Droit administratif général

L’objectif du Centre Montesquieu d’études de l’action publique de l’Université catholique de Louvain est de procéder à l’analyse de l’action, de l’organisation et du contrôle des pouvoirs publics en Belgique, en Europe et dans le monde. En vue d’atteindre cet objectif, le Centre groupe tout à la fois des spécialistes des sciences politiques et administratives et des spécialistes des sciences juridiques et contentieuses.

La collection du Centre Montesquieu d’études de l’action publique accueille les publications du Centre, qu’il s’agisse de monographies, d’actes de colloques ou de travaux de recherches doctorales entrepris par ses membres.

Sous la direction de :

David Renders, Professeur à l’Université catholique de Louvain où il enseigne notamment le droit et le contentieux administratifs, avocat au barreau de Bruxelles.

Pour toute information sur nos fonds et nos nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez nos sites web via www.larciergroup.com.

© Groupe Larcier s.a., 2015

Éditions Bruylant

Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

EAN : 978-2-8027-5009-3

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

OUVRAGES PUBLIÉS DANS LA MÊME COLLECTION

1. La Cour d’arbitrage. Actualité et perspectives, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Francis DELPÉRÉE, Benoît JADOT, Yves LEJEUNE, Anne RASSON-ROLAND, Marie-Françoise RIGAUX, Henri SIMONART, François TULKENS et Jacques VAN COMPERNOLLE, avant-propos d’Etienne GUTT, Bruxelles, Bruylant, 1988.

2. La Région de Bruxelles-Capitale, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Grégoire BROUHNS, Francis DELPÉRÉE, François JONGEN, Marie-Françoise RIGAUX, Henri SIMONART et Marc VERDUSSEN, avant-propos de Jean-Louis THYS, Bruxelles, Bruylant, 1989.

3. Geneviève CEREXHE, Les compétences implicites et leur application en droit belge, préface de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 1989.

4. Francis DELPÉRÉE et Anne RASSON-ROLAND, Recueil d’études sur la Cour d’arbitrage. 1980-1990, Bruxelles, Bruylant, 1990.

5. Françoise LEURQUIN-DE VISSCHER, La dérogation en droit public, Bruxelles, Bruylant, 1991.

6. Médias et service public, sous la direction de François JONGEN, Bruxelles, Bruylant, 1992.

7. La Constitution fédérale du 5 mai 1993, avec la collaboration de Francis DELPÉRÉE, Godelieve CRAENEN, Karel RIMANQUE, Henri SIMONART, Rusen ERGEC, Xavier DELGRANGE, Pierre NIHOUL, François TULKENS, Marc UYTTENDAELE, Robert ANDERSEN, Francis HAUMONT, Marie-Françoise RIGAUX, Marc VERDUSSEN, Paul VAN ORSHOVEN, Jean LE BRUN, Philippe QUERTAINMONT, Jean-Claude SCHOLSEM, avant-propos de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 1993.

8. La Belgique fédérale, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Laurence BARNICH, Valérie BARTHOLOMÉE, Martin BAUWENS, Karine BIVER, Thierry BOSLY, Diane DÉOM, Sébastien DEPRÉ, Francis HAUMONT, Damien JANS, François JONGEN, Karl-Heinz LAMBERTZ, Jean LE BRUN, Yves LEJEUNE, Françoise LEURQUIN-DE VISSCHER, Francine MERCIER-NÉLISSE, Didier NAGANT DE DEUXCHAISNES, Pierre NIHOUL, Annick NOËL, Etienne ORBAN, Anne RASSON-ROLAND, Bernadette RENAULD, Henri SIMONART, Thierry STIÉVENARD, Michel STRUYS, Marc THEWES, Patrick THIEL, Marc VERDUSSEN et Albert VERHOEVEN, Bruxelles, Bruylant, 1994.

9. Regards croisés sur la Cour d’arbitrage – 10 ans de jurisprudence constitutionnelle, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, Anne RASSON-ROLAND et Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Valérie BARTHOLOMÉE, Christine DARVILLE-FINET, Donatienne DE BRUYN, Xavier DELGRANGE, Sébastien DEPRÉ, Rusen ERGEC, Louis FAVOREU, François JONGEN, Guy KEUTGEN, Pierre NIHOUL, Bernadette RENAULD, David RENDERS, Jean-Claude SCHOLSEM, Henri SIMONART, François TULKENS, Jacques VAN COMPERNOLLE, Paul VAN ORSHOVEN et Jan VELAERS, Bruxelles, Bruylant, 1995.

10. Le Médiateur, avec la collaboration de Francis DELPÉRÉE, Gilles DE KERCHOVE, Diane DÉOM, Sébastien DEPRÉ, François GLANSDORFF, Paul LEWALLE, Didier NAGANT DE DEUXCHAISNES, Thierry STIÉVENARD, Marc UYTTENDAELE, Jacques VAN COMPERNOLLE et Marc VERDUSSEN, conclusions de Robert ANDERSEN, Bruxelles, Bruylant, 1995.

11. La responsabilité pénale des ministres fédéraux, communautaires et régionaux, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de André ALEN, Louis FAVOREU, Michel FRANCHIMONT, Alessandro PIZZORUSSO, Georges VEDEL et Gustavo ZAGREBELSKY, avant-propos de Raymond LANGENDRIES, Bruxelles, Bruylant, 1997.

12. La justice constitutionnelle en Europe centrale, sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Mariana T. KARAGIOZOVA-FINKOVA, László TRÓCSÁNYI, Leszek Lech GARLICKI, Florin Bucur VASILESCU, Milan CIC, Stefan OGURCÁK et Karel KLÍMA, préface de Robert BADINTER, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.G.D.J., 1997.

13. La saisine du juge constitutionnel – Aspects de droit comparé, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Pierre FOUCHER, avec la collaboration de André BRAËN, Paul MARTENS, Gérard NIYUNGEKO, Eric OLIVA, Xavier PHILIPPE, Anne RASSON-ROLAND et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 1998.

14. Le nouveau Conseil supérieur de l’audiovisuel, sous la direction de François JONGEN, avec la collaboration de Robert ANDERSEN, Denis BARRELET, Danielle CARNEROLI, Jean-François DUMONT, Daniel FESLER, François HURARD, Evelyne LENTZEN et Dirk VOORHOOF, Bruxelles, Bruylant, 1998.

15. Elisabeth WILLEMART, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, préface de Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 1999.

16. Le Conseil supérieur de la justice, Sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Henry-D. BOSLY, Donatienne DE BRUYN, Francis DELPÉRÉE, Benoît FRYDMAN, Karine GÉRARD, Olgierd KUTY, Paul MARTENS, Christine MATRAY, Jean-Marie PIRET, Marc PREUMONT, Marie-Françoise RIGAUX, Denis SALAS, Jacques VAN COMPERNOLLE, Pascal VANDERVEEREN et Tony VAN PARYS, Bruxelles, Bruylant, 1999.

17. Justice constitutionnelle et subsidiarité, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Gérald-A. BEAUDOIN, Maria Luísa DUARTE, Tonio GAS, Ferdinand MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Petros PARARAS, Cesare PINELLI, Anne RASSON-ROLAND, Bernadette RENAULD, Francisco RUBIO LLORENTE, Epaminondas SPILIOTOPOULOS et Albrecht WEBER, Bruxelles, Bruylant, 2000.

18. Droit administratif et subsidiarité, sous la direction de Robert ANDERSEN et Diane DÉOM, avec la collaboration de Stefan BARRIGA, Mariano López BENÍTEZ, J. Sérvulo CORREIA, Winfried KLUTH, Willem KONIJNENBELT, Bruno LOMBAERT, Alain-Serge MESCHERIAKOFF, Pierre NIHOUL, Petros PARARAS, Manuel REBOLLO PUIG, Eivind SMITH, Epaminondas SPILIOTOPOULOS, Marc THEWES, Luciano VANDELLI et James Stewart WATSON, Bruxelles, Bruylant, 2000.

19. L’Europe de la subsidiarité, sous la direction de Marc VERDUSSEN, avec la collaboration de Johan CALLEWAERT, Olivier DE SCHUTTER, Leo FLYNN, Michel STRUYS, Melchior WATHELET et Elisabeth WILLEMART, Bruxelles, Bruylant, 2000.

20. Christine HOREVOETS et Pascal BOUCQUEY, Les questions préjudicielles à la Cour d’arbitrage – Aspects théoriques et pratiques, Bruxelles, Bruylant, 2001.

21. Dossier sur l’élection du bourgmestre, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et Marc JOASSART, avant-propos de François-Xavier DE DONNÉA, Bruxelles, Bruylant, 2002.

