LA AUTONOMA DE LOS MUNICIPIOS EN LA CONSTITUCIN REFORMADA

Ral Borello
Profesor de Derecho Constitucional y Teora Jurdica Facultad de Ciencia Poltica y RRII U.N.R.

Interpretacin y debate sobre artculo 123 de la Constitucin Nacional Sus implicancias en el orden institucional, poltico y tributario El caso de la Provincia de Santa Fe Propuestas para la adopcin del principio autonomista en la reforma constitucional de la Provincia Participacin ciudadana y democracia semidirecta en el municipio autnomo

Rosario, noviembre de 2007.-

INTRODUCCIN
La discusin acerca de si los municipios son autnomos autrquicos ha ocupado y dividido -durante dcadas- la opinin jurdica nacional. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin -a partir de sentencias no exentas de ambigedad- ha agitado ese debate. En 1994, en oportunidad de reformarse la Constitucin Nacional, se estableci en el artculo 123 - lo siguiente: "Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal..." Mas seguidamente, los constituyentes agregaron "...y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero". El texto utilizado en la constitucin reformada (cuya mezquindad -no dudamos- obedece a la prudencia que en este tema han querido guardar sus autores) presenta algunas dificultades al momento de su interpretacin. A diferencia de otras constituciones latinoamericanas, como son los casos de Brasil, Mxico Chile -en las cuales se otorga precisin en cuanto al rol y atribuciones de las municipalidadesnuestra Constitucin Nacional ha adoptado un insuficiente enunciado que permite inferir no una sino varias interpretaciones posibles. Sin perjuicio de esta situacin, no podemos dejar de sealar que el caso de la Provincia de Santa Fe es paradjico: basta con revisar cualquier escrito o ensayo sobre las autonomas municipales para advertir que en todos los casos Santa Fe es la referencia, un actor principal que ocupa el escenario. Sin embargo integra -todava hoyel reducido grupo de provincias que en su organizacin institucional disea al municipio desde una concepcin autrquica. La historia que inscribe esa paradoja se puede condensar en tres hitos: La primera oportunidad donde la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se expidi -al menos indirectamente- sobre los municipios -en 1870- tuvo a esta Provincia como parte. En efecto, en el caso "Doroteo Garca contra Provincia de Santa Fe" 1 la Corte seal que el rgimen municipal es de exclusiva competencia del ordenamiento local y ajeno al conocimiento del poder federal. La primera constitucin provincial que reconoci el carcter autnomo de los municipios, fue la constitucin santafesina de 1921, que en los artculos 149 a 151 consagr la posibilidad de la sancin de Cartas Orgnicas municipales para los gobiernos locales de primera categora, colocando a la provincia en un nivel de avanzada a nivel americano. Y por si faltaba algn sello distintivo, la primera vez en la historia jurisprudencial que la Corte Nacional abandon su postura de considerar a los municipios como "meras delegaciones autrquicas" - en el caso "Rivademar c/ Municipalidad de Rosario", del ao 1989 2- tuvo, otra vez, a la Provincia de Santa Fe en el centro de la escena. Sin embargo, y a casi diez aos de reformada la Constitucin Nacional, que mas all de las dudas que pueda ofrecer su texto impone a las provincias asegurar la autonoma municipal, no como una simple declaracin sino como una condicin impuesta por los constituyentes para que el Gobierno Federal garantice a cada provincia el goce

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Corte Suprema, Fallos; 9:2779. Corte Suprema, Fallos; 312:326.

y ejercicio de sus instituciones3. Santa Fe posee una constitucin de sesgo claramente autrquico en lo concerniente a las municipalidades, pues -como veremos- el art. 107 de la constitucin de Santa Fe manifiesta que: " Los Municipios son organizados por la ley..." , (es decir desconoce la potestad de las municipalidades de dictarse sus propias Cartas Orgnicas), precepto ste que es ratificado por el art. 55 en tanto faculta a la legislatura provincial a "...organizar el rgimen municipal.... Es decir que el status jurdico de las municipalidades santafesinas concuerda con la nocin tradicional de autarqua en el sentido de ser un ente que se administra a s mismo, pero de acuerdo con las disposiciones de una ley emitida por una autoridad superior. Aspecto ste que tambin se evidencia en el orden tributario, ya que la constitucin santafesina estipula que la "ley" proveer a los municipios los recursos financieros. En definitiva, una rpida mirada a la "Ley Orgnica de las Municipalidades de la Provincia de Santa Fe n 2756", revela la cantidad de aspectos en los cuales la legislatura provincial ha incursionado, inhibiendo a los municipios a legislar en las ms variadas materias4. No cabe duda que los municipios santafesinos poseen fragmentos de la autonoma que consagra el artculo 123. En lo poltico son autnomos porque el pueblo del municipio elige a sus representantes. Y lo son en la faz administrativa, pues la propia constitucin provincial reconoce que pueden administrarse a s mismos. Es decir detentan autonoma poltica y administrativa, pero carecen de autonoma institucional, que consiste en la facultad de darse sus propias instituciones y regirse por ellas, como en el caso de los "municipios de convencin" que dictan sus cartas orgnicas. Y no detentan -por supuesto- de autonoma econmica-financiera, al estar inhibidos de establecer impuestos. En el presente trabajo intentaremos desentraar el sentido y alcance de la autonoma municipal consagrada en la Constitucin Nacional, abordando las consecuencias que el artculo 123 puede tener en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Indagaremos sobre las posibles consecuencias jurdicas de la situacin vigente, en cuanto la Constitucin Provincial no ha adaptado su texto a lo dispuesto por la Constitucin Nacional. Y analizaremos los distintos caminos para lograr esa adaptacin: resulta imperioso reformar la Constitucin Provincial para reconocer la autonoma o el artculo 123 opera automticamente? Puede consagrarse la autonoma con la sancin de una ley?
En efecto, el artculo 123 de la Constitucin Nacional reza que "Cada Provincia dicta su propia constitucin conforme a los dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal....". A la vez el aludido artculo 5 estipula: "Cada Provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". 4 La Ley 2756 data del ao 1939 y con pocas modificaciones mantiene su vigencia siendo de obligatoria aplicacin para todos los centros urbanos que tengan una poblacin mayor de 10.000 habitantes Basta con un simple examen de la misma para contemplar la cantidad de aspectos que el legislador provincial le impone al municipio (tenga ste 10.000 habitantes, 400.000 o un milln), que si bien poseen la facultad de dictar ordenanzas, las mismas no pueden salirse del "marco" establecido en dicha ley, que es siempre una norma de grado superior. As, el aludido texto legal regula aspectos tan dismiles como los sistemas de compras (licitacin pblica, etc.), el sistema electoral que debe aplicar cada municipio. Estipula -entre otras cuestiones- las facultades y atribuciones de cada rgano de gobierno (Intendente y Concejo Municipal) de quienes regula las condiciones para acceder al cargo, duracin, inhabilidades, acefala, remocin, etc.
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A partir del examen de otras constituciones provinciales, precisaremos sobre como resultara conveniente adoptar el principio autonomista en una eventual reforma constitucional. Finalmente y a partir de la concepcin del municipio como mbito preferencial para la participacin poltica directa e inmediata, indagaremos acerca de las modalidades mas reconocidas para propiciar ese modo de involucrarse de los ciudadanos -como vecinos- en la "cosa pblica". Corresponde una ltima aclaracin: no se trata -en este trabajo- de "tomar partido", de adscribir al "municipalismo", o acordar con las ideas asociadas a la concepcin minimalista del poder municipal. Mas all de nuestras propias convicciones, orientadas a un mayor fortalecimiento del municipio como lugar primordial para la interaccin social, poltica y econmica, para lo cual los gobiernos locales pueden realizar una significativa contribucin para la transformacin social, se trata aqu de indagar, profundizar y analizar el mandato constitucional para que las provincias "aseguren" la autonoma municipal", sin darle - a ese precepto que forma parte del artculo 123 de la Carta Magna- un sentido interesado que desvirte el espritu que quisieron darles los constituyentes. En definitiva: reflexionar acerca de la real dimensin que la autonoma de los municipios adquiere en la constitucin reformada, no implica -simplemente- ostentar una conviccin poltica sino partir de un respeto por el estado de derecho, en el cual todo orden jurdico- poltico del Estado debe ser congruente con la constitucin. Como bien enseaba Snchez Viamonte hace ya ms de treinta aos, en la repblica democrtica, que es esencialmente estado de derecho, el principio de autoridad reside en la constitucin y la ley, y no en los individuos encargados de cumplirla y de hacerla cumplir.

CONTENIDO
PRIMERA PARTE Los trminos "autarqua" y "autonoma" El debate terico y la jurisprudencia antes de la reforma constitucional de 1994 SEGUNDA PARTE La "autonoma" que consagra el artculo 123 de la Constitucin Nacional Sentido y alcance del trmino a partir del debate en la convencin constituyente Sus implicancias en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero Jurisprudencia de la Corte Suprema luego de la reforma constitucional TERCERA PARTE El caso de la Provincia de Santa Fe Posibles consecuencias jurdicas de la situacin vigente Debate sobre los distintos caminos para receptar el principio autonomista en el derecho pblico provincial Propuestas para normatizar la autonoma de los municipios ante una eventual reforma constitucional CUARTA PARTE Participacin ciudadana y democracia semidirecta en el municipio autnomo ANEXO Derecho constitucional comparado en materia de autonoma municipal

PRIMER A PARTE
I.- Los trminos "autonoma" y "autarqua".5 Segn el Diccionario de la lengua espaola de la Real Academia Espaola6, autarqua es el poder para gobernarse a s mismo. Autonoma, por su lado, es la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regir intereses particulares de su vida interior mediante normas y rganos de poder propios7. Para la Enciclopedia Jurdica Omeba8, autonoma significa la facultad de una comunidad humana de gobernarse a s misma, mediante leyes propias y por autoridades elegidas en su seno. Autarqua - en cambio- implica una forma de descentralizacin administrativa que brinda a los entes que la disfrutan (entes creados por ley), la facultad del gobierno propio en lo administrativo. Se diferencia de la autonoma en que sta no implica solamente facultad de gobierno propio, sino la de dictarse sus propias leyes y elegir sus autoridades. La autarqua corresponde a la descentralizacin administrativa. Es en lo administrativo lo que la autonoma es en lo poltico". Es decir que en su raz etimolgica todo parece indicar que el vocablo autonoma "supera" a la vez que "comprende" a la autarqua en una relacin de gnero (autonoma), a especie (autarqua)9.

Algunos autores, como Agustn Gordillo ("Tratado de derecho administrativo", Tomo I, pg. XI-2) entienden que la distincin de estos conceptos no tiene base cientfica y por ende resulta ocioso discutir en torno a ellos. Tan solo tienen -dice Gordillo- una diferencia de matices. A tal punto este jurista cree que es estril esta diferenciacin, que propone prescindir del trmino autonoma y utilizar slo el de autarqua. Que diferencia poseen -se pregunta- si la facultad de dictar normas comprende a ambos conceptos, ya que no se puede concebir administrar sin dictar al menos alguna norma? A nuestro juicio bien vale la pena intentar distinguir estos vocablos, pues existe una gran diferencia entre -por ejemplo- sancionar un agente municipal y tener la potestad de adoptar un Estatuto para los Agentes Municipales; entre adjudicar una licitacin poder determinar un rgimen electoral propio. Ms que matices, el tipo de norma revela el status poltico. Por lo dems, la indagacin sobre el alcance de estos vocablos adquiri una trascendente dimensin a partir del fallo de Corte "Rivademar" ("...los municipios no pueden ser autrquicos.."), y -obviamente- a partir de la reforma constitucional de 1994 que textualmente alude a la autonoma municipal. 6 Diccionario de la lengua espaola. Real Academias Espaola - Talleres Espasa - Calpe, Madrid, 1984. 7 Segn Linares Quintana, etimolgicamente autonoma significa gobierno propio y facultad de legislar por s mismo, pues proviene del griego autos (por s mismo) y nom-os (ley). Agrega este autor que el vocablo no estaba previsto en el texto constitucional y recin se comenz a utilizar en el derecho pblico con la formacin del partido autonomista que defenda la autonoma de la Provincia de Buenos Aires contra el propsito de Mitre de darla por asiento definitivo del gobierno federal (Linares Quintana, S.V.: Gobierno y administracin de la Repblica Argentina", Ed. Tea, Bs. As., 1956, pg. 17). 8 Enciclopedia Jurdica Omeba, Tomo I A , Ed. Driskill, Bs. As., 1986, pg. 962. 9 En su "Tratado de Derecho Municipal" (Tomo I, Segunda Edicin, Ed. Rubinzal- Culzoni Editores, Santa Fe, 1997, pg. 94), Horacio Rosatti incluye -dentro de las cinco atribuciones que el autor confiere a la autonoma- a la autarqua. En efecto, el mencionado jurista manifiesta que "...parece sensato reconocer "autonoma" a todo ente que rena las siguientes cinco atribuciones: a) autonormatividad constituyente, b) autocefala, c) autarca autarqua, d) materia propia y e) autodeterminacin poltica".

La Ciencia Jurdica ha elaborado los conceptos en estudio sin alejarse demasiado de estas acepciones lingsticas. As, se ha dicho que el trmino autonoma implica desde el punto de vista institucional -que un ente tiene poder propio y originario (y no porque le haya sido conferido por un ente superior) para darse su propia ley y regirse por ella, como es el caso de las provincias argentinas, ya que la Constitucin Nacional estipula que pueden darse su propia Constitucin10. Autarqua, en cambio, significa que un ente tiene atribuciones para administrarse a si mismo, pero de acuerdo con una norma que le es impuesta, pues el ente no tiene conferidos poderes para dictar dicha ley11. Autarqua es siempre gobierno propio, como suele ocurrir con diversas instituciones econmicas, financieras o administrativas sujetas a las disposiciones de una ley orgnica que fija su organizacin y el alcance de su funcionamiento autrquico12. Un ejemplo de ello sera el Banco de la Nacin Argentina, quien en su calidad de entidad autrquica se administra a s misma, pero de acuerdo con la ley de su creacin emitida por una autoridad superior, en este caso, el Congreso de la Nacin. En el orden provincial, podemos mencionar al Aeropuerto Internacional de Rosario, que se configura como entidad autrquica en virtud de una ley sancionada por la Legislatura de la Provincia (Ley 10.906). As, el ente creado tiene como misin administrar al Aeropuerto, pero dentro del marco, con las facultades y atribuciones especficamente delineadas en la ley de su creacin. Entonces, hablar de autonoma, implica referir a un poder originario para legislar. En la autarqua tal poder resulta delegado, y es menor, ya que es para administrar, en el marco de una ley (de "creacin" del ente). Veremos mas adelante que suelen enunciarse aspectos de la autonoma (como lo hace la Constitucin Nacional en su art. 123) al enumerar los siguientes: institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Pero advertimos tambin que el vocablo autonoma, en tanto forma parte del lenguaje posee siempre un vicio potencial: su textura abierta. Y en este caso, el vocablo no est exento de una imprecisin, rasgo que afecta a aquellas palabras que hacen referencia a una propiedad que en la realidad puede adquirir grados diferentes13. II.- El debate terico y la jurisprudencia antes de la reforma de 1994 constitucional

1.- La norma constitucional Antes de la reforma de 1994 la Constitucin Nacional se ocupaba de la cuestin municipal solamente en el artculo 5 (todava vigente): "Cada provincia dictar para s una constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones".

Artculos 5, 122 y 123 de la Constitucin Nacional. Bielsa, R.: "Principios de derecho administrativo", Ed. Ateneo, Bs.As, 1948, pag.533: "La palabra "autonoma", segn su etimologa significa "darse leyes a s mismo", la palabra "autarqua" significa "administracin de s mismo". En otros trminos: si la autarqua supone administracin propia por delegacin legal, la autonoma implica necesariamente derecho de legislacin propia". 12 Snchez Viamonte, C.: "Manual de derecho constitucional", Ed. Kapeluz, Bs.As., 1956, pg. 64. 13 Nino, C.: "Introduccin al anlisis del derecho", Ed. Astrea, Bs. As. 1983, pg. 264.
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Esa frase, "rgimen municipal" no figuraba en el proyecto de Alberdi y fue incorporada al texto constitucional por el convencional cordobs Juan del Campillo. Como en otros temas importantes, no hubo discusin alguna14 y se aprob directamente. La inexistencia de tal debate origin a lo largo del tiempo distintas interpretaciones sobre el significado de la oracin15. No obstante ello, puede inferirse del texto que la competencia de las provincias para dictar sus constituciones tiene lmites, entre los que se encuentran el de "asegurar el rgimen municipal". Como acertadamente lo ha sealado Joaqun V. Gonzlez, la constitucin hizo obligatorio para las provincias, como condicin de su garanta y proteccin, el establecimiento de su rgimen municipal, que ellas buscaran en sus antecedentes sociales. No les prescribe bases para definir la naturaleza del gobierno municipal, pero es justo entender que dejaba librada su eleccin a la voluntad y la experiencia de los constituyentes de Provincia. Slo habla de "su rgimen municipal", es decir, que lo considera una institucin propia y exclusivamente local16. 2.- Discusin en el mbito acadmico y doctrinario. Mas all de la interpretacin del artculo 5 esbozada precedentemente, aquella expresin "rgimen municipal" dio origen a un debate acerca de la naturaleza jurdica de los municipios. Eran los mismos autnomos autrquicos? Casi ningn jurista (especialmente en las materias de derecho constitucional y administrativo) estuvo ajeno a este debate. As por ejemplo, Joaqun V. Gonzlez, Carlos Snchez Viamonte 17y Germn Bidart Campos 18sostuvieron la tesis de la "autonoma" de los municipios. En el mbito del derecho administrativo predomin la posicin "autrquica". Tal el caso de Bielsa19, Miguel Marienhoff 20 y la mayora de los administrativistas, como Manuel M. Diez, Benjamn Villegas Basavilbaso y Bartolom Fiorini.

Ravignani, E.: "Asambleas Constituyentes Argentinas", T. 4, Ed. Talleres S.A., pg. 506. Hernndez, A.: "La autonoma municipal", en Revista de la Bolsa de Comercio de Rosario Ao XC- n 1482. 16 Gonzales, J.: "Manual de la Constitucin Argentina", Ed. Estrada, Bs. As. 1942, pg. 685. 17 Sanchez Viamonte, C.: op. cit. pag. 64: "Las municipalidades argentinas son polticamente autnomas, porque el pueblo del municipio elige a sus representantes para el ejercicio del poder municipal. Esta autonoma poltica se extiende al poder de legislar y de establecer impuestos y tasas. Por eso las municipalidades son algo mas que autrquicas y podemos hablar de su autonoma poltica". 18 Bidart Campos G.:"Manual de Derecho Constitucional", Ed. Ediar, Bs. As. 1990, pg. 149: "Doctrinariamente, nos enrolamos en la tesis que reconoce al municipio como la forma primaria de descentralizacin poltica -y no solo administrativa- .Cabe, pues, hablar de un verdadero "gobierno" municipal en sentido poltico, con una genuina autonoma". 19 Bielsa, R.: op.cit., pg. 534: "En nuestro rgimen las comunas no son autnomas sino autrquicas. Las municipalidades, como ha declarado la Corte Suprema, no son mas que delegaciones de los poderes provinciales circunscriptas a fines y lmites administrativos que la Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial". 20 Marienhoff, M.: "La supuesta autonoma municipal", en La Ley - 1990 - B, pg. 1013: " Las nicas entidades autnomas existentes en nuestro pas son las provincias, cuyos poderes nacieron con ellas y surgen de la historia. Tcnicamente, las municipalidades argentinas no son autnomas, sino simplemente autrquicas, pues ninguna de ellas tiene, como inexcusablemente lo requiere el concepto de autonoma, poderes originarios y propios, inherentes a la misma, nacidos simultnea y concomitantemente con ellas. Los poderes que poseen las municipalidades de nuestro pas les fueron delegados por rganos superiores de las provincias o de la Nacin".
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Lo cierto es que la constitucin reformada estamp la expresin "autonoma". De all en adelante -como luego veremos- se esboz la teora de "grados" en tal autonoma21. Las provincias detentan una autonoma de primer grado. Los municipios, de segundo grado. Tambin suele utilizarse- con relacin a los municipiosel vocablo de "autonoma restringida"22. Esta construccin terica parece haber superado -entendemos- aquella polmica. Al menos para cerrar un captulo y dar nacimiento a uno nuevo: si la provincia detenta un mayor grado de autonoma que el municipio, hasta dnde el poder constituyente local tiene atribuciones para degradar la autonoma que consagr la constitucin? A modo de ejemplo: puede determinar que las municipalidades -dentro de su jurisdiccin- no podrn dictarse sus cartas orgnicas?, puede desconocer el poder municipal de incluir -entre sus recursos tributarios- a los impuestos?, puede imponer a los municipios un especfico rgimen electoral?, podr obligarlos a adoptar formas de democracia semidirecta? Intentaremos dar respuesta a algunos de estos interrogantes en la Parte Segunda de este trabajo. 3.- Interpretacin jurisprudencial. Durante dcadas, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que las Municipalidades eran entidades autrquicas, y en modo alguno entidades autnomas. El ms alto tribunal entenda que las municipalidades obraban por delegacin de los poderes provinciales. Tal jurisprudencia se acentu desde el caso "Ferrocarril del Sud c / Municipalidad de La Plata" del ao 191123, pronunciamiento en que la Corte defini a los municipios como "delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos que la Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propia legislacin". Tal postura se mantuvo hasta marzo de 1989, fecha en que la Corte dict el ya aludido fallo "Rivademar, Angela c/ Municipalidad de Rosario", que implic un cambio total de criterio al abandonar una posicin jurisprudencial que se mantuvo firme desde los orgenes del mas alto tribunal. Aunque en ningn prrafo de la sentencia se afirma que los municipios "son autnomos", la Corte es clara al afirmar que nunca podran ser autrquicos, invocando caractersticas propias que acreditaran la autonoma de los mismos. En otras palabras, ms que declarar la autonoma, descarta la autarqua. Resulta conveniente narrar sucintamente este antecedente, a todas luces ilustrativo para comprender la contraposicin entre los conceptos de autonoma y autarqua. En el ao 1978 Angela Rivademar fue contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutora de piano. Posteriormente se la incorpora a la planta permanente con basamento en la ley provincial 9286 (Estatuto del Personal de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe) que establece que pasado cierto tiempo, los agentes municipales contratados adquieren estabilidad. Lo cierto es que concluido el Proceso de Reorganizacin Nacional, el nuevo gobierno constitucional, encabezado en aquel entonces por el Intendente Horacio Uzandizaga, y sobre la base de una ordenanza emanada del Concejo Municipal, procedi a revisar los nombramientos

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Baistrocchi, E.: "La autonoma de los municipios de provincia: sus posibles consecuencias tributarias", en "La Ley" Ao LX. n 160, del 23 de agosto de 1996, pg. 4. 22 Aquino Britos, A.: "La cuestin municipal despus de la reforma de 1994", en "La Ley - Actualidad " Ao LX. n 43, del 29 de febrero de 1996, pg. 1. 23 Corte Suprema, Fallos: 114:282, pg. 285.

efectuados en el gobierno de facto, y en el ao 1984 decidi remover a Rivademar del rgimen de estabilidad que se le haba concedido. Iniciada la accin judicial contra la Municipalidad de Rosario, sta plante con precisin la cuestin de la autonoma: debe la Municipalidad enmarcar sus acciones en una ley provincial que le estipula como es el rgimen laboral con sus empleados? No se vulnera con ello las atribuciones propias de los municipios? La Corte Provincial fall a favor de Angela Rivademar y orden revocar la decisin del Intendente, para reincorporar a la actora, en base a que la legislacin municipal deriva de la Ley Orgnica de las Municipalidades que le compete a la Legislatura, es decir a la Provincia. Ntese lo claro de esta concepcin "autrquica" del municipio -acorde a las definiciones esbozadas al comienzo-: el ente debe actuar segn las atribuciones y facultades que le confiere una ley superior, estando inhibido para "legislar" en esas materias (en este caso, en el rgimen laboral de sus agentes). Ante esta decisin, la Municipalidad de Rosario plante, por ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la inconstitucionalidad del Estatuto para el Personal de Municipalidades (Ley Provincial), por entender que afectaba el "rgimen municipal" consagrado por el art. 5 de la Constitucin Nacional. Al dictar sentencia -favorable a la Municipalidad de Rosario- el mximo tribunal se pronunci por primera vez en su historia a favor de las autonomas municipales, an cuando se resisti a decirlo en forma directa y expresa. Como fundamento seal las diferencias que existen entre un ente autnomo y otro autrquico. En el considerando 7 del fallo, la Corte expresa: "...frente a la discrepancia doctrinal entre la autarqua y la autonoma de las municipalidades...esta Corte se pronunci claramente a favor del primer trmino de esa alternativa considerndolas como entes autrquicos territoriales.... Pero, en el considerando 8 el pronunciamiento es el siguiente: " un nuevo y ms detenido examen de la cuestin aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que ha mantenido casi invariablemente la jurisprudencia de esta Corte". Para fundar esta nueva posicin el tribunal se basa, en primer lugar, en el argumento que a partir de 1957 diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonoma de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgnicas, o semiplena cuando no alcanza a esa atribucin. En segundo lugar, la Corte recurre a describir diversos caracteres del municipio "...que mal se avienen con el concepto de autarqua...". Y seguidamente los enuncia: su origen constitucional, frente al meramente legal de las entidades autrquicas; la existencia de una base sociolgica dada su poblacin (que no se da en una entidad autrquica); la imposibilidad de suprimir su existencia -asegurada por la Constitucin- , mientras no puede decirse los mismo de los entes autrquicos; el carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales frente al de las resoluciones administrativas de los entes autrquicos; el carcter de personas jurdicas de derecho pblico y de carcter necesario de los municipios (art. 33 Cdigo Civil), frente al carcter contingente de los entes autrquicos24; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de la circunscripcin territorial y no slo a las personas vinculadas, como en las entidades autrquicas; la posibilidad de creacin de entidades autrquicas en los municipios, ya que no parece posible que una
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Esta argumentacin de la Corte contribuy a dudar sobre si el tribunal extenda o no carta de autonoma a los municipios, pues en este punto se apoy en el texto original de Vlez Sarsfield sin reparar que el artculo tambin englobaba (aunque sin mencionarlas as) a dichas entidades, y posteriormente el Cdigo Civil -en la reforma de 1968- declara personas jurdicas de carcter pblico -entre otras- a los municipios.......y a las entidades autrquicas.

