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La concertacin monetaria: el voluntarismo de Bretton Woods malogrado por los mercados

Las repetidas crisis financieras del ltimo decenio del siglo veinte muestran hasta qu punto es difcil establecer la paz de los intercambios entre las naciones. La reforma -o la evolucin- del sistema monetario internacional (SMI) est una vez ms a la orden del da y el papel del Fondo Monetario Internacional es controvertido. Para clarificar cules sern las directrices de los posibles escenarios futuros, es til examinar los orgenes del sistema cuyos principios fundamentales de librecambio y convertibilidad de las monedas estn an vigentes, aunque sus reglas de funcionamiento hayan cambiado sustancialmente. La organizacin de las relaciones monetarias internacionales puesta en funcionamiento al final de la Segunda Guerra Mundial estaba inspirada, ante todo, por la preocupacin comn de las potencias de la Alianza Atlntica de promover sociedades abiertas a los intercambios internacionales. Pero el mundo haba cambiado profundamente con respecto a la poca del capitalismo liberal, con la aparicin de las polticas sociales y la afirmacin de la responsabilidad de los gobiernos en el pleno empleo. Estos nuevos imperativos polticos implicaban que la moneda fuese puesta al servicio de las prioridades nacionales. El restablecimiento de la convertibilidad-oro en Europa despus de la Segunda Guerra Mundial no haba sido ajeno al hundimiento de los intercambios internacionales en los aos 30. Por tanto, no se poda hacer revivir el librecambio sin innovar en el terreno financiero. La gestin descentralizada de los ajustes, a travs de los mecanismos automticos impuestos por la regla de la convertibilidad-oro, ya no era conveniente. La novedad consista en sustituido por un foro de concertacin y por los principios de accin colectiva para guiar los ajustes de los pases que se vincularan al sistema. En la conferencia de Bretton Woods, en 1944, fue creado el Fondo Monetario Internacional como una filial comn de los gobiernos, con tres tipos de responsabilidades: ser depositario de las reglas mutuamente

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aceptadas por los Estados miembros, ayudar financieramente a sus ajustes macroeconmicos y promover debates sobre cuestiones monetarias. El anlisis de la negociacin histrica que desemboc en los acuerdos de Bretton Woods nos interesa por varios motivos desde la perspectiva de los problemas contemporneos. El compromiso entre los planes de la Unin de Compensacin del ingls Keynes y el del Fondo Monetario del americano White tiene inters no slo desde el punto de vista de la teora monetaria. Muestra, adems, la unin ntima entre las cuestiones tericas y los asuntos polticos en el mbito de la moneda y la manera en que el FMI est asociado desde el principio alliderazgo americano. Esta vuelta a la creacin de la institucin que albergaba las esperanzas de un dominio colectivo de la moneda internacional explica el porqu de las desilusiones posteriores. El sistema multilateral de pagos se ha desarrollado, pero el FMI no ha sido, en la resolucin de los conflictos monetarios internacionales, la instancia central de mediacin y de cooperacin que sus fundadores esperaban haber construido al final de la conferencia de Bretton Woods. Apenas se restablecieron las condiciones normales de funcionamiento del sistema, sus contradicciones empezaron a manifestarse. La actuacin del FMI en los dos modos de regulacin del SMIque son el ajuste y la liquidez no pudo evitar la desaparicin de las reglas cambiarias adoptadas en Bretton Woods. El cambio de un sistema regido por los gobiernos, gracias a reglas comnmente aceptadas, a un sistema gestionado por los mercados ha transformado radicalmente las funciones de liquidez y ajuste. El endeudamiento externo en los mercados de capitales por una parte y los cambios flexibles por otra, han cambiado la naturaleza de las tensiones de la balanza de pagos. En este nuevo sistema, los pases ricos se han librado de la ayuda del FMI. Por el contrario, el Fondo ha adquirido un papel bisagra entre los pases en desarrollo y los mercados internacionales de capitales, que se revela particularmente ineludible en los perodos de crisis.

l. LA CREACiN DEL FMI: UN COMPROMISO

DESIGUAL

El sistema de Bretton Woods naci de la confrontacin de dos visiones de futuro, la de Lord Keynes del lado britnico y la de Harry White del lado americano. Los dos compartan una conviccin fundamental: es a travs de la moneda como podemos esperar resolver las dramticas distorsiones econmicas que resultaron de la guerra. Para ellos, lejos de ser neutra o subalterna, la moneda est en el corazn de las relaciones econmicas; es el principio central de regulacin de los intercambios internacionales. Era necesario organizar la moneda para liberalizar el comercio. Esta idea se opona frontalmente a la que la Alemania nazi haba aplicado en su zona de influencia bajo la inspiracin del doctor Schacht: organizar el comercio para prescindir de la moneda. Una segunda conviccin comn de los dos protagonistas de Bretton Woods resultaba de la experiencia vivida en los desrdenes monetarios de 14

entreguerras:sin reglas monetarias internacionales comnmente aceptadas, los conflictosde intereses se exacerban y no surge ningn ajuste del laisser-faire. Estasdos convicciones hicieron posible el paso que desemboc en la creacin del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, como mostraremos en primer lugar, la preocupacin por construir el orden monetario internacional de la etapa posblica fue fruto de concepciones diferentes de la regulacin monetaria, guiadas por los intereses contradictorios de las dos potencias negociadoras. A continuacin, presentaremos la lgica de estas dos concepciones rivales respecto a la teora monetaria internacional. Finalmente, indicaremos cmo se alcanz el compromiso de Bretton Woods.

1.1.La preparacin precoz del nuevo orden monetario

internacional

En la primavera de 1941, Lord Keynes acudi a Washington en representacin del Tesoro britnico. Se trataba de negociar las condiciones del prstamo financiero(Lend lease)concedido por los americanos para las compras britnicas de suministrosde guerra. En efecto, las compras de guerra suponan la rpida desaparicinde las reservas exteriores y la liquidacin de las inversiones internacionalesrealizadas por el Reino Unido. Los americanos exigan el pago de las deudas, mientras que los britnicos insistan en la necesidad de conservar las reservasde oro y dlares para hacer frente a acontecimientos imprevisibles. Lafinanciacin inmediata del esfuerzo blico no poda evitar una negociacin sobre la poltica de la etapa pos blica. En efecto, era seguro que con la prolongacinde las hostilidades en Europa, las posiciones acreedoras de Estados Unidosy las posiciones deudoras del Reino Unido iban a incrementarse sin posibilidadde correccin espontnea. Esto haca presagiar un grave conflicto comercialmarcado por la vuelta a las barreras y a las discriminaciones comercialesde los aos 30 y, consecuentemente, una depresin del comercio internacionaly de la actividad econmica. Por ello, el presidente Roosevelt orden en mayo de 1941 al Departamento de Estado entablar negociaciones con el gobiernobritnico. Pero las posiciones iniciales estaban muy enfrentadas. Laetapa posblica iba a comenzar en un estado de desequilibrio extremo. EstadosUnidos iba a tener una capacidad de exportacin muy superior a la del restodel mundo, deducindose de ello problemas insuperables de pagos. Sin embargo,los americanos permaneceran fieles a dos principios fundamentales: la no-discriminacin de los intercambios y la convertibilidad de las monedas. Estosprincipios eran constantes de su poltica, los pilares de su concepcin de la competencia y del libre mercado. En los aos 30, no haban cesado de denunciarla preferencia imperial establecida por el Reino Unido despus de la ruptura de la relacin de la libra esterlina con el oro en septiembre de 1931. Keynes objetaba que, en las condiciones de la etapa posblica, el Reino Unido no tendra otro modo de pagar sus importaciones ms que a travs de sus exportaciones. As, iba a ser necesario recurrir a una poltica de equilibrioen la balanza comercial. Ahora bien, las exportaciones britnicas debe15

ran cubrir, en primer lugar, las importaciones imprescindibles de materias primas y productos alimenticios. Por otro lado, por muy grande que fuese la necesidad de productos americanos, sta debera racionarse de manera drstica a travs de acuerdos bilaterales. Sera, pues, inevitable establecer discriminaciones con respecto a las mercancas americanas. Bien entendido, esto implicaba un control de cambios riguroso. A la vuelta de Washington, Keynes estaba convencido de que este dilema no podra solucionarse a menos que se planteara en trminos completamente nuevos. La solucin de los problemas comerciales era monetaria. En el curso del verano de 1941, se puso a redactar el memorndum que le haba pedido el Tesoro britnico sobre las reformas a efectuar en las relaciones monetarias internacionales despus de la guerra. En diciembre de 1941, de manera independiente, sin conocer los trabajos britnicos, el Secretario de Estado del Tesoro americano Morgenthau pidi a Harry White que reflexionara sobre un plan para reconstruir el sistema monetario internacional. Se trataba principalmente de evitar la vuelta a las fluctuaciones salvajes de los cambios y a la escasez de oro que haban destruido el patrn oro entre las dos guerras'. Los dos autores estaban ante una tarea colosal. En la etapa del capitalismo liberal, la convertibilidad en oro haba sido la regla comn aceptada como valor supremo. Esta regla resolva de manera descentralizada el problema del ensimo pas que todo sistema monetario de cambios fijos debe superar'. Evidentemente, de ninguna manera podra restablecerse este sistema despus de la guerra, cuando las tres cuartas partes del stock de oro monetario mundial estaban en los stanos de Fort-Knox. Pero, justamente por esta misma razn, Estados Unidos no quera eliminar el oro del sistema monetario internacional. El metal amarillo reforzaba la primaca del dlar. Por su parte, si el Reino Unido haba consentido los mayores sacrificios para conducir la guerra,

1 Para un anlisis de las disfunciones del sistema monetario internacional en la etapa de entreguerras, vase Nurkse, 1944. , En un sistema monetario que incluye solamente a dos pases, puede fijarse un solo tipo de cambio bilateral. Aunque los dos pases pretendan llevar a cabo polticas monetarias independientes, siempre existirn intervenciones contradictorias sobre el tipo de cambio comn. Por el contrario, si uno de los bancos centrales se dedica a la defensa de la paridad. el otro pas conserva la autonoma de su poltica monetaria. Dicho con otras palabras, al decidir fijar su tipo de cambio, dos pases se privan de tin grado de libertad. De forma ms general, si n pases se agrupan en un sistema de paridades fijas, slo existen n-I tipos de cambio. Las restricciones de la fijeza de los tipos de cambio no determina ms que n-I condiciones. El problema es saber cmo asignar t'! ensirno grado de libertad del sistema. Por tanto, se necesita una regla compatible con las restricciones sohre los tipos de cambio para hacerse cargo del gracia de libertad que subsiste. En el patrn oro, esta regla era la convertihilidad de n monedas nacionales en una n+l erisima moneda que no fuera la deuda de una institucin monetaria. Si esta moneda universal era aceptada como ltima moneda de pago de las deudas entre los bancos centrales, exista una simetra formal entre los pases. Era necesario y suficiente que cada pas respetase la convertibilidad-oro de su moneda para que: la coherencia del sistema monetario internacional estuviese establecida por lo.' 'liu'les descentralizados. En ausencia de un patrn externo, la asignacin del grado de lilx-rtad que subsisle: se convierte en un problema potencialmente conflictivo.

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era para permanecer dueo de su destino. No era para alienar su soberana monetaria a una reliquia brbara", segn la expresin de Keynes. El abandono del patrn oro significaba el rechazo de un orden monetario internacionalenteramente definido por reglas que determinaban ajustes simtricos y automticos. Para construir un nuevo orden, haca falta concebir un sistema GlfXIZ de satisfacer dos condiciones: por una parte, definir el reparto entre los pasesde las obligaciones de ajustar sus polticas econmicas a las restricciones de sus intercambios mutuos, de manera que este reparto fuera aceptable para todos; por otra parte, concebir un principio de accin colectiva que se hiciera cargodel -ensrno grado de lbertad-, si queran conservarse los cambios fijos. L; compatibilidad de estas dos condiciones no era en absoluto evidente. El reparto de la obligacin de ajuste dependa del grado de simetra entre los pases. Si un pas es hegemnico, puede ejecutar su poltica econmica en funcin nicamente de sus propios objetivos nacionales. Son los dems los que deben adaptar sus posibilidades respecto a las obligaciones externas. As, la hegemona diferencia por tanto claramente las responsabilidades con respecto a la regla de los cambios fijos. Pero los pases subordinados se arriesgan a perder el margen de maniobra que necesitan para conseguir los objetivos internos que juzguen primordiales, lo que puede conducirles a denunciar la hegemona o a desligarse del sistema. Este desenlace es tanto ms probable cuanto ms abuse de su posicin el pas hegemnico y cause efectos ms adversos para sus socios. Por tanto, hace falta que el pas dominante acepte inscribir en el sistema internacional un principio de autolimiracin de su poder para que su propia poltica sea la fuente de una estabilidad global. Ahora bien, a la hora de tomar en consideracin estos problemas, los planes de Keynes y White eran claramente divergentes.

1.2.Dos concepciones rivales del orden monetario

Las dos visiones de! orden monetario de la etapa posblica estaban inspiradas, sin duda alguna, por las situaciones opuestas de los dos principales pases implicados. ,TO obstante, esas visiones expresaban tambin filosofas diterentes sobre los ajustes de mercado, e! buen equilibrio entre las restricciones externas de poltica econmica y la cooperacin entre los gobiernos y, por ltimo, el propsito de nsttucionalzar una moneda internacional.

1.2.1. lit Plan Keynes:

propuestas para una unin de pagos

Keynes articul sus propuestas en torno a tres ideas principales>. La primera es el multilateralismo de los pagos. La causa de las restricciones

\ Keynes, 1944.

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comerciales y de la multiplicacin de los acuerdos bilaterales que desarticulan los intercambios internacionales se encuentra en la falta de medios de pago. Por tanto, organizando el sistema de pagos se pueden liberalizar los intercambios internacionales. Esta idea fue recogida y aplicada con xito en 1950 cuando se cre la Unin Europea de Pagos. El segundo es la simetra en el ajuste entre pases deficitarios y pases excedentarios, para prevenir la tendencia deflacionista que haba sido desastrosa despus de la Primera Guerra Mundial. Francia y Estados Unidos haban acumulado reservas de oro y las haban dejado inutilizadas, en lugar de llevar a cabo con ellas polticas expansivas: de ah el sesgo deflacionista que sufri especialmente el Reino Unido, que haba cometido el error de restablecer la paridad oro de 1913. La tercera idea de Keynes es la lgica de la moneda bancaria. En el seno de las naciones, el sistema bancario est jerarquizado. Los pagos interbancarios se efectan diariamente en la moneda central despus de la compensacin multilateral de las posiciones netas de los bancos. Keynes pensaba que esta lgica, procedente de la evolucin de los sistemas monetarios nacionales, poda ser extra palada al plano internacional. As, l propona aadir un tercer nivel al sistema bancario jerarquizado. Estas propuestas tenan una fuerte coherencia. Pero eran revolucionarias, ya que se trataba de crear una moneda mundial al abrigo de una Unin Internacional de Pagos por Compensacin (..nternational Clearing Union-)". En I efecto, el sistema monetario propuesto por Keynes abola los mercados de cambio. Las liquidaciones de los saldos exteriores netos se efectuaban entre los bancos centrales por cesin de un activo de reserva emitido por un banco internacional de compensacin en cuyos libros tenan sus cuentas los bancos centrales. El sistema estaba estrictamente jerarquizado, en el sentido de que esta moneda de reserva no poda estar en posesin de agentes privados. Por tanto, todas las operaciones cambiarias estaban concentradas en los bancos centrales. Sus crditos y deudas mutuas, resultantes de las operaciones internacionales de los agentes privados, estaban expresados en una unidad de cuenta internacional, que Keynes propona llamar bancor. Los bancos centrales acreedores cedan a la banca internacional de compensacin los crditos que tenan con los bancos centrales deudores. La posicin neta tena como contrapartida un crdito del mismo montante en unidad de cuenta internacional, que era una creacin de moneda internacional emitida por el banco internacional. De forma simtrica, este banco se converta en acreedor de los bancos centrales deudores, que registraban estos crditos en su activo. El mecanismo monetario imaginado por Keynes introduca una simetra funcional entre pases excedentarios y pases deficitarios. Para que esta simetra fuera operativa, haba que instaurar reglas de ajuste que impusieran las mismas obligaciones a las dos categoras de pases. Esta simetra de obliga-

. Para un anlisis de las implicaciones Dcnizet, 1987.

tericas y prospectvas

del proyecto

de Keynes. vase

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cienes supona establecer una solidaridad entre acreedores y deudores. Para que fuera aceptable, deba proporcionar ventajas compartidas. Por parte de los deudores, exista la posibilidad de pedir prestado para amortiguarel rigor de los ajustes restrictivos. Para los acreedores, a quienes Keynes juzgaba responsables de todos los problemas acaecidos en las relaciones internacionales, la ventaja de este sistema resida principalmente en las garantas de limitacin de las deudas acumuladas por los bancos centrales deudores. Estas garantas eran ms importantes aun cuando el banco de compensacin internacional iba a crear ex nihilo moneda internacional en contrapartida a las deudas de los pases deficitarios. En efecto, Keynes prevea un sistema de cuotas y de indicadores de alerta para limitar las deudas. Cuando el montante del prstamo de un pas superaba un cuarto de su cuota, el gobierno deba adoptar ciertas disposiciones. Dicho gobierno tena la facultad de devaluar hasta un 5% al ao el valor en bancor de la moneda nacional. Si la deuda sobrepasaba la mitad de la cuota, la institucin internacional poda imponer la devaluacin. Otras actuaciones, tales como las cesiones de oro o la prohibicin de las exportaciones de capitales, tambin eran posibles. De manera simtrica, los ajustes podan ser impuestos a los acreedores. Un pas excesivamente acreedor en relacin a su cuota era susceptible de experimentar una revaluacin de su moneda o de prestar a los bancos centrales de los pases deficitarios -lo que expresaba la solidaridad de los acreedores con los deudores-o ste era el objetivo primordial de Keynes: evitar el retorno de las fuerzas det1acionistas de entreguerras, concibiendo reglas de ajuste que impediran la acumulacin de posiciones acreedoras y' deudoras sin mecanismos de regulacin. Estos ajustes deban facilitarse a travs de la creacin planificada de moneda internacional. En estas condiciones, una tendencia expansionista deba sustituir a una tendencia det1acionista en el comercio internacional. Con el objeto de alejar a los demonios del pasado, Keynes quera retirar el oro del sistema monetario internacional. Aunque era consciente de que su propuesta no poda obtener el apoyo oficial que buscaba si atacaba frontalmente al oro. De ah, la aparicin del -bancor- como unidad de cuenta internacional, que l planeaba ligar al oro en una relacin fija, estando las monedas nacionales definidas por paridades fijas pero ajustables en bancor. Pero Keynes quera que la convertibilidad entre el bancor y el oro fuese unilateral. Los pases podan obtener crdito del banco internacional a cambio de oro, pero no se poda pedir oro como contrapartida de crditos en bancor.

1.22. ElPlan White:propuestas para un fondo de estabilizacin de los cambios

Las preocupaciones de White estaban muy alejadas de las de Keynes. Para White no se trataba de construir un sistema monetario totalmente nuevo, sino de corregir los defectos de los desequilibrios monetarios de entreguerras y de impulsar la preponderancia del dlar, que iba a ser abru-

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madora cuando el comercio internacional se recuperara. Sin embargo, \'V'!1ite se basaba tambin en ciertos principios fundamentales. El primero era comn con las concepciones britnicas: haba que restablecer el multilateralismo de los intercambios. Pero para l, esto implicaba prohibir las discriminaciones contra las exportaciones americanas. Era necesario para ello restablecer la convertibilidad de las monedas y establecer cambios fijos pero ajustables despus de una concertacin colectiva, para evitar las devaluaciones competitivas. Adems, White no quera solamente eliminar los acuerdos comerciales bilaterales. Era crucial para la comunidad financiera americana que no se pusieran trabas a la exportacin de capital. El Tesoro era muy consciente de ello. Era necesario, pues, proponer una reduccin progresiva de los controles de cambios -sobre lo que los britnicos no queran ni or hablar-o En una primera etapa, White prevea la convertibilidad de las operaciones corrientes. Pero sera necesario extenderla despus a los movimientos de capitales no especulativos. Slo el -hot rnoney- -los capitales ms voltiles- deban estar controlados permanentemente. Para respetar estos principios y conseguir estos objetivos, White propona crear dos instituciones internacionales. Un Fondo de Estabilizacin entre aliados estara encargado de estabilizar los cambios. Una banca interaliada debera proporcionar el capital necesario para la reconstruccin y el crdito necesario para el crecimiento del comercio internacional, cuando las fuentes de financiacin privadas se debilitaran. ste es el inicio del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD), ms conocido con el nombre de Banco Mundial. La propuesta de crear dos instituciones naci del rechazo categrico de los americanos a crear un banco central mundial, que era de hecho lo que Keynes disimulaba bajo el nombre de institucin internacional de compensacin. White rechazaba enrgicamente que pudiera crear moneda un organismo que escapara de la soberana monetaria de los Estados. Pero, en estas condiciones, el orden monetario dependa del buen funcionamiento del mecanismo de cambio, pudiendo constatarse en mltiples ocasiones que los mercados eran incapaces de asegurar la buena marcha de este mecanismo. Por tanto, era necesario crear un Fondo Internacional de Estabilizacin, que unificara y generalizara la experiencia de cooperacin entre los Fondos acionales de Estabilizacin, emprendida entre Estados Unidos, Francia y Reino Unido de 1936 a 1938. Adems, la necesidad de capitales que se iba a mostrar era de tal magnitud que amenazaba con superar las posibilidades de los intermediarios financieros privados. Por consiguiente, una agencia internacional debera dirigir e impulsar las aportaciones del ahorro americano para la reconstruccin de los pases devastados por la guerra. La innovacin monetaria principal era, pues, el Fondo de Estabilizacin. En el espritu de White, este Fondo deba tratar solamente con instituciones oficiales. Su capital deba estar constituido por oro, divisas convertibles y ttulos pblicos de los pases participantes. Su control deba ejercerse conjuntamente por los representantes de los gobiernos, con el derecho de veto

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de Estados Unidos. La posicin especial de Estados Unidos estaba reforzada por el lugar reservado a las otras divisas: los pases miembros podran cambiar su moneda por cualquier otra moneda excepto por el dlar. Para obtener dlares, haca falta la autorizacin del Fondo y por tanto del gobierno de los Estados Unidos, que era quien determinaba el montante vendido para efectuar los pagos entre los pases miembros. Esta disposicin elevaba el dlar al rango de moneda internacional de pagos oficiales. Por esta razn, White no vea ninguna necesidad de crear una unidad de cuenta internacional para saldar las obligaciones de los Estados>. En el espritu de White, el dlar no podra comprarse al Fondo para aumentar las reservas exteriores de los pases, sino nicamente para efectuar pagos internacionales. Adems,White enunci las condiciones que deba respetar un pas para convertirseen miembro del Fondo. Los tipos de cambio no podran modificarse ms que con el consentimiento del Fondo. Los controles de cambios deberan eliminarse,salvo para los movimientos de capitales a corto plazo. Los acuerdos bilateralesdeberan rechazarse y reducirse progresivamente los derechos de aduana.Laspolticas inflacionistas deberan prohibirse y los incumplimientos de lasohligacionesoficiales no podran declararse sin el acuerdo del Fondo.