22. Quelles réformes pour le Sénat ? Propositions de 16 constitutionnalistes, avant-propos de M. Armand DE DECKER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

23. Welke hervormingen voor de Senaat ? Voorstellen van 16 grondwetsspecialisten, voorwoord door de h. Armand DE DECKER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

24. Les lois spéciales et ordinaire du 13 juillet 2001 – La réforme de la Saint-Polycarpe, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avec la collaboration de Hugues DUMONT, Xavier DELGRANGE, Anne-Emmanuelle BOURGAUX, David RENDERS, Charles-Hubert BORN, Nicolas LAGASSE, Pascale VANDERNACHT, François TULKENS, Marc UYTTENDAELE, Elisabeth WILLEMART et Jérôme SOHIER, Bruxelles, Bruylant, 2002.

25. L’unité et la diversité de l’Europe – Les droits des minorités. Les exemples belge et hongrois, sous la direction de Francis DELPÉRÉE et László TRÓCSÁNYI, avant-propos de Philippe SUINEN, avec la collaboration de Marc BOSSUYT, Árpád GORDOS, Jean-Claude SCHOLSEM, Nicolas LAGASSE, János BRUHÁCS, Géza HERCZEGH, Péter PACZOLAY, Karl-Heinz LAMBERTZ et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 2003.

26. La procédure de révision de la Constitution, sous la direction de Francis DELPÉRÉE, avant-propos d’Herman DE CROO, avec la collaboration de André ALEN, Christian BEHRENDT, Xavier DELGRANGE, Sébastien DEPRÉ, Hugues DUMONT, David RENDERS, Jean-Claude SCHOLSEM, Henri SIMONART, Marc UYTTENDAELE, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Jan VELAERS et Marc VERDUSSEN, Bruxelles, Bruylant, 2003.

27. La Cour d’arbitrage, vingt ans après. Analyse des dernières réformes, sous la direction de Anne RASSON-ROLAND, David RENDERS et Marc VERDUSSEN, préface de Francis DELPÉRÉE, Bruxelles, Bruylant, 2004.

28. Le sport dopé par l’Etat. Vers un droit public du sport ?, sous la direction de Diane DÉOM, Marc VERDUSSEN et Sébastien DEPRÉ, avec la collaboration de Stanislas ADAM, Thomas BOMBOIS, Francis DELPÉRÉE, Laurence GALLEZ, Benoît GORS, Pierre NIHOUL, Geneviève SCHAMPS, Henri SIMONART, Marc VAN OVERSTRAETEN et Thierry ZINTZ, BRUXELLES, BRUYLANT, 2006.

29. Les sanctions administratives, sous la direction de Robert ANDERSEN, Diane DÉOM et David RENDERS, avec la collaboration de Olivier BERTIN, Thomas BOMBOIS, Henri BOSLY, Jacques BOUVIER, Philippe BOUVIER, Georges-Albert DAL, Yves DE CORDT, Francis DELPÉRÉE, Guy DURANT, Steve GILSON, Patrick GOFFAUX, Frédéric GOSSELIN, Francis HAUMONT, Benoît JADOT, Marc JOASSART, Fabienne KÉFER, Dominique LAGASSE, Paul LEWALLE, Bruno LOMBAERT, Jacques MALHERBE, Jérôme MARTENS, Paul MARTENS, Cédric MOLITOR, Marc NIHOUL, Pierre NIHOUL, Michel PÂQUES, Gautier PIJCKE, Florence PIRET, Anne RASSON-ROLAND, Henri SIMONART, François STEVENART MEEÛS, Christophe THIEBAUT, Anne VAGMAN, Sébastien VAN DROOGHENBROECK, Pierre-Paul VAN GEHUCHTEN, Elisabeth WILLEMART et Robert WTTERWULGHE, Bruxelles, Bruylant, 2007.

30. L’accès aux documents administratifs, sous la direction de David RENDERS, avec la collaboration de Thierry AFSCHRIFT, Robert ANDERSEN, Pascale BLONDIAU, Thomas BOMBOIS, Francis DELPÉRÉE, Diane DÉOM, David DE ROY, Michel DE WOLF, Luc DONNAY, Ann-Lawrence. DURVIAUX, Fernand FLABAT, Laurence GALLEZ, Benoît GORS, Simone GUFFENS, Damien JANS, Laure LEVI, Paul LEWALLE, Françoise MOLINE, Cédric MOLITOR, Michel PÂQUES, Géraldine ROSOUX, Jacques SAMBON, Frankie SCHRAM, François STEVENART-MEEÛS, Alain STROWEL, Christophe THIEBAUT, Nicolas VAN DER MAREN et Louis VANSNICK, Bruxelles, Bruylant, 2008.

31. L’arbitrage en droit public, Sous la direction de David RENDERS, Pierre DELVOLVÉ et Thierry TANQUEREL, avec la collaboration de Thomas BOMBOIS, Daniel CHABANOL, Pierre DELVOLVÉ, Ann Lawrence DURVIAUX, Damien FISSE, Marcel FONTAINE, Christine GUY-ECABERT, Guy KEUTGEN, Michel LEROY, Eleanor McGREGOR, Benoît MARÉCHAL, David RENDERS, Renaud SIMAR, Thierry TANQUEREL et Jacques VAN COMPERNOLLE, Bruxelles, Bruylant, Paris, L.G.D.J., 2009.

Les subventions, sous la direction de David RENDERS, avec la collaboration de Sarah BEN MESSAOUD, Thomas BOMBOIS, Philippe BOUVIER, Julien DE BEYS, Francis DELPÉRÉE, Diane DÉOM, David DE ROY, Laurence GALLEZ, Benoit GORS, Marc JOASSART, Paul LEWALLE, Jean-François NEVEN, Pierre NIHOUL, Marc OSWALD, Simon PALATE, Gautier PIJCKE, Philippe QUERTAINMONT, Vincent SÉPULCHRE, Christophe THIEBAUT, Nicolas VAN DER MAREN et Louis VANSNICK, Bruxelles, Larcier, 2011.

32. Philippe BOUVIER, La naissance du Conseil d’État de Belgique : une histoire française ?, préface de David Renders, avant-propos de Jean-Marc Sauvé, Bruxelles, Bruylant, 2012.

33. Actualités du droit de l’énergie – La transposition du « Troisième paquet énergie » européen, sous la direction de David RENDERS et Raphaël BORN, avant-propos de Olivier DELEUZE, avec la collaboration de Guy BLOCK, Pascal BOUCQUEY, Christine DECLERCQ, Jean-Michel HUBERT, Michaël HUNT, François TULKENS, Tom VANDEN BORRE, Damien VERHOEVEN et Elodie WAGNON, Bruxelles, Bruylant, 2013.

34. L’expropriation pour cause d’utilité publique, sous la direction de David RENDERS, préface d’Hélène PAULIAT, avec la collaboration de Sarah BEN MESSAOUD, Eric CAUSIN, Diane DÉOM, Luc DONNAY, Sarah GANTY, Michel KAISER, Frédéric KRENC, Dominique LAGASSE, Bernard PAQUES, Michel PÂQUES, Bernadette RENAULD, Christophe THIEBAUT, Pierre VANDERNOOT, Cécile VERCHEVAL, Bruxelles, Bruylant, 2013.

35. David RENDERS et Benoît GORS, Les biens de l’administration, Bruxelles, Bruylant, 2014.

À l’usage de ceux qui, les pieds sur terre et la tête dans les étoiles, veillent à cultiver la liberté

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS

INTRODUCTION

PARTIE I

L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

L’organisation externe de l’administration

L’organisation interne de l’administration

PARTIE II

L’ACTION DE L’ADMINISTRATION

L’acte administratif unilatéral

L’acte administratif bilatéral

PARTIE III

LE CONTRÔLE DE L’ADMINISTRATION

Les contrôles administratif et citoyen

Les contrôles juridictionnel et parajuridictionnel

BIBLIOGRAPHIE DES OUVRAGES UTILISÉS

INDEX

AVANT-PROPOS

Le droit administratif est une discipline qui investit la vie dans ses dimensions les plus diverses, qu’elles soient politique, économique, sociale, culturelle ou encore privée.

Si bon nombre de thématiques peuvent être appréhendées au travers de cette discipline, c’est parce qu’elle n’appelle, pour s’imposer, qu’une seule exigence : l’existence, dans la situation juridique en cause, d’une administration, le plus souvent incarnée par une personne morale de droit public, mais pas toujours.

Un ouvrage de Droit administratif général ne saurait couvrir l’analyse des innombrables questions que multiplie, à l’envi, une production normative et jurisprudentielle quotidienne, tant à l’échelon local, qu’aux échelons régional, national et – bien sûr – européen. Il offre, plus modestement, d’envisager, à grands traits, l’organisation, l’action et le contrôle de l’administration, en vue d’éclairer, au premier chef, l’étudiant en droit et, derrière lui, un large public désireux de maîtriser, en un temps compté, les grands principes qui, dans un monde plus éphémère que jamais, n’en gagnent que davantage d’importance.

