Quel gouvernement économique pour l'Union européenne

Introduction

« Avant tout, il nous faut aimer l’Europe, cette Europe sonore du rire énorme de Rabelais, éclairée du sourire d’Érasme et de l’esprit de Voltaire, où brillent les yeux de feu de Dante, les yeux lumineux de Shakespeare, les yeux sereins de Goethe et les yeux torturés de Dostoïevski. Cette Europe où sourit la Joconde cette Europe qui vit Michel-Ange et David, cette Europe où brilla le génie spontané de Bach par sa géométrie intellectuelle, où Hamlet cherche dans la pensée le mystère de son inaction et où Faust cherche dans l’action la consolation du vide de sa pensée, où Don Juan cherche dans les femmes rencontrées, la femme jamais trouvée et où Don Quichotte, lance en main, galope pour forcer la réalité et s’élever au-dessus d’elle-même. Cette Europe où Newton et Leibniz mesurent l’infinitésimal, où les cathédrales brillent, comme disait Musset, le genou dans leur robe de pierre, où les rivières, fils d’argent, fond des colliers aux cités, joyaux taillés dans l’espace par le ciseau du temps, cette Europe doit naître et elle naîtra lorsque les Espagnols diront : Notre Chartres, lorsque les Anglais diront Notre Cracovie, lorsque les Italiens diront Notre Copenhague, lorsque les Allemands diront Notre Bruges et reculeront d’horreur à la pensée d’y porter encore à nouveau des mains meurtrières. Cette Europe alors vivra car c’est alors que l’Esprit qui dirige l’Histoire aura prononcé les mots créateurs : Fiat Europa » – Salvador de Madariaga au Congrès de l’Europe à la Haye, en 1948

Prise dans son ensemble, l’économie européenne se porte bien. La balance commerciale de l’Union européenne (UE) vis-à-vis du reste du monde est équilibrée et l’UE est le premier exportateur mondial avec 1715 Mds€ de marchandises exportées en 2012, devant la Chine ou les États-Unis. Sa dette publique est certes élevée, à 87 % du Produit Intérieur Brut (PIB) en 2012, mais sensiblement moins que celle des États-Unis (108 %) et bien moins que celle du Japon (238 % !), et il en va de même de son déficit public moyen, à 3,8 % du PIB en 2012, contre 8,5 % aux États-Unis. Son PIB par habitant est parmi les plus élevés au monde, et nombreux sont ses membres qui occupent les premières places dans les classements internationaux des pays considérés comme les plus compétitifs.

Même la monnaie unique va bien : à près de 1,30$ en avril 2013, l’euro est aujourd’hui à un niveau plus élevé que lors de son introduction au 1er janvier 1999, à 1,17$, et bien supérieur à son cours plancher de 0,82$ en octobre 2000. Autrement dit, la monnaie unique demeure attractive pour les investisseurs internationaux, au moins relativement au dollar. L’euro est d’ailleurs la deuxième monnaie la plus échangée dans le monde, la deuxième monnaie de réserve. Il demeure même tellement attractif que certains pays voisins de l’UE, comme le Monténégro et le Kosovo, l’ont adopté unilatéralement comme seule monnaie¹, renonçant de fait à toute souveraineté monétaire !

Alors pourquoi la zone euro est-elle en crise, au milieu d’un monde qui croît rapidement, puisque la croissance mondiale pour 2013 devrait s’établir à 3,5 %², mais être nulle voire négative en zone euro ? Pourquoi des États comme les États-Unis ou la Chine l’exhortent-ils à agir pour enrayer une crise de dette qui se transforme en une crise de croissance, et qui, du fait justement du poids de la zone euro et de l’UE dans son ensemble, pèse lourdement sur la reprise mondiale, qui reste fragile ? N’est-il d’ailleurs pas paradoxal, et d’une certaine manière assez injuste, que l’Europe doive écouter les leçons des États-Unis, pourtant à l’origine de la crise des subprimes ?