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entidad autrquica cree a otra entidad autrquica; y finalmente se reconoci que las autoridades municipales se eligen por votacin popular, lo que es inconcebible en las entidades autrquicas. En su considerando 9 la corte se expide acerca de la necesariedad de las municipalidades y afirma que si las leyes provinciales no pueden omitir establecerlas, tampoco pueden privarlas de las atribuciones mnimas necesarias para cumplir su cometido, entre ellas las de nombrar su personal y removerlo. De no ser as, las provincias podran impedir sus funciones, causar el desorden administrativo e incluso provocar la ruina econmica. En el considerando 10, la Corte declara a los municipios organismos de gobierno de carcter esencial, con mbito propio para administrar, an cuando no se trate de gobierno poltico. En un caso posterior (que paradjicamente tuvo tambin como protagonista al municipio de Rosario) la Corte atenu la concepcin autonomista. Se trata del antecedente "Municipalidad de la ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe"25de junio de 1991. En esta circunstancia la Municipalidad de Rosario solicit se declare la inconstitucionalidad de una ley provincial que cre el Fondo de Asistencia Educativa (F.A.E.) que oblig a cada Municipalidad de la Provincia a aportar un 10 % de sus rentas al mantenimiento, ampliacin y refaccin de edificios escolares. Argument (citando el antecedente "Rivademar") que una ley provincial no puede afectar la libre disposicin y administracin de sus fondos. Sin embargo, en esta oportunidad la Corte no hizo lugar a la pretensin de la Municipalidad de Rosario y atenuando su anterior posicin declar que si bien el art. 5 de la Constitucin exige a las Provincias asegurar su rgimen municipal, la citada norma en ningn momento determina el grado de independencia que corresponde a cada municipio, de manera tal que, queda a cargo del legislador provincial optar por un rgimen autrquico autnomo, si se tiene en cuenta que ambos constituyen diferentes grados de descentralizacin26. En este ltimo pronunciamiento, la Corte parece haber despejado las dudas que ofreca el fallo "Rivademar". Si la cuestin en debate -como vimos al inicio de este trabajo- consiste en determinar si los municipios deben sujecin al ordenamiento provincial y en que medida, el fallo "Municipalidad de Rosario" dej en claro que tal "medida" es la subsistencia del municipio. Es decir: el ordenamiento normativo provincial seguir siendo el marco normativo y poltico de los municipios, con la limitacin de no poner en riesgo su subsistencia econmica. Cmo veremos seguidamente, la reforma constitucional de 1994 ratific la potestad de las provincias de determinar la capacidad jurdica que detentan los municipios, marcando una innegable diferencia entre estos ltimos y las provincias, que conservan todos los poderes no delegados por la propia Constitucin a la Nacin. Mas el artculo en cuestin (123), no exento de imprecisin, declara la autonoma municipal (que, como expusimos anteriormente es algo mas que "administrar", pues implica una potestad de darse su propia legislacin), lo que obliga a seguir discutiendo acerca de las facultades de los municipios (hasta dnde llegan las mismas?, cual es el lmite de sus potestades?) desentraando el sentido de tal disposicin normativa.

Corte Suprema, Fallos: 314:495. La composicin de la Corte que fall en "Municipalidad de Rosario" era distinta a la que sentenci en "Rivademar". En efecto, en el transcurso de uno y otro caso la Corte fue ampliada a nueve miembros, seis de los cuales no haban participado en "Rivademar". Los tres jueces restantes (que s haban participado en "Rivademar"), es decir los doctores Belluscio, Fayt y Petracchi, votaron en disidencia, argumentando -entre otros aspectos- que los municipios deben poseer la potestad de elaborar su presupuesto y el destino sus recursos.
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La cuestin radica en que los fallos de la Corte que analizamos de algn modo "limitan" los poderes de las provincias al momento de determinar las potestades municipales, en tanto -esos poderes- no son "arbitrarios" (as, no pueden poner en riesgo la supervivencia del municipio -como vimos en "Municipalidad de Rosario" - , o no pueden fijarle la municipio un determinado rgimen laboral, como se vio en "Rivademar"), pero el nuevo artculo 123 a excedido esta tesis. Ya no es un "lmite" al poder provincial, sino una "obligacin": nada menos que "asegurar la autonoma de los municipios".

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SEGUNDA PARTE
I.- La "autonoma" que consagra el artculo 123 de la Constitucin Nacional. La Constitucin reformada, incluy en forma expresa (aunque no sin sinuosidades) la concepcin autonomista de los municipios. El artculo 123 dispone: "Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el art. 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero". Es decir que el texto constitucional obliga a las Provincias a reconocer las autonomas de los municipios, pero -a la vez- faculta a las mismas para reglar el alcance y contenido de esa autonoma. Como debemos interpretar esta clusula? Como punto de partida para indagar las posibilidades de una argumentacin razonable a esta pregunta hemos de precisar someramente que sentido le damos a la palabra interpretacin (que a la vez tiene distintas posibilidades de ser interpretada) y que recursos son vlidos cuando frente a nosotros- tenemos el texto constitucional. Como bien lo ha sealado Genaro Carri27 el lenguaje posee una textura abierta que indica que los criterios que presiden el uso de las palabras que empleamos para hablar de la realidad no siempre estn totalmente determinados. Es difcil o imposible superar totalmente la dificultad antedicha pues el lenguaje natural tiene esa textura abierta, a resultas de lo cual no puede lograrse una precisin absoluta en las palabras al menos que construyamos un lenguaje artificial y nuevo como lo han hecho las ciencias exactas28. Interpretar la ley es ante todo- una actividad dirigida a investigar el sentido y alcance de una norma jurdica, actividad que nunca ser neutra ya que juegan en el proceso nuestras propias concepciones acerca del derecho y la importancia que le asignemos a las fuentes, lo que determinar la prioridad en la seleccin por parte del intrprete. De all la variada gama de recursos tericos utilizados desde tiempos inmemorables por juristas y jueces, como procedimientos que disimulan el sentido ideolgico que tiene la adopcin de uno u otro mtodo interpretativo en la concreta tarea de produccin y aplicacin del derecho29. Por otro lado, y como bien lo ha sealado Elisa Carri30, la interpretacin constitucional como praxis constituye un captulo de la teora descriptiva de la interpretacin de la ley, con peculiaridades propias derivadas de la variedad de reglas constitucionales, la prevalencia de trminos valorativos de axiologa poltica y social o de axiologa jurdica y del carcter, no solo normativo sino poltico de muchas de sus normas. Por nuestra parte, creemos que la faena interpretativa ( y con mayor razn cuando se pone en juego el sentido de una disposicin constitucional) no puede soslayar que en las opciones por las fuentes del derecho que hemos de jerarquizar para desentraar el sentido de un texto jurdico, ponemos en juego el mayor o menor grado de apego a la voluntad legislativa, visto desde otro ngulo la mayor o menor libertad del juez. La forma republicana de gobierno y con ello la separacin de los poderes, obliga a
G.: "Lenguaje, interpretacin y desacuerdos en el terreno del derecho", en Notas sobre derecho y lenguaje, Ed. Abeledo Perrot, 3ra. Ed., Bs. As. 1986. 28 Hospers, J.: "Introduccin al anlisis filosfico", Tomo I, Bs. As. 1965, pg. 48. 29Vernengo, J.: "Curso de teora general del derecho", Ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Bs. As. 1976, pg. 412. 30Carri, M: "Acerca de la praxis interpretativa constitucional", pg. 41 (cit. de Masnatta, H: "Interpretacin de la Constitucin", en "La Ley" del 3 de octubre de 1994, pg. 1)
27Carri,

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armonizar los distintos mtodos interpretativos, asignndoles a todos una aptitud para dar racionalidad a nuestras fundamentaciones. En otras palabras, si queremos propender a este equilibrio resulta tan nociva la vieja tesis de Montesquieu acerca de que el "juez es boca de la ley, como aquellas concepciones propias del realismo extremo que ensean que la constitucin es lo que los jueces dicen que es (Charles Evans Hughes, presidente de la Corte Norteamericana, 1909-1914). Esta posibilidad de libre interpretacin -tendencia que tambin sostenan otras corrientes, como la Escuela del Derecho Libre- , llevada a sus consecuencias extremas implicara que el juez reunira en s las funciones de magistrado y legislador, provocando un grave desequilibrio en los poderes del Estado. El derecho constitucional -entonces- no debe descartar los mtodos de los que tradicionalmente se ha valido. Si bien jurisprudencialmente la Corte ha evolucionado hacia una interpretacin dinmica de la ley (que en alguna medida acrecienta la creatividad del juez), de ningn modo ello implica desechar los mtodos mas tradicionales como son el gramatical indagar sobre los fines del legislador31 (que de algn modo reducen las posibilidades del juez), mas no en el sentido de la "intencin psicolgica" del mismo, sino -como en muchos fallos lo ha pronunciado la Corte- como "finalidad" de la norma, pues toda ley se dicta con un propsito determinado, tiene un fin, un propsito y el intrprete debe tenerlo presente para contribuir a que ese fin se cumpla. De all que los trabajos previos, los proyectos, etc. tienen indudable valor: negarlo equivale a oponerse al elemento histrico, que es uno de los computables de la peripecia hermenutica. Esta vala se acrecienta en el caso que estamos analizando, en razn que no ha transcurrido un excesivo tiempo desde que fuera efectuada la reforma que incorpor el artculo 12332. Bajo estas premisas, entendemos que desentraar el sentido del artculo 123 impone la necesidad de tomar como referencia (no nica) las expresiones vertidas en el seno de la convencin constituyente. Esta afirmacin toma en cuenta que la literalidad del texto, y la tcnica legislativa utilizada en su redaccin adolecen de defectos que exigen dotar de mayor claridad a lo normado en el artculo 123. Afirma Bidegain que en su centenaria experiencia la Corte ha trazado criterios para guiar la tarea interpretativa, siendo la regla primera la necesidad de atenerse a los textos33, es decir el elemento literal debe ser siempre el "punto de partida". Revisemos, entonces, el texto: la primera parte no ofrece puntos oscuros, al tratarse de una reproduccin del anterior artculo 106. Me refiero a la expresin "Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5...". Seguidamente expresa: "...asegurando la autonoma municipal". Tampoco parece ofrecer dificultades el trmino "asegurar", utilizado en el sentido de "garantizar", "proteger"34.
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Seala Nstor Sages ( "Elementos de derecho constitucional"- Tomo I, 2 ed. , Ed. Astrea, 1997, pg. 54): " En procura de las fuentes que orientaron la voluntad del legislador, la Corte comienza por la lectura de la norma, pero tambin va a la exposicin de motivos de la ley, los despachos de las comisiones parlamentarias, los debates en el Congreso, las explicaciones de los miembros informantes de las comisiones ("Municipalidad de Crdoba", Fallos 114:304 y 115:177; "Portillo", Fallos 210:541)" 32 Sostiene Carlos M. Bidegain (" Cuadernos del Curso de Derecho Constitucional", Tomo I, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1986, pg. 64), que el criterio interpretativo que atribuye importancia a la voluntad del legislador, pierde valor a medida que nos alejamos en el tiempo, lo que obliga a los jueces a sentir la necesidad de desvincular la intencin del autor de la norma. 33 Bidegain, C.: op. cit., pg. 63. 34 Rosatti, Horacio: "La facultad provincial de fijar los lmites territoriales de las ciudades y la autonoma municipal", en "Doctrina Judicial", La Ley, Tomo 2001-1, pg. 881.

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Tal es el sentido que la Constitucin le otorga en otros preceptos, tales los casos de los artculos 75 inc. 2 ltimo prrafo, inc. 17 e inc. 19. Y luego tenemos el vocablo "autonoma" al que ya nos hemos referido en el primer punto de este trabajo y que no ofrecera mayores dificultades. El dilema radica en determinar si la Constitucin otorga idntico sentido al que le hemos asignado. Tal problema lo presenta otra disposicin constitucional en la que el trmino autonoma es utilizado como sinnimo de autarqua. Encontramos esa identificacin en el artculo 14 bis tercer prrafo en cuanto dispone la "....creacin de entidades nacionales o provinciales con autonoma financiera y econmica, administradas por los interesados...". Tambin en los artculos 85 y 86, que crean dos nuevos organismos, a los que no podra asimilrseles a los municipios o a las provincias, se utiliza el vocablo autonoma, an cuando seguidamente se aclara que la misma es "funcional". Mayor claridad parece arrojar el artculo 75 inc. 18 que asigna a las universidades nacionales "autarqua y autonoma", pero tambin aqu - si bien los conceptos se inscriben como "diferentes"- no puede soslayarse que la "autonoma" de las universidades no puede ser equiparada a la de los municipios como poder originario de "darse su propia ley" o -como lo seala parte de la doctrina- el ejercicio de "poder poltico"(Sages) "poder constituyente de tercer grado" (Snchez Viamonte). Se utiliza tambin la palabra "reglando" (al aludir al "...alcance y contenido de la autonoma municipal...") trmino que es decisivo en esta norma, en razn que determina la atribucin del estado provincial, en cuanto al modo, el procedimiento en que debe "asegurar" la autonoma. Desde la mirada del municipio es la forma en la que el estado provincial la "asegurar" su autonoma. En el Diccionario de la Real Academia Espaola reglar es "sujetar a reglas una cosa", y se identifica con los vocablos ajustar y regular. Casi todos los diccionarios de la lengua espaola identifican los conceptos de "reglar" y "regular". Y tambin lo hace la Constitucin Nacional. Pero la Carta Magna utiliza indistintamente estas palabras. A veces dndole un sentido restringido, como semejanza a "reglamentar" (es decir precisar detalles, o como estipula el artculo 28 en cuanto a que las leyes que "reglamenten" el ejercicio de los principios derechos y garantas, no podrn alterar su espritu), como se advierte en el caso del artculo 49 en el que el sentido acotado y limitante aparece claro35. Entonces "reglar" y "regular" pueden ser entendidos como la actividad de agregar aspectos a la legislacin para su correcta aplicacin, pero no imponer obligaciones o reconocer derechos, cuestiones que son propias de la ley (art. 19 Constitucin Nacional). Pero el problema deviene cuando otros artculos utilizan igual vocablo como sinnimo de "legislar"(que implica una atribucin mas amplia que la de reglamentacin), como es el caso del artculo 75 inc. 13) que fija como atribucin del Congreso "reglar" el comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre s. Colegimos pues, que resulta muy dificultoso encarar una interpretacin gramatical al artculo 123. Se agrega a ello que la tcnica legislativa utilizada por el constituyente se apart de la empleada en otros preceptos, como es el caso del artculo 40 que si bien deriv al Congreso la "reglamentacin" de los procedimientos y materias de la consulta popular, tal delegacin no fue efectuada sin antes determinar los aspectos bsicos y esenciales de ese nuevo instituto.
El art. 49 de la Constitucin reza lo siguiente: "Por esta vez las legislaturas de las provincias reglarn los medios de hacer efectiva la eleccin directa de los diputados de la Nacin: para lo sucesivo el Congreso expedir una ley general". Es decir el hecho de "reglar" no se equipara a la atribucin de "legislar". Esta ltima implica la posibilidad de imponer obligaciones, reconocer derechos, etc..
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Necesitamos -en esta instancia- mayores recursos argumentativos para interpretar el artculo 123 y hemos de acudir a la intencin, los propsitos y objetivos de sus autores. II.- Sentido y alcance del trmino a partir del debate en la convencin constituyente. A diferencia de otros puntos incluidos en la ley declarativa de la reforma36, que se detallaron minuciosamente (por ejemplo, las atribuciones del Jefe de Gabinete, Consejo de la Magistratura, legislacin delegada y casi todos aquellos que formaron el denominado "Ncleo de Coincidencias Bsicas"), el tema de la "autonoma municipal" se incluy como "tema habilitado", sin que la ley diera mayores precisiones sobre el "contenido" de tal autonoma. En efecto, el artculo 3 de la ley estipul: "Se habilitan tambin para su debate y resolucin en la Convencin Constituyente los puntos que se explicitan y los artculos que se discriminan a continuacin. A tal efecto la Convencin podr: a) Modificar los artculos....106.... En todos los casos esa habilitacin est referida a los siguientes temas:.....B)AUTONOMA MUNICIPAL, por reforma del artculo 106 de la Constitucin Nacional 37" Veamos lo expuesto en las sesiones por los miembros informantes, los convencionales Pascual Rampi y Hugo Prieto: Expres Rampi38: "Al consagrar el nuevo artculo 10639 de la Constitucin estamos dando respuesta a una necesidad histrica, ya que le otorgamos rango constitucional a la autonoma municipal, reconociendo a las provincias la facultad de reglar su contenido segn lo que sus pueblos determinen. Estamos por dar letra a algo que si bien no estaba consignado expresamente en la Constitucin Nacional s formaba parte de su espritu. Desde otro punto de vista, cabe sealar que hemos recogido por escrito lo que en el siglo pasado meditaba en voz alta Juan Bautista Alberdi, quien defenda al gobierno municipal como un verdadero poder poltico y llegaba a hablar de soberana comunal para referirse a la autonoma municipal". "En un trabajo para la Federacin Argentina de Municipios, el doctor Rosatti deca lo siguiente: "La autonoma es un sistema autnomo municipal cuando se le reconoce a la Municipalidad las facultades de dictarse su propia norma fundamental, la capacidad para elegir sus propias autoridades, la autarqua o autosatisfaccin econmica y financiera, la materia propia y la autodeterminacin poltica, que es el reconocimiento de garantas frente a las presiones polticas o econmicas." Por su parte, Prieto argument lo siguiente40: "....el seor convencional Rampi ha sealado muy bien el indefectible camino por el cual vena la Argentina con relacin a un rgimen municipal de autonoma. Creo que esto debe ser situado especialmente en esta reforma en vinculacin con el otro tema habilitado por la ley que declar la necesidad de la reforma; me refiero al fortalecimiento del rgimen federal. Seguramente no se escapar a los seores convencionales que al instituirse en la Constitucin Nacional un rgimen de autonoma municipal de alguna forma se est inmiscuyendo en el marco de las autonomas provinciales. Esto tiene su explicacin justamente en el mismo ttulo del primer punto, es decir reitero, el relativo al fortalecimiento del
Ley 24.309, publicada en el B.O.R.A. el 31 de diciembre de 1993. El artculo 106 de la Constitucin Nacional, previo a la reforma, estipulaba: "Cada provincia dicta su propia constitucin conforme a lo dispuesto en el artculo 5". 38 Versin taquigrfica oficial de la Convencin Constituyente, pg. 3184 y siguientes. 39 En el articulado original del proyecto sometido a debate, el actual artculo 123, estaba consignado como 106. La redaccin definitiva no tiene diferencias con el texto propuesto. 40 Versin taquigrfica oficial de la Convencin Constituyente, pg. 3190 y siguientes.
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rgimen federal. Si hay un avance sobre la autonoma provincial es justamente para fortalecer el rgimen federal. Sin duda esto tiene vinculacin con un proceso que es inherente a la democracia moderna, que es el de la descentralizacin o desconcentracin del poder. Este proceso tiene vinculacin con una necesidad de eficiencia del sistema y con una necesidad de control. En este ltimo aspecto me estoy refiriendo al control popular o inmediato por parte de aquel ciudadano habitante de un pueblo o ciudad que con este rgimen de autonoma municipal podr gestionar y controlar la gestin de sus intereses ms inmediatos. Esta cuestin de la autonoma municipal indudablemente est enmarcada en una reforma constitucional que a mi juicio opera en un doble sentido con relacin al poder. Por un lado en un sentido horizontal, extendiendo el poder hacia el Congreso y hacia los organismos de control que estamos creando. Por otro lado, en cuanto a la transferencia del poder tambin se opera en sentido vertical, y la autonoma municipal es el ejemplo ms claro a ese respecto, porque el poder queda desconcentrado ya no solamente a nivel de Nacin y provincias lo que se fortalece por este dictamen que seguramente aprobaremos, sino que incluso alcanza el mbito municipal. En este entendimiento la autonoma municipal no podra ser reglamentada en detalle por la propia Constitucin, porque all s se avanzara de un modo incorrecto e imprudente sobre las autonomas provinciales. Sern justamente las provincias las que definirn el alcance y contenido de la autonoma municipal. Pero para evitar que como bien se ha sealado con relacin a otros temas la interpretacin futura pueda burlar el espritu de quienes suscribimos y de quienes aprobaremos este dictamen es necesario dar a esta cuestin alguna precisin. De all la explicacin en el sentido de que el texto constitucional se referir a la autonoma en los rdenes institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Lgicamente, cada Constitucin o, en su defecto, cada ley provincial deber contemplar las particularidades locales para acceder al grado mayor de autonoma, que es el de municipio de convencin, y que se identifica en esta reforma como de orden institucional. Es decir que cada Constitucin provincial adoptar los recaudos para que los municipios de esa provincia puedan acceder al dictado de sus propias instituciones. Esto tiene vinculacin, justamente, con esa descentralizacin del poder, que lo acerca al ciudadano y al vecino de cada una de las ciudades de la Argentina. Esto va a alcanzar tambin el orden poltico porque, aunque la eleccin de las autoridades propias es un derecho adquirido por la sociedad y los pueblos de la patria, no se ha considerado superfluo que ello quede plasmado en el texto constitucional. De esta manera, sin duda, se impedir que estas conquistas que lograron los pueblos con el devenir del tiempo puedan retroceder en momento alguno. Creo que los planos econmico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder generar sus rentas y recaudar para invertir y controlar sus propios recursos que, a su vez, podrn ser manejados independientemente de otro poder, complementando as las facultades de administracin que les son propias. De tal manera, la autonoma municipal enmarcada en este nuevo esquema de poder en la Argentina a partir de la reforma constitucional va a contribuir a lograr una democracia ms eficiente que propenda al bien comn con mejores armas". Resultan interesantes las crticas al texto propuesto por los miembros informantes (finalmente aprobado tal como se present) que efectu el convencional Garca, de la Provincia de Buenos Aires, argumentando la "neutralidad" de la redaccin y recomendando un texto mas preciso que claramente consagre la "autonoma plena"