À travers l’organisation de l’administration, ce sont les structures administratives fédérales, fédérées et, plus largement, locales qui sont étudiées dans leurs dimensions centralisée, autant que décentralisée et déconcentrée. Une place certaine est aussi laissée au droit de la fonction publique, singulièrement aux principes généraux qui gouvernent ceux qui animent les structures administratives : les fonctionnaires.

S’agissant de l’action de l’administration, c’est l’acte administratif unilatéral que l’on observe dans ses contours, ses classifications et son régime juridique, lequel propose des développements en termes de compétences de l’auteur de l’acte, de formes et formalités, d’objet, de motifs ou encore de but. L’autre mode d’action de l’administration qu’est le contrat n’est pas omis. Un même examen lui est réservé qui offre notamment une première approche du droit des concessions et des marchés publics.

Au titre des contrôles de l’administration, enfin, l’on évoque, dans leurs fondements, les recours administratifs – organisés ou non –, le contrôle de tutelle, la transparence administrative et l’ombudsman, autant que les contrôles juridictionnels de l’administration opérés par les juges judiciaire et administratif. Dans ce cadre, une place de choix est, bien évidemment, réservée au Conseil d’État.

L’ouvrage se profile ainsi comme une porte d’entrée accueillante dans le vaste champ du droit administratif, lequel invite, sinon oblige, à en franchir tant d’autres.

Je tiens à exprimer des remerciements à Messieurs Benoît GORS et Louis VANSNICK, assistants, qui, pendant plusieurs années, ont collaboré à la mise à jour d’un syllabus conduisant, petit à petit, à l’ouvrage que l’on tient dans les mains. Plus récemment Madame Aurore PERCY et Monsieur Amaury MECHELYNCK, eux aussi assistants, ont tenu ce même rôle, ce dont je les remercie également.

Depuis désormais plus de trente ans, Madame Marie-Elise BOUCHONVILLE apporte son concours décisif à l’opération par laquelle l’écriture devient livre. Qu’il me soit permis de lui adresser des remerciements appuyés autant que chaleureux à l’occasion de la présente parution.

C’est enfin avec émotion que je repense à la première génération d’étudiants qui a hérité du soussigné en qualité de professeur de droit administratif. Pour support de cours, ils ne disposaient alors que de leurs seules notes. À l’époque, je leur avais annoncé que, le jour où la première édition de l’ouvrage paraîtrait, c’est à eux que je la dédierais.

Je dédie cette première édition à la génération dénommée « Génération Bologne » que j’ai eu l’infini bonheur d’avoir en charge durant l’année académique 2006-2007.

D.R.

INTRODUCTION

1. Le droit administratif est un champ du droit qui s’étend à perte de vue ¹, lequel, à la faveur du droit européen, se rend plus infini encore ². Il englobe l’ensemble des questions juridiques qui, sous un angle ou sous un autre, touchent aux rapports entre le citoyen et l’administration ou entre les administrations entre elles. Il place ainsi l’administration au cœur des préoccupations et impose, dans cette perspective, l’examen de trois objets : l’organisation de l’administration, l’action de l’administration et le contrôle de l’administration.

2. Évoquer le droit administratif, c’est, par-delà, évoquer l’idée d’intérêt général qui caractérise les missions confiées à l’administration. C’est, en effet, parce que les citoyens ne sont pas en mesure d’endosser ces missions que des personnes morales de droit public sont instituées, qui existent pour assurer les seules missions qui leur sont confiées.

Les règles de conduite qui s’imposent à l’accomplissement des missions en cause sont multiples et variées. Quelques prescriptions invariablement applicables quel que soit le champ dans lequel le service public est rendu, quel que soit l’objet du service rendu, quel que soit le prestataire de ce service et quel qu’en soit le bénéficiaire, seraient plus universelles que les autres : elles portent la dénomination de « lois » du service public et sont, dit-on, au nombre de trois.

L’administration – organique ou fonctionnelle – doit assurer l’égalité devant le service public : il s’agit de la loi d’égalité.

L’administration – organique ou fonctionnelle – doit aussi assurer la continuité et la régularité du service public qui ne peut, dit-on, être interrompu, au nom de l’intérêt général, lequel doit, sans cesse, être préservé : il s’agit de la loi de continuité.

L’administration – organique ou fonctionnelle – doit, enfin, pouvoir, au nom de la préservation de ce même intérêt, changer de cap et s’adapter : il s’agit de la loi du changement.

Ces trois « lois » sont parfois qualifiées « lois de Rolland », du nom de son inventeur, Louis Rolland ³.

3. Il est impossible de mesurer, d’entrée de jeu, l’utilité pratique des trois objets d’études que constituent l’organisation de l’administration, l’action de l’administration et le contrôle de celle-ci – tous trois illuminés par les « lois » du service public – sinon en se plaçant en situation.

En vue de découvrir le droit administratif, il s’agit, dès lors, de proposer plusieurs illustrations aux contours factuels et, partant juridiques, différents. Ces illustrations ont un point commun : chacune d’elles renvoie à une situation qui peut se présenter demain, comme elle a pu se présenter hier.

4. L’on est à Charleroi, début septembre 2005. Une affaire éclate : l’affaire dite de la « La Carolorégienne ». Plusieurs échevins sont entendus. Certains sont inculpés, d’autres pas.

Avec la réforme du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation (en abrégé : le C.W.A.D.E.L.) qui aboutit le 8 décembre 2005 en raison même de l’affaire en cause, l’un des échevins qui n’est pas inculpé essuie une motion de méfiance constructive communale. En clair, le conseil communal de la ville de Charleroi démet l’intéressé, dans la mesure où le conseil communal n’a plus confiance en lui sur le plan politique.

L’intéressé décide d’introduire un recours au Conseil d’État, en vue de voir suspendre l’exécution de cette motion de méfiance. Il agit sous le bénéfice de la procédure d’extrême urgence et obtient gain de cause ⁴.

5. L’affaire ne s’arrête pas là. Dans la presse, la classe politique wallonne affirme que la motion de méfiance constructive communale n’est pas un acte administratif unilatéral et ne saurait, dès lors, être contrôlée par le Conseil d’État. En suspendant l’exécution de la motion litigieuse, le Conseil d’État serait sorti de son rôle ⁵.

Le législateur wallon intervient. Le 8 juin 2006, un décret est adopté, qui modifie le régime juridique de la motion de méfiance constructive communale ⁶. Le C.W.A.D.E.L. dispose, désormais, que la motion de méfiance constructive communale ne doit plus être motivée en la forme ⁷, ce qui revient à écrire que le Conseil d’État voit son pouvoir de contrôle annihilé sur ce point. Par ailleurs, il est interdit que la personne à qui le conseil communal s’apprête à infliger la motion soit assistée d’un avocat ce qui, dans le silence du décret, était jusqu’alors admis.

Sur le fondement de ce nouveau dispositif, le conseil communal de la ville de Charleroi adopte, à la fin du mois de juin, une nouvelle motion de méfiance constructive communale, que l’échevin s’empresse d’attaquer devant le Conseil d’État. Le décret du 8 juin 2006 est, quant à lui, attaqué devant la Cour constitutionnelle, dans la mesure où il réduit le pouvoir de contrôle du Conseil d’État en la matière et limite les droits de la défense consacrés en faveur de ceux à qui l’on s’apprête à infliger une motion de méfiance constructive communale ⁸.

6. L’affaire en cause recèle une question d’organisation de l’administration : il s’agit du statut de l’échevin et du contrôle politique que peut assurer le conseil communal à l’égard de sa personne et de son action. L’on parle, plus précisément, d’action externe de l’administration, dans la mesure où le statut de l’échevin et le pouvoir de contrôle politique dévolu au conseil communal participent de la structure administrative, non des règles qui s’appliquent aux services internes de l’administration, incarnée par les fonctionnaires.

Une question d’action de l’administration se révèle aussi. L’action, c’est la motion de méfiance constructive communale dont la qualification d’acte administratif unilatéral a été discutée, mais qui, de l’aveu même du législateur wallon, en est bien un.

Enfin, une question de contrôle sur l’action de l’administration est soulevée. C’est le contrôle qu’a opéré le Conseil d’État dans le cadre d’une procédure quelque peu exceptionnelle : la procédure d’extrême urgence.

Le cours a pour objet d’appréhender ces multiples questions.

7. Une jeune femme, haut fonctionnaire dans une zone de police, se voit proposer des avances par son supérieur hiérarchique. Elle les refuse. De ce jour, il ne cesse de la harceler moralement. Elle s’en ouvre à une collègue. La confidente répercute les propos qu’elle a recueillis au supérieur hiérarchique en cause.

Ce dernier dépose plainte pour calomnie et diffamation. Il fait déplacer la jeune femme à un autre emploi, nettement moins intéressant et situé à un endroit difficile d’accès en termes de transport.

8. Avec l’aide de son conseil, elle décide d’attaquer la décision de réaffectation. En soi, une telle décision ne constitue pas un acte administratif unilatéral. Mais il le devient si l’on démontre que les conséquences juridiques et factuelles de l’acte sont telles qu’il s’agit d’une mesure grave, voire d’une sanction disciplinaire déguisée ⁹.

