INFORME FINAL DE EVALUACIÓN

PROGRAMA DE CAPACITACIÓN PARA

MICROEMPRESARIOS Y TRABAJADORES
INDEPENDIENTES

MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO

PANELISTAS:
Christian Belmar (COORDINADOR)
Teresita Selamé
Eduardo Martínez

JUNIO 2007
Índice de Contenidos
RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................................................... 4
1. DESCRIPCIÓN GENERAL Y OBJETIVOS DEL PROGRAMA................................................................................................... 4
1.1 Fin y Propósito del Programa (Objetivos del Programa) .................................................................................... 4
1.2 Población Objetivo ............................................................................................................................................... 4
1.3 Descripción General del Diseño del Programa.................................................................................................... 4
1.3.1 Componente 1:...................................................................................................................................................... 5
2. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN .................................................................................................................................. 6
2.1. Diseño ................................................................................................................................................................... 6
2.2 Organización y Gestión ........................................................................................................................................ 7
2.3 Eficacia y Calidad ................................................................................................................................................ 9
2.4 Antecedentes Financieros ................................................................................................................................... 14
2.5 Eficiencia / Economía ......................................................................................................................................... 14
3. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD DEL PROGRAMA .................................................................................................. 15
4. PRINCIPALES RECOMENDACIONES ................................................................................................................................ 15
I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA ........................................................................................................................ 18
1.1. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA ................................................................................................................. 18
1.2 OBJETIVOS DEL PROGRAMA A NIVEL DE FIN Y PROPÓSITO ........................................................................................ 18
1.3 JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA ............................................................................................................................... 18
1.4 POLÍTICA GLOBAL Y/O SECTORIAL A QUE PERTENECE EL PROGRAMA....................................................................... 21
1.5 DESCRIPCIÓN DE BIENES Y/O SERVICIOS (COMPONENTES) QUE ENTREGA EL PROGRAMA ......................................... 22
1.6 PROCESOS DE PRODUCCIÓN DE LOS COMPONENTES .................................................................................................. 22
1.7 CARACTERIZACIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE POBLACIÓN POTENCIAL ......................................................................... 27
1.8 CARACTERIZACIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE POBLACIÓN OBJETIVO ............................................................................ 31
1.9 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y MECANISMOS DE COORDINACIÓN ....................................................................... 31
1.10 FUNCIONES Y ACTIVIDADES DE MONITOREO Y EVALUACIÓN QUE REALIZA LA UNIDAD RESPONSABLE ..................... 33
1.11 REFORMULACIONES DEL PROGRAMA ....................................................................................................................... 33
1.12 OTROS PROGRAMAS RELACIONADOS ........................................................................................................................ 34
1.13 ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS ......................................................................................................................... 39
II. TEMAS DE EVALUACION.......................................................................................................................................... 40
1. DISEÑO DEL PROGRAMA ....................................................................................................................................... 40
1.1 Diagnóstico de la situación inicial ..................................................................................................................... 40
1.2 Criterios de focalización y selección de beneficiarios........................................................................................ 42
1.3 Lógica vertical de la Matriz de Marco Lógico ................................................................................................... 42
1.4 Lógica horizontal de la Matriz de Marco Lógico ............................................................................................... 43
1.5 Reformulaciones del Programa a nivel de diseño .............................................................................................. 45
2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA ................................................................................................. 46
2.1 Estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior de la institución responsable y con otras
instituciones ...................................................................................................................................................................... 46
2.2 Criterios de focalización y selección de los beneficiarios .................................................................................. 48
2.3 Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia de recursos y modalidad de pago ............. 49
2.4 Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la Unidad responsable................................ 50
3. EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA............................................................................................................. 51
3.1 Desempeño del Programa en cuanto a la Producción del Componente............................................................. 51
3.2 Desempeño del Programa a nivel de propósito.................................................................................................. 80
3.2.1 Análisis de Cumplimiento del Propósito......................................................................................................................80
3.2.2 Beneficiarios Efectivos del Programa..........................................................................................................................82
3.2.3 Análisis de Cobertura ....................................................................................................................................................85
3.2.4 Focalización del Programa ...........................................................................................................................................88
3.3 Grado de satisfacción de los beneficiarios efectivos .......................................................................................... 88
3.4 Desempeño del Programa a Nivel de Fin ........................................................................................................... 88
4. RECURSOS FINANCIEROS ...................................................................................................................................... 92
4.1 Fuentes y Uso de Recursos Financieros ............................................................................................................. 92
4.2 Eficiencia del Programa ..................................................................................................................................... 94
4.2.1 Análisis de eficiencia actividades y/o componentes .................................................................................................94

2
 4.2.2 Gastos de Administración. ............................................................................................................................................97
4.3 Economía ............................................................................................................................................................ 98
4.3.1 Ejecución presupuestaria del Programa .....................................................................................................................98
4.3.2 Aportes de Terceros ......................................................................................................................................................98
4.3.3 Recuperación de Gastos...............................................................................................................................................99
5. SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA................................................................................................................... 100
6. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD ............................................................................................................. 101
III. CONCLUSIONES .................................................................................................................................................... 102
1) CONCLUSIONES REFERIDAS AL DISEÑO DEL PROGRAMA ............................................................................................. 102
3) CONCLUSIONES REFERENTES A EFICACIA DEL PROGRAMA. ........................................................................................ 103
4) CONCLUSIONES EN TORNO A RECURSOS FINANCIEROS Y ECONOMÍA DEL PROGRAMA. ................................................ 111
IV. RECOMENDACIONES .......................................................................................................................................... 113
V. BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................................................... 118
VI. ANEXOS ................................................................................................................................................................... 120

3
PERIODO DE EVALUACIÓN: 2005-2006
PRESUPUESTO PROGRAMA AÑO 2007: $5.172.481.- (miles pesos de 2007)

RESUMEN EJECUTIVO

1. Descripción General y Objetivos del Programa

1.1 Fin y Propósito del Programa (Objetivos del Programa)

FIN: contribuir a aumentar la productividad y la estabilidad empresarial en el sector de las
microempresas, como, asimismo, la empleabilidad de los trabajadores del sector y sus niveles de
ingreso.

PROPÓSITO: que los beneficiarios adquieran y apliquen conocimientos y habilidades claves para
mejorar su desempeño laboral, en función de necesidades detectadas a nivel regional.

1.2 Población Objetivo

Constituyen potenciales beneficiarios del Programa de capacitación laboral FONCAP Microempresas:
1. Los trabajadores, administradores o gerentes que pertenecen a empresas formales que
tributan en Primera Categoría, que dispongan de una planilla anual de remuneraciones
imponibles y que cumplen, además, con la condición de que dicha planilla sea inferior a las 45
unidades tributarias mensuales.
2. Los contribuyentes que tributan acogiéndose al artículo 22 de la Ley de Impuesto a la Renta que
demuestren el pago de una planilla anual de remuneraciones imponibles, siempre y cuando tal
planilla haya sido inferior a las 45 UTM anuales en el año anterior al de la solicitud del beneficio.
3. Empresas unipersonales, cuyos dueños se asignen una remuneración y paguen cotizaciones
previsionales por dicho concepto puesto que, en estos casos, también sería aplicable a su
respecto “la exigencia legal de contar con una planilla de remuneraciones imponibles anuales
inferior a 45 UTM”1. Estas unidades económicas, como también, las empresas individuales de
responsabilidad limitada y las microempresas familiares caen bajo la categoría de empresas
susceptibles de postular al beneficio contemplado por el Programa.
4. Se extiende el beneficio a la o al cónyuge y a los familiares del dueño o gerente de la empresa,
hasta el segundo grado de consaguinidad inclusive, cuando pueda ser acreditada la
participación de ellos en la administración de la unidad económica.

El Servicio de Impuestos Internos ha proporcionado cifras a inicios del mes de junio 2007, las que
indican la existencia, a diciembre 2005, de 54.762 microempresas que presentaban planillas de
remuneraciones anuales iguales o inferiores a las 45 UTM. A fin de incluir a los familiares de los
microempresarios entre la población objetivo del Programa, y bajo el supuesto razonable de que
estas unidades económicas funcionan con el aporte laboral de hasta dos personas por unidad, el
Panel ha calculado la población objetivo en términos de personas individualmente consideradas en
una cantidad equivalente al doble de aquella que fue definida por el S.I.I. para las microempresas,
vale decir, en 109.524 personas.

1.3 Descripción General del Diseño del Programa

El Programa fue creado para atender a microempresas, debido a las medidas adoptadas en función de
limitar el acceso de éstas a la franquicia y que no quedasen descubiertas2. Esto porque se constató que
el subsidio directo MYPE-FONCAP, así como el mandato para Capacitación no presentaron los

1
Oficio del Jefe del Departamento Jurídico (s) al Director Nacional (s) del SENCE, con fecha 16 de febrero 2007; p. 1.
2
Las razones son expuestas más adelante en el documento, para un mayor detalle ver Evaluación Comprensiva del Gasto SENCE, año 2003.

4
resultados esperados y evidenciaron deficiencias en la utilización de los recursos por parte de los
OTEC.

El Programa apunta a resolver el problema de la insuficiente inversión en capacitación por parte de las
microempresas, causada por supuestas fallas de mercado que inhiben dicha demanda, tales como el
difícil acceso al crédito para inversiones en capacitación, la escasa información de los usuarios sobre
los productos que ofrecen los OTEC y los beneficios indirectos de la capacitación que no producen
compensación para la empresa que capacita: beneficios sociales que no generan retornos, o retornos
que son capturados por los trabajadores u otras empresas, por efecto de la rotación de los
trabajadores. Si bien el problema no ha sido dimensionado, hay antecedentes que muestran que el uso
de los subsidios por parte de las empresas más pequeñas es relativamente bajo; por ejemplo, en 1996
sólo el 0,4% de las microempresas (que constituyen el 80% de las empresas en Chile) usaron la
franquicia tributaria, contra un 80% de las grandes empresas que hicieron lo propio3.

El Programa se inicia el año 2005, en todo el país. El Programa entrega un subsidio en especies
(cursos de capacitación gratuitos) a microempresas y trabajadores independientes, como alternativa a
la franquicia tributaria general para la capacitación en las empresas. Pueden postular al Programa: (a)
los propietarios activos, gerentes o administradores de microempresas; (b) cónyuges o familiares del
propietario hasta el segundo grado de consanguinidad que participen en la administración de la
microempresa; (c) los trabajadores dependientes de tales unidades económicas; y, (d) los trabajadores
independientes. Para efectos del Programa, se entiende como microempresarios a contribuyentes que
tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a las 45 UTM.

Los cursos son ejecutados por organismos de capacitación contratados para ese efecto previa
adjudicación por la vía de licitaciones abiertas, en las que se considera el precio y la calidad
(contenidos y metodología curriculares). La oferta de cursos se configura a partir de un análisis de la
demanda y oferta de capacitación en cada Región, realizado mediante consultas de las direcciones
regionales del SENCE con organismos de capacitación, Consejos Regionales de Capacitación (CRC),
autoridades regionales y organizaciones gremiales4. El Programa se financia con recursos del Fondo
Nacional de Capacitación (FONCAP) administrado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
(SENCE).

1.3.1 Componente 1:
El Programa cuenta con un solo Componente: la entrega de cursos de capacitación a sus beneficiados.
Estos cursos tienen una duración de entre 15 horas mínimo y 40 horas máximo (cronológicas).
Además, se entrega directamente el monto del subsidio a los OTEC u organismos encargados de
entregar los cursos, y los beneficiados no deben efectuar ningún desembolso al respecto. Los montos
del subsidio van entre un máximo de 9 UTM anuales por persona y 26 UTM anuales por microempresa.
Los temas de estos cursos pueden ser transversales (de interés general) o cursos específicos a algún
rubro de actividad económica.

Con respecto a los cursos, éstos son bosquejados en cuanto a contenidos pertinentes a cada Región
por los Consejos Regionales de Capacitación y son las Direcciones Regionales del SENCE las que
definen en cada Región criterios diferentes para la confección de los cursos. Esto se lleva a cabo
conforme a las necesidades de capacitación particulares de los sectores productivos de cada Región
detectadas por el SENCE, siendo ratificados dichos requerimientos por el Consejo Nacional de
Capacitación. Luego, se llama a licitación por medio del portal de Internet Chilecompra. Los OTEC que
postulan deben especificar si los cursos ofrecidos se dictarán en toda la Región o sólo en ciertas

3
Jara, Osvaldo: Evaluación del Sistema de Capacitación en Chile, Santiago, Chile, Editorial Universitaria, 2002; p. 38.
4
Los Consejos Regionales de Capacitación están integrados por el Secretario Regional Ministerial de Trabajo y Previsión Social, que lo
preside, el Secretario Regional Ministerial de Economía, dos representantes del sector laboral, dos representantes de las organizaciones
empresariales y el Director Regional del SENCE, que actúa como secretario ejecutivo.

5
comunas. Además, los OTEC deberán basar su propuesta de cursos considerando conjuntamente los
perfiles y la existencia de estándares de competencias laborales en los sectores u oficios en que éstos
existan. Como parte de la propuesta técnica y económica, los OTEC deben definir el número óptimo de
participantes, el número mínimo de participantes requeridos para la realización del curso, el número de
horas cronológicas de duración del curso y el valor/hora que cobrarán por curso ofrecido. En el primer
llamado a licitación (marzo del 2005), este ultimo valor no podía exceder los $3.800 pesos (tres mil
ochocientos pesos). El SENCE informa a través del mismo portal cuáles son los OTEC seleccionados.
Los potenciales beneficiarios postulan a los distintos OTEC, que son las entidades que imparten los
cursos.

2. Resultados de la Evaluación

2.1. Diseño
El problema de la insuficiente demanda de capacitación en las microempresas debido a fallas de
mercado, del punto de vista de la rentabilidad social, corresponde a una hipótesis (que el Panel
considera válida), aunque no existe evidencia empírica (“datos duros”) de respaldo que permita
comprobar su validez y dimensionar el problema. Tampoco hay estudios que fundamenten el monto
máximo del beneficio: 26 UTM por empresa ($ 835.000 pesos, aproximadamente) y 9 UTM ($ 290.000
pesos, aproximadamente) por trabajador capacitado. El Panel estima que el monto del subsidio por
trabajador es excesivo; de hecho, equivale a 5 veces el promedio de horas por participante que se
realizan al amparo de la franquicia tributaria (20 horas). También el subsidio por empresa parece
excesivo, ya que alcanza para comprar casi 220 horas de capacitación, suficiente para atender a 10
trabajadores anualmente (más del total de trabajadores ocupados por empresa, en empresas de 1 a 9
trabajadores), considerando el promedio de horas de capacitación por participante en el marco de la
franquicia tributaria. Como dato, sólo 71.647 trabajadores fueron atendidos a través del Programa
FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes en 2006, en circunstancias que el volumen
de empleo en las empresas con hasta 9 trabajadores llegaba a 2,6 millones de personas, según
Encuesta Casen 2003. Por cierto, la baja demanda no implica necesariamente una demanda
insuficiente.

Las limitaciones impuestas al uso de la franquicia dice relación con el hecho de mejorar la asignación y
transparencia de recursos hacia el segmento de microempresas unipersonales, debido a que se
constató un uso no eficiente por parte de algunos OTEC, en particular, respecto del Mandato Especial
de Capacitación. Por tanto, esta justificación dio origen a las condiciones de funcionamiento del
programa que actualmente opera (un máximo de 26 UTM por empresa para aquellas con planilla de
remuneraciones anuales inferiores a 45 UTM). Si bien dada las condiciones actuales no parecen ser
apropiadas, a juicio del panel permiten comprender la lógica inicial para el diseño del Programa
constituyendo una condición necesaria pero no suficiente.

La Ley 19.967 o nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo establece que las empresas postulantes al
subsidio del Programa no pueden tener una planilla de remuneraciones anuales imponibles superior a
45 UTM, lo que restringe el beneficio a las empresas con más de un empleado; inclusive, la condición
es poco realista ya que el ingreso mínimo legal anual actual (50 UTM) es superior a esa cifra. Si bien
este límite pudo haber tenido sentido cuando se diseñó el Programa, en el contexto actual ya no es
pertinente.

La norma legal que limita los beneficios del Programa a las empresas con una planilla de
remuneraciones anuales inferior a 45 UTM implica una inequidad con respecto a otras micro y
pequeñas empresas que sólo pueden optar a la franquicia tributaria para la capacitación y que
presenten grados de vulnerabilidad similares. (Este límite ni siquiera permite pagar el sueldo mínimo a
un trabajador durante un año). La franquicia tiene un máximo de 9 UTM por empresa para empresas
cuyo 1% de remuneraciones anuales imponibles no supera esa suma, lo que implica que ambos
subsidios llegan a equipararse cuando la planilla de remuneraciones de la empresa alcanza a 2.600

6
UTM (equivalente a un nivel de empleo cercano a 50 trabajadores, suponiendo un salario de 1 Ingreso
Mínimo legal por trabajador). Esto significa que hay microempresas (con 2 o más empleados) que sólo
pueden acceder a la franquicia, y con beneficios inferiores a los del FONCAP.

El enfoque de género no ha estado explícitamente considerado en el diseño del Programa, pero el

Panel considera conveniente realizar un estudio para verificar si existen factores que inhiben la
participación de las mujeres en el Programa (por ejemplo, restricciones de tiempo por razones de
trabajo, atención del hogar y cuidado de los hijos) u otras condiciones que justifiquen la aplicación de
un enfoque de género, ya que no hay mayor información al respecto. (SENCE, en su Informe PMG de
Género Año 2005, Acápite Diagnóstico Actualizado, refiriéndose al Programa FONCAP
Microempresarios y Trabajadores Independientes afirma que, por constituir éste todavía un programa
reciente “en proceso de estructuración, el Servicio no ha definido y desplegado aún todos los
mecanismos de articulación posibles y pertinentes para su operación y seguimiento”. En el caso del
PMG Año 2006, si bien se señalan esfuerzos en materia de obtención de indicadores de género, no se
obtuvieron debido a la no definición de la Población Objetivo).

La Matriz del Marco Lógico del Programa plantea objetivos válidos ordenados jerárquicamente de
acuerdo a sus relaciones de causalidad. Asimismo, los indicadores de logro de los objetivos son
adecuados y factibles de medir; no obstante, el SENCE presenta dificultades para elaborar la
información estadística y presupuestaria necesaria.

En los últimos diez años, el SENCE ha puesto en práctica cinco instrumentos de estímulo a la
capacitación en las micro y pequeñas empresas. Actualmente se encuentran vigentes: (1) la franquicia
tributaria de 9 UTM por empresa si el 1% de sus remuneraciones anuales imponibles es inferior a esa
suma, y 7 UTM por empresa si su planilla de remuneraciones anuales imponibles está en el rango de
35 UTM a 45 UTM. Este beneficio se estableció el 2004; (2) Mandato Especial e Irrevocable de
capacitación. Se trata de un instrumento que permitía a las empresas ceder su derecho a la franquicia
tributaria a cambio de un crédito para capacitación, otorgado por instituciones financieras y organismos
de capacitación. El instrumento está vigente, pero dejó de operar por irregularidades detectadas en su
uso5; (3) Subsidio directo, a través del Programa FONCAP-MYPE, de hasta 26 UTM por empresa para
aquellas cuya planilla anual de remuneraciones imponible no supera las 13.000 UTM. El Programa fue
discontinuado el 2003; y, (5) actual subsidio directo, a través del Programa FONCAP-Microempresarios
y Trabajadores Independientes, de hasta 26 UTM por empresa y 9 UTM por trabajador, aplicable para
microempresas con una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a las 45 UTM.

