CE, Ass. gén., avis du
8 septembre 2005, Droit adm. mai 2006, n° 89).

La commune ne peut être déclarée responsable lorsque le permis

modificatif qu’elle a délivré n’est annulé que par voie de conséquence de
l’annulation du permis initial délivré par l’Etat (CAA Nantes, 30
décembre 1999, Sté Pierre Noury).

- Pour les mêmes raisons, l’Etat français ne peut se voir imputer la

responsabilité d’un préjudice causé par la mise en œuvre d’un acte
communautaire.

Les autorités nationales sont chargées de mettre en œuvre le droit

communautaire. Le problème de la répartition de la responsabilité entre
les Communautés et les Etats membres pour les dommages causés à
l’occasion ou dans le cadre de cette mise en œuvre se pose donc.

213
Il est tranché de la manière suivante par la CJCE et le Conseil d’Etat.

1ère hypothèse : L’Etat membre n’a pas correctement exécuté la norme

communautaire valide : la responsabilité de l’Etat est seule susceptible
d’être mise en cause ;

2ème hypothèse : L’exécution nationale a été régulière, mais c’est la

norme communautaire qui était irrégulière. La Communauté est seule
responsable.

CE, Sect., 12 mai 2004, Soc. Gillot, Droit adm. 2004, n° 133 et
n° 153, note Ch. Guillard : Les autorités nationales avaient
scrupuleusement respecté une décision de la Commission interdisant la
sortie de certains produits laitiers des départements de l’Orne et de la
Mayenne à la suite de la découverte de cas fièvre aphteuse. Le Conseil
d’Etat considère donc que seule la responsabilité de la Communauté peut
être engagée.

NB : le requérant invoquait également la responsabilité sans faute de

l’Etat pour rupture de l’égalité devant les charges publiques : pour les
mêmes motifs, son recours est rejeté.

Voir aussi : CAA Lyon, 28 juillet 2005, M. Meyer, req. n°

99LY02601, AJDA 2005, p. 2143 : Rejet de la demande du liquidateur
d’une société qui exerçait l’activité de commissionnaire en douane
supprimée par une loi du 17 juillet 1992 s’agissant des échanges
intracommunautaires car la loi s’est bornée, sans faire usage d’aucun
pouvoir d’appréciation, à mettre en œuvre la directive n° 91-680 du
Conseil.

3ème hypothèse : Un concours de fautes conduit au dommage : dans ce

cas, la responsabilité de l’Etat et celle de la Communauté peut être
engagée par un mécanisme complexe (v. D. Simon, Le système juridique
communautaire, PUF 2001, n° 475).

Voir aussi infra, CE, 2 octobre 1981, GIE Vipal, Lebon, p. 347

B - La charge de la réparation incombe à la personne publique

dont dépend le service (la personne ou la chose) qui a causé le
dommage.

Cette personne est en général facile à identifier.

214
Il arrive que la loi le détermine : par exemple, en application de la loi du
1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire créant
l’établissement français du sang (art. 18), cet établissement a repris
l’ensemble des obligations des hôpitaux résultant de contaminations
transfusionnelles, notamment dans toutes les instances à la date de sa
création ou introduites ultérieurement (CE, 30 novembre 2007, Centre
Hospitalier de Clermont-Ferrand, AJDA 2008.311, et dans la même
affaire, CE, 8 août 2008,req. n° 282986, AJDA 6 oct. 2008. 1841,
concl. J-Ph. Thiellay).

Quelques difficultés peuvent cependant se produire :

1) Cas du mandat

CE, 25 février 1987, Soc. Louis Dreyfus, Lebon, p. 71 ; CAA douai, 8

novembre 2001, ONIC, n° 98DA011848 : Les fautes commises par les
organismes d’intervention agricole ne peuvent engager que la
responsabilité de l’Etat dès lors qu’ils agissent au nom et pour le compte
de celui-ci.

2) Cas du « dédoublement fonctionnel »

C’est le cas lorsqu’une même personne est susceptible d’agir pour le

compte de plusieurs collectivités publiques.