9. La situation recèle une question d’organisation de l’administration. Il s’agit plus d’organisation externe de l’administration, en ce sens qu’il n’est plus question ici de structures administratives – encore que se pose la question de savoir à quoi correspond une zone de police –, ni de mode de fonctionnement de structures administratives – encore que se pose la question de savoir comment fonctionne une zone de police ¹⁰ –. Il s’agit d’organisation interne de l’administration, à savoir de règles applicables aux agents de l’administration.

La situation recèle aussi une question d’action de l’administration. L’action correspond, en l’espèce, à la réaffectation qui est, en général, considérée comme une mesure d’ordre intérieur prise dans l’intérêt du service, mais qui, dans certains cas, compte tenu de la gravité de ses effets et des circonstances qui l’entourent, peut être considérée comme une mesure grave, voire comme une sanction disciplinaire déguisée.

La situation recèle, enfin, une question de contrôle sur l’administration. Le Conseil d’État est appelé à censurer, au contentieux de la suspension et de l’annulation, l’acte qui cause grief à la jeune femme, s’il s’agit, bel et bien, d’un acte administratif unilatéral causant grief.

Le cours a pour objet d’appréhender ces multiples questions.

10. Un citoyen souhaite exploiter une discothèque qui se situe en Région wallonne. Pour exploiter régulièrement une discothèque en Région wallonne, il est indispensable d’être titulaire d’un permis d’environnement.

Il s’agit donc d’obtenir le permis d’environnement auprès de l’autorité publique compétente, à savoir la commune sur le territoire de laquelle se trouve la discothèque et, plus précisément, le collège communal ¹¹.

11. Par hypothèse, le collège refuse d’accorder le permis sollicité. Le décret de la Région wallonne du 11 mars 1999, qui régit le permis d’environnement, prévoit, dans ce cas, que le demandeur de permis peut adresser un recours au ministre ayant l’Environnement dans ses attributions ¹². Il s’agit d’un recours administratif : le ministre de l’Environnement est, en effet, une autorité administrative, non une juridiction. À l’examen de ce recours, l’autorité qui statue sur recours peut, si elle estime le recours fondé, réformer la décision communale et, partant, délivrer le permis d’environnement sollicité ¹³.

À ce stade, de deux choses l’une. Soit le ministre délivre le permis et le citoyen peut commencer à exploiter la discothèque. Soit le ministre ne délivre pas le permis et des recours juridictionnels s’ouvrent à ce dernier.

12. Au nombre des recours juridictionnels qui s’ouvrent à l’intéressé, la section du contentieux administratif du Conseil d’État est appelée à statuer sur différents types de recours, les deux principaux étant les recours en annulation et les demandes de suspension ¹⁴. Dans le cadre d’une introduction, le propos n’est pas d’entrer dans les arcanes de ces recours. Ce qu’il convient, pour l’heure, de souligner, c’est que, si la décision de refus de permis du ministre n’agrée pas son destinataire, des recours sont ouverts devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État qui, saisie, vérifie la régularité de l’acte de refus, autrement dit la compatibilité de cet acte avec les règles et principes du droit qui s’imposent à lui.

13. Un autre recours juridictionnel s’ouvre à l’intéressé. Plutôt que de saisir la section du contentieux administratif du Conseil d’État, l’intéressé est en droit de saisir les juridictions judiciaires. Non plus, alors, pour voir épurer l’ordonnancement juridique, mais pour garantir l’efficience d’un droit subjectif de caractère civil ¹⁵ – en l’espèce, la liberté d’entreprendre qui est notamment reconnue par les articles II.3 et II.4 du Code de droit économique ¹⁶, Code qui a abrogé le décret d’Allarde des 3 et 17 mars 1791 ¹⁷ –.

14. L’organisation de l’administration est, une fois de plus, en cause, à travers la commune, et un ministre régional. L’action de l’administration est, une fois de plus, présente : le permis d’environnement et, en l’occurrence, le refus de le délivrer. Des recours sont, enfin, ouverts : un recours administratif, devant le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, puis différents recours juridictionnels : la section du contentieux administratif du Conseil d’État et les juridictions judiciaires.

15. Une entreprise décide de soumissionner dans le cadre d’une procédure administrative qui doit conduire à l’attribution d’un marché public, en l’occurrence un marché public ayant pour objet le désamiantage d’un bâtiment appartenant à une société anonyme de droit public.

L’entreprise n’emporte pas le marché : elle est évincée.

16. Un marché public est un acte administratif bilatéral, autrement dit un contrat ¹⁸.

Dès que le pouvoir adjudicateur a pris la décision motivée de sélection, il doit communiquer à tout candidat non sélectionné les motifs de sa non-sélection ¹⁹. Il y a plus. Le pouvoir adjudicateur doit laisser s’écouler un délai de quinze jours ²⁰, au minimum, entre la notification de la décision aux candidats évincés et la conclusion du marché, pour permettre aux candidats évincés de contester en justice, sous le bénéfice de l’extrême urgence ou, le cas échéant, selon la procédure de référé, la décision d’attribution du marché ²¹.

La raison d’être de ce délai de quinze jours est à chercher dans le fait que, durant ces quinze jours, les candidats et soumissionnaires mécontents peuvent s’adresser au juge, avant que le contrat ne soit conclu. Si un recours est introduit dans ce délai, le pouvoir adjudicateur ne peut conclure le marché avant que le juge – soit administratif, soit judiciaire – ne statue.

C’est le motif précis pour lequel le législateur a, en exécution de directives européennes, consacré un délai de quinze jours minimum, durant lequel les soumissionnaires évincés disposent, de manière effective, de la possibilité de contester la décision d’attribution du marché, avant que le contrat ne soit conclu, en vue de permettre, si le recours est jugé fondé, une éventuelle réattribution du marché.

17. La situation révèle, une nouvelle fois, l’existence d’une question d’organisation de l’administration : quelle est l’autorité compétente pour passer le marché public ? Il est aussi question d’action de l’administration : la passation du marché public et les questions qui y sont relatives, notamment la question de la notification du marché. L’action est enfin sujette à des contrôles, en l’occurrence à des contrôles juridictionnels : celui de la section du contentieux administratif du Conseil d’État et/ou celui des cours et tribunaux.

Le cours a pour objet d’appréhender ces multiples questions.

18. Les autorités communales viennent de décider de procéder, dans la rue d’un village, à l’aménagement des trottoirs, en vue de rendre la rue plus conviviale.

Ce faisant, elles décident de supprimer l’intégralité des places de parking. Les riverains sont, dès lors, appelés à se garer à deux cents mètres de leur résidence.

19. Dans la rue, il y a notamment un cabinet médical. Le médecin qui y officie se plaint du projet, dans la mesure où les patients qui, par hypothèse, sont souffrants, vont devoir marcher pour consulter. Il explique que, la semaine dernière, un patient qui se rendait à son cabinet médical, et qui avait dû se garer à deux cents mètres en raison de travaux de voirie momentanés, avait été pris d’un malaise cardiaque.

Dans la rue, il y a aussi deux commerces : une friterie et une épicerie. Les commerçants se disent, l’un et l’autre, que, si les travaux d’aménagement ont lieu et qu’il en résulte une absence de parking, ils connaîtront une diminution importante de leur chiffre d’affaires, étant donné que la clientèle se rend principalement chez eux en voiture.

Dans la rue, il y a, enfin, des habitants qui, s’ils ne disposent pas d’un garage, doivent, comme les patients du médecin et les clients des commerces, trouver à se garer à deux cents mètres, avec la difficulté qui se pose en termes d’accès à la propriété.

20. Les riverains disposent-ils de voies de recours ?

L’acte en cause est un acte administratif unilatéral : ce n’est pas un contrat. L’auteur de l’acte est une commune, c’est-à-dire, pour l’essentiel, une collectivité décentralisée.

Un contrôle de tutelle pourra être mis en œuvre à l’égard de la décision litigieuse. En Région wallonne, la tutelle qui est exercée sur ce type de décisions est une tutelle ordinaire générale d’annulation, laquelle est exercée par le Gouvernement wallon, poursuites et diligences du ministre ayant la Tutelle dans ses attributions ²². Concrètement donc, le ministre wallon des affaires intérieures et de la fonction publique, soit d’initiative soit à la demande de toute personne intéressée – en l’occurrence les riverains –, peut annuler la décision communale d’aménager la rue, en vue d’y supprimer le parking. Le motif de l’annulation peut être déduit de ce que la décision est irrégulière, c’est-à-dire incompatible avec une règle ou un principe juridiques qui s’impose à elle. Le motif de l’annulation peut, par ailleurs, être déduit de ce que la décision est contraire à l’intérêt général, c’est-à-dire, dans le cas d’espèce, incompatible avec le bien public.