Sin embargo, esta trayectoria más bien pareciera obedecer a un proceso de ensayo y error para lograr
instrumentos que den cuenta de la realidad del sector. Algunos instrumentos han tenido acierto en la
definición y no necesariamente en la gestión o viceversa. Sin embargo, la experiencia práctica
desarrollada hasta el momento impone el desafío para avanzar hacia un diseño estable y regular para
los próximos años, que efectivamente permita desarrollar o mejorar los instrumentos actuales.

2.2 Organización y Gestión

La estructura organizacional y la dotación de personal del Programa presenta una distribución de
funciones entre el nivel central del SENCE (específicamente, el Departamento de Capacitación en
Empresas) y las Direcciones Regionales, que resulta adecuada para la administración de sus
operaciones: hay mecanismos de coordinación y procedimientos establecidos, la distribución de
funciones es consistente con la forma de operar del Programa, y las cargas de trabajo del personal son
normales. No obstante hay debilidades en la información que maneja el Programa: no existe una
cuantificación de la población objetivo, no se registran resultados a nivel de los beneficiarios, no se
dispone de información de monitoreo del Programa.

5
Ver Capítulo 1.3: Justificación del Programa, en Antecedentes del Programa.

7
La coordinación interna entre las unidades centrales y regionales del SENCE que intervienen en la
administración del Programa opera de manera expedita y no se observan demoras en las operaciones
que pudieran atribuirse a fallas de coordinación.

Las relaciones de coordinación con otras instituciones y programas afines - como SERCOTEC, FOSIS
e INDAP- son ocasionales, pudiendo ser mejoradas en lo que se refiere a compartir información y
aunar esfuerzos para realizar estudios de necesidades de los sectores atendidos6. Con todo, no se
observan duplicidades entre el Programa y los de las instituciones señaladas, ya que se trata de
productos distintos, clientelas distintas y modos de entrega de la capacitación distintos, como se explica
en el texto.

Con respecto a la relación del Programa con la franquicia tributaria para la capacitación en las
empresas, el Panel estima que, dadas las características de ambos instrumentos, puede que sea poco
probable la existencia de un problema de duplicación ineficiente de esfuerzos; sin embargo, no existen
datos concluyentes al respecto por lo que sería necesario realizar un estudio respecto a cuán grande o
cuán pequeño es el “traslape” de la población objetivo. Esto, porque, de existir duplicidad, se debe
evaluar la continuidad o el rediseño de ambos instrumentos, o la creación de un nuevo instrumento que
sustituya a los dos mencionados. Lo anterior requiere, por tanto, hacer explícita una definición
cuantitativa y cualitativa de las poblaciones objetivos de cada instrumento.

Cabe recordar que el Programa en evaluación fue creado con el objetivo de dar cobertura a aquellas
microempresas que quedasen fuera de la franquicia tributaria una vez que se limitara su uso para ellas
(un máximo de 9 UTM por empresa para aquellas con remuneraciones anuales superiores a 45 UTM,
de 7 UTM para empresas en el rango de 35 a 45 UTM de remuneraciones anuales, y cero franquicia
para empresas con remuneraciones anuales menores a 35 UTM), por lo que es importante saber hasta
qué grado se está cumpliendo con este propósito.

El Programa utiliza mecanismos de mercado para la provisión de los servicios de capacitación (dentro
de los límites del subsidio establecido), lo que se expresa en: la gestión descentralizada de las
operaciones; la asignación de los recursos a los proveedores de servicios de capacitación sobre la
base de licitaciones abiertas (pueden participar los organismos de capacitación inscritos en el Registro
Nacional de Organismos Capacitadotes del SENCE); el pago a los proveedores en función de la
cantidad de beneficiarios efectivamente atendidos (egresados exitosos), y el análisis de la demanda y
oferta de capacitación a nivel regional con participación de los actores involucrados (Consejos
Regionales de Capacitación, OTEC, organizaciones gremiales y autoridades regionales). Estos
procedimientos crean condiciones que contribuyen a alcanzar un equilibrio entre la oferta y la demanda
de capacitación en términos de calidad y pertinencia de los cursos.

El Programa no aplica criterios explícitos de focalización y selección de los beneficiarios

(microempresas y trabajadores), salvo los que establece la Ley 19.967 o nuevo Estatuto de
Capacitación y Empleo. Aunque los OTEC consideran los criterios legales de elegibilidad y el orden de
inscripción de los postulantes, ello no asegura que realmente queden las unidades o beneficiarios que
más requieren de este apoyo. Ya que el orden de inscripción no rescata elementos cualitativos
respecto de los beneficiarios.

A juicio del Panel, los criterios para la asignación de los recursos al Programa y su distribución entre las
regiones son válidos y contribuyen a una adecuada articulación de la oferta y la demanda de
capacitación a nivel regional. Asimismo, la asignación de los recursos a los organismos de capacitación
en base a licitaciones abiertas, asegura una adecuada elección (según calidad y precio) de los cursos
que serán ofrecidos. Aunque no hay mediciones objetivas de la duración del ciclo completo de una

6
Por ejemplo, cuando se discuten políticas y acciones de apoyo al sector de los pequeños productores, en general.

8
licitación (convocatoria, licitación, evaluación de propuestas, adjudicación, tramitación de convenios,
ejecución de los cursos y pago a los proveedores), en la Unidad Responsable del Programa se tiene la
percepción de que el proceso es lento, extendiéndose, en ocasiones, más allá del año de su iniciación.
Esto puede influir negativamente en la disposición de los OTEC a participar en el Programa y en la
atención oportuna a las necesidades de los beneficiarios.

2.3 Eficacia y Calidad

1. Pertinencia de la Demanda Territorial Levantada
La idea de que se ausculte la demanda a través de los organismos que integran los Consejos
Regionales de Capacitación parece acertada. El proceso detrás de esta coordinación
interinstitucional e indagación con actores territoriales claves, permite recabar información
pertinente para la identificación de las temáticas relevantes. Cuantitativamente hablando, respecto
del año 2006, único año para el cual el Panel obtuvo información, en la identificación de temas para
capacitación, un conjunto de 3.617 temas fueron levantados. Éstos se vinculan a materias técnicas,
como respuesta a las demandas territoriales provenientes de todo el país. No es posible emitir un
juicio categórico respecto a esta cifra, dada la falta de información respecto a las materias revisadas
en el año 2005. En relación con la pertinencia de la demanda levantada, considerando que la
identificación de temas y cursos es una aproximación cualitativa a esa demanda, es posible
destacar lo siguiente:
a) la “parrilla” de 3.617 temas identificados que abordaban materias especializadas vinculadas a
algún rubro de actividad económica se vio complementada por un conjunto de 84 temas
transversales cuyos contenidos eran aplicables a la totalidad de los ámbitos económico-
productivos. Cada una de las Regiones del país pudo tener acceso a estos 84 temas. La
revisión de la “parrilla” de temas específicos que interpretarían la demanda de cada Región
ha permitido al Panel formarse una idea, a simple vista positiva, en relación con la pertinencia
de la demanda así levantada, por cuanto ella respondería a las necesidades y condiciones de
producción específicas de cada Región.
b) Ello, no obstante, el análisis de la demanda territorial por rubro de actividad económica arrojó
como resultado que el sector silvoagropecuario se encontraba sobre-representado en 11
Regiones del país, en tanto que en un número similar de Regiones ocurría lo propio con el
sector pesquero. Por su parte, el sector turismo y transporte estuvo sobre-cubierto en 10
Regiones del país. Por el contrario, en 4 Regiones se encontró sub-representado el sector
comercio, mientras en 3 Regiones se detectó similar situación que afectó al sector de la
construcción.

2. Capacidad de Respuesta a la Demanda Territorial Levantada

En lo que dice relación con la capacidad de proporcionar atención efectiva a la demanda levantada, el
Panel pudo constatar que:

a) El 34,6% del total de organismos capacitadores que, conforme a funcionarios del Programa,
pueden considerarse como “parte regular” del Registro Nacional de OTEC que administra SENCE
(unos 2.200 OTEC), presentó en el año 2006 propuestas al Programa. Esta cifra es considerada
aceptable por el Panel, por cuanto asegura “capacidad instalada” y recursos humanos y técnicos
suficientes para el funcionamiento del Programa.

b) Un 16,5% de los OTEC que en el llamado a licitación del año 2006 resultaron con propuestas
preseleccionadas no participaron finalmente en la impartición de los cursos. Ello se explica por el
hecho de que el proceso de preasignación no significa, en términos de disponibilidad de fondos, que
todos los cursos preadjudicados puedan ser finalmente financiados. Además, esta situación podría
estar señalando la existencia de dificultades en el proceso de reclutamiento de eventuales
participantes con que se enfrentan algunos OTEC para llenar los cupos disponibles y/o para realizar
los cursos bajo condiciones de rentabilidad que les sean atractivas.

9
c) Relacionado con lo anterior, sólo el 53,1% de los cursos preseleccionados fue finalmente
ejecutado. A pesar de que el conjunto de cursos preseleccionados es el que, en definitiva, representa
más fielmente la estructura de la demanda por acciones de capacitación en el nivel regional, el hecho
de que, por un lado, los fondos que puede asignar el Programa no son susceptibles de financiar la
totalidad de ellos, y de que, por otro lado, no todos los OTEC que resultan con cursos preasignados o
preseleccionados finalmente ejecutan todos ellos, determina la existencia de una porción de la
demanda que permanece insatisfecha porque quedan fuera de la oferta programática. Este modus
operandi de los actores involucrados en el Programa redunda, en definitiva, en una distorsión de la
demanda por capacitación, o, al menos, en una falta de respuesta cabal a dicha demanda. En otras
palabras, la demanda no es la que necesariamente lidera los procesos de ejecución de los cursos,
puesto que es la posibilidad de llenar los cupos disponibles y luego de financiar tales cursos lo que
determina, en definitiva, que éstos se impartan o no. En todo caso, cabría realizar una investigación
en este sentido que permitiese dirimir si estos resultados son atribuibles a la no disponibilidad de
fondos suficientes o a la escasez de demanda (los postulantes serían menos que los cupos
disponibles).

Al efectuar la comparación entre la distribución regional de los cursos efectivamente realizados y la

correspondiente distribución que presenta la población objetivo, el Panel pudo concluir que las
distintas Regiones se encontraban adecuadamente representadas en la oferta de cursos.

3. Beneficiarios Efectivos
Si se lo compara con la población objetivo, puede señalarse que el Programa contó con una
importante cantidad de beneficiarios efectivos, tanto en el año 2005 (79.211 personas individualmente
consideradas), como en el año 2006 (71.647). El número de microempresas beneficiadas en el año
2006, en tanto, alcanzó a 34.296.

El número de personas beneficiadas sufrió una merma de 9,5% en el período 2005-2006. Esta
disminución no ha podido ser explicada por el Panel en tanto que el Programa tampoco ha podido dar
explicaciones a este respecto.

A raíz de que en los dos primeros años de funcionamiento del Programa se “flexibilizaron” los criterios
aplicados para el ingreso, una proporción de los beneficiarios efectivos, cuya magnitud el Panel
desconoce por falta de antecedentes, no respondía a las características socio-laborales que definen a
la población objetivo del Programa.

Al comparar las personas y las microempresas que fueron beneficiadas por el Programa en los años
2005 (personas) y 2006 (personas y microempresas) con la distribución territorial que presentaba la
población objetivo, puede señalarse que la atención prestada a las distintas Regiones del país
respondía a la envergadura de la población objetivo existente en cada Región.

Para el año 2006, el Programa se propuso atender a 55.339 participantes y atendió a 71.647. Con
ello habría alcanzado un nivel de logro en cuanto a atención de beneficiarios de un 129%.

En lo que dice relación con la distribución por género de los beneficiarios efectivos, el hecho de no
haber podido contar con los antecedentes requeridos ha impedido al Panel extraer conclusiones a
este respecto.

4. Cobertura
Para el año 2006, el Panel ha calculado una cobertura a nivel nacional de 62,6%, en términos de
microempresas beneficiadas. En general, en todas las Regiones del país, a excepción de las
Regiones de Magallanes (28,6%) y de Tarapacá (34,7%), el Programa registró coberturas muy altas
en este ámbito. Las 3 Regiones en las cuales el Programa alcanzó mayor cobertura fueron la

10
 Quinta de Valparaíso (con un 79,9%), la Tercera de Atacama (79,1%) y la Región del Maule
(77,1%).

Si se parte del supuesto de que en el año 2005 un número similar de empresas fue capacitado por
el Programa y considerando que se trata de un colectivo muy restringido de unidades económicas
(microempresas formalizadas, pero, a la vez, con planillas de remuneraciones anuales inferiores a
las 45 UTM), podría asumirse una cobertura acumulada superior al 62,6%. En todo caso, el hecho
de no disponer de cifras sobre empresas beneficiarias en el año 2005 y el no poder identificar las
empresas que resultaron beneficiarias del Programa durante cada uno de los dos años bajo
evaluación (y, por ende, el no poder establecer si hubo o no duplicidad de empresas beneficiarias y
la cuantía de ésta), impide establecer con precisión la cobertura efectiva del mismo. Por ello, el
Panel estima que estas cifras deben ser tomadas con precaución.

En términos de personas beneficiadas, la cobertura a nivel nacional fue superior a la registrada

entre las microempresas: 72,4%. El patrón de cobertura entre las Regiones presentó en este caso
una disparidad mayor que en el caso de las microempresas. Es así, por ejemplo, como mientras la
Región de Atacama presentó una cobertura de 108,5%7, en la Región de Aysén este indicador
alcanzó un valor de sólo 24,5%. Esta última Región, junto con la de Magallanes fueron las que
experimentaron la menor cobertura. La cobertura en la Región de Magallanes fue de 38,8%.

Si bien los niveles de cobertura al nivel de personas son considerados elevados por el Panel, éste
sugiere guardar ciertas reservas por cuanto, para obtener valores más fidedignos, sería preciso
descartar aquellos casos que, sin presentar las condiciones exigidas para formar parte de la
población objetivo, fueron aceptados como participantes por el Programa. También habría que
descontar aquellos casos (cuya proporción el Panel, al igual que en el caso anterior, desconoce)
que corresponden a personas que participaron en un mismo año en más de una acción de
capacitación, así como aquellas personas que, si bien participaron en el Programa, finalmente no
asistieron a la totalidad o al menos al 75% de las clases.

5. Calidad Técnica de las Acciones de Capacitación

El Programa no dispone de estudios evaluativos que permitan establecer ciertos rasgos que son
importantes de medir en todo proceso de capacitación, como son, la pertinencia de las
metodologías de enseñanza-aprendizaje aplicadas por los OTEC y la relevancia que para la
actividad económico-productiva de los usuarios revisten los contenidos impartidos. Tampoco el
Programa dispone de un sistema de monitoreo y seguimiento de la aplicación de los conocimientos
adquiridos por parte de los egresados ni de los eventuales impactos alcanzados gracias a estos
conocimientos.

El Programa tiene definidos 5 indicadores de calidad, los cuales aluden a la duración de los cursos,
a la satisfacción de los egresados, a la proporción de cursos supervisados y al factor oportunidad
en la producción del Componente. Mientras el Programa ha calculado los 2 indicadores que miden
la oportunidad en la producción del Componente, éstos no han sido validados ni cuantificados por el
Panel debido a la falta de los antecedentes requeridos. Por otro lado, los restantes 3 indicadores no
han sido cuantificados ni por el Programa ni por el Panel por las mismas razones señaladas
anteriormente.

Por otro lado, el Programa reconoce que, en los años de evaluación que comprende el presente
Informe, se ha constatado la existencia de una demora excesiva entre el momento de la
preasignación o preselección de los cursos y el momento de la adjudicación formal. Por ello,
respecto de este inconveniente, el Programa está implementado cambios en los procedimientos

7
Este valor puede estar señalando la incorporación al Programa de participantes que no cumplían con las condiciones de la población objetivo
y/o, también, que una proporción importante de los beneficiarios participaron más de una vez en las acciones de capacitación ofrecidas por
éste.

11
que propenderían a superarlo. Esta demora redunda, sin duda, en desmotivación de los OTEC por
participar en el Programa y puede también incidir negativamente en la producción del Componente
al provocar la deserción de los potenciales participantes.

Cabe señalar que determinados resguardos que la normativa legal y el SENCE contemplan para
garantizar la idoneidad de los OTEC que prestan servicios al Estado, se constituyen en elementos
que garantizan estándares mínimos de calidad en la producción del Componente. Se trata de los
siguientes factores: i) en primer lugar, los OTEC deben contar con la certificación bajo la Norma
NCH 2728, establecida como Norma Oficial de la República por la Resolución Exenta Nº 155 del
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de
2003. Esta norma establece los requisitos que deben cumplir los OTEC para certificar su Sistema
de Gestión de Calidad en materia de ofertas de capacitación; b) en segundo lugar, los procesos de
presentación de propuestas, adjudicación y firma de contratos se desenvuelven de acuerdo a lo
dispuesto por la Ley de Compras Públicas, lo cual garantiza que los oferentes y sus respectivas
propuestas se ciñan al cumplimiento de ciertos estándares de calidad; c) en tercer lugar, el
Programa analiza y evalúa las propuestas presentadas por los OTEC siguiendo las indicaciones
establecidas en el documento “Manual de Evaluación FONCAP Microempresas 2005”, el cual
entrega pautas objetivas y exigentes para la evaluación de las propuestas. En todo caso, los
mencionados resguardos corresponden a medidas generales aplicadas por el SENCE, y no son
atribuibles al Programa.

El Panel considera como deficiencia grave el hecho de que el Programa no cuente con indicadores
de calidad cuantificados y debidamente validados. El no poder contar con indicadores de calidad
cuantificados, referidos, por ejemplo, a la duración de los cursos, a la satisfacción de los egresados,
a la proporción de cursos supervisados y al factor oportunidad en la producción del Componente,
impide conocer aspectos claves relacionados con la eficacia del Programa.

6. Conclusiones sobre el Nivel de Logro del Objetivo a Nivel de Propósito

El Panel carece de antecedentes que le permitan determinar si los egresados del Programa
efectivamente han adquirido los conocimientos y habilidades claves para su desempeño laboral.

Ninguno de los 4 indicadores de eficacia a nivel de Propósito contenidos en el documento del

Programa “Medición de Indicadores Matriz de Marco Lógico (Período 2003-2006) ha sido
cuantificado por el Programa.

Estos indicadores son:

i) Eficacia/Producto
Porcentaje de beneficiarios atendidos por el Programa en relación a la población objetivo del
programa, por Regiones.

ii) Eficacia/Producto
Porcentaje de beneficiarios que desertan del Programa por Regiones.

iii) Eficacia/Resultado Intermedio

Porcentaje de beneficiarios egresados, respecto al total de beneficiarios.

iv) Eficacia/Resultado Intermedio

Porcentaje de beneficiarios egresados aplicando contenidos aprendidos, respecto al total de
beneficiarios egresados.