1.3. La bsqueda del compromiso

Despus de un debate restringido al interior del Tesoro britnico y tras revisionesmltiples, que no cambiaron ni la lgica ni los principios fundadores, el plan dirigido por Keynes se convirti en el plan del Tesoro britnico.Fue oficialmente presentado al gobierno el 11 de febrero de 1942. Por su parte, White present su propuesta a Morgenthau el 8 de mayo de 1942. Lasposiciones estaban muy alejadas, tanto en el fondo como en el procedimiento. Los britnicos no vean ninguna necesidad de una conferencia internacional. Los Estados Unidos y el Reino Unido podran establecer una carta comn y lanzar conjuntamente el sistema. Los otros pases se uniran en un futuro a medida que viesen su inters y que pudiesen asumir sus obligaciones.ElTesoro americano, por el contrario, saba que, para que se aceptase un acuerdo monetario internacional en el Congreso, era necesario que la primacadel dlar se afirmara solemnemente ante el mundo entero, manifestndose como el pilar de un nuevo orden. Por tanto, haba mucho camino que recorrer, primero para reducir las divergencias y presentar a los Parlamentos y a las opiniones pblicas de los dos pases un texto comn, y a continuacin para organizar una conferencia mundial, considerada por los americanos como el primer acto de la futura cooperacin internacional de la etapa posblica.

i Sin embargo, en cierras versiones posteriores de su plan, White haba considerado la creacin de una unidad de cuenta internacional, -Untas-, que permitiera registrar las obligaciones contradas con ocasin de las transacciones efectuadas en monedas nacionales. '

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1.3.1. Las negociaciones bilaterales El Tesoro britnico comunic su propuesta de una Unin Internacional de Pagos el 4 de agosto de 1942. Por su parte, Keynes tuvo conocimiento de las propuestas americanas en octubre. Comenz, entonces, un proceso lento y tedioso. Haba que limar las diferencias de principio, las exigencias polticas mnimas de cada parte, las cuestiones tcnicas y jurdicas que no haban sido abordadas en los debates y que deban dar lugar a una nueva negociacin y, finalmente, determinar los puntos de acuerdo y desacuerdo existentes antes de la futura Conferencias. En febrero de 1943, Keynes puso en evidencia las principales diferencias entre las dos posiciones: la Unin de Pagos y el Fondo de Estabilizacin. Estas diferencias residan en la naturaleza de las cuotas iniciales (que dependa del estatuto de la futura institucin internacional), en el papel de! mercado de cambios y en la extensin de los controles de capitales, y por ltimo, en la simetra o asimetra en las obligaciones de ajuste. En efecto, en e! espritu de Keynes, la nueva institucin a crear era un banco central internacional. De ello se deduce que las cuotas son derechos de giro contra una cuenta de crdito internacional abierta a cada banco central nacional en los libros del Banco Internacional de Compensacin. Estos derechos se facilitan inicialmente a travs de la apertura de un crdito con creacin ex nihilo de moneda internacional. Por el contrario, en la concepcin del Fondo de Estabilizacin, las cuotas iniciales se determinaban por una suscripcin de los pases miembros al capital del Fondo. Por tanto, estas cuotas representan derechos para obtener depsitos de otros miembros. Teniendo en cuenta los desequilibrios previsibles en los pagos de! perodo posblico, y los saldos en esterlinas que se haban acumulado por los pagos de compras a sus dominios durante la guerra, el Tesoro britnico no quera or hablar de la convertibilidad de la libra. Al concebir la Unin de Pagos segn e! principio de un sistema bancario jerarquizado, Keynes poda considerar que las transacciones de cambio entre pases permanecieran centralizadas de manera permanente. ste es el principio del pago por cesin de activos de reserva entre instituciones oficiales, como contraposicin a la adquisicin y a la cesin de medios de pago en los mercados de cambio. Este sistema permita tambin suprimir los mrgenes de fluctuacin entre las monedas. Como todo riesgo de cambio desapareca, los agentes privados pagaban y reciban pagos en su moneda. La conversin entre las monedas pasaba por los bancos centrales y e! Banco Internacional de Compensacin. Keynes consideraba que este sistema era mejor que e! de los mercados de cambio. Segn su pensamiento, constitua una fase ms avanzada de la evolucin histrica de la moneda. Adems, la desastrosa experiencia de los aos 30 haba mostrado

Las negociaciones

se analizan con detalle en Gadner, 1969.

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que los tipos de cambio flotantes no eran siempre capaces de encontrar posiciones de equilibrio econmicamente satisfactorias. Sobre esta base, Keynes defendaun control permanente de todas las transacciones de capital. Whitetena posiciones completamente diferentes. La estabilizacin de los ramhos estaba en el corazn de su propuesta de un Fondo de Estabilizacin. Pero el funcionamiento descentralizado de los mercados de cambio mantenael mecanismo bsico de pagos internacionales. Por esta razn, las paridadesdeban estar ajustadas a los mrgenes de fluctuacin. En esta conccpcin, como los flujos de capitales pueden ayudar a la estabilizacin de los cambios, el rgimen de libertad es el ms satisfactorio. Sin embargo, teniendo en cuenta la desastrosa experiencia de los capitales voltiles, era deseable el control de los movimientos a corto plazo. Porltimo, los dos autores discrepaban sobre los principios de ajuste. Era una cuestin de filosofa de la cooperacin internacional, principalmente influidapor las presunciones sobre la situacin en que se encontraban los pases despus de la guerra. Keynes tema el sesgo deflacionista de un mecanismoque hara soportar toda la carga del ajuste a los pases deudores. Por tanto, haba buscado una posicin simtrica entre pases acreedores y pases deudores en las obligaciones de ajuste. Adems de! gravamen sobre los saldos acreedoresde bancors, as como sobre los deudores, Keynes prevea la instauracinde ndices de desequilibrios y sealaba la necesidad de modificar las polticaseconmicas en caso de divergencia. Asimismo, e! ajuste podra tomar la formade variaciones en el tipo de cambio, incluida la apreciacin de las monedasde los pases con supervit". White, por el contrario, se inscriba en laperspectivade un sistema asimtrico, en el cual Estados Unidos tendra una hegemonareconocida. Como este pas era e! nico acreedor importante a considerary el dlar sera la nica moneda convertible cuando se pusiera en prctica el sistema y durante un tiempo difcil de estimar, Estados Unidos no aceptara de ninguna manera una restriccin internacional de ese tipo. Las eventualessanciones slo deberan aplicarse a los miembros deudores. Keynes saba bien que el proyecto de la Unin Internacional de Pagos era una idea demasiado novedosa para que fuese aceptada por sus socios americanos, as como por la comunidad financiera e incluso por el Banco de Inglaterra y numerosos polticos de su propio pas. Pero este proyecto expona, en un modelo terico, ideas sobre la contribucin de la moneda a la reanimacin de las relaciones internacionales, a partir de las cuales Keynes quera abordar la negociacin con White y Monguethau, sabiendo que este ltimo quera convocar lo antes posible una conferencia mundial. El 18 de agosto de 1943, White reiter las condiciones en las cuales e! Congresode Estados Unidos podra dar su aceptacin a un acuerdo mone-

, Aunque este problema no se haya resuelto en Bretton \X1oods, la visin de Keynes introdujo d concepto mismo de responsabilidad del ajuste. Esta cuestin volvi al centro de los debates en lDsanos 70.

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tario internacional. Estas condiciones no eran negociables: los esfuerzos de cooperacin de los aos 30, especialmente la conferencia de Londres de 1933, haban fracasado por la oposicin del Congreso a la nueva administracin americana. Las condiciones eran estrictas: el capital del Fondo de Estabilizacin deba proceder de las aportaciones nacionales y en ningn caso de un funcionamiento bancario. Estas aportaciones deban incluir un componente en oro. La contribucin de Estados Unidos no deba sobrepasar los tres mil millones de dlares. Se deban asignar lmites a los crditos acordados en el Fondo y a los prstamos de ste a los deudores. El valor en oro del dlar no podra cambiarse sin el acuerdo del Congreso. Los tipos de cambio iniciales deberan determinarse antes del establecimiento del Fondo. El tipo de cambio de referencia sera cuatro dlares por una libra. Keynes era consciente de que los americanos no transigiran en ciertos aspectos, y especialmente en su rechazo al principio bancario de adelanto ante un descubierto. Sin embargo, su proyecto iba a guiar su tctica de negociacin, de manera que se aceptasen, en el seno del dispositivo propuesto por White, algunas exigencias mnimas que en Londres juzgaban vitales. Los britnicos insistan en que se definiera una moneda internacional y recogieron el trmino Unitas, que figuraba en algunas versiones del Plan White a principios de 1943. En el pensamiento de White, Unitas deba ser una unidad de cuenta para las transacciones en oro y divisas, que no cambiaba radicalmente el funcionamiento del Fondo. Por tanto, era complemente diferente del bancor, que deba permitir la concesin de prstamos a los pases deudores a travs de un simple asiento contable. Por otra parte, sabiendo que sera imposible retirar el oro del sistema, Keynes haba convencido a su Gobierno para que pidiera una pequea aportacin en oro en las contribuciones de los pases al capital del Fondo (como mximo el 12,5% de las cuotas). Sobre todo, la cuanta del capital del Fondo era una preocupacin prioritaria, ya que de ella dependera su capacidad para prestar. En este aspecto, los britnicos revisaron considerablemente las pretensiones plasmadas en el Plan Keynes, que prevea un montante global de las cuotas superior a treinta mil millones de dlares, y propusieron un capital total de diez mil millones de dlares, contra los cinco mil millones que proponan los 'americanos. Las negociaciones comenzaron por las conversaciones de Washington, a partir de septiembre de 1943, sobre la base de esta lista de convergencias y divergencias. White hizo algunas concesiones sobre el contenido. As, el capital del Fondo podra elevarse a diez mil millones de dlares, siempre que la contribucin de Estados Unidos no superara los tres mil millones. Asimismo, una mayora simple sera suficiente para que se aprobase una modificacin del tipo de cambio. Keynes quera ir ms lejos e introducir un criterio cuya realizacin impedira cualquier oposicin a una devaluacin. ste era el concepto de desequilibrio fundamental" de la balanza corriente, que fue aceptado por la parte americana sin ni siquiera estar definido de una manera operativa. El 8 de octubre se alcanz un acuerdo sobre el procedimiento. El objetivo era redactar un acuerdo sobre los principios. Este texto comn anglo

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americano deba servir de base para una conferencia internacional que sera la primera conferencia de las Naciones Unidas. Estas propuestas se publicarancon el objeto de que fueran conocidas y discutidas ms all de los mbitos oficiales. Los puntos de acuerdo no seran renegociados. Losnegociadores de Washington tenan el sentimiento del deber cumplido. No se dudaba de que surgiran dificultades antes de poder publicar los acuerdos sobre los principios, obstculos suficientemente importantes para retrasarvarios meses la fecha de la conferencia, que Roosevelt quera iniciar en marzo de 1944 para evitar cualquier interferencia con la campaa de eleccin presidencial. Por el lado americano, adems de los fracasos electorales, haba que contarcon la hostilidad de la prensa econmica, de los banqueros y del Congreso. steltimo sospechaba que el proyecto de conferencia monetaria fuera una conspiracin britnica para apropiarse del oro de Fort Knox! Morgenthau pensabaque era necesario oponerse rpidamente y no dejar tiempo para que surgieranrumores, publicando inmediatamente un comunicado comn. Los puntos de desacuerdo que existan entre los dos gobiernos eran un mal menor:podan dejarse de lado temporalmente para solucionar las discrepancias durante la conferencia. White, por su parte, se opona a la publicacin anticipadade las cuotas y quera dejar su determinacin para la conferencia. Encontra de las presiones americanas, favorables a una publicacin rpida, los funcionarios britnicos no vean ni posibilidad ni razn para apresurarse, porque estaban en juego intereses financieros vitales para el Reino Unidoy sus dominios. Fundamentalmente, el temor de las elites polticas y financierasbritnicas era que se pusiera en marcha un engranaje nstitucional,que hiciera perder a la libra esterlina su status de divisa clave. El mismo Churchillse pronunci sobre los dos puntos fundamentales: no al patrn oro y no a la renuncia de la preferencia imperial. Por su parte, el Banco de Inglaterraestaba, ante todo, decidido a preservar la zona de la libra esterlina. Este organismointerpretaba la creacin en Washington de un fondo para gestionar el intercambio de divisas como un instrumento de destruccin de esta zona. En cuanto a la derecha nacionalista, vea al Fondo simplemente como unagente americano para desintegrar el Imperio! Msall del resurgimiento de intereses nacionales en una y otra parte del Atlntico,se agravaban los desacuerdos principales entre los negociadores. Adems,Keynes pensaba que los poderes discrecionales de la nueva institucin monetaria deban estar estrictamente limitados. Por el contrario, los americanos queran un Fondo dotado de una fuerte autoridad: crean poder dominarla institucin gracias a su derecho de veto, lo que les permitira utilizarsu financiacin para influir en los pases deudores con una legitimidad internacional. El principio y la naturaleza de la unidad internacional de pago tambin se debatan. Keynes quera que las cuentas de los bancos centrales en el Fondo fueran anotadas en una unidad internacional. Para l, los recursos del Fondo no deban estar compuestos por un conjunto heterclito de divisas-. Adems, White objetaba que el Congreso no aceptara una moneda

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internacional a la que el dlar estuviera ligado. Sin embargo, sin comprometerse con su gobierno, Keynes se inclinaba por no hacer de esta cuestin una condicin para la aceptacin del plan. Finalmente, el Ministro de Hacienda ingls pidi al gabinete britnico que se pronunciara a favor del proyecto, pero poniendo a su vez condiciones que complicaron an ms la negociacin. El Reino Unido quera dar un tratamiento especfico a los problemas de la reconstruccin y de la transicin de posguerra -que iban a requerir una financiacin importante-, como una condicin para la aceptacin del Fondo Monetario. Los britnicos queran que el Fondo se pusiera en marcha slo de forma progresiva, ocupndose en primer lugar de supervisar los ajustes cambarios. White reaccion muy negativamente a estas condiciones, lo que complic an ms la negociacin. El Gabinete britnico acept retirarlas, pero se pronunci a favor de una publicacin conjunta sin comprometerse sobre el contenido del comunicado. Por la presin del tiempo, el comunicado fue por fin publicado el 22 de abril de 19448

1.3.2. Del comunicado

sobre los principios a los acuerdos de Bretton Woods

A pesar de las tensiones provocadas por las presiones polticas y las interferencias intempestivas de diversos mbitos apartados de los debates, el comunicado sobre los principios resolvi un impresionante nmero de cuestiones que quedaron pendientes en las conversaciones de Washington. La cantidad de oro que cada pas miembro debera aportar al Fondo fue fijada de manera opcional en el 25% de su cuota o al 10% de sus tenencias oficiales netas en oro y en divisas convertibles en oro. Como el dlar era la nica divisa convertible importante, su supremaca estaba oficializada sin que se dejase al oro fuera del sistema monetario internacional. Los pases deberan hacer sus declaraciones de paridad de acuerdo con el Fondo y expresadas en oro. Por tanto, la Unitas estaba definitivamente descartada. Los cambios de paridad se propondran solamente para corregir desequilibrios fundamentales. Las variaciones sin la aprobacin del Fondo no deberan sobrepasar el 10% en relacin a la paridad inicial. Para satisfacer la insistencia de Keynes sobre la simetra de las obligaciones, se invent una clusula, denominada de la moneda escasa: una divisa poda declararse escasa cuando los activos del Fondo en esa divisa amenazaran con agotarse. En tal caso, sera legitimo restringir las operaciones de cambio en esta divisa. Adems de estas disposiciones que contenan las reglas constitutivas del sistema, el comunicado comn rechazaba los derechos y deberes de los pases miembros de la nueva institucin monetaria. Todos los miembros del Fondo participaran en su instancia suprema, el Consejo de Gobernadores.

8 Para una informacin histrica detallada de la negociacin angla-americana vase Van Dormael, 1978.

y de su resultado,

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S(;creara un Comit Ejecutivo, que podra estar compuesto por al menos nuevemiembros, de los cuales cinco perteneceran a los pases con las cuotas msaltas.Se invitara a los gobiernos de los pases miembros a comprometerse con las siguientes obligaciones: no comprar ni vender oro a un precio diferentede su paridad; no cambiar divisas entre instituciones oficiales a tipos de cambiofuera de los mrgenes establecidos en las paridades; no recurrir a los tiposde cambio mltiples sin el aval del Fondo; no imponer restricciones sobre las transacciones corrientes. Por ltimo, se prevea un perodo transitorio de tresaos durante el cual estas obligaciones quedaban suspendidas. Laconferencia se convoc para el 1 de julio de 1944 en Bretton Woods. Ladelegacin britnica volvi a estudiar el comunicado comn durante el viaje.Keynes subray los problemas fundamentales: el desacuerdo sobre la nocin de convertibilidad en oro; la voluntad de que se afirmara claramente la autoridad de los pases miembros sobre el valor externo de su moneda; la insistencia en el establecimiento de un banco para la reconstruccin y la financiacin a largo plazo". Por otra parte, Keynes asumira la presidenciade la comisin del Banco en la conferencia, mientras que White presidira los trabajos dedicados al Fondo. Los americanos haban decidido dominarcompletamente la conferencia, hasta el punto de redactar de antemano un texto completo para sus delegados. Asimismo, White quera que estuvieranpreparados y hubieran discutido en detalle las enmiendas que el Tesoroamericano pensaba introducir. A partir del 15 de junio, tuvo lugar una preparacin de dos semanas entre britnicos y americanos. Estos ltimos se mostraron conciliadores, deseosos como estaban de que las dos delegaciones llegaran a un acuerdo previo sobre la mayora de los aspectos posibles. Por esta razn, los puntos de tensin que subsistieron versaban sobreelementos fundamentales del funcionamiento del sistema. El primer objetivo de Morgenthau, el que haba motivado todo el proyectode reorganizacin de las relaciones monetarias internacionales, era el de desplazar el centro financiero del mundo desde los medios bancarios de Londresy j ueva York hacia el Tesoro americano. El Fondo Monetario Internacional,que es el nombre que se le dio desde su primer esbozo al Fondo de Estabilizacin que quera White, ha tenido desde los orgenes la marca de este sesgo, que haca de l un instrumento de poltica exterior del Tesoro americano. Asimismo, por pura lgica, White quera eliminar el Banco de PagosInternacionales CBPI), que se converta en una institucin monetaria superflua porque escapaba al poder directo del Tesoro. As, White influy para que las delegaciones de los Pases Bajos y Noruega presentaran a la conferenciauna propuesta en este sentido. Fue necesaria toda la obstinacin de Keynes para oponerse a dicha propuesta con xito. Igualmente, la localizacin del Fondo fue un tema de discusin posterior. White propuso la

') El proyecto de un banco internacional para la reconstruccin, plan White, fue desarrollado y apoyado por los britnicos.