21. Le recours à l’autorité de tutelle n’est cependant pas la seule voie qui s’offre à qui veut contester la décision de la commune. Dès lors que la décision en cause constitue un acte administratif unilatéral, les recours juridictionnels que l’on a déjà rencontrés sont ouverts : il s’agit de la section du contentieux administratif du Conseil d’État et des juridictions judiciaires.

22. La situation recèle, ici encore, une question d’organisation de l’administration : la question de savoir ce qu’est une commune et, de manière plus générale, ce à quoi correspond une collectivité décentralisée. La situation recèle, par ailleurs, une question touchant à l’action de l’administration : la décision d’aménager une rue, en vue de rendre celle-ci plus conviviale, notamment par la suppression des places de parking. Enfin, la situation peut conduire à la mise en œuvre de contrôles institués en vue de contenir les débordements de l’action administrative : le contrôle exercé par l’autorité de tutelle et les recours juridictionnels exercés par la section du contentieux administratif du Conseil d’État et par les juridictions judiciaires.

Le cours a pour objet d’appréhender ces multiples questions.

23. L’on pourrait multiplier les exemples. L’organisation de l’administration donne lieu à de nombreuses difficultés. Les actions de l’administration sont innombrables, qu’elles soient unilatérales ou, dans une moindre mesure, bilatérales. Et nombre de contrôles sont déclenchés, chaque jour, qu’il s’agisse de contrôles administratifs ou de contrôles juridictionnels.

Les différentes situations présentées n’ont, à cet égard, qu’une vocation : révéler d’emblée à un public non initié au droit administratif l’intérêt pratique d’un champ du droit dont on s’efforce, à présent, d’étudier les trois objets qui suivent : l’organisation de l’administration (Partie I), les contrôles sur l’administration (Partie II) et l’action de l’administration (Partie III).

1. Pour une bibliographie non exhaustive des précis de droit administratif général, voy. not. P. WIGNY, Droit administratif, Principes généraux, 4e éd., Bruxelles, Bruylant, 1962, 445 pp. ; A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif, Première partie ; Théorie générale du droit administratif belge, Bruxelles, Larcier, 1966, 751 pp. ; C. CAMBIER, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, 621 pp. ; J. DEMBOUR, Droit administratif, 3e éd., Liège, Faculté de droit de Liège, 1978, 538 pp. ; M.-A. FLAMME, Droit administratif, 2 vol., Bruxelles, Bruylant, 1989, 1363 pp. ; Ph. BOUVIER, Éléments de droit administratif, Bruxelles, De Boeck Université, 2002, 325 pp. ; P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2006, 316 pp. ; D. BATSELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Manuel de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2010, 932 pp. ; D. RENDERS, Th. BOMBOIS, B. GORS, Ch. THIEBAUT et L. VANSNICK, Droit administratif, t. III, Le contrôle de l’administration, Bruxelles, Larcier, 2010, 528 pp. ; A. L. DURVIAUX et I. GABRIEL, Droit administratif, t. II, Les entreprises publiques locales en Région wallonne, coll. « Faculté de droit de Liège », Bruxelles, Larcier, 2010, 225 pp. ; A. L. DURVIAUX et I. GABRIEL, Droit administratif, t. Ier, L’action publique, coll. « Faculté de droit de Liège », Bruxelles, Larcier, 2011, 455 pp. ; J. VANDE LANOTTE, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME et A. MAST, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Malines, Kluwer, 2012, 1375 pp. ; D. BATSELÉ, T. MORTIER et M. SCARCEZ, Algemeen Administratief Recht, Bruxelles, Bruylant, 2012, 1042 pp. ; Ph. BOUVIER, R. BORN, B. CUVELIER et F. PIRET, Éléments de droit administratif, 2e éd., Bruxelles, Larcier, 2013, 458 pp.

2. Voy. not., à cet égard, J. SCHWARZE, Droit administratif européen, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2009 ; J.-B. AUBY et J. DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, avec la coll. de E. CHEVALIER (dir.), Traité de droit administratif européen, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2014 ; K. WAUTERS, B. DELVAUX et B. VAN HEUSDEN (eds), Invloed van het EU-recht op het belgische bestuursrecht, Bruges, Die Keure, 2014 ; E. CHEVALIER, Bonne administration et Union européenne, 1re éd., Bruxelles, Bruylant, 2014.

3. Sur les lois du service public, voy. not, H. DUMONT, P. JADOUL, B. LOMBAERT, F. TULKENS et S. VAN DROOGHENBROECK, Le service public, 2 vol., Bruxelles, La Charte, 2009.

4. C.E., arrêt Vanbergen, no 157.044 du 28 mars 2006 ; à propos de cet arrêt, voy. not. D. RENDERS et Th. BOMBOIS, « La motion de méfiance constructive communale : un acte justiciable du Conseil d’État », J.T., 2006, pp. 317-324. Voy. égal. D. RENDERS, « Trois réflexions juridiques au sujet des motions de méfiance constructive provinciale et communale », in A. L. DURVIAUX, G. MATAGNE, E. RADOUX et P. VERJANS (coord.), Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Enjeux et bilans politiques, Bruxelles, Larcier, 2012, pp. 89-98.

5. Voy., à cet égard, La Libre Belgique et Le Soir du 30 mars 2006.

6. Décret de la Région wallonne du 8 juin 2006 « modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation », Mon. b. du 15 juin 2006.

7. Voy. art. L1123-14, § 1er, al. 9, qui dispose notamment que « Le conseil communal apprécie souverainement, par son vote, les motifs qui le fondent ».

8. Il a donné lieu à un arrêt de la Cour constitutionnelle (C. const., arrêt no 156/2007 du 19 décembre 2007).

9. Sur la mesure grave et la sanction disciplinaire déguisée, voy. not. D. RENDERS et Th. BOMBOIS, « Entre la sanction disciplinaire déguisée et la mesure grave : l’impossible existence des actes de gouvernement », obs. sous C.E., arrêt Renier, no 139.158 du 12 janvier 2005, J.T., 2005, pp. 693-696.

10. Sur cette question, voy. not., D. DÉOM et L. VANSNICK, « Zone de police et institutions locales sous la loupe », in Police locale et autorités administratives. Je t’aime… moi non plus ?, Bruxelles, Politeia, 2008 ; T. DE SCHEPPER, J. LEROY, M. CRISPEL et K. VAN HEDDEGHEM, Wegwijs in de politiezone, Bruxelles, Politeia, 2012, 305 pp.

11. Art. 13 du décret du 11 mars 1999 « relatif au permis d’environnement », Mon. b. du 8 juin 1999.

12. Art. 13, al. 3, du décret du 11 mars 1999 et arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 « relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 ‘relatif au permis d’environnement’ », spécialement art. 20, Mon. b. du 21 septembre 2002.

13. Art. 40 du décret du 11 mars 1999.

14. Voy. les art. 14 et 17 des lois « sur le Conseil d’État », coordonnées le 12 janvier 1973, Mon. b. du 21 mars 1973.

15. Voy. l’art. 144, al. 1er, de la Constitution.

16. Loi du 28 février 2013 « introduisant le Code de droit économique », Mon. b. du 29 mars 2013. Sur le Code de droit économique, voy. not. D. BRULOOT, « Wetboek van economisch recht krijgt stilaan vorm », Juristenkrant, 2013, liv. 275, pp. 4-5 ; err. Juristenkrant, 2013, liv. 276, p. 13.

17. Sur le décret d’Allarde, voy. not. M. HERBIET, « Le principe de la liberté du commerce et de l’industrie et sa protection par le Conseil d’État », A.P.T., 1987, pp. 177-214 ; égal. R. ERGEC, Introduction au droit public, t. II, Les droits et libertés, Bruxelles, Kluwer, 2002, pp. 213-216.

18. La jurisprudence européenne considère, toutefois, qu’un marché public ne doit pas nécessairement prendre la forme d’une convention formelle entre le pouvoir adjudicateur et l’adjudicataire (voy. not. C.J.U.E., arrêt Helmut Müller GmbH, C-451/08 du 25 mars 2010).

19. Voy. l’art. 7 de la loi du 17 juin 2013 « relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services » (Mon. b. du 21 juin 2013).

20. Le délai de quinze jours prend cours, conformément à l’article 11 de la loi du 17 juin 2013 « relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services », à dater du lendemain du jour où la décision motivée est envoyée aux candidats évincés et aux soumissionnaires concernés.

21. Voy. les art. 11 et ss. de la loi du 17 juin 2013 « relative à la motivation, à l’information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services ».

22. Voy., à cet égard, les art. L3122-1 et ss. du C.W.A.D.E.L. Sur le sujet, voy. not. D. RENDERS et L. VANSNICK, « Vers un renforcement du contrôle institutionnel et de la participation citoyenne », Rev. dr. comm., 2007, pp. 89-90 ; D. RENDERS, Th. BOMBOIS, B. GORS, Ch. THIEBAUT et L. VANSNICK, Droit administratif, t. III, Le contrôle de l’administration, op. cit., pp. 32 et ss.