Pourquoi ? D’abord, parce que derrière une relative bonne santé d’ensemble se cachent des disparités flagrantes, que l’intégration monétaire n’a pas suffi à résorber. Peut-être même les a-t-elle accentuées dans certains cas, puisque la convergence espérée n’a pas eu lieu pour tous. Les pays les plus dynamiques de la zone euro y côtoient les tristement fameux PIIGS, un acronyme grossier et facile, mais rendu hélas populaire par les difficultés rencontrées par le Portugal, l’Irlande, l’Italie, la Grèce et l’Espagne, ceux-là mêmes que les plus réticents à leur entrée dans la zone euro qualifiaient de pays du Club Med à la fin du siècle dernier.

Ensuite et surtout, parce que cette crise n’est pas qu’économique et ne peut s’expliquer par ces seules différences entre États membres. Tous les états fédéraux connaissent des disparités entre les états fédérés qui les composent : aux États-Unis, le taux de chômage s’établit à près de 18 % à Détroit alors qu’il est de seulement 3 % dans le Dakota du Nord. En Europe même, des pays comme l’Allemagne ou la Belgique semblent bénéficier d’une confiance aveugle des marchés, à tel point qu’ils s’endettent à des taux négatifs à court terme, alors même que les disparités entre la Bavière et les länder de l’est, ou entre la Wallonie et la Flandre, sont considérables.

Mais contrairement à la zone euro, quelles que soient les compétences des états fédérés en question, régions ou länder, au niveau fédéral existe un gouvernement économique bien réel, où un exécutif dispose de mécanismes de décisions qui permettent de réagir rapidement en cas de crise. Rien de tel au niveau européen : certes, la Banque centrale européenne (BCE) peut agir vite, dans la limite des moyens qui sont les siens, mais toute décision politique ambitieuse reste de la prérogative des chefs d’États et de gouvernements, et donc ne peut découler que d’un consensus à vingt-sept, au fil d’une prise de décision complexe, lente et fastidieuse.

Ainsi, ce que la crise actuelle a avant tout mis en évidence, ce sont les limites de la gouvernance économique de l’UE, c’est-à-dire le rôle des institutions européennes et des États membres et les relations entre eux. Cette gouvernance reste éclatée entre des compétences de nature fédérale (monnaie, commerce et concurrence notamment) et d’autres nationales (budgets, fiscalité, politiques sociales, etc.), entre des institutions européennes souvent favorables aux transferts de souveraineté mais perçues comme illégitimes, et des gouvernements nationaux jaloux de leurs prérogatives. Ces règles de gouvernance n’ont pas permis l’émergence d’un réel gouvernement économique européen, capable de prendre des décisions de politique économique de manière efficace et ambitieuse.

Un tel système était suffisant lorsque l’UE n’était qu’un grand marché, sans réelle dimension politique. Mais le traité de Maastricht, puis le passage à la monnaie unique, ont enclenché un processus nouveau : en adoptant une même monnaie, les États membres partagent plus qu’un simple instrument financier, ils font un choix politique qui les lie pour le meilleur et le pire. Jusque-là, nombreux sont ceux qui avaient cru que les bénéfices de la monnaie unique, comme la facilitation des échanges ou la stabilité des changes, pouvaient être obtenus sans aller plus loin dans l’union économique. La crise leur démontre le contraire : la stabilité propre à la monnaie unique impose des sacrifices, une discipline, une certaine volonté de vivre ensemble en somme.

Cette construction inachevée et bancale est en partie à l’origine de la crise des dettes souveraines, mais également du déficit de croissance qui mine l’Europe, et de son déclin relatif rapide dans une économie mondialisée où personne n’attend le vieux continent pour aller de l’avant. Que les pays émergents rattrapent progressivement les niveaux de vie occidentaux est assez logique économiquement, et ne pose pas de problème en soi. En revanche cela devient bien plus problématique dès lors que l’Europe perd le leadership en matière d’innovation ou que ses citoyens sont menacés de déclassement.

Certes, de nombreuses crises ont déjà affecté l’UE, de la politique de la chaise vide en 1965, lorsque le Général de Gaulle a suspendu de facto la participation de la France aux mécanismes de décisions européens, à l’eurosclérose du début des années 80, qui a vu une stagnation du projet communautaire. Cette crise n’est donc pas la première, et sans doute pas la dernière. Mais jamais les enjeux n’ont été aussi grands, car tout retour en arrière ne ramènerait pas seulement à l’étape précédente – le grand marché – mais pourrait également fragiliser ce dernier, pierre angulaire de la construction européenne.