mencionado

inicialmente

en el

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siguiente redaccin: "el Fondo debe estar situado en el pas miembro cuya cuota sea mayor. Keynes quera que esta decisin se dejara a los gobernadores del Fondo en su primera reunin. Pero la posicin britnica era insostenible ante la intransigencia americana. Adems, la propuesta de White fue adoptada con la ayuda de numerosos aliados de Estados Unidos, que esperaban a cambio el apoyo americano a las reivindicaciones sobre sus cuotas, y con el acuerdo tcito de los soviticos. El segundo gran objetivo de Morgenthau era situar el dlar en el centro del sistema monetario internacional. Este objetivo era compartido por la comunidad financiera americana. Por su parte, Keynes se opona decididamente a un status especial del dlar. Por esta razn, haba abogado durante mucho tiempo por introducir una moneda internacional. La marginacin de esta opinin traa a un primer plano la cuestin de la definicin de la convertibilidad, punto de desacuerdo de gran importancia. Sin embargo, ante el gran nmero de problemas tcnicos que las comisiones de la conferencia deban abordar, e ignorando cul era la posicin de la mayor parte de las delegaciones con verdaderos intereses que se disimulaban detrs de esos problemas tcnicos, la redaccin americana se aprob sin discusin, mientras que Keynes estaba ocupado en la creacin del Banco de Financiacin de las Inversiones de Postguerra (el futuro Banco Mundial). El texto preparado por los expertos americanos estipulaba que cada pas deba declarar su paridad en oro o en una divisa convertible en oro al peso y ley en vigor el 1 de julio de 19441 Podemos decir que los problemas que iban a inquietar al sistema de Bretton Woods desde el inicio del declive delliderazgo americano estn contenidos en esta frmula "... o en una divisa convertible en oro. Esta frmula haca de Jacto del dlar la unidad de cuenta internacional. Desprovistos de oro, el resto de pases iban a declarar sus paridades en dlares. Estando situado el dlar en el centro del sistema, la gestin de los ajustes ya no poda efectuarse de manera descentralizada, como en un sistema de anclaje a la moneda externa. Estados Unidos, que era el poseedor de las tres cuartas partes del stock del oro monetario mundial, iba a declararse dispuesto a comprar o a vender oro a las instituciones oficiales extranjeras al precio de 35 dlares la onza de oro fino. Por tanto, el sistema era muy jerrquico. Estados Unidos vena a ser el suministrador al resto del mundo de liquidez internacional, lo que necesariamente implicaba un dficit acumulado del saldo monetario de la balanza de pagos, sin que hubiera un principio de ajuste para adaptar la oferta de dlares, es decir, este dficit, a la demanda de dlares procedente del futuro desarrollo de los intercambios internacionales. Pero este defecto congnito del sistema de Bretton Woods, que iba a ser conocido posteriormente con el nombre de "dilema de Trffin-, no poda ser

10 Para un anlisis de las controversias sobre la convertibilidacl este sentido por los gobiernos, vase Gold, 1981.

y los compromisos

suscritos en

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anticipadoen esta poca. La adopcin de los artculos relativos a la convertibilidaddesencaden, inmediatamente despus del final de la conferencia, un nuevo perodo de controversia anglo-americana sobre las obligaciones ligadasa la convertibilidad de las transacciones corrientes. Los britnicos queranconservar una libertad de maniobra sobre dos puntos esenciales: el derechoa modificar unilateralmente la paridad, incluso en contra de la opinindel Fondo, aceptando que esta modificacin les impedira utilizar los recursosdel Fondo; y el poder discrecional de restringir la convertibilidad en caso de dificultades cambiarias. Esta pretensin llev a Keynes a interpretarla convertibilidad del tratado de manera restringida, como si se refirieraexclusivamente a los crditos oficiales!'. Segn l, los artculos del tratadono creaban ningn derecho de los agentes privados no residentes sobre los pases miembros, porque Keynes pensaba que la centralizacin de las transacciones cambiarias, que conducan a la liquidacin de saldos de las balanzas de pagos por cesin de activos de reserva entre instituciones oficiales,deba ser un rasgo permanente del sistema monetario internacional. Porel contrario, los americanos no queran de ningn modo centralizar las transacciones cambiarias y se pronunciaban a favor de una interpretacin ampliade la convertibilidad: aquella que obligaba a los pases miembros a defender sus paridades a travs de intervenciones en los mercados de cambio.Por tanto, la centralizacin de las transacciones es una restriccin al tratado, que no poda ser aceptada ms que a ttulo temporal. Sabemos que, de hecho, los pases han evolucionado hacia la liberalizacin del mercado de cambios. Pero este movimiento se ha hecho lentamente (no fue hasta diciembre de 1958 cuando diez pases europeos declararon la convertibilidad total de sus monedas para las transacciones corrientes). Los bancos comercialesrecurrieron a la libertad de cambiar divisas. El FMI adopt mrgenes de fluctuacin del 10/0 alrededor de la paridad central de las monedas con respecto al dlar, y por tanto, de un 2% entre cualquier par de monedas convertibles. Entre los obstculos, al margen del establecimiento del Fondo Monetario en Washington y la implantacin oficial del dlar en el centro del sistema monetario internacional, la determinacin de las cuotas fue un tema relevante de contlicto entre las numerosas delegaciones. Los soviticos queran una cuota superior a la de los britnicos, a lo que stos se oponan frontalmente. Los americanos exigan que el peso de su voto fuese superior al de laCommonwealth. China peda el cuarto puesto. Estados Unidos apoyaba el aumento del peso de los pases latinoamericanos, y el Reino Unido lo peda para India y Australia. As, fueron necesarios una gran cantidad de encuentrosbilaterales entre las delegaciones. Para adoptar los arbitrajes definitivos, Whitenombr un Comit de cuotas, que complet los arbitrajes definitivos el 14 de julio. El total de cuotas se elevaba a 8.800 millones de dlares, que-

11

Keynes,

191'011.

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dando abierto el camino para la redaccin formal de los artculos del acuerdo internacional, que finaliz una semana ms tarde. La conferencia mundial de Bretton Woods es nica en su gnero, por cuanto que produjo un resultado. Todas las que le precedieron fracasaron: Pars en 1865, Gnova en 1922, Londres en 1933. Incluso la posterior tentativa de reformar el sistema monetario internacional, que se mantuvo entre 1972-1974, fracas sin ni siquiera alcanzar una conferencia. Aqu hemos intentado explicar las razones del xito de Bretton Woods. Dos pases, diferentes en cuanto a sus intereses econmicos y financieros inmediatos, tenan, sin embargo, una filosofa comn sobre los principios fundamentales: el papel primordial de la moneda para promover los intercambios internacionales beneficiosos para todos los pases, la necesidad de una accin colectiva dirigida por una institucin internacional para la estabilidad de los cambios, y un principio de universalidad basado en el crdito mutuo entre sus miembros. Estos pases estaban en posicin de reconstruir completamente el sistema monetario y de proponer un compromiso elaborado en una larga negociacin bilateral que ninguno de los pases estaba en posicin de bloquear.

1.4. El FMI, institucin central del nuevo orden monetario

Los objetivos asignados al Fondo en el artculo 1 de sus estatutos expresan las convicciones comunes que hicieron posible el compromiso de Bretton Woods (recuadro 1). De estos objetivos se derivan cuatro funciones principales.
Recuadro 1 ARTCULO 1 DE LOS ESTATUTOS DEL FMI Los objetivos del Fondo Monetario Internacional son los siguientes: j) fomentar la cooperacin monetaria internacional por medio de una institucin permanente que sirva de mecanismo de consulta y colaboracin en cuestiones monetarias internacionales. ii) Facilitar la expansin y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo as a alcanzar y mantener altos niveles de ocupacin y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los pases miembros como objetivos primordiales de poltica econmica. iii) Fomentar la estabilidad cambiaria, procurar que los pases miembros mantengan regmenes de cambios ordenados y evitar depreciaciones cambiarias competitivas. iv) Ayudar a establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que se realicen entre los pases miembros y eliminar las restricciones cambiaras que dificulten la expansin del comercio mundial. v) Infundir confianza a los pases miembros poniendo a su disposicin temporalmente y con las garantas adecuadas los recursos generales del Fondo, dndoles as oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional. vi) De acuerdo con lo que antecede, acortar la duracin y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos de los pases miembros. El Fondo se atendr en todas sus normas y decisiones a los fines enunciados en este artculo. Fuente: Estatutos del FMI

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Por una parte, el FMI era el guardin de un conjunto de reglas, comenzando por las relativas a los cambios de las paridades. Bretton Woods instauraba, en efecto, un sistema de paridades fijas y ajustables, en el cual la modificacin de los tipos de cambio, si se realizaba ms all de una cierta amplitud, estaba considerada como una decisin de inters colectivo. En este sentido, requera una autorizacin del FMI. En principio, un ajuste de paridadslo poda realizarse para corregir un desequilibrio "fundamental" de la balanza de pagos. A travs de concesiones recprocas entre Estados Unidos por una parte, que inicialmente deseaba que toda modificacin de paridad diese lugar a una votacin por mayora cualificado de un 80%, y los britnicos por otra, que queran dejar ms autonoma a los miembros, se lleg a la siguiente solucin: los pases miembros tenan la iniciativa de las modificaciones de paridad, pero deban someter la propuesta a consulta del Fondo. Si el ajuste planeado modificaba en ms de un 10% la paridad inicial,teniendo en cuenta el cmulo de ajustes anteriores, se requera el acuerdo del FMI.Sin embargo, quedaba an una ambigedad sobre las sanciones en que incurra un pas que modificara su paridad sin haber obtenido esta autorizacin. En efecto, una modificacin de este tipo no se presentaba explcitamente como una violacin de las obligaciones del pas miembro. Aunqueel Fondo pudiera privarle de! acceso a sus recursos y eventualmente forzarle a retirarse, estas sanciones no eran en absoluto automticas. Igualmente, los negociadores se abstuvieron de precisar la nocin de desequilibrio fundamental, ya que hubiera sido difcil formular una definicin satisfactoria, por razones tanto polticas como tcnicas'<. Los pases miembros fueron invitados a declarar lo antes posible una paridad. Dicha paridad deba ser nica y poda expresarse en oro o en dlares. La primera solucin fue slo adoptada por Estados Unidos, que se comprometi a comprar y a vender libremente oro al precio de 35 dlares la onza. El dlar, considerado como as good as gold-, se converta as en el pilar del sistema. Estajerarqua creaba una asimetra fundamental, pues Estados Unidos estaba eximido de defender su paridad en el mercado de cambios. Para el resto de pasesla exigencia de la convertibilidad les obligaba a intervenir para mantener su paridad con respecto al dlar dentro de los mrgenes de ms o menos 1%. Asimismo, el FMI era e! garante de un cdigo de conducta referido a la abolicindel control de cambios y de las prcticas de cambio discriminatorias, que deba permitir la vuelta a un sistema de pagos multilateral basado en la libreconvertibilidad de las monedas. El debate sobre la libre convertibiliclad se haba zanjado gracias a una distincin fundamental entre las transacciones corrientesy los movimientos de capitales. La obligacin de la convertibilidad se limitaba nicamente a las transacciones corrientes (artculo VIII). En cambio, se admita el control de los capitales, consagrndose explcitamente e!

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bte delicado concepto ser discutido posteriormente.

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artculo VI a este particular'>. Dicho artculo determina que: "Los Estados miembros pueden tomar las medidas de control necesarias para regular los movimientos internacionales de capitales, pero ningn Estado miembro puede aplicar dichas medidas de control de una manera que produzca una restriccin de pagos en las transacciones corrientes o retrase indebidamente las transferencias de fondos efectuadas para e! pago de las obligaciones contradas, salvo en las condiciones previstas en la seccin 3.b del artculo 7 (clusula de la moneda escasa) y en la seccin 2 de! artculo XIV (disposiciones transitorias)-. En efecto, el control de cambios en las operaciones corrientes poda admitirse en estos dos casos. Por una parte, se conceda un perodo transitorio a los Estados miembros antes de la vuelta a la convertibilidad de la cuenta corriente, bajo la supervisin regular de! Fondo (artculo XIV). Por otra parte, el Fondo poda declarar la escasez de una moneda, lo que concedera a los otros miembros el derecho a imponer controles de cambio sobre las transacciones corrientes que utilizaran esa moneda.". En tercer lugar, e! FMI se encargaba de asegurar el aprovisionamiento de liquidez internacional gracias a los recursos constituidos por las suscripciones de cada Estado miembro. La experiencia de entreguerras haba mostrado los peligros de un volumen inadecuado de reservas internacionales. Por esta razn, los negociadores de Bretton Woods quisieron poner en marcha un sistema de asistencia mutua en caso de dficit temporal de la balanza corriente, con el fin de facilitar las intervenciones estabilizadoras de los bancos centrales. En el momento de su adhesin, a cada Estado miembro se le atribuy una cuota, que determinaba a la vez su contribucin financiera a los recursos del Fondo, los giros que poda efectuar utilizando los recursos as constituidos, y finalmente, los derechos de voto de que dispona en las decisiones. Una vez limadas las diferencias sobre el montante total, la composicin en oro y divisas y, por ltimo, el reparto de las cuotas, an quedaban por precisar las condiciones de acceso a los recursos del Fondo. White era favorable a que el Fondo controlara el derecho de acceso de los miembros a sus recursos, mientras que Keynes hubiera preferido un derecho de giro automtico con el lmite de la cuota, considerando que sta formaba parte de las reservas propias del pas. En suma, las modalidades y los montantes autorizados para los giros se dejaron poco cla-

13 Con el fin de proteger los recursos del Fondo de las consecuencias de los movimientos de capitales desestablzadores, el artculo VI precisa: "ningn Estado miembro puede hacer uso de los recursos generales del Fondo para hacer frente a salidas de capitales importantes o prolongadas, salvo en virtud de las disposiciones de la seccin 2 del presente artculo (no hay restricciones para las compras en el tramo de reserva). El Fondo puede invitar a un Estado miembro a tomar medidas de control especficas para impedir un empleo de este tipo de sus recursos generales. Si el Estado miembro no toma medidas de control apropiadas despus de que se le haya invitado a hacerla, el Fondo puede declararle no apto para utilizar los recursos generales del Fondo. La utilizacin de los recursos del Fondo en las crisis financieras recientes es motivo de sorpresa si consideramos el contenido de este artculo, todava en vigor. li La clusula de la moneda escasa nunca fue utilizada. Considerada inicialmente una concesin hecha a los britnicos +ya que el artculo haca implcitamente referencia a una penuria de dlares-, esta propuesta fue curiosamente retornada por los americanos. Su principio era, sin embargo, una discriminacin en contra de los pases con excedentes duraderos.

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rosen la conferencia. El texto de los estatutos aprovech esta ambigedad afirmandoel "derechode un Estado a comprar al Fondo su propia moneda con la monedade otro Estado miembro, aunque le obliga a justificar la necesidad de estacompra por necesidades temporales de la balanza de pagos. No obstante, se dej sin resolver la cuestin sobre si el Fondo sera capaz de apreciar esta necesidady subordinar la utilizacin de sus recursos a ciertas condiciones. En losaos siguientes, el Fondo se esforz en disipar esta ambigedad. Una decisindel Consejo de Administracin de 1952 fij los grandes principios que an estnvigentes hoy. Los giros en el tramo-oro", es decir; la fraccin de la contribucin aportada en oro, se declararon incondicionales. A partir de ah, estaban -y an lo estn- sometidos a la condicionalidad del Fondo y eventualmente enmarcadosen un acuerdo de confirmacin-P. Por un acuerdo de confirmacin, el Fondo se compromete a poner una cierta cantidad de recursos a disposicin del Estado miembro en el transcurso del perodo cubierto por el acuerdo. Por tamo,este acuerdo equivale a una promesa de crditos: garantiza al pas beneficiarioque, mediante el respeto eJe las condiciones propuestas por el Fondo, podrrecibirlas divisas que necesite. En contrapartida, el Estado miembro act'ptaen una -carta de intencin" ciertos compromisos relativos a su poltica econmica,con el fin de restablecer el cquilibri: de su balanza de pagos. El respeto a loscriteriosde realizacin, prcci.ados en el acuerdo, condiciona la ejecucin de los giros, a la vez que aseguran al Fondo que las recompras puedan efectuarsey que sus recursos no servirn para compensar dficits sistemticos. Finalmente, el FMI debe sobre todo asumir una funcin de concertacion encarnando el principio de responsabilidad colectiva para la gestin del orden monetario internacional. El modo de concertacin en el interior del Fondo estaba marcado por el consenso final de los Acuerdos de Bretton Woods. Por tanto, sus estructuras de decisin estaban concebidas para supervisar la aplicacin de las reglas mutuamente aceptadas por los gobiernos, ms que para servir de foro de negociacin. La actualizacin del consenso se vea facilitada por el peso predominante en las decisiones de las dos potencias negociadoras. En efecto, el poder de cada pas en el seno del Fondo depende de su peso econmico, puesto que el montante de las cuotas se asocia a criterios tales como la renta nacional, los intercambios exteriores, las reservasl''. As, este poder se determina por-la

; Vase infrn captulo 111,apartado 1.1 para ms precisiones sobre el sistema de cuotas y de derechos de giro. 1(; Losestatutos no especificaron ningn mtodo de determinacin de las CUOl'lS. Su determinacin inicialfue objeto de una difcil negociacin en la conferencia de Bretton Woocb. En primer lugar. se fij el montante lotal de los recursos del Fondo, as como las contribuciones de Estados Lnidos y el ReinoUnido. A continuacin, se utiliz una frmula, llamada frmula de Bretton Woods. para permitir la determinacin de las contribuciones de los otros Estados miembros en funcin de los montantes Y". ijados por las dos potencias negociadoras. Posteriormente, otras frmulas la completaron. para f tener en cuenta las caractersticas y el peso econmico de los pases de manera no discriminatoria. Sin embargo, estas frmulas no determinan estrictamente las cuotas. su papel es facilitar la negociacin. no sustituirla. Para ms detalles sobre la determinacin y el montante de las cuotas, vase el anexo 1.

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importancia de su contribucin financiera, con una modesta concesin al principio de igualdad de los Estados. En 1947, este sistema aseguraba e! 31,46% de los votos a los americanos y el 15,02% a los britnicos. Con e! aumento del nmero de pases miembros, evidentemente, estas proporciones disminuyeron. Sin embargo, todava hoy, Estados Unidos, con el 17,4% de los votos, domina ampliamente al resto de pases (el segundo, Japn, tiene nicamente el 6,24%). El voto ponderado, acompaado de un sistema de mayora cualificada, le ha permitido conservar hasta hoy e! derecho de veto sobre ciertas decisiones fundamentales. As, el sistema de voto ponderado ha neutralizado ampliamente el efecto de la llegada de nuevos Estados en el reparto de poderes en e! seno de la organizacin. Debido a la preponderancia de los pases industrializados occidentales, el Fondo ha expresado siempre un cierto consenso sobre e! diagnstico y las recetas econmicas, convinindose en una institucin casi unversal'". En principio, todos los poderes los tiene el Consejo de Gobernadores, el rgano supremo de! Fondo. En su seno, cada Estado miembro est representado por un gobernador y un suplente. La mayora de las veces se trata del ministro de finanzas y del gobernador de! banco central nacional. As, el secretario de Estado del Tesoro de los Estados Unidos es el gobernador y e! Presidente de la Reserva Federal, su suplente. De la misma manera, el gobernador francs es el Ministro de Finanzas. Aunque ciertos pases como Alemania, Pases Bajos o Suecia, han hecho la eleccin inversa y han designado al gobernador del banco central como gobernador del Fondo, sta es, ante todo, una organizacin intergubernamental. El Consejo de Gobernadores normalmente slo se rene una vez al ao en asamblea general, a principios del otoo, conjuntamente con el Banco Mundial. El Consejo delega la mayora de las decisiones, exceptuando aquellas que le confan explcitamente los estatutos, al Consejo de Administracin. Dicho gobierno es, pues, el rgano de decisin permanente de! FMI.Los administradores -doce en un. principio- se renen varias veces a la semana bajo la presidencia del director general. Los servicios del Fondo preparan las decisiones del Consejo. Cada administrador dispone de los derechos de voto correspondientes a la cuota del pas o del gru po de pases que representa lil, votando slo el director en el caso de que haya un empate de los votos. El estatuto de los administradores fue objeto de debate en el momento de la creacin del FMI. Se descartaron dos soluciones defendidas alternati-

l' 45 pases estaban presentes en la conferencia de Brcrton Woods, excluyendo a las potencias del Eje e incluyendo a ciertos pases de la Commonwealth. Despus del movimiento de descolonizacin, el nmero de miembros aument rpidamente en los 3!10S 60. No obstante, los pases industrializados siempre conservaron la mayora en el seno del FMl, contrariamente a otras organizaciones internacionales nacidas despus de la guerra, tales como la ONU. Por otro lado, aunque el Fondo no ha estado seriamente obstaculizado por una divisin norte/sur, su funcionamiento no ha sido ajeno a las tensiones y bloqueos de la guerra fra. China y la URSS, as como tambin la mayora de los pases del bloque sovitico. se retiraron del Fondo en los inicios o a lo largo cle los aos 50 y 60. 1~ Sobre los modos de designacin de los administradores, vase el captulo Il, apartado 1.1.