PARTIE I.

L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

24. La Partie I – relative à l’organisation de l’administration – se divise en deux titres.

Le titre Ier  a pour objet d’étudier l’organisation externe de l’administration. Il s’agit, en d’autres termes, d’examiner le système d’organisation administrative (Titre Ier).

Le titre II a pour objet d’étudier l’organisation interne de l’administration. Il s’agit, en cela, d’analyser le droit de la fonction publique ou – ce qui revient au même – les règles applicables au sein de l’administration (Titre II).

TITRE Ier.

L’organisation externe de l’administration

25. La Belgique est un État fédéral qui se compose de communautés et de régions ¹. La Belgique est aussi un État décentralisé et compte, à raison de cette situation, des collectivités locales ².

À tous les niveaux de pouvoir, on trouve des administrations.

26. L’examen de ces administrations nécessite que soient distinguées, d’une part, les administrations fédérale, régionales et communautaires (Chapitre Ier), d’autre part, les administrations locales (Chapitre II).

1. Art. 1er de la Constitution.

2. Voy., en particulier, les art. 41 et 162 de la Constitution.

CHAPITRE Ier.

LES ADMINISTRATIONS FÉDÉRALE, RÉGIONALES ET COMMUNAUTAIRES

27. L’examen des administrations fédérale, régionales et communautaires conduit à opérer en deux temps. Il s’agit d’abord de percevoir qu’à ces différents niveaux de pouvoir, chaque administration trouve, à sa tête, un ministre, le cas échéant doté d’un secrétariat politique ou d’un cabinet ministériel (Section Ire). Il s’agit ensuite de mesurer la variété d’administrations que l’on trouve aux échelons fédéral, communautaire et régional (Section II).

Section Ire. – Les ministres

et les cabinets ministériels

28. Qu’écrire à propos des ministres ? (Sous-section Ire). Qu’écrire à propos des secrétariats politiques ou cabinets ministériels ? (Sous-section II).

Sous-section Ire. – Les ministres

29. Les ministres sont désignés (§ 1er) et exercent une fonction (§ 2).

§ 1er. – La désignation du ministre

30. Chaque ministre est désigné.

À l’échelon fédéral, c’est le Roi qui nomme les ministres fédéraux ¹.

Aux échelons régional et communautaire, c’est le Parlement qui élit les membres du gouvernement ², lesquels prêtent serment entre les mains du président du Parlement ³ et, s’agissant du ministre-président, entre les mains du Roi, en sa qualité de chef de l’État fédératif ⁴.

§ 2. – La fonction du ministre

31. En termes de fonction, le ministre se voit confier des attributions. Il peut s’agir de la Justice, de la Défense, des Affaires étrangères, de l’Économie, des Pensions, de l’Agriculture, de l’Aménagement du territoire ou encore de la Culture.

Les attributions confiées au ministre ne le sont pas dans les mêmes termes selon que le ministre est fédéral ou qu’il est régional ou communautaire.

S’il est fédéral, le ministre exerce en propre les attributions qui lui sont dévolues. En d’autres termes, il ne les exerce pas collégialement, sauf si un texte en dispose autrement ⁵.

En revanche, s’il est régional ou communautaire, le ministre n’exerce pas en propre les attributions qui lui sont dévolues : il les exerce collégialement, au sein du gouvernement auquel il appartient ⁶. Lui confier des attributions spécifiques sert uniquement à préparer les dossiers et à assurer l’exécution des décisions adoptées par le gouvernement ⁷.

32. Pour exercer les attributions qui lui sont dévolues, le ministre – qu’il dispose, à lui seul, du pouvoir de décider ou qu’il ne dispose pas, à lui seul, de ce pouvoir –, est doté d’une administration. Il s’agit d’un ensemble de services à l’égard desquels il assume un pouvoir hiérarchique, celui de donner les ordres destinés à ce que les missions qui lui incombent soient accomplies.

Sous-section II. – Les secrétariats politiques

ou cabinets ministériels

33. En vue de l’aider à donner les ordres, le ministre a le droit de s’entourer de collaborateurs. Ceux-ci forment le secrétariat politique, à l’échelon fédéral, le cabinet ministériel, à l’échelon régional ou communautaire ⁸.

Comment les membres du secrétariat ou du cabinet sont-ils désignés ? (§ 1er). Quelle est, au juste, leur fonction ? (§ 2).

§ 1er. – La désignation des membres

34. La désignation des membres relève du pouvoir hautement discrétionnaire du ministre.

« Discrétionnaire » signifie que le ministre dispose d’une marge d’appréciation ⁹. « Hautement discrétionnaire » signifie, en l’espèce, que, plus encore que les compétences dont le collaborateur doit disposer, c’est la confiance qui doit exister entre le ministre et le collaborateur ¹⁰.

L’acte de nomination du collaborateur n’en doit pas moins être motivé en la forme, autrement dit pourvu des considérations de fait et de droit qui servent de soutènement à la décision.

35. En général, ce n’est pas au stade de la nomination que des litiges éclatent en la matière. Le collaborateur choisi n’est pas malheureux. Par ailleurs, la pratique révèle peu d’hypothèses dans lesquelles une personne qui n’aurait pas été choisie en qualité de collaborateur attaquerait la nomination d’une personne qui a été choisie à ce titre.

Par contre, il advient qu’un ministre entende se débarrasser d’un collaborateur jugé trop encombrant ou peu performant.

Le Conseil d’État décide alors « que la rupture du lien de confiance n’est pas nécessairement fondée sur des faits précis et, par conséquent, peut être difficile à objectiver, ce qui réduira forcément la motivation formelle de l’acte mettant un terme aux fonctions d’un collaborateur personnel du ministre (…) » ¹¹.

Le respect du principe audi alteram partem – dont il est question par la suite ¹² – est d’application en pareilles circonstances.

§ 2. – La fonction des membres

36. Ainsi qu’il a été relevé, les membres du cabinet aident le ministre dans la tâche de direction de l’administration qui lui incombe et des décisions qu’il est appelé à prendre ¹³.

Il peut notamment s’agir d’experts juridiques ou financiers. Il peut également s’agir d’une secrétaire ou d’un chauffeur ¹⁴.

C’est, en réalité, au ministre lui-même de juger des collaborateurs dont il a besoin et d’organiser son secrétariat politique ou son cabinet selon la conception qui est la sienne et celle du directeur du secrétariat politique ou de cabinet, voire celle de la formation politique à laquelle il appartient.

Ainsi, le cabinet est là pour servir de courroie de transmission entre les décisions du ministre ou du gouvernement auquel ce dernier appartient et l’administration qu’il dirige.

Section II. – Les administrations

37. Une administration correspond à un ensemble d’agents servant un ou plusieurs ministre(s), aux fins d’intérêt général qu’il est appelé à assumer.

Les administrations sont générales (Sous-section Ire) ou spéciales (Sous-section II). Il existe aussi des administrations en marge des pouvoirs : ce sont les administrations collatérales (Sous-section III).

Sous-section Ire. – Les administrations générales

38. L’examen des administrations générales conduit à devoir distinguer les administrations générales à l’échelon fédéral (§ 1er) et les administrations générales aux échelons régional et communautaire (§ 2).

La distinction s’impose depuis l’an 2000. La raison en est que l’administration générale à l’échelon fédéral a connu, à cette époque, une importante réforme. Il s’agit de la réforme Copernic ¹⁵.

§ 1er. – Les administrations générales à l’échelon fédéral

39. L’administration générale à l’échelon fédéral est divisée, non plus en ministères, mais en services publics.

Les services publics ne constituent pas des personnes juridiques à part entière, distinctes de l’État fédéral. Ce sont des entités qui se distinguent par les attributions qui leur reviennent et par les moyens qui leur sont alloués.

Ces services sont organisés par le Roi. Le fondement juridique de la compétence du Roi, en la matière, résulte de l’article 37 de la Constitution – qui dispose qu’« Au Roi appartient le pouvoir exécutif fédéral » – et de l’article 107, alinéa 2, du même texte – qui dispose que c’est le Roi qui « nomme aux emplois d’administration générale et de relations extérieures » et, par voie d’induction, qui organise l’administration général ¹⁶ –.

En vertu de la compétence qui est la sienne, le Roi a décidé, en l’an 2000, de repenser la structure de l’administration générale. Le résultat de la réflexion s’est traduit par la création de services publics et par la mise sur pied d’une organisation différente au sein de ceux-ci.

L’on examine, tour à tour, les services publics (I) et leur organisation (II).

I. – L

ES SERVICES PUBLICS

40. Il existe deux catégories de services publics : les services publics fédéraux (A) et les services publics de programmation (B).

A. – Les services publics fédéraux

41. Les services publics fédéraux sont divisés en deux catégories. Il existe les services publics fédéraux verticaux (1) et les services publics fédéraux horizontaux (2).