Toute solution durable à la crise passe par la résolution d’un problème à trois nœuds, qui s’auto-entretiennent depuis le début de la crise en 2007 : la croissance, la stabilité financière, la soutenabilité des finances publiques, et dont la résolution passe par des réponses autant économiques que politiques.

En effet, sans croissance soutenue, et a fortiori en cas de contraction de l’activité, les efforts de rigueur budgétaire voient leurs effets substantiellement réduits par la contraction du PIB, qui réduit les recettes et accroît les dépenses publiques, comme les allocations chômage par exemple, tandis que la sphère financière est fragilisée par les faillites d’entreprises et les difficultés des ménages endettés.

Sans finances publiques solides, les banques sont exposées aux défauts souverains, comme on l’a vu avec la Grèce, Chypre ou l’Espagne, et les marges de manœuvre des États sont marginales pour investir et rendre l’économie plus dynamique : les efforts de rigueur nécessaires pour rétablir l’équilibre ont au contraire pour effet de déprimer la consommation et l’investissement privé, puisqu’il faut faire peser de nouveaux prélèvements sur les ménages et les entreprises.

Sans stabilité financière enfin, la contraction du crédit implique que le secteur bancaire ne peut plus jouer son rôle de financement de l’économie réelle, porteuse d’innovations et donc de croissance, tandis que les États, pris en otages par les établissements too big to fail, sont obligés d’intervenir pour éviter les faillites bancaires et les risques qui en découlent pour l’ensemble de l’économie.

Les réponses apportées jusqu’à maintenant à ces trois faiblesses sont ambitieuses. Elles témoignent de progrès réels, tant sur le plan budgétaire, puisque des pare-feu ont été créés par les États de la zone euro, que sur le plan monétaire, puisque la BCE a su faire preuve d’une grande réactivité et d’une créativité salvatrice, quoique génératrice de fortes oppositions. Aux niveaux nationaux, la plupart des États ont adopté des mesures de rigueur propres à renforcer leurs finances publiques, mises à mal par cinq années de crise, souvent précédées de décennies de laxisme budgétaire. Mais ces mesures ne suffiront sans doute pas à ramener durablement l’UE sur le chemin de la croissance et de la stabilité. Or elle y joue sa survie et son éclatement serait synonyme de déclin durable et de marginalisation internationale.

Elle ne peut donc plus rester au milieu du gué : la résolution de la crise impose de lutter contre la défiance et l’indécision qui minent l’UE, et auxquelles seule la création d’un véritable gouvernement économique européen peut remédier.

1. Trois autres pays l’ont également adopté : Andorre, Monaco, le Vatican et San Marin, mais via des accords formels avec les autorités de la zone euro, tandis que le Monténégro et le Kosovo l’ont d’une certaine manière fait clandestinement.

2. FMI, Perspectives de l’économie mondiale, 23 janvier 2013.

CHAPITRE 1

Une construction économique déséquilibrée

« Je pense que l’euro vit sa lune de miel. J’espère que ce sera un succès, mais j’ai très peu d’espoir en la matière. Je pense que les divergences vont s’accumuler parmi les différents États et que ceux-ci vont être affectés par des chocs asymétriques. Aujourd’hui, l’Irlande est un État qui a besoin d’une politique monétaire très différente de celle de l’Italie ou de l’Espagne. Sur des bases purement théoriques, il est difficile de penser qu’un tel système va être durablement stable. Néanmoins, de nouvelles choses arrivent, et de nouveaux développements se produisent. (…) L’euro a seulement un an, donnez-lui un peu de temps pour que les problèmes apparaissent. »¹ – Milton Friedman, intervention devant la Banque du Canada, 2000

« Les contrats sont plus attractifs en euros, car nul ne sait ce qu’il va advenir du dollar » – Gisele Bündchen, top-model, citée par Bloomberg en 2007

1. – Une monnaie de nature fédérale mais des budgets nationaux

La genèse de l’euro

La monnaie unique n’est pas une idée neuve. Dès 1970, dans un contexte où la stabilité monétaire issue des accords de Bretton Woods était sur le point de voler en éclats, puisque Richard Nixon annoncera en 1972 la fin de la convertibilité en or du dollar, le rapport Werner² évoquait l’idée d’une monnaie commune.