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vamente por los britnicos. Al inicio de las negociaciones de Bretton Woods, stos abogaban por un consejo de direccin independiente de los pases miembros, compuesto por expertos libres de cualquier control poltico. Ante la oposicin americana, posteriormente defendieron la idea de directores l tiempo parcial, altos responsables en su banco central o en su gobierno, capaces de determinar la poltica general del Fondo y defender sus intereses nacionales respectivos sin intervenir en e! trabajo cotidiano de la organizacin. Se trataba de hacer del Consejo un verdadero foro de negociacin. Estas dos posibilidades se descartaron en beneficio de la solucin recomendada por los americanos. Conforme a su concepcin del papel de la nueva organizacin y a su status de potencia hegemnica, los americanos eran favorables a nombrar directores ejecutivos con dedicacin exclusiva que se reuniran en sesin permanente y que fueran capaces de supervisar la asignacin de recursos del Fondo y las modificaciones del tipo de cambio; en una palabra, que fueran capaces de hacer respetar las reglas del sistema monetario internacional. Sin embargo, entre un Consejo de Gobernadores demasiado numeroso y que se rene demasiado poco para gestionar eficazmente los asuntos monetarios internacionales, y un Consejo de Administracin al que le falte autoridad y legitimidad poltica, el aparato de decisin del Fondo siempre ha padecido alguna laguna. Esta debilidad se manifest en todos los perodos de crtica o de redefinicin de las reglas existentes: las negociaciones monetarias importantes se han realizado en otros foros diferentes al Consejo de Administracin. El sistema de Bretton Woods instaur una solucin original al problema de la coordinacin monetaria, cuya formulacin terica se realiz posteriormente. El teorema de la imposibilidad de Mundell- determina que el mejor de los mundos posibles, desde el punto de vista de las preferencias nacionales expresadas por los gobiernos, es inalcanzable en un mundo de monedas mltiples y separadas. Este ptimo de primer rango" combinara la autonoma de las polticas monetarias nacionales (que reflejan las elecciones democrticas de los ciudadanos en materia econmica), el carcter fijo de los tipos de cambio (para eliminar estructuralmente el riesgo monetario en las transacciones internacionales), y la total libertad de los movimientos de capitales (para optimizar la eficacia de la asignacin internacional de! ahorro). La solucin de Bretton Woods fue renunciar a la libertad de los movimientos de capitales. Los otros dos criterios fueron objeto de compromiso: cambios fijos pero ajustables, polticas autnomas pero con un mnimo de coordinacin bajo el auspicio de! FMI. Se haba alcanzado, pues, un sistema mixto. En efecto, aunque las reglas internacionales de paridad no dejaban a los gobiernos una completa libertad, el sistema instituido tampoco les someta a ajustes automticos como en el caso de! patrn oro clsico: la posibilidad de reajuste del cambio con e! acuerdo previo del FMI, el apoyo financiero internacional, que complementaba a las reservas nacionales, para luchar contra los ataques especulativos, eran, junto al control de capitales, algunos de los medios que permitan a los Estados conservar un cierto 111ar-

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gen de autonoma. Este dispositivo slo poda funcionar en un entorno financiero controlado y fragmentado, que limitase efectivamente la movilidad de los capitales. Sin embargo, el sistema monetario internacional, durante el perodo que se inicia tras los acuerdos de Bretton Woods19, no funcion segn estas intenciones fundaconales. En primer lugar, el orden monetario internacional, del que el FMI deba ser la pieza clave, tard mucho ms tiempo de lo previsto en ponerse en marcha. Hasta mediados de los aos 50, el Fondo estuvo prcticamente alejado de los problemas monetarios internacionales, porque no fue capaz de proporcionar los medios de pago indispensables, primero, para la reconstruccin de los antiguos pases beligerantes, y despus, para el funcionamiento de un verdadero sistema multilateral de pagos. En efecto, la convertibilidad de las monedas europeas no se restableci oficialmc-nte hasta 1958. Desde este momento hasta comienzos de los aos 70, el Fondo se enfrent al desarrollo de los movimientos de capitales, especialmente al rpido auge del mercado del eurodlar. Al mismo tiempo, el sistema de paridades se hizo ms rgido, sin que se reforzara la coordinacin de las polticas econmicas. El sistema de Bretton Woods no super esta contradiccin. La tentativa para reformar sus reglas en los aos 70 se aceler por el desarrollo de los mercados financieros. Este hecho hara finalmente prevalecer un nuevo modo de funcionamiento del sistema monetario internacional, pagando el precio de renunciar a los tipos de cambio fijos.

!1. EL FMI EN BRETTON WOODS: MODESTO EN LA ACCiN 11.1.El perodo de pre-convertibilidad

GARANTE

DE LAS REGLAS,

(1947-1958)

Los negociadores del Bretton \X!oocls haban subestimado los desequilibros del perodo posblico. Estos negociadores haban previsto un perodo de transicin relativamente breve y desequilibrios de pagos compatibles con los recursos del FMI. La historia iba a desmentir estas perspectivas optimistas. Se tard ms de 10 aos en restablecer la convertibilidad en Europa, y no se hizo oficialmente hasta 1958. En Japn hizo falta esperar hasta 1964. Inmediatamente despus de la guerra, slo Estados Unidos, Canad y algunos otros pases, principalmente de Amrica Central, eran capaces de CUlllplir las obligaciones del artculo VIII sobre la convertibilidad de sus monedas para las transacciones corrientes. En cuanto al resto de pases, su capacidad de exportacin se encontraba considerablemente mermada, sus necesidades de importacin eran enormes y sus reservas estaban agotadas.

19 Por extensin, llamamos perodo de Bretton \\loods a los 25 3110S que van desde la puesta en marcha del sistema hasta su hundimiento :1 comienzos de los aos 70.

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Lospases europeos, ante la falta de medios de pago suficientes, reservaban los escasos dlares para las importaciones vitales provenientes de Estados Unidos, demostrando rpidamente que eran incapaces de alejarse del bilateralismo. El fracaso humillante de la tentativa de restablecer la convertibilidad de la libra esterlina en julio de 1947 cerr la va de una restauracin progresiva de la confianza en las monedas europeas. Eran necesarios recursos financieros extraordinarios para contrarrestar la fragmentacin de los intercambios. En este sentido, los recursos del Fondo eran insignificantes para hacer frente a estas dificultades de pagos-".

IU.7. ti aislamiento del Fondo en beneficio de otros dispositivos El FMI se encontr, de hecho, excluido del compromiso internacional elahorado al inicio de la guerra fra: los aliados aceptaban la hegemona monetaria de Estados Unidos a cambio de su ayuda econmica y su proteccin militar.La presin de la guerra fra y la puesta en marcha del Plan Marshall marcaron el comienzo de este aislamiento. El Fondo, en efecto, se encontr suplantado en beneficio de un enfoque regional europeo, alentado por el Departamento de Estado americano, primero para la mejor utilizacin de los capitales del Plan Marshall y despus para restablecer un sistema multlateral de pagos favorable al desarrollo de los intercambios intraeuropeos. El montante global de la ayuda Marshall represent veinte veces la capacidad de prstamo del FMI a Europa". Los medios que los pases miembros haban tenido a bien concederle no estaban en proporcin con los desequilihriosde la etapa posblica y la extrema penuria de liquidez internacional que reinaba entonces en Europa. El Fondo mismo determin su alejamiento decidiendo, en 1948, que los pases que reciban una ayuda en dlares gracias al plan Marshall solo podran utilizar los dlares del Fondo en circunstancias excepcionales. A pesar eJe la ayuda Marshall, los pases europeos permanecieron incapaces de establecer la convertibilidad de los pagos corrientes inscrita en la carta de Bretton Woods. La va propuesta por el FMI -y apoyada por el Comit de Baslea, que reuna a los principales bancos centrales- consista en ampliar progresivamente la convertibilidad, comenzando por la libra esterlina, para aumentar la disponibilidad de los medios de pago internacionales. Esta va pronto se mostr inviable. Europa se encontraba exactamente en la situacin que Keynes haba temido desde 1941. La penuria de

" Adems, los recursos disponibles del Fondo estaban an ms restringidos por la penuria de divisas. En efecto, 1,1 mayora de los giros efectuados se efectuaba n en dlares americanos. Despus de los dos primeros anos de funcionamiento del Fondo en 1947-1948, los recursos en dlares del Fondo se agotaron rpidamente. A comienzos de los aos 50, los compromisos del Fondo se redujeron a montantes insignificantes. Vase captulo 1Il, apartado 1.2.3. 11 Sobre el plan Marshall, vase Bogan, 1989

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divisas obstaculizaba cualquier liberalizacin del comercio exterior. Para ahorrar medios de pago, haca falta un mecanismo de crdito multilateral entre los pases europeos que el mercado era incapaz de proporcionar. La innovacin fue una institucin regional, la Unin Europea de Pagos (UEP), creada en junio de 1950. Con un capital inicial dotado por una partida de los crditos Marshall, la UEP proporcion a los pases de la OECE un mecanismo de compensacin y de crdito que adopt los principios del Plan Keynes22 Por esta razn, sin duda, la UEP choc con la hostilidad del Tesoro americano. Fue necesaria toda la fuerza de conviccin del Departamento de Estado en el contexto de la guerra fra para que el Congreso aceptara fortalecer el capital de la UEP con los crditos Marshall.
Recuadro 2
LA UNIN EUROPEA DE PAGOS

La Unin Europea de Pagos (UEP) fue el verdadero motor de la vuelta al mulrilateralismo en Europa. Fue una institucin tan decisiva como mal conocida de la construccin Europea. Esta unin, que agrupaba a los 16 pases de la OECE (la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica, creada desde el lado europeo para administrar la ayuda del Plan Marshall), funcion de 1950 a 1958 y permiti el intercambio de monedas europeas entre los bancos centrales. La UEP transform la red de acuerdos de pagos intraeuropeos bilaterales en un sistema de compensacin multilateral. Retomando la idea de una cmara de compensacin, que Keynes haba previsto en su plan bajo la forma de una International Clearing Unin, instauraba crditos transferibles entre los bancos centrales dentro del lmite de las cuotas, y haca funcionar un mecanismo monetario de compensacin multilateral de intercambios comerciales. Gracias a la UEP, los intercambios europeos pudieron desarrollarse rpidamente y las monedas nacionales comenzaron su marcha hacia la convertibilidad a partir de 1954. Nos podemos preguntar por qu la UEP fue abandonada en 1958 al mismo tiempo que la convertibilidad se restableca en toda Europa Occidental. Sin duda alguna, podemos decir que cumpli su papel de transicin y que, en su forma inicial, no era compatible con la convertibilidad multilateral en los mercados carnbiarios. No obstante, ya haba evolucionado desde 1954 con el Acuerdo Monetario Europeo. Habra sido posible, como propuso Robert Triffin, perpetuar este acuerdo en un sistema de cooperacin monetaria europea en el seno del sistema de Bretton Woods. La historia monetaria posterior de Europa habra cambiado enormemente. La Unin Monetaria hubiese podido llevarse a cabo tras el Plan Werner de 1970. Ciertamente, el Acuerdo Monetario Europeo encontr oposiciones polticas muy poderosas. El obstculo ms importante fue la concepcin americana de integracin atlntica. Se trataba de un espacio abierto a la inversin internacional de las grandes empresas americanas bajo la proteccin de la OTAN. Este espacio estaba marcado por la supremaca del dlar. Aunque una parte de la administracin americana haba apoyado la UEP en el momento de su creacin como un medio de optimizar la ayuda Marshall, no estaba dispuesta a aceptar de ningn modo un mecanismo que se perciba como instrumento de un bloque monetario europeo. Adems, la libra esterlina formaba parte de la UEP, as como tambin toda la Commonwealth. Ahora bien, el gobierno ingls vea en la UEP un obstculo para el pleno restablecimiento del papel internacional de la libra esterlina como segunda moneda de reserva. De la misma manera, los pases del continente no queran compartir la carga de los saldos en esterlinas, obligaciones en libras esterlinas acumuladas por el Reino Unido ante la Commonwealth y declaradas inconvertibles. Por ltimo, la influencia del Reino Unido era an muy fuerte, de manera que varios pases no conceban una solidaridad europea sin su participacin.

l2

La obra de referencia sobre la UEP es Kaplan y Schleiminger, 1989.

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II1.2. Una dbil autoridad sobre los Estados miembros En sus primeros aos de funcionamiento el FMI se encontr, por tanto, ampliamente sustituido por otros dispositivos, tales como el Plan Marshall y sobre todo la UEP.Asimismo, la debilidad de su contribucin financiera al restablecimientode los equilibrios europeos se vio acompaada de una autoridad vacilante sobre los Estados miembros: reglas bloqueadas o eludidas, incumpliendolos estatutos en los diferentes mbitos relativos a la supervisin delFondo (controles de cambios, cambios mltiples), y dbil influencia en los cambiosde paridad. Los controles de cambio en las operaciones corrientes duraronbastante ms all del perodo de transicin inicialmente previsto (artculoXIV).El FMI apenas influy en el ritmo del restablecimiento de la libertad de pagos. En trminos generales, toler ms de un obstculo a las reglas cambiarioenunciadas principalmente en el artculo VIII de los estatutos. As, los tipos de cambio mltiples se utilizaban corrientemente, a pesar de que los estatutos del FMI los excluan salvo autorizacin expresa: en 1956,todava 12 miembros de los 60 recurran a ellos. AlFondo se le coloc habitualmente ante el hecho consumado. Sin embargo, aunque fuese a posteriori, en pocas ocasiones neg el FMI la concesin de su autorizacin. Es necesario subrayar que, entre la gran diversidad de dispositivosposibles, ciertas prcticas de cambios mltiples, principalmente los sistemasde doble mercado de cambios que separan las transacciones corrientesde los movimientos de capitales, encontraban defensores en el seno mismo del Fondo, especialmente entre aquellos que teman que los flujos desestabiliza dores de capital perturbaran el sistema de paridades fijas. El examen de las prcticasde cambios mltiples, cuyas formas y objetivos eran muy diversos, represent durante mucho tiempo una buena parte del trabajo de Fonco-". Pero el Fondo tampoco lleg a consolidar plenamente su papel en materia de fijacin de las paridades. La infraccin ms espectacular de los estatutos fue la flotacin del dlar canadiense a partir de 1950. La flotacin era una infraccin del compromiso de los miembros de mantener su moneda dentro de un margen definido (de ms menos 1% alrededor de la paridad).

1.< En este sentido, el sistema de cambios mltiples puesto en funcionamiento por Francia en 194Hera bastante poco habitual. Aplicaba tipos diferentes no a transacciones diferentes (gravando o incentivando ciertas exportaciones o bien separando las transacciones corrientes de los movimientos de capitales) sino a pases diferentes. As, en el marco de la devaluacin de enero de 1948, el gobierno francs fij nuevas paridades con las monedas no convertibles. mientras dejaba que el mercado determinarse libremente el tipo de camhio del franco con respecto a las escasas monedas convertibles que existan entonces, el dlar americano, el escudo portugus y despus el franco suizo. En consecuencia, el tipo de cambio entre una moneda convertible y una moneda no convertible no era compatible con los tipos de cambio de estas dos monedas con respecto al franco. Esta incoherencia de los tipos cruzados deformaba la estructura de los intercambios comerciales, lo que llev al Fondo a sancionar a Francia declarando inaceptables sus peticiones de giros. Sin embargo, en la medida en que Francia tena acceso a los recurso del Plan Marshall, la sancin apenas tuvo efecto. Los incumplimientos por parte de los Estados de sus obligaciones con respecto a los regmenes carnbarios nunca fueron sancionados posteriormente.

39

La decisin unilateral de Canad de dejar flotar su moneda era muy ernbarazosa para el Fondo. No poda decidirse ni por ocasionar un conflicto, ni por aprobar una decisin que violaba claramente sus estatutos. En este sentido, se content con recordar que el abandono de una paridad slo poda ser temporal, que e! Estado miembro deba permanecer en estrecha consulta con el Fondo y consagrar todos sus esfuerzos al restablecimiento rpido de una nueva paridad. De hecho, la flotacin de! dlar canadiense dur hasta 1962, sin ninguna sancin particular. Pero este caso permaneci aislado: ninguna otra gran divisa sigui e! ejemplo de Canad. En lo que se refiere a los reajustes de paridad, autorizados por los estatutos bajo e! control del FMI, las diversas experiencias de devaluacin manifestaron la incapacidad del Fondo para imponer su punto de vista contra el de un gran pas. Esto se apreci especialmente en las devaluaciones en cadena de la libra esterlina y despus de otras monedas europeas en 1949. El Reino Unido haba retrasado e! cambio de paridad a pesar de los consejos del FMI. Estados Unidos acab por tener razn sobre las reticencias britnicas: la cuanta de la devaluacin se negoci en Washington entre las autoridades americanas y e! Ministro de Finanzas britnico. Al Fondo se le puso ante el hecho consumado, ya que esta devaluacin slo se le notific con 24 horas de antelacin (en lugar de las 72 horas previstas por los estatutos). Adems, su cuanta -30,5o/<r-- exceda las recomendaciones del Fondo. Esta iniciativa abri el camino a que 23 pases modificaran su paridad en proporciones similares. Igualmente, sus gobiernos tomaron solos la decisin y simplemente se la notificaron al Fondo, que dispona de pocos medios de presin: slo poda elegir entre aprobar la decisin o arriesgarse a quedar en evidencia si la rechazaba y su veto no se tena en cuenta. El trauma producido por estas amplias devaluaciones contribuy, adems, a que el sistema se dirigiese posteriormente, lejos de las intenciones iniciales de Bretton Woods, hacia paridades irrevocables. As, a finales de los aos 50 y despus de una dcada de transicin, las dos iniciativas principales de Estados Unidos -e! Plan Marshall y las devaluaciones de 1949- junto al establecimiento de la UEP, conseguida con e! apoyo estadounidense, haban dado su fruto. Las monedas de Europa Occidental eran de nuevo convertibles y en general sus balanzas corrientes eran excedentarias. Aunque el sistema de Bretton Woods se hubiera puesto en prctica conforme a la carta que lo instituy, la influencia del FMI sobre las polticas que condujeron a este resultado fue bastante modesta.

11.2.Del restablecimiento de la convertibilidad a la cada del sistema de Bretton Woods (1958-1971) Con e! retorno de la convertibilidad, el sistema monetario internacional pareca haber alcanzado un rgimen de crucero" permitiendo al Fondo jugar plenamente su papel. De hecho, a partir de 1956-1957, la uti40

lizacin de los recursos del Fondo conoci una aceleracin sensible. Desde 1947 hasta la crisis de Suez en 1956, el Fondo haba prestado una media de 135 millones de dlares anuales. En 1956-1957, los giros se elevaron a 1,7 mil millones de dlares. Al mismo tiempo, el Fondo comenz a intervenir por las presiones sobre las reservas exteriores que provenan de salidas de capitales a corto plazo, independientemente de cualquier desequilibrio de la balanza corriente. Por tanto, el FMI entr realmente en la escena financiera internacional con un papel que ya era ligeramente diferentedel que sus fundadores le haban asignado>'. El desarrollo de los movimientos de capitales no iba a tardar en debilitar an ms las reglas de las que el FMI era el garante->. En efecto, el restablecimiento de la convertibilidad, el fuerte crecimiento y el desarrollo de los intercambios internacionales favorecieron la internacionalizacn de las finanzas. La abundancia de liquidez en dlares en el extranjerohaba sucedido, a comienzos de los aos 60, a la escasez que reinabadiez aos antes. En un contexto de intensificacin de los intercambios comerciales,los controles de capitales slo eran parcialmente eficaces, ya que no impedan a las grandes empresas desarrollar una actividad financierasignificativaa travs del sesgo de los crditos comerciales y de las condicionesde pago. Sobre todo, las inversiones directas o en cartera de Estados Unidos en Europacomenzaron a crecer rpidamente. Los bancos americanos asumieran el papel de intermediario financiero rnultilateral pidiendo prstamos en dlaresa corto plazo en el extranjero para suministrar crditos a las multinacionalesamericanas. Los activos en dlares comenzaron a acumularse en el extranjero, dando lugar al nacimiento del mercado de eurodlares desde finalesde los aos 50. La aparicin de estos mercados interbancarios menos reguladosy con mayor liquidez atrajo la especulacin. Los flujos de capitalesprivados ejercieron as una presin sobre las monedas de los principales pases industrialzados en los aos 60, intentando explotar principalmente las ganancias de capital resultantes de las devaluacones en un sistema de cambiosfijos pero ajustables. La presin de los mercados tuvo dos efectos: por una parte, el sistema de paridades entre monedas convertibles evolucion' hacia una mayor rigidez; y por otra parte, la convertibilidad del dlar el) oro se mostr cada vez ms frgil.

,~ l artculo VI prohibe a los Estados miembros -hacer uso de los recursos generales del Fondo E para enfrentarse a salidas de capitales importantes o prolongadas". " Una descripcin de los fenmenos que precedieron a la crisis del sistema de Bretton \X1oo(b se encuentra en Solomon, 1982.

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11.2.1. Un sistema de paridades ms rgido

El sistema de paridades ajustables era una tentativa de combinar las ventajas de las paridades fijas con las de los tipos de cambio flexibles. Aparte de breves perodos de ajuste deliberado y concertado, los intercambios internacionales deban disfrutar de un marco monetario estable, excluyendo las prcticas nacionales egostas y desleales que haban conducido a las devaluaciones competitivas en los aos 30. La regulacin de! sistema se rega por una distincin extremadamente delicada, y que nunca fue aclarada, entre desequilibrio temporal y desequilibrio fundamental de la balanza de pagos. Por desequilibrio temporal se poda entender un deterioro de la balanza corriente que provena, no de un aumento excesivo de los costes de produccin, sino de un exceso de demanda interna. Un recalentamiento de este tipo, asociado al ciclo, no tena nada de anormal y no exiga una devaluacin. Dicho recalentamiento deba tratarse con una poltica interna de restriccin de la demanda, acompaada, eventualmente, de un giro sobre los recursos del FMI. Por el contrario, un desequilibrio fundamental reflejaba un desajuste persistente entre los ingresos, los precios y los costes de un pas frente a los de sus socios comerciales. En estas circunstancias, consideradas como excepcionales, el remedio apropiado era un cambio de paridad. En la prctica, la distincin se mostr muy problemtica. Autorizando los cambios de paridad nicamente en caso de desequilibrio fundamental, e! sistema induca a las autoridades monetarias a retrasar e! ajuste hasta que ste fuera inevitable. En efecto, slo los Estados tenan la iniciativa de un cambio de paridad, y en general la naturaleza del desequilibrio, ante la ausencia de criterios explcitos, slo apareca a posteriori. Durante este tiempo, los especuladores podan jugar contra la paridad, asegurndose de que, en el peor de los casos, slo perderan los intereses de los capitales comprometidos. Los ajustes, demasiado escasos y aplazados durante demasiado tiempo, eran ms bruscos y mucho mayores que bajo un rgimen de cambios flexibles (hasta un 20 30% en algunos momentos, como en 1949). Adems, incluso cuando no se produca ningn cambio de paridad, la incertidumbre poda traer consigo movimientos de capitales desestabilizadores, como lo atestiguan las numerosas crisis cambiarias que marcaron este perodo. La realidad de la especulacin puso a dura prueba la idea de la concertacin. En efecto, esta idea supona un control de los movimientos de capitales, pero en un contexto de libertad de cambios para las transacciones corrientes. Por tanto, la especulacin poda desarrollarse al margen de! control de cambios, principalmente jugando con las condiciones de pago de las transacciones corrientes (leads and lags). En suma, el riesgo de las devaluaciones desleales era menor que e! de la rigidez excesiva de tipos de cambio mantenidos a niveles poco realistas. Los gobiernos se esforzaban al mximo para evitar la prdida de prestigio infligida por una devaluacin, dirigiendo as el sistema hacia una red de paridades fijas de Jacto.

