ANALISIS DE LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS CONSECIONES MINERAS

Escrito por :Martin Vinces Arbulú∗ Máster en Especialización e Investigación en Derecho

por la Universidad de Zaragoza (España). Abogado por la Universidad Católica Santo Toribio
de Mogrovejo, Chiclayo. Profesor de Derecho administrativo en esta Casa Superior de
Estudios. ∗∗ Raysa Malca Alva∗∗ Abogada por la Universidad Católica Santo Toribio de
Mogrovejo, Chiclayo
En el ordenamiento peruano, la concesión minera se encuentra debilitada en su eficacia
jurídica como título habilitante, pues existe una desorganización por parte de las diversas
Administraciones públicas con competencias cercanas a las de las autoridades mineras.
Los inversionistas asisten a un escenario en el que deben solicitar gran cantidad de títulos
habilitantes simultáneos o posteriores a la concesión minera, viéndose imposibilitados de
ejecutar sus proyectos con dinamismo y seguridad jurídica, ya que en ocasiones, la falta o el
retraso en la entrega de alguno de estos títulos adicionales impide el desarrollo de su
actividad.
Una técnica que ayudaría a corregir este escenario es la teoría de las autolimitaciones
administrativas.
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• INTRODUCCION:
• En Perú cuando nos remitimos a la idea de “minería” inmediatamente se
generan posiciones encontradas, las cuales se pueden dividir en dos
grandes grupos.
• De un lado, aquellas que privilegian el interés privado; y por otro, aquellas
que toman en cuenta la incertidumbre de una población afectada directa e
indirectamente por la actividad extractiva de minerales.
• Esta disyuntiva se refleja en derechos fundamentales como la libertad de
empresa que tutela la actividad desarrollada por el empresario minero, y los
riesgos de una población afectada por la contaminación al medio ambiente
que también merece una protección legal.
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• El artículo 19° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de Recursos