7. Conclusiones sobre el Nivel de Logro del Objetivo a Nivel de Fin

El Programa no ha efectuado seguimiento ni a beneficiarios individualmente considerados ni a
unidades económicas. Además, ninguno de los 5 indicadores de eficacia definidos por el Programa

12
a nivel de Fin, ha sido cuantificado. Dado que los resultados de los indicadores a nivel de Fin no
son 100% atribuibles al Programa, el análisis de los mismos queda fuera del alcance de
evaluaciones como la presente, que utilizan la metodología de marco lógico. En este sentido, no
resulta posible determinar la medida en que el desempeño del Programa se encuentra
efectivamente contribuyendo al logro del objetivo a nivel de Fin. Sin embargo, en opinión del Panel,
la medición de aspectos vinculados con los eventuales efectos que la producción del Componente
ejerce sobre la productividad, sobre el nivel de ingreso de los trabajadores y sobre los niveles de
ganancia de las microempresas beneficiarias, entre otros aspectos, medición que correspondería a
un estudio de evaluación de impacto, son claves para poder establecer dicha relación.

8. Conclusiones Respecto de la Validación de los Indicadores

Entre un total de 26 indicadores que forman parte de la Medición de Indicadores Matriz de Marco
Lógico (Período 2003-2006) propuesta por el Programa, 4 han sido refutados por el Panel: uno de
ellos porque se repite (a nivel de Propósito y a nivel de Componente) y los restantes 3 porque
corresponden a un mismo indicador que fue considerado no válido por el Panel y que también se
repite, esta vez 3 veces (en los 3 niveles de objetivo).

De los 22 restantes, constan 18 que son de eficacia y 4 de eficiencia y economía. Del total de 18
indicadores de eficacia puede señalarse que:
a) 5 corresponden al Nivel de Fin, los cuales, según se ha señalado anteriormente, no han sido
cuantificados;
b) 4 se vinculan al Propósito y tampoco han sido cuantificados;
c) 9 corresponden al nivel del Componente, de los cuales 5 han sido cuantificados y 4 no
cuantificados;
d) De los 5 indicadores de eficacia a nivel de Componente que han sido cuantificados, uno solo ha
sido medido para los años 2005 y 2006. El resto sólo ha sido medido respecto del año 2006. El
indicador que ha sido medido por el Programa para ambos años es: Eficacia/Producto:
“Porcentaje de cursos ejecutados respecto del total de cursos adjudicados”. Su cuantificación ha
arrojado como resultados un 99% para el año 2005 y un 93% para el año 2006. Aparte de
considerar el Panel que este indicador arroja escasa información porque los cursos adjudicados
tienen altas probabilidades de ser ejecutados - los mayores obstáculos para la producción del
Componente se asocian a la necesidad que tienen los cursos preseleccionados de completar
los cupos esperados -, estos valores no han podido ser validados por el Panel por carecer de
los antecedentes necesarios. El Panel ha sugerido la incorporación de un indicador de
Eficacia/Producto que podría eventualmente reemplazar al recién comentado ya que aporta
mayor información. Se trata del Indicador de Eficacia/Producto: “Porcentaje de cursos
ejecutados, respecto del total de cursos preseleccionados (análisis nacional y regional)”. El
cálculo realizado por el Panel ha arrojado un valor para este indicador de 53,1%;
e) En relación con los otros 4 indicadores de eficacia cuantificados por el Programa, su situación
es la siguiente:

- i) Eficacia/Producto: “Variación anual porcentual del número de cursos

ejecutados”. Mientras el Programa le adjudica un valor de -82%, el Panel ha
cuestionado la forma de cálculo propuesta por el Programa. El Panel no valida
este indicador como tampoco ha podido cuantificarlo por falta de información;
- ii) Eficacia/Proceso: “Porcentaje de OTEC que ejecutan respecto del total de
OTEC que postulan cursos”. El valor entregado por el Programa es 83%. Este
valor ha sido recalculado por el Panel, pero sobre la base de un denominador
distinto, obteniendo un resultado de 83,5%. En efecto, en lugar del
denominador “Nº de OTEC proponentes” el Panel ha propuesto que sea
utilizado el de “Nº de OTEC con cursos preseleccionados”. Es así como la
validación de este indicador queda sujeta a la previa aprobación por parte del
Programa de la sustitución del denominador en cuestión;

13
 - iii) Calidad/Producto: “Tiempo promedio entre la adjudicación y la ejecución”.
Valor entregado por el Programa: 10 días. Debido a que ha rechazado la forma
de cálculo utilizada por el Programa para su medición por considerarla
incorrecta, el Panel no ha validado este indicador. Por no contar con los
antecedentes necesarios, el Panel tampoco lo ha podido calcular;
- iv) Calidad/Proceso: “Tiempo promedio entre la preselección (o preasignación)
y la adjudicación”. El valor entregado por el Programa es de 125 días. Al igual
que en el caso anterior, el Panel ha rechazado la forma de cálculo de este
indicador, y, por ende, ha determinado no validarlo. Tampoco ha contado con la
información necesaria que le habría permitido efectuar un cálculo propio.

En resumen, del total de 5 indicadores de eficacia (todos al nivel de Componente) cuantificados por
el Programa, 3 no han sido validados por el Panel por considerar éste que la fórmula de cálculo
utilizada por el Programa no ha sido la correcta. El cuarto indicador tampoco fue validado por no
disponer el Panel de la información requerida para corroborar el valor proporcionado por el
Programa. El valor del quinto indicador puede ser validado en la medida en que el Programa se
avenga a cambiar el denominador según lo propuesto por el Panel.

2.4 Antecedentes Financieros

El Programa contempla una única fuente de financiamiento que funciona como un subsidio entregado a
los OTEC, equivalentes al monto necesario para hacer los cursos, el cual no puede superar los $3.800
(pesos/hora de capacitación).

Respecto al financiamiento otorgado al Programa, para el año 2005 el presupuesto inicial otorgado fue
de $4.916.229.- Para el año 2006, año en que ya estaba en plena ejecución el Programa, el
financiamiento otorgado para este periodo fue de $5.741.729.- Por último, para el presente año 2007, el
presupuesto total es de $5.761.654.- Como se puede observar, existe un aumento del 17% entre el
financiamiento del año 2007 y el del año 2005.

Respecto a la información entregada por el Programa en base a la Ley de Presupuestos, el total del
gasto del Programa para el año 2006 fue de $9.833.932.- Esto significó un aumento de 319% con
respecto al gasto total del Programa en el año 2005, que fue de $2.345.883.

2.5 Eficiencia / Economía

Respecto al tema de la eficiencia del gasto, no es posible realizar conclusiones categóricas al respecto.
Ocurre que, entre el año 2005 y 2006 hubo un desajuste en la ejecución del Programa; la tardía puesta
en marcha de éste a finales del 2005, significó que muchos aspectos terminaran su ejecución en el año
2006, lo que, a la vez, también impide calcular los costos unitarios por beneficiario. Si consideramos los
cálculos obtenidos, se aprecia un deterioro en los indicadores de eficiencia, tales como la variación del
gasto entre períodos o la razón entre gastos de administración y gasto total del programa (debido a que
no cuenta con un sistema de información adecuado en cuanto al manejo de las cifras no fue posible
constatar cuánto de esto obedece al desajuste en la ejecución o a una gestión deficiente). Además, el
Programa llevaba al año 2006, sólo 2 años de funcionamiento, y, por el mismo problema del manejo en
las cifras ya mencionado, no es posible hacer una comparación con un Programa de similares
características.

Se observaron deficiencias en cuanto a la entrega de información por parte de la institución sobre el

gasto del Programa. El cálculo o la cuantificación no se sustentan sobre una base homogénea (algunos
datos consideraban el presupuesto inicial y otros el presupuesto final). Tampoco se aclara cómo se
proyecta el presupuesto de un año para el siguiente, o si tiene relación con la población objetivo que se
quiere alcanzar.

14
Por último, y dado el desfase en la ejecución del Programa, al observar las relaciones entre
presupuesto inicial y gasto total del Programa o del componente se aprecia una sub-ejecución
presupuestaria en el año 2005: un presupuesto de $4.365.600 contra un gasto devengado de
$2.345.883; y una sobre-ejecución presupuestaria durante el 2006: un presupuesto de $5.172.481
contra un gasto devengado de $9.833.932, lo que pudiese implicar una gestión deficiente. Para
dilucidar este punto se requiere contar con información del nivel de ejecución del gasto durante el año
en curso (2007).

El valor hora por curso es establecido por cada OTEC, de acuerdo al curso que lleve a cabo, y el
número de personas que se beneficiarán de dicha instrucción.

3. Justificación de la Continuidad del Programa

Los programas de capacitación gratuitos están inspirados tanto en el propósito de corregir una
desigualdad de oportunidades, como en la idea de que la rentabilidad social de la capacitación es
mayor que la rentabilidad privada, debido a que, supuestamente, el mercado no generaría los
incentivos adecuados, lo que inhibe o distorsiona la demanda privada de capacitación.

El Panel considera válida la tesis de fallas de mercado que inhiben el gasto en capacitación en
empresas pequeñas. Fallas como restricciones crediticias, falta de información y externalidades pueden
ser el caso. Sin embargo, tal como se planteó en la sección de Diseño, deben revisarse los requisitos
respecto a quienes pueden acceder a estos cursos y el monto entregado como subsidio a los OTEC
para que el Programa cumpla con el valor social que genera. Además, deben desarrollarse
mecanismos de control social.

Adicionalmente, falta una definición clara de la población objetivo del Programa para analizar si es
necesaria su continuidad o no. De hecho, vale la pena recordar que existe otro programa de ayuda
social a microempresarios, como lo es el programa de Franquicia Tributaria. Respecto de éste, el Panel
considera que el “traslape” entre las poblaciones objetivos de ambos programas es menor; sin
embargo, hace falta una mayor cantidad y una mejor especificación de datos para zanjar este asunto.
Se debe considerar que este elemento es prioritario: cualquier recomendación que pueda surgir de la
evaluación estará sujeta el tema de la magnitud del traslape entre los instrumentos mencionados.

Si existe un traslape elevado, entonces surge con fuerza la hipótesis de desarrollar un único programa.
Por el contrario, en el caso de no existir traslape entre las poblaciones atendidas, se hace necesario
estudiar las características de las poblaciones objetivo de modo de ajustar o dar una mayor precisión
de los instrumentos a las necesidades de las beneficiarios.

Por tanto, se requiere una planificación estratégica periódica en función de los resultados que alcanza
con la población objetivo. También debe analizarse cuánta consistencia existe entre el Presupuesto y la
Planificación Estratégica.

Respecto de los indicadores de eficiencia en el gasto de recursos, al existir problemas con las cifras
entregadas por parte de la institución, a causa de la tardía ejecución presupuestaria del año 2005, no
es posible encontrar información concluyente respecto a la continuidad del Programa en este punto.

4. Principales Recomendaciones
Relacionadas con el DISEÑO del Programa

1. Se recomienda, en primer lugar, realizar un análisis de la demanda de subsidios para la

capacitación de parte de las empresas más pequeñas, que permita averiguar en qué medida los
instrumentos del FONCAP y la franquicia tributaria se encuentran traslapados, y si son, además,

15
 substituibles a juicio de los usuarios potenciales. Junto con lo anterior, la definición cuantitativa y
cualitativa de las poblaciones objetivos para ambos Instrumentos es también una exigencia
perentoria. Esto porque permite construir las bases para el desarrollo de instrumentos que
efectivamente sean funcionales a las necesidades de la población objetivo definida por el
Programa. Además, se recomienda adoptar el concepto de microempresa que, por ejemplo, usa
el Servicio de Impuestos Internos (empresas con ventas anuales hasta UF 2.400), cruzado con
un tope en cuanto al número de empleados (por ejemplo, 9 empleados). Esta recomendación,
en caso de llevarse a la práctica, implicaría una reforma de la Ley 19.967.

El análisis recomendado debería enfocarse en determinar las ventajas y desventajas relativas

de ambos instrumentos para los usuarios, y estimar el efecto que tendría eliminar uno de ellos
sobre la demanda agregada de subsidios para la capacitación en el sector de las empresas más
pequeñas. En caso de probarse que existe traslape de los instrumentos, debería evaluarse, en
términos de costo-beneficio, cuál de los dos instrumentos es más conveniente. O, inclusive, es
factible plantear el rediseño de ambos en un solo instrumento que dé cuenta de las necesidades
del sector.

2. Si del análisis recomendado en el párrafo anterior se concluyese que no existe duplicidad entre
el Programa FONCAP y la franquicia tributaria en el ámbito de las empresas pequeñas, se
recomienda entonces analizar el límite legal de 45 UTM ($1.450.000) para la planilla de
remuneraciones anuales imponibles de las empresas que postulen al Programa, por ser
excesivamente restrictivo ya que, en la práctica, actualmente ni siquiera las microempresas con
un empleado contratado podrían postular al Programa, dado que el Ingreso Mínimo legal anual
es superior a esa cifra ($1.620.000). El Panel considera que, dada la situación que enfrenta el
sector de microempresas en Chile, la vulnerabilidad de las microempresas no está
necesariamente asociada a que sean unipersonales. Por tal motivo, es importante ampliar el
tamaño de empresas consideradas en este instrumento.

3. Se recomienda realizar un estudio para comprobar la validez de la hipótesis relativa a la

insuficiente inversión en capacitación por parte de las empresas más pequeñas, del punto de
vista de la rentabilidad social, causada por fallas de mercado, así como identificar claramente la
población objetivo del Programa y disponer de insumos para revisar su diseño y operación. El
estudio debería estar enfocado a: (1) analizar las carencias de capacitación en las
microempresas; (2) medir la brecha entre las carencias de capacitación detectadas y la
demanda efectiva por capacitación de las microempresas; (3) identificar y medir el efecto de los
factores que explican la brecha entre las necesidades objetivas y la demanda efectiva por
capacitación de las microempresas. El estudio ayudaría a identificar la población objetivo y
orientaría eventuales modificaciones en el diseño y operación del Programa.

Relacionadas con la ORGANIZACIÓN y GESTIÓN del Programa

1. Se recomienda diseñar e implementar un sistema de información que permita hacer

seguimiento de beneficiarios (el que debería incluir el RUT de éstos) y sus características tanto
a nivel nacional como regional. En este sentido, resulta fundamental que el Programa maneje
en forma eficaz las estadísticas relativas a aspectos como el número de OTEC participantes, el
número de OTEC que ejecutan o que ejecutaron en algún momento cursos, el número de
cursos efectivamente realizados, así como también el número y naturaleza de los temas
levantados al nivel regional, entre otros aspectos. El sistema debe levantarse sobre la Matriz de
Marco Lógico propuesta en esta evaluación. En este sentido, el Panel sugiere que el Programa
tome las medidas del caso para contar con información histórica y actualizada que permita en
cualquier momento en que se requiera, dar cuenta ante organismos gubernamentales y ante la
sociedad, en general, acerca del desempeño del Programa en la producción del Componente.

16
2. Para asegurar la calidad y pertinencia de los cursos, se recomienda llevar a cabo las siguientes
acciones:
a. Certificación ex – ante de la calidad de los cursos: acreditar que los instrumentos
metodológicos usados por SENCE para evaluar ex ante los cursos son los adecuados
(cumplir con ciertos estándares).
b. Certificación ex – post de la calidad de los cursos: contar con un plan de acción que dé
continuidad al diseño de un sistema de certificación de competencias laborales.
c. Incorporar dentro del proceso, orientaciones técnicas hacia los OTEC en relación con los
contenidos requeridos para el cumplimiento de determinados perfiles ocupacionales, lo
que involucra la adquisición de determinados conocimientos, como también el desarrollo
de destrezas, habilidades y actitudes para el buen desempeño de un puesto de trabajo.
d. Revisar el límite de las 40 horas como duración máxima de las acciones de capacitación,
al menos respecto de aquellos cursos cuyos objetivos y contenidos en cuanto a
formación de competencias laborales así lo ameriten.
e. A través de encuestas que permitan cuantificar los indicadores de la Matriz de Marco
Lógico del Programa, evaluar aspectos que dicen relación, entre otras cosas, con la
satisfacción de los beneficiarios y la pertinencia de los cursos de capacitación, y que
permitan concluir respecto de si se verifica el correcto levantamiento de la demanda por
parte de los Consejos Regionales de Capacitación y su posterior rectificación por parte
del Consejo Nacional de Capacitación.

3. Se recomienda realizar un estudio de análisis de género para verificar si existen factores que
inhiben diferencialmente la participación de las mujeres en el Programa. Un estudio de esta
naturaleza serviría para orientar la revisión del diseño del Programa con miras a incorporar
elementos que contribuyan a la equidad de género, si fuese necesario.

4. El Panel recomienda que el Programa disponga permanentemente de información actualizada

acerca de todas aquellas situaciones que pudiesen incidir en la valoración de su cobertura. En
este sentido, considera importante que el Programa lleve registros actualizados sobre
participantes que resultan beneficiados aún cuando no reúnen los requisitos ni el perfil socio-
ocupacional que el Programa formalmente establece. Asimismo, sugiere que se contabilicen los
casos que acceden más de una vez en un mismo año calendario a acciones de capacitación.

5. Se recomienda hacer explícitos los criterios de proyección presupuestaria para los próximos
años dentro de los cuales operará el programa, de modo de dar coherencia a dichos
incrementos a nivel institucional. Además, se deben incluir criterios claros respecto a la
asignación de recursos entre regiones, como por ejemplo, asignación de acuerdo al tipo de
cursos que se dictarán en la región, dependiendo de si estos son más costosos en su ejecución
o no.

6. El Panel sugiere ceñirse a metas de ejecución presupuestaria en cuanto a la relación gasto vs.
Presupuesto, metas que deben establecerse por parte del área directiva del Programa.

17
NOMBRE PROGRAMA: Programa de Capacitación a Microempresarios y Trabajadores
Independientes (FONCAP)
AÑO DE INICIO: Año 2005
MINISTERIO RESPONSABLE: Ministerio del Trabajo y Previsión Social
SERVICIO RESPONSABLE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo

I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA

1.1. Descripción General del Programa

El Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP) administrado por el Servicio Nacional de Capacitación y
Empleo (SENCE), financia a través del Programa cursos de capacitación que son ofrecidos de manera
gratuita a los dueños y trabajadores de microempresas que tengan: (a) una planilla anual de
remuneraciones imponibles inferior a 45 UTM en el año calendario anterior al de postulación a este
beneficio; (b) 3 meses de antigüedad desde su iniciación de actividades y que no hayan incurrido en
infracciones graves de carácter tributario o laboral en los 6 meses anteriores al de la postulación al
beneficio. El monto máximo del subsidio es de 9 UTM por participante y 26 UTM por empresa
beneficiaria. Los cursos deben tener una duración mínima de 15 horas y máxima de 40 horas
cronológicas, en tanto que el costo por hora-participante de los cursos no puede exceder de $3.800
pesos8. Los cursos son realizados por Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) registrados en el
SENCE, los que son seleccionados a nivel regional sobre la base de licitaciones.

Pueden acceder a los cursos de capacitación: a) los propietarios activos, gerentes o administradores de
microempresas; b) el cónyuge o familiar del propietario gerente/administrador hasta el segundo grado
de consanguinidad, que participen en la administración de la microempresa; y, c) los trabajadores
dependientes contratados por la microempresa. En el concepto de microempresa se incluyen los
trabajadores independientes.

El Programa se inició en el año 2005, considerándose un instrumento de fomento productivo de

cobertura nacional. No tiene plazo de término definido. La administración del Programa cuenta con el
apoyo del Consejo Nacional de Capacitación y de los Consejos Regionales de Capacitación en lo que
se refiere al análisis de la demanda y oferta de capacitación, y del sistema Chilecompra, dependiente
de la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas del Ministerio de Hacienda, para la ejecución de
las licitaciones entre los organismos de capacitación que postulan a la ejecución de los cursos.