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Entre las dos devaluaciones de la libra, en 1949 y en 1967, los principalespases industrializados conocieron muy pocos cambios de paridades: las t1uctuacionesdel dlar canadiense en 1950, las devaluaciones francesas de 1957 y 1958, Ylas revaluaciones menores de Alemania y de los Pases Bajos en 1961. Pero a partir de la segunda mitad de los aos 50 (crisis de Suez en 1956), se desarrollaron presiones especulativas contra la libra, cuya posicin, siempreamenazada, suscit una sucesin de planes de salvacin, por parte del FMI,o de los bancos centrales a travs del Banco de Pagos Internaconales-",o, por ltimo, gracias a la red de sioaps establecida por la Reserva Federal americana y los bancos centrales europeos. Adems de estas perturbaciones en la cuenta de capital, la aplicacin de una poltica de stop and go por parte de las autoridades britnicas convirtieron en una obsesin el problemadel dficit de la balanza corriente. Una poltica expansionista conduca inevitablemente al deterioro de los pagos corrientes, a una disminucin de las reservas exteriores y a la reanudacin de la especulacin contra lalibra.Durante todos estos aos, el Fondo fue incapaz de imponer al Reino Unidouna poltica econmica que fuera compatible con el mantenimiento del papel internacional de la libra. En un contexto como este, el ataque especulativo contra la moneda britnicaen el mes de noviembre de 1967, precedido por una serie de acontecimientosinternacionales (Guerra de los seis das) y nacionales (huelgas de losestibadores), fue nefasto para el mantenimiento de la paridad. La debilidad de las reservas oficiales britnicas haca que la posicin de la libra fuese vulnerable a cualquier cambio en los plazos de pago de las exportaciones y de las importaciones. Finalmente, el 18 de noviembre de 1967, la libra fue devaluada en un 14,3%27. Esta vez la devaluacin haba sido concertada. El Fondo jug un papel central convenciendo a los britnicos de que no podran escapar a la devaluacin, determinando la amplitud de sta y concediendo crditos para apoyar una poltica de estabilizacin macroeconmica. Pero esta concertacin mostraba nicamente el reconocimiento unnime de un fracaso: haba sido imposible preservar el status de moneda internacional de la libra. En un contexto de movilidad creciente de los capitales, un sistema de paridades ajustables slo hubiese podido funcionar gracias a reglas claras y a una cierta convergencia de las polticas. Ahora bien, el FMI nunca consigui expresar de forma clara los criterios de un desequilibrio fundamental sujetoa un ajuste cambiario; asimismo, no tena la iniciativa para cambiar de paridad; y por ltimo, no estuvo en posicin de imponer a los grandes pases, obligaciones duraderas en materia de poltica econmica interior. A

Vase Recuadro 3. En este momento fue cuando Harold Wilson, entonces dores usando la clebre expresin: -Ios gnomos de Zrich-.
2(, Ti

Primer Ministro, atac a los especula-

43

principios de los aos 70, el Comit de los Veinte, encargado de la reforma de las reglas del sistema monetario internaconal-", intent aprender la leccin de estos fracasos. La bsqueda de criterios objetivos para los ajustes del tipo de cambio le llevaban a considerar la posibilidad de utilizar el nivel de reservas como indicador. Igualmente, imagin diferentes medios que permitieran al Fondo presionar ms eficazmente a los Estados miembros en situacin de desequilibrio exterior. Sin embargo, como veremos, estas vas de reforma no llegaron a buen puerto.

11.2.2.La conuertibilidad en oro del dlar puesta en tela de juicio Sin embargo, la contradiccin ms seria del sistema de Bretton Woods fue el creciente dficit de la balanza de capitales a largo plazo de Estados Unidos. Como al mismo tiempo su excedente corriente se reduca, Estados Unidos comenz a ser dependiente de las entradas de capital a corto plazo, bajo la forma de crditos de los bancos centrales extranjeros. Cuando la cuanta de estos crditos super las reservas de oro, la convertibilidad oficial del dlar pas a ser vulnerable ante las demandas de conversin autorizadas por las reglas del sistema.
Grfico 1 Estructura de la balanza de pagos de Estados Unidos (1960-1972)
10000,----------------------------------------------------------, 8000 6000
~ 4000

-.-

:o '" 'O
'O

2000

'"
'"
-2000 -4000 -6000 -8000

e '" ,g

--

Balanza corriente Capitales a largo plazo de los cuales son inversiones directas Capitales a corto plazo Fuente: Ecouomic Report uf tbc Preside/u

2"

Vase posteriormente

el captulo 1, apartado

11.3.

44

Laexportacin de capitales privados por parte de las empresas americanas comenz a llamar la atencin desde finales de los aos 50. Se produjo una primera alerta en 1958 con la desaparicin, coyuntural, del excedente corriente. Larecesin de 1959-1960 y despus las ganancias de productividad obtenidas bajo la administracin Kennedy supusieron una recuperacin espectacular de la balanza corriente. Pero las salidas de capitales privados se aceleraron cada vez ms, a pesar de los esfuerzos gubernamentales por contenerlos. Cuando los agentes privados no americanos convertan los dlares que circulaban en el extranjero, stos se acumulaban en los crditos lquidos en las cuentas de los bancos centrales. As es como se asegur, en gran parte, la provisin de reservas internacionales. Ahora bien, en 1959, el stock de oro americano an era igual al total de los compromisos adquiridos en dlares, pero ste tena que descender. En la dcada siguiente, el dficit acumulado de su balanza bsica aliment los movimientosde oro en beneficio de los bancos centrales europeos. La probabilidad de que las autoridades monetarias no pudieran hacer frente a una demanda de conversin de dlares "11 oro aumentaba. Como su precio oficial era considerado intangible, la especulacin en el mercado de oro era una apuesta segura. Laconfianza en el dlar ya no era incuestionable. La poltica econmica de Estados Unidos, en principio autnoma debido a la posicin jerrquica del dlar,estaba sometida al juicio de los mercados, cuya confianza se debilitaba a medida que se saturaban los dlares lquidos en manos de los bancos centrales extranjeros. La contradiccin interna del sistema de Bretton Woods, al' menos en la configuracin que haba adquirido desde finales de los aos 50, se conoce con el nombre de "dilema de Triffin-, por el economista que la descubri y que desde muy pronto fue capaz de prever sus consecuencias-", Grfico 2 Stockde oro americano y compromisos exteriores de Estados Unidos

W.-r===============================~------, ,< , Compromisos exteriores (sector privado)

45 40 ~ Compromisos exteriores (autoridades monetarias) Stock de oro oficial

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<IJ TI <IJ

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35 30 25 20 15 10 5 O 1950 1955 1960 1965 1970 Fuente: ff~~

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Triffin, 1960.

45

La razn ltima de estas dificultades se relacionaba con el carcter jerrquico del sistema de Bretton Woods. El anclaje nominal del sistema no se haba basado en una moneda mercanca universal como en el patrn oro. Se apoyaba en gran medida en la poltica monetaria de Estados Unidos, que estaba libre de cualquier restriccin de coherencia con respecto al sistema internacional y, en particular, de las necesidades de liquidez. El problema se concret con la aparicin del dficit americano de balanza de pagos a partir de 1958. El dilema definido por Triffin era el siguiente: o Estados Unidos luchaba contra su dficit de la balanza de pagos e induca a una escasez del dlar, fuente de presiones deflacionistas para la economa mundial; o bien toleraba este dficit persiguiendo sus objetivos internos de poltica econmica, lo que acabara minando la confianza en la paridad oro del dlar. As, el problema de la liquidez internacional estaba estrechamente unido al del ajuste de Estados Unidos. Pero no exista ningn proceso por e! cual se pudiera promover un ajuste de este tipo y adaptarlo a las necesidades de dlares de los no residentes. Este problema fue frecuente en los aos 60. A partir de 1960, los movimientos especulativos en los mercados libres de oro hicieron subir su precio hasta cerca de 40 dlares la onza. El gobierno americano no tena una responsabilidad directa en la cotizacin privada de! oro. Sin embargo, esta subida era un sntoma de la inquietud con respecto al futuro del dlar, que no poda dejar indiferente a Estados Unidos. Las dos principales iniciativas americanas para preservar la convertibilidad del dlar en oro escaparon ampliamente al alcance del FMI. La primera fue la formacin de una red de acuerdos suiaps entre bancos centrales a travs del BPI. La segunda fue el establecimiento del Consorcio del Oro (Gold pool) en 1961, formado por los bancos centrales de los principales pases industrializados'". As, se intent contener e! aumento de la cotizacin de! oro en el mercado privado y mantenerlo al nivel de la paridad oficial de 35 dlares la onza. Estados Unidos obtuvo de los miembros del Consorcio, con la excepcin de Francia, el compromiso de suspender sus demandas de conversin de dlares en oro al Tesoro americano. Sin embargo, los bancos centrales colocaron sus dlares en el mercado del eurodlar, acentuando an ms su dinamismo. Durante seis aos, el pool consigui estabilizar el precio del oro, pero el stock que tena Estados Unidos no dej de disminuir. Las presiones sobre el dlar se intensificaron an ms despus de la devaluacin de la libra a finales de 1967. El Gold pool no pudo resistir esta presin y puso fin a su existencia en marzo de 1968, dando paso a un doble mercado. Las auto-

50 volveremos posteriormente a una tercera iniciativa, que siempre rene ms o menos a los mismos pases. Se trata de los Acuerdos Generales para la Obtencin de Prstamos, mecanismo de ayuda financiera organizada cn el seno del FMI, pero restringida a los principales pases inclustrializados reunidos en el G 10. Este grupo est compuesto por 11 pases industrializados (Blgica, Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn, Pases Bajos, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos y Suiza, que durante mucho tiempo no form parte del FMI).

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ridadesmonetarias se pusieron de acuerdo para intercambiar oro entre ellas. al precio oficial de 35 dlares la onza, mientras que su cotizacin fluctuaba en el mercado privado. Este episodio hizo aparecer una ambigedad que nunca ha sido verdaderamente aclarada: a quin incumbe conseguir la estabilidad del sistema monetario internacional en caso de shocks provocados por los mercados de capitales:al FMI en Washington o a los gobernadores de los bancos centrales reunidosen Basilea? Las intervenciones del Fondo, segn sus estatutos, tenan influencia sobre los desequilibrios corrientes, es decir, sobre el alto de la balanza de pagos, mientras que el bajo se encontraba bajo la proteccin de controles estrictos de los movimientos de capitales. No se haba previsto ningn mecanismo para regular las consecuencias de una eventual intensificacinde estos movimientos.
Recuadro 3
EL FMI Y EL BPI

ElBanco de Pagos Internacionales eBP!) fue creado entre las dos guerras (en 1930) para solucionar el problema de las reparaciones alemanas. De manera ms general, tena por objeto "favorecer la cooperacin entre bancos centrales, proporcionar servicios adicionales para las operaciones financieras internacionales y actuar como mandatario o como agente para los pagos financieros internacionales que le son confiados en virtud de los acuerdos alcanzados por las partes interesadas. El acta final de Bretton \Voods pareca condenarle a muerte, ya que recomendaba la supresin -tan pronto como fuera posible de esta institucin que pareca no tener ya razn de ser, puesto que era objeto de hostilidad por parte del Tesoro americano. Se supona que la transferencia de poder de los bancos centrales a los ministerios de Finanzas nacionales, iniciada durante el perodo le entreguerras, estaba conseguida. La eleccin de los gobernadores del FMI por parte de los gobiernos de los Estados miembros refleja, en lo sucesivo, esta evolucin. Adems, el ]-3P1era una institucin esencialmente europea (antes de la Segunda Guerra Mundial, el nico participante no europeo, Estados Unidos, se haba quedado al margen), y no poda rivalizar con el FMI por el ttulo de principal organizacin monetaria internacional. Pero los bancos centrales, que eran propietarios de BPI y que, por tanto, eran los que hubieran debido tomar las medidas necesarias para su eliminacin, preferan que continuara con sus actividades, especialmente porque podan as permanecer en estrecho contacto gracias a las reuniones mensuales de Ilasilea. La reconstruccin europea, con el xito de la UEP, de la que el BPI era el agente contable, justific la idea de que el BP1 podra ser un instrumento esencial de cooperacin entre los principales pases desarrollados. Sin embargo, el papel de agente de compensacin que jugaba en el marco de la UEP perdi toda razn de ser con la generalizacin de la convertibilidad externa de las principales monedas europeas. En los aos sesenta, el BPf se reorient hacia operaciones de corto plazo como crditos puente, anticipando la finalizacin de los prstamos del FMI y de los swaps entre bancos centrales. Los diferentes dispositivos diseados en los aIlOS 60 para sostener el dlar contribuyeron a reforzar el papel de Basilea como centro de negociacin entre los gobernadores de los bancos centrales de los pases del G 10. As, a travs de sus contactos en el BPI, los bancos centrales ele los pases del Gl0 coordinaron sus intervenciones en el mercado del oro entre 1961 y 1968. En efecto, el Banco estaba estrechamente ligado a este grupo: hasta 1994, los gobernadores que componan el consejo de los directores del Banco procedan de los pases del G 10. Sin embargo, el BPI no juega un papel poltico y no tiene poderes propios, contrariamente a lo que le sucede al fMI. El Banco asume un papel tcnico como instrumento flexible de intervencin concertada y es, ante todo, un grupo de gobernadores de bancos centrales. El Comit de los gobernadores de los bancos centrales de Basilea tom una posicin

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preponderante en el SMI cuando ste se encontraba bajo la influencia de los movimientos de capitales v de los tipos de cambio tlexiblcs. Las iniciativas de este Comit, con la ayuda de los servicios tcnicos del lWl, se orientaron hacia la prevencin de los riesgos asociados a las operaciones internacionales de los bancos. Desde julio de 1974, los bancos centrales estuvieron expuestos al riesgo sistmico en los sistemas de pagos interbancarios, provocado por la quiebra del banco Herstart, Aprendiendo la leccin de este episodio, el Comit de Basilea publicaba, en septiembre del mismo ao, un Memorandum qf Understanding definiendo el reparto de responsabilidades entre los bancos centrales en caso de crisis bancaria con repercusiones internacionales. En los aos 80, las actividades del Comit y del BPI se desarrollaron en un marco de globalizacin financiera. Algunos grupos de trabajo, formados por expertos de los bancos centrales participantes, estudiaron las innovaciones financieras, mientras que el BlOI se empeaba en un esfuerzo estadstico de larga duracin para mejorar el conocimiento de las posiciones internacionales de los bancos. Se dio un primer paso en el mbito de la regulacin prudencial con la publicacin de la ratio ponderada de capital mnimo (llamada ratio de Cooke) en 1988. En los aos 90, la atencin se dirigi, de comn acuerdo, hacia el conocimiento terico, prctico y estadstico de los mercados de derivados, hacia la medida de los riesgos de mercado (validacin de los modelos de control interno del riesgo bancario) y hacia el anlisis del riesgo sistrnico. El trabajo de regulacin se desarroll considerablemente para tener en cuenta los riesgos de mercado en la formulacin de una ratio de capital ampliada y para modular mejor las exigencias de capital sobre los riesgos de crdito. La creacin de un Foro de estabilidad financiera en 1999 manifiesta la sensibilidad al riesgo sistmico propagado en los mercados financieros nremaconales. La capacidad de emitir dictmenes pericialcs y la estrecha concertacin de los bancos centrales hace de Basilea un centro fundarncnral de coordinacin de la funcin de prestamista en ltima instancia a nivel internacional.

II.2.3. El F.lIfl, impotente ante la cuestin del ajuste ... El dilema de Triffin se exacerb cuando Estados Unidos abandon la poltica de estabilidad de precios que el papel internacional del dlar habra debido imponerle. El dficit exterior financi los dficits presupuestarios surgidos como consecuencia de la guerra de Vietnam y de los programas sociales, que reflejaban la creciente preferencia de Estados Unidos por el pleno empleo frente a la estabilidad de precios. Hasta este momento, el dficit de la balanza de pagos estaba acompaado normalmente de un excedente de la balanza corriente; sta comenz a deteriorarse a partir de mediados de los aos 60, para volverse deficitaria en 1970; al mismo tiempo, la inflacin americana, hasta entonces moderada, se aceler. Desde entonces, la confianza en el dlar comenz a ser ms frgil, lo que implicaba intervenciones cada vez ms frecuentes de los bancos centrales europeos y, en consecuencia, una explosin de sus reservas en dlares. Esta poltica manifestaba las contradicciones de un sistema que haca depender la provisin de liquidez internacional de los objetivos internos de Estados Unidos y planteaba urgentemente la cuestin del peso del ajuste. Los pases europeos estaban cada vez menos dispuestos a absorber dlares adicionales o a revaluar su propia moneda. Para los franceses, este mecanismo era una forma de financiacin que reflejaba la dominacin econrni48

ea americana. De Gaulle rechazaba el privilegio excesivo de Estados Unidos, que financiaba a travs de sus dficits una polmica poltica exterior, tantodesde el punto de vista poltico (guerra de Vietnam) como econmico (inversionesdirectas en e! extranjero). Para los alemanes, e! incremento de! dficitexterior americano era una forma de exportar inflacin a los pases excedentarios.A finales de los aos sesenta, las reservas en dlares de Alemania,as como las de Japn y otros pases, aumentaron notablemente. Al ser cada vez ms difciles de esterilizar estas reservas, corran e! riesgo de traducirseen un crecimiento incontrolado de la masa monetaria y un aumento de la inflacin.

Grfico 3 Balanzas corrientes de Estados Unidos, Reino Unido, Alemania y Japn (1960-1972)

1 3 5

1961 Alemania

1962

1963

1964

1965 -

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

- - -Japn

Estados Unidos --

Reino Unido
Fllellle,IFS

Laprincipal forma de presin sobre Estados Unidos era la demanda de conversin en oro de los dlares acumulados por los bancos centrales europeos.Pero utilizar esta arma era peligroso, porque poda cuestionar las bases de Bretton Woods. La mayora de los gobiernos consideraron que no les interesabaacentuar la desconfianza hacia el dlar y arriesgarse a una nueva crisisdel sistema monetario internacional. Slo Francia se comprometi a una conversin sistemtica de sus dlares a partir de 1965. El FMI asisti impotente al crecimiento del dficit de la balanza de pagos americana,sin ser capaz de imponer un ajuste a Estados Unidos. Los norteamericanossolicitaron en diversas ocasiones los recursos del FMI durante los aos 60, con el objetivo principal de comprar dlares, pero nunca comenzaronlos trmites que les habran llevado a concluir un acuerdo de confirmacin.Por tanto, nunca tuvieron que someterse a un programa de ajuste dictadopor la organizacin internacional. 49

Por otro lado, el FMI no pudo alcanzar un compromiso entre Estados Unidos y los pases excedentarios sobre un reajuste de la paridad, utilizando los medios puestos a su disposicin. As, habra podido apoyar la propuesta de una devaluacin del dlar con respecto a las otras monedas, o, al menos, una revisin de la paridad de las monedas de todos los Estados miembros de acuerdo con un porcentaje uniforme, tal y como prevean los estatutos. Pero Estados Unidos quera evitar una devaluacin que se habra traducido inevitablemente en un aumento del precio de! oro. Ahora bien, como sus socios no pretendan revaluar sus monedas unilateralmente'", la situacin estaba bloqueada. El FMI, al no poder aportar ninguna solucin al principal problema de ajuste del perodo de Bretton Woods, dirigi sus esfuerzos hacia la cuestin de la liquidez internacional.