- Cette situation concerne souvent le maire qui agit tantôt comme

agent de la commune, tantôt comme agent de l’Etat).

Dans cette hypothèse, on considérera qu’est engagée la responsabilité de

la personne pour le compte de qui l’agent a agi.

TA Nice, 6 avril 2007, société AXA France IARD c/ Préfet des

Alpes Maritimes, req. n° 0403694, AJDA 30 juillet 2007, p. 1535,
concl. F. Dieu : La délivrance par le maire d’un certificat de vie à une
personne dont il n’a pas au préalable vérifié l’identité et qui a profité de
cette carence pour usurper l’identité d’un parent engage la
responsabilité de l’Etat.

L’exercice du service de l’état civil assuré par le maire sur le fondement des
dispositions de l’article 2122-32 du CGCT est placé sous le contrôle du seul juge
judiciaire : TC, 17 juin 1991, Mme Maadjel, Rec. Lebon, p. 465.
Mais le juge administratif est compétent pour statuer sur une demande tendant à
engager la responsabilité de l’administration à raison de la délivrance de
certificats de vie.
Imputabilité : Lorsqu’il délivre un certificat de vie, le maire agit-il en tant
qu’autorité de l’Etat ou en tant qu’exécutif de la commune ?

215
C’est en tant qu’autorité de l’Etat que le maire délivre des actes de l’état civil. Il
peut donc, le cas échéant, engager la responsabilité de l’Etat (CA Dijon, 4
février 2003, Trong-Hong C/ Pras) et dans ce domaine le juge judiciaire est
seul compétent pour juger de l’action du maire en tant qu’officier d’état civil.

En l’espèce, s’agissant d’un certificat de vie, il ne peut être regardé comme une
décision prise en matière d’état civil, le juge administratif est par conséquent
compétent pour connaître des fautes commises par le maire à raison de la
délivrance ou de l’absence ou de l’absence de délivrance de ce document. Mais
dans la mesure où le certificat de vie s’apparente à un document d’état civil, le
maire agit bien en le délivrant en tant qu’autorité de l’Etat et ne peut donc
engager que la responsabilité de l’Etat.

Problème annexe : La demande avait été adressée au maire de la commune et non au

préfet. Mais application de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations : « lorsqu’une demande est
adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à
l’autorité administrative compétente et en avise l’intéressé. Le délai au terme duquel est
susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de
réception de la demande par l’autorité initialement saisie… » : il résulte de ces
dispositions que la demande adressée à une autorité administrative incompétente est
susceptible de faire naître une décision implicite de rejet de la part de l’autorité
compétente à laquelle la demande est réputée avoir été transmise.

- Mais il existe évidemment de multiples cas de « dédoublement

fonctionnel ».

CE, 11 juin 2003, Université Louis Pasteur, Droit adm. 2003, n°

225 : la faute commise par un professeur d’université, praticien hospitalier
qui s’était opposé à la venue en stage dans son service d’un interne en
formation, a été commise dans le cadre de l’exercice des fonctions
hospitalières. Dès lors seule la responsabilité de l’hôpital, à l’exclusion de
celle de l’université est engagée.

3) Cas de la collaboration entre services

Lorsqu’une collectivité est responsable d’un service, elle doit répondre de

la faute résultant de l’absence de fonctionnement ou du mauvais
fonctionnement de ce service, alors même qu’elle aurait bénéficié de la
collaboration d’une autre collectivité.

Ainsi lorsque la lutte contre l’incendie était affaire de la commune avant la

loi du 3 mai 1996, c’était la commune lieu du sinistre qui était responsable
des dommages causés par les services de lutte contre l’incendie, même si
ces services étaient ceux d’une commune voisine ou d’un service
départemental venus lui prêter main forte (CE, 12 juin 1953, Rec.