1. – Les services publics fédéraux verticaux

42. Les services publics fédéraux verticaux sont, actuellement, au nombre de dix : il y a le S.P.F. Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement ¹⁷, le S.P.F. Intérieur ¹⁸, le S.P.F. Finances ¹⁹, le S.P.F. Mobilité et Transports ²⁰, le S.P.F. Emploi, Travail et Concertation sociale ²¹, le S.P.F. Sécurité sociale ²², le S.P.F. Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement ²³, le S.P.F. Justice ²⁴, le S.P.F. Économie, P.M.E., Classes Moyennes et Énergie ²⁵ et le Ministère de la Défense ²⁶.

Ces services sont dits « verticaux », dès lors qu’ils viennent en soutien de l’action gouvernementale du ou des ministres qui les dirigent.

2. – Les services publics fédéraux horizontaux

43. Les services publics fédéraux horizontaux sont, pour leur part, au nombre de quatre.

Il y a le S.P.F. Personnel et organisation ²⁷, le S.P.F. Budget et Contrôle de gestion ²⁸, le S.P.F. Chancellerie du Premier ministre ²⁹ et le S.P.F. Technologie de l’Information et de la Communication ³⁰.

44. L’horizontalité est appelée à prendre différentes formes.

Exemples :

• Le S.P.F. Personnel et Organisation, de même que le S.P.F. Budget et Contrôle de gestion, sont représentés directement au sein des différents services publics par le biais de cellules de coordination. Étant présents dans chaque service public, on cherche à ce que le contrôle administratif et budgétaire soit, de la sorte, plus efficient.

• Le S.P.F. Chancellerie du Premier Ministre est un service situé en dehors des autres S.P.F., mais il assure un rôle de coordination générale de l’action gouvernementale et doit, dès lors, disposer d’une vue d’ensemble sur les politiques menées par chaque département.

B. – Les services publics de programmation

45. Les attributions des S.P.F. sont calquées sur les domaines d’attribution de l’autorité fédérale. L’autorité fédérale peut cependant décider d’affecter certains services à la réalisation d’objectifs politiques temporaires : c’est la raison d’être des services publics de programmation.

Les services publics de programmation sont actuellement au nombre de cinq ³¹. Il y a le S.P.P. Développement durable ³², le S.P.P. Protection des Consommateurs ³³, le S.P.P. Intégration sociale, Lutte contre la pauvreté et Économie sociale ³⁴, le S.P.P. Gestion des Actifs ³⁵ et le S.P.P. Politique scientifique ³⁶.

En termes d’organisation, les S.P.P. sont attachés à un S.P.F. vertical et les agents affectés aux S.P.P. sont issus des S.P.F. verticaux. Cependant, les S.P.P. disposent de moyens financiers propres et d’une autonomie de gestion.

II. –  L’

ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS

46. Un service public fédéral est un service centralisé du Royaume ³⁷. Il est géré par un comité de direction (A). Le ministre qui exerce l’autorité sur le service public fédéral peut décider de créer un conseil stratégique au sein du service public (B). Une observation doit être formulée (C).

A. – Le comité de direction

47. Le comité de direction est composé du président du comité de direction, des responsables des services opérationnels, des directeurs fonctionnels et du responsable de la cellule stratégique ³⁸.

Le comité de direction est chargé de la gestion du S.P.F., c’est-à-dire de son management. C’est lui qui prépare le budget, qui assure la coordination entre les différents services et qui propose le plan du personnel. Il accomplit toutes les missions qui lui sont imparties dans le respect du plan stratégique du S.P.F. ³⁹.

B. – Le conseil stratégique

48. Le conseil stratégique est composé du ministre, du président du comité de direction – qui est le numéro un de l’administration –, du directeur du secrétariat politique, du responsable de la cellule stratégique et d’experts externes aux S.P.F. et aux S.P.P ⁴⁰.

Le conseil stratégique fixe les directives générales d’exécution des décisions politiques. Autrement dit, il établit la stratégie. Au-delà de la mission stratégique qui lui est assignée, le conseil stratégique se voit confier une mission d’évaluation ⁴¹.

C. – Une observation

49. L’on souligne que le schéma d’organisation qui vient d’être décrit ne vaut que pour les S.P.F.

Dans la mesure où les S.P.P. sont créés en vue de réaliser un objectif précis de l’action gouvernementale, leur existence et leur nombre sont susceptibles de varier ⁴².

Dans la même perspective, le gouvernement est libre d’organiser les S.P.P. selon le schéma organisationnel qui lui paraît le plus approprié, pour assurer la réalisation de l’objectif à atteindre ⁴³.

§ 2. – Les administrations générales

à l’échelon régional et communautaire

50. Les administrations générales à l’échelon régional et communautaire sont organisées d’une autre façon. Il n’y a pas eu, à ces niveaux de pouvoir, de réforme Copernic.

À la tête du ministère ⁴⁴, il y a un secrétaire général d’administration qui distille les ordres politiques au sein des différentes directions générales et qui joue un rôle de coordination entre les différentes directions générales.

Exemples :

• La Région wallonne compte, officiellement depuis le 1er août 2008, un super ministère dénommé « Service public de Wallonie », lequel comprend deux directions générales dites « transversales » et sept directions générales dites « opérationnelles » ⁴⁵.

• La Communauté française compte, depuis 1996, un grand ministère, désormais politiquement dénommé « Ministère de la Fédération Wallonie-Bruxelles », composé de cinq administrations lesquelles sont coordonnées par un secrétariat général ⁴⁶.

• La Région de Bruxelles-Capitale compte, désormais, elle aussi, un superministère dénommé politiquement « Service public régional de Bruxelles », lequel est composé de six administrations dont la coordination est assurée par « Bruxelles Coordination Régionale », ex Secrétariat général, composé, quant à lui, de plusieurs services et directions ⁴⁷.

Sous-section II. – Les administrations spéciales

51. Diverses administrations sont soustraites à la maîtrise du pouvoir exécutif. Il s’agit de l’administration de la justice (§ 1er), de l’administration de la police (§ 2), de l’administration de l’armée (§ 3) et de l’administration de l’enseignement (§ 4).

§ 1er. – L’administration de la justice

52. L’État est associé à l’administration de la justice sous différents angles.

Les juges rendent la justice. Le ministère public défend l’intérêt général, par voie d’action, de réquisition ou d’avis. Les greffiers assurent l’exercice du pouvoir réservé au Roi par l’article 40 de la Constitution, à savoir d’ordonner l’exécution des arrêts et des jugements. Les commis et les employés de greffe assurent le fonctionnement administratif de la justice, de même que la tenue et la conservation des archives et des pièces. Enfin, les services de police judiciaire sont appelés à opérer des constats, mener des instructions ou des enquêtes et, par là, rassembler tous les éléments de preuve nécessaires à forger la conviction du juge.

Pour assurer que les différentes fonctions administratives ainsi recensées puissent être accomplies au sein du pouvoir judiciaire sans ingérence du pouvoir exécutif, c’est au pouvoir législatif que la Constitution demande d’établir l’organisation de ces services et d’en fixer le statut.

Exemples :

• L’article 151 de la Constitution l’exige à propos des juges et des membres du ministère public.

• L’article 184 de la Constitution l’impose pour la police, notamment la police judiciaire.

Pour l’essentiel, le Code judiciaire s’astreint à la réalisation de cette mission. D’autres lois s’y emploient également. L’on songe, en particulier, à la loi du 7 décembre 1998 « portant création d’une police intégrée, structurée à deux niveaux » ⁴⁸.

L’on mesure que la justice constitue un service administratif à l’autorité investie du pouvoir de nommer aux différents emplois en cause : c’est au Roi qu’il revient d’exercer cette tâche ⁴⁹.

§ 2. – L’administration de la police

53. La police judiciaire concourt à la répression des délits et des crimes. En ce qu’elle est liée à l’administration de la justice, l’on sait désormais qu’elle est organisée par le pouvoir législatif ⁵⁰.

Il en va de même de la police administrative qui a pour objet d’assurer le maintien de l’ordre ⁵¹.

54. Le maintien de l’ordre est sans rapport direct avec l’administration de la justice. La raison pour laquelle l’organisation de cette police est réservée au pouvoir législatif ne tient, dès lors, pas à la circonstance que le principe de séparation des pouvoirs serait menacé.

La réserve de compétence consentie au pouvoir législatif tient à la mise en péril des droits et des libertés fondamentaux que menace la police administrative. Pour assurer le maintien de l’ordre, il s’impose d’interdire certains comportements. Une telle limitation, parce qu’elle constitue un frein à l’exercice des droits et libertés, doit être établie par le pouvoir législatif. L’article 184 de la Constitution dispose, en ce sens, que « L’organisation et les attributions du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglés par la loi ⁵² ». Il ajoute que « Les éléments essentiels du statut des membres du personnel du service de police intégré, structuré à deux niveaux, sont réglés par la loi » ⁵³.