11.2.4 .... pero muy activo en lo referente a la liquidez

Desde comienzos de los aos 60, pareca que el Fondo poda quedar parcialmente paralizado si los principales pases con moneda de reserva atravesaban dificultades de balanza de pagos. El Reino Unido efectuaba continuamente giros. En el mismo momento, e! empeoramiento del dficit de la balanza de pagos americana haca probable la realizacin de importantes giros por parte de Estados Unidos. El problema era doble. Por un parte, la compra al FMI por un tercer pas y la venta en el mercado de cambios de una moneda debilitada, como era el caso de la libra y, cada vez ms, del dlar, corran e! riesgo de debilitarla an ms. Por otra parte, los giros a gran escala de estos dos pases amenazaban con arrebatar esta posibilidad al resto. De hecho, los dos pases que utilizaron ms recursos de! Fondo de 1963 a 1972 fueron, en primer lugar, el Reino Unido, con un 30,6% del total de giros, y despus los Estados Unidos, con un 19,7%. Ahora bien, se exclua la posibilidad de compensar esta falta de liquidez con un aumento de las cuotas. En efecto, Estados Unidos y el Reino Unido habran asumido, slo entre ellos dos, ms de un tercio de este aumento, lo que hubiera incrementado otro tanto sus derechos de giro. El aumento general de las cuotas'" apenas permita suavizar la restriccin de liquidez del Fondo. Para resolver este problema, se lleg en 1962 a los Acuerdos Generales de Prstamo (AGP)33.Por estos acuerdos, once de los principales pases industrializados se comprometan a prestar su moneda al Fondo si ste
31 Una revaluacin tena el efecto de reducir el precio del oro con respecto a la moneda nacional -consecuencia mal recibida en pases como Francia donde las reservas de 01'0, tanto pblicas como privadas, eran importantes- y hacerle sufrir al banco central una minusvala en sus activos en dlares. 32 stas se aumentaron ms de un 60% en 1958-1959, y de nuevo en un 30% en 1965. 33 Para ms informacin sobre la restriccin de liquidez del Fondo y los Acuerdos Generales para la Obtencin de Prstamos, vase el captulo 1II, apartado 1.2.3.

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lanecesitaba para financiar los giros de alguno de ellos. As, entre los miembros del Grupo de los Diez, se cre un mecanismo de ayuda mutua nicamente entre los pases ricos, aunque ligado formalmente al Fondo. Estos acuerdos comprometieron una cifra de 6 mil millones de dlares, lo que representa un crecimiento considerable de los recursos utilizables, si se les comparacon los 14 mil millones del montante total de las cuotas y con los milmillones de crditosconsentidos por el FMI en 1962. Por tanto, los AGP aumentaronclaramente los recursos tiles del Fondo, sin abrir nuevos derechosde giro.
Tabla 1 Giros por perodos" 1947-1962
Millones de dlares Estados Unidos Reino Unido Francia

1947-1962
%

1963-1972
Millones de dlares

1963-1972
%

O 2.361,5 518,8

3.552 5.506,1 1.730

19,7 30,6 9,6

35 7,7

(todos los giros, comprendidos en el tramo de reserva) Fuente: IFS 1989

LosAGP -al igual que los acuerdos suiaps entre bancos centrales, concluidosa principios de los aos 60 por iniciativa de la Reserva Federal americanapara permitir hacer frente a los desequilibrios de la balanza de pagos a muycorto plazo- constituyeron soluciones limitadas para los pases industrializados,que escapaban, total o parcialmente, al control del FMI. As, las negociacionesde los AGP se desarrollaron, principalmente, fuera de los circuitoshabituales del Fondo, aun cuando fuera su Consejo de Administracin el que la hubiera aprobado. El Grupo de los Diez, nacido con ocasin de los AGP,es el primero de una serie de foros de discusin restringidos que compitencon el Consejo de Administracin, aunque permanecen en el seno de las instituciones internacionales existentes, el FMI Y el BPI. Con la creacin del G10, una parte del poder monetario pas, pues, de los rganos del Fondo hacia un colectivo ms reducido, que presentaba la doble ventaja de reunir a pases con economas similares y de equilibrar el neso de Estados Unidos. La posicin del G 10 con respecto al FMI en los 51

aos 60 fue ambigua. Por una parte, en calidad de rgano intergubernamental restringido, en contraposicin a una organizacin principalmente universal provista de un cuerpo de funcionarios internacionales, el G10 encarnaba otro modelo de gestin de los asuntos monetarios. Adems, se le dot de algunas reglas de decisin, que ponan de manifiesto la voluntad de compartir ms equitativamente el poder monetario entre los principales pases industrializados. Igualmente estas reglas derogaban la ponderacin de los votos en funcin del sistema de cuotas del FMp4 Pero por otra parte, el G10 de los aos 60 poda verse como un comit en el seno del Fondo. En tal caso, apareca como un crculo de discusiones preliminares de los problemas tratados por el FMI, ms que como una organizacin separada. Los suplentes del Grupo de los Diez se habituaron a reunirse conjuntamente con los administradores del Fondo, y los ministros de los pases del GlOse acostumbraron a encontrarse en la vspera de la reunin anual del FMI. As, el G10 se consider como un pequeo grupo de pases privilegiados que llevaban a cabo sus tareas de manera informal en el seno del FMI. En efecto, los trabajos del G1Ollegaron mucho ms lejos que los AGP. Estos ltimos no podan solventar la contradiccin fundamental, puesta en evidencia por el dilema de Triffin, de un sistema monetario alimentado por una oferta exgena de liquidez que provena del dficit de la balanza de pagos americana, mientras que el dlar aseguraba el anclaje del sistema a travs de su convertibilidad en oro. El Fondo, al ser un pool de monedas, no era apto para solucionar este problema. La comunidad internacional iba a aplicarse en la resolucin creando una moneda escritural internacional de un tipo completamente indito, el Derecho Especial de Giro (DEG), cuyo propsito era situar al Fondo en el centro de la gestin global de la liquidez internacional. El informe Ossola de 1965, que surgi del grupo de estudio del G10, fue determinante en la evolucin de la concepcin de un nuevo activo monetario internacional. En las primeras propuestas, el instrumento de reserva previsto deba crearse nicamente entre los miembros del grupo en lugar de en el seno del FMI. Pero las presiones ejercidas por los pases en vas de desarrollo y por el director general del Fondo desembocaron en un acuerdo segn el cual cualquier nuevo activo de reserva no slo se creara en el seno del Fondo, sino que tambin sera permitido para el conjunto de sus miembros. En cuanto a las negociaciones en el seno del G10, stas estuvieron marcadas por la divergencia entre la posicin francesa y la americana. El captulo III tratar ms en detalle la gnesis y la naturaleza del nuevo activo, as como las razones por las cuales defraud las esperanzas que se haban depositado en l.

34 En ausencia de unanimidad, las decisiones se toman segn un sistema de voto ponderado, ligado al montante que cada pas pone a disposicin del Fondo en el marco de los AGP. Adems, aunque una decisin requiera una mayora de 3/5 de los votos ponderados, tambin exige la aprobacin de 2/3 de los miembros.

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Laasamblea anual de 1967 en Ro de Janeiro ratific finalmente el acuerdo sobre la creacin del DEG. La primera enmienda a los estatutos del Fondoque implicaba la creacin del DEG fue efectiva en 1969 y la primera asignacin,subordinada a un procedimiento pesado y polticamente delicado,no tuvo lugar hasta 1970 y no tuvo ninguna influencia en la crisis monetariaque exista desde e! abandono del pool del oro. Los acontecimientos que se produjeron a partir de 1971 y que desembocaron en la fluctuacin generalizadade las monedas en 1973, cambiaron e! sistema mucho ms profundamenteque la introduccin de los DEG.

11.3. Latentativa de reforma del sistema monetario

internacional (1971-1976)

A comienzos del ao 1971, la balanza corriente de Estados Unidos empeorrpidamente y se produjeron salidas de capitales a corto plazo como consecuenciade la bajada de tipos de inters decidida por la Reserva Federal americanapara sacar al pas de la recesin. El aumento de las reservas en dlares los bancos centrales europeos lleg a ser explosivo. En mayo, el de Bundesbank dej fluctuar al marco para combatir el riesgo inflacionista asociadoa la creacin monetaria de origen externo. Las autoridades monetarias francesasy britnicas amenazaron con pedir la conversin en oro de sus reservas. l Presidente ixon contraatac suspendiendo oficialmente la conE vertibilidad dlar el 15 de agosto. Esto supona una violacin unilateral del deuna regla fundamental del sistema de Bretton Woods. Esta decisin vino acompaadade un recargo de un 10% de los derechos sobre las importaciones.Por tanto, Estados Unidos estaba dispuesto a destruir el sistema que l mismohaba creado para forzar a sus socios a aceptar un ajuste monetariogeneralizado, sin tener que tomar l mismo la decisin de devaluar el dlar. osamericanos y los europeos estaban inmersos en un juego no cooL perativo:la mejor solucin para todos -restablecer la concertacin en el marcodel sistema para introducir la flexibilidad necesaria en la gestin de lostiposde cambio- se haba convertido en inalcanzable. La impotencia de! FMI en este cont1icto fue total. En primer lugar, se excluy completamente al FMI de las negociaciones sobreel reajuste de los tipos de cambio y el reparto de! poder del ajuste. Las negociaciones comenzaron en diciembre de 1971 entre los presidentes francs y americano (cumbre de las Azores), que consiguieron un consenso sobrela amplitud de la devaluacin del dlar con respecto al oro. Estas negociacionescontinuaron en el seno del G10 (acuerdo del Srnitbsonian /nstitute en diciembre de 197135). El director general del Fondo fue e! nico

.\' Estados Unidos devalu en un 7,89%, llevando as el precio oficial del oro hasta 38$ la onza. Franciamantuvo el precio del oro en francos. Los alemanes aceptaron una revaluacn de un 13,58% con respecto a la antigua paridad marco/dlar que exista antes de la flotacin del marco en mayo de 1971. Los japoneses revaluaron su moneda en un 16,88% con respecto a su antigua paridad.

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representante del FMIen esta reunin. Estados Unidos no restableci la convertibilidad dlar-oro; el oro se convirti esencialmente en un numerario. El SMI se haba transformado en un sistema de patrn-dlar. La innovacin extraordinaria que consista en romper cualquier unin con el metal amarillo se haba conseguido como por descuido, para solucionar un conflicto que afectaba a un conjunto de tipos de cambio. Keynes poda estar satisfecho: la reliquia brbara" haba consumido sus das. En ese momento, se abri una nueva era de reforma del sistema monetario internacional. Se trataba de volver a crear reglas que permitieran un funcionamiento eficiente de un sistema cambiario entre monedas puramente fiduciarias. El futuro del FMI estaba tambin en juego. La dificultad para el FMI consista en que no se le dejara de lado, en un contexto en el que sus estatutos se estaban violando claramenre ". En 1970, no se opuso categricamente un informe de los administradores a los tipos de cambio flotantes o a una ampliacin sensible de los mrgenes de fluctuacin? As, el Fondo se encontraba en la paradjica situacin de tener que transformar un sistema cuya institucin central era el mismo Fondo. Mientras que los negociadores de Bretton Woods tuvieron que construirlo todo, los de los aos 70 deban reformado contando con las estructuras institucionales ya existentes, que aparecan ms bien como un factor de bloqueo de cualquier reforma profunda.

II.3.1. Los trabajos inacabados del Comit de los Veinte De nuevo, las negociaciones se desarrollaron en el interior del Fondo, pero al margen de sus estructuras permanentes. Sin embargo, esta vez, se plante explcitamente la cuestin de la adecuacin del polo poltico del Fondo. Segn la declaracin del secretario americano del Tesoro, George Schultz, en 1972, "la toma de decisiones internacional no sera ni creble ni eficaz a menos que fuese la obra de los representantes que ocupan altas responsabilidades o que tengan una gran influencia en el seno de sus propios gobiernos" (discurso ante la asamblea anual del Fondo). Paradjicamente, mientras que Estados Unidos se opus al Consejo de Administracin tal y como lo haba propuesto Keynes, este pas fue el primero en defender una reforma del aparato de decisin del Fondo. En efecto, los administradores no ocupaban un rango suficientemente alto en la jerarqua de sus gobiernos y, al residir en Washington, ya no estaban suficientemente cercanos a ellos para avalar los compromisos necesa-

Yi El G 10 haba decidido, principalmente, ampliar los mrgenes de fluctuacin a un 2,5%, infringiendo las reglas de Bretton Woods. Fue necesaria una proe71 del Consejo de Administracin del Fondo para que esta decisin encontrara una base jurdica.

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riospara un acuerdo. Adems, se sospechaba que estaban demasiado cercanosa los servicios del Fondo, y por lo tanto de querer favorecer las propuestasque reforzaran el papel del FMI y bloquear el resto. Este peligro era particularmente amenazador en e! caso de los administradores que representaban a ms de un pas miembro. Sin embargo, el Consejo de Administracintena una baza, la de ofrecer una representacin a los Pases en Vas de Desarrollo (PVD), hostiles al club de los ricos que era e! G 10. La nica oportunidad de poder hacer or su voz era mantener las negociaciones en e! interiorclelFondo. Lasolucin de compromiso fue el Comit de los Veinte. Concebido segn el modelo del Consejo de Administracin y de sus 20 miembros (en aquel momento)y puesto en funcionamiento por el Consejo de Gobernadores, el Comitde los Veinte se integr as en la estructura del FMI. Pero estaba compuesto por expertos y representantes polticos de alto nivel de los Estados miembros,y dotado de un secretariado distinto de los servicios del Fondo. El Comit de los Veinte trabaj dos aos -entre 1972-1974- esbozando el esquema de una reformas". Estos trabajos dieron lugar a numerosas publicaciones,que contribuyeron, sin duda, a hacer del FMI un polo avanzado de reflexin sobre e! sistema monetario internacional, pero no hicieron ms que subrayar la amplitud del desacuerdo sobre los principales problemas. Enlas negociaciones, los tres grandes grupos se enfrentaron: Estados Unidos,cuyo plan, anticipado por el secretario del Tesoro Schultz, era la nica propuesta nacional coherente; los europeos, en desventaja por la dificultad de alcanzar una posicin comn para cada problema; y los pases en vas de desarrollo,que intentaban ponerse de acuerdo en un programa comn en el seno del grupo de los 2438 En primer lugar, en lo referente al ajuste, e! objetivo de la reforma era construirun sistema simtrico, con paridades fijas pero ajustables, que remediaralas rigideces del sistema anterior, que se inspiraba, en buena medida, en ciertas ideas de! Plan Keynes. Esto implicaba elaborar reglas aceptables por todos para atajar los desequilibrios y conferir una autoridad efectiva al FMI para prevenir los conflictos antes de que desembocaran en una acumulacinde reservas convirtiendo a los acreedores en rehenes de sus deudores.El punto de partida de las negociaciones era la propuesta americana de convertir las reservas en indicadores obligatorios para decidir las modificacionesdel tipo de cambio. Se trataba de establecer criterios objetivos que

Committee of Twenty, 1974 . ." En esta poca, los pases del Tercer mundo excluidos del GlOse constituyeron, a su vez, en un grupo en el seno del FMl. Aunque los 10 tuviesen ya la mayora en el Fondo, el GI0 apareca como un instrumento de dominio del SMI por parte de los pases ricos. Estas polmicas dieron lugar al nacimiento, en 1972, de un grupo que competa con el G 10, creado con la bendicin del director general de esa poca, el francs Pierre-Paul Schweitzer. El Grupo de los 24 proceda del Grupo de los no alineados. Cada uno de los tres continentes (Asia, frica y Amrica Latina) estaba representado por 8 miembros, que mantuvieron relaciones con los administradores que representaban a los PVD.
l'

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obligaran a los pases deficitarios, as como a los excedentarios, a modificar sus paridades hacia arriba o hacia abajo de un cierto nivel de reservas. Pero los americanos y los europeos no estaban de acuerdo en la concepcin de la asimetra que se trataba de corregir. Para los primeros, la asimetra inaceptable provena, sobre todo, de los excedentes de pases como Alemania o Japn. Esta asimetra obligaba a los pases deficitarios, especialmente a Estados Unidos, a ajustar sus activos de reserva a los dficits imputables a la poltica de los pases excedentarios. Adems, permita a estos ltimos mantener la competitividad de sus exportaciones gracias a una moneda infravalorada. Por tanto, el sistema propuesto por Estados Unidos habra permitido imputar a los pases acreedores una parte de la responsabilidad de los desequilibrios de pagos internacionales, e incitarlos a estimular su demanda interior cuando acumulaban reservas exteriores. Por el contrario, para los europeos la asimetra del sistema se deba al status de moneda reserva del dlar. Esta asimetra autorizaba a Estados Unidos a solucionar autnomamente sus dficits, evitando as cualquier restriccin al ajuste. Adems, dicha asimetra se acentuaba an ms por el cierre de la ventanilla del oro, que significaba el rechazo de los americanos a responder a sus obligaciones en activos de reserva primarios. Los representantes alemanes, principalmente, se opusieron con decisin a la interpretacin americana de los desequilibrios. Segn ellos, la inflacin mundial creciente probaba que los desequilibrios no deban tratarse de forma simtrica. Por tanto, rechazaban absolutamente poner sus objetivos internos de gestin de la inflacin a remolque de una poltica dirigida a eliminar los desequilibrios nacidos de la gestin imprudente de los pases deficitarios. Debido a este desacuerdo fundamental, las partes implicadas no encontraron un terreno de entendimiento ni sobre los criterios de ajuste, ni sobre el carcter automtico o discrecional de ste, ni sobre la naturaleza de las presiones susceptibles de ser utilizadas por el Fondo-". Sobre la cuestin de la liquidez internacional, el acuerdo de principio para hacer del DEG el principal activo de reserva del sistema ocultaba numerosas dificultades. En primer lugar, ante el boom de los fondos en dlares a principios de los aos 70, nadie deseaba fervorosamente un aumento del saldo vivo de los crditos en DEG. El xito de los DEG como principal activo primario dependa de la posibilidad de sustituir a los activos existentes en dlares. Pero los debates sobre la sustitucin chocaron con la preferencia que mostraron muchos pases por el dlar, y con el deseo de los miembros de conservar la gestin de sus propias reservas. Los PVD, en particular, teman no slo que se les forzara a aceptar los DEG, escasamente remunerados, a cambio de sus dlares, sino tambin a perder toda oportunidad de beneficiarse de una transferencia de recursos por las

39 Las razones polticas y tericas del fracaso de las negociaciones con detalle en Williamson, 1977.

de los aos 70 se analizan

56

asignaciones adicionales de DEG. En efecto, la -uruon- entre creacin de reservas y ayuda al desarrollo era la propuesta central del Grupo de los 24. Finalmente, el papel del oro era objeto de un desacuerdo profundo entre Francia y frica del Sur por una parte, que queran que conservara un lugar importante, y por otra parte Estados Unidos que, por el contrario, deseaban eliminarlo. El tercer terreno de debate corresponda a los movimientos de capitales. A los ojos de los americanos, ya no tena sentido la distincin hecha por los estatutos del FMI (artculo VI) entre las restricciones a los pagos corrientes -prohibidas- y los controles a los movimientos de capitales =autorizados-. Losamericanos vean en la preferencia europea por los controles de capitales un medio para mantener tipos de cambio inadecuados. Los europeos, por el contrario, permanecan, en el espritu de Bretton Woods, a favor de una limitacin de los movimientos de capitales -desestabilizadores-. En cuanto a los principios, la reforma del sistema se centr en el tringulo de incompatibilidad ya mencionado: es imposible conciliar tipos de cambio fijos, autonoma de las polticas econmicas y libertad de movimientos de capitales. Bretton Woods haba elegido los controles, lo que limitaba los desequilibrios a las consecuencias del ciclo econmico sobre la balanza corriente. El papel particular del dlar y la falta de un principio de accin colectiva eficaz plantearon a los socios de Estados Unidos el dilema entre la sumisin a una disciplina de ajuste y la resignacin a dejar que los desequilibrios se acumularan. Mientras que el desarrollo de los mercados de capitales alimentaba un boom inflacionista de la liquidez en el mundo, esta componenda se haca cada vez ms insostenible. La incapacidad de reforzar la accin colectiva slo poda conducir a tipos de cambio flexibles, encargndose los mercados, a travs de sus arbitrajes, de mantener la coherencia de los tipos de cambio. De hecho, mientras que las discusiones tuvieron lugar en un ambiente tranquilo entre expertos gubernamentales y universitarios, la presin de los mercados iba a obligar a las autoridades monetarias a seguir una lnea de mnima resistencia que conduca a cambios flexibles. Algo ms de seis meses antes del comienzo de la flotacin generalizada, la casi totalidad de los responsables polticos estimaba impensable la adopcin de un sistema de cambios flotantes. Los acontecimientos alcanzaron a los negociadores y las reflexiones del C-20 fueron rpidamente superadas por los mercados. La renovacin de las paridades fijas, conseguida en los acuerdos de Smitbsonian Institute, dur poco. Despus del abandono sucesivo de diferentes monedas, como el de la libra esterlina en mayo de 1972, se produjo un boom de las ventas de dlares en los mercados de cambio en 1973. Fue necesario cerrar los mercados una semana a principios de marzo. Cuando volvieron a abrir, el dlar flotaba. Los pases de la CEE, privados del margen oficial de fluctuacin con respecto al dlar, decidieron llevar a cabo su propia experiencia de sistema regional bajo la forma de una flotacin concertada con respecto al dlar (la serpiente monetaria-).

57

La crisis del petrleo de 1973 suscit nuevos temores, relacionados con e! aumento de los dficits exteriores de los pases desarrollados importadores de petrleo y el reciclaje de los excedentes del petrleo. La flotacin se prolongaba y la crisis alejaba cada vez ms la perspectiva de una vuelta a las paridades estables, mientras que, por otra parte, la serpiente europea no resisti: e! franco francs, despus de dos tentativas infructuosas, tambin se lanz a la libre flotacin. En ese momento, el e-20 dio un nuevo empuje a sus trabajos, decidiendo orientados no hacia una reforma en profundidad, sino hacia medidas susceptibles de aplicacin inmediata. En efecto, se comprob que las tasas de inflacin elevadas y muy divergentes entre los principales pases desarrollados, no permitan prever una salida inmediata de la flotacin. Por tanto, era necesario fijar un marco provisional que permitiera al Fondo, a pesar de todo, continuar sus actividades. La ltima decisin de! C-20 en 1974 fue crear un Comit interino del Consejo de gobernadores, concebido como provisional. A este Consejo se le encarg preparar una segunda enmienda a los estatutos para permitir al Fondo adaptarse a este perodo "transitorio.Como sabemos, ni e! perodo ni e! rgano fueron transitorios. Los tratados concluyeron en 1976 en el acuerdo de Jamaica, del que surgi la segunda enmienda adoptada por el Consejo de Gobernadores en 1978.