216
Lebon, p. 283 ; CE, 13 mars 1963, Service départemental de recours
et d’incendie de l’Aisne, Rec. Lebon, p. 159).

NB : Depuis sur le fondement de l’article 34 du décret du 6 mai 1988 relatif à

l’organisation générale des services d’incendie et de secours, c’est le service
départemental qui est responsable lorsqu’il est amené à intervenir : CAA Lyon, 17
décembre 2001, Service départemental d’incendie et de secours de l’Yonne
(Droit adm. 2002, n° 133) : en cas d’intervention du SDIS, la carence à prévenir une
reprise de feu lui est pleinement imputable.

4) Cas des services mis à disposition

Consécutivement à la décentralisation, le maire dispose gratuitement des

services extérieurs de l’Etat pour effectuer certaines missions (par
exemple, l’instruction des permis de construire ou l’élaboration des
documents d’urbanisme).

Se pose donc la question de savoir quelle est la personne publique qui doit
supporter la charge définitive de l’indemnisation lorsque la décision de
l’administration – par exemple, la délivrance ou le refus de délivrance d’un
permis de construire - a causé un dommage.

Principe. Seule la responsabilité de la commune peut être recherchée dès

lors que les services extérieurs mis à disposition agissent sous l’autorité
du maire.

Cette solution vaut alors même que la mise à disposition donne lieu à
l’établissement d’une convention qui ne peut être assimilée à un contrat
de louage d’ouvrage (v. infra)

CE, 27 octobre 2008 n° 297 432

Considérant que, par un jugement du 7 décembre 2004, le tribunal

administratif d'Orléans a condamné la COMMUNE DE POILLY-LEZ-
GIEN à verser à M. Gilles A la somme de 22 180,83 euros en réparation
des conséquences dommageables de l'illégalité d'un certificat d'urbanisme
délivré le 8 novembre 2000 par le maire de cette commune ; que la cour
administrative d'appel de Nantes, saisie par le ministre de l'équipement, a
annulé par un arrêt du 16 mai 2006 ce jugement en tant qu'il condamne
l'Etat à garantir la commune à hauteur de 50 p. cent des condamnations
prononcées ; que la COMMUNE DE POILLY-LEZ-GIEN se pourvoit en
cassation contre cet arrêt ;

217
Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme,
dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : « Le maire ou le
président de l'établissement public compétent peut disposer gratuitement,
et en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat pour effectuer
l'étude technique de celles des demandes de permis de construire sur
lesquelles il a compétence pour l'instruction et la décision et qui lui
paraissent justifier l'assistance technique de ces services. Pendant la durée
de cette mise à disposition, les services et les personnels agissent en
concertation permanente avec le maire ou le président de l'établissement
public qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des
tâches qu'il leur confie » ; qu'aux termes de l'article R. 490-2 du même
code, alors en vigueur : « Le conseil municipal (...) peut décider de confier
par voie de convention l'instruction des autorisations et actes relatifs à
l'occupation du sol à une collectivité territoriale, à un groupement de
collectivités territoriales ou au service de l'Etat dans le département,
chargé de l'urbanisme (...) » ;

Considérant que les conventions conclues à titre onéreux et en dehors

de toute obligation entre l'Etat et les collectivités territoriales pour
confier aux services déconcentrés de l'Etat des travaux d'études, de
direction et de surveillance de projets de ces collectivités sont des
contrats de louage d'ouvrage dont l'inexécution ou la mauvaise
exécution est susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dans les
conditions de droit commun ; que n'ont en revanche pas ce caractère
les conventions de mise à disposition des services de l'Etat prévues
par les dispositions spécifiques des articles précités L. 421-2-6 et R.
490-2 du code de l'urbanisme, qui sont conclues à titre gratuit et sont
de droit lorsque les communes le demandent ; que les services de
l'Etat mis à disposition agissant dans le cadre de ces conventions en
concertation permanente avec le maire, qui leur adresse toutes
instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont
confiées, en vue de l'exercice de compétences d'instruction et de
décision qu'il conserve, la responsabilité de l'Etat ne peut être
engagée à ce titre qu'en cas de refus ou de négligence d'exécuter un
ordre ou une instruction du maire ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que la