Naturales Ley 26821, atribuye a la concesión sobre recursos naturales un elemento que le
da identidad propia, el cual es la exclusividad del aprovechamiento que otorga a los
particulares mediante las modalidades previstas en la legislación especial, que en este caso
correspondería al Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (en adelante, LGM) la
cual refiere en su artículo 9° que la concesión minera otorga el derecho a explorar y explotar
los recursos minerales existentes en el área concedida.
• La actividad de explotar recursos minerales ineludiblemente ha de generar riesgos (1). Todo
riesgo presupone una intervención tecnológica, a diferencia del peligro que tiene un origen
natural, puesto que no hay intervención humana en su generación.
• Es decir, detrás de un riesgo siempre habrá una tecnología de por medio, y detrás de una
tecnología siempre habrá un conjunto de decisiones humanas(2). La técnica, como afirma
Ortega y Gasset, es todo aquello …..
• (1) Cfr. STEVE PARDO, José, “El Derecho del Medio Ambiente como Derecho de Decisión y Gestión de Riesgos” en V Seminario Permanente de Profesores Del Departamento de Derecho, Logroño,
Universidad de la Rioja, 2006, p. 5. (2) LÓPEZ, José y José Luis LUJÁN, Ciencia y Política de Riesgo. Madrid: Alianza Editorial. Obtenido en: OEFA, El financiamiento de la fiscalización ambiental en el
Perú, 1°, Lima, 2014, p. 119.
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• que se interpone entre nosotros y la naturaleza, es decir, es todo aquello que
los seres humanos hemos venido desarrollando con el objeto de dominar la
naturaleza, de doblegar y neutralizar los peligros que tienen su origen en ella.
• En relación a ello, los títulos habilitantes justamente buscan limitar y aminorar
la dinámica de los riesgos permitidos en actividades económicas, por ejemplo
buscan avalar la instalación de una planta procesadora o de tratamiento de
aguas residuales, ya sea a través de permisos o licencias con los cuales el
empresario pueda desarrollar actividades de riesgo dentro de un marco de
actuación en donde los efectos son minimizados.
• En un proyecto de inversión minera es muy importante tener en claro no sólo la
seguridad de los contratos o la seguridad de los registros, sino que también ha
de fortalecerse la seguridad de las manifestaciones que proceden de la
Administración pública, es decir, los actos administrativos, sobre todo, cuando
se trata de actos declarativos de derechos.
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• La complejidad técnica que viene de la mano con la concesión minera gira en torno
a la finalidad preventiva de salvaguardar al medio ambiente y a la población,
siendo indispensable por ello la obtención de una serie de permisos y
autorizaciones requeridos por los ordenamientos sectoriales, adicionales al título
específico de la concesión, como por ejemplo la “Licencia de Uso de Agua”
otorgada por un organismo técnico especializado: la Autoridad Nacional del Agua
(en adelante, ANA).
• Visto así el panorama, en Perú la explotación de recursos naturales se legitima por
medio del otorgamiento de títulos habilitantes distintos de la concesión minera,
cuya finalidad es armonizar el interés del inversionista, quien despliega su derecho
a la libertad de empresa, con el interés público y otros intereses particulares. Los
títulos habilitantes corresponden a un sistema preventivo por el cual se corrobora
que la iniciativa privada del particular cumple con la normativa vigente a efectos
de poder llevar a cabo la actividad minera o de riesgo.
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• De este modo, teniendo en cuenta la naturaleza de la concesión minera que otorga
el derecho a explorar y explotar recursos minerales existentes en un área
concesionada nos cuestionamos lo siguiente: ¿los títulos accesorios para el inicio de
actividades de exploración y explotación minera constituyen elementos propios de
la naturaleza misma de la concesión? En atención a lo señalado, el objetivo del
presente estudio es analizar la figura de la concesión minera, su naturaleza y eficacia
como título habilitante; y, finalmente, revisar su impacto en las inversiones.
• Régimen de promoción de la inversión
• El régimen de la inversión privada se encuentra en sintonía con nuestra Constitución
política, cuyo artículo 59 manifiesta que: “el Estado estimula la creación de riqueza y
garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El
ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud ni a la
seguridad pública”.
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• Este precepto constitucional establece como deber estatal el fomento, que

consiste en la actividad de la Administración pública destinada a ayudar,
encauzar y orientar la iniciativa privada cuando ésta se muestra insuficiente.
Mediante el fomento, la Administración persigue los fines públicos sin el
empleo de la coacción y sin la realización de prestaciones públicas per se.(por
si mismo)
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• Naturaleza jurídica de la concesión minera
• La naturaleza de la concesión mantiene una relación unívoca con la naturaleza misma
de los recursos sujetos a explotación minera, puesto que se trata de recursos
renovables y no renovables cuya titularidad la ejerce el Estado en representación de
la población, en tanto es soberano en su aprovechamiento; en consecuencia, su
utilización no se encuentra completamente sometida a la libre empresa.
• Si bien parte de la iniciativa de los concesionarios su correspondiente explotación, esta
se ordena sobre fórmulas de transmisión total o parcial de derechos, como por ejemplo
la cesión minera, conocida también como concesión.
• Respecto a la naturaleza jurídica de la concesión minera, el segundo párrafo del artículo
9° del TUO de la Ley General de Minería precisa que las concesiones mineras son
bienes inmuebles distintos al predio donde se ubica.
• Esto es así, en razón que la concesión minera es una “res administrativa” distinto al
predio que es una “res civil”. Así, conforme a las normas citadas, tenemos que la
concesión minera es un bien inmueble, incorporal y registrable.
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• En igual sentido, el artículo 10° de la LGM, establece que: La concesión minera otorga a su
titular un derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley reconoce al
concesionario.
• Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla con las obligaciones que esta
Ley exige para mantener su vigencia.” “Todos los titulares de las concesiones mineras están
obligados a cumplir las normas ambientales y de seguridad mineras establecidas en las leyes
vigentes.
• Así también, a respetar las disposiciones legales sobre la propiedad de los terrenos
superficiales que se ubiquen sobre los linderos de cada concesión minera, sean estos terrenos
eriazos, de comunidades campesinas o de agricultores particulares”. VARGAS FERNÁNDEZ, Jorge. “Abramos
bien los ojos concesiones mineras, acciones y omisiones”, Minería: Gestión ambiental para generar sostenibilidad”, Julio 2009, 38-40