Elle apparaîtra tout d’abord sous la forme d’une monnaie abstraite, l’ECU, European Currency Unit, en 1979, utilisée comme référence dans le Système Monétaire Européen (SME). Le SME prévoit que les pays de l’UE s’efforcent de limiter les fluctuations de leurs monnaies autour du cours de l’ECU, calculé comme une moyenne pondérée des différentes monnaies des États membres de l’UE.

Néanmoins, les monnaies nationales subsistent et comme souvent dans les systèmes d’ancrage fixe d’une monnaie à une autre, le SME ne résiste guère aux chocs : la livre sterling sort du SME en 1992, et les marges de fluctuation vont être progressivement étendues de 2,5 % à 15 %.

À partir de la fin des années 1980 se met en place la seconde phase vers la monnaie unique, qui est véritablement lancée lors de la signature du traité de Maastricht, le 10 décembre 1991 (il sera ratifié en 1992, puis entrera en vigueur en 1993). Le traité prévoit un véritable cheminement vers la monnaie unique, avec la création du Système européen des banques centrales (SEBC, qui réunit toutes les banques centrales nationales), de la Banque centrale européenne (BCE) et de l’Institut monétaire européen, ce dernier étant spécifiquement chargé de la mise en œuvre de la monnaie unique.

Le calendrier (et le nom) de l’introduction de l’euro est décidé par le Conseil européen, c’est-à-dire la réunion des chefs d’États et de gouvernement de l’UE, en 1995. En parallèle aux préparatifs, un Pacte de stabilité et de croissance (PSC), formellement constitué par deux règlements européens qui mettent en œuvre l’article 126 du Traité (suivant lequel « les États membres évitent les déficits excessifs »), est adopté en 1997. Le 1er Janvier 1999, l’euro entre en vigueur comme monnaie dématérialisée, et les cours sont fixés irrévocablement (à 1 € = 6,55957 francs en France, 1 € = 1,95583 marks en Allemagne, etc.), les monnaies nationales continuant d’exister sous forme fiduciaire jusqu’au 1er Janvier 2002.

Les onze premiers membres de la zone euro (France, Allemagne, Italie, Luxembourg, Belgique, Pays-Bas, Autriche, Espagne, Portugal, Finlande, Irlande) ont été progressivement rejoints par la Grèce (2001), la Slovénie (2007), Chypre et Malte (2008), la Slovaquie (2009) et l’Estonie (2011). En 2013, La zone euro compte donc dix-sept membres, et la Lettonie pourrait la rejoindre en 2014.

Une construction bancale ?

La zone euro est une construction originale puisqu’elle consiste à fédéraliser la monnaie, en confiant la politique monétaire de la zone euro – c’est-à-dire le monopole du contrôle de l’émission de monnaie – à une unique banque centrale, la BCE, dotée d’une très forte indépendance gravée dans le marbre des traités, tout en laissant les États membres conserver la compétence budgétaire, c’est-à-dire la maîtrise des recettes et des dépenses publiques, tant dans le montant que dans la nature.

Certes, l’UE est dotée d’un budget (voir encadré), mais qui ne représente guère que 1 % de son PIB. À titre de comparaison, les dépenses publiques³ d’un État comme la France représentent 56 % de son PIB (un niveau qui fait néanmoins exception dans la zone euro, où la moyenne se situe en 2012 légèrement en dessous de 50 %). Si l’on se restreint aux dépenses de l’État français, ce qui exclut notamment les dépenses des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale, celles-ci représentent 21 % du PIB⁴. Autrement dit, le budget de l’UE n’en représente qu’une part infime. Aux États-Unis, le budget fédéral atteignait 24 % du PIB⁵ en 2011.

Ce budget est par ailleurs essentiellement affecté à des dépenses structurelles relativement stables dans le temps (financement de la politique agricole commune,