II.3.2. El acuerdo dejamaica El compromiso fue laborioso entre Estados Unidos, que rechazaba limitar su poltica econmica para mantener un sistema de paridades y se empeaba en demostrar la superioridad de la flotacin, y Francia, que se opona a la flotacin pero que era consciente de que el retorno inmediato a las paridades fijas era ilusorio en las condiciones de inflacin del momento. La redaccin del acuerdo se las ingeni para ocultar las divergencias sobre la direccin hacia la cual era deseable que evolucionara el FMI. Esa redaccin lleva la marca del carcter claramente irreconciliable de las posiciones de los dos principales protagonistas, de la incertidumbre del momento y del supuesto carcter transitorio de la solucin adoptada. Los trminos del compromiso Francia rechaz mencionar explcitamente la flotacin en los estatutos del FMI. El nuevo artculo VI, que trataba sobre las obligaciones relativas a los regmenes carnbiarios-, es la prueba de un acuerdo que apenas va ms all del sta tu qua. Las partes no consiguieron caracterizar al sistema monetario internacional de otro modo mejor que siendo dela naturaleza de! que exista e! 1 de enero de 1976! El texto ratifica la gran diversidad de regmenes cambiarios aplicados en ese momento, dejando a cada pas la libertad de adoptar a su eleccin el rgimen, siempre que se le notificara al FMI. As, en junio de 1975, slo 11 58

pasesdejaban notar su moneda, pero representaban casi la mitad de los intercambioscomerciales de los miembros del Fondo, siete miembros unan susparidades en el marco de la serpiente monetaria europea; y el resto ligaba su moneda al dlar (54) o a otras divisas, o al DEG, o bien a una cesta compuesta. Encontrapartida a estas disposiciones fundamentalmente liberales, el artculoIVde los estatutos revisados enuncia el principio de la "firme vigilancia- por parte del Fondo de las polticas cambiarias de los Estados miembros, dejandoal FMI la tarea de definir y adoptar los principios especficos que debern guiar a los Estados en la aplicacin de estas polticas. Para permitirleasumir su misin, el artculo precisa que cada Estado miembro suministraal Fondo las informaciones necesarias para esta vigilancia y, a peticin delFondo, consulta con este ltimo sobre estas polticas. Paradjicamente, e! FMI se ve as provisto de una funcin de vigilancia, mientrasque las naciones no han conseguido ponerse de acuerdo sobre el respetoa ninguna regla y no existe criterio alguno de comportamiento que no est sometido a controversia. Por tanto, en materia de tipo de cambio, el FMI pasa de una funcin de guardin de! respeto de las reglas internacionalesa una funcin de vigilancia de las polticas discrecionales de los Estados. Laflexibilizacin de las reglas que regan e! sistema monetario internacionai justificaba un refuerzo del peso poltico del ejecutivo del Fondo. De hecho,la segunda enmienda prevea la creacin de un Colegio que hubiera llenado el vaco institucional entre el Consejo de Gobernadores y el Consejode Administracin. Se habra compuesto de representantes oficiales que ocuparan altas responsabilidades en su propio pas, que se reunira tres o cuatroveces al ao. Constituido con el mismo modelo que el C-20, pero -con el fin de proteger el papel del Consejo de Administracin y de los servicios delFonclo-sin tener ni suplentes ni oficina, habra dispuesto de poderes que le permitieran supervisar la organizacin y la adaptacin del SMI, vigilar el desarrollocontinuo de los procesos de ajuste nacionales, y enfrentarse a los shocksque pudieran amenazar al sistema. Aunque la segunda enmienda precisaclaramente los procedimientos para la puesta en marcha en este rgano, dejapara ms tarde su creacin. EsteConsejo se qued en papel mojado, sin duda por temor a una supranacionalidadexcesiva. Por el contrario, el Comit Interino, creado en 1974, sobrevivi la misin temporal que se le haba confiado. Sus miembros son los a gobernadoresdel FMI, su composicin refleja la de! Consejo de Administracin y sus reuniones son en principio bianuales. Este Comit emite juicios sobre las cuestionesrelativas a la gestin y adaptacin del sistema monetario y financierointernacional,especialmente en la gestin de crisis. Igualmente, considera las propuestasde enmienda. Pero qued relegado a un papel consultivo'".

-,"Sobre las propuestas recientes referidas recientes, vase captulo", apartado 1.1.

a la reforma del Comit Interino

y sus evoluciones

59

Como contrapartida a su concesin al principio de la libertad de eleccin en materia de rgimen cambiario, Francia pidi, con xito, la definicin de un procedimiento de vuelta a las paridades y de reglas que regiran en un eventual sistema de paridades fijas. Con el objeto de permitir esta vuelta sin una nueva enmienda, el texto contiene diversas clusulas que permiten a una mayora cualificada de un 85% de los votos modificar sustancialmente las reglas del sistema monetario internacional, sin recurrir al procedimiento excesivamente pesado de la revisin de los estatutos. El voto por mayora cualificada aseguraba el principio de unanimidad entre los distintos grupos de inters: Estados Unidos, la Comunidad Europea que actuaba conjuntamente y los PVD como grupo. Los estatutos del Fondo contienen as largos anexos relativos a la evolucin hipottica del sistema monetario hacia un nuevo sistema de paridades que, por otra parte, se parece ms al de Bretton Woods que al Plan de reforma surgido de los trabajos del C-20. Abandonando las innovaciones imaginadas por este ltimo, la segunda enmienda se contenta con prever una ampliacin de los mrgenes de fluctuacin, la sustitucin del oro por el DEG como denominador comn y la posibilidad derogatoria para cualquier miembro de dejar flotar su moneda indefinidamente, a pesar de una vuelta general a las paridades fijas. En suma, el Acuerdo de Jamaica apenas estuvo a la altura de los esfuerzos realizados. La mayora de las propuestas procedentes de los trabajos del C-20 se quedaron en papel mojado. Adems, el acuerdo estuvo lejos de satisfacer a los observadores del momento, hablando algunos de un no-sistema". Robert Triffin fue ms lejos y escribi que era ms digno de una comedia bufona que de un tratado solemne que define un nuevo sistema monetario internacional-". Entre los partidarios de los tipos de cambio completamente sometidos a los juicios del mercado y aquellos que pensaban que el tipo de cambio es una variable demasiado importante para arriesgarse a su apreciacin, la conciliacin era ilusoria. La redaccin formal exhortaba a los miembros a colaborar con el Fondo para promover un sistema ordenado y estable de tipos de cambian. Esta sutileza semntica reduce la amplitud del cambio. En realidad, los gobiernos estaban libres de cualquier compromiso internacional. Slo tenan que notificar sus disposiciones sobre el tipo de cambio al Fondo. Igualmente, se hizo posible cualquier rgimen carnbaro definido unilateralmente o concertado entre pases vecinos, como sera el futuro sistema monetario europeo.

,1

Triffin, 1976.

60

111. LOSNUEVOS PAPELES DEL FMI ANTE LA GLOBALlZACIN FINANCIERA

111.1. sistema monetario internacional regido por los mercados Un Elacuerdo de Jamaica representa el paso de un sistema dirigido por los gobiernosa un sistema gestionado por los capitales privados. El boom del crditobancario internacional resolvi los problemas que haban atormentadoal sistema de Bretton Woods, pero tambin cre otros, asociados a la inestabilidaddel sistema monetario y financerov. Elprimer problema era la mala regulacin de la oferta de liquidez internacional.En el sistema de Bretton \Voods no haba nada previsto para hacer frenteal aumento de las necesidades de reservas asociado a la expansin del comercio mundial. La disponibilidad de liquidez pareca que tena que depender,sobre todo, de la poltica monetaria de Estados Unidos, que en granmedida, era insensible a la demanda de medios de pago internacionales.Ahora bien, desde los aos 60, con el desarrollo del mercado del eurodlar,la cuanta de la liquidez internacional pas a ser menos dependiente de la balanza corriente de Estados Unidos. El crecimiento de las operacionesinterbancarias internacionales favoreci la constitucin de un mercado mayorista liquidez internacional. La oferta privada de financiacin se volde vi muy elstica, quedando controlada su cuanta global por la demanda. AS, despus del dficit de la balanza de pagos americana, en lo sucesivo las fuentesde financiacin privadas despojaran al FMI del papel de regulador delmontante total de la liquidez internacional. Elsegundo problema era la mala calidad del ajuste internacional, ligado a la rigidez de los tipos de cambio y a la ausencia de un dispositivo factible que permita devaluar el dlar con respecto a cualquier moneda. El desmantelarnientodel control de los capitales y la llegada de los tipos de camhioflotantes dieron a los gobiernos un margen de maniobra adicional para la persecucin de sus objetivos internos. En primer lugar, los shocks reales seabsorben ms rpidamente por la variacin de los tipos de cambio, lo que ha reforzado el nacionalismo monetario, es decir, que cada pas puede elegirel anclaje nominal interno que leconviene. Adems, con la posibilidad de acumular deudas, los desequilibrios corrientesya no son restrictivos ni directa, ni inmediatamente. En otras palabras,el desarrollo del crdito privado no slo resuelve el problema de las reservas, sino que tambin atena la restriccin de la balanza corriente financiando,a partir del primer shock del petrleo, los importantes dficits de los pases importadores de petrleo.

i2 La profunda significacin de la transformacin del SMI despus se pone en evidencia en Padoa-Schioppa y Saccornanni, 1995.

de la crisis de Bretton

Woods

61

Recuadro 4
EVOLUCIN DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES

Los activos en divisas de los bancos centrales comenzaron a crecer rpidamente despus de la desaparicin del pool del oro. En efecto, los dlares vendidos por el sector privado en el mercado del eurodlar proporcionaron los activos en dlares de los bancos centrales europeos, que deban mantener las paridades cambiaras. El aumento de las reservas exteriores se acentu a partir de la instauracin de los tipos de cambio flexibles en 1973. El ritmo de expansin fue muy rpido en las fases de depreciacin de dlar (por ejemplo, 1973-1980, 1986-1990, 1992-1996) Y se fren en las fases de apreciacin 0981-1985, 1997-1999). Esto se debe, en primer lugar, al hecho de que los tipos de cambio estn lejos de ser perfectamente l1exibles. Los bancos centrales prefieren la flotacin controlada a la flotacin pura para evitar las sobrerreacciones de los tipos de cambio o, al menos, amortiguar sus variaciones. Los bancos centrales de Europa y Japn intervinieron activamente para limitar la amplitud de las fluctuaciones persistentes de sus monedas con respecto al dlar. A continuacin, la extensin de los crditos en dlares al mundo entero se convirti en un rasgo esencial de la globalizacin financiera. Numerosos pases, principalmente en Asia, los pidieron prestados para constituir abundantes reservas. Por ltimo, es necesario tener en cuenta un efecto contable. El valor en dlares de las reservas que se tienen en otras monedas aumenta cuando el dlar baja y disminuye cuando sube; lo que hace variar en el mismo sentido el montante global expresado en DEG -estando ste estrechamente ligado al cllar- de las reservas mundiales en divisas. Grfico

Evolucin de las reservas mundiales y de su estructura

100%

90%
80%

70%
60%

50%
40% 30% 20%

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Posicin Activos de reserva en divisas en el FMI

--Oro --DEG
-~ .

Reservas mundiales Variacin (escala

mundiales/exportaciones anual derecha) de las reservas mundiales

Fuente:

Datastream

Fuente:

Datastream

Evolucionando hacia un rgimen de cambios flexibles acompaado de una gran movilidad de los capitales, el sistema se desplaza hacia un nuevo equilibrio en el seno del tringulo de incompatibilidad. En esta nueva configuracin, en la que el nacionalismo monetario se refuerza en detrimento

62

de la estabilidad de los tipos de cambio, la regulacin est asegurada por la libertadde movimientos de los capitales. stos se convierten en las principalesinstancias de juicio de las polticas econmicas. Asumen la doble funcinde ajuste de los desequilibrios de las balanzas de pagos ea travs de las variacionesde los tipos de cambio) y de financiacin de los dficits persistentes(gracias al desarrollo de las deudas). El sistema financiero privado, quese convierte en la principal fuente de las balanzas de pagos, sustituye al FMIen el arbitraje entre las dos posibles salidas a un desequilibrio exterior:la financiacin de los dficits o e! ajuste de las paridades. ElFMI,garante de reglas que ya no existan, y sobrepasado por e! crecimientoespectacular de la liquidez, pareca haber perdido su razn de ser. Sinembargo, las imperfecciones de la regulacin efectuada por los mercadosle abrieron nuevos campos de actuacin. Enprimer lugar, en lo que se refiere al ajuste, aunque el arbitraje de los mercadosasegura la flexibilidad y la coherencia del sistema de tipos de cambio,no conducir a valores de equilibrio fundamental cuando est acompaadode libertad de los capitales y se enfrente a polticas econmicascontradictorias. Debemos insistir en este punto, contrario a la concepcindominante en la poca. Las contradicciones de las polticas econmicas nacionales provocaron rpidamente una reflexin sobre este aspecto antela inestabilidad de los tipos de cambio. Adems, si ya no exista una normade equilibrio corriente, definir un tipo de cambio de equilibrio se volvamucho ms difcil. Las distorsiones de los tipos de cambio reales y lasanticipaciones fugaces y mal coordinadas provocaron reacciones desmesuradasy crisis cambiarias. Ambas han reducido mucho la autonoma de laspolticaseconmicas de los pases pequeos y medianos con relacin a laspromesasde cambios flexibles. Estas distorsiones condujeron a esos pasesa estabilizar el tipo de cambio con respecto a una moneda de referencia (el dlar o el marco alemn); de ah la evolucin hacia los bloques regionales.Adems, exacerbaron las divergencias entre las preferencias nacionales,como lo demostr el clebre episodio de la subida vertiginosa deldlar entre 1981 y 1985. Ensegundo lugar, en cuanto a la dotacin de liquidez, aunque la oferta de crdito bancario permita conjugar las necesidades de la economa mundal y emancipar a numerosos pases de la ayuda pblica de los pases inclustrializados, asignacin se ve perturbada por la incertidumbre de las su condicionesde mercado. A finales de los aos 70, se refleja una tendencia a remplazar la dotacin de liquidezconcedida por el Fondo por e! acceso directo a los crditos bancariosde los pases -industrializados o en desarrollo- aquejados de dficits ensu balanza de pagos. La experiencia del primer shock de! petrleo haba mostradoque los bancos comerciales de los pases industrializados eran capacesde reciclar rpidamente los excedentes de los pases exportado res depetrleo en beneficio de los pases deficitarios. Sin embargo, los recursos del Fondo no tenan una vez ms relacin lgica con la dimensin de los 63

problemas a resolver, ya que los crditos concedidos por el Fondo aumentaban claramente ms despacio que lo haca el comercio internacional, y con mayor motivo, que los crecientes desequilibrios de pagos (grfico 5).
Grfico 5 Recursos del FMI y dficits corrientes acumulados
300 250 200 150 100 50 0~~~~~~r_r_r_r_r_r_~~~~~~~~~~~~~~_r4
1~ 1~ Cuotas Dficits acumulados Cuotas sobre los dficits acumulados (escala derecha) Fuente: fFS y Cbelem 1m 1~ 1~ 1~ 1~ 1~ 1~ 1_ 1~ 1~ 1~ 1~

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En estas condiciones, el Fondo no tena medios de limitar el acceso a la financiacin de los pases deficitarios. Adems, con tal de que un pas fuera considerado solvente, no encontrara ningn lmite a su financiacin externa, siempre y cuando estuviese dispuesto a pagar el tipo de inters exigido. El acceso a fuentes privadas de financiacin de las balanzas de pagos poda, no obstante, llevar a que los pases aplazasen las polticas de ajuste que se les imponan. Ahora bien, los mercados que regulan la concesin de crditos se mostraron incapaces de evaluar correctamente la solvencia de los prestatarios soberanos. Este fallo en la evaluacin de la sostenibilidad de la deuda ha provocado ciclos en los que al exceso de endeudamiento le sigue un agotamiento total de los crditos -ciclos que debilitan considerablemente las economas interrumpiendo repentinamente su financiacin externa-o Esta miopa contribuye a crear una gran disparidad entre los pases industriales, que tienen un amplio acceso a los mercados internacionales de capitales, y los otros, para quienes el acceso a los mercados es restringido, intermitente o incluso inexistente. Estas dos disfunciones estn en el origen de las crisis que el SMI ha conocido en los ltimos veinte aos, y dibujan los contornos de los nuevos campos de accin del FMI. Aunque el Fondo no ha conseguido imponerse en el control de la inestabilidad de los tipos de cambio, sin embargo, se ha convertido en el gestor privilegiado de las situaciones de endeudamiento excesivo. 64

111. Supervisin 2.

de las polticas

cambiarias

y prevencin

de las crisis

Como hemos visto, el artculo IV de los estatutos revisados, que establece el principio de la firme vigilancia del FMI en las polticas cambiaras de los Estados miembros, sustituye los procedimientos por reglas, obligaciones y prohibiciones formales. Aunque este principio deja al Fondo la tarea de precisar los principios de su vigilancia, enuncia las informaciones que los Estados miembros deben comunicarle para el buen ejercicio de su misin y prev un procedimiento de consulta anual, habitualmente llamado consulta del artculo IV. Este procedimiento engloba las consultas que haban tenido lugar anteriormente de acuerdo con el artculo VIII y el artculo XlV. Por otra parte, se decidi que esta consulta deba tener lugar al menos una vez al ao con cada uno de los pases miembros y deba reflejarse en una decisin del Consejo de Administracin, dando lugar a elogios o censuras. Inicialmente, las conclusiones de esta decisin slo deban comunicarse a los miembros del Fondo, sin pensar an en hacerla s pblicas.

IlI.2.1.Los nuevos fundamentos

de la supervisin

Quedaba por determinar en nombre de qu principios el Fondo ejercera su supervisin. Ya no era factible basada en un concepto de tipo de cambio de equilibrio. La decisin sobre la supervisin del 29 de abril de 1977 completa el artculo IV sin aadirle elementos determinantes. El principio general versa sobre el nivel de los tipos de cambio y recuerda, esencialmente, la prohibicin del artculo IV de manipular los tipos de cambio o el sistema monetario internacional con el fin de impedir el ajuste efectivo de las balanzas de pagos o de ganar ventajas competitivas indebidas con respecto a los otros miembros. Para los americanos, esta disposicin se centraba especialmente en la conducta de los pases excedentarios que se esforzaban en mantener artficialmente un tipo de cambio devaluado mediante intervenciones en los mercados, controles de cambios o incluso prcticas comerciales restrictivas. Sin embargo, no se trataba de ninguna manera de que el Fondo determinara, como en el pasado, el buen tipo de cambio de una moneda. A lo sumo, el FMI poda constatar que un tipo de cambio es malo por la persistencia de las intervenciones en un nico sentido en el mercado de cambios. La identificacin de hechos o acciones asimlables a una manipulacin de los tipos de cambio es objeto de una gran atencin por parte del Consejo de Administracin. Pero, una vez ms, se trata slo de indicadores susceptibles de incitar al Fondo a entablar conversaciones con un Estado miembro, y no de criterios decisivos que pongan de manifiesto que una poltica cambiara no es adecuada.

65

As, la decisin de 1977 estipula que para determinar si un pas manipula su tipo de cambio, el Fondo estar especialmente atento a:
.. i)

una intervencin masiva y prolongada en el mismo sentido en el mercado de cambios; ii) un nivel insostenible de emprstitos o de prstamos oficiales o casi oficiales, excesivos o prolongados para fines relacionados con la balanza de pagos; iii) (a) la introduccin, la intensificacin o el mantenimiento prolongado, con fines relacionados con la balanza de pagos, de restricciones o de incentivos a las transacciones o a los pagos; (b) la introduccin o la modificacion sustancial, con fines relacionados con la balanza de pagos, de restricciones o incentivos a las entradas o salidas de capitales; iv) la ejecucin, confines relacionados con la balanza de pagos, de una poltica monetaria y la aplicacin de prcticas financieras que fomentan de manera anormal los movimientos de capitales; u) un comportamiento del tipo de cambio que no parece tener relacin con las condiciones econmicas y financieras subyacentes, incluidos los factores que afectan a la competitioidad y a los mooimientos de capitales a largo plazo".

La nueva atencin prestada al control de capitales en los informes sobre las restricciones cambiarias lleva la marca de las preocupaciones americanas por las prcticas de los pases excedentarios. Este nfasis en el control de capitales contribuye a la eliminacin, deseada por Estados Unidos, de la distincin entre las restricciones cambiarias en las transacciones corrientes y en los movimientos de capitales, abriendo as un nuevo campo de competencia para el Fondo. Otro tipo de principio se ocupa de las fluctuaciones de los tipos de cambio. Enuncia la necesidad para un miembro de evitar "fluctuaciones perturbadoras a corto plazo de su moneda, independientemente del nivel del tipo de cambio. Adems, si llegara el caso, el Estado miembro deber intervenir en los mercados de cambios para poner fin a un desequilibrio. Sin embargo, en ausencia de un acuerdo sobre la definicin de los determinantes fundamentales (en la ptica de Estados Unidos, los determinantes fundamentales incluan los movimientos de capitales, mientras que para los europeos se reflejaban sobre todo en la balanza por cuenta corriente), la definicin de las fluctuaciones errticas y de los movimientos irregulares es, en gran medida, tautolgica: estos trminos designan el tipo de situacin qlle demanda una intervencin en el mercado de cambios. Ahora bien, Estados Unidos dej claro que no cambiara su poltica de intervencin limitada.