• El artículo 66° parte in fine de la Constitución, reconoce que, “la concesión otorga a su
titular un derecho real”, que sin embargo, dada la especial naturaleza del objeto sobre el cual
recae, no puede ejercitarse afectando los fines públicos concomitantes de dichos bienes; en
otras palabras, la concesión minera no es más que una técnica administrativa por la cual se
atribuyen derechos a los privados para el ejercicio de una actividad económica sobre los
recursos naturales.
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• La concesión es en sí misma un título que hace nacer en la esfera jurídica de
su destinatario derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces
inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter
favorable o ampliatorio para la esfera jurídica del concesionario, e implica la
entrega, sólo en aprovechamiento temporal, de los bienes de dominio
público en relación con el bienestar de la población afectada directa e
indirectamente, es por ello que su habilitación se encuentra subordinada a
la voluntad estatal de manera especializada.
• En ese sentido, la concesión nace de un acto administrativo otorgado por la
administración constituyendo a favor del concesionario, un derecho subjetivo
sin revestir forma de contrato. Sin embargo, para el sector minero, dicho acto
permanecerá vigente, real e irrevocable, en tanto el titular cumpla las
obligaciones para mantener su vigencia.
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• Desde otra perspectiva la concesión es también entendida como aquel título
habilitante que otorga a su titular determinados derechos con la finalidad de que
pueda llevar a cabo su proyecto de inversión sobre la base de la actividad
concesionada.
• Cabe precisar que la “actividad minera” es calificada por la LGM como de utilidad
pública; es decir, el desarrollo de la misma incide en beneficio de la colectividad,
así también precisa que la inversión en las actividades es de interés nacional.
• Sin embargo, para que un proyecto de inversión minera pueda llevarse a cabo se
requiere del inicio de procedimientos administrativos, muchas veces sometidos a
autoridades no mineras.
• Aquí reside, pues, uno de los principales problemas que se pretende abordar en
estas líneas: existe un retardo en los procedimientos administrativos para la
emisión de los demás títulos exigidos como consecuencia de la burocratización de
las diversas autoridades administrativas.
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• Si bien el ordenamiento minero reconoce varios derechos a favor del titular minero, en la
realidad muchos de ellos no solo son modificados por cambios normativos, sino que también
son soslayados, disminuidos o eliminados, por el ejercicio de la actividad de algunas autoridades
no mineras. A modo de ejemplo, podemos desarrollar los siguientes casos:
• La Municipalidad Provincial de Celendín emitió la Ordenanza Municipal N° 020-2004-MPC/A,
por la cual declaró como Área de Conservación, Zona Intangible, Reserva Ecológica y Reserva
contra la Explotación Minera, diversas zonas geográficas que se desarrollan en dicha ordenanza.
• Del mismo modo, la Ordenanza Municipal N° 051-2006-MDBI, emitida por la Municipalidad
Distrital de Baños del Inca- Cajamarca, creó un Área de Conservación Municipal denominada
“Recurso Hídrico de Protección de los Ríos Quinuario, Mashcon y Grande de Conservación
Municipal31. El fundamento de este escenario patológico es el Decreto Supremo N° 070-2009-
EM, que habilita a diversas entidades públicas, sin tomar en cuenta su naturaleza minera o
sectorial y, más aún, si cuentan o no con unidades orgánicas debidamente implementadas por
especialistas en el tema, a dictar medidas que eviten situaciones que se perciban como
ambientalmente no sostenibles y que generen alarma social. Como se aprecia, fue el propio
Ministerio de Energía y Minas el que determinó que otras organizaciones administrativas
puedan pronunciarse sobre situaciones percibidas como no sostenibles o de conflicto social,
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• permitiéndoles que en cualquier momento puedan restringir o eliminar
derechos otorgados a los titulares mineros. Los especialistas señalan que es
importante tener en claro que los proyectos siguen las alternativas del mercado.
• Un proyecto que es bueno hoy, puede dejar de serlo mañana, para luego volver
a ser rentable, más aún si se trata de productos commodities que dependen de la
cotización mundial según su demanda, como es el caso de los minerales.
• Por eso, lo más importante es garantizar a los inversionistas la seguridad en la
concesión, así como la celeridad en la emisión de los demás títulos habilitantes
generando así una mayor percepción de una sociedad con estabilidad jurídica.
• Así pues, la problemática alrededor de la concesión minera no parte de las
características atribuidas a ella como acto administrativo, sino de su eficacia
como instrumento jurídico para la ejecución de proyectos
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• Concesión minera como el derecho (real) mismo que se otorga mediante
el acto administrativo
• En esta segunda acepción, debe entenderse a la Concesión Minera como el
Derecho mismo que se tiene a Explorar y a Explotar, derecho que le es
otorgado al solicitante, ahora concesionario, una vez aprobada su solicitud
ante el INGEMMET. Pero eso no es todo, además de tratarse un Derecho
Real Sui Generis, nuestro Código Civil le añade una característica más: se
trata también de un Bien Inmueble, de acuerdo a su Artículo 885º. En el
mencionado artículo, en su inciso 8º se califica como bien inmueble las
Concesiones Mineras obtenidas por particulares, mientras tanto el
Artículo 9º del TUO de la LGM declara que “la concesión minera es un
inmueble distinto y separado del predio donde se encuentra ubicado”
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• Siendo la concesión minera un inmueble distinto al terreno superficial de