convention du 30 mars 1984 mettant gratuitement à disposition de la

218
 COMMUNE DE POILLY-LEZ-GIEN les services déconcentrés de la
direction départementale de l'équipement du Loiret pour l'étude technique
des demandes de certificat d'urbanisme, conclue en application des
dispositions des articles L. 421-2-6 et R. 490-2 du code de l'urbanisme, ne
constituait pas un contrat de louage d'ouvrage et que la responsabilité de
l'Etat ne pouvait être engagée envers la commune que dans le cas où un
agent de l'Etat aurait commis une faute en refusant ou négligeant
d'exécuter un ordre ou de se conformer à une instruction du maire, la cour
administrative d'appel de Nantes, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a
pas commis d'erreur de droit (…) ».

Exception. La jurisprudence retient néanmoins la responsabilité de l’Etat

sur la base de la faute simple lorsque l’un de ses agents mis à disposition
a refusé ou négligé d’exécuter un ordre ou une instruction du maire (CAA
Bordeaux (form. plén.), 8 avril 1993, Mme Desfougères et 8 avril
1993, Ronchi, Dr. adm. 1993, n° 364 ; ADJA 1993, p. 750, chron. J.-C.
B., p. 709).

Pour des cas où la responsabilité de l’Etat vis-à-vis de la commune a été

retenue pour les fautes commises par ses services mis à disposition :

CE, 29 octobre 1997, Commune de Toulouges, RFD adm. 1997,

p. 1342.

A propos des documents d’urbanisme :

CE, Sect., 21 juin 2000, Ministre de l’Equipement et des

Transports c/ Commune de Roquebrune-Cap-Martin, Rec.
Lebon , Rec. Lebon, p. 236 ; Droit adm. 2000, n° 195 et 242, note
L. Touvet ; Construction-Urbanisme 2000, n° 257, obs. D. Larralde ;
RD publ. 4-2000, p. 1257, concl. ; RD imm. 2000, p. 553, obs. J.
M.-D. ; RFD adm. 2000, p. 1096, note P. Bon ; BJDU 2000, p. 191,
concl. ; JCP N, juin 2002, n° 1204, p. 469 ; Etudes foncières, n° 89,
janv.-févr. 2001, p. 3 ; Revue du Trésor, n° 6, juin 2001, p. 392 ;

TA Nice, 8 octobre 1992, Goletto, DS 1994, Somm., p. 99, obs.

H. Charles.

5) Cas du concours facultatif des services de l’Etat pour le compte

d’une collectivité locale dans le cadre d’un contrat de louage
d’ouvrage

219
On est ici confronté à la question de ce que l’on appelle « l’ingénierie
publique », c’est-à-dire l’intervention des services techniques de l’Etat
pour la mise en œuvre de projets communaux, les communes ne
disposant pas de services techniques et ne désirant pas recourir à des
entreprises privées dans le cadre d’une mise en concurrence.

L’article 1er du décret du 13 avril 1961 fixant les conditions d’exercice du

concours technique du service des Ponts et Chaussées en matière de
voirie des collectivités locales dispose : « Lorsque sur décision de
l’assemblée délibérante, le service des Ponts et Chaussées est chargé du
service de la voirie communale, sa mission comprend sous l’autorité du
maire … la direction des travaux de grosses réparations et d’entretien en
régie ou à l’entreprise … et de manière générale, toutes diligences
nécessaires à une bonne et complète gestion ».

Cette convention par laquelle une collectivité locale et l’Etat conviennent

de confier au service des Ponts et Chaussées des travaux d’études, de
direction et de surveillance des projets, est un contrat de louage
d’ouvrage dont l’inexécution ou la mauvaise exécution engage, sauf
stipulations expresses contraires, la responsabilité de l’Etat (CE, 2
octobre 1968, Commune de La-Chapelle-Vieille-Forêt, Rec. Lebon, p.
471) .

Lorsqu’un dommage survient du fait d’un ouvrage public réalisé dans ces
conditions, la question se pose de savoir dans quelles conditions la
collectivité locale, maître d’ouvrage dont la responsabilité est engagée par
la victime peut appeler le service de l’Etat en garantie.