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de los municipios41 (propuesta que, en definitiva, no fue receptada): "Qu estamos tratando de consagrar? Es cierto que hoy consagramos la autonoma municipal a travs del despacho de mayora por el nuevo artculo 106? Hemos terminado realmente el tema en forma histrica? Me temo que no, seor presidente. Para eso me remito a la lectura del artculo que se nos propone. Dice el artculo 106: "Cada provincia dicta su propia Constitucin conforme a lo dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero." Se usa la palabra "asegurando" que es la misma que usa el artculo 5 de la Constitucin de 1853/60. Si se asegura la autonoma, de qu clase ser? Es la autonoma que van a fijar las provincias, porque dice: "Cada provincia dicta su propia Constitucin". Quienes van a fijar el alcance y contenido de la autonoma son las provincias. Y este alcance y contenido nicamente se referir a los temas institucionales, polticos, administrativos, econmicos y financieros. Quien haya tenido alguna preocupacin por este tema sabe perfectamente que la doctrina en forma unnime califica el tema de la autonoma en dos niveles: la autonoma plena o semiplena, la absoluta o la relativa. Sages nos habla del municipio arrinconado, aquel que carece de facultades, frente al municipio Estado, que es el que tiene el tercer nivel de capacidad constituyente. Fras advierte que si los constituyentes consagramos la autonoma municipal no vamos a introducir ninguna novedad. Prcticamente a partir de 1957 todas las Constituciones provinciales que se dictaron han consagrado el principio de la autonoma, de una u otra manera. Plenamente lo han hecho quince provincias y tres lo han hecho en forma relativa. Hay otras que regulan el rgimen sin expedirse sobre el tema de la autonoma. Pero si nosotros hoy delegamos a las provincias la posibilidad de que determinen qu grado de autonoma tienen, estamos dejando las cosas como estn. Hoy todas las provincias tienen su rgimen municipal, hoy todas las provincias lo regulan con mayor o menor intensidad. Si nosotros decimos que aseguramos la autonoma lo podemos estar haciendo con la autonoma relativa o semiplena, y en las provincias las cosas seguirn como hasta ahora. Tendremos situaciones como la de mi provincia donde una Carta Orgnica es para toda la provincia, rige de la misma manera el municipio de La Matanza que el de Tordillo, cambiando nicamente el nmero de sus concejales. Entonces el proceso de descentralizacin quedar intacto y no estaremos hablando de ninguna autonoma sino de una serie de caractersticas que cada provincia manejar como quiere y le quede bien. Por qu no podemos legislar sobre el tema? Realmente invadimos la jurisdiccin provincial? Realmente avasallamos a las provincias si establecemos con carcter constitucional el municipio de convencin, aquel que puede dictar su propia carta orgnica? Desde luego que no. Por varias razones. La primera razn es que esta ley que nos convoca fue aprobada por el Congreso de la Nacin, del que forman parte los senadores que representan a las provincias. La segunda es que es punto expreso de la ley de convocatoria y est indicado como trmino de fortalecimiento del
Tal propuesta, es decir dotar de "contenido" al vocablo "autonoma", resulta coincidente con el dictamen elaborado oportunamente por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia, creado por el Presidente de la Nacin en el ao 1985. En efecto, en su dictamen preliminar se aconsejaba modificar el artculo 5 de la Constitucin, proponiendo dos alternativas. En una de ella, dejando a cada provincia disponer sobre las "facultades" que le competen a cada municipio autnomo, pero imponiendo una autonoma plena.. "Sin embargo -agreg el dictamen- en ningn caso la provincia podr negar al municipio la facultad de elegir sus propias autoridades y de dictarse sus propias cartas orgnicas, por que de ser as tal disposicin violara la Constitucin Nacional". A su vez, utiliz el trmino "imposicin", en lo atinente a facultades financieras de los municipios. Es decir, consisti en una propuesta que asegur la "autonoma plena" en lo institucional, poltico y financiero. ("Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidacin de la Democracia", Ed. Eudeba, Bs. As., 1986, pgs. 81 y 256)
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rgimen federal. La tercera es porque dentro de la pirmide jurdica del artculo 31, evidentemente la preeminencia de la Constitucin Nacional sobre las Constituciones provinciales queda claramente marcada. Este artculo, que no est dentro de los que podemos modificar y que ha reconocido modificacin tcita a travs de la incorporacin de los tratados internacionales, en nada modifica la situacin de las Constituciones provinciales. Si tenemos la facultad y no lo hacemos es porque no tenemos la voluntad de hacerlo...." "Esta Convencin debe consagrar clara y decididamente el principio de la autonoma municipal. Lo que se est por disponer de ninguna manera pone en juego el futuro de Repblica ni asistimos al funeral de la patria ni a ningn cataclismo. Cuando algo se va a hacer mal, es necesario corregirlo. Esta clusula es tan neutra, tan estril, que ninguna provincia tiene necesidad de modificar un pice sus normas actuales para adaptarse a ella. La cuestin pasa por consagrar en la Constitucin un instituto que est probado y aceptado...." "...Simplemente se trata de invertir el procedimiento. No consagremos la autonoma semiplena; consagremos la autonoma plena y dejemos a las provincias que determinen cmo se manejarn los municipios de acuerdo con el nmero de habitantes. Pero aqu se habla de autonoma semiplena y estamos perdiendo una magnfica oportunidad de establecer un principio consular para el federalismo argentino. Si vinimos a fortalecer el rgimen argentino, si vinimos a darle nueva vida, no dejemos las cosas como estn, consagrando una clusula neutra que no va a tener ningn efecto y no va a obligar a nada. En nuestro proyecto, modestamente, tratamos de fortalecer el rgimen argentino. Hablamos de la autonoma institucional y poltica en el caso de la Carta Orgnica, de la autarqua, de los sistemas de democracia semidirecta y de una figura que es un tanto vieja pero novedosa, porque estaba consagrada ya en la Constitucin de 1957, como ocurre con el control popular de la polica por medio del vecindario, porque es imposible hablar de municipios autnomos con polica centralizada. Tambin hablamos del sistema electoral de las comunas, porque si queremos independizarlas econmicamente, tambin tenemos que independizarlas electoralmente". A partir de los "datos" que hemos revisado en el debate de la convencin, podemos inferir: - que el constituyente utiliz el vocablo "autonoma". Y le dio -claramente -el sentido de "poder poltico: en efecto los miembros informantes expusieron: "...Desde otro punto de vista, cabe sealar que hemos recogido por escrito lo que en el siglo pasado meditaba en voz alta Juan Bautista Alberdi, quien defenda al gobierno municipal como un verdadero poder poltico y llegaba a hablar de soberana comunal para referirse a la autonoma municipal". Basta con revisar tal criterio de Alberdi42, para entender de qu hablaron los miembros informantes. La concepcin de "poder municipal" importa, en el ideario de Alberdi, la delegacin en los municipios de una parte de la soberana popular. Para Alberdi debe haber -efectivamente- un "poder municipal" que sea independiente. Un municipio sometido a una tutela administrativa- concluye- hace que administra, pero no administra"43. - Se orden a las provincias "asegurar" tal autonoma. En tal sentido el propio convencional informante del dictamen de mayora expuso: "..para evitar que la interpretacin futura pueda burlar el espritu de quienes suscribimos y de quienes aprobamos este dictamen es necesario dar a esta cuestin alguna precisin. De all la explicacin en el sentido que el texto constitucional se referir a la autonoma en los rdenes institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero" (de la intervencin del convencional Prieto). Es decir no deleg en ellas determinar que tipo de "rgimen municipal" adoptar en
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Ver Alberdi, Juan B.: "Elementos de derecho pblico provincial argentino", en "Organizacin poltica...", pg. 261 y siguientes. 43 Ver Sages, N.:"El rgimen municipal de la Constitucin ", en "La Ley" 1995- C, pg. 997.

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sus jurisdicciones, como fue la interpretacin de la Corte Suprema en fallos como "Municipalidad de Rosario", tal como lo expusimos anteriormente. Mas seguidamente, y si bien -como expusimos- el artculo no impone los contenidos de esa autonoma, lo que delega en las provincias es la potestad de "reglar" el contenido y alcance. Ello es coincidente con la exposicin del dictamen de mayora al decir: "estamos dando respuesta a una necesidad histrica, ya que le otorgamos rango constitucional a la autonoma municipal, reconociendo a las provincias la facultad de reglar su contenido segn los pueblos determinen (de la intervencin del convencional Rampi)". El convencional Prieto, por su lado manifest: "En este entendimiento la autonoma municipal no podra ser reglamentada en detalle por la propia Constitucin....". Entiendo, pues, que la palabra utilizada "reglar", ha de ser entendida en el sentido de "reglamentar" lo que acota el "margen" de los estados provinciales al momento de insertar en sus constituciones la autonoma de los municipios. (recordemos que el art. 123 es claro cuando exige que "las constituciones" deben asegurar la autonoma municipal). - que las provincias siguen detentando un nivel de gobierno "superior" a los municipios. Podramos - entonces- denominar este poder como "autonoma de primer grado". - que sin perjuicio de ese reconocimiento, la propia Constitucin asegura la autonoma de los Municipios -es decir que las Provincias no podran desconocer este aspecto-, que no ser del mismo nivel que las Provincias44, por lo que podramos llamarla "autonoma de segundo grado"45. - de acuerdo a los conceptos inicialmente presentados, el carcter de "autnomo" conlleva la potestad de legislar, de "darse su propia ley". Ahora bien: como se armoniza este principio con el de la autonoma provincial?

Martnez, Cintia: "Formas de financiamiento del municipio, Universidad Nacional del Sur Marzo de 1999: "Si bien a partir de la reforma constitucional de 1994 este tema se encuentra aparentemente resuelto dado el reconocimiento de la autonoma municipal en el nuevo texto, lo que se debate actualmente es el "grado" de autonoma de las municipalidades dado que de ningn modo puede equipararse al de las provincias. En sntesis puede decirse que la Nacin es soberana, las provincias autnomas, dentro de las disposiciones de la Constitucin Nacional, y los municipios son autnomos dentro de las disposiciones de la Constitucin Nacional y de las Constituciones Provinciales"; Rosatti, Horacio: "Tratado de derecho municipal" - Ed. Actualizada-, Ed. Rubinzal-Culzoni; Santa Fe, 1997, pg.: 91: "No es posible hablar con seriedad cientfica de "plena", "mayor" "menor" autonoma; s es que estamos dispuestos a reconocer "grados de autonoma"...."Una cuestin de realismo y de eficiencia sugiere la asignacin de "grados" de autonoma a las distintas categoras municipales, conforme a su evolucin e importancia, calibradas de acuerdo a pautas cualitativas. Es factible (y an recomendable) admitir municipios con autocefala, autarqua, materia propia y autodeterminacin poltica, pero carentes de autonormatividad constituyente. En tal caso, es seguro que dicho municipio procurar lograr el reconocimiento necesario para dictar su propia norma fundamental (pg. 102)". 45 Cassagne, J.: "Aun despus de la reforma constitucional plantear la cuestin en trminos de autonoma absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas, pues el rgimen de los municipios depender tambin de lo que establezcan las Constituciones de cada Provincia. Este anlisis demuestra que en la actualidad, an a partir del principio consagrado en el art. 123, conviven sistemas diferentes en punto a la atribucin de competencias. Sin embargo, en ambos supuestos, como los poderes de los municipios se encuentran siempre sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonoma relativa de segundo grado, sin perjuicio de la naturaleza poltica que posee la institucin municipal".(En "La Ley", ao LIX n 43, del 1 de marzo de 1995, pg. 2)

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Entiendo que la cuestin se resuelve - como bien lo han expuesto autores como Hctor Villegas y Eduardo Baistrocchi 46- a partir de la denominada "teora de la permisin". A diferencia de la "teora de la prohibicin" -propia de la concepcin "autrquica", es decir que los municipios slo podrn ejercer aquellas facultades que expresamente le reconozcan y deleguen los gobiernos provinciales, mediante las "leyes orgnicas de municipios", entre otras normas-, la "teora de la permisin" conlleva el principio opuesto: los municipios tienen competencia para legislar en todas las materias, salvo en aquellos aspectos que estn expresamente prohibidos por la normativa supra municipal, es decir: Constitucin Nacional, leyes nacionales y Constitucin Provincial. Ntese que decimos "constitucin provincial" y no "ley provincial", pues -en primer lugar- el art. 123 es claro al disponer que sern "las constituciones" de cada provincia las que debern determinar el contenido y alcance de la autonoma. En segundo lugar, porque -admitida la existencia de "municipios de convencin"- esto tendrn como "marco" los lmites que el constituyente provincial le imponga. Es sta la concepcin de la constitucin cordobesa del 2001, cuando en el artculo 184 expresa: "La Legislatura sanciona la Ley Orgnica Municipal para los municipios que no tengan Carta Orgnica." Concuerda con ello el contenido del artculo 184 en cuanto obliga a que las Cartas Orgnicas aseguren ciertos principios (ej.: sistema republicano), y en su inciso 6 concluye "...los dems requisitos que establece esta Constitucin". Igual tesitura sigue la Constitucin de Santa Cruz de 1998 en su artculo 146, cuyo texto se reproduce en la tercera parte de este trabajo. III- Implicancias en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. A partir de la interpretacin que hemos efectuado del artculo 123 de la Constitucin Nacional, analizaremos seguidamente los aspectos que abarca la autonoma consagrada, cuyo alcance y contenido ha sido delegado al constituyente de cada provincia. De acuerdo al texto constitucional, la autonoma reconoce diversos rdenes, a saber: el institucional, el poltico, el administrativo, y el econmico y financiero. 1.- El aspecto institucional implica la posibilidad - por parte de los municipiosde dictar su propia Carta Orgnica (suele denominarse a esta facultad "autonoma plena" a diferencia de la "semiplena" que inhibe el dictado de cartas orgnicas). En este caso - y en razn que la norma dispone que las respectivas constituciones provinciales determinarn el contenido y alcance de la autonoma- el constituyente local puede: - categorizar municipios, disponiendo si la atribucin de darse su Carta Orgnica -es decir el goce de la autonoma plena- le corresponde a determinadas ciudades (tomando por ejemplo el elemento poblacional) o a todas las municipalidades, aunque resulta difcil que las poblaciones mas pequeas puedan afrontar la sancin de su propia carta orgnica. Esta "potestad" del constituyente provincial surge del propio informe del dictamen de mayora que en forma expresa reconoce que ".....cada Constitucin o, en su defecto, cada ley provincial deber contemplar las particularidades locales para acceder al grado mayor de autonoma, que es el de municipio de convencin, y que se identifica en esta reforma como de orden institucional...". Coincidentemente con ello, Rosatti ha manifestado: "...el reconocimiento del poder constituyente de tercer grado debe provenir de una clusula constitucional nacional o provincial". As tambin: "Definir la autonoma en el texto constitucional equivale a consagrar una herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio del pas, pero en modo alguno significa decir que todos los municipios del pas deben gozar del mismo satus jurdico.
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Baistrocchi, E.: op. cit. pg. 4.

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Corresponder a cada provincia, atendiendo a su especfica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del parmetro de autonoma sealado. Habr municipios que podrn tener un status de autonoma plena (las cinco sealadas) y habr otros que tendrn una autonoma semiplena o relativa. Quiroga Lavi comparte esta postura47. - imponer requisitos bsicos que debe asegurar cada Carta Orgnica, como lo hace la Constitucin de Crdoba del 2001 en su artculo 183, o la Constitucin de Santa Cruz de 1998, fijando que las mismas han de contener -entre otros puntos- el sistema representativo y republicano, el voto universal secreto y obligatorio, la integracin de los cuerpos deliberantes con el sistema electoral de representacin proporcional, etc. 2.- El aspecto poltico conlleva una obligacin impuesta a las provincias: no podrn desconocer la potestad del pueblo de los municipios de elegir sus propias autoridades; ese es el sentido que quiso darle el constituyente, cuando los miembros informantes expusieron: "...esto va a alcanzar tambin el orden poltico porque, aunque la eleccin de las autoridades propias es un derecho adquirido por la sociedad y los pueblos de la patria, no se ha considerado superfluo que ello quede plasmado en el texto constitucional. De esta manera, sin duda, se impedir que estas conquistas que lograron los pueblos con el devenir del tiempo puedan retroceder en momento alguno". Implica - por otro lado- la posibilidad de escoger entre diversas formas de gobierno local, distintos sistemas electorales, mayor o menor participacin ciudadana, siempre que estos ltimos aspectos no estn prefijados en la constitucin provincial. 3.- El orden administrativo comprende lo atinente a cuestiones propias de una gestin municipal, tales como servicios pblicos, obras pblicas, poder de polica, y organizacin administrativa, entre otras. Es decir implica la posibilidad por parte del municipio de prestar servicios y organizarse administrativamente sin interferencia del gobierno provincial48. El caso "Rivademar", que comentamos ut-supra, se vincula directamente con este aspecto, ya que la Corte sentenci que resulta privativo del municipio "...fijar la planta de personal, designarlo y removerlo. Fcil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraa -aunque se trate de la provincial- sta podra impedirles el cumplimiento de sus funciones negndoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina econmica imponindoles un nmero excesivo de empleados remuneraciones que sus recursos no permitiesen afrontar49". 4.- El orden econmico y financiero abarca las facultades relacionadas con la imposicin de tributos, gasto pblico, promocin del desarrollo econmico, regionalizacin, etc. Es decir comprende la libre creacin, recaudacin e intervencin de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines. Para comprender los alcances (y la verdadera implicancia) de este aspecto, hemos de repasar muy someramente algunos conceptos de la tributacin,
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Rosatti, H.: op. cit. pgs. 102 y 107. Para Quiroga Lavi: "...el constituyente no se avino a habilitar para todos algunos de los municipios del pas el ejercicio del poder constituyente de tercer nivel" (en "Estudio analtico de la reforma constitucional", Depalma, 1995, pg. 73). Una tesis diferente parece sostener Hernndez, para quien: " Si no hay posibilidad de sancin de cartas orgnicas municipales, no hay reconocimiento de la autonoma municipal , siendo la Carta Orgnica Municipal una Constitucin local y un poder constituyente de tercer grado, como lo ha enseado Snchez Viamonte" (En "Estudios sobre la reforma de la Constitucin de Tucumn"- Centro de Investigaciones en derecho Constirucional y Ciencia Poltica Benjaman Gorostiaga - Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nac. de Tucumn - Diciembre de 2001 conferencia Inaugural) 48 Hernndez, A.: "Tratado de Derecho Municipal", Ed. Depalma, Bs. As., 1984 49 Corte Suprema, causa "Rivademar", considerando 9.

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fundamentalmente el relativo a la diferencia entre impuestos y tasas, pues como veremos, en general se le ha negado al municipio la facultad de crear impuestos, por lo que stos han recurrido a financiarse mediante tasas. Impuestos y tasas son especies de un gnero comn: el tributo, es decir prestaciones en dinero que exige coactivamente el Estado para financiar los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines. Pero ambos institutos poseen una diferencia sustancial, pues en el impuesto el contribuyente tributa con independencia de esa actividad estatal (es decir: el Estado capta aquellas circunstancias que valora como demostrativas de la capacidad contributiva - hecho imponible- y las grava -como ser: ejercer una actividad lucrativa, vender un inmueble). Desde la ptica del contribuyente, su prestacin no se vincula a un servicio estatal especfico, - en efecto, con estos ingresos se solventan casi todas las actividades estatales: educacin, defensa, justicia, etc. Por eso decimos que es un tributo "independiente" de la actividad estatal. El mbito de aplicacin de la tasa resulta mucho ms restringido: en este caso el contribuyente tributa por que hay una actividad estatal que consiste en un servicio vinculado a l. (En efecto: el Estado organiza un servicio pblico determinado, como ser de Barrido y Limpieza, de Seguridad e Higiene, etc... y para financiarlo exige a los particulares alcanzados por ese servicio, una prestacin dineraria). De all que histricamente nuestros Tribunales hayan exigido que lo recaudado se destine al servicio respectivo, que haya una proporcin entre el monto cobrado y el servicio prestado, etc. Lo cierto es que la creciente crisis social de la Argentina (es decir el aumento de la pobreza, la desocupacin, las migraciones internas, etc.) ha tenido a los municipios como protagonistas obligados a enfrentar esos desafos. Y esta situacin ha generado una desnaturalizacin de la tasa (que de a poco se ha convertido en un impuesto encubierto), pues esas nuevas obligaciones han tenido que financiarse -entre otros recursos- con tasas percibidas por servicios especficos (Seguridad e Higiene, Barrido y Limpieza, etc.), por los que generalmente se perciben mas fondos que lo que realmente cuesta organizar y prestar el servicio. Ahora bien, an con posterioridad a la reforma de 1994, contina el debate sobre la potestad o no de los municipios de crear impuestos. Algunos autores entienden que la autonoma no implica necesariamente poseer una potestad tributaria originaria, que solamente detentan las Provincias50. En esta perspectiva, an consagrada la autonoma municipal por el art. 123, el poder de crear impuestos ser ejercido por las comunas, solo por delegacin de los Estados Provinciales. En esta hiptesis los municipios no podran crear impuestos a menos que una norma provincial expresamente se lo permita. Otra posicin sostiene la "teora de la permisin", ya esbozada anteriormente. Segn ella los municipios locales pueden ejercer sus poderes con libertad (y an crear impuestos) teniendo como nico lmite lo que taxativamente les est vedado: es decir normas prohibitivas de nivel nacional (ej.: derechos de importacin y exportacin), o de nivel provincial (ej.: impuesto inmobiliario,). Pero an desde esta perspectiva amplia, que tericamente beneficia a los municipios, en los hechos su derivacin prctica no ha de tener tantos resultados, pues ya no quedan casi, materias imponibles que no escapen a las leyes de coparticipacin que prohiben a las Municipalidades crear tributos "anlogos" a los provinciales. En este supuesto, son muy pocos los impuestos que puedan escapar a esta "analoga", salvo la creatividad

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Un ejemplo de esta concepcin puede verse en "Poderes tributarios municipales", por Di Pitrnica, C. y Fernndez, D., en "Impuestos" - LIV-B, pg. 2255.