1.2 Objetivos del Programa a nivel de fin y propósito

El Programa tiene como Fin contribuir a aumentar la productividad y la estabilidad empresarial en
el sector de las microempresas, como asimismo, la empleabilidad de los trabajadores del sector
y sus niveles de ingreso.

Para alcanzar el fin señalado, el Programa tiene como objetivo inmediato (Propósito) que los
beneficiarios adquieran y apliquen conocimientos y habilidades claves para mejorar su
desempeño laboral, en función de necesidades detectadas a nivel regional.

1.3 Justificación del Programa

El primer programa de subsidio directo para la capacitación en las pequeñas y microempresas, con
cargo al Fondo Nacional de Capacitación que administra el SENCE, se inició en el año 1998 como una
alternativa a la franquicia tributaria para la capacitación en las empresas, dado el escaso efecto de este
beneficio en ese sector, en términos de cobertura, y por haberse detectado algunos casos de fraude en

8
Ver “Bases especiales de Programas de Capacitación Laboral para Trabajadores, Administradores o Gerentes de Empresas que tengan una
planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 UTM”. SENCE, Resolución Exenta N° 31 del 11 de enero, 2006.

18
el uso de la franquicia tributaria. Dicho programa -denominado Programa FONCAP-MYPE - tenía como
población objetivo las empresas contribuyentes de 1ª categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, con
una antigüedad legal mínima de 18 meses y ventas anuales inferiores a 13.000 UTM (unos $ 415
millones actuales). Las empresas podían optar a un subsidio directo anual de hasta 26 UTM por
empresa (unos $ 835 mil actuales) para comprar servicios de capacitación a los OTEC acreditados ante
el SENCE. El Programa FONCAP-MYPE fue disminuyendo su cobertura desde un máximo de 5.115
empresas participantes en 1999 hasta 1.803 empresas participantes en 2003, debido, principalmente,
al menor atractivo de sus beneficios frente al uso creciente del instrumento Mandato Especial e
Irrevocable para el uso de la franquicia tributaria para la capacitación, que se explica más adelante.

El Programa FONCAP-MYPE fue discontinuado a raíz de la promulgación de la Ley 19.967 de 2004,

que modificó la Ley 19.518 o Estatuto de Capacitación y Empleo, estableciendo, entre otras cosas,
requisitos más restrictivos para las empresas que postulasen al subsidio (planilla de remuneraciones
anuales imponibles inferior a las 45 UTM, ello considerando abordar directamente a las microempresas
unipersonales). En su reemplazo se inició el año 2005 el actual Programa FONCAP-Microempresarios
y Trabajadores Independientes. Cabe señalar que el antiguo Programa FONCAP-MYPE tenía un
alcance mayor, en cuanto a las empresas elegibles, y el beneficio entregado era mayor que el del
actual Programa FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes.

El Programa fue creado para atender a microempresas unipersonales debido a las medidas adoptadas
en función de limitar el acceso de éstas a la franquicia y para que no quedasen descubiertas9. Esto
porque se constató que el subsidio directo MYPE-Foncap, y, en particular el Mandato Especial, no
presentaron los resultados esperados y evidenciaron deficiencias en la utilización de los recursos por
parte de los OTEC.

El Programa se inicia el año 2005 en todo el país. Entrega un subsidio en especies (cursos de
capacitación gratuitos) a microempresas y trabajadores independientes, como alternativa a la franquicia
tributaria general para la capacitación en las empresas. Pueden postular al Programa: a) los
propietarios activos, gerentes o administradores de microempresas; b) cónyuges o familiares del
propietario, hasta el segundo grado de consanguinidad que participen en la administración de la
microempresa; c) los trabajadores dependientes; y, d) los trabajadores independientes. Para efectos
del Programa, se entiende como microempresa a los contribuyentes que tengan una planilla anual de
remuneraciones imponibles inferior a las 45 UTM.

La baja utilización de la franquicia tributaria para la capacitación por parte de las empresas más
pequeñas parece ser un fenómeno estructural y permanente. En efecto, un estudio realizado a
comienzos de los años noventa patrocinado por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación
–CIDE, reveló que entre los años 1985-88 apenas el 3,7% de los trabajadores capacitados al amparo
de la franquicia (21.740 trabajadores) pertenecía a empresas que empleaban entre 1 y 49
trabajadores10. Más recientemente, un estudio patrocinado por la Universidad de Chile encontró que
entre 1994-96 apenas el 0,4% de las microempresas –que representan el 80% de universo empresarial
del país -, realizaron acciones de capacitación en el marco de la franquicia tributaria, en tanto que en el
sector de las grandes empresas – que representan menos del 1% del universo empresarial -, el 80%
utilizó dicha franquicia11. Entre los años 1999 y 2002 hubo un aumento significativo de la utilización de
la franquicia por parte de las microempresas debido, en parte, a la puesta en práctica del instrumento
Mandato Especial e Irrevocable. No obstante, el uso de dicho instrumento presentó irregularidades, por
lo que actualmente está en desuso. Por ejemplo, en el año 2002 el 79% de las solicitudes de la
Franquicia Tributaria correspondieron a microempresas12.

9
Las razones son expuestas más adelante en el documento, para un mayor detalle ver Evaluación Comprensiva del Gasto Sence, año 2003.
10
“Incentivos Tributarios para la Capacitación”, pg 72. E. Martínez.. CIDE, 1992
11
“Evaluación del Sistema de Capacitación en Chile”, pg 38. O. Jara. Editorial Universitaria, 2002
12
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo: Evaluación Comprehensiva del Gasto 2003, DIPRES, 2003.

19
Hasta 1997, las empresas pequeñas cuyo 1% de remuneraciones anuales era inferior a 3 Ingresos
Mínimos Mensuales ($405.000 actualmente) podían descontar gastos de capacitación hasta esa suma
con cargo a la franquicia tributaria13. Posteriormente, la Ley 19.518 de 1997 estableció que las
empresas cuyo 1% de remuneraciones anuales fuese inferior a 13 UTM ($420.000 actualmente) podían
gozar de la franquicia tributaria hasta esa suma. Dicho beneficio era mayor que la franquicia actual
(establecida por Ley 19.967 de 2004, que modificó la Ley 19.518), que alcanza a un máximo de 9 UTM
($290.000 actualmente) si la empresa tiene una planilla de remuneraciones imponibles superior a 45
UTM, y 7 UTM (aproximadamente $ 225.000 actuales), si la empresa tiene una planilla de
remuneraciones imponibles entre 35 UTM y 45 UTM. Las empresas cuya planilla anual de
remuneraciones imponibles sea inferior a 35 UTM no podrán descontar gastos de capacitación con
cargo a la franquicia tributaria. Por otra parte, en el marco de la Ley 19.518 se creó el año 2000 un
instrumento financiero llamado Mandato Especial e Irrevocable para las empresas que tenían
problemas de liquidez, que frenaban el uso de la franquicia tributaria. En virtud de ese mandato, las
empresas podían ceder a un tercero (banco, financiera, OTEC u otra persona natural o jurídica) el
derecho a cobrar la franquicia tributaria a cambio de un crédito para financiar sus gastos de
capacitación. A juicio del SENCE, este instrumento contribuyó a un aumento sustancial del uso de la
franquicia en las pequeñas empresas. No obstante, su uso ha perdido atractivo para el SENCE y para
las empresas debido a abusos detectados en su utilización, tales como filtraciones de recursos hacia
OTEC que cobraban un sobreprecio por los cursos, cursos que no se realizaban o se ejecutaban
parcialmente, filtraciones de recursos hacia empresas que no calificaban para la franquicia tributaria y
personas que recibían capacitación sin formar parte de la dotación de personal de las empresas
beneficiarias14. Estas irregularidades generaron problemas de retención de devoluciones a las
empresas beneficiarias de la franquicia tributaria, que desalentaron el uso del instrumento.

El actual Programa FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes no está basado en un

diagnóstico específico y actualizado del problema de la baja capacitación en las empresas pequeñas,
sino en la percepción de las autoridades del SENCE acerca de las dimensiones y naturaleza del
problema, sustentada en la experiencia de la franquicia tributaria y el anterior Programa FONCAP-
MYPE, así como en evidencias aportadas por estudios anteriores (como los referidos más arriba) y
opiniones informales de actores del sistema (OTEC, pequeñas empresas, dirigentes empresariales). Lo
cual en sí mismo no implica que su origen sea incorrecto, sino que debe ahora apoyar con nuevos
elementos que den cuenta de las problemáticas del sector.

El problema de fondo que pretende resolver el Programa (que es también el problema que motiva los
beneficios especiales que concede la franquicia tributaria para la capacitación en las empresas más
pequeñas), es la supuesta insuficiente inversión en capacitación por parte de las empresas más
pequeñas del punto de vista de la rentabilidad social, la que se presume es causada por fallas de
mercado que inhiben dicha demanda. Aunque no hay mediciones objetivas al respecto, se trata de
distorsiones que han sido percibidas a partir de opiniones de pequeños empresarios y expertos,
encuestas y estudios de diagnóstico, no sólo en Chile, y que han llevado a la creación, en numerosos
países, de diversos incentivos públicos para corregirlas, como franquicias tributarias y subsidios
directos. Estas fallas tendrían que ver principalmente con los siguientes aspectos: 1) el difícil acceso al
crédito para financiar inversiones en capacitación por parte de las empresas más pequeñas y de los
trabajadores de menores recursos; 2) la incertidumbre respecto a los retornos que puede producir la
capacitación, que afecta a las empresas que capacitan a sus trabajadores, derivada de la rotación del
personal capacitado (abandonan la empresas) o al aumento del costo de retenerlos; 3) la falta de
información de los usuarios sobre la oferta de servicios de capacitación, especialmente en relación a la
calidad de los mismos; 4) la dispersión de la demanda de capacitación en las empresas más pequeñas
y la incertidumbre acerca de la continuidad de dicha demanda (en la medida que se sostiene en
subsidios del Estado), lo que genera distorsiones en la oferta de dichos servicios; por ejemplo, la

13
Ver pág. 21 en Circular N° 34 del Servicio de Impuestos Internos, de fecha 13 de julio, 1993.
14
Jara, Osvaldo: Estudio del impacto de la franquicia tributaria a través del Mandato Especial e Irrevocable en la XI Región, GEO Consultores,
2003; p. 3.

20
tendencia a ofrecer cursos que requieren poca inversión en infraestructura y equipamiento, cuestión
que muestran las estadísticas de los cursos registrados en el SENCE, donde se observa una
concentración de oferta en cursos de “tecnologías blandas” (por ejemplo, administración, idiomas,
ventas, etc.; 5) el desconocimiento de sus reales necesidades de capacitación por parte de los
usuarios; y, 6) la existencia de efectos sociales positivos que no se traducen en incentivos directos para
la empresa o para el trabajador que invierte en capacitación (externalidades positivas en jerga
económica), como la formalización de las microempresas (facilita el combate de la delincuencia, mejora
el control de la legislación laboral, favorece la protección de los derechos de los consumidores y
aumenta la base de contribuyentes), la mayor flexibilidad de la economía y de la fuerza de trabajo, así
como la reducción de la pobreza y sus consecuencias antisociales. Aunque no existen “datos duros”
que respalden la hipótesis de las fallas de mercado como causa de la insuficiente inversión en
capacitación por parte de las empresas más pequeñas, un estudio reciente de la Universidad de Chile
sugiere la validez de dicha hipótesis al señalar que existe efectivamente una brecha entre la
rentabilidad privada y social de la capacitación. En efecto, haciendo abstracción del costo de la
capacitación, el estudio encontró que las empresas que participaron en el Programa FONCAP-MYPE
aumentaron sus utilidades en 27%, en promedio (componente de la rentabilidad privada para la
empresa que invierte en capacitación), a la vez que el aumento de los salarios de los trabajadores
capacitados alcanzó al 16%, en promedio (externalidad de la capacitación para la empresa que invierte
en capacitación)15.

Finalmente, conviene recalcar que al ser éste un Programa de fomento productivo, no basta que la
demanda de capacitación en las microempresas sea débil para justificar que se la subsidie; lo
importante es que hacerlo resulte socialmente rentable.

1.4 Política global y/o sectorial a que pertenece el Programa

El Programa responde a un objetivo estratégico del SENCE que consiste en contribuir a mejorar el
capital humano de la fuerza laboral ocupada promoviendo y administrando los beneficios de la
franquicia tributaria y los subsidios que ofrece el Estado para capacitar a los trabajadores del país. El
producto estratégico al cual se encuentra vinculado el Programa corresponde a los servicios de
“capacitación a trabajadores de empresas16. El Programa está vinculado a las políticas públicas de
fomento productivo y desarrollo de la micro y pequeña empresa en Chile17.

El marco legal del Programa está constituido por las siguientes leyes:

1) Ley 19.518, de 1997, que establece el Estatuto de Capacitación y Empleo, el cual crea y regula
un sistema nacional de capacitación y empleo. Esta ley reemplazó al Decreto Ley 1446, de
1976, que estableció el primer Estatuto de Capacitación y Empleo. Las normas específicas que
enmarcan al Programa son las siguientes: Artículo 44. Existirá un Fondo Nacional de
Capacitación, administrado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, cuyo objetivo
será producir un incremento en la calidad y cobertura de los programas de capacitación, con el
fin de contribuir al incremento de la productividad y competitividad de las empresas y economía
en general. Para el cumplimiento de los fines del Fondo Nacional de Capacitación, el
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo podrá financiar acciones, programas y
asistencia técnica en el campo de la formación y capacitación de los recursos humanos,
en conformidad a las prioridades y programas que se hayan fijado para el año, y los
recursos que anualmente fije la Ley de Presupuestos; Artículo 45: El Servicio Nacional de

15
“Estudio de evaluación de resultado impacto del Programa FONCAP-MYPE”. pg 58 y 75. Universidad de Chile, Departamento de Economía.
2003
16
ver “Ficha de identificación año 2007: definiciones estratégicas. Servicio Nacional de Capacitación y Empleo”
17
ver antecedentes en “Hacia un Chile competitivo: instituciones y políticas”; Oscar Muñoz, editor. Editorial Universitaria. 2003. “La situación
de la micro y pequeña empresa en Chile”; Comité de Fomento de la Micro y Pequeña Empresa. Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción. 2003. “Política de Fomento Productivo”; Ana María Correa, Subsecretaria de Economía. VII Encuentro de la Mediana
Empresa Industrial; ASIMET. 2006

21
 Capacitación y Empleo velará por que los programas que financie el Fondo Nacional de
Capacitación se orienten, preferentemente, a beneficiarios de escasos recursos; y,
Artículo 46: El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo podrá establecer cada año, con
cargo al Fondo Nacional de Capacitación, programas destinados a: (a) la ejecución de
acciones de capacitación destinadas a trabajadores y administradores o gerentes de
empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45
unidades tributarias mensuales en al año calendario anterior al de postulación al
beneficio; y (d) la ejecución de acciones de capacitación y formación dirigidas a personas
cesantes, que buscan trabajo por primera vez y trabajadores dependientes o
independientes, de baja calificación laboral, con el fin de mejorar sus competencias
laborales y facilitarles el acceso a un empleo o actividad de carácter productivo.

2) Ley 19.765, de 2001, que modifica el Estatuto de Capacitación y Empleo en lo que se refiere,
principalmente, a la extensión del beneficio tributario para la formación por módulos de
competencia, así como, también, los cursos de nivelación básica y media, y la capacitación de
dirigentes sindicales para el cumplimiento de sus funciones como tales.

3) Ley 19.967, de 2004, que racionaliza el uso de la franquicia tributaria para la capacitación y fija
normas que promueven el mejoramiento de la calidad en los organismos de capacitación,
estableciendo que éstos deben tener como único fin la prestación de servicios de capacitación y
que deben estar certificados bajo la norma NCh 2728 del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción.

4) Ley 19.886, de 2003, que establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y
Prestación de Servicios al Estado. Entre otras, esta ley contiene las normas generales que
regulan las licitaciones para la contratación de servicios con recursos fiscales.

1.5 Descripción de bienes y/o servicios (componentes) que entrega el Programa

El Programa consta de un único componente, que es la entrega de cursos de capacitación a sus
beneficiados. Estos cursos tienen una duración de entre 15 horas mínimo y 40 horas máximo. Además,
el Programa funciona como un subsidio que se entrega directamente a los OTEC. Por su parte, los
beneficiarios no requieren efectuar desembolso alguno. Los montos del subsidio fluctúan entre un
máximo de 9 UTM anuales por persona y 26 UTM anuales por microempresa. Los temas de estos
cursos pueden ser transversales (de interés general) o cursos específicos a cada rubro de actividad
económica, de acuerdo a las actividades productivas generadas en cada Región. El Programa financia
los servicios que entregan los OTEC, que son los organismos encargados de impartir los cursos, tanto
los de índole transversal como los de corte específico.

El Programa no ha incorporado enfoque de género en la definición de su Componente.

1.6 Procesos de producción de los componentes

El proceso de producción del Componente contempla llamados a licitaciones al nivel regional. Primero,
las respectivas Direcciones Regionales del SENCE establecen para cada Región los requerimientos de
capacitación que atañen a cada localidad. Una vez detectadas las necesidades de capacitación, son
los Consejos Regionales de Capacitación los encargados de confeccionar los listados de cursos que se
implementarán, contando con una mirada intersectorial por parte de los SEREMI del Trabajo, del
SENCE y también por privados. Sin embargo, aunque los procesos se llevan de forma independiente
por cada Región, existe una coordinación central por parte del Consejo Nacional de Capacitación,
quien tiene que aprobar la “parrilla” de cursos.

En este punto se establece una matriz de cursos para cada una de las trece Regiones, priorizadas por
los criterios del Consejo Nacional de Capacitación. Una vez aprobadas las Bases Generales de
Licitación, se llama a licitación mediante el portal Chilecompra.

22
En el año 2005, el primer llamado a Licitación fue en el mes de marzo, mientras que el segundo
llamado fue en septiembre. Los cursos se iniciaron el segundo semestre de ese año.

En el año 2006, el llamado a licitación fue en el mes de enero de 2006. El mes de inicio de los cursos
fue a contar del mes de mayo.

Conforme a lo establecido por cada Región, los OTEC presentan sus propuestas respecto de las
temáticas a abordar en los cursos, en tanto el SENCE debe evaluar estas últimas. Si son
preseleccionadas, se informa en el portal Chilecompra. En ese punto, los OTEC pueden empezar a
reclutar beneficiarios para los cursos preseleccionados, pudiendo el potencial beneficiario elegir el
OTEC con el que hará la capacitación.

Para participar en el Programa, el potencial beneficiario debe acreditar que pertenece a la población
objetivo, es decir, que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos por el SENCE y según si se
trate de un microempresario, de un familiar de éste o de un trabajador dependiente contratado por la
microempresa. A través de la página web institucional del SENCE, el potencial beneficiario puede
informarse acerca de los cursos preseleccionados y puede postular directamente a través de los
distintos OTEC. En ocasiones excepcionales, la postulación puede realizarse a través de las
Direcciones Regionales. Si un OTEC rechaza la postulación, la Dirección Regional puede derivarlo a
otro OTEC.