Sur ce point, la jurisprudence a évolué.

1er temps :

CE, Sect., 28 mai 1971, Ville de Saint-Jean-de-Maurienne, Rec.

Lebon, p. 404 ; AJDA 1971, p. 533, chron. D. Labetoulle et P. Cabanes ;
JCP 1971, II, 16874 : Le CE avait décidé que la responsabilité
contractuelle de l’Etat ne pouvait être engagée par la collectivité qu’en cas
de faute d’un agent de la DDE refusant ou négligeant d’exécuter un ordre
de l’autorité municipale.

Il est vrai qu’au plan strictement juridique, le décret du 13 avril 1961

disposait que la mission était réalisée sous l’autorité du maire. Il n’en
reste pas moins qu’en pratique, ce sont bien les ingénieurs de la DDE qui
exercent la réalité des prérogatives du maître d’ouvrage.

Autrement dit, la solution consistait à aménager un régime de

responsabilité favorable à l’Etat alors même que son pouvoir de direction
est déterminant en la matière.

220
2ème temps :

Cette solution est remise en cause par CE, Sect., 12 mai 2004,
Commune de la Ferté-Milon, RFD adm. 2004, p. 1183, concl. E.
Glaser ; AJDA 2004, p. 1378, note J-D. Dreyfus : Le CE casse pour erreur
de droit l’arrêt de la CAA de Nancy qui avait fait application de la
jurisprudence précitée et juge que l’inexécution ou la mauvaise exécution
du contrat de louage d’ouvrage engage la responsabilité de l’Etat dans les
conditions du droit commun.

6) Action de l’Etat français pour le compte de la Communauté

européenne

CE, 2 octobre 1981, GIE Vipal, Lebon, p. 347 : A propos d’un

litige portant sur des restitutions à l’importation. Le CE juge que les
autorités chargées par le gouvernement français de participer à
l’exécution des engagements internationaux de la France, notamment en
s’acquittant, sur le territoire national, des missions confiées aux Etats
membre par le Traité CEE ou par les réglements émanant des organes de
cette Communauté, agissent en qualité d’autorités nationales et relèvent,
sous réserve des questions préjudicielles posées par l’interprétation ou la
validité de ces règlements, de la juridiction des tribunaux français.

Cette solution s’explique par le fait que les Etats membres sont
responsables de la mise en œuvre, sur leur territoire de la politique
agricole commune et qu’ils disposent pour ce faire d’une marge
d’appréciation dans laquelle les instances communautaires ne sauraient
nullement s’immiscer.

TA Paris, 18 avril 2008, Soc. Korn-Og Foderstof Kompagniet,

AJDA, 24 nov. 2008.2185, concl. C. Villalba : Lorsqu’ils s’acquittent des
missions d’approvisionnement gratuit en produits agricoles à destination
de pays tiers décidées par les instances communautaires, les organismes
nationaux d’intervention agissent au nom et pour le compte de la
Commission. Les fautes éventuellement commises par ces organismes
n’engagent pas la responsabilité des Etats membres, mais celle de la
Communauté européenne selon les règles de procédure et de fond qui lui
sont propres (voir dans la même affaire, TPI, 9 octobre 2002, Hans
Fuchs Versandschlachterei KG, aff. T-134/01 et 10 février 2004,
Calberson GE, aff. T-215/01, T-220/01 et R-221-01).

221
C- Lorsque le dommage a été causé à l’administré par un acte de
tutelle, la responsabilité incombe-t-elle à la collectivité sous
tutelle ou à l’Etat qui exerce cette tutelle ?

F. DIEU : le pouvoir de substitution d’action du préfet en matière de police

administrative n’engage que rarement la responsabilité de l’Etat : droit
administratif 2008, n°1 p. 23.

La réponse dépend du procédé de tutelle mis en œuvre.

- Cas où l’autorité de tutelle s’est substituée à l’autorité sous tutelle, elle

est censée avoir agi pour le compte de celle-ci. C’est par conséquent cette
dernière qui est responsable du dommage (CE, 24 juin 1949, Commune
de Saint-Servan, Rec. Lebon, p. 310).