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que tengan algunos municipios, recurriendo al ingenio de captar -como hecho imponibles- situaciones o actividades no alcanzadas por otros impuestos51. Por lo dems, y como bien lo seala Jos Casas: "...incluso de admitirse la mas amplia autonoma de los municipios de provincia, el ejercicio por stos del poder tributario se encontrar siempre acotado por el denominado Estatuto de Garantas del Contribuyente, limitacin que alcanza por igual a todas las esferas de gobierno cuando ejercitan dicha potestad52". En definitiva, y en cuanto a las "potestades tributarias" de los municipios podramos decir: - La Carta Magna nacional establece -en el artculo 75- que el gobierno central tiene la facultad de establecer gravmenes de comercio exterior, impuestos indirectos e impuestos directos por excepcin y tiempo determinado. Los gobiernos provinciales a su vez, tienen la potestad de establecer impuestos directos sin restricciones e indirectos en concurrencia con la Nacin. - La Constitucin Nacional nada dice acerca de las facultades tributarias de los municipios, sino que deja esa tarea al constituyente provincial. Es decir que el texto constitucional se abstiene de prohibir o permitir a los municipios que establezcan cualquier clase de tributos, por lo que no implica inconstitucionalidad que los mismos establezcan impuestos con el fin de financiar sus gastos generales. Sin embargo, y como la misma Constitucin lo establece, existen limitaciones a las potestades tributarias de los distintos niveles de gobierno, a los cuales no escapan - lgicamente- los municipios53: a.- En primer lugar no sera inconstitucional la superposicin tributaria entre distintos niveles de gobierno, siempre y cuando no traspase algunas de las limitaciones restantes. b- En segundo trmino, los gobiernos inferiores no pueden establecer normas tributarias que se contrapongan a las regulaciones de fondo que establezca el Congreso Nacional, no pueden establecer gravmenes sobre el comercio interjurisdiccional, es decir no funcionar como aduanas. c- El tercer lmite es que los ordenamientos de niveles inferiores deben respetar los derechos y garantas contenidas en la Constitucin, es decir la legalidad, no confiscatoriedad, propiedad, ejercicio de las actividades lcitas, igualdad y razonabilidad. Adems, existen otras normativas que- en alguna medida- afectan las posibilidades municipales: el rgimen de coparticipacin federal de impuestos por el que los municipios se comprometen a no establecer "impuestos anlogos a los nacionales"; tambin debe considerarse el Convenio multilateral para evitar la superposicin del impuesto sobre los ingresos brutos para las empresas que funcionan en distintas jurisdicciones, y en ltimo lugar el Pacto Federal para el empleo la produccin y el crecimiento -de 1993- donde las Provincias se comprometen a la derogacin de tasas que graven los mismos hechos econmicos que los impuestos provinciales.
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Villegas, H.: "Principales cuestiones de la tributacin en las municipalidades de provincia", mimeo, presentado en "Las finanzas municipales en un contexto de crisis", F.A.M., Bs. As. agosto de 1997. 52 Casas, J.: "Implicancias fiscales del status jurdico de los municipios de provincia y la reforma constitucional en ciernes", en Peridico Econmico Tributario, ao III, n 62, pg. 1. 53 Martnez, Cintia: "Formas de financiamiento del municipio: el caso de Baha Blanca- Universidad Nacional del Sur - Marzo de 1999.

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IV.- Jurisprudencia de la Corte Suprema luego de la reforma constitucional. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, se ha pronunciado en pocas oportunidades en cuanto al alcance del artculo 123 de la Constitucin Nacional. No obstante ello, puede inferirse que -hasta el momento- ha efectuado una interpretacin restrictiva del mismo, poniendo nfasis en que los poderes municipales no son sino "derivaciones" de las provincias54. 1.- Caso "Telefnica de Argentina c/ Municipalidad de Chascoms55", del 18 de abril de 1997. En esta causa, la Corte confirm el rechazo a una accin declarativa promovida por Telefnica de Argentina para obtener un pronunciamiento contrario a la exigibilidad del pago de los tributos municipales "tasa de habilitacin comercial", "tasa de seguridad, salubridad e higiene" y "tasa de publicidad y propaganda". Si bien declar la constitucionalidad de tales tributos (obsrvese que se trata de tasas y no de impuestos, lo que -en definitiva- no conspira contra la tradicional postura de la Corte), en lo concerniente al artculo 123 de la Constitucin Nacional, la Corte sostuvo el siguiente criterio: "De acuerdo con la distribucin de competencias que emerge de la Constitucin Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nacin son definidos y expresos, y las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5 y 123)". El fallo por lo dems es sumamente pulcro en cuanto a la terminologa jurdica. As, habla de potestad de imposicin al referirse a la Provincia (considerando 13), y al expedirse sobre las facultades del municipio remarca que se trata de gabelas tributos, por contraprestacin de servicios (considerandos 10 y 11). 2.- Caso "Operadora de Estaciones de Servicio S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda" 56 del 28 de abril de 1998 La cuestin ventilada en el caso refiere concretamente al ejercicio del poder de polica municipal, en oportunidad de haber -la municipalidad demandada- paralizado obras que la accionante ejecutaba en un tramo de la autopista La Plata - Buenos Aires. La Corte reconoci la potestad de la Municipalidad de Avellaneda, remarcando que entre las capacidades necesarias que los municipios deben poseer para fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc..., se encuentra el poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas (considerando 10). Sin perjuicio de ello, la Corte no dej de reiterar la tesis esgrimida en "Telefnica de Argentina" en cuanto las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5 y 123). 3.- Intervencin de la Corte en los conflictos institucionales de la Provincia de San Luis: Los casos Municipalidad de San Luis y Ponce Si el Mximo Tribunal fue excesivamente prudente y limitativo a la hora de decidir acerca de las potestades tributarias de los municipios (como vimos en los casos precedentes), distinta fue su postura en lo que hace a los aspectos institucionales y polticos de la autonoma. Dos resonantes asuntos- que tuvieron- a la Provincia de San Luis como protagonista as lo demostraron.
Cassagne, J.: "Bases para la reconstruccin del sistema tributario federal", en "La Ley" ao LXVII, n 81, del 28 de abril del 2003. 55 Corte Suprema, Fallos: 320:619 56 Corte Suprema, Fallos: 321:1052
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Al igual que ocurre en otros sitios de nuestro pas la aludida Provincia y su ciudad capital tienen autoridades electas de distinta pertenencia poltica. Los conflictos sucedidos entre ambas esferas llegaron a tal extremo (basta con recordar que en al ao 2003 coexistieron en la ciudad, dos intendentes) que obligaron a la Corte Suprema a intervenir en estos dos casos. Esta vez, la defensa del principio autonomista consagrado constitucionalmente no tuvo ambigedades por parte del Tribunal, quiz porque no estaban en juego cuestiones tributarias o impositivas, sino institucionales.a.- El caso Municipalidad de la ciudad de San Luis c/ Provincia de San Luis y otro. El conflicto tuvo su origen en un proyecto de ley de divisin del Municipio de San Luis que se titulaba Creacin de tres nuevos municipios en el Departamento La Capital de la Provincia de San Luis y en su art. 1 se dispona la creacin de tres municipalidades, designadas I, II y III. Las autoridades del municipio entendieron que dicho proyecto- enviado por el Poder Ejecutivo a la Legislatura- era inconstitucional por violacin del principio de la autonoma municipal, consagrado en los arts. 5 y 123 de la Constitucin Nacional; 247, 248 y concordantes de la Constitucin Provincial de San Luis y 5, 6, 7, 8 y concordantes de la Carta Orgnica Municipal de la Ciudad de San Luis. El Procurador General de la Nacin, Dr. Nicols Becerra, opin que toda vez que la Municipalidad de San Luis apoyaba su pretensin directa y exclusivamente en los arts. 5 y 123 de la Constitucin Nacional y la cuestin debatida tena un manifiesto y predominante carcter federal, la Corte Suprema resultaba competente para conocer en el proceso por va de la instancia originaria prevista en el art. 117 de la Constitucin Nacional. Con fecha 9 de agosto de 2001 se produjo un Fallo dividido de la Corte, votando por la mayora los ministros Eduardo Molin O`Connor, Augusto Csar Belluscio, Antonio Boggiano, Gustavo Bossert y Adolfo Roberto Vzquez y por la disidencia los ministros Carlos S. Fayt y Enrique Santiago Petracchi. Sin perjuicio de tal divisin en los votos de los ministros, todos tuvieron una coincidencia fundamental y unnime en el Considerando 6 donde expresaron lo siguiente: Que, tal como lo seala el Seor Procurador General, la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitucin Nacional. En efecto, la materia del juicio tiene un manifiesto contenido federal toda vez que la actora pretende resguardar la garanta consagrada por los constituyentes en los arts. 5 y 123 (Fallos: 314:495, considerando 1); la que se entiende vulnerada por los actos que la Provincia de San Luis pretendera realizar, en la medida que desnaturalizaran la autonoma municipal y constituiran un impedimento para subsistir como unidad poltica autnoma. De tal manera, y al ser el planteo de inconstitucionalidad el fundamento exclusivo a la demanda segn la postura asumida a fs. 147/151- el caso se presenta como de aqullos reservados a la jurisdiccin de este Tribunal (Fallos: 97:177; 183:160; 271:244; 311:810 y sus citas; 315:2956, entre otros). En cuanto al voto de mayora, resolvi desestimar la demanda al estimar que no haba un caso, pues ...la presentacin de un proyecto de ley no determina la necesidad de examinar si se configura una afectacin constitucional. Esas iniciativas no fijan en forma definitiva la existencia y modalidad de una relacin jurdica, ni generan el estado de incertidumbre que justifica se d curso a una accin declarativa de inconstitucionalidad para dilucidarlo. Sin perjuicio de ello- y an cuando no se lleg a analizar la cuestin de fondo, la sentencia recada sienta una doctrina en cuanto al aspecto procesal constitucional: se admiti como cuestin federal la defensa de la autonoma municipal consagrada en el art. 123 de la Constitucin Nacional, quedando a partir de este fallohabilitados los municipios para acudir por ante el Mximo Tribunal, para que ste

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acta en instancia originaria cuando sean las Provincias los que cercenan su autonoma. b.- El caso Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/ accin declarativa de certeza (sentencia del 24 de Febrero de 2005) En este caso el origen del conflicto tambin fue de carcter poltico e institucional. El Gobierno Provincial sancion la Ley N 5324, que dispuso someter al pueblo de la Provincia (para el da 27 de abril de 2003) a la aprobacin de una enmienda constitucional consistente en la incorporacin a la Ley Suprema Provincial de una clusula transitoria de caducidad anticipada de todos los cargos provinciales y municipales. Dicha Ley fijaba el 25 de mayo de 2003 como la fecha de caducidad de los mandatos y de asuncin de sus cargos por parte de las nuevas autoridades y otorgaba al Gobernador la facultad de convocar a elecciones para esos fines. Por Decreto, el Gobierno Provincial convoc a elecciones a dichos efectos, a los que sum la eleccin de Intendentes Municipales, entre ellos el de San Luis. Ante el dictado de esta normativa, el Intendente Municipal de la ciudad de San Luis, Carlos Alberto Ponce promovi accin declarativa de certeza contra la Provincia de San Luis ante la Corte Suprema de Justicia a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 5324 y de del Decreto de convocatoria a elecciones por considerarlos violatorios de la Constitucin Nacional (arts. 5 y 123). A diferencia del caso Municipalidad de San Luis, en el cual la Corte desestim la demanda por cuestiones formales, en el presente caso el Mximo Tribunal analiz (y decidi) la cuestin de fondo. No obstante ello, una de las conclusiones que deja la sentencia es que la Corte an no ha pergeado una doctrina del artculo 123, y su posicin acerca de la autonoma municipal, mas bien parece ser casustica, es decir circunscribe la interpretacin del artculo a los aspectos puestos en discusin. Dicho de otro modo, va resolviendo los conflictos que ponen en juego la autonoma municipal de acuerdo a las particularidades de cada caso. En este caso concreto, a la caducidad de los mandatos. Por ello, todo parece indicar que la Corte de a poco ira diseando una doctrina interpretativa mas completa y abarcativa en torno al principio autonomista. No obstante ello, la sentencia contienen enunciados que claramente se inclinan en defensa del principio autonomista: - En primer lugar, es coincidente con el aspecto procesal constitucional del caso Municipalidad de San Luis: la Corte manifiesta que por cercenar el rgimen de autonoma municipal, contiene un manifiesto contenido federal que debe ser dilucidado y configura la presencia de un caso litigioso correspondiente a la competencia originaria de la Corte Suprema. La recepcin del caso como federal no es menor, pues bien la Corte podra haber dado otra solucin, cual es determinar que el caso se resuelva en al mbito local - es decir que la Corte Provincial dirima la cuestin- en razn de ser ste el rgano encargado de interpretar la Constitucin Provincial que es la que ha fijado el alcance de la autonoma, y tambin se rgano dilucidar si el constituyente local, sobrepas los lmites que impone el art. 123. De acuerdo a cmo resolvi la Corte Nacional, el principi autonomista aparece aqu configurado en tanto se le da al Municipio una entidad separada de la personalidad de la Provincia a la cual pertenece, lo que se aleja de la tradicional posicin autrquica conforme la cual el municipio es una mera descentralizacin del Gobierno Local. - La Corte no deja de ser cauta y prudente en cuanto a la fijacin del alcance de la autonoma, y nos dice: El lmite fundamental para determinar el mbito de legitimidad y de legalidad de las autonomas de los municipios en los rdenes institucional, poltico, administrativo y financiero, se encuentra en el principio de

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razonabilidad contenido en el art. 28 de la Ley Fundamental, en virtud del cual las constituciones provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonoma, transponer los lmites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios (remisin al dictamen de la Procuracin General). - En tal sentido, la Corte expresa: El mandato constitucional de asegurar la autonoma municipal no puede ser desnaturalizado mediante una reglamentacin que produzca la caducidad de los mandatos. Si bien lo atinente a imponer un alcance determinado a la autonoma municipal es atribucin del constituyente provincial, una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonoma asignado a los diferentes niveles de gobierno. Las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonoma asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservacin no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el mbito reservado a la libre disposicin comunal; de no procederse del modo indicado, an por mnima que fuera la afectacin de las instituciones, se autorizar un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales. Por aplicacin del principio de soberana popular, las cuestiones relativas a la autonoma municipal y a su efectiva vigencia en la estructura del Estado federal deben ser garantizadas, rechazando actos y procedimientos que traduzcan el desprecio y el quebranto de las instituciones locales. La autonoma municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralizacin y fundado en un federalismo cooperativo (Voto del Dr. Ricardo Luis Lorenzetti). En el conflicto entre la Provincia de San Luis y su principal municipio, relativo al llamado a elecciones para elegir el intendente, no puede haber duda alguna que la solucin debe estar guiada por la primaca de la autonoma municipal, sin que ello signifique lesionar el funcionamiento del Estado provincial ni cristalizar de un modo definitivo la relacin entre ambos, que debe ser, por el contrario, fundada en la cooperacin y por lo tanto, dinmica (Voto del Dr. Ricardo Luis Lorenzetti). La proteccin de la autonoma municipal tiene una mxima importancia ya que no slo conlleva una razonable descentralizacin institucional, sino que permite una relacin ms inmediata entre gobernantes y gobernados (Voto del Dr. Ricardo Luis Lorenzetti).

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TERCERA PARTE
I.- El caso de la provincia de Santa Fe. Una vez vigente la reforma constitucional nos encontramos con diferentes situaciones a nivel de cada provincia. A.- Por un lado estn aquellas provincias que tenan reconocida la autonoma municipal con anterioridad a la reforma constitucional. Participan de este grupo la mayora de las provincias (Santa Cruz, Formosa, Chubut, Neuqun, Chaco, Ro Negro, Misiones, La Pampa, Santiago del Estero, Catamarca, San Juan, Salta, San Luis, Jujuy, La Rioja, Tierra del Fuego). Y tambin es el caso de Crdoba. En efecto, el art. 180 de la constitucin de esta Provincia reza: "Esta Constitucin reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional". Por su lado, el art. 181, autoriza a los Municipios que tengan el carcter de "ciudades" a dictar sus Cartas Orgnicas (es decir darse su propia legislacin, caracterstica propia de la "autonoma", (conforme lo describiramos al inicio), mas seguidamente (art. 183) prescribe los "contenidos mnimos" de esa legislacin: sistema representativo y republicano, eleccin directa de sus autoridades. Impone tambin un sistema electoral determinado para los cuerpos deliberantes ya que se debe asegurar al partido que obtenga el mayor nmero de votos la mitad mas uno de sus representantes. Tambin obliga a los Municipios a reconocer los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria, y a instituir un Tribunal de Cuentas. Como se advierte, el caso de Crdoba se ajusta al precepto constitucional, ya que por un lado reconoce la autonoma municipal pero el Estado Provincial de algn modo determin el alcance de esa autonoma al fijar determinados aspectos que el municipio est obligado a reconocer. Pero se trata de "contenidos mnimos" que no desconocen la potestad municipal de darse su propia ley (Carta Orgnica), en la cual podr regular todos aquellos aspectos que no sean los que integren tales "contenidos mnimos" (o no sean materia propia del Estado Provincial segn el texto de la Constitucin local). Por ejemplo, debe crear un Tribunal de Cuentas, pero tiene facultades para decidir sobre todo los dems: quienes lo integran, cuales son sus facultades, como se eligen los miembros, etc... B.- Por otro lado estn aquellas provincias que reformaron sus textos constitucionales con posterioridad a la reforma de 1994 y sin embargo no incorporaron la autonoma municipal. Es el caso de la Provincia de Buenos Aires, que sancion su nueva constitucin a los pocos meses de sancionada la Constitucin Nacional, pero sin embargo ratific el status autrquico de sus municipios que posea la anterior constitucin de 1934. Es decir asumi una actitud de desconocimiento al mandato de la Carta Magna nacional, tornando inconstitucional ese aspecto de la reforma bonaerense. De all que en la mayor Provincia del pas, algunos Intendentes reclamen una nueva reforma de la constitucin local para adaptarla a la Nacional57. C.- Finalmente nos encontramos con el caso de aquellas provincias que poseen textos constitucionales anteriores a la reforma de 1994, pero no tienen reconocida la autonoma municipal en sus constituciones locales. Es el caso de Santa Fe. El status jurdico de los municipios santafesinos se advierte en el art. 107 de la constitucin cuando este manifiesta que: " Los Municipios son organizados por la ley..." , precepto ste que es ratificado por el art. 55 en tanto faculta a la legislatura provincial a "organizar el rgimen municipal". Concuerda esta expresin con la nocin de autarqua expuesta
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Diario "Clarn" del 14 de febrero de 2001, pg. 7.