La Documentación y los formularios de esta etapa son los siguientes:

- Entrega de documentos solicitada a los potenciales beneficiarios, los que en un principio fueron
definidos para la microempresa como:
i. Rol Único Tributario de la microempresa
ii. Razón social de la empresa, dirección comercial según escritura de constitución de sociedad
iii. Teléfono de contacto
iv. E-mail de contacto del dueño o de la microempresa
v. Iniciación de actividades.

- En cuanto a los datos de los postulantes, éstos son:

i. Fotocopia del Carnet de Identidad
ii. Contrato de Trabajo
iii. Planilla de pago de imposiciones mes anterior
iv. Certificado del Registro Civil que acredite parentesco o relación conyugal con el dueño de la
microempresa
v. Declaración Jurada de co-administración de la empresa.

Estos documentos pueden ser entregados en las oficinas de SENCE regionales o directamente al
OTEC que impartirá el curso que resulta de interés para el beneficiario.

El Programa no cuenta con mecanismos de participación de los usuarios.

A continuación, se presentan los flujogramas que ilustran la forma como se llevan a cabo los procesos
de producción del Componente.

Notación Flujogramas:

BB.EE.: Bases Especiales

DJ: Departamento Jurídico
DN: Dirección Nacional

23
UFM: Unidad FONCAP Mype
DDRR: Direcciones Regionales
CRC: Consejo Regional de Capacitación
LDR: Levantamiento Demanda Regional
CNC: Consejo Nacional de Capacitación

Flujograma Proceso FONCAP Mype: Elaboración Bases Especiales

Unidad Foncap Mype Depto. Juridico Dirección Nacional

Programa prepara
Bases Especiales DJ evalua Bases
y envia a D. especiales
Juricio

NO Aprueba?

SI

DJ prepara Bases DN revisa

espaciales para la propuesta de BB.
firma del DN EE.

BB. EE.

NO Aprueba?

SI

DN promulga BE

24
Flujograma Proceso FONCAP Mype: Levantamiento de Demanda

Programa Foncap Mype CRC -CNC Dirección Nacional

UFM establece
necesidad de
Levantar
Demanda

UFM establece Convenios INDAP,

convenios para Sernapesca,
levantamiento Sercotec
demanda

UFM entrega
instrucciones a las
DD. RR. Para
levantamiento
demanda

Se realiza
levantamiento
Demanda

Director Regional CRC sanciona

convoca al Levantamietno
Consejo Regional Demanda
de Capacitación Regional

Director Regional
envia LDR a
Programa

Programa somete DN recibe LDR y

LDR al DN convoca al CNC

CNC sanciona
LDR presentada
por el DN del
SENCE

Programa
establece Matriz
de Demanda

25
Flujo Procesos FONCAP Mype: Licitación y Ejecución

Dirección Nacional OTEC Unidad FONCAP Mype

Propuestas
A
OTEC

DN llama a
OTEC presentan Programa evalua
Licitación Pública
propuestas propuestas
a OTEC

Preseleccion?

Resolución
SENCE adjudica
adjudicación
propuestas

OTEC inscribe
postulantes

OTEC ejecuta
curso adjudicado

OTEC solicita Solicitud de

pago pago

SENCE recibe
informe de OTEC
y solicitud de pago

OK?

SENCE solciita
tramitación del
pago solicitado

26
En lo que dice relación con la distribución del presupuesto del Programa entre las Regiones, en primer
lugar se compatibilizan los requerimientos planteados por las Direcciones Regionales del SENCE. En
segundo lugar, el presupuesto de cada Región se ajusta de acuerdo a lo ocurrido en años anteriores y
a las proyecciones en cuanto a capacidad de operación, las cuales son realizadas por las Direcciones
Regionales del SENCE.

Los recursos del Programa son asignados sobre la base de licitaciones abiertas a las que son
convocados, a nivel regional, los organismos de capacitación registrados en el SENCE. Para la
adjudicación de los contratos, se evalúan las propuestas de los OTEC según criterios técnicos
(referidos al contenido de los cursos y a la calidad de los instructores) y económicos (referidos al costo
de los cursos, total y por participante) establecidos en las bases de las licitaciones.

Es conveniente precisar algunos términos conceptuales, los cuales se utilizarán reiteradamente,

particularmente en las diferentes secciones del Capítulo II. Temas de Evaluación18.

a) Temas demandados: corresponden a aquellos temas que son levantados desde la

Región, en acuerdo con el Consejo Regional de Capacitación y validado por el
Consejo Nacional de Capacitación, respecto de los cuales se llama posteriormente a
los OTEC - mediando un proceso de licitación pública -, a presentar sus ofertas.
b) Cursos Licitados: son aquellos que finalmente son puestos en el portal Chilecompra a
los efectos de recibir las ofertas por parte de los OTEC.
c) Cursos Adjudicados: son aquellos que, siendo preseleccionados, cumplieron con las
especificaciones técnicas y administrativas para comenzar su impartición y
desarrollo.
d) Cursos Pre-seleccionados: los cursos pre-seleccionados no otorgan derecho o
privilegio alguno a los oferentes elegidos, sino que la mera expectativa de resultar
adjudicados posteriormente, si cumplen con las exigencias de la correspondiente
licitación pública.
e) OTEC proponentes: corresponden a OTEC que efectúan propuestas de cursos en
virtud de lo requerido a través del portal Chilecompra.
f) OTEC participantes: para los efectos del Programa, son aquellos mencionados en el
punto e).
g) OTEC que se adjudicaron cursos: corresponde a los OTEC que, habiendo sido
preseleccionados, cumplieron con presentar los antecedentes de los
microempresarios que forman parte de la población objetivo, y que, una vez
aprobados por el SENCE, y mediante Resolución Exenta, les es adjudicada la
realización de un curso determinado.
h) OTEC que ejecutaron cursos: son OTEC adjudicatarios que efectivamente realizaron
los cursos adjudicados por el SENCE, de acuerdo a lo consignado en las Bases
Especiales que dan paso al llamado a licitación pública.

1.7 Caracterización y cuantificación de población potencial

Constituyen potenciales beneficiarios del Programa de capacitación laboral FONCAP Microempresas:

1. Los trabajadores, administradores o gerentes que pertenecen a empresas formales que tributan en
Primera Categoría, que dispongan de una planilla anual de remuneraciones imponibles y que
cumplen, además, con la condición de que dicha planilla sea inferior a las 45 unidades tributarias
mensuales19 (letra (a) del artículo 46 de la Ley Nº 19.518 o Estatuto de Capacitación y Empleo

18
Las definiciones conceptuales incluidas en el listado fueron proporcionadas por el Programa (ver Preguntas al Programa, abril 18 de 2007.
Respuestas del Programa; p. 13).
19
El cálculo de las 45 Unidades Tributarias Mensuales debe efectuarse sobre la base del valor alcanzado por la UTM al mes de diciembre del
año anterior al de la postulación al beneficio. Si se considera que a diciembre 2005, el valor de la UTM fue de $30.308 en tanto que a

27
modificada por la Ley Nº 19.765 publicada en el Diario Oficial el 02 de noviembre de 2001 y por la Ley
Nº 19.967, publicada en el Diario Oficial el 04 de septiembre 2004, ambas leyes del Ministerio del
Trabajo y Previsión Social).

2. Los contribuyentes que tributan acogiéndose al artículo 22 de la Ley de Impuesto a la Renta que
demuestren el pago de una planilla anual de remuneraciones imponibles, siempre y cuando tal planilla
haya sido inferior a las 45 UTM anuales en el año anterior al de la solicitud del beneficio (artículo 34,
letra (b) del Decreto Supremo Nº 98 de 1997 o Reglamento General de la Ley Nº 19.518, modificado
por el Decreto Supremo Nº 178, del 2004).

Los segmentos de potenciales beneficiarios mencionados en los puntos 1) y 2) corresponden a

personas que, si bien tienen en común el hecho de que son contribuyentes de la Ley de Impuesto a la
Renta, se encuentran, sin embargo acogidas a categorías tributarias diferentes.

Cabe señalar que en la categoría de contribuyentes del artículo 22 de la Ley de Impuesto a la Renta
(pequeños contribuyentes) se encuentran:

a) Los Pequeños Mineros Artesanales, o “personas que trabajan personalmente una mina y/o una
planta de beneficio de minerales, propias o ajenas, con o sin la ayuda de su familia y/o con un
máximo de 5 dependientes asalariados. Se comprenden también en esta denominación las
sociedades legales mineras que no tengan más de seis socios, y las cooperativas mineras, y
siempre que los socios o cooperados tengan todos el carácter de mineros artesanales de acuerdo
con el concepto antes descrito” (Ley sobre Impuesto a la Renta, Párrafo Segundo “De los Pequeños
Contribuyentes”, artículo 22, número 1);

b) Los Pequeños Comerciantes que Desarrollan Actividades en la Vía Pública. En este caso, esta
categoría se refiere a “las personas naturales que prestan servicios o venden productos en la vía
pública, en forma ambulante o estacionada y directamente al público, según calificación que
quedará determinada en el respectivo permiso municipal” (Ley sobre Impuesto a la Renta, Párrafo
Segundo “De los Pequeños Contribuyentes”, artículo 22, número 2);

c) Los Suplementeros: “pequeños comerciantes que ejercen la actividad de vender en la vía

pública, periódicos, revistas, folletos, fascículos y sus tapas, álbumes de estampas y otros impresos
análogos” (Ley sobre Impuesto a la Renta, Párrafo Segundo “De los Pequeños Contribuyentes”,
artículo 22, número 3);
d) Los Propietarios de un Taller Artesanal u Obrero, vale decir, “las personas naturales que posean
una pequeña empresa y que la exploten personalmente, destinada a la fabricación de bienes o a la
prestación de servicios de cualquier especie, cuyo capital efectivo no exceda de 10 unidades
tributarias anuales al comienzo del ejercicio respectivo, y que no emplee más de 5 operarios,
incluyendo los aprendices y los miembros del núcleo familiar del contribuyente” (Ley sobre Impuesto
a la Renta, Párrafo Segundo “De los Pequeños Contribuyentes”, artículo 22, número 4);

e) Los Pescadores Artesanales. Son clasificadas como “pescadores artesanales” las personas
inscritas en el registro establecido al efecto por la Ley General de Pesca y Acuicultura, que sean
personas naturales, calificadas como armadores artesanales a cuyo nombre se exploten una o dos
naves, que, en conjunto, no superen las quince toneladas de registro grueso. Para determinar el
tonelaje de registro grueso de las naves sin cubierta, éste se estimará como el resultado de
multiplicar la eslora por la manga, por el puntal y por el factor 0.212, expresando en metros las
dimensiones de la nave. Tratándose de naves con cubierta, que no cuenten con certificado de la
autoridad marítima que acredite su tonelaje de registro grueso, éste se estimará como el resultado

diciembre de 2006 ésta alcanzó un valor de $32.206, las planillas de remuneraciones imponibles para las microempresas que optaron o
hubiesen querido optar en los años 2005 y 2006 por participar en el Programa debía ser inferior a $1.363.860 y a $1.449.270 pesos,
respectivamente.

28
 de multiplicar la eslora por la manga, por el puntal y por el factor 0.279, expresando en metros las
dimensiones de la nave (Ley sobre Impuesto a la Renta, Párrafo Segundo “De los Pequeños
Contribuyentes”, artículo 22, número 5).

3. Empresas unipersonales, cuyos dueños se asignen una remuneración y paguen cotizaciones

previsionales por dicho concepto puesto que, en estos casos, también sería aplicable a su respecto “la
exigencia legal de contar con una planilla de remuneraciones imponibles anuales inferior a 45 UTM”20.
Estas unidades económicas, como también, las empresas individuales de responsabilidad limitada y las
microempresas familiares caen bajo la categoría de empresas susceptibles de postular al beneficio
contemplado por el Programa.

4. Se extiende el beneficio a la o al cónyuge y a los familiares del dueño o gerente de la empresa, hasta
el segundo grado de consaguinidad inclusive, cuando pueda ser acreditada la participación de ellos en
la administración de la unidad económica.

Por otro lado, quedan excluidas de este beneficio las microempresas que: i) estando constituidas como
personas jurídicas, tengan entre sus socios a otras personas jurídicas; ii) aquéllas que han incurrido en
infracciones graves de carácter tributario o laboral en los 6 meses anteriores al de postulación al
beneficio; iii) aquéllas que, en el mismo año calendario, hayan hecho uso de la franquicia tributaria; iv)
las microempresas cuya existencia como tal sea inferior a 3 meses21.

Según puede apreciarse a partir del listado de integrantes de la población potencial del Programa, en el
proceso de identificación de ésta se mezclan criterios definitorios que aluden a ámbitos diferentes, lo
cual complica su cuantificación. Por un lado, se aplica el criterio de la formalidad tributaria de las
empresas postulantes, puesto que éstas deben tener iniciación de actividades y permiso municipal para
funcionar.

Por otro lado, se impone un criterio de precariedad económica: la capacidad anual de pago de
remuneraciones imponibles no puede superar las 45 UTM.

Además, por factores de consaguinidad y de vínculo matrimonial quedan incorporadas personas

que son, o bien, familiares o bien la/el cónyuge del administrador o dueño de la microempresa.

Se suma, además, un criterio de relación laboral: los asalariados del microempresario pueden
también participar en el Programa, si bien la inclusión de éstos queda supeditada a la firma previa de
un contrato de trabajo y al pago de las obligaciones previsionales correspondientes.

Como es posible deducir, la diversidad de criterios señalados dificulta el proceso de cuantificación

desde el momento en que implica la utilización de categorías de análisis que no son excluyentes entre
sí.

Para obtener una estimación de su población potencial, el Programa solicitó al Servicio de Impuestos
Internos (S.I.I.) el cálculo de las cifras correspondientes a las empresas que, de acuerdo con la
20
Oficio del Jefe del Departamento Jurídico (s) al Director Nacional (s) del SENCE, con fecha 16 de febrero 2007; p. 1.
21
NOTA: Para el S.I.I., por empresa se entiende “entidad integrada por el capital y el trabajo como factores de la producción y dedicada a las
actividades industriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos y con la consiguiente responsabilidad” (S.I.I.: MANUAL
TRIBUTARIO: Franquicias y Beneficios Tributarios para Empresas y Personas, actualizado al 30 de junio 2006). El SENCE, en cambio, aplica
el concepto incorporado en el Código del Trabajo, a saber: “Para los efectos de la legislación laboral y de seguridad social, se entiende por
empresa: a) toda organización de medios personales, materiales e inmateriales; b) ordenados bajo una dirección; c) para el logro de fines
económicos, sociales, culturales o benéficos; d) dotada de una individualidad legal determinada”. De esta definición, el Depto. Jurídico del
SENCE concluye que “responden al concepto de empresas aquellas personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo, a lo menos, a un
trabajador dependiente… Contrario sensu, no son empresas aquellas personas naturales que en el ejercicio de la actividad de que se trate no
dependen de empleador alguno ni tienen trabajadores bajo su dependencia, esto es, aquellos que obedecen a la calidad de trabajadores
independientes, consignados en la letra c), del artículo 3º del Código del Trabajo… Como es dable advertir, la clasificación que hace la Ley de
Impuesto a la Renta entre Contribuyentes de Primera o Segunda Categoría nada tiene que ver con el concepto de empresa” (Oficio Nº 090 del
16 de febrero 2007, emanado del Jefe Subrogante del Depto. Jurídico del SENCE y dirigido al Director del SENCE).

29
normativa legal, constituyen su población objetivo. En respuesta a esta solicitud, el S.I.I. ha enviado al
Programa los antecedentes que se consignan en el Cuadro Nº I.1.7.1.

Las cifras entregadas por el S.I.I. y presentadas en el mencionado Cuadro se refieren al número de
empresas que, efectivamente, en el año 2005, registraron una Planilla anual de remuneraciones entre
0,1 y 45 UTM. Esta información fue, a su vez, levantada a partir del conjunto de empresas que en el
año tributario 2006 llenaron el Formulario 1887 del S.I.I.

Cabe destacar que los antecedentes proporcionados por el S.I.I. presentan la ventaja de prestar
atención a 3 elementos claves que convergen en la definición legal de la población potencialmente
beneficiaria del Programa. Estos elementos son: a) las unidades económica involucradas efectivamente
se encuentran formalizadas; b) se trata de empresas que tributan en primera categoría y que han
tenido una planilla de remuneraciones; c) son empresas cuyas planillas anuales de remuneraciones
son iguales o inferiores a las 45 UTM. La presencia de estos 3 elementos adjudican a estas cifras y a
esta forma de estimación de la población potencial del Programa la calidad de base de cálculo válida
que permite, a su vez, proceder a la cuantificación de determinados indicadores, entre ellos, el de
cobertura.

Adicionalmente, la información proporcionada por el S.I.I. viene desglosada por Regiones, lo que
constituye una ventaja importante desde el punto de vista analítico.

Sin embargo, cabe señalar, también, ciertas limitaciones que las cifras en comento presentan: a) en
primer lugar, incluyen empresas con planillas de remuneraciones anuales iguales o inferiores a las 45
UTM, lo que no se ajusta cabalmente a los requerimientos de la estimación de la población potencial,
ya que ésta está constituida por empresas cuyas planillas anuales de remuneraciones son inferiores a
las 45 UTM; b) en segundo lugar, no entregan antecedentes sobre otras personas ocupadas en las
microempresas, las que, de acuerdo con la normativa legal, también pueden ser beneficiarias del
Programa, en particular, los asalariados y los familiares no remunerados; c) no permiten acceder al
conocimiento de determinadas características socio-demográficas asociadas al microempresario y a las
otras personas eventualmente involucradas en las microempresas, tales como edad, sexo, nivel
educacional y capacitaciones previas; d) estas cifras no proporcionan información acerca del sector
productivo en el que se desenvuelven las unidades económicas involucradas, como tampoco sobre su
antigüedad o nivel de desarrollo.

Cuadro Nº I.1.7.1: Chile: Nº de Empresas con Planillas Anuales de

Remuneraciones entre 0,1 y 45 UTM, por Región, Año 2005
(cifras absolutas y porcentuales)
REGIÓN Nº de %
Empresas
Tarapacá 3.232 5,9
Antofagasta 1.366 2,5
Atacama 940 1,7
Coquimbo 2.245 4,1
Valparaíso 6.271 11,5
L.B. O´Higgins 3.635 6,6
Maule 5.234 9,6
Bío-Bío 6.467 11,8
Araucanía 3.164 5,8
Los Lagos 5.283 9,7
Aysén 519 0,9
Magallanes 1.258 2,3
Metropolitana 15.101 27,6
de Santiago

30
 TOTAL 54.715 100,0
FUENTE: S.I.I., Subdirección de Estudios.

Al total de 54.715 unidades económicas presentadas en el Cuadro Nº I.1.7.1 es preciso agregar 47

unidades económicas sobre las cuales no existía información en relación con la Región a la que
pertenecían. De esta forma, el total de unidades económicas formales que habrían constituido en el
año 2005 la población potencial del Programa alcanzaría a 54.762. En términos de personas
potencialmente beneficiarias, en cambio, puede estimarse la población objetivo en el doble de dicha
cifra, vale decir en 109.524 personas, considerando que los familiares de los microempresarios, hasta
el segundo grado de consaguinidad, también pueden acceder a los beneficios del Programa. Con
planillas de remuneraciones tan bajas, puede descartarse que existan ocupados en esas unidades
económicas que no sean familiares, siendo lo más probable, aunque no se puede aseverar
tajantemente, que estos familiares no perciban remuneración por el aporte laboral que entregan a la
microempresa.