111.2.2.La supervisin y la imposible estabilizacin del sistema monetario internacional Una definicin de la funcin de supervisin de este tipo apenas pennitira al Fondo llevar a cabo su misin de estabilizacin del sistema cambiario. La variabilidad de los tipos de cambio ha sido uno de los factores ms per-

66

turhadores del entorno y de las relaciones econmicas internacionales durantelos aos 80, ya se trate de volatilidad a corto plazo o de tendencias a largo plazo. Por una parte, result que los principios definidos en la decisin de 1977 no eran suficientes para establecer las condiciones de una estabilizacin de lostipos de cambio. Los principios enunciados en la decisin sobre la supervisinreflejan ms bien la ptica americana segn la cual las autoridades, tantonacionales como internacionales, no son capaces de determinar bandas y objetivos hacia los que deberan tender los tipos de cambio. Estos principiossobre los que los Estados miembros haban conseguido ponerse de acuerdono eran suficientes por s mismos para estabilizar las paridades, ya que no suponan ningn compromiso sobre las polticas econmicas. En efecto, la ausencia de manipulacin no es una condicin suficiente parael surgimiento de un tipo de cambio satisfactorio. La manipulacin de lostipos de cambio, tal y como se define en la decisin de 1977, no ha sido un problema serio. No obstante, las fuerzas del mercado no conducen necesariamente a un tipo de cambio apropiado. La estabilidad de los precios tampocoes una condicin suficiente para restaurar la estabilidad en la cotizacinde las monedas. En el momento de la decisin, el alto nivel de las tasasde inflacin, su variabilidad y su divergencia se consideraron los principalesfactores de la volatilidad de los tipos de cambio. La bajada de los nivelesy la dispersin de las tasas de inflacin en los aos 80 no se acompa,sin embargo, de una disminucin de la amplitud de las variaciones de lostipos de cambio. Para dar un contenido a la supervisin era necesario conocer las verdaderas fuerzas que actuaban sobre las divisas. El Fondo se ha esforzado en desarrollarcriterios para diagnosticar las distorsiones en los tipos de cambio. La estimacin de los tipos de cambio de equilibrio, particularmente difcil de definircuando la restriccin del equilibrio corriente se ha vuelto intertemporal,ha dado lugar a una multitud de documentos de investigacin, haciendo del Fondo uno de los principales centros de anlisis econmico sobre este tema. Asimismo, el FMI ha desarrollado una supervisin multilateral, que principalmente toma la forma de un informe, Perspectivas sobre la economa mundial, que en sus inicios fue anual y despus semestral. Este informe ofreceun conjunto de anlisis y previsiones sobre la evolucin de la economamundial, pero no incluye recomendaciones de poltica econmica a losgrandes pases industrializados. As,las instancias de decisin del FMI apenas han tenido influencia en la gestinde los tipos de cambio de los pases desarrollados, debido a que el Fondoha perdido, en gran medida, sus medios de presin financiera sobre estos pases (sus ltimos giros se remontan a finales de los aos 70). Adems,en el plano jurdico, el artculo IV recuerda el principio de no injerencia, precisando que la supervisin del Fondo debera respetar .. a poltica l interna,social y general de los miembros. En cuanto a la decisin de 1977, 67

se limita al examen del Fondo sobre las polticas macroeconmicas adoptadas con objetivos de balanza de pagos, Con el cambio drstico de poltica monetaria iniciado por el presidente de la Reserva Federal, Paul Volker, en octubre de 1979, la llegada de Ronald Reagan a la presidencia de Estados Unidos y la poltica ultraliberal de Margaret Thatcher en el Reino Unido, las discrepancias macroeconmicas alcanzaron su cenit a comienzos de los aos 80, Las fluctuaciones del dlar se volvieron gigantescas, sin que el FMI tuviese el menor control sobre los acontecimientos, El Fondo, incapaz de influir en los ajustes entre los grandes pases industrializados, vio as disminuir su responsabilidad en la gestin global del sistema monetario internacional. La experiencia de una vuelta al sistema de zonas de referencia se limit al nivel regional, en concreto al mbito europeo, Por ltimo, cuando los grandes pases se pusieron de acuerdo para restringir las fluctuaciones ms importantes entre sus monedas, utilizaron los trabajos de! Fondo pero inventaron otros procedimientos de coordinacin, los del club del G7 o del G3, donde se reunan, lejos de las miradas indiscretas del resto del mundo, Evidentemente, no podemos reducir la supervisin del Fondo a esta incapacidad para estabilizar el sistema de cambios entre los grandes pases industrializados. En el captulo siguiente, veremos que el procedimiento de supervisin en el marco del artculo IV puede considerarse como la base de todas las actividades del Fondo, A medida que ste dirigi sus esfuerzos hacia los pases en desarrollo, la supervisin bilateral se ampli progresivamente ms all de su definicin inicial. Por una parte, los papeles del Consejo y de la asistencia tcnica se reforzaron. Por otra parte, el anlisis de los servicios del Fondo ha sobrepasado el mbito de las polticas macroeconmicas que influyen de manera decisiva en el tipo de cambio, Aunque las polticas monetarias y presupuestarias permanecen en el ncleo de la supervisin, sta se ha extendido sin cesar a dominios ms estructurales (poltica industrial y de competencia, sector bancario y financiero, polticas sociales e incluso medioambientales, gastos militares, etc.). El prximo captulo intentar poner de relieve esta tendencia a aumentar el campo de la supervisin, con relacin a la complejidad creciente de los problemas a los que e! Fondo ha debido enfrentarse (el proceso de transicin en los pases del Este, las crisis financieras recientes ligadas a las debilidades estructurales de los sectores financieros). Ms recientemente, otra tendencia parece tambin manifestarse, Mientras el artculo IV de los estatutos revisados sustitua el principio de la supervisin de las polticas discrecionales de los Estados miembros con respecto a las reglas cambiaras mutuamente aceptadas, asistimos actualmente al aumento de la importancia de las nuevas reglas internacionales, bajo la forma de normas prudenciales y de cdigos de buena conducta en materia de poltica econmicav. Al insistir en el fortalecimien-

<.\

Vase Captulo IV. recuadro 1.

68

reglas para prevenir los desequilibrios de un sistema cada vez ms globalizado, la supervisin clel fMI pretende llegar a ser uno de los principales pilares de la nueva arquitectura financiera internacional. Volveremos sobre este tema en el ltimo captulo. Esta extensin del GlmpO de supervisin ha estado ampliamente determinada por el fortalecimiento del papel del fMI en los pases en desarrollo. En este sentido, la crisis de la deuda de los anos 80 constituy un episodio determinante. Paradjicamente, cuando se haba apartado al fondo de la regulacin global del sistema de cambios, marginado en materia de financiacin de las balanzas de pagos y, consecuentemente, privado de cualquier medio par~l prevenir el estallido de la crisis, se le situ en un papel central en la gestin de la misma.

lo de estas nuevas

111.3. Gestin de las crisis y condicionalidad En los aos 70, la parte del fondo dedicada a la financiacin de los PVD se redujo hasta representar apenas un 3% al final de la dcada. Cuando las diferencias entre el tipo prestatario y el tipo prestamista disminuan y cuando los plazos medios se alargaban, con intereses y condiciones idnticas, naturalmente los prestatarios preferan apartarse de las reglas d condicionalidad dictadas por el Fondo y dirigirse a los bancos comerciales. En estas condiciones, el Fondo apenas poda imponer una disciplina a los Estados prestala rios. Ad~Il1{IS, l Fondo no tena influencia sobre el escenario global. la relae cin red de intercambio de los pases en desarrollo no productores de petrleo se estaba degradando constantemente desde 1978, los precios de los productos primarios, excepto el petrleo, haban descendido con respecto a los precios de los bienes manufacturados. Sobre todo, la inversin de la jerarqua entre tipo de inters real y tasa de crecimiento, l partir de 19HO, fue un motivo esencial del empeoramiento de los dficits corrientes de estos pases. As, ms all de la mala gestin de los flujos de capitales por los gobiernos cle los pases deudores, fue la apreciacin del dlar y la subida espectacular de los tipos de inters americanos en 1980-1981, debidas a una carencia absoluta de cooperacin monetaria internacional, lo que precipit al aumento fatal de la deuda. En la primera fase del reciclaje, de 1973 a 1978, el dficit corriente de PVD importaclores de petrleo ya se haba degradado sin duda alguna, pasando de un 130/1) a un 150(del total de sus exportaciones. Adems, el peso del servicio de la deuda pas del 14,25 al 16,75% de las exportaciones. Pero despus del segundo shock de 1979-1980, el dficit corriente agregado de estos pases subi hasta un 25% de las exportaciones en 1981 y la ratio del servicio de la deuda al 19%. A pesar de este retroceso, los bancos continuaron prestando masivamente a los PVD hasta 1982, sin aumentar apenas su prima de riesgo. Despus del segundo shock del petrleo, en un contexto

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de recesin internacional y cuando los excedentes de los pases exportadores alcanzaban casi 100 mil millones de dlares, los gobiernos de los pases industrializados presionaron a los bancos para reciclar de nuevo los petrodlares. Aunque esta presin poltica ejercida sobre los bancos es un argumento que a menudo se esgrime, tambin es necesario decir que los bancos no fueron capaces de disciplinar el flujo de endeudamiento, ni de evaluar correctamente el riesgo del crdito. Este riesgo es particularmente difcil de percibir y de determinar cuando el deudor es un Estado soberano, ya que no existe garanta mercantil para los crditos (es imposible embargar los activos de un Estado soberano en caso de quiebra, contrariamente a lo que ocurre con un agente privadov'). Adems, el incremento de los crditos bancarios fue sostenido debido a la llegada de nuevos bancos, de forma que ninguno de ellos estaba en posicin de evaluar individualmente los riesgos en los que se incurra controlando simplemente su propia financiacin. Las deudas de los PVD correspondan principalmente a prstamos sindicados, otorgados por bancos en su mayora dbilmente capitalizados. En un contexto muy competitivo, los bancos, cuyo beneficio estaba en los spreads sobre los tipos de inters, encontraban su beneficio en los grandes volmenes de prstamos. Los spreads no comenzaron a aumentar hasta mediados de 1982. En julio de este ao, menos de quince das antes de la suspensin de pagos de Mxico, an se le concedan prstamos sindicados. La suspensin de pagos de la deuda mexicana en agosto de 1982 no amenazaba solamente la salud de los pases deudores, brutalmente privados de financiacin, sino tambin la del sistema financiero internacional. Estados Unidos 'proporcion la ayuda de urgencia, y unas semanas ms tarde, el I3PI concedi una lnea de crdito a corto plazo. Durante este tiempo, el Fondo se convirti en el intermediario entre los bancos internacionales y los pases endeudados, bajo el impulso de su director general en ese momento, [acques de Larosiere, y con el apoyo del gobierno americano. Por un lado, el Fondo negoci con Mxico un acuerdo clsico sobre el restablecimiento del equilibrio de los pagos. Las recomendaciones consistan en devaluar para obtener un tipo de cambio real competitivo, sanear el presupuesto pblico y limitar estrictamente el crecimiento del crdito interno, pagando el precio de una restriccin severa del endeudamiento privado. Pero este acuerdo, antes de ser aprobado por el Fondo, se convirti en moneda de cambio en otra negociacin con los acreedores. En efecto, por otro lado, el Fondo entr en contacto con los acreedores para que aceptaran re programar sus prstamos, mantener sus crditos comerciales y renovar los crditos que llegaban a su vencimiento para evitar la suspensin en el pago de los intereses. Por primera vez en la historia del Fondo, el director general reuni a los bancos

Sin embargo, existe una garanta poltica en la medida en que un Estado considere que estar aislado del crdito internacional representa un coste que supera a la ganancia de una moratoria unilateral. La reciente crisis rusa muestra lo frgil que es esta garanta.

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en Nueva York, en noviembre de 1982, para inforrnarles de que recomendara al Consejo sJe Administracin aprobar un acuerdo de 3,8 mil millones de dlares con Mxico, a condicin de que los bancos le aseguraran que aumentaran sus propios compromisos hasta un nivel de 5 mil millones. A principiosde diciembre, el acuerdo con el gobierno mexicano poda comenzara aplicarse. As, despus de haber perdido terreno ante la competencia de los bancos comerciales, el FMI tuvo que asumir un papel de sustituto y de catalizador de los capitales privados. Los crditos netos del Fondo, casi insignificantesa finales de los aos 70, alcanzaron casi un quinto de las aportaciones financierasa los PVD en 1983. Este avance da una primera medida del papel del FMIen la gestin de la crisis de la deuda. Ante todo, el FMI asuma un papel indito como gestor de crisis financieras.Para ello, dispona de dos instrumentos principales: la prctica de la financiacinconcertada y la condicionalidad ligada a su ayuda financiera. La financiacin concertada constitua una verdadera innovacin en e! tratamiento de las crisis de la deuda bancaria soberana. Permiti evitar movimientosde retirada masiva de capitales, que habran tenido efectos desastrosos para la comunidad financiera. Era indispensable una solucin colectivaen una situacin de .. ilema del prisionero .., donde a cada banco d aisladamente le interesaba reducir su compromiso en el pas, pero donde el interscolectivo de! sistema financiero era mantener la capacidad de los pases endeudados para hacer frente al servicio de la deuda. La importancia de la condicionalidad creci considerablemente, ya que era el incentivo esencial de la financiacin concertada. Sin duda alguna, desde los aos 60, los acreedores pblicos y privados haban comenzado a asociar sus prstamos a los desembolsos del Fondo en el marco de los acuerdos adquiridos con los pases deudores. No obstante, e! da siguiente a la crisis de agosto de 1982, ante acreedores muy sensibles al riesgo de impago, la disciplina impuesta por el Fondo se convirti para muchos pases en la condicin sine qua non para volver a obtener financiacin exterior. As,limitaba el riesgo moral y reforzaba la confianza de los acreedores. Esta disciplina se impuso como e! nico medio para que los pases endeudados restablecieran su credibilidad, que sera mucho ms difcil de reconstruir sin .elcertificadode buena conducta otorgado por el Fondo. ElFMI,privado en gran medida de su papel de guardin del orden monetario, se enfrent directamente con las disfunciones del sistema financiero internacional. Se le pidi resolver los problemas de financiacin de los pases cuyo acceso a los mercados de capitales era errtico, e incluso inexistente. A partir comienzos de los aos 80, su ayuda financiera benefici exclusivamente a los pases en desarrollo, mientras que los pases industrializados eran sus principales accionistas. Estos ltimos ya no le encargaban una responsabilidad en la gestin del sistema monetario internacional, sobre la base de las reglas cambiaras mutuamente aceptadas, sino que le conferan un manclato implcito de gestor de crisis y de garante de la disciplina de los 71

pases endeudados. As, el FMI evolucion hacia un papel de mediador entre, por una parte, los pases en dificultades, por otra parte, los gobiernos de los pases ricos que participan en la financiacin multilateral pblica y, por ltimo, los grandes bancos internacionales que asumen, en lo sucesivo, un papel primordial en la financiacin de las balanzas de pagos de los PVD y cuya fragilidad cada vez mayor, inducida por los mltiples riesgos que pesan sobre sus activos extranjeros, es un tema de preocupacin creciente de la comunidad internacional. El Fondo se ha mostrado ms inflexible en este papel, no previsto por sus estatutos, de lo que lo fue en la gestin global del sistema de cambios.
Recuadro 5
LA FINANCIACIN CONCERTADA Y EL PAPEL CATALIZADOR DE LA FINANCIACIN DEL FMI

El papel de mediador jugado por el fMI entre los pases deudores y sus acreedores fue posible gr:lCias l la organizacin de stos ltimos. en el seno del Club de Pars para los acreedore:; pblicos y en el seno del Club de Londres para los bancos comerciales. En esta organizacin de los acreedores. el status de acreedor privilegiado de las instituciones financieras internacionales, y en particular del fMI, es un elemento fundamental. Los crditos de estas instituciones no se podan rescalonar y, con mayor razn, no se podan anular. Los acreedores bilaterales aceptan esta jerarqua. aunque sus obligaciones adicionales y sus esfuerzos de reprogramacn del pago de la deuda permiten a los pases deudores satisfacer los pagos que deben al FMI, ya que la proteccin de los recursos del Fondo es una garanta para la prcservacin de sus propios compromisos. La reunin de los acreedores pblicos en el seno del Club de Pars, reunin mensual mantenida bajo presidencia francesa, ya exista mucho antes de la crisis de la deuda. puesto que comenz en 1956. Sin embargo, los principales rcscalonarnientos acordados por el Club de Pars se realizaron a partir de 1982, en el marco de una colaboracin muy estrecha con el Fondo. Esta relacin entre el Club de Pars y el Fi'iU responde, en gran medida. al hecho de que los miembros de uno son los principales accionistas del otro, de ah l:r gran convergencia de intereses. En la prctica, la aprobacin de un programa de ajuste por el fondo es e! preludio a la apertura de negociaciones para rescalonar la deuda de los acreedores pblicos reunidos en el seno del Cluh. As, el fMI es e! garante de; la conc!icionalidad de los acuerdos de! Club de Pars, que se somete a su dictamen y a su visin macrocconmca. Adems, los acuerdos de! Club de Pars adaptan sus vencimientos a la duracin de los acuerdos con el f:vtl, y el huen funcionamiento de los primeros ester estrechamente ligado al mantenimiento y al respeto de las fases sucesivas de los segundos. Para asegurar esta coordinacin, la informacin del Cluh de Pars sobre la evolucin de las relaciones entre e! FMI )' los pases deudores est asegurada por un representante de! FMTque participa en calidad de observador en las reuniones mensuales del Cluh. A diferencia del Club de Pars. el Club de Londres no es un grupo formal: se designa comnmente bajo este nombre al conjunto de las diferentes comisiones consultivas de los bancos de depsitos formadas por cada pas deudor con dificultades de pago. As, para Mxico, que era deudor de unos 800 bancos. e! Cluh reuni de 10 a 15 de las principales instituciones crediticias en una comisin consultiva para servir de intermediario entre los pases y el resto de los bancos. Durante los al10S80, ms de 30 paises deudores constituyeron comisiones consultivas, variando los bancos de un pas a otro segn la importancia de sus crditos. Estas comisiones fueron el medio de actuacio de los planes de financiacin concertados conducidos por el FMI. Los bancos comerciales. que apenas podan imponer condiciones econmicas a los prestatarios soberanos y supervisar su cumplimiento, subordinaron sus negociaciones con los pases prestatarios a la consecucin de un acuerdo con el fondo.

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En contrapartida <l esta garanta, el Fondo slo. dara su aceptacin final una vez que los hancos estuvieran dispuestos a financiar el -deficit residual- del pas en dificultades. FI FMI insista en el hecho de que un programa no. deba dejar sin financiar ningn ck'cit de pagos; dicho de otra manera. no deba dejar que se produjera ningn retraso en pagos. En consecuencia, si un pas tena pagos atrasados en el momento de la conclusin de acuerdo con el Fondo, (ste acuerdo deba tener como objetivo eliminar los retrasos en \ periodo cubierto. L:I inanciacin del dficit residual por los bancos slo se poda concebir, evidentemente, "i la actuaci(l11 del FMI se encaminaba a la devolucin ntegra de la deuda, que era ln estrategia oficial h:lsta el Plan Brudy". DesJlus de este plan, a partir de finales de los aos 80, los flujos de capitales pri, ados, especialmente no bancarios, en direccin a los pases emergentes volvieron a adquirir fuerza. Eldesarrollo de la titulizacin modific radicalmente la naturaleza de los riesgos en <:'1 sistema monotario internacional. En la segunda mitad de los a11.05 90, una nueva generacin de crisis justific de nuevo el compromiso a gran escala del FMI. La participacin del Fondo en el flujo total de capuales destinados a los pases emergentes alcanz otra vez en 1998 niveles prxi1II0S :1 los de 1983, pero las condiciones y modalidades de su intervencin evolucionaron. En especial, el papel de catlisis jugado por el Fondo es mucho ms delicado cuando los ttulos ck, deuda se intcrcambian en los mercados entre un nmero indefinido de inversores ..

.Cmo una institucin de cooperacin monetaria entre gobiernos, concebida para velar por la estabilidad del sistema cambiara en un contexto de movimientos de capitales limitados, se adapt a un papel de tutor de los pases en desarrollo en un sistema financiero cada vez ms integrado y bajo la amenaza creciente de un riesgo sisternico? El prximo captulo aborda esta cuestin desde el ngulo del ajuste, aspecto crucial para la coherencia del sistema monetario internacional y que se encuentra en el centro de cualquier actividad del FMI. En este mbito, el Fondo dispone de una ventaja comparativa respecto a cualquier otra institucin pblica de regulacin macroeconrnica, porque es el nico que tiene un punto de vista global. Para ejercer esta funcin de gLLa del ajuste, el Fondo desarroll servicios, defini procedimientos y :iedot de una capacidad de reaccin ante los acontecimientos, convenciendo al mismo tiempo a los gobiernos para que llevaran a cabo las medidas que preconizaba, Igualmente, ha elaborado una doctrina que ha tenido que evolucionar, ante las dificultades para el diagnstico sobre la naturaleza de las crisis que afectan a los pases en clesarrollo.

" Vase Captulo ll, apartado

11.1.

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