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al inicio en el sentido de ser un ente que se administra a s mismo, pero de acuerdo con las disposiciones de una ley emitida por una autoridad superior. Advirtase la diferencia conceptual con la ya mencionada constitucin de Crdoba que faculta a los municipios a dictarse su propia Carta Orgnica. Diferencia que tambin se evidencia en el aspecto tributario, ya que mientras la constitucin santafesina estipula que "la ley proveer los recursos financieros, pudiendo para este fin los municipios crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de tasas y dems contribuciones", el texto constitucional de Crdoba reconoce en forma expresa no solo la autonoma econmica (art. 180) sino, adems, que los recursos de los municipios provienen no slo de tasas, sino que tambin poseen capacidad para establecer impuestos (art. 188), siempre que se respeten los principios constitucionales de la tributacin y la armonizacin con el rgimen impositivo provincial y federal. El caso de Santa Fe, entonces, concuerda con aquella nocin de autarqua que expusiramos al inicio de este trabajo. Las competencias son mucho mas reducidas, en razn que la Legislatura -mediante el dictado de una ley orgnica (aplicable a todos y cada uno de los municipios) regla la mayora de los aspectos de la vida institucional poltica y financiera de los municipios. Como sealamos al comienzo, basta con revisar la Ley de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe (nro. 2756) para contemplar la cantidad de aspectos que el legislador provincial le impone al Municipio, que si bien posee la facultad de dictar ordenanzas, las mismas no pueden salirse del "marco" establecido en la ley, que es siempre una norma de grado superior. Puede advertirse aqu tambin la diferencia con la constitucin cordobesa que como vimos- fija los requisitos mnimos que debe contener la Carta Orgnica que sanciona cada municipio y en las cuales -en forma autnoma e independiente regularn todos esos aspectos. Ahora bien: cul es el status jurdico de los municipios en Santa Fe hasta tanto se reforme la Constitucin de la Provincia? Como bien ha enseado Norberto Bobbio58, el ordenamiento jurdico puede presentar antinomias es decir la situacin de normas incompatibles entre s o -dicho de otro modo- la contradiccin entre dos normas jurdicas. Uno de los criterios para resolver las mismas es el "criterio jerrquico" (lex superior derogat inferior) e implica que cuando dos normas son incompatibles prevalece la norma jerrquica superior. Una de las consecuencias de la jerarqua normativa -afirma Bobbio- consiste precisamente en que las normas superiores pueden abrogar las inferiores. Entendemos que en el caso que estamos analizando existe una contradiccin, pues si bien la Constitucin Nacional deja en manos de las Provincias reglar el alcance de autonoma, lo hace a partir de -primeramente- asegurar tal autonoma, situacin que -como vimos- no se evidencia en el texto constitucional de Santa Fe, notoriamente autrquico59. Desde esta perspectiva, la Constitucin Nacional prevalece sobre la Constitucin de la Provincia, que es una norma de nivel inferior60.
Bobbio, N.: "Teora General del Derecho", Trad.: E. Rozo Acua, Ed. Temis, Bogot, 1987, pg. 184. 59 Seala Bidart Campos: "A partir de la reforma, la autonoma de los municipios de provincia ya no podr ser una mera autarqua". ("Tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino" Tomo VI, Ed. Ediar, 1997, pg. 521). 60 Tal superioridad est expresamente prevista en la Constitucin Nacional. As, el artculo 31 reza: " Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de
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Esta situacin -vigente al momento de redactarse este trabajo61- nos obliga a formularnos varios interrogantes: en primer lugar, existe realmente una antinomia entre la constitucin provincial y la nacional? En segundo lugar: de existir tal incompatibilidad: cuales son las consecuencias jurdicas que puede acarrear esa contradiccin? En tercer lugar, y sobre la base que resulta imperioso la adecuacin de la constitucin provincial a la nacional: cul es la forma, el procedimiento, la manera de lograr esa adaptacin? Trataremos, separadamente, estas tres cuestiones: En primer lugar, y como expusimos anteriormente, el cariz autrquico de la Constitucin de Santa Fe resulta notorio. No puede inferirse que la carta magna provincial asegura la autonoma municipal62, si vemos el modo como ha organizado al mismo en Seccin Sptima. Si bien se utilizan alocuciones tales como: "comunidad con vida propia", que "gobierna por s mismo sus intereses locales" (art. 106) o que los municipios poseen "atribuciones necesarias para una eficaz gestin" (art. 107 inc. 3), tales expresiones se compadecen con el concepto de autarqua expuesto en este trabajo, cuyo aspecto esencial es "gobierno propio" (expresin utilizada por el art. 106 -"gobierna por s mismo"). Mas ese "propio gobierno" -concluye el art. 106 ha de ser "con arreglo a disposiciones de esta Constitucin y de las leyes que se sancionen". Idntica expresin del artculo 107 que alude a que "...los municipios son organizados por la ley...", o que "...la ley proveer los recursos financieros suficientes...". Y el hecho que un ente ejerza sus facultades en el marco de una ley, sin posibilidades de darse su propia legislacin (recordemos que el art. 123 de la Constitucin Nacional impone asegurar la autonoma en el orden institucional, entro otros aspectos) es lo que define al ente autrquico, pues la autonoma consiste precisamente en la potestad de darse su propia ley, no por delegacin de "otra ley", sino con los requisitos exigidos a nivel de una Constitucin. Bien vale recordar que la Constitucin Nacional (art. 123) ha derivado al "constituyente local" (y no a las legislaturas) la potestad de "reglar" el alcance de la "autonoma"63. Por lo dems no se ha previsto que los municipios, o al menos una categora de ellos puedan darse su propia carta orgnica, potestad sta que nace del concepto de "autonoma institucional" que impone asegurar la Constitucin. Colegimos, entonces, en que la constitucin santafesina, en lo atinente al rgimen municipal, no se ajusta al mandato contenido en el artculo 123 de la Constitucin Nacional64. Nos lleva esto a plantearnos el segundo punto: acarrea ello consecuencias jurdicas?, que trataremos seguidamente. II.- Posibles consecuencias jurdicas de la situacin vigente. Encontramos aqu dos posiciones distintas.
cada Provincia estn obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquier disposicin en contrario que contengan las leyes constituciones provinciales". 61 Es decir mayo de 2003. 62 Igual aseveracin encontramos en el Dictamen de los miembros de la comisin creada por Decreto n 1855/93 del Poder Ejecutivo Provincial, sobre reforma de la constitucin provincial, al punto b2: "Sabido es que la Provincia en su Constitucin no previ un rgimen autonmico de organizacin del municipio (arts. 106 a 108). 63 Quiroga Lavi, H.: op. cit., pg. 73. 64 Coincidentemente con ello, se ha expresado: "..las leyes supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al artculo 123 de la Constitucin Nacional, y en el actual rgimen argentino hay que reformar las constituciones de Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y Tucumn, por que no aseguran la autonoma local de dicha manera, especialmente en el orden institucional" (Hernndez, A.: "La autonoma municipal", op. cit.)

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La primera de ellas sostiene la siguiente tesis: si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional pueden llegar a ser intervenidas por el Gobierno Federal65. La segunda tesis - que compartimos- alega: la intervencin federal establecida en el artculo 6 de la Constitucin Nacional no puede ser empleada por el Gobierno Federal con el fin de obligar a una provincia a asegurar el rgimen municipal. Pues tal incumplimiento local, no puede ser subsumido en ninguna de las tres causales de intervencin federal que prev el aludido artculo 6. En efecto, dicha intervencin federal solo procede si se configura alguno de los siguientes supuestos: a) con el fin de garantir la forma republicana de gobierno; b) con el objeto de repeler invasiones extranjeras, c) cuando medie requisicin de las autoridades constituidas provinciales con el propsito de sostener, o restablecer dichas autoridades, si hubiesen sido depuestas por sedicin, o por invasin de otra provincia. Obviamente los incisos b) y c) no se vinculan al "rgimen municipal", pero tampoco el supuesto de incumplimiento puede subsumirse en el inciso a) ya que el significado habitual de la expresin "forma republicana de gobierno" no incluye la existencia de regmenes municipales provinciales66. Entiendo que la no procedencia de la intervencin federal no implica -en modo alguno- la inexistencia de otros remedios jurdicos. En efecto, si una persona, a quien tal incumplimiento local le hubiera producido gravamen, puede interponer el recurso extraordinario previsto en el inc. 2 del art. 14 de la Ley 48, mecanismo utilizado -por ejemplo- en "Rivademar". Por lo que, desde esta perspectiva, compete a los tribunales tutelar ese derecho vulnerado. III.- Debate sobre los distintos caminos para receptar el principio autonomista en el derecho pblico provincial. Se han esbozado -al menos hemos recolectado- tres posturas acerca de "como" hacer efectivo el principio autonomista consagrado en la Constitucin Nacional, en el mbito de la provincia, en razn que -tal como lo expusimos- su Carta Magna no prev la autonoma constitucional impuesta por el artculo 123 de la Constitucin Nacional. La primer postura nos indica que ello puede lograrse haciendo uso de una jurisprudencia correctora67, es decir que -sin necesidad de una reforma a la constitucin provincial- los jueces apliquen en sus sentencias el reconocimientos del status autnomo de los municipios. As se ha interpretado en un reciente fallo de notable inters doctrinario recado en la causa "Lpez, Eduardo c/ Municipalidad de Rosario s/ accin de inconstitucionalidad", debatido en la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Rosario, Sala Cuarta, el 27 de diciembre de 1999. En el caso se pona en duda la validez de una ordenanza que gravaba los juegos de azar ("bingos"), a la que se tach de inconstitucional por contener un impuesto y alegando que los municipios slo pueden recaudar tasas y contribuciones por imperio del art. 107 de la Constitucin Provincial. Sin embargo el Tribunal rechaz tal pedido de nulidad con fundamento en que -a partir de la reforma constitucional de 1994- los municipios cuentan con poder de imposicin, a tenor del artculo 123 y del tambin nuevo art. 75 inc. 30 (este ltimo precepto citado estipula

Hernndez, A. op. cit. Conf. Baistrocchi E.: op. cit. pg. 3 67 Sages, N. : "La reforma de la constitucin de Santa Fe", en Revista de la Bolsa de Comercio de Rosario- Ao XC- n 148.
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que en los establecimientos de utilidad nacional, las autoridades provinciales y municipales conservan los poderes de polica e imposicin). Una segunda postura, indica que un conducto armonizador puede consistir en una legislacin correctora. Como fundamento de esta tesis se ha expuesto: si la Provincia dictase una ley de municipios acorde con el amplio espectro autonmico municipal del art. 123 de la Constitucin Nacional, esta ley local quiz podra violar a la constitucin provincial, pero de todos modos sera vlida en virtud de la norma constitucional nacional, que es superior a la constitucin provincial68. A nuestro entender, si bien las posturas esbozadas precedentemente poseen sustento jurdico slido, la va excluyente es la reforma de la constitucin provincial. El fundamento de esta tesis es que el artculo 123 ya mencionado ha derivado al poder constituyente la obligacin de asegurar la autonoma municipal, y no a las legislaturas locales, que son siempre poder constituido, que forma parte del gobierno ordinario. Aquel es la suprema capacidad y dominio del pueblo para darse una organizacin poltica, siendo esta la nocin esencial que fundamenta el "constitucionalismo moderno", por lo que las tres ramas del gobierno -poderes constituidos- han de moverse dentro de la rbita que el acto constituyente les ha fijado, entendiendo ello como proteccin y aseguramiento de los actos ilegtimos, incluso de las leyes. Por lo dems, la ley es mas endeble que la Constitucin69. Advirtase que la constitucin santafesina, en su artculo 42, estipula que "...las decisiones de las Cmaras son vlidas si est presente la mitad mas uno de sus miembros y son adoptadas por la mayora de los presentes, salvo en los casos que esta Constitucin prescriba mayoras especiales..." Es decir que la sancin (y por ende la derogacin) de una ley -en este caso una reforma a la Ley Orgnica de las Municipalidades- puede efectuarse por un nmero menor de legisladores. Por el contrario, la Constitucin es de tipo "rgido", y -entre otros requisitos- se exige que su reforma sea en virtud de ley sancionada por las dos terceras partes de los miembros de cada Cmara (art. 114). Sin perjuicio de esta postura- es decir que slo por va de una reforma constitucional puede adoptarse la autonoma municipal- no podemos obviar que el "asegurar la autonoma municipal" no es una facultad de la Provincia, sino un mandato, al punto que (armonizando los arts. 5, 31 y 123 de la Constitucin Nacional), la Carta Magna lo fija como condicin para que el Gobierno federal garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Ello torna imprescindible poner en marcha el
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Sages, N.: op. cit. Esta postura del Dr. Sages, entendemos, se asemeja a la expuesta por el Intendente de la Municipalidad de Rosario en oportunidad de efectuar la apertura de las Sesiones Ordinarias del Honorable Concejo Municipal, el da 7 de marzo de 2002. En su discurso, el Dr. Hermes Binner manifest: "El Gobierno Provincial debe reformar la actual ley de Municipios y Comunas para adaptarla al mandato de la Constitucin Nacional reformada en 1994, que consagra el primer nivel de administracin del estado y su necesaria autonoma. Debe autorizar a la ciudad de Rosario para que a travs de una convencin estatuyente elabore su Carta Orgnica Municipal". (el texto completo puede leerse en la pagina web de la Municipalidad de Rosario: www.rosario. gov.ar). 69 Concuerda con ello lo dictaminado por los miembros de la comisin creada por Decreto n 1855/93 del Poder Ejecutivo Provincial, sobre reforma de la constitucin provincial, an cuando el aludido informa es anterior a la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, pero entiendo- que la argumentacin es similar: As, en el punto b.2. del dictamen, se afirma: "Tambin en este tema hay proyectos en la Legislatura que apuntan, mediante la modificacin de las leyes vigentes, a dar mas amplitud a las atribuciones del municipio. No es lo mismo. Una ley puede sancionarse y luego derogarse...En consecuencia expresamos nuestro convencimiento de que no hay otra posibilidad de obtener la autonoma municipal en nuestra Provincia sino mediante una reforma de la Constitucin Provincial".

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procedimiento de reforma que prev el ya citado artculo 114 de la Constitucin de Santa Fe. IV.- Propuestas para normatizar la autonoma de los municipios ante una eventual reforma constitucional. Habindose inferido que resulta necesaria la reforma de la constitucin provincial en aras a su adecuacin al mandato que le impone la Constitucin Nacional en su art. 123, para que aquella asegure la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero, analizaremos seguidamente las posibilidades de como instaurar dicha autonoma y de que modo reglar su contenido. Sin perjuicio que hemos incorporado un Anexo para reproducir textualmente el modo en que algunas constituciones provinciales han hecho efectivo ese mandato, para lo cual hemos escogido determinados textos, sea por que son los de mas reciente sancin, o bien por ser los que mas precisin han puesto al momento de estatuir el rgimen municipal, vamos a estudiar las posibilidades efectuando una descripcin comparativa del diseo institucional de los municipios argentinos70. En tal sentido realizaremos un anlisis de los puntos mas importantes que hacen a la estructura bsica del diseo institucional de los municipios, a partir del derecho constitucional provincial comparado. 1- Requisitos para constituir municipios con carta orgnica. Los sistemas empleados han sido los siguientes: - Ser declarada "ciudad" por la Legislatura Provincial (Crdoba). - Tener plan regulador (Formosa). - Lmite inferior de "electores" (Chubut: 2.000 electores). - Delegacin en las Legislaturas el establecimiento de los mnimos poblacionales (Catamarca y Misiones). - La propia Constitucin fija un lmite inferior de poblacin71: se da en la mayora de los casos. As, Santa Cruz (1.000), Ro Negro (2.000), Neuqun (5.000), Salta y Tierra del Fuego (10.000), Corrientes (15.000), Chaco, Jujuy y Santiago del Estero (20.000), San Luis (25.000) y San Juan (30.000). - No establecen requisitos: La Rioja y La Pampa. Vemos que las condiciones para que un municipio sancione su Carta son muy dispares, desde el caso de Santa Cruz que exige un mnimo de 1.000 habitantes, hasta San Juan, que requiere mas de 30.000. No parece razonable que los municipios muy pequeos puedan dictar sus propios marcos normativos para hacerse cargo de funciones diferenciales que surjan de esa norma particular72.

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Algunas de estas pautas la hemos extrado del trabajo: "Municipios Argentinos: fortalezas y debilidades de su diseo institucional", de Mnica Iturburu, publicado por el "Instituto Nacional de la Administracin Pblica" - Diciembre de 2000. 71 En este aspecto, el profesor Jos Manuel Benvenutti ha expuesto -con relacin a una eventual reforma constitucional en la Provincia- lo siguiente: consagrar la autonoma municipal plena para las ciudades de mas de 100.000 habitantes. (En el artculo "Razones Jurdicas para reformar la Constitucin", publicado por "El litoral" de la ciudad de Santa Fe, en su edicin del 14 de mayo de 2001) 72 Iturburu, M.: op. cit. pg. 14.

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2.- Determinacin de las competencias La mayor parte de las constituciones adhiere a sistemas de determinacin de competencias que permiten asumir tareas no contempladas originariamente en base a un sistema mixto, es decir: existe una enumeracin concreta efectuada por la ley, seguida por una clusula general que ampla la competencia que permiten asumir tareas no contempladas originariamente. Resulta esta la tcnica mas aconsejable, pues como bien seala Iturburu: "..el esquema de enumeracin concreta es muy rgido, mas an si se tiene en cuenta el dinamismo que requiere la gestin local y lo complejas y espordicas que resultan las reformas constitucionales73". Solamente recurren a la enumeracin "concreta" las provincias de Buenos Aires, Mendoza (ambas no contemplan la autonoma municipal), Corrientes, Jujuy, La Rioja, Misiones y Neuqun. La cuestin relativa a determinar las competencias, incumbencias y mbitos de accin de cada municipio es trascendental, no slo en orden a fijar los lmites del poder provincial, sino por que ello se vincula directamente con la asignacin de recursos para financiar el gasto pblico a nivel local. Hemos visto ut-supra, al analizar el aspecto econmico-financiero de la autonoma, que las potestades tributarias de los municipios, an cuando se reconozca su poder de establecer impuestos (como lo hacen casi todas las constituciones provinciales), se tropiezan con lmites supra legales, por lo que -como bien lo ha sealado Hctor Villegas- se reduce significativamente la posibilidad real de ejercer ese poder de imposicin. Significa entonces que, primero: la determinacin de que tributo corresponde percibir a cada instancia (Provincia/Municipio); y segundo: el sistema de coparticipacin entre ambas jurisdicciones, adquieren una relevancia primordial. Sabido es que los criterios de la llamada distribucin primaria (es decir el reparto de fondos entre cada uno de los niveles jurisdiccionales), as como las modalidades de la distribucin secundaria (es decir los criterios que se tendrn en cuenta
para repartir entre todos los municipios de una provincia, ej: devolutivo poblacin- , redistributivo, de eficiencia, superficie, servicios transferidos, necesidades bsicas insatisfechas, capacidad tributaria per cpita, etc..) son variados y totalmente dismiles si se comparan

las formas que han adoptados las distintas provincias. Y ello con independencia del carcter autnomo que las constituciones reconozcan a sus municipios74. Ahora bien, si se tiene en cuenta el desmesurado crecimiento del gasto pblico para afrontar las demandas sociales cada vez mas crecientes en un pas en el que el 50% de su poblacin est por debajo de la lnea de pobreza, la determinacin de responsabilidades para atender los mismos (asistencia social, salud pblica, educacin pblica, etc...) debe ser coherente con el reparto entre provincia/municipio. Lo contrario conlleva dificultades e incongruencias varias tales como la total desvirtuacin de los tributos (es decir excesivos montos de las tasas retributivas de servicios, asimilacin de las mismas a impuestos) ; o el abandono de servicios que solamente debe encarar el municipio limpieza, mantenimiento de pavimento, etc...- para transferir recursos a funciones que normativamente no le competen. En razn de ello la distribucin primaria no podr soslayar de que se hace cargo cada jurisdiccin, pues la incongruencia resultante no solo implica un dficit en la
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Iturburu, M.: op. cit. pg. 11. As por ejemplo, y con relacin a la distribucin primaria, la Provincia de Crdoba reparte 20% de los recursos de Origen Nacional, el 20% de Ingresos Brutos y 20 % de Impuesto Inmobiliario. En Santa Fe, el reparto de este ltimo impuesto asciende al 50 %, a la vez que se reduce a un 13,44 % los de Origen Nacional y a idntico porcentaje lo recaudado por Ingresos Brutos.

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prestacin de servicios, sino una injusta exaccin en los contribuyentes. Resulta de inters lo estipulado en este aspecto- por la Constitucin de Santa Cruz de 1998, que en su artculo 146 ha previsto que la determinacin, recaudacin e inversin de las rentas, incluidas las provenientes de la coparticipacin que establece el artculo 154 de esta Constitucin, cuya distribucin entre la Provincia y los Municipios se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas. 3.- Forma de Gobierno Casi todas las constituciones exigen -para todas las categoras de municipios- la existencia de un departamento ejecutivo y uno deliberativo. Algunas provincias agregan (solo para los municipios de menor categora) slo rganos colegiados, como es el caso de Misiones, Neuqun y Entre Ros. Las provincias de Crdoba y Tierra del Fuego conceden a los municipios con carta orgnica la potestad de elegir su propia forma de gobierno. Para las comunas, comisiones de fomento y otros gobiernos locales sin jerarqua municipal, la mayora de las constituciones optan por delegar a la legislatura el determinar la forma de gobierno75. 4.- Representatividad Todas las constituciones estipulan que las autoridades municipales deben elegirse mediante voto popular, an para aquellos casos que el municipio pueda elegir la "forma de gobierno" (caso de Crdoba). Muchas constituciones poseen exigencias con relacin a los sistemas electorales: exigen -a nivel de los Concejos- que haya representacin proporcional76, o bien con frmulas tales como "asegurar la representacin de las minoras". 5.- Requisitos que debe poseer la Carta Orgnica Casi todas las constituciones, an cuando reconozcan la potestad de algunos municipios (o de todos) de darse su propia Carta Orgnica, estipula "contenidos necesarios" que ellas deben contener. En los puntos anteriores hemos visto algunos, tales como la eleccin de autoridades por voto popular, o la existencia de un departamento ejecutivo y un cuerpo deliberativo. Pero tambin se han exigido los siguientes: rgimen representativo y democrtico; que la carta deje establecido el procedimiento para su reforma; los derechos de consulta e iniciativa popular, o revocatoria de mandatos; un sistema de contralor de las cuentas pblicas; reconocimiento de juntas vecinales para participar en la gestin municipal; que se acepten los principios, declaraciones y garantas que establece la Constitucin Provincial.

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Iturburu, M.: op. cit. pg. 12 La Constitucin de Crdoba (2001) se aparta de este principio. En su art. 183 inc. 2) establece para la composicin del Concejo Deliberante un sistema de representacin proporcional, que asegure al partido que obtenga mayor nmero de votos, la mitad mas uno de los representantes.

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CUARTA PARTE
Participacin ciudadana y democracia semidirecta en el municipio autnomo. El modelo clsico de democracia liberal, si bien no niega el principio de la participacin (es una participacin indirecta o representativa), lo subordina al principio de la libertad. Para ese modelo la democracia se restringe a un mtodo gracias al cual se selecciona a quienes, durante un perodo determinado de tiempo, ejercern las funciones de gobierno. A ello se limita el papel del pueblo, quien no decide sobre las cuestiones polticas, reservadas a los funcionarios seleccionados. La democracia participativa, en cambio, postula a la ciudadana como un sujeto activo de la poltica. Su desidertum es un pueblo participando activa y directamente en los asuntos de la comunidad77. En segundo lugar, esta modalidad implica un sentimiento de comunidad, un espritu comunitario en el cual la persona realiza sus potencialidades y ejercita sus capacidades. La crisis de representacin de la dirigencia poltica y la prdida de la centralidad de la poltica en la regulacin de las esferas sociales constituyen dos problemas que obstaculizan el desempeo eficaz de la democracia en el formato representativo, por ende, la combinacin de democracia representativa con ciertos elementos de la democracia participativa o directa puede contribuir a superar tales problemas78. Es decir que las formas de democracia participativa no se oponen ni niegan validez a la democracia delegativa o representativa, sino que inician un camino de beneficio del perfeccionamiento y la mayor eficacia de sta: son su complemento. Esa integracin resulta imprescindible en nuestro pas, dado el contexto desmovilizante y la apata de la sociedad, que solamente puede revertirse en la medida que la gente perciba que su participacin no es meramente formal sino que puede tener una incidencia real y concreta a la hora que -desde el poder pblico- se adoptan las decisiones mas trascendentes. Es decir, formar parte en los procesos de elaboracin de opciones y decisiones. Pensar que la renovacin de representantes cada dos o cuatro aos mediante el voto puede garantizar el reconocimiento de la legitimidad poltica de los mandatarios elegidos se mantenga -tal como lo plantea el marco de la democracia representativasin que exista durante el intervalo ninguna participacin de la ciudadana en la gestin o control de la polticas, es desconocer la realidad. La legitimidad de origen ya no basta. Por ello esa legitimidad de origen necesita imperiosamente el refuerzo que le dan algunas de las formas de democracia participativa. Este replanteo profundo en las formas de participacin poltica -y los canales institucionales a travs de los que se manifiesta- contribuirn decididamente a la formulacin de un nuevo espacio de gestin poltica. La ciudad resulta un mbito preferencial para esta interaccin social en el cual el pueblo se haga cada vez mas directamente presente en los asuntos que le conciernen activando formas de democracia directa y participacin ciudadana en todos los procesos de programacin, ejecucin y control que son propios de un municipio. La consulta a los vecinos, por ejemplo, y como bien ha sealado Horacio Rosatti, tiene ventajas innegables, pues otorga legitimidad a las decisiones que finalmente se tomen -

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Combellas, Ricardo: "La democratizacin de la democracia", en Revista "Contribuciones", n 1/90, pg. 90. 78 Lobos, Matas: "La crisis de representacin y el des-centramiento de la poltica en las democracias representativas contemporneas".