Cabe agregar que en el proceso de definición de su población potencial, el Programa no incorporó, ni

criterios, ni enfoque de género. En todo caso, de acuerdo con la Ficha de Identificación Año 2006
Definiciones Estratégicas de SENCE (Producto Estratégico Nº 2), correspondería a este Programa la
aplicación del enfoque de género. Similar afirmación puede hacerse en relación con la Ficha de
Identificación de SENCE Año 2007 y con el PMG de Género Año 2006.

1.8 Caracterización y cuantificación de población objetivo

La población objetivo del Programa coincide con la población potencial. Por ende, las estimaciones
efectuadas con respecto a esta última también son aplicables en el caso de la población objetivo.

En lo concerniente a la incorporación del enfoque de género en el proceso de definición de la población

objetivo del Programa, son válidas las mismas aseveraciones emitidas en el Punto 1.7 en relación con
el tema.

1.9 Estructura organizacional y mecanismos de coordinación

El Programa FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes es administrado por el
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo – SENCE, organismo público descentralizado dependiente
del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Al SENCE le compete velar por el adecuado
funcionamiento del sistema nacional de capacitación y empleo – regulado por la Ley 19.967 o nuevo
Estatuto de Capacitación y Empleo -, y, en particular, desarrollar, evaluar, supervigilar y fiscalizar los
programas y acciones de capacitación laboral que contempla y financia el Fondo Nacional de
Capacitación –FONCAP. La estructura organizacional del SENCE aparece en la figura siguiente:

31
La Unidad Responsable del Programa, a nivel central, es el Departamento de Capacitación en
Empresas, que posee una planta de 24 funcionarios (10 Profesionales, 7 Administrativos y 7 Técnicos).
El Departamento se ocupa principalmente de la administración de la franquicia tributaria para la
capacitación en las empresas y atiende los aspectos administrativos y de coordinación del Programa
FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes a través de la Unidad de Fomento
Productivo. Esta Unidad fue creada recientemente (primer semestre 2007), y está compuesta, a su vez,
por 8 personas, a saber:

1 Encargado de la Unidad de Fomento (Honorarios)

1 Administrativa Unidad de Fomento (Contrata)
1 Encargada Programa FONCAP (Contrata)
1 Administrativo Programa FONCAP (Honorarios)
1 Encargado Programa Chile Emprende (Honorarios)
2 Administrativas Programa Chile Emprende (Honorarios)
1 Encargado Chile Califica (Honorarios)

A la Unidad Responsable del Programa le compete proponer a la Dirección Nacional del SENCE las
normas administrativas generales del Programa y las bases de las licitaciones de los cursos, autorizar
los pagos derivados de los convenios con los OTEC, controlar el cumplimiento de los convenios de
ejecución del Programa, en lo relacionado con la focalización de los cursos y los procedimientos
administrativos de control y coordinar las funciones de las Direcciones Regionales en lo relativo al
Programa. Por otra parte, la operatoria del Programa es controlada a nivel descentralizado, a través de
las Direcciones Regionales del SENCE, las cuales manejan las relaciones con los OTEC, supervisan
los cursos y coordinan los procesos de análisis de la demanda y oferta de capacitación en las
Regiones, con la participación de las autoridades regionales, las organizaciones gremiales y los
organismos de capacitación.

El SENCE mantiene convenios generales de cooperación y coordinación con otros organismos públicos
que desarrollan programas de capacitación y fomento productivo, como el Servicio de Cooperación

32
Técnica –SERCOTEC, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social – FOSIS y el Instituto de Desarrollo
Agropecuario – INDAP. En lo que respecta a las microempresas, el SENCE participa en las comisiones
de estudio de políticas de fomento dirigidas al sector bajo la coordinación del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción.

1.10 Funciones y actividades de monitoreo y evaluación que realiza la unidad responsable

La Unidad de Fiscalización es la responsable de los monitoreos, inspeccionando los cursos y tomando
en cuenta los siguientes aspectos:
• Lugar de ejecución.
• Que los horarios que se comunican sean los informados a este Servicio.
• Que los participantes presentes en la capacitación sean los beneficiarios de la misma.
• Se supervisa y fiscaliza al OTEC respecto al correcto uso del registro de asistencia,
documento que acredita la participación de los beneficiarios en la capacitación. En este
registro se basa SENCE para dar curso a los pagos acordados con los organismos
capacitadores que se adjudican y realizan cursos para el Programa.
• En general, que se cumplan las formalidades que se exigen para la ejecución de una
acción de capacitación.

No está especificada la frecuencia con que se realizan estas actividades de monitoreo. El Programa no
cuenta con un Sistema de Información y Control de Gestión que permita monitorear su desempeño.

Durante el año 2004, en la misma Ley que generó el Programa, se establecieron exigentes requisitos
que debieron cumplir los OTEC en el plazo de dos años. Por una parte, los OTEC debieron modificar el
funcionamiento de sus organizaciones ya que a contar de esa fecha debieron consagrar como objeto
de la sociedad, única y exclusivamente, la prestación de servicios de capacitación. Además, la ley
19.967 estableció como requisito obligatorio el que los organismos capacitadores implementasen y
certificasen un sistema de gestión de calidad, bajo los requisitos de la Norma Chilena de Calidad para
los Organismos Técnicos de Capacitación (NCh 2728 Of. 2003), declarada como Norma Oficial de la
República por el D.S. Nº 155 del Ministerio de Economía del 19 de mayo de 2003. El Servicio desplegó
un fuerte componente de difusión y de transferencia tecnológica para que estos organismos
incorporasen altos estándares de calidad en su gestión, contribuyendo con ello a un mejoramiento de la
oferta del sistema nacional de capacitación y del conjunto de prácticas asociadas a este tipo de
servicios. Cabe señalar que la Norma NCh 2728 Of. 2003 toma todos los estándares de ISO 9001:
2000 y los aplica en un contexto orientado a la formación permanente, particularmente en la
capacitación.

A futuro, el Programa se plantea contratar los servicios de una consultora para evaluar el impacto de
los cursos en distintos ámbitos de las microempresas22.

1.11 Reformulaciones del Programa

Es posible identificar como origen del Programa, el programa FONCAP-MYPE, el cual fue
discontinuado a partir del año 2003. En su reemplazo emergió el programa actual que es objeto de
evaluación. El programa original se discontinuó por la entrada en vigencia de la Ley 19.967, que
estableció el subsidio orientado a la microempresa.

El Programa difiere de su antecesor en lo que respecta a las características de los beneficiarios, a la

forma de asignación de los recursos, a la estructura administrativa, como también, respecto del modelo
de gestión. El actual Programa se deriva del uso de la Franquicia Tributaria, en especial del Mandato
de Capacitación, por el cual el contribuyente entregaba el derecho de recibir su devolución de

22
Con respecto a la vinculación con el Sistema de Información y Control de Gestión, el panel no cuenta con información al respecto, por lo
que se pedirá al SENCE.

33
impuestos a un tercero, y cuyo monto era la cantidad que le había sido otorgada para pagar los cursos.
El Programa actual ha sido puesto en marcha en forma reciente, por lo que no se aprecian
reformulaciones del mismo a la fecha23.

1.12 Otros programas relacionados

A. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN SECTOR PÚBLICO24

Capacitación a través de la Franquicia Tributaria – SENCE

Una parte de la población objetivo del Programa puede ser atendida a través de una modalidad
alternativa de capacitación en empresas también contemplada por el Estatuto de Capacitación y
Empleo. Se trata del beneficio de la franquicia tributaria a la que pueden recurrir las microempresas
cuyas planillas anuales de remuneraciones imponibles sean iguales o mayores a 35 UTM y menores de
45 UTM. En todo caso, el acceso al subsidio FONCAP no es compatible, en un mismo año calendario,
con el recurso a la franquicia tributaria.

Desde el punto del eventual beneficiario, mientras el Programa FONCAP-Microempresas y

Trabajadores Independientes constituye un subsidio al cual él debe postular presentando para esos
efectos una serie de antecedentes legales (subsidio que alcanza a un máximo de 9 UTM anuales por
persona25 y a 26 UTM anuales por microempresa26), la utilización de la franquicia tributaria – que puede
alcanzar hasta un monto deducible de impuestos de hasta 9 UTM (7 UTM para aquellas empresas con
planilla de remuneraciones imponibles entre las 35 UTM y 45 UTM) -, es de “entrada libre”, vale decir,
cualquier empresa puede acogerse a ella, con la condición de que el curso por el cual se interesa se
encuentre registrado en el SENCE. Eso sí, para obtener la rebaja de impuestos en el año tributario que
corresponda, la empresa debe presentar los antecedentes tributarios pertinentes. Desde el punto de
vista de la tramitación inicial a realizar, el beneficio de la franquicia tributaria es más fácil de obtener
puesto que la empresa sólo debe comunicar su interés al SENCE.

Por otro lado, la ventaja que presenta el subsidio FONCAP por sobre la franquicia tributaria radica en el
hecho de no representar desembolso alguno para el microempresario, considerando que la franquicia,
en cambio, implica un costo financiero.

Además, mientras, el beneficio de la franquicia disminuye en proporción inversa al nivel de ingresos del
trabajador beneficiado, reducción que llega al 50% en el caso de los ingresos más elevados, el subsidio
no fija diferencias por este concepto para el otorgamiento del beneficio.

SERCOTEC, Ministerio de Economía

Entre los instrumentos de fomento productivo que administra SERCOTEC, la capacitación presencial
tradicional no se encuentra contemplada como programa. En cambio, este organismo desarrolla una
línea de asesorías en áreas tales como asuntos jurídicos, creación de empresas, calidad, ferias y
exposiciones, normativa laboral, entre otras, lo cual realiza a través de su página web. A través de esta
vía responde a las consultas que le puedan hacer llegar micro, pequeños o medianos empresarios
(www.redsercotec.cl/apoyogestion/asesorias). Por esta misma vía, SERCOTEC entrega manuales de
capacitación que promueven una adecuada gestión empresarial en áreas como rubro agropecuario,
alfabetización digital, apoyo a la gestión, exportaciones y prevención de riesgos. Para la obtención de
estos manuales el interesado debe ingresar a la siguiente página web:
www.redsercotec.cl/apoyogestion/capacitacion/detailcatcapacitacion.cfm. La obtención de estos

23
Sin embargo, el programa actualmente esta siendo objeto de un rediseño para la operación del año 2007 en adelante la cual no se
encuentra finalizada, por tanto no ha sido posible contar con esta información para la evaluación.
24
Al final de esta Sección se encontrará el listado de personas del ámbito público y del sector privado que fueron entrevistadas en el proceso
de recopilación de antecedentes sobre programas relacionados con el Programa FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes.
25
Aproximadamente $272.772 pesos a diciembre 2005 y $289.854 pesos a diciembre 2006.
26
Aproximadamente $788.008 pesos anuales a diciembre 2005 y $837.356 pesos a diciembre 2006.

34
manuales requiere la previa inscripción como usuario en la pagina web (www.redsercotec.cl). Los
cursos de capacitación en línea que ofrece SERCOTEC respetan el ritmo de aprendizaje del usuario y
sus contenidos pueden ser los mismos a los que ofrece el Programa FONCAP.

En el año 2006, y sin que mediara un convenio marco, SERCOTEC colaboró con el Programa
FONCAP en la selección de las matrices de cursos, en la evaluación de las propuestas presentadas
por los OTEC y en la difusión del Programa.

Programa Circuito Integral de Apoyo Gubernamental a la Micro y Pequeña Empresa, del Fondo
de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
En el marco del Programa denominado Circuito Integral de Apoyo Gubernamental a la Micro y Pequeña
Empresa, y respondiendo al propósito de reducción de la pobreza como primera prioridad, FOSIS
beneficia iniciativas emprendedoras que tienen un grado incipiente de existencia. A medida que los
negocios se proyectan económicamente, los usuarios son derivados a la oferta programática de los
demás servicios del Estado. De esta forma, FOSIS contribuye a la superación de la pobreza
impulsando a los emprendedores a entrar a la red de fomento de la microempresa. Entre las instancias
de apoyo, y a medida que se consoliden como microempresarios, se espera que conozcan los
beneficios que otorgan los programas de capacitación del SENCE, las oportunidades de asociatividad
de SERCOTEC y la posibilidad de obtención de créditos otorgados por el BancoEstado. En este
sentido, si bien las acciones de capacitación impartidas en el marco del Circuito Integral de Apoyo
Gubernamental a la Micro y Pequeña Empresa, están dirigidas a otorgar apoyo a micro
emprendimientos no formalizados, algunos de sus beneficiarios podrían formalizarse y presentar el
perfil de emprendimiento que los haría elegibles para el Programa FONCAP.

Cabe señalar, en todo caso, que los usuarios de “un primer nivel” del Circuito Integral – de un total de 3
niveles -, son, preferentemente, cesantes. La condición de tales es acreditada por las Oficinas
Municipales de Intermediación Laboral (OMILs). Luego, consecutivamente, en una segunda etapa, y en
la medida en que demuestran capacidad empresarial, los beneficiarios reciben “recursos más
avanzados” - puesto que este tipo de intervención no entrega sólo capacitación -, tales como asesorías
o subsidios al capital de trabajo27.

Programa de Formación y Capacitación Para Mujeres Rurales, Convenio PRODEMU INDAP

En Convenio con INDAP, la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU)
desarrolla desde 1992 el programa de Formación y Capacitación Para Mujeres Rurales, el cual está
destinado a grupos de mujeres campesinas siendo su objetivo el apoyar a estos grupos en el desarrollo
de iniciativas productivas a fin de mejorar la calidad de vida de estas mujeres.

En este programa quedan comprendidos 4 tipos de intervenciones: a) entrega de capital físico o

inversión en tecnología para mejorar la productividad de los activos; b) facilitación del acceso a
recursos financieros, para optimizar el uso de activos controlados por las usuarias; c) desarrollo de
capital humano, consistente en la entrega de capacitación técnica y psicosocial para habilitar a las
usuarias como agentes de proyectos económico-productivos asociativos; d) promoción del capital

27
Corresponde al FOSIS, junto con 336 municipalidades a lo largo del país, implementar el Programa Puente, que es la entrada al Sistema de
Protección Social Chile Solidario. Los 4 programas principales de Chile Solidario en el ámbito del apoyo a la inserción laboral y a la generación
de ingresos son : a) el Programa de Reinserción Laboral y Empleo, dirigido a personas cesantes y inscritos en el Sistema Chile Solidario. La
capacitación entregada está dirigida tanto hacia el trabajo dependiente como el independiente; b) Programa PROEMPLEO de Bonificación a la
Contratación de Mano de Obra. Constituye un programa administrado por SENCE que está dirigido a promover entre el empresariado la
contratación de personas que se encuentran cesantes y que están inscritas en el Sistema Chile Solidario; c) Programa de Formación,
Capacitación y Empleo PROFOCAP de la Corporación Nacional Forestal (CONAF): sus beneficiarios corresponden exclusivamente a
personas inscritas en el programa Puente del FOSIS; d) Programa de Desarrollo de Competencias laborales para Mujeres Chile Solidario
(PRODEMU): se propone facilitar la inserción laboral de las mujeres inscritas en el Sistema Chile Solidario por la vía del trabajo dependiente o
como cuentapropistas. Las Unidades de Intervención familiar y la DIDECO (en el caso de familias egresadas de la etapa de apoyo psico-
social) derivan a las eventuales beneficiarias a PRODEMU, organismo que las asigna finalmente a un determinado cursos de capacitación de
acuerdo al nivel de escolaridad que éstas presenten.

35
social, para fortalecer lazos de confianza, cooperación y reciprocidad entre las usuarias y para formar
redes y aprovechar las oportunidades del entorno.

El programa financia una unidad productiva agrícola a cada grupo en su primer año y un proyecto
productivo a partir del segundo año. Son fundamentales las articulaciones de los grupos con otras
instituciones para acceder a apoyos complementarios. Al egresar del programa, los grupos postulan a
los diferentes servicios de INDAP.

En el ámbito de la capacitación, las intervenciones consideran la utilización de los siguientes

instrumentos: a) Capacitación regular, que consiste en la entrega de formación en 4 áreas temáticas
(desarrollo organizacional, formación personal, técnicas productivas y gestión de emprendimientos); b)
Asistencia técnica especializada, que financia apoyo profesional en los ámbitos de gestión y/o
producción; c) Capacitaciones complementarias, para grupos que culminan las capacitaciones
regulares y que requieren complementar los conocimientos técnicos y/o de gestión. En la “parrilla” de
temáticas levantadas a nivel de cada Región por el Programa FONCAP-Microempresarios y
Trabajadores Independientes, pueden resultar identificados – y posteriormente ofrecidos e impartidos
por los OTEC -, temas similares a los consignados en el punto a), en particular, los relativos a técnicas
productivas y gestión de emprendimientos, así como los asociados al punto c) capacitaciones
complementarias. Como es lógico, el acceso a estos cursos, sin embargo, dependerá de que las
interesadas logren satisfacer las condiciones exigidas por el FONCAP para participar en estos cursos.

En todo caso, desde el momento en que acceden a la formalización de sus iniciativas productivas, las
beneficiarias del Programa PRODEMU-INDAP pueden constituirse en beneficiarias del Programa
FONCAP. El hecho de encabezar iniciativas productivas de baja solvencia económica las hace
beneficiarias potenciales de este último Programa.

B. PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN SECTOR PRIVADO

Fundación Trabajo para un Hermano (TPH) (www.tph.cl)

Constituye ésta una Fundación de la Iglesia Católica que se propone capacitar, promover y asesorar a
personas con problemas de inserción laboral para que puedan conseguir una fuente de trabajo estable.
A través de cursos de capacitación, asesorías de diverso tipo, otorgamiento de créditos para la
generación de nuevos negocios, organización de ferias de exposición y venta de productos, encuentros
de emprendedores por rubro, edición de boletines y catálogos de productos, animación y participación
en redes de trabajo con otros actores sociales del sector, la Fundación TPH se propone proporcionar
los medios y las herramientas que requieren los trabajadores por cuenta propia, los microempresarios
(especialmente mujeres y jóvenes) y los pequeños productores para que puedan acceder en mejores
condiciones a los mercados.
En este sentido, atiende a personas pobres cesantes o con empleo precario y a emprendedores/as que
quieren desarrollar o potenciar un negocio. Casi el 70% de los beneficiarios corresponde a
microempresas no formalizadas. Parte importante del trabajo de TPH está centrado en el desarrollo del
Plan de Negocio y en la prestación de asesoría en terreno para fortalecer las unidades productivas.

La Fundación TPH se desarrolla en 15 comunas de la Provincia de Santiago caracterizadas por sus

elevados índices de cesantía y pobreza y aledañas a los Centros de Desarrollo Local que están
ubicados en Cerro Navia, Santiago, Huechuraba y San Joaquín.

Cualquier persona de escasos recursos que quiera desarrollar una microempresa puede acceder a la
capacitación TPH.

Sólo cuando esta institución actúa como ejecutora de programas del Estado que así lo exijan, los
beneficiarios tienen que estar inscritos en las OMIL. Los cursos en general son gratuitos. Tratándose de

36
cursos que el programa ejecuta con recursos propios, se solicita un aporte simbólico por parte de los
participantes, con la finalidad de hacerlos responsables del proceso.