§ 3. – L’administration de l’armée

55. La Constitution réserve encore à la loi le soin d’organiser l’armée. L’article 182 du texte dispose, à cet égard, que « Le mode de recrutement de l’armée est déterminé par la loi [qui] règle également l’avancement, les droits et les obligations des militaires » ⁵⁴.

D’autres dispositions placent sous l’autorité de la loi quelques éléments d’organisation supplémentaires. Il s’agit notamment du contingent de l’armée, voté annuellement par une loi monocamérale, en vertu des articles 74 et 183 combinés de la Constitution.

56. La raison de soustraire certains points d’organisation de l’armée au pouvoir organisateur du Roi est double.

D’une part, il peut être dangereux pour le régime politique de faire de l’armée un instrument sous la maîtrise de l’autorité gouvernementale. D’autre part, l’enrôlement des citoyens dans le contingent touche directement aux droits et libertés qui lui sont reconnus et dont la Constitution réclame que les limites soient le fait de la loi.

C’est ainsi que l’existence de « forces armées » est le fruit de la Constitution ⁵⁵ et que le statut des militaires et des candidats militaires est fixé par la loi ⁵⁶.

57. Bien que la loi organise, pour l’essentiel, l’administration spéciale qu’est l’armée, le Roi conserve au sein de l’armée certaines prérogatives.

Exemples :

• En vertu de l’article 107, alinéa 1er, de la Constitution, le Roi confère les grades dans l’armée.

• En vertu de l’article 167, § 1er, alinéa 2, de la Constitution, le Roi commande les forces armées ⁵⁷.

§ 4. – L’administration de l’enseignement

58. Il ne faut pas confondre l’administration générale de l’Enseignement, placée sous l’autorité du gouvernement communautaire, et l’administration spéciale de l’Enseignement, placée sous l’autorité du législateur communautaire.

L’administration générale sert à assurer la réalisation des objectifs politiques que s’assigne le gouvernement communautaire en matière d’enseignement.

L’administration spéciale comprend l’ensemble des services requis de dispenser l’enseignement ou d’assumer le soutien direct de cette mission.

Pourquoi réserver au législateur cette tâche d’organisation ? À nouveau, en raison de la Constitution. L’article 24, § 5, du texte est sans ambiguïté : « L’organisation, la reconnaissance ou le subventionnement de l’enseignement par la communauté sont réglés par la loi ou le décret » ⁵⁸.

Il résulte de cette disposition que le statut de tous les enseignants est défini par le décret, quel que soit le réseau d’enseignement dans lequel ils évoluent, autrement dit, qu’ils dépendent de l’enseignement de la communauté, de l’enseignement officiel subventionné – c’est-à-dire des communes, des provinces ou des commissions communautaires bruxelloises – ou de l’enseignement libre.

Pourquoi la Constitution a-t-elle établi ce principe ? La réponse tient au fait que la liberté d’enseignement constitue une liberté fondamentale dont la mise en œuvre méritait d’être assumée, compte tenu de l’enjeu, par des assemblées délibérantes démocratiquement élues.

Sous-section III. – Les administrations collatérales

59. L’expression « administration collatérale » n’est pas répandue en droit administratif belge ⁵⁹. L’appellation groupe, en réalité, un certain nombre d’administrations que l’on trouve dans le giron des administrations fédérale, régionales et communautaires, mais aussi – on le verra – dans celui des administrations locales ⁶⁰.

Ces administrations sont soit le fruit d’un acte unilatéral (§ 1er), soit le fruit d’un acte bilatéral (§ 2). Elles répondent à des prescriptions juridiques qui ne correspondent pas, de manière symétrique, à la classification évoquée (§ 3).

§ 1er. – Les administrations collatérales

établies par acte unilatéral

60. Les administrations collatérales établies par acte unilatéral peuvent prendre diverses formes : les services administratifs autonomes (I) et les établissements publics (II).

La notion d’autorité administrative indépendante doit, par ailleurs, retenir l’attention en marge de la distinction ainsi proposée (III).

I. – L

ES SERVICES ADMINISTRATIFS AUTONOMES

OU SERVICES ADMINISTRATIFS À COMPTABILITÉ AUTONOME

61. Il existe des services administratifs que l’on a, en quelque sorte, détachés de l’administration générale : ce sont les services administratifs autonomes.

Parmi eux, certains se contentent de bénéficier d’une autonomie, tout en continuant de faire corps avec l’administration générale dont ils sont détachés. On les appelait services administratifs à gestion séparée. Mais, depuis que la loi du 22 mai 2003 ⁶¹ relative à ces services est entrée en vigueur le 1er janvier 2014, on les appelle « services administratifs à comptabilité autonome » ⁶² lorsqu’on les rencontre à l’échelon fédéral.

L’intérêt de détacher un service peut permettre d’en assouplir l’organisation du point de vue administratif et financier.

Exemples :

• Le SELOR ⁶³, en charge du recrutement des agents statutaires aux échelons fédéral, mais aussi régional et communautaire, constitue un service administratif à comptabilité autonome sous l’autorité hiérarchique du ministre qui assume la direction du S.P.F. Personnel et Organisation.

• Le Secrétariat Polaire qui assure la gestion financière et matérielle de la station scientifique « Princesse Élisabeth », érigée sur le continent Antarctique ⁶⁴.

• Le FEDOREST, chargé de l’organisation des activités de catering pour différents services publics ⁶⁵.

• Le Service national de Congrès.

• Les aéroports d’Anvers et d’Ostende.

• L’Office wallon de développement rural.

• L’Institut national de criminalistique et de criminologie.

• Les régies ordinaires telle que la Régie foncière. L’on note, dès à présent, qu’il existe également des régies ordinaires à l’échelon provincial et communal ⁶⁶.

62. Parmi les services administratifs que l’on a détachés de l’administration générale, l’on trouve, par ailleurs, des services auxquels la personnalité juridique a été reconnue. Ce ne sont plus seulement des administrations autonomes, mais des administrations personnalisées. Une loi, un décret ou une ordonnance en définit le statut.

Ces administrations, bien que personnalisées, demeurent, comme les précedentes et en principe, sous l’autorité hiérarchique du pouvoir exécutif.

Exemples :

• Les régies autonomes, comme la Régie des Bâtiments ou la Régie des Transports maritimes.

• Le Commissariat général aux Relations internationales.

• L’Agence pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire.

• L’Agence pour la promotion d’une agriculture de qualité.

II. – L

ES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

63. Les établissements publics constituent un mode de gestion administrative que l’on rencontre à tous les niveaux de pouvoir notamment fédéral, régional et communautaire.

Un établissement public est un organisme public personnalisé qui jouit de l’autonomie organique et technique, et qui est doté d’organes propres. Il est créé unilatéralement par une ou plusieurs personnes de droit public qui jouent, à son égard, le rôle de fondatrices.

Selon qu’il est créé par une ou plusieurs personnes de droit public, l’établissement public reçoit la personnalité juridique d’un ou de plusieurs législateurs.

Il n’existe pas de statut fixe pour tous les établissements publics : chaque établissement tient de la loi, du décret ou de l’ordonnance qui le crée, la personnalité et les compétences qui le façonnent.

64. La distinction s’opère entre les établissements publics et les services administratifs autonomes, non par la circonstance qu’ils possèdent la personnalité juridique : ainsi qu’on l’a vu, certains services administratifs autonomes disposent de la personnalité juridique, tout comme chaque établissement public.

Le fait est que les établissements publics font l’objet d’un contrôle non plus hiérarchique, mais de tutelle ⁶⁷.

Il en résulte un pouvoir de décision qui, cette fois, peut-être qualifié de propre ⁶⁸.

Exemples :

• À l’échelon fédéral, l’Office National de Sécurité sociale ; l’Institut géographique national ; l’Autorité des services et marchés financiers, (en abrégé FSMA) ; le Centre fédéral pour l’analyse des flux migratoires, la protection des droits fondamentaux des étrangers et la lutte contre la traite des êtres humains ; l’Office National des Pensions ; l’Office National de l’Emploi ; le Théâtre Royal de la Monnaie ; la Donation royale…

• À l’échelon communautaire, l’Office de la naissance et de l’enfance…

• À l’échelon régional, l’Agence wallonne pour l’intégration des personnes handicapées ; l’Agence wallonne à l’exportation, ACTIRIS…

Exemple d’établissement public créé par plusieurs personnes :

• Le Centre interfédéral pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme et les discriminations sous la forme d’une institution commune ⁶⁹.

III. – L

ES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

65. Ainsi que l’écrit Patrick GOFFAUX, l’autorité administrative indépendante est « une autorité, dotée ou non de la personnalité juridique, à qui le législateur (voire le pouvoir exécutif dans le cadre de son pouvoir réglementaire autonome) entend reconnaître une marge d’autonomie incompatible avec la soumission de cette autorité à un contrôle hiérarchique ou de tutelle, et ce afin principalement de permettre à cette