- Cas où l’exercice de la tutelle ne s’analyse pas en une substitution

d’action, la responsabilité incombe à l’Etat (CE, 14 décembre 1962,
Doublet, Rec. Lebon, p. 580 ; AJDA 1963, p. 1001, chron. ; D 1963, p.
117, concl. Combarnous).

- Il faut rappeler par ailleurs, que l’Etat peut être responsable de la

carence du préfet à exercer son pouvoir de substitution au maire dans
l’exercice de son pouvoir de police générale : CE, 25 juillet 2007,
Société France Télécom, Soc. Axa Corporate Solutions assurances,
req. n° 283000 et Min. d’Etat, Min. de l’Intérieur et de
l’Aménagement du Territoire, req. n° 293882, AJDA 3 sept. 2007, p.
1557 confirmant CAA Versailles, 19 mai 2005, Min. de l’Intérieur c/ France
Télécom, Droit adm. juillet 2005, n° 107 ; AJDA 2005, p. 1565, note G. Péllissier.

D - L’administration ne peut supporter la charge de la réparation

lorsque les dommages sont le fait de particuliers extérieurs à elle.

Ce principe souffre toutefois quelques exceptions dans des contextes

particuliers.

1èr cas : La jurisprudence traditionnelle écarte en principe la

responsabilité de l’administration pour les dommages causés par ses
concessionnaires de service public ou de travaux publics.

Mais d’une part, la responsabilité du concessionnaire et celle de la

personne publique peuvent se cumuler : CAA Marseille, 26 mai 2008, M.
Faas, n° 06MA00329, AJDA, 1er déc. 2008.2246 : responsabilité solidaire de
l’Etat et de la Chambre de commerce en sa qualité de concessionnaire du port de
Bastia, le premier n’ayant pris aucune disposition pour prévenir le danger

222
encourus par les usagers dans la zone d’amarrage des bateaux. Mort de Mme
Faas par rupture d’une amarre.

D’autre part, la responsabilité de la personne publique peut venir se

substituer à celle du concessionnaire, à titre subsidiaire,

- En cas d’insolvabilité du concessionnaire (CE, 18 mai 1979,

Association Urbanisme judaïque Saint Seurin, Rec. Lebon, p. 218 ;
RD publ. 1979, p. 1481, concl. M.A. Latournerie ; CE, 7 juin 1985,
Epoux Dupré, RD publ. 1986, p. 933)

- et, plus généralement, de tout particulier gérant un service public

(CE, 13 novembre 1970, Ville de Royan, Rec. Lebon, p. 683 ; RD publ.
1971, p. 740, concl. G. Braibant ; CE, 21 avril 1982, Dame Daunes,
Rec. Lebon, tables, p. 745 ; D 1983, IR, p. 316, obs. F. Moderne et P.
Bon).

2ème cas : Le juge administratif accepte de substituer la responsabilité de

l’administration à celle de personnes privées auteurs de dommages
lorsque celles-ci ont des liens particulièrement étroits avec la collectivité
publique

- A propos d’associations gestionnaires de colonies de vacances : CE, 17

avril 1964, Commune d’Arcueil, Rec. Lebon, p. 230 ; D 1965, 45,
concl. Combarnous ; AJDA 1964, p. 290, chron. ; CE, 26 février 1982,
Epoux Birem, Rec. Lebon, tables, p. 745 ;

- A propos des ASSU : CE, 2 février 1979, Min. de l’agriculture c/

Gauthier, Rec. Lebon, p. 38 ; AJDA 1979, n° 11, p. 48, concl. J.
Dondoux ;

- V. aussi, CE, 23 mars 1983, SA Bureau Veritas, D 1984, IR, p. 345,

obs. F. Moderne et P. Bon ; CE, 21 mars 1980, Vanderiele, Rec. p. 161,
concl. D. Labetoulle ; AJDA 1980, p. 413, chron. ; RTDSS 1980, p. 263,
note F. Moderne.

223