Respecto de los contenidos de los cursos, el programa TPH entrega tanto capacitación en oficios como
en gestión de empresas. En el caso de la capacitación en oficios, se centran en aquellos en los que los
participantes tienen mayores oportunidades económicas en los territorios donde el programa interviene.
La mayor parte de estos cursos, sin embargo, está dirigida hacia el trabajo independiente, dadas las
mejores oportunidades que estos trabajos ofrecerían a los usuarios del programa.

Fundación Contigo (www.fundacioncontigo.cl)

La Fundación Contigo es una corporación privada sin fines de lucro que funciona como ONG financiera
28
. Inicialmente se la conoció como el “banco de los pobladores” y está inspirada en el Grameen Bank
creado por de Muhammad Yunus29. La misión de esta Fundación es generar oportunidades para que
emprendedores en situación de pobreza y dueños de microempresas logren crecer económicamente y
desarrollar su potencial.

Además de créditos para capital de trabajo o activos fijos para microempresarios urbanos y para
aquéllos que desarrollen actividades agrícolas, Fundación Contigo ofrece talleres de capacitación
(desde 1994) en temáticas relacionadas con la gestión y administración de las microempresas y
asesorías personalizadas en terreno que tienen como objetivo solucionar problemas puntuales tanto
técnicos como de gestión.

Enfoca sus servicios a microempresarios que no tienen acceso a fuentes de financiamiento formales ni
a la capacitación. Los usuarios de este programa pueden o no estar formalizados. Si están
formalizados, pueden ser beneficiarios potenciales del Programa FONCAP.

Para cubrir los costos de los servicios de capacitación, la Fundación cobra tarifas que se encuentran al
alcance de los usuarios, y, a la vez, que le permiten a ella llegar a “clientes” no atendidos por otras
instancias.

Los beneficiarios de los servicios de capacitación de esta entidad corresponden a microempresarios

que pueden o no ser usuarios de los servicios financieros de la Fundación, y que tienen como lugar de
trabajo principalmente la provincia de Maipo. Para los servicios de otorgamiento de créditos, la
cobertura geográfica comprende las comunas de la zona sur de Santiago (La Florida, San Ramón, La
Cisterna, El Bosque, Calera de Tango, La Pintana, San Joaquín, La Granja, Puente Alto, Buin, Paine) y
Santiago Centro.

Fondo Esperanza (FE) (www.fondoesperanza.cl)

Esta entidad constituye una Fundación del Hogar de Cristo que funciona como ONG de microcrédito.
Su objetivo es reducir la pobreza y propender al mejoramiento de las condiciones de vida de las
personas emprendedoras de los sectores más pobres del país. Otorga apoyo financiero desde el año
2002 y capacitación en iniciativas emprendedoras desde el 2004.

28
La Fundación Contigo fue gestora y forma parte de de la Red de Instituciones de Microfinanzas (formada, a su vez, por ONGs, Cooperativas
de Ahorro y Crédito y bancos).
29
El Proyecto Grameen Bank proviene de los finales de la década de los años 70 del siglo pasado y fue impulsado por el economista de la
Universidad paquistaní de Chittagong, Muhammad Yunus. El Proyecto consiste en un tipo de organización a través de la cual se otorgan
créditos que propenden a: a) hacer extensivas las funciones de la banca a hombres y mujeres pobres habitantes de zonas rurales; b) eliminar
la explotación de que eran objeto los pobres por parte de los prestamistas; c) crear oportunidades de auto-empleo para el vasto número de
desocupados de Bangladesh; y, d) elevar las condiciones de habitabilidad de los pobres, en particular de las mujeres. En octubre 1983, el
Proyecto Grameen Bank se transformó oficialmente en un banco independiente cuya propiedad es de los pobres que habitan zonas rurales de
Bangladesh.

37
Su población objetivo son personas mayores de 18 años que tienen un negocio o microempresa ya
iniciado, es decir, a quienes se les otorga apoyo se les exige experiencia en iniciativas independientes,
estén éstas formalizadas o no.

Sin que constituya un prerrequisito, en la actualidad el 90% de los beneficiarios son mujeres. La
necesidad de entregar capacitación en gestión de un negocio se ha acentuado en los últimos 2 años,
desde el momento en que el Fondo reemplazó el lineamiento de entregar créditos a personas
individuales por el de funcionar con “bancos comunales”, es decir, grupos de emprendedores que
responden solidariamente por cada uno de sus socios, en caso que alguno no pueda pagar su crédito,
sirviéndoles, además, de aval para la obtención del mismo.

Este Programa cuenta con sucursales en Valparaíso, Santiago Norte, Santiago Sur (La Cisterna e
Independencia), Rancagua, Talca, Curicó, Concepción, Temuco, Osorno y Puerto Montt.

Programa Economía del Trabajo (PET)

El PET es una organización no gubernamental sin fines de lucro que ha realizado, si bien no en forma
sistemática, capacitación para trabajadores independientes.

En los últimos dos años, la capacitación ha sido una actividad no prioritaria. Los trabajadores por
cuenta propia capacitados corresponden en la mayoría de los casos a pequeños productores que no
alcanzan a ser microempresarios, si bien entre ellos pueden encontrarse algunos que están
formalizados.

A la fecha de indagación (marzo 2007), esta organización no contaba con programas de capacitación
en desarrollo. Cuando lo ha hecho ha actuado más bien como ejecutora de programas públicos, entre
ellos de programas FOSIS, ya que no cuenta con fondos propios.

Listado de Personas Entrevistadas Encargadas de Programas Relacionados con el Programa

FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes

A. Representantes de Programas de Organismos Públicos

1. Gastón Cerda, Dirección de Programas y Gestión Regional, PRODEMU.
2. Isabel Araya, Encargada del Convenio INDAP-PRODEMU de Promoción de la Mujer
Campesina Microempresaria.
3. M. Eugenia Sánchez, profesional PRODEMU.
4. Jaime González, asesor, Dirección Nacional del FOSIS.
5. Roberto Rusque, Unidad de Atención de Clientes, SERCOTEC.
6. Margarita Leblanc, División Social, MIDEPLAN.

B. Representantes de Programas de Organismos Privados

1. Karina Araneda, Encargada gerencia de personas Fondo Esperanza.
2. Isabel del Campo, Encargada Capacitación Fundación Trabajo para un Hermano (TPH).
3. Carmen Espinoza, directora Programa Economía del Trabajo (PET).

38
1.13 Antecedentes Presupuestarios
En términos del presupuesto total del Programa se aprecia un crecimiento entre los años 2005 y 2006,
aproximadamente del 25% entre esos años. En el año 2007 se mantiene constante en igual valor que
el año 2006.

Cuadro Nº I.1.13.1
Presupuesto Total del Programa 2003-2007 (miles de $ año 2007)
Año Presupuesto Total del Programa

2003
2004
2005 $4.365.600
2006 $ 5.172.480
2007 $ 5.172.481
FUENTE: Ley de Presupuestos; años 2005, 2006, 2007. Sercom. SIGFE.

39
 II. TEMAS DE EVALUACION

1. DISEÑO DEL PROGRAMA

1.1 Diagnóstico de la situación inicial

En el año 1976 se promulgó el Decreto Ley 1446 o Estatuto de Capacitación y Empleo, que estableció,
por primera vez, un subsidio tributario a la demanda de capacitación de las empresas. Estudios sobre
los efectos de dicha franquicia han demostrado que se trata de un poderoso instrumento de estímulo a
estas actividades en las empresas y sugieren que la rentabilidad privada y social de las inversiones al
amparo de la referida franquicia tributaria es, en promedio, significativa. En efecto, las tasas internas de
retorno (TIR) calculadas a partir de las diferenciales salariales de los trabajadores capacitados versus
no capacitados (entre grupos comparables) y el costo de la capacitación (privado y público), alcanzaron
a 93,4% y 57,8%, respectivamente, en 1999, para la evaluación privada y cuasi social (esto es, sin
considerar la ganancia de productividad de las empresas no traspasada a los trabajadores, lo que no
fue posible de medir)30.

No obstante, la cobertura de la franquicia tributaria para la capacitación ha sido marginal en las

empresas más pequeñas. En efecto, entre 1985 y 1988 sólo el 3,7% de los trabajadores capacitados
(21.740 trabajadores) provenían de pequeñas empresas. Como referencia, considérese que en 1990
había un total de 3.015.000 de trabajadores ocupados en establecimientos de entre 1 y 49
trabajadores, según encuesta CASEN de 1990. Por otra parte, en 1996 sólo un 0,4% de las
microempresas (que representan el 80% del total de empresas) usaron la franquicia tributaria31. Ello ha
motivado al SENCE a diseñar otros instrumentos especiales de subsidio directo a la capacitación en
ese sector, entre los cuales cabe destacar: a) el Programa FONCAP-MYPE, de subsidio directo a la
capacitación en las micro y pequeñas empresas, que funcionó entre los años 1998 y 2003; y, b) el
actual Programa Microempresarios y Trabajadores Independientes - FONCAP.

Aunque el SENCE no cuenta con estudios específicos que justifiquen el uso de subsidios directos para
estimular la capacitación en las microempresas, las autoridades del SENCE explican que ello ocurrió
como respuesta a las limitaciones de la franquicia tributaria para ese propósito. Las limitaciones
impuestas al uso de la franquicia dice relación con el hecho de mejorar la asignación y transparencia de
recursos hacia el segmento de microempresas unipersonales, debido a que se constató un uso no
eficiente por parte de algunos OTEC, en particular, respecto del Mandato Especial de Capacitación. Por
tanto, esta justificación dio origen a las condiciones de funcionamiento del programa que actualmente
opera (un máximo de 26 UTM por empresa para aquellas con planilla de remuneraciones anuales
inferiores a 45 UTM). Si bien dada las condiciones actuales no parecen ser apropiadas, a juicio del
panel permiten comprender la lógica inicial para el diseño del Programa constituyendo una condición
necesaria pero no suficiente.

Además, para el diseño del actual Programa FONCAP-Microempresarios y Trabajadores

Independientes, se tomaron en cuenta los resultados de una encuesta a usuarios potenciales del
Programa realizada a comienzos de 2005, dirigida a conocer las percepciones del público en relación
con la imagen del SENCE, la importancia de la capacitación, así como con la calidad y la pertinencia de
la oferta de capacitación. Uno de los resultados de la encuesta referida reveló las dificultades que
percibían las microempresas para evaluar la oferta de capacitación en el mercado, cuestión que se tuvo
en cuenta en el diseño del actual Programa al involucrar al SENCE en la preselección de los
organismos de capacitación que participan en el Programa32.

30
ver “Evaluación del Sistema de Capacitación en Chile”. O. Jara. Editorial Universitaria. 2002
31
ver “”Incentivos tributarios para la capacitación”, pags. 71 y 72. E. Martínez. CIDE 1992; y “Evaluación del Sistema de Capacitación en Chile,
pags. 37 y 38”. O. Jara. Editorial Universitaria. 2002
32
Ver “Percepción de identidad, del SENCE y la capacitación, por parte de microempresarios y trabajadores independientes”. M. Riquelme et
al. Cuadernos de Estudio N° 1, 2005. SENCE

40
En síntesis, el Panel considera que el problema de fondo que originó el Programa está identificado a
partir de una hipótesis que el Panel considera válida por su experiencia en el tema. Dicha hipótesis se
refiere a supuestas fallas de mercado (relacionadas, principalmente, con las dificultades de acceso al
crédito, la distinta valoración privada y social de la capacitación y la falta de información sobre la oferta
de capacitación por parte de las microempresas), que inhiben la demanda de capacitación en las
empresas más pequeñas. Cabe reconocer, no obstante, que la hipótesis de las fallas de mercado no
está respaldada por evidencia empírica que permita dimensionar el problema en términos de población
potencial, población objetivo y costo social. Las fallas de mercado referidas se explican con mayor
detalle en la sección 1.3 Justificación del Programa, en la primera parte de este Informe.

Tampoco hay estudios que justifiquen el monto del subsidio máximo por empresa (26 UTM) y
trabajador (9 UTM), ni el valor máximo admisible de la hora-alumno ($ 3.800 pesos) ni la duración
máxima de los cursos (40 horas) (lo cual no descarta que existieran otros factores como, por ejemplo,
el mismo proceso de aprendizaje operativo institucional que surge de trabajar con el sector). Por último,
tampoco hay antecedentes que expliquen por qué un subsidio en la forma de cursos gratuitos de
capacitación con una duración máxima de 40 horas puede resolver el problema de la insuficiente
demanda de capacitación en las microempresas, del punto de vista de la rentabilidad social; de hecho,
los subsidios en especies acotados pueden ser excesivos en algunos casos e insuficientes en otros33.

A este respecto, cabe advertir que la población objetivo no debiera ser simplemente todo el universo de
microempresas, sino aquellas respecto de las cuales un subsidio para la capacitación pudiera ser
socialmente rentable; es decir, donde las ganancias de productividad pudieran ser mayores que el
costo de la capacitación. En este sentido, también hay que señalar que el SENCE carece de
antecedentes. Entendida en la forma descrita, el Panel considera que la población objetivo del
Programa no ha sido identificada ni dimensionada objetivamente, así como tampoco existen
antecedentes que justifiquen la focalización del Programa exclusivamente en las microempresas, ya
que el problema puede afectar igualmente a las pequeñas empresas en general34.

El Panel considera que aunque el Programa actualmente no contiene elementos de discriminación por
género - en cuanto a beneficios, elegibilidad de los beneficiarios y producción de los componentes -, el
enfoque de género debería aplicarse, puesto que, por un lado, de acuerdo con la Encuesta CASEN
2000 y la Encuesta CASEN 2003, el porcentaje de mujeres que se desempeña como “empleadoras” y
como “trabajadoras independientes” es significativo y tiende a mantenerse en el tiempo. En efecto, este
porcentaje fue de 19,8% sobre el total de la fuerza de trabajo ocupada femenina en el año 2000 y de un
20,1% en el año 200335.

Por otro lado, múltiples estudios señalan que el trabajo independiente representa una forma asequible
de inserción laboral femenina, al no demandarle a la mujer el cumplimiento de jornadas de trabajo
rígidas, ni su presencia en algún establecimiento lejos del hogar, y al permitirle poder compatibilizar sus
obligaciones económicas con el cuidado de los hijos y con las tareas del hogar36. Bajo el supuesto

33
Ver análisis en Anexo 4: Bases conceptuales para diseñar un subsidio para la capacitación en las microempresas.
34
En el Anexo 4: Bases conceptuales para diseñar un subsidio para la capacitación en las microempresas, se analiza con más detalle el
problema de la insuficiente demanda de capacitación en las empresas pequeñas, en general, así como también diferentes alternativas de
diseño de esta clase de subsidio.
35
Con respecto a la distribución de la fuerza de trabajo femenina según categoría ocupacional, los resultados arrojados por la CASEN 2000
fueron los siguientes: empleadoras y trabajadoras por cuenta propia, 19,8%; servicio doméstico, 16%; obreras y empleadas, 61,4%; familiar no
remunerada, 2,5%; fuerzas armadas y de orden, 0,4%. Por su parte, para el año 2003, la versión de la CASEN para ese año arrojó resultados
que no representan cambios significativos con respecto al patrón de distribución registrado en el año 2000: empleadoras y trabajadoras por
cuenta propia, 20,1 %; servicio doméstico, 16,3 %; obreras y empleadas, 60,8 %; familiar no remunerada, 2,5 %; fuerzas armadas y de orden,
0,3 %.
36
En relación con las particulares barreras que enfrenta la mujer, en particular la de escasos recursos, para insertarse en el mercado de
trabajo, existe abundante bibliografía. Léase, por ejemplo, de la Dirección del Trabajo: Mujer y Trabajo: Compendio de estadísticas según
sexo, Serie Aporte al Debate Laboral Nº 18, Departamento de Estudios, Santiago de Chile, noviembre 2005; Laís Abramo (editora): Trabajo
Decente y Equidad de Género, Oficina Internacional del Trabajo, Santiago de Chile, 2006; Teresita Selamé: Mujeres, Brechas de Equidad y

41
razonable de que la población objetivo femenina del Programa no difiere de la población femenina
nacional en lo que dice relación con las dificultades que debe enfrentar para insertarse en el mundo
laboral, y atendiendo a lo anteriormente expuesto respecto de las ventajas que el trabajo independiente
representa para la mujer, existiría una demanda potencial femenina en desventaja para acceder a los
beneficios del Programa. En este sentido, se justifica que el Programa realice un esfuerzo de
focalización en el segmento femenino de su población potencial.

1.2 Criterios de focalización y selección de beneficiarios

Si bien es difícil identificar con precisión el universo de empresas que enfrentan el problema de una
supuesta insuficiente inversión en capacitación, en general los numerosos programas de estímulo a
esa demanda que operan a nivel mundial (por ejemplo, en Brasil, Perú, Colombia, México, España,
Francia, Italia, Alemania, Japón, etc.), tienden a concentrarse en las microempresas (hasta 9
trabajadores) y las pequeñas empresas (10 a 49 trabajadores) que no superan un cierto límite en
cuanto al monto de sus activos y/o ventas.

En el caso de Chile, la ley 19.967 de 2004 o nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo define el ámbito
de aplicación de la franquicia tributaria y los subsidios directos para la capacitación en las empresas.
Dicha ley, en lo que hace al uso del FONCAP y a las condiciones de elegibilidad de los beneficiarios
establecidas por el SENCE, definen los criterios de focalización del Programa. Al respecto, el Panel
considera que la norma legal que exige a los postulantes tener una planilla de remuneraciones anuales
imponibles inferior a 45 UTM ($1.455.000 actualmente) es excesivamente restrictiva, por cuanto implica
dejar fuera a aquellas microempresas que tienen más de un empleado y que podrían hacer un uso
socialmente rentable del subsidio. Inclusive, la condición es poco realista ya que el ingreso mínimo
legal anual ($1.620.000) es actualmente superior a esa cifra, lo que estaría dejando al Programa
prácticamente sin beneficiarios elegibles.

El Programa no especifica criterios adicionales de focalización (por ejemplo, para filtrar la población
objetivo en función de la rentabilidad social potencial de las empresas) ni para seleccionar a los
beneficiarios (empresas y trabajadores) postulantes; en la práctica, la selección opera según el orden
de inscripción de los beneficiarios en los cursos (como se explica en el Capítulo 2: Organización y
Gestión del Programa), criterio que puede ser válido en la medida en que no existan razones para
discriminar entre los postulantes. Al respecto, el Panel considera que se justificaría, por razones éticas
y de eficiencia, aplicar criterios de selección de los beneficiarios en función de sus aptitudes y
características socioeconómicas; esto puede ser difícil y costoso de implementar respecto de las
empresas postulantes, pero sí es posible hacerlo respecto de los trabajadores que aspiran a participar
en los cursos; por ejemplo, controlando que el nivel de escolaridad del postulante sea compatible con
los requisitos del curso, y discriminando positivamente en función de la situación económica, condición
de género y condición de jefe de hogar del postulante.

1.3 Lógica vertical de la Matriz de Marco Lógico

La Matriz del Marco Lógico (MML) del Programa propuesta por el Panel fue revisada y consensuada
con la institución responsable, y se presenta en el Anexo 3. Las relaciones de causalidad entre los
diferentes niveles de los objetivos del Programa corresponden a un encadenamiento funcional de sus
fines, propósito, componente y actividades. En efecto, la cadena de causalidad entre los distintos
niveles de objetivos es lógica en cuanto a la identificación de las ACTIVIDADES que se requieren para
producir el COMPONENTE; la justificación de un COMPONENTE único, como el elemento necesario y
suficiente para alcanzar el PROPOSITO y la funcionalidad del PROPOSITO para el logro de un FIN
superior – que está fuera del control de la administración del Programa, pero constituye el verdadero
sentido del Programa. En síntesis, el Panel considera coherente la especificación, el ordenamiento

Mercado de Trabajo, Proyecto OIT-PNUD sobre Género, Pobreza y Empleo-Chile, Santiago de Chile, 2004; Revista Observatorio Laboral,
Números 16 (abril de 2005) y 23 (diciembre 2006), Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Santiago de Chile.