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en la medida que los decisores se guen por el resultado de la consulta- o bien deslegitima una decisin contraria. Adems -afirma el mencionado jurista- reafirma el carcter epistemolgico de la democracia, aquel que permite -mediante la participacin continua- comunicar nuestras preferencias y enriquecer nuestros puntos de vista con otros criterios79. El diseo de esta concepcin superadora de la democracia delegativa, no puede soslayar herramientas tales como las audiencias pblicas, el presupuesto participativo, las formas tradicionales de democracia semidirecta (consulta popular, iniciativa popular, revocatoria de mandatos). Cabe agregar que estos mecanismos son indispensables, pues permiten a los ciudadanos intervenir en la discusin de problemas que podran quedar fuera de la agenda pblica por presin de grupos de inters que -debido a mayores recursos organizativos y econmicos- pueden condicionar severamente la implementacin de determinadas polticas pblicas. Para comprender la vala de estos instrumentos y ponderar sus beneficios, los describiremos a continuacin. A.- Audiencias pblicas La audiencia pblica es un mecanismo que consiste en convocar a la poblacin para que por s o por sus instituciones u organizaciones sociales, opinen y sean escuchados previo a la toma de alguna decisin de inters para la comunidad. Se trata en definitiva- una instancia de participacin en el proceso de toma de decisin, en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un inters particular expresen su opinin respecto de ella. Como bien han sealado Mara del Carmen Garca y Mara Esperanza 80, la audiencia pblica es uno de los instrumentos principales de los regmenes Alonso democrticos participativos. Por dicha razn, a los fines de la gestin pblica (por ejemplo, sobre temas ambientales, sociales, educativos), la audiencia pblica pasa a ser un excelente espacio de encuentro entre vecinos, organizaciones sociales especializadas en las distintas temticas de preocupacin de la comunidad, el sector privado, las instituciones tcnicas y las autoridades gubernamentales. Es ah donde pueden presentarse, con absoluta libertad, las perspectivas tanto individuales como grupales o colectivas sobre los problemas comunes y sobre las soluciones que deban encararse. De hecho la audiencia pblica puede configurar la oportunidad institucional mas importante para garantizar el mximo flujo informativo posible entre actores de la sociedad y sus propias autoridades en relacin a una decisin determinada. Las autores citadas en el prrafo precedente destacan que el mbito de la audiencia pblica ofrece no una sino mltiples oportunidades, que sistematizan del siguiente modo: - oportunidad para opinar y objetar, ya que la audiencia pblica es una instancia para transmitir a las autoridades convocantes, responsables de una futura decisin, las perspectivas, experiencias, conocimientos e informaciones pertinentes que hacen al sentido sustantivo de la misma. - oportunidad para conocer las perspectivas de otros ciudadanos, pues al participar en ellas el vecino se escuchan las perspectivas de aquellos que tienen otros puntos de vista.
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Rosatti, Horacio: " La facultad.....", op. cit., pg. 881. Garca, Mara del Crmen y Alonso, Mara Esperanza: "Estrategia para la construccin de una democracia participativa y la descentralizacin poltica en la Provincia de Buenos Aires", Programa de Autonoma y Participacin, AVINA, Fundacin Ambiente y Recursos Naturales.

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- oportunidad para la bsqueda de consensos, teniendo en cuenta que el consenso es una pieza clave para la aplicacin exitosa de cualquier decisin pblica, por lo que la aceptacin de sus destinatarios es una condicin necesaria para garantizar el objetivo perseguido. - oportunidad para comunicarse con diversos actores sociales, dado que como gran parte de las decisiones polticas, sociales, educativas o ambientales pueden involucrar a la totalidad de los intereses sociales, las autoridades tomarn contacto con el mayor flujo de informacin posible. - oportunidad para demostrar transparencia en la gestin de gobierno, pues las audiencias pblicas, institucionalizadas en los procesos de toma de decisiones, ofrecen a las autoridades la posibilidad de una actuacin clara y transparente. Este mecanismo de participacin ciudadana no ha tenido -todava- recepcin en las constituciones provinciales, con excepcin de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que en su artculo 63 prescribe: " La Legislatura, el Poder Ejecutivo las Comunas pueden convocar a audiencia pblica para debatir asuntos de inters general de la ciudad o zonal, la que deber realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestin. Tambin es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificacin, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes pblicos". En el mbito de la Provincia de Santa Fe, tuvimos la oportunidad de proponer al Poder Ejecutivo, desde la cartera de Gobierno, Justicia y Culto, en el ao 2002, la adopcin de este mecanismo para los municipios, sin perjuicio que -de producirse una reforma constitucional- aquellos que cuentan con la posibilidad de dictar sus Cartas Orgnicas propias, puedan perfeccionar el sistema o sustituirlo. En aquella oportunidad, el 4 de abril de 2002, el Poder Ejecutivo remiti a la Legislatura un proyecto de ley para incorporar formas semidirectas de democracia en las municipalidades de la provincia. En lo atinente a las Audiencias Pblicas, se propuso normatizarlas del siguiente modo: "Artculo 128: Concepto: La Audiencia Pblica es una forma de participacin a travs de la cual los ciudadanos proponen a la administracin municipal la adopcin de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales, reciben de esta informacin de las actuaciones poltico-administrativas, que se realizan en forma verbal, en un solo acto, y a cuyo desarrollo pueden asistir los ciudadanos. La Audiencia podr ser solicitada por ciudadanos, por entidades representativas o a instancia del intendente. Artculo 129: Reglamentacin: El Concejo Municipal deber reglamentar la realizacin de las Audiencias pblicas debiendo asegurar la realizacin de las mismas. La reglamentacin contemplar por lo menos los siguientes requisitos: a) El mnimo de firmas requeridas; b) Temario a tratarse en la Audiencia; c) Un plazo para su realizacin, el que no podr exceder los treinta (30) das corridos desde la presentacin de la solicitud respectiva; d) Condicin de las entidades representativas; e) La presencia conjunta de los titulares de los rganos del Gobierno Municipal". B.- Presupuesto participativo Este instrumento consiste en un espacio en el proceso de toma de decisiones pblicas, abierto a los ciudadanos, que les permite informar a los decisores sobre sus necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para su satisfaccin. Permite participar a la ciudadana opinando sobre la aplicacin de los fondos pblicos y controlando las rendiciones de cuentas referentes a su utilizacin, a las que estn

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comprometidos los responsables en los perodos inmediatos posteriores a la gestin del perodo presupuestario81. El presupuesto participativo -explican Garca y Alonso- es una herramienta importante para la participacin de los ciudadanos, pues en la vida de los estados modernos es el presupuesto estatal el instrumento del gobierno para desarrollar sus polticas pblicas. Este nuevo espacio generado por el instituto que nos ocupa, permite al ciudadano comn opinar sobre el gasto, la inversin, los recursos y lo que a nuestro entender es lo ms importante, el control de la actividad financiera del sector pblico, donde se generar una ciudadana ms exigente y ms crtica de la gestin del Estado. El mbito municipal resulta un mbito preferencial para instrumentar el presupuesto participativo en razn del tipo de relacin mas directa entre gobernantesgobernados. Es tambin el mbito en donde las necesidades de los ciudadanos estn ms prximas a los responsables de las polticas pblicas que afectarn directamente su calidad de vida. Sobre el particular, las mencionadas autoras acotan: "La participacin de los habitantes del municipio permite incluir en el abordaje de sus problemas el conocimiento del trasfondo cultural de cada zona, (entendiendo como tal a la suma de tradicin, religin, moda y cultura), factor de fundamental importancia para dar una respuesta eficiente de acuerdo a cada problema, donde las soluciones generales que puede dar una administracin ms centralizada (provincial o nacional) pueden ser insuficientes"82. El municipio de Porto Alegre inici un modelo de presupuesto participativo en el ao 1989 durante la gestin de Olivio Dutra, del Partido de los Trabajadores y cobr auge a partir de 1993 al crearse una serie de mecanismos de participacin, planeamiento y control popular. Tuvo consagracin legislativa del siguiente modo: "Queda garantizada la participacin de la comunidad, a partir de las regiones del municipio, en las etapas de elaboracin, definicin y acompaamiento de la ejecucin del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual". En la ciudad de Rosario, esta modalidad se implement en la Ordenanza n 7326. El mecanismo se orienta sobre la base de una organizacin a partir de los distritos definidos para la descentralizacin municipal . En cada uno de ellos se realizan "rondas" de asambleas barriales a travs de los cuales la poblacin de cada lugar plantea sus problemas y realiza propuestas. En el marco de esas reuniones se procede adems a elegir delegadas y delegados que conforman un consejo participativo en cada distrito para sistematizar la informacin recogida y efectuar el seguimiento de las actividades acordadas83. C.- Iniciativa popular. Este instrumento consiste en la facultad de determinada fraccin del cuerpo electoral para proponer la sancin de nuevas normas jurdicas o la derogacin de algunas ya existentes. El instituto fue incorporado en la reforma constitucional de 1994 (artculo 39), pero deriv al Congreso de la Nacin su reglamentacin, lo que fue efectuado mediante ley n 24.747 del 19 de diciembre de 1996. La mayora de las provincias contemplan esta herramienta en sus constituciones. La constitucin de la Provincia de Buenos Aires (1994) lo hace a nivel
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Garca, Mara del Carmen y Alonso, Mara Esperanza: op. cit., pag.18. Garca, Mara del Carmen y Alonso, Mara Esperanza: op. cit., pag.20. 83 Ghirardi, Horacio: "Presupuesto participativo", en Diario "La Capital", Edicin del 14 de marzo de 2003. Tambin puede verse la edicin del da 15 de marzo de 2003 del peridico "El Ciudadano y la regin", pg. 8, nota relacionada con la presentacin del presupuesto participativo.

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provincial y la constitucin cordobesa reformada en el 2001 impone esta instancia como requisito que deben tener las Cartas Orgnicas. La Provincia de Santa Fe slo contempla este mecanismo a nivel de la Comunas. En efecto, la Ley Orgnica de Comunas n 2439 en su art. 113 estipula que corresponde al cuerpo electoral los derechos de iniciativa, referndum y revocacin. No esa prevista en el nivel provincial, ni municipal. Al igual que las Audiencia Pblicas, en el ao 2002, desde la cartera de Gobierno, Justicia y Culto, sugerimos la adopcin de este mecanismo para los municipios, sin perjuicio que -de producirse una reforma constitucional, aquellos que cuentan con la posibilidad de dictar sus Cartas Orgnicas propias, puedan perfeccionar el sistema o darle una modalidad propia. Tanto en este tema, como en otros que formaron parte del proyecto (referndum y revocatoria de mandatos), intentamos el mayor cuidado y exigencias importantes para su implementacin, pues como bien afirma Giovanni Sartori, de no efectuar tales condiciones, su utilizacin puede desbaratar o fulminar la idea del gobierno de consenso. As, la consulta popular, por ejemplo puede ser empleada para distorsionar la democracia pluralista y la diversidad, pues el gobierno puede emplear este mecanismo como forma de coaccin a la sociedad o presionar a los partidos de oposicin cuando el Congreso no est dispuesto a concederle las autorizaciones que tengan que ver con sus iniciativas. En el proyecto de ley remitido a la legislatura, se sugiri normatizar este la iniciativa del modo siguiente: Nmero de Electores y Materias Artculo 108.- Un nmero de electores no inferior al uno por ciento del total del padrn cvico utilizado en el ltimo comicio municipal podr proponer al Concejo Municipal la sancin de ordenanzas sobre cualquier asunto de su competencia, salvo los siguientes: 1) Creacin y organizacin de Secretaras; 2) Presupuesto; 3) Tributos; 4) Faltas y contravenciones; 5) Convenios y acuerdos intermunicipales e interjurisdiccionales; 6) Todo otro asunto que importando un gasto, no prevea los recursos correspondientes para su atencin. Contenido Artculo 109.- La iniciativa popular deber contener: a) En el caso de procurar la sancin de una Ordenanza, el texto articulado del proyecto. b) En el caso de pretender la derogacin de una Ordenanza vigente, cita del nmero de la Ordenanza del artculo o de los incisos afectados. c) En todos los casos una fundada exposicin de motivos. d) Los pliegos con firma autenticada de los peticionantes. e) Una nmina de diez firmantes que actuarn como promotores de la iniciativa, debiendo constituir domicilio. Trmite Artculo 110.- Ser admitido como proyecto presentado inmediatamente de comprobado que la iniciativa rene los requisitos exigidos por la presente Ley, ordenando el Presidente del Concejo Municipal su inclusin como asunto entrado, siguiendo el trmite marcado por el Reglamento del Concejo. Inadmisibilidad Artculo 111.- Ser causal de inadmisin del proyecto la faltante de alguno de los requisitos exigidos en la presente Ley, decretado por la Presidencia del Concejo Municipal. Artculo 112.- El Concejo Municipal debe sancionarlo o rechazarlo dentro del trmino de seis meses.

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En el diseo de esta herramienta hemos seguido los lineamientos de la legislacin nacional ut-supra citada en cuanto a qu temas estn excluidos; la previsin de una cantidad determinada de firmas exigidas para su procedencia; la fijacin de un plazo para su tratamiento por el cuerpo deliberativo, etc. No obstante ello, nos apartamos del modelo adoptado a nivel nacional en lo relacionado con la obligatoriedad o exigencia que la iniciativa tiene para el rgano legislativo. La iniciativa que contempla la Constitucin se limita a exigir simplemente que el Congreso le de tratamiento en el plazo de doce meses. En ocasin de debatirse la iniciativa popular en la asamblea constituyente, el convencional santafesino Ivn Cullen plante esta deficiencia, y expres: "La iniciativa que se propone consiste simplemente en establecer un mecanismo que recoge el principio del artculo 22 en cuanto a que se puede peticionar a las autoridades. Se establece la posibilidad de una iniciativa, pero no se determina ninguna consecuencia, como no sea la obligacin de que hay que tratar este proyecto de ley". As tambin, manifest: "...cuando se establece la iniciativa y no se busca un mecanismo para asegurar la sancin en el Congreso, debe sin ninguna duda establecerse la posibilidad al menos de convocar al pueblo para que se expida sobre este tema respecto del cual el pueblo junt las firmas necesarias para iniciar el proyecto legislativo"84. En virtud de esa incongruencia, el aludido convencional propuso alternativas en pos de buscar alternativas para que el pueblo sea convocado. Compartiendo tal criterio, en el proyecto que oportunamente impulsamos, seguimos los lineamientos de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires y de la legislacin de la Provincia de Crdoba. Es decir, si bien la iniciativa -en principio- no es obligatoria para el Concejo, si existe la obligatoriedad de tratamiento, pues de no hacerlo en el plazo de doce meses y para el caso que la iniciativa est suscripta por -al menos- el veinte por ciento del padrn, se debe convocar a referndum obligatorio vinculante. Igual procedimiento debe llevarse a cabo si -teniendo esa misma cantidad de firmas- es sancionado el proyecto por el Concejo, pero vetado por el Intendente Municipal. D.- Referndum Consiste en un proceso de consulta a los ciudadanos a efectos que stos se expresen sobre actos de gobierno, fundamentalmente legislativos. Al igual que la iniciativa se ha incorporado a la Constitucin Nacional en su reforma de 1994 (artculo 40). El Congreso Nacional procedi a su reglamentacin por ley 25.432, del 21 de junio de 2001. El referndum puede ser obligatorio y vinculante, generalmente cuando la iniciativa popular est suscripta por un nivel (generalmente alto) de firmas de ciudadanos, tal como lo hace la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires en su artculo 65. Cuando es no vinculante, suele denominrselo Consulta Popular, como lo hace la precitada constitucin en su artculo 66. La gran mayora de las constituciones de provincia han dado cabida a esta herramienta de participacin ciudadana. En Santa Fe, solo a nivel de las Comunas, como se expresara anteriormente. Tambin en este caso propusimos -en el ao 2002- incluir el referndum en el proyecto de ley remitido a la Legislatura para adoptar -a nivel municipal- formas diversas de mecanismos de democracia semidirecta. La normatizacin de este instituto se previ del siguiente modo:
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Convencin Nacional Constituyente, Versin Taquigrfica, pg. 2086.

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Referndum Obligatorio Artculo 113.- El electorado puede ser consultado mediante referndum obligatorio y vinculante, destinado a la sancin, reforma o derogacin de una norma de alcance general. Sin perjuicio de lo antedicho, debern sometidas a referndum obligatorio: 1) Las Ordenanzas referidas al desmembramiento del territorio del Municipio. 2) Las Ordenanzas que tengan origen en el derecho de iniciativa y que hayan sido presentadas por no menos del veinte por ciento del total del padrn cvico utilizado en el ltimo comicio municipal: a) Cuando no fueren tratadas por el Concejo Municipal dentro del trmino de un (1) ao a contar desde su presentacin. b) Cuando, sancionado por el Concejo Deliberante, fuere observado por el Departamento Ejecutivo y aqul no insistiese. Articulo 114: No pueden ser sometidos a referndum las materias excluidas del derecho de iniciativa y las que requieran mayoras especiales. Todo referndum ser vlido y eficaz cuando haya emitido su voto no menos del cincuenta (50) por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrn electoral. Articulo 115: Promulgacin y reglamentacin: Si la ordenanza obtuviera la aprobacin del electorado -obteniendo la mayora de votos vlidos afirmativos-, pasar al Departamento Ejecutivo para su promulgacin, no pudiendo ser vetada. El Departamento Ejecutivo deber reglamentar la ordenanza aprobada por referndum, cuando fuere necesario, dentro del plazo de treinta (30) das a contar desde su promulgacin. Referndum Facultativo (Consulta popular) Artculo 116.- El Concejo Municipal o el Departamento Ejecutivo pueden convocar a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias. El sufragio no ser obligatorio. Quedan excluidas las materias que no pueden ser objeto de referndum obligatorio, excepto la tributaria. Tambin en este instituto se siguieron los lineamientos de la legislacin nacional en la materia, en el sentido de prever una modalidad vinculante, con obligatoriedad de voto (en este caso slo puede convocar el Concejo) y otra no vinculante, sin obligacin de voto (en esta hiptesis puede convocar no solo el Concejo, sino tambin el Departamento Ejecutivo). La diferencia con la ley nacional se vincula con el aspecto ya comentado al tratar el instituto de la iniciativa. El proyecto impulsado, al igual que la norma nacional, ha previsto -como requisito para que la consulta vinculante se convierta en ordenanza- que en el acto comicial se debe obtener la mayora de votos vlidos afirmativos. E.- Revocatoria de mandatos Consiste en un mecanismo por el cual se destituye a los funcionarios electivos por decisin popular expresada mediante sufragio, y que en Estados Unidos -donde esta institucin ha encontrado su mayor aplicacin- se la denomina recall. A nivel municipal esta herramienta se encuentra consagrada en las constituciones de Ro Negro (art. 228), Neuqun (art. 198), Misiones (art. 165, con la denominacin de "destitucin"), Jujuy (art. 180), Chubut (art. 232), Chaco (art. 204), Corrientes (art. 170), Crdoba (art. 183), Entre Ros (art. 193), y San Juan (art. 251) y la Constitucin de la ciudad de Buenos Aires en su art. 67. En Santa Fe, solo a nivel de las Comunas.

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Al igual que las modalidades de iniciativa, referndum, consulta y audiencias pblicas propusimos -en el ao 2002- incluir la revocatoria en el proyecto de ley remitido a la Legislatura para adoptar -a nivel municipal- formas diversas de mecanismos de democracia semidirecta. La formalizacin de este instrumento de previ de la siguiente manera: Nmero de Electores Artculo 118.- El derecho de revocatoria podr ser promovido por un nmero de electores municipales no inferior al veinte por ciento del total del padrn utilizado en el ltimo comicio municipal para destituir de sus cargos a uno, varios o a la totalidad de los funcionarios electivos. El pronunciamiento popular estar referido a la confirmacin o destitucin de los funcionarios sometidos a revocatoria. Prohibicin de Candidaturas Artculo 119.- Si por la revocatoria debiere convocarse a elecciones, no podrn ser candidatos los funcionarios removidos. Los electos asumirn para completar el perodo. Plazos para la Revocatoria Artculo 120.- Los funcionarios electivos podrn ser sometidos a este procedimiento luego de transcurrido un (1) ao en el desempeo de sus mandatos y siempre que no faltare ms de nueve (9) meses para la expiracin de los mismos. No podr intentarse una nueva revocatoria contra el mismo funcionario si no mediare, por lo menos, el trmino de un (1) ao entre una y otra. Requisitos Artculo 121.- La solicitud de revocatoria deber presentarse con sus fundamentos los que no podrn basarse en vicios relativos a la eleccin de los funcionarios cuya revocatoria se pretende, ni tampoco fundamentarse en cuestiones que hagan al derecho a la intimidad o a la vida privada del funcionario. Vista Artculo 122.- De la solicitud de revocatoria se correr vista al funcionario afectado, quien deber contestar en el plazo de cinco (5) das hbiles. La solicitud y la respuesta o la falta de la misma se darn a conocer al electorado junto con el Decreto de convocatoria al acto eleccionario. Suscripcin de Solicitudes Artculo 123.- Las solicitudes sern suscriptas en el local que el Tribunal Electoral habilite al efecto, previa comprobacin de la identidad del firmante. Resolucin del Tribunal Electoral Artculo 122.- El Tribunal Electoral se limitar a constatar, en un plazo de dos (2) das hbiles, si se han cumplido los requisitos exigidos, debiendo hacer conocer pblicamente su resolucin. Los electores podrn observar la resolucin en el plazo de cinco das hbiles. El Tribunal Electoral deber resolver la oposicin en igual trmino. Convocatoria a elecciones Artculo 125.- Vencido el trmino, sin que se hayan interpuesto oposiciones resueltas las mismas, el Tribunal Electoral convocar a elecciones dentro del plazo de dos das hbiles. Gastos

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Artculo 126.- Los gastos ocasionados por el ejercicio de los derechos instituidos en el presente Captulo, estarn a cargo de la municipalidad. Las autoridades debern arbitrar los medios suficientes para atender las erogaciones correspondientes. Convocatoria a Elecciones - Plazos Artculo 127.- Los comicios debern celebrarse en da inhbil entre los quince das y los treinta das posteriores a la convocatoria. El Tribunal Electoral podr prorrogar dicho plazo hasta noventa das a fin de realizar un solo acto eleccionario cuando, para el ejercicio del referndum y de la revocatoria, deba hacerse ms de una eleccin. En la revocatoria, el electorado deber sufragar en una boleta que exprese claramente si vota por la destitucin o por la confirmacin de cada uno de los funcionarios sometidos al pronunciamiento. Es de participacin obligatoria y los infractores sern pasibles de las sanciones previstas en las ordenanzas o en las leyes electorales vigentes. Los partidos polticos tendrn derecho a fiscalizar el acto eleccionario. La revocatoria tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocacin superan el cincuenta por ciento de los electores inscriptos. Con relacin a este instrumento, se han tomado como referencias la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires (artculo 67) y la ley 8102 de la Provincia de Crdoba, pues no se encuentra contemplado en la legislacin nacional, al no haber sido incorporado en ocasin de reformarse la Constitucin Nacional, en 1994. Los aspectos bsicos que hacen a la instrumentacin de la revocatoria -y atento la seriedad que debe revestir la misma- son, como puede observarse en el diseo propuesto, los siguientes: exigencia de determinado nmero de electores; defensa del funcionario afectado; mecanismos para constatar la autenticidad de las firmas; convocatoria a eleccin para que la ciudadana se expida sobre la destitucin o confirmacin, exigindose -para el primer supuesto- que los votos superen el cincuenta por ciento de los electores inscriptos, como lo prev la ley 8102 de Crdoba.