donde se encuentra ubicado, se le describe como un sólido de
profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a
los lados de un cuadrado, rectángulo o polígono cerrado, cuyos vértices
están referidos a coordenadas UTM o Universal Transversal Mercator.
• Es así como la tierra para esta proyección se encuentra dividida en
sesenta usos horarios y para proyectarla a una carta geográfica se divide
ésta en ‘cuadrículas’, que quiere decir, cuadrados cuyos lados norte-sur y
este-oeste corresponden a las respectivas coordenadas UTM* . Habiendo
finalizado con explicar doctrinariamente lo que se puede entender por
Concesión Minera, sus acepciones y algunas características esenciales,
podemos pasar a definir las actividades que se encuentran comprendidas
dentro de ésta: Exploración y Explotación (Cucho, 1998).
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• III. CONCLUSIONES
• 1. La concesión minera de exploración y explotación, es un acto
administrativo por el cual la administración pública, en este caso el
INGEMMET, genera efectos jurídicos sobre el administrado o particular,
otorgándole derechos y obligaciones.
• 2. Esta concesión además de otorgar el derecho a explorar y explotar los
recursos minerales que se pudieran encontrar en determinada superficie
de terreno de profundidad indefinida, adquiere la característica de un bien
inmueble y a su vez otorga un derecho real sui generis.
• 3. La actividad de exploración, además de ubicar y determinar la cantidad
aproximada de los cuerpos……
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• ……minerales, también se establecen los valores promedio de

mineralización y las características físicas del recurso, lo que permitirá
establecer la viabilidad de la recuperación metalúrgica.
• 4. La actividad de explotación debemos entenderla como aquella que
permitirá la extracción del recurso mineral que se encuentra en los
diversos yacimientos.
• 5. Finalmente nos gustaría proponer, se retomase el otorgamiento de
concesiones sobre escombreras, relaves, pues si bien son pasivos de
actividad minera antigua, con la tecnología actual sería posible rescatar
minerales que en tiempos anteriores no fueron posibles. De esa forma se
ayudaría a la disminución de pasivos ambientales existentes