ANEXO
1.- CONSTITUCIN DE SAN JUAN (1986)

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El artculo 150 prev -entre las atribuciones de la Cmara de Diputados- la siguiente: inciso 8) Dictar la Ley Orgnica de los municipios de segunda y tercera categora. En los casos de escisin o fusin, se debe llamar a consulta popular a todos los electores de los municipios involucrados. La SECCION IX estatuye el RGIMEN MUNICIPAL, del siguiente modo: CAPITULO I - DISPOSICIONES GENERALESMUNICIPIOS Artculo 239: Todo centro poblacional de ms de dos mil habitantes dentro del ejido, puede constituir municipio, que ser gobernado con arreglo a las prescripciones de esta Constitucin, de las cartas municipales y de la Ley Orgnica que en su consecuencia dicte el Poder Legislativo. CATEGORAS Artculo 240: Los Municipios sern de tres categoras, a saber: 1) Los Municipios de "primera categora": Las ciudades de ms de treinta mil (30.000) habitantes; 2) Los Municipios de "segunda categora": Las ciudades de ms de diez mil (10.000) habitantes. 3) Los Municipios de "tercera categora": Las ciudades, villas o pueblos de ms de dos mil (2.000) habitantes. Los censos oficiales nacionales o provinciales legalmente practicados, determinarn la categora de cada Municipio. CAPITULO II ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO CARTAS MUNICIPALES Artculo 241: Los municipios de primera categora dictarn su propia Carta Municipal, sin ms limitaciones que las contenidas en esta Constitucin. La Carta ser dictada por una convencin municipal convocada por el departamento ejecutivo comunal, en virtud de ordenanza sancionada al respecto. La convencin municipal est integrada por un nmero igual al doble de los miembros del Consejo Deliberante, y sern elegidos por el pueblo de sus respectivas jurisdicciones, por sistema de representacin proporcional. Para ser Convencional Municipal se necesita reunir los mismos requisitos exigidos que para ser Concejal. Las Cartas fijarn el procedimiento para sus reformas posteriores. CONDICIONES BSICAS Artculo 242: Las Cartas municipales debern asegurar: 1) Los principios del rgimen democrtico participativo, representativo y republicano 2) La existencia de un Departamento Ejecutivo unipersonal y de otro deliberativo; 3) Un rgimen electoral directo, por sistema de representacin proporcional 4) Un rgimen de control de legalidad del gasto.
LEY ORGNICA

Artculo 243: Los municipios de segunda y tercera categora se regirn por la Ley Orgnica que al afecto dicte la Cmara de Diputados, sobre las bases establecidas en esta Constitucin. Se compondrn de dos departamentos, uno ejecutivo y otro deliberativo. DEPARTAMENTO EJECUTIVO - INTENDENTE Artculo 244: El Departamento Ejecutivo de las municipalidades es ejercido por un Intendente, elegido por voto directo del pueblo a simple pluralidad de sufragios, el que est obligado a hacer cumplir las ordenanzas dictadas por el Concejo Deliberante, informar anualmente de su administracin ante ste, ejercer la representacin de la municipalidad y dems atribuciones que la Carta Municipal o Ley Orgnica prescriban. Dura cuatro aos en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelecto por un periodo consecutivo ms. Son requisitos para ser Intendente, los mismos

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establecidos que para ser Diputado Provincial, y un ao de residencia inmediata y continua en el municipio.
CONCEJO DELIBERANTE

Artculo 245: El Departamento Deliberativo de las municipalidades est integrado por un consejo, compuesto por cinco concejales fijos, a los que se suma uno cada quince mil habitantes, elegidos directamente por el pueblo de acuerdo al sistema de representacin proporcional, ningn Concejo Deliberante puede estar integrado por ms de doce miembros, duran cuatro aos en sus funciones, pudiendo ser reelegidos. Son requisitos para ser Concejal: tener ms de veintin aos de edad y estar inscripto en los padrones respectivos: en caso de ser extranjero, tener una residencia mnima y continua de cinco aos en el municipio. El asiento del Concejo Deliberante est en el ejido de la Municipalidad, pudiendo sesionar en los distintos poblados, Villas o Distritos sometidos a su jurisdiccin, cuando por razones de conveniencia resuelva hacerlo por simple mayora de votos. El Presidente del Consejo tiene voto y decide en caso de empate. Simultneamente con los Concejales titulares se eligen Concejales suplentes.MANIFESTACION DE BIENES Artculo 246: Los Intendentes Municipales y los miembros de los Concejos Deliberantes, estn obligados, previo acceder a sus cargos a manifestar sus bienes en la forma que las cartas Municipales o la Ley orgnica determinen. AUTONOMIA Artculo 247: Se reconoce autonoma poltica, administrativa y financiera, a todos los municipios. Los de Primera Categora tienen adems autonoma institucional. Todos los municipios ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder. ATRIBUCIONES Y DEBERES Artculo 251: Son atribuciones comunes a todos los municipios, con arreglo a los principios de sus Cartas y Ley Orgnica, los siguientes: 1) Convocar a elecciones; 2) Sancionar anualmente el presupuesto de gastos y clculo de recursos; 3) Contraer emprstitos con objeto determinado, con dos tercios de votos de los miembros en ejercicio de su cuerpo deliberativo. En ningn caso el servicio de la totalidad de los emprstitos, puede ser superior al veinticinco por ciento de los recursos ordinarios afectables; 4) Nombrar funcionarios y empleados municipales, y removerlos con causa; 5) Crear Tribunales de Faltas y Polica Municipal; 6) Contratar servicios pblicos y otorgar permisos y concesiones a particulares, con lmite de tiempo; 7) Adquirir o construir, por el sistema que fije la ley, las obras que emite convenientes, inclusive por el sistema de peaje; 8) Expropiar bienes con fines de inters general y enajenar en subasta pblica los bienes municipales; 9) Realizar convenios de mutuo inters con otros entes de derecho pblico o privado, municipales, provinciales, nacionales o extranjeros; en este ltimo caso con conocimiento previo de la Cmara de Diputados de la Provincia; 10) Impulsar la organizacin de uniones vecinales o de fomento; 11) Utilizar la consulta popular cuando lo estime necesario. Una ley establece las condiciones en que se ejercern los derechos de iniciativa y revocatoria; 12) Dictar ordenanzas y reglamentos sobre urbanizacin, tierras fiscales municipales, transportes y comunicaciones urbanas, sanidad, asistencia social, espectculos pblicos, costumbre y moralidad, educacin, vas pblicas, paseos y cementerios, de abastecimiento, ferias y mercados municipales, forestacin, deportes, registros de

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marcas y seales, contravenciones, y en general todas las de fomento y de inters comunal; 13) Crear recursos permanentes o transitorios; 14) Acordar licencias comerciales dentro de su ejido; 15) Organizar servicios asistenciales en forma directa y/o con la colaboracin de la Provincia, Nacin o entidades prestatarias de estos servicios; 16) Fomentar la educacin y el desarrollo cultural mediante la participacin plena de sus habitantes. Crear establecimientos educativos en los distintos niveles y bibliotecas pblicas, propiciando la formacin de las populares; 17) Todas las dems atribuciones y facultades que se derivan de las enumeradas precedentemente dictando las ordenanzas y reglamentos necesarios para el ejercicio de los poderes de los municipios y proveer lo conducente a su prosperidad y bienestar, pudiendo imponer sanciones compatibles con la naturaleza de sus poderes, tales como multas, demolicin de construcciones, secuestros, destruccin y comiso de mercadera. A tal efecto podrn requerir al juez competente las rdenes de allanamiento necesarias; 18) Convenir con la Provincia o con otros municipios la formacin de organismos de coordinacin y cooperacin necesarias para la realizacin de obras y la prestacin de servicios pblicos comunes; 19) Participar, por medio de un representante designado al efecto en los organismos provinciales de planificacin o desarrollo, cuyas disposiciones afecten intereses municipales.CAPITULO V RECURSOS TESORO Artculo 253: El tesoro del municipio estar formado por: 1) Los impuestos cuya percepcin no haya sido delegada a la provincia, a los servicios retributivos, tasas y patentes municipales; 2) La contribucin por mejoras en relacin con la valorizacin del inmueble como consecuencia de una obra pblica municipal; 3) Las multas y recargos por contravenciones; 4) El producto de la enajenacin de bienes municipales, servicios de peaje y renta de bienes propios; 5) La donacin y subsidios que perciban; 6) El producto del otorgamiento de concesiones para la explotacin de servicios pblicos; 7) Todos los dems recursos que le atribuye la Nacin o la Provincia o que resulten de convenios intermunicipales; 8) Tienen derecho a un porcentual determinado por ley, segn la categora del municipio, del total que la Provincia percibe en concepto de coparticipacin federal y en el mismo tiempo y forma que aqulla lo perciba. Tambin tienen derecho a un porcentual determinado por ley, de la totalidad de los impuestos percibidos por la provincia. La coparticipacin municipal de los impuestos nacionales y provinciales tiende a favorecer a los municipios de menores recursos, y a aquellos que se encuentren ubicados en reas y zonas de frontera. PUBLICIDAD Artculo 255: El municipio da publicidad peridicamente del estado de sus ingresos y gastos y anualmente una memoria sobre la labor desarrollada en la forma que lo determinen la ley orgnica o cartas municipales. 2.- CONSTITUCIN DE CHACO (1994)

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El artculo 119 estipula, entre otras ATRIBUCINES DEL PODER LESGISLATIVO, las siguientes: inciso 9: Establecer el rgimen de los municipios sin perjuicio de la facultad de los de primera categora de dictar sus cartas orgnicas; decidir sobre sus categorizaciones y disponer sobre su intervencin, con arreglo a lo previsto en esta Constitucin. Inciso 10. Dictar las leyes de descentralizacin y coordinacin estatal que prevern facultades al Poder Ejecutivo de convenir con los municipios la delegacin de servicios, funciones y atribuciones ejercidos en las comunas y de la administracin de los mismos en inters de las zonas urbanas, suburbanas y rurales. El Rgimen Municipal esta normado del siguiente modo: Municipio Artculo 182.- Todo centro de poblacin constituye un municipio autnomo, cuyo gobierno ser ejercido con independencia de otro poder, de conformidad con las prescripciones de esta Constitucin, de la Ley Orgnica que dicte la Cmara de Diputados o de la Carta Orgnica Municipal, si correspondiere. Categoras Artculo183.-Habr tres categoras de municipios: - Primera Categora: Centros de poblacin de ms de veinte mil habitantes. - Segunda Categora: Centros de poblacin de ms de cinco mil hasta veinte mil habitantes. - Tercera Categora: Centros de poblacin de hasta cinco mil habitantes. Los censos de poblaciones nacionales o provinciales, legalmente aprobados, determinarn la categora de cada Municipio. La ley deber recategorizar los mismos, obligatoriamente, dentro del ao posterior a cada censo poblacional. Gobierno de los municipios: Artculo 184.- El gobierno de los municipios ser ejercido por un intendente con funciones ejecutivas, y por un Concejo con funciones deliberativas. Los Concejos Municipales estarn compuestos por hasta nueve concejales en los municipios de primera categora, los que podrn ser elevados hasta once en las ciudades de ms de cien mil habitantes; hasta siete en los municipios de segunda categora; y por tres en los municipios de tercera categora. Carta Orgnica Municipal: Artculo 185.- Los municipios de primera categora podrn dictarse sus Cartas Orgnicas municipales, sin ms limitaciones que las contenidas en esta Constitucin, y sern sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza aprobada por los dos tercios del Concejo. La convencin municipal estar integrada por el doble del nmero de los concejales, elegidos por voto directo y por el sistema de representacin proporcional. Para ser convencional se requieren las mismas condiciones que para ser concejal. La Carta Orgnica fijar el procedimiento para sus reformas posteriores. Funciones del Intendente: Artculo 187.- El Intendente representar a la Municipalidad en sus relaciones oficiales; har cumplir las ordenanzas y resoluciones que dicte el Concejo Municipal y ejecutar los dems actos determinados por la ley o la Carta Orgnica. Elecciones y funciones del Presidente del Concejo: Artculo 188.- El Concejo Municipal designar un presidente que ser el ciudadano que figure primero en la lista del partido que obtuviere mayor cantidad de votos; un vicepresidente 1 y un vicepresidente 2, que corresponder, respectivamente, al primero de cada lista que le suceda en la integracin del Concejo. Cuando los concejales provinieran slo de dos listas, la vicepresidencia segunda corresponder al ciudadano electo en segundo trmino de la lista ganadora. El presidente representar al Concejo, dirigir las sesiones, reemplazar al Intendente en caso de ausencia, y ejecutar los dems actos determinados por ley o carta orgnica. El presidente y los

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vicepresidentes, podrn ser removidos de sus cargos por el voto de los dos tercios de los miembros del Cuerpo. Eleccin del Intendente: Articulo 193.- El Intendente ser elegido por el pueblo y a simple pluralidad de sufragios. Eleccin de los concejales: Articulo 194.- Los concejales sern elegidos en forma directa por el pueblo. La distribucin de los cargos se har en forma proporcional de conformidad con las normas electorales especficas que esta Constitucin establezca para los cuerpos colegiados. Facultades de disposicin y administracin: Facultad impositiva: Artculo 196.- Los municipios ejercern sus facultades de administracin y disposicin de las rentas y bienes propios, as como las de imposicin respecto de personas, bienes o actividades sometidas a su jurisdiccin, sin perjuicio de la reglamentacin que establezca la ley o la Carta Orgnica, en cuanto a las bases impositivas y a la incompatibilidad de los gravmenes municipales, con los provinciales o nacionales. Recursos municipales: Articulo 197.- Son recursos municipales: 1. El impuesto inmobiliario sobre bienes races ubicados en el municipio y al mayor valor de la tierra libre de mejoras. 2. Las tasas y tarifas por retribucin de servicios que preste efectivamente el Gobierno Municipal o el canon correspondiente de los prestados por terceros. 3. Los impuestos de abasto; extraccin de arena, resaca v cascajo: el derecho de piso, de uso y de explotacin del espacio areo y del subsuelo municipal; de mercados y ferias francas; la ecotasa para la preservacin y mejora del ambiente; el impuesto de alumbrado, barrido y limpieza; las patentes de vehculos; los derechos de sellos, de oficina, de inspecciones y contrastes de pesos y medidas; el impuesto de delineacin en los casos de nuevos edificios o renovacin o de refaccin de los ya construidos; las licencias para las ventas de bienes y servicios; la parte de los impuestos que se recauden en su jurisdiccin en la proporcin y formas fijadas por la ley; las multas impuestas a los infractores y el producido de la locacin de bienes municipales. 4. Los ingresos provenientes de la participacin y coparticipacin impositiva federal, en los porcentajes que determinen las leyes; los emprstitos, crditos, donaciones, legados, subsidios y todos los dems recursos que la ley o la Carta Orgnica atribuyan a los municipios. Descentralizacin Artculo 202.- Los municipios podrn convenir con el Estado Provincial su participacin en la administracin, gestin y ejecucin de obras y servicios que se ejecuten o presten en su ejido y reas de influencia, con la asignacin de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralizacin En caso de transferencias de servicios, debern ser aprobadas por ley, que contendr las previsiones presupuestarias correspondientes. Tendrn participacin en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo regional y en la realizacin de obras y prestaciones de servicios que los afecten en razn de la zona. Es obligacin del Gobierno Provincial prestar asistencia tcnica y econmica. Iniciativa popular, consulta y revocatoria: Artculo 204.- La ley orgnica municipal o la Carta Orgnica respectiva, reglamentarn los derechos de Iniciativa popular, Consulta popular y Revocatoria, con sujecin al Artculo 2 de esta Constitucin. CAPTULO III Atribuciones y deberes de los concejos municipales:

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Artculo 205.- Son atribuciones y deberes del concejo municipal: 1. Facultar al Intendente a convocar a elecciones. 2. Dictar su propio reglamento. 3. Sancionar anualmente y antes de la iniciacin de cada ejercicio, el presupuesto de gastos, el clculo de recursos y la ordenanza general impositiva y tributaria. En caso de imposibilidad se considerarn prorrogados los ltimos vigentes. 4. Autorizar al Intendente a contraer emprstitos y realizar otras operaciones de crdito para la atencin de obras y servicios pblicos, con el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Cuerpo y siempre que los servicios de amortizacin o intereses no afecten ms del veinte por ciento de los recursos ordinarios. 5. Dictar ordenanzas y reglamentaciones sobre: a) urbanismo, que aseguren planes de urbanizacin, desarrollo y ordenamiento; b) servicios pblicos; c) catastro; d) seguridad, salubridad e higiene; e) proteccin del ambiente y de los intereses colectivos f) moralidad, recreos y espectculos pblicos; g) obras pblicas, vialidad vecinal, parques, plazas, jardines y paseos pblicos; h) trnsito, transporte y comunicacin urbanos ;i) educacin, cultura, deportes y turismo; j) servicios y asistencia sociales; k) abasto; l) cementerios y servicios fnebres; m) uso y explotacin del espacio areo y subsuelo municipal; n) eleccin y funcionamiento de las comisiones vecinales garantizando la participacin ciudadana. 6. Autorizar al Intendente a enajenar los bienes privados del municipio con la aprobacin de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Cuerpo. 7. Resolver con los dos tercios del Cuerpo sobre la remocin del Intendente o de los concejales con arreglo a la ley orgnica o la carta orgnica municipal. 8. Designar a funcionarios y empleados del Concejo municipal. 9. Requerir autorizacin legislativa para proceder a expropiar bienes con fines de inters social o utilidad pblica. 10. Aprobar o desechar los convenios que firme el Intendente. 11. Municipalizar los servicios pblicos. En los casos de concesin autorizados por esta Constitucin se requerir para su otorgamiento el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Cuerpo. 12. Dictar cualquier otra norma de inters general no prohibida por la ley o Carta Orgnica y compatible con las disposiciones de esta Constitucin. Atribuciones y deberes del Intendente: Artculo 206.- Son atribuciones y deberes del Intendente:1. Convocar a elecciones. 2. Nombrar y remover los funcionarios del rgano ejecutivo y empleados municipales respetando la carrera administrativa, con sujecin a las normas sobre estabilidad. 3. Remitir al Concejo antes del 31 de octubre de cada ao el proyecto de presupuesto de gastos, clculo de recursos y ordenanza general tributaria para el ao siguiente. 4. Recaudar e invertir libremente sus recursos, sin ms limitaciones que las establecidas por esta Constitucin, ley, carta orgnica u ordenanza. 5. Organizar y prestar los servicios pblicos municipales. 6. Publicitar el movimiento de ingresos y egresos y anualmente el balance y memoria del ejercicio que expondr ante el Concejo Municipal en oportunidad de iniciarse las sesiones ordinarias. 7. Promover y participar de polticas de desarrollo econmico, social y cultural. 8. Aplicar multas y sanciones propias del poder de polica y decretar inhabilitaciones, clausuras y desalojos de locales, demolicin o suspensin de construcciones, decomiso y destruccin de mercaderas o artculos de consumo en malas condiciones y recabar para ello las rdenes de allanamientos pertinentes y el uso de la fuerza pblica. 9. Contraer emprstitos y efectuar otras operaciones de crditos de acuerdo con el inciso 4 del Artculo precedente. 10. Vetar total o parcialmente las declaraciones, resoluciones y ordenanzas que dicte el Concejo Municipal dentro de los diez das hbiles en que stas fueran sancionadas. Si el Concejo Municipal insistiera en su sancin con el voto de los dos tercios del Cuerpo, sta quedar promulgada. 11. Asistir voluntariamente a las reuniones del Concejo Municipal con voz y obligatoriamente, cuando fuera citado por el mismo. 12. Organizar el control de gestin y evaluacin de resultados de la administracin

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municipal en todos los niveles. 13. Aplicar las normas que garanticen la participacin ciudadana a travs de las comisiones vecinales y de las organizaciones intermedias. 14. Realizar cualquier otra gestin de inters general no prohibida por la ley y/o Carta Orgnica, compatible con las disposiciones de esta Constitucin. 3.- CONSTITUCIN DE SANTA CRUZ (1998) Esta Constitucin legisla sobre el Rgimen Municipal, del siguiente modo: Artculo 140 - En la Capital de la Provincia y en cada centro poblado que cuente con nmero mnimo de mil habitantes constituir un municipio encargado de la administracin de los intereses locales. Artculo 141 - Esta Constitucin reconoce autonoma poltica administrativa, econmica y financiera a todos los Municipios. Aquellos que dicten su Carta Orgnica Municipal, gozarn adems de autonoma Institucional. La autonoma municipal que aqu se reconoce no podr ser limitada por ley ni autoridad alguna. Artculo 142 - Aquellos Municipios que as lo decidan, quedan habilitados para el dictado de sus propias Cartas Orgnicas, que debern ser sancionadas por convenciones convocadas por autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada a tal efecto con una mayora de por lo menos cuatro concejales, salvo la Capital de la Provincia donde se requerir el voto favorable cinco. La estructura que fije la Carta Orgnica se adecuar a las posibilidades presupuestarias de cada Municipalidad, debe propender al autofinanciamiento y a la desconcentracin operativa de sus funciones, evitando generar un mayor peso impositivo sobre los habitantes de la ciudad quedando prohibida la creacin imposiciones especiales destinadas a solventarla. Artculo 143 - La Convencin Municipal se integrar por el doble del nmero de concejales elegidos por voto directo y por el sistema de representacin proporcional. Para ser convencional se requerirn las mismas condiciones que para ser concejal. La ordenanza que declare la necesidad del dictado de Carta Orgnica fijar las inhabilidades e incompatibilidades para ser electo convencional municipal y podr establecer mayora especiales para la sancin de aquella. Artculo 144 - Los Municipios debern contar con un Ejecutivo unipersonal y un Cuerpo Deliberativo, fijado en cinco miembros, salvo en la Capital donde constar de siete. Para ocupar tales cargos se requerirn los mismos requisitos que para ser Diputado y los que se establezcan en funcin de la residencia mnima en la localidad. Durarn cuatro aos en el ejercicio de su funcin pudiendo ser reelegidos. Artculo 145 - Las Cartas Orgnicas debern asegurar: 1. Los principios del rgimen representativo y democrtico. 2. La eleccin directa y a simple pluralidad de sufragios rgano ejecutivo y la representacin proporcional en cuerpos colegiados. 3. El procedimiento para su reforma. 4. Los derechos de consulta e iniciativa popular. 5. Un sistema de contralor de las cuentas pblicas. 6. El reconocimiento de juntas vecinales y comisiones de vecinos, con participacin en la gestin municipal y preservacin del rgimen representativo y republicano. 7. Los principios, declaraciones y garantas de esta Constitucin. Artculo 146 - La Legislatura sancionar la Ley Orgnica Municipal para los municipios que no tengan carta orgnica; la que establecer, conforme lo estatuido por esta Constitucin:

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1. Las funciones y atribuciones del Intendente y del Concejo Deliberante y el rgimen de subrogancia legal del Jefe del Departamento Ejecutivo. 2. La libre gestin de las materias de su competencia. 3.La determinacin, recaudacin e inversin de sus rentas, incluidas las provenientes de la coparticipacin que establece el artculo 154 de esta Constitucin, cuya distribucin entre la Provincia y los Municipios se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto que aseguren el suministro de un nivel adecuado de servicios a todos; ser equitativa, solidara y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio.Artculo 147 - Las Municipalidades podrn ser intervenidas por ley: 1. Para asegurar la inmediata constitucin de sus autoridades en caso de acefala total. 2. Para regularizar sus finanzas en los siguientes casos: a. Cuando el Municipio no cumpliera con los servicios de emprstitos, o cuando de tres ejercicios sucesivos resultara un dficit susceptible de comprometer la estabilidad financiera. b. Cuando por actos u omisiones se impida la fiscalizacin de los organismos de control de la legalidad del gasto y de las cuentas municipales. Artculo 148 - En aquellos centros de poblacin que no alcancen el nmero de mil habitantes, los intereses y servicios de carcter comunal estarn a cargo de Comisiones de Fomento cuya integracin y atribuciones sern fijadas por ley.Artculo 149 - Los conflictos entre autoridades del Municipio y las cuestiones de competencia que se susciten entre Municipios o entre stos y la Provincia, sern resueltos en nica instancia por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia. CAPITULO II Atribuciones Artculo 150 - En el mbito territorial que la Legislatura le fije y conforme a criterios tcnicos, el Municipio desarrollar su actividad y tendr competencia en las siguientes materias, sin perjuicio de otras que las leyes le fijen: 1. Gobernar y administrar los intereses pblicos locales dirigidos al bien comn. 2. Confeccionar y aprobar su presupuesto de gastos y clculo de recursos, percibiendo y aplicando los impuestos, contribuciones, tasas y precios que fije. 3. Designar y remover a sus funcionarios y empleados. 4. Conservar, administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal. 5. Administrar y distribuir las tierras fiscales ubicadas dentro del ejido municipal. 6. Atender la organizacin y prestacin, por s o por terceros, de los servicios pblicos esenciales. 7. Dictar Ordenanzas que traten sobre el plan regulador del desarrollo urbano; apertura y pavimentacin de calles; construccin de plazas y paseos; uso de las calles, del subsuelo y del espacio areo; seguridad e higiene en la edificacin y construccin en general; trfico, transporte y vialidad urbana. 8.Atender lo inherente a la salubridad; la salud pblica y los centros asistenciales; la higiene y moralidad pblica; la minoridad, la familia y la ancianidad; la discapacidad y el desamparo; cementerios y servicios fnebres; faenamiento de animales destinados al consumo; los mercados de abasto y el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio, as como la elaboracin y venta de alimentos; la creacin y el fomento de instituciones de cultura intelectual y fsica y establecimientos de enseanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; los servicios de previsin y asistencia social.

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9. Contraer emprstitos con nico destino a obras pblicas, con las limitaciones y recaudos que establezca la ley. 10. Velar por la preservacin del patrimonio cultural, arquitectnico, arqueolgico, histrico y natural. 11. Convocar a la ciudadana a consulta popular e instrumentar el derecho a la iniciativa popular. 12. Convenir con la Provincia su participacin en la administracin, gestin y ejecucin de obras y servicios que preste o ejecute en su radio, con la asignacin de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralizacin operativa. 13. Participar en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo regional y acordar su participacin en la realizacin de obras y la prestacin de servicios que le afecten en razn de la zona. 14. Juzgar las contravenciones a las disposiciones que dicte. 15. Publicar mensualmente el estado de los ingresos y egresos y anualmente una memoria sobre el estado de los diversos ramos de la administracin. 16. Actuar como agente natural del gobierno provincial y ejercer las facultades que por delegacin de la ley o convenios les concedan la Nacin o la Provincia. 17. Ejercer la funcin de coordinacin de los esfuerzos de los distintos niveles de gobierno en el mbito de la ciudad y cualquier otra de inters municipal no prohibida por esta Constitucin y que no sea incompatible con facultades de otros poderes del Estado. Artculo 151 - Como sancin de sus ordenanzas las autoridades municipales podrn imponer multas o arrestos hasta un mximo que fijar la ley. Podrn igualmente por razones de seguridad e higiene, disponer la demolicin de construcciones, la clausura y desalojo de locales, y el secuestro, destruccin, decomiso de objetos o mercaderas notoriamente nocivas, para lo cual podrn usar de la fuerza pblica y recabar orden de allanamiento.CAPITULO III De los Recursos Artculo 152 - Las Municipalidades, tendrn rentas y bienes propios, siendo exclusiva su facultad de imposicin respecto de personas, cosas o formas de actividad sujetas a jurisdiccin municipal, que ejercitar conforme a su ley orgnica y con las limitaciones que ella establezca respecto de sus bases, o para impedir que se sancionen gravmenes incompatibles con los nacionales o provinciales. Artculo 153 - Las Municipalidades podrn establecer por s solas impuestos que graven los bienes inmuebles, que se encuentren en su jurisdiccin, excluyendo las mejoras. Artculo 154 - Dispondrn tambin como recursos de los impuestos fiscales que se perciban en su jurisdiccin en la proporcin que fiara la ley. 4.- CONSTITUCIN DE LA PAMPA (1994) Las atribuciones del Poder Legislativo se fijan en el Artculo 68: Son atribuciones y deberes de la Cmara de Diputados: Fijar divisiones territoriales para la mejor administracin, reglando la forma de descentralizar la misma; crear centros urbanos y dictar la ley orgnica de municipalidades. Con relacin al REGIMEN MUNICIPAL, se norma lo siguiente: Artculo 115.- Todo centro de poblacin superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor nmero determine la ley en funcin de su desarrollo y posibilidades econmicofinancieras, constituye un municipio con autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional, cuyo gobierno ser ejercido con independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitucin y de la Ley Orgnica.

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La ley establecer el rgimen de los centros de poblacin que no constituyan municipios. Artculo 116.- La ley determinar un sistema de coparticipacin obligatoria y automtica a las Municipalidades y dems centros de poblacin que no alcancen dicho carcter, sobre una masa de fondos integrada con los impuestos provinciales, recursos coparticipables provenientes de jurisdiccin nacional y aportes no reintegrables del Tesoro Nacional, excluyendo los recursos con afectacin especfica. La ley establecer los porcentajes en que los referidos conceptos integrarn dicha masa, y el porcentaje a distribuir Artculo 117.- Formarn el cuerpo electoral de los municipios todos los electores residentes en el ejido e inscriptos en el padrn electoral. Artculo 118.- El Gobierno de los municipios estar a cargo de una rama ejecutiva y otra deliberativa. Todas las autoridades municipales sern elegidas en forma directa y de conformidad a lo que establezca la ley, la que deber asegurar la representacin minoritaria en los cuerpos colegiados. Artculo 119.- En caso de acefala o subversin del rgimen municipal, el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la Cmara de diputados, podr intervenir el municipio por un trmino no mayor de ciento ochenta das a los efectos de restablecer su funcionamiento, debiendo convocar dentro de ese plazo a elecciones a fin de constituir nuevas autoridades. Si la Cmara de Diputados se hallare en receso, el Poder Ejecutivo podr decretar la intervencin, dndole cuenta oportunamente de la medida adoptada. Carecern de validez todos los actos que realizare una Intervencin Federal, salvo cuando tuvieren por objeto restablecer la autonoma municipal. Durante el tiempo de la intervencin el Comisionado atender exclusivamente los servicios municipales ordinarios, con arreglo a las ordenanzas vigentes. Artculo 120.- Los miembros elegidos del gobierno municipal no podrn ser detenidos, molestados ni reconvenidos por autoridad alguna, por motivos provenientes del ejercicio de sus funciones o en razn de sus opiniones o votos que emitan. Artculo 121.- El tesoro de los municipios estar formado por el producto de las tasas retributivas de servicios; los impuestos fiscales que se perciban en su ejido en la proporcin que fije la ley; las multas que impongan; las operaciones de crdito que efecten; la enajenacin y locacin de sus bienes propios; las donaciones y subsidios que perciban y todo otro recurso propio de la naturaleza y competencia municipal. Artculo 122.- Constituyen bienes propios del municipio todas las tierras fiscales ubicadas dentro de sus respectivos ejidos, excepto las que estuvieren reservadas por la Nacin o la Provincia para un uso determinado. ATRIBUCIONES Y DEBERES Artculo 123.- Son atribuciones y deberes comunes a todos los municipios, con arreglo a las prescripciones de la ley: 1. 1. Convocar a elecciones; 2. 2. Sancionar anualmente el presupuesto de gastos y clculo de recursos; 3. 3. Contraer emprstitos; 4. 4. Dictar ordenanzas y reglamentos sobre planes edilicios, asistencia, higiene, seguridad, trnsito local, moralidad, ornato y toda otra actividad propia del municipio; 5. 5. Recaudar e invertir sus recursos. Cuando se trate de adquisicin o enajenacin de bienes, ser requerir el voto de los dos tercios del total de los miembros del cuerpo deliberativo; 6. 6. Sostener o subvencionar establecimientos de enseanza, con el acuerdo de las autoridades de educacin;

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7. 7. Expropiar bienes con fines de inters social, previa autorizacin legislativa; 8. 8. Imponer multas y sanciones; 9. 9. Realizar cualquier otra gestin de inters general no prohibida por la ley orgnica y compatible con las disposiciones de esta Constitucin. Artculo 124.- El Departamento Ejecutivo administrar los fondos municipales y las inversiones que realice estarn sujetas a la fiscalizacin y aprobacin del Departamento deliberativo. Solo en caso de intervencin, el Tribunal de Cuentas de la Provincia tendr a su cargo la funcin de contralor de las cuentas del municipio intervenido. 5.- CONSTITUCIN RIO NEGRO (1988) El artculo 139 establece, entre otras atribuciones de la legislatura, la siguiente: Dicta los cdigos: electoral, de procedimientos judiciales, administrativo y minero, de faltas, rural, bromatolgico, alimentario, de aguas y leyes orgnicas de los Poderes Judicial, Ejecutivo y Municipal, Con relacin al REGIMEN MUNICIPAL, se establece el principio de la autonoma en el artculo 225.- Esta Constitucin reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, clula originaria y fundamental de la organizacin poltica e institucional de la sociedad fundada en la convivencia. Asegura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa y econmica. Aquellos que dictan su propia Carta Orgnica municipal gozan adems de autonoma institucional La Provincia no puede vulnerar la autonoma municipal consagrada en esta Constitucin y, en caso de superposicin o normativa contradictoria inferior a la Constitucin, prevalece la legislacin del Municipio en materia especficamente comunal. Solamente pueden intervenirse por ley en caso de acefala total o cuando expresamente lo prevea la Carta Orgnica. En el supuesto de acefala total debe el interventor disponer el llamado a elecciones conforme lo establece la Carta Orgnica o en su defecto la ley Sobre las CARTAS ORGANICAS, el artculo 228, dispone: Los Municipios dictan su Carta Orgnica para el propio gobierno conforme a esta Constitucin, que asegura bsicamente: 1. Los principios del rgimen representativo y democrtico 2. La eleccin directa con representacin proporcional en los cuerpos colegiados 3. El procedimiento para su reforma 4. El derecho de consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandato 5. Un sistema de contralor de las cuentas pblicas 6. La nacionalidad argentina de los miembros del gobierno municipal La Carta Orgnica es dictada por una Convencin Municipal convocada al efecto, compuesta por quince miembros elegidos segn el sistema de representacin proporcional. Para ser convencional, se requieren las mismas calidades que para ser concejal, con idnticos derechos y sujeto a iguales incompatibilidades e inhabilidades. Artculo 229.- El Municipio tiene las siguientes facultades y deberes: 1. Convoca los comicios para la eleccin de sus autoridades 2. Convoca a consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandato 3. Confecciona y aprueba su presupuesto de gastos y clculo de recursos. 4. Designa y remueve a su personal. 5. Declara de utilidad pblica a los fines de expropiacin, los bienes que considere necesarios, con derecho de iniciativa para gestionar la sancin de la ley.

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6. Adquiere, administra, grava y enajena sus bienes conforme a la ley o norma municipal. 7. Contrae emprstitos con destino determinado, previa aprobacin con el voto de los dos tercios de los miembros del cuerpo deliberativo. En ningn caso los servicios de la totalidad de los emprstitos pueden afectar ms del veinticinco por ciento de los recursos anuales ordinarios. 8. Participa con fines de utilidad comn en la actividad econmica; crea y promueve empresas pblicas y mixtas, entes vecinales, cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integracin de los usuarios en la prestacin de servicios y construccin de obras. 9. Participa activamente en las reas de salud, educacin y vivienda; y en los organismos de similar finalidad y otros de inters municipal dentro de su jurisdiccin y en los de competencia regional y provincial. 10. Forma los organismos intermunicipales de coordinacin y cooperacin para la realizacin de obras y la prestacin de servicios pblicos comunes. 11. Elabora planes reguladores o de remodelacin integral que satisfagan las necesidades presentes y las previsiones de su crecimiento. 12. Organiza y reglamenta el uso del suelo de acuerdo a los principios de esta Constitucin. 13. Municipaliza los servicios pblicos locales que estime conveniente. 14. Interviene en el adecuado abastecimiento de la poblacin. 15. Ejerce el poder de polica e impone sanciones en materias de su competencia. 16. Ejerce en los lugares transferidos por cualquier ttulo al gobierno nacional o al provincial, las atribuciones que no obstaculicen el cumplimiento de los objetivos de utilidad nacional o provincial. 17. Las necesarias para poner en ejercicio las enumeradas y las referidas a su propia organizacin y funcionamiento. TESORO MUNICIPAL Artculo 230.- El tesoro municipal est compuesto por: 1. Los recursos permanentes o transitorios. 2. Los impuestos y dems tributos necesarios para el cumplimiento de los fines y actividades propias. Pueden ser progresivos, abarcar los inmuebles libres de mejora y tener finalidad determinada en los casos previstos por ordenanza especial. 3. Las rentas de sus bienes propios, de la actividad econmica que realice y de los servicios que preste. 4. Lo recaudado en concepto de tasas y contribuciones de mejoras. La alcuota se determina teniendo en cuenta, entre otros conceptos, el servicio o beneficio recibido, el costo de la obra y el principio de solidaridad. 5. Los crditos, donaciones, legados y subsidios. 6. Los ingresos percibidos en concepto de coparticipacin. COPARTICIPACION - LEY CONVENIO Artculo 231.- La facultad de los municipios de crear y recaudar impuestos es complementaria de la que tiene la Nacin sobre las materias que le son propias y las que las leyes establecen para el orden provincial. La Provincia y los municipios celebran convenios que establecen: 1. Tributos concurrentes. 2. Forma y proporcin de coparticipacin y redistribucin de los impuestos directamente percibidos por los municipios. 3. Forma y proporcin de coparticipacin de los impuestos nacionales y provinciales e ingreso por regalas que perciba la Provincia. MUNICIPIOS SIN CARTA ORGANICA

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REGIMEN LEGAL Artculo 232.- Mientras los municipios no dictan su Carta Orgnica se rigen por las disposiciones del presente Captulo. GOBIERNO MUNICIPAL Artculo 233.- El gobierno municipal se divide en Poder Legislativo, Ejecutivo y de Contralor en la forma establecida en esta Constitucin y la ley que se dicte en su consecuencia: 1. Los Consejos Deliberantes estn integrados por un nmero no menor de tres miembros ni mayor de quince, elegidos sobre la base de uno cada dos mil quinientos habitantes. Duran en sus funciones cuatro aos y se renuevan por mitades cada dos aos. En la primera eleccin se sortean los que deban cesar. 2. El Poder Ejecutivo est a cargo de un ciudadano con el ttulo de intendente. Se lo elige a simple pluralidad de sufragios y en caso de empate se procede a una nueva eleccin. Debe tener veinticinco aos de edad como mnimo. Dura cuatro aos en sus funciones y puede ser reelegido. 3. El Poder de Contralor lo ejerce un Tribunal de Cuentas, segn el Art. 236o. 4. La ley determina las atribuciones y funciones de cada poder. TRIBUNALES DE CUENTAS Artculo 236.- Los electores del Municipio eligen un Tribunal de Cuentas integrado por tres miembros, que dictamina cada seis meses sobre la correcta administracin de los caudales pblicos municipales. La eleccin se realiza por el sistema de representacin proporcional. Para integrarlo se exigen los mismos requisitos que para ser concejal. Los mandatos duran cuatro aos. Las facultades del Tribunal de Cuentas se determinan por ley. DERECHOS DE LOS ELECTORES Artculo 238.- Los electores de los municipios tienen los siguientes derechos: 1. De iniciativa, referndum y revocatoria. 2. Representacin proporcional en los cuerpos colegiados, conforme a los requisitos del Art. 234. CONSTITUCIN DE CORDOBA (2001) Municipalidades y Comunas Artculo 180: Autonoma Esta Constitucin reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitucin y las leyes que en su consecuencia se dicten. Artculo 181: Municipio Toda poblacin con asentamiento estable de ms de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aqullas a las que la ley reconozca el carcter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgnicas Artculo 182: Cartas orgnicas municipales Las Cartas Orgnicas Municipales, son sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto. La Convencin Municipal se integra por el doble nmero de Concejales, elegidos por voto directo y por el sistema de representacin proporcional. Para ser Convencional se requieren las mismas condiciones que para ser Concejal Artculo 183: Requisitos Las Cartas Orgnicas deben asegurar

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1. El sistema representativo y republicano, con eleccin directa de sus autoridades, y el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros 2. La eleccin a simple pluralidad de sufragios para el rgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representacin proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor nmero de votos la mitad ms uno de sus representantes. 3. Un Tribunal de Cuentas con eleccin directa y representacin de la minora. 4. Los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria. 5. El reconocimiento de comisiones de vecinos, con participacin en la gestin municipal y respetando el rgimen representativo y republicano. 6. Los dems requisitos que establece esta Constitucin. La Legislatura sanciona la Ley Orgnica Municipal para los Municipios que no tengan Carta Orgnica. Estos pueden establecer distintos tipos de gobierno, siempre que aseguren lo prescripto en los incisos 1, 2, 4 y 6 del artculo anterior. La ley garantiza la existencia de un Tribunal de Cuentas o de un organismo similar, elegido de la forma que prescribe el inciso 3 del artculo anterior Artculo 185: Competencia territorial La competencia territorial comprende la zona a beneficiarse con los servicios municipales. La Legislatura establece el procedimiento para la fijacin de lmites; stos no pueden exceder los correspondientes al Departamento respectivo. Por ley el Gobierno Provincial delega a los Municipios el ejercicio de su poder de polica, en materias de competencia al Departamento respectivo. Artculo 186: Competencia material: Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal: 1. Gobernar y administrar los intereses pblicos locales dirigidos al bien comn. 2. Juzgar polticamente a las autoridades municipales. 3. Crear, determinar y percibir los recursos econmico- financieros, confeccionar presupuestos, realizar la inversin de recursos y el control de los mismos. 4. Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal 5. Nombrar y remover los agentes municipales, con garanta de la carrera administrativa y la estabilidad 6. Realizar obras pblicas y prestar servicios pblicos por s o por intermedio de particulares 7. Atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pblica; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios fnebres; planes edilicios, apertura y construccin de calles, plazas y paseos; diseo y esttica; vialidad, trnsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la construccin; proteccin del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecolgico y polucin ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboracin y venta de alimentos; creacin y fomento de instituciones de cultura intelectual y fsica y establecimientos de enseanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; turismo; servicios de previsin, asistencia social y bancarios. 8. Disponer y fomentar las polticas de apoyo y difusin de los valores culturales, regionales y nacionales; en general. Conservar y defender el patrimonio histrico y artstico 9. Regular el procedimiento administrativo y el rgimen de faltas 10. Establecer restricciones, servidumbres y calificar los casos de expropiacin por utilidad pblica con arreglo a las leyes que rigen la materia 11. Regular y coordinar planes urbansticos y edilicios

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12. Publicar peridicamente el estado de sus ingresos y gastos y, anualmente, una memoria sobre la labor desarrollada 13. Ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial 14. Ejercer cualquier otra funcin o atribucin de inters municipal que no est prohibida por esta Constitucin y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado Artculo 187: Rgimen sancionatorio y tribunal de faltas Las disposiciones orgnicas municipales y las ordenanzas que en consecuencia se dicten pueden autorizar a las autoridades para imponer multas; disponer la demolicin de construcciones, clausura y desalojo de los inmuebles; secuestro, decomiso o destruccin de objetos, para lo cual las Municipalidades pueden requerir el auxilio de la fuerza pblica y recabar rdenes de allanamiento. Tambin pueden imponer sanciones de arresto de hasta quince das, con recurso judicial suficiente y efectos suspensivos ante el juez que la ley determine. Las disposiciones orgnicas pueden establecer Tribunales de Faltas Artculo 188: Recursos Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos: 1. Impuestos municipales establecidos en la jurisdiccin respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributacin y la armonizacin con el rgimen impositivo provincial y federal 2. Los precios pblicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposicin, administracin o explotacin de su patrimonio. 3. Los provenientes de la coparticipacin municipal y federal, cuyos porcentajes no pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los municipios y comunas de acuerdo a la ley, en base a los principios de proporcionalidad y y redistribucin solidaria. 4. Donaciones, legados y dems aportes especiales. Artculo 189: Emprstitos Las municipalidades pueden contraer emprstitos para obras pblicas o conversin de la deuda ya existente, a tal fin destinan un fondo de amortizacin, al que no puede darse otra aplicacin. El servicio de la totalidad de los emprstitos no debe comprometer ms de la quinta parte de los recursos del ejercicio. Artculo 190: Convenios intermunicipales Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre s, y constituir organismos intermunicipales para la prestacin de servicios, realizacin de obras pblicas, cooperacin tcnica y financiera o actividades de inters comn de su competencia. Pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes Artculo 191: Participacin Las Municipalidades convienen con la Provincia su participacin en la administracin, gestin y ejercitacin de obras y servicios que preste o ejecute en su radio, con la asignacin de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralizacin operativa. Participan en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo regional, y acuerdan su participacin en la realizacin de obras y prestacin de servicios que les afecten en razn de la zona. Es obligacin del Gobierno Provincial brindar asistencia tcnica. Artculo 192: Cooperacin Las Municipalidades deben prestar la cooperacin requerida por el Gobierno de la Provincia para hacer cumplir la Constitucin y sus leyes. El Gobierno Provincial debe

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colaborar a requerimiento de las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones especficas. Artculo 193: Acefala En caso de acefala total de los Municipios, la Legislatura, con los dos tercios de sus votos, declara la intervencin, por un plazo no mayor de noventa das, y autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a designar un comisionado para que convoque a nuevas elecciones para completar el perodo El Comisionado slo tiene facultades para garantizar el funcionamiento de los servicios pblicos Artculo 194: Comunas En las poblaciones estables de menos dos mil habitantes, se establecen Comunas. La ley determina las condiciones para su existencia, competencia material y territorial, asignacin de recursos y forma de gobierno que asegure un sistema representativo con eleccin directa de sus autoridades.

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