42
jerárquico y el encadenamiento causal de los objetivos del Programa planteada en la Matriz del Marco
Lógico.

El diseño actual del Programa no contiene elementos que correspondan a un enfoque de género, por lo
que en la MML no aparecen objetivos especiales al respecto ni a nivel de propósito ni al nivel de
componentes del Programa. Cabe consignar que el SENCE no ha realizado estudios para analizar la
justificación y la factibilidad de incluir el enfoque de género en el Programa.

En conclusión, el Panel considera válida la especificación de los objetivos del Programa y su

ordenamiento jerárquico, el cual refleja correctamente las relaciones de causalidad entre dichos
elementos. El diseño del Programa es adecuado para enfrentar el problema de la capacitación
insuficiente en las microempresas mediante un subsidio a la demanda. No obstante, el diseño del
beneficio (capacitación gratuita) con un monto máximo por empresa (26 UTM) y por trabajador (9 UTM)
no está respaldado por un estudio objetivo acerca del tema.

1.4 Lógica horizontal de la Matriz de Marco Lógico

La MML del Programa propuesta por el Panel y consensuada con el SENCE incluye indicadores
adecuados para medir el nivel de logro de los objetivos del Programa en términos de su Fin, Propósito
y Componentes, tanto en sus dimensiones (eficacia, calidad, eficiencia y economía) como en los
ámbitos de control correspondientes (procesos, productos y resultados). La lógica horizontal es la base
para el monitoreo y evaluación del Programa.

La MML de evaluación incluye una serie de indicadores adicionales que fueron propuestos por el Panel
y aceptados por el SENCE, considerando su factibilidad y utilidad para la medición de los logros del
Programa. Estos son los siguientes:

A nivel de Fin
Porcentaje de empresas beneficiarias que aumentan sus ingresos.

Porcentaje de trabajadores beneficiarios que aumentan sus ingresos.

Variación ex post de la razón Valor Agregado / Ingresos en las empresas beneficiarias.

Porcentaje de beneficiarios que mejoraron ex post su empleabilidad o estabilidad empresarial.

A nivel de Propósito
Porcentaje de beneficiarios egresados que han adquirido conocimientos y habilidades clave para su
desempeño laboral (análisis nacional y regional).

Porcentaje de empresas beneficiarias respecto del total de microempresas que conforman la población
objetivo del Programa.

Porcentaje de trabajadores beneficiarios atendidos respecto del total de la población objetivo del
Programa.

Porcentaje de trabajadores beneficiarios que desertan del Programa (análisis nacional y regional).

Gasto promedio del Programa por trabajador postulante (análisis nacional).

A nivel de Componentes
Porcentaje de cursos ejecutados en relación a los cursos programados (variación anual porcentual).

43
Costo promedio por beneficiario egresado (análisis nacional, regional y por área temática).

Porcentaje de OTEC que ejecutan los cursos en relación al número de OTEC que postula al Programa
(análisis nacional y regional).

Tiempo promedio transcurrido entre la preasignación y la adjudicación de los cursos (análisis nacional y
regional)

Tiempo promedio transcurrido entre la adjudicación y el inicio de los cursos (análisis nacional y
regional).

Porcentaje de cursos supervisados (análisis nacional y regional)

Porcentaje de cursos adecuados a las necesidades regionales (análisis a nivel nacional y regional).

Las fórmulas de cálculo de todos los indicadores mencionados, así como los medios de verificación
(fuentes de información) para dichos cálculos, están claramente especificadas y se presentan en el
Anexo 3: Matriz del Marco Lógico Propuesta por el Panel. La cuantificación de los indicadores,
conforme a las fórmulas y medios de verificación señalados, es factible.

El SENCE posee capacidad técnica de primer nivel para procesar la información de los programas que
atiende, lo que no se condice con las dificultades experimentadas por el Panel para obtener
información completa, confiable y oportuna sobre el Programa; en efecto, hay datos duplicados o
contradictorios, así como variables no definidas claramente, además de demoras en la entrega de
información. Esta situación dificulta la medición de los Indicadores de logros del Programa a nivel de
Propósito y Componente, lo que queda de manifiesto en la cuantificación incompleta de indicadores
que preparó el SENCE 37. En cuanto a la medición de los logros a nivel de FIN, el Panel estima que
estos deberían medirse a través de una evaluación de impacto independiente; sin embargo esta clase
de evaluación puede ser prematura en estos momentos, dado que el Programa sólo tiene dos años de
actividad y su diseño y operación están siendo revisados por las actuales autoridades del SENCE.

A nivel de Propósito no existe cuantificación de los indicadores siguientes:

Porcentaje de beneficiarios atendidos por el Programa en relación a la población objetivo.

Porcentaje de beneficiarios que desertan del Programa.
Porcentaje de beneficiarios egresados en relación al total de beneficiarios.
Porcentaje de beneficiarios egresados aplicando contenidos aprendidos, respecto del total de
beneficiarios egresados.

A nivel de Componente no existe cuantificación de los indicadores siguientes.

Variación anual porcentual del número de beneficiarios que desertan respecto del total de
inscritos.
Costo promedio de los cursos por alumno egresado
Duración promedio de los cursos.
Porcentaje de alumnos que se declara satisfecho con el curso.
Porcentaje de cursos supervisados.

El Panel considera que el cálculo de estos indicadores es factible, del punto de vista técnico y
operacional, con los recursos informáticos del SENCE

37
Ver Anexo 2: Medición de Indicadores Matriz de Evaluación del Programa 2003-2006.

44
El diseño actual del Programa no contiene elementos que correspondan a un enfoque de género, por lo
que la MML no incluye de indicadores al respecto. En caso de considerarse, en el futuro, la aplicación
de este enfoque, los indicadores correspondientes deberían definirse en función de los factores que se
identifiquen como limitantes de las oportunidades de acceso de las mujeres al Programa.

En conclusión, el Panel considera válida y coherente la lógica horizontal de la MML, en las condiciones
actuales de operación del Programa. Los aspectos que está estudiando el SENCE para una eventual
reformulación del diseño del Programa, que se explican en el capítulo siguiente, no deberían afectar los
enunciados ni las fórmulas de cálculo de los indicadores de la MML.

1.5 Reformulaciones del Programa a nivel de diseño

El diseño del Programa no ha experimentado reformulaciones, pero las autoridades actuales del
SENCE están revisando su diseño, especialmente en lo que dice relación con el concepto de
microempresa y las restricciones legales para acceder al beneficio (el límite de 45 UTM de
remuneraciones anuales imponible). Sin embargo, el Programa podría interpretarse como un esquema
alternativo a la franquicia tributaria para la capacitación, dado que el acceso a ésta plantea mayores
dificultades para las microempresas (trámites menos sencillos, recuperación del gasto al año siguiente,
temor de fiscalizaciones tributarias, falta de información para elegir un OTEC, e imposibilidad de uso de
la franquicia por microempresas con una planilla de remuneraciones anuales inferior a 35 UTM).

En efecto, en el SENCE existe una percepción generalizada de una reducida utilización de la franquicia
tributaria entre las empresas más pequeñas, basada en la experiencia en el visado de liquidaciones de
gastos de capacitación presentadas por empresas pequeñas, opiniones de actores del sistema (OTEC
y dirigentes empresariales) y las cuantificaciones que figuran en algunos estudios evaluativos que han
abordado el tema38. Para enfrentar las limitaciones señaladas del incentivo tributario, el año 1998 se
inició la aplicación de subsidios directos dirigidos al sector de las empresas más pequeñas, a través del
Programa FONCAP-MYPE, que fue discontinuado el año 2003. Así, el diseño del actual Programa
FONCAP-Microempresas y Trabajadores Independientes puede interpretarse como una reformulación
del antiguo Programa FONCAP-MYPE en que se ha asignado un papel más activo del SENCE en
cuanto a la estimación de la demanda de capacitación en el sector, a nivel de cada región, y la
preselección de los OTEC idóneos para proveer los servicios.

Sin embargo, el diseño del Programa actual contempla una fuerte restricción a los beneficiarios
potenciales, al establecer un tope de 45 UTM a la planilla de remuneraciones imponibles de las
empresas postulantes. Elemento que se ve condicionado además por la no definición de forma
cuantitativa y cualitativa de la población objetivo, así como tampoco existen estudios respecto al
posible traslape de la población objetivo entre el Programa y la Franquicia.

En síntesis, en los últimos diez años el SENCE ha puesto en práctica cinco instrumentos de incentivo a
la demanda de capacitación en las empresas más pequeñas, que se describen en el capítulo 1.11:
Reformulaciones del Programa, en Antecedentes del Programa. El Panel considera que este proceso,
así como la falta de estudios de diagnóstico, sugiere una trayectoria de ensayo y error más que una
secuencia de innovaciones estratégicas, lo que puede ser perjudicial en términos de desperdicio de
recursos y confusión entre los usuarios

El SENCE está estudiando hacer algunas modificaciones al Programa, que se describen en el capítulo
1.11: Reformulaciones del Programa, de los Antecedentes del Programa. En síntesis, dichas
modificaciones eventuales apuntarían a: (1) elevar y equiparar los beneficios de la franquicia tributaria

38
Ver información en Capítulo I: Antecedentes del Programa; sección 1.3: Justificación del Programa.

45
y el FONCAP (hasta 26 UTM por empresa) para las empresas más pequeñas (con una planilla anual
de remuneraciones imponibles hasta 2.600 UTM), y (2) atender a pequeños contribuyentes (afectos al
artículo 22 de la ley de impuesto a la renta), con personal bajo contrato de trabajo y con imposiciones al
día. Al respecto, el Panel estima positiva la idea de equiparar los beneficios de la franquicia tributaria y
del FONCAP, por razones de equidad. No obstante, el monto del beneficio por empresa debería tener
relación con el tamaño de la empresa, lo que podría resolverse, por ejemplo, agregando un tope al
beneficio por empleado. Con todo, estos cambios requerirían modificaciones legales (ley 19.967) de
realización incierta y difícil a corto plazo.

2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA

2.1 Estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior de la institución

responsable y con otras instituciones

(a) Estructura organizacional

A juicio del Panel, sobre la base de la información entregada por el SENCE, la estructura
organizacional del Programa funciona adecuadamente para la producción de su componente y el logro
de su propósito. La asignación de las tareas refleja la división de funciones entre las diversas unidades
operativas -a nivel nacional y regional- y administrativas centrales del SENCE. Las cargas de trabajo
del personal son normales (no hay quejas de sobrecarga ni horas extraordinarias) y la dotación de
personal se considera adecuada para las dimensiones y funciones operativas actuales del Programa.
No obstante, el SENCE ha mostrado dificultades para entregar al Panel información confiable y
oportuna, lo que sugiere una debilidad en el manejo de la información estadística y presupuestaria del
Programa; debilidad que podría subsanarse designando un funcionario específicamente responsable
de velar por la colecta, depuración y procesamiento oportuno de los datos del Programa.

(b) Mecanismos de coordinación y asignación de responsabilidades

La organización del Programa implica asigna a las Direcciones Regionales del SENCE la
responsabilidad de gestión de las operaciones a nivel regional, en tanto que el nivel central es
responsable del control presupuestario y la coordinación general del Programa. Este esquema de
trabajo es adecuado, a juicio del Panel. La distribución de funciones y la carga de trabajo del personal
permiten atender eficazmente las tareas que requiere la administración del Programa en sus
dimensiones actuales, tanto a nivel central como regional. Los mecanismos de coordinación interna,
entre los niveles central y regiones, operan normalmente. El ciclo anual completo de las actividades del
Programa (desde el levantamiento de las necesidades hasta la conclusión y pago de los cursos) es por
su naturaleza largo: incluye varias actividades, revisiones y controles (por ejemplo, los relacionados con
la evaluación y aprobación de las propuestas de los OTEC), pero el SENCE cumple las tareas
operativas y administrativas que le competen en forma expedita, y no se observan demoras que
puedan ser atribuidas a descoordinaciones internas del SENCE.

Con todo, se carece de un sistema formal de seguimiento de las responsabilidades asignadas a las
unidades y personas involucradas en el Programa, por ejemplo, con relación al cumplimiento de metas
y plazos, a nivel central y regional.

(c) Gestión y coordinación con programas relacionados

46
En cuanto a la coordinación del Programa con otras iniciativas similares cabe comentar que estas
relaciones existen (aunque son informales y circunstanciales) con programas que atienden a
microempresas y que son realizados por otras instituciones del gobierno central, especialmente el
Servicio de Cooperación Técnica -SERCOTEC, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social -FOSIS y el
Instituto de Desarrollo Agropecuario -INDAP. El examen de los antecedentes disponibles no revela
duplicidades entre el Programa del SENCE y los de las instituciones referidas ya que existen
diferencias en cuanto a sus productos, clientelas y modos de entrega de la capacitación. SERCOTEC
ofrece asesoría y capacitación vía internet en materia puntuales, a micro y pequeños empresarios en
general; FOSIS ofrece asesoría, capacitación empresarial elemental, preferentemente a personas
cesantes, mediante cursos presenciales, así como orientación para acceder a los servicios de apoyo en
otras instituciones, incluido el SENCE; INDAP ofrece asistencia técnica, financiamiento, capacitación
(técnica y empresarial) grupal in situ a mujeres micro-productoras en zonas rurales.

De otra parte, existen numerosos programas pequeños de apoyo a las microempresas con los cuales
sería difícil establecer una coordinación regular. Con todo, el Panel estima que sería posible y
conveniente compartir regularmente información entre los programas más relevantes (SERCOTEC,
FOSIS, INDAP y SENCE) y mancomunar recursos para financiar o ejecutar estudios sobre las
necesidades del sector micro productor.

Con respecto a la coordinación con otros programas similares al interior del SENCE, el Panel no cuenta
con los datos necesarios para comprobar la existencia o no de una duplicación ineficiente de esfuerzos
entre el Programa y la franquicia tributaria para la capacitación. Por cierto, el resultado depende del
porcentaje de beneficiarios potenciales que sea indiferente ante ambos instrumentos, por lo que el
Panel considera que el tema de una eventual duplicidad de subsidio merece un análisis objetivo de la
demanda de subsidios para capacitación por parte de las empresas más pequeñas, que permita
determinar las ventajas y desventajas relativas de ambos instrumentos, para los usuarios, la
disposición de las empresas a usar uno u otro instrumento, así como estimar el efecto que tendría
eliminar uno de ellos sobre la demanda agregada de subsidios para la capacitación en el sector
referido. En caso de probarse que existe traslape de los instrumentos, debería evaluarse, en términos
de costo-beneficio, cuál de los instrumentos es más conveniente.

(d) Mecanismos de participación de usuarios

Los actores que intervienen en el sistema son: (a) el SENCE, encargado de licitar la oferta de cursos
entre los organismos de capacitación, fiscalizar la ejecución de los cursos y realizar los pagos a los
organismos de capacitación conforme a los convenios correspondientes; (b) los organismos de
capacitación que presentan propuestas al SENCE en el marco de licitaciones públicas, acreditan y
seleccionan a los postulantes a los cursos, y ejecutan las acciones de capacitación en los términos
establecidos en los convenios, y (c) los beneficiarios que cumplen los requisitos y pueden optar al
menú de cursos gratuitos que ofrece el Programa.

A juicio del Panel, conforme al diseño del Programa la participación de los actores sociales es
fundamental y funciona adecuadamente, especialmente en lo relativo a: (a) el análisis de las
necesidades y levantamiento de la oferta de capacitación, a nivel regional, con participación de los
OTEC y organizaciones empresariales, y (b) la elaboración de las propuestas de los OTEC de acuerdo
con los términos de referencia establecidos por el SENCE en las licitaciones. Por último, la libertad de
elección de los cursos por parte de los beneficiarios asegura una adecuada articulación de la oferta y la
demanda de capacitación.

En síntesis, la organización del Programa tiene características positivas en lo que hace a: (a) el control
descentralizado -a nivel regional- de las operaciones y la selección de los beneficiarios (realizada por
los OTEC y visado por las Direcciones Regionales del SENCE correspondientes); (b) la configuración
de un menú de proveedores y cursos a base de licitaciones abiertas; (c) la asignación de los recursos a

47
los proveedores por un sistema de capitación (pago a los OTEC según el número de participantes
atendidos);, y (d) el análisis de la demanda y la oferta de servicios a nivel regional, con participación de
los actores involucrados. Con todo, no se hacen estudios de seguimiento de los resultados del
Programa; estudios que el Panel estima convenientes, especialmente para monitorear la percepción de
los beneficiarios acerca de la calidad de los cursos, como una manera de contribuir al control social del
Programa.

2.2 Criterios de focalización y selección de los beneficiarios

El Panel considera que el levantamiento previo de la oferta y la demanda de cursos que se hace a nivel
regional y el procedimiento de admisión de los postulantes (según orden de inscripción), junto con la
asignación de un presupuesto ajustable a nivel regional de acuerdo a la demanda, son elementos que
contribuyen a adecuar la asignación de fondos a la demanda potencial de cada región y reducir el
riesgo de que el número de postulantes inscritos exceda el cupo de los cursos. Sin embargo, la
inscripción según orden de llegada no debería considerarse como un criterio que permita una
focalización adecuada.

El Programa no aplica criterios explícitos de selección de los beneficiarios, pero la norma legal que
establece un tope de 45 UTM al monto de las remuneraciones anuales de las empresas restringe en la
práctica la cobertura del Programa a las empresas unipersonales o sin trabajadores dependientes (por
ejemplo, empresas que funcionan con familiares no remunerados). Pero incluso en este caso la
justificación de la norma referida es dudosa, ya que el tope de remuneraciones anuales de 45 UTM
significa pagar un salario mensual inferior al ingreso mínimo legal; en efecto, el ingreso mínimo, en
base anual, para los años 2005 y 2006 equivale a 48 UTM y 50 UTM, respectivamente.

El diseño del Programa Microempresarios y Trabajadores Independientes no se puede evaluar

cabalmente en cuanto a focalización y selección de los beneficiarios, sin hacer referencia al Programa
de la Franquicia Tributaria para la Capacitación en las Empresas, ya que está concebido para obviar
factores que, supuestamente, desalientan el uso de la franquicia en las empresas pequeñas (por
ejemplo, la recuperación del gasto en el año tributario siguiente y el temor a la fiscalización del Servicio
de Impuesto Internos), y para llenar un vacío que tiene dicha franquicia por el hecho de que ésta ofrece
un beneficio bajo (7 UTM para pequeñas empresas cuya planilla de remuneraciones imponibles están
en el rango de 35 a 45 UTM anuales) o nulo (las pequeñas empresas con una planilla de
remuneraciones imponibles inferior a 35 UTM anuales no pueden descontar gastos de capacitación con
cargo a la franquicia tributaria).

Subsidio por empresa según Nº de empleados

900

800

700

600
Subsidio (mil$)

500 FONCAP
400 Franquicia

300

200

100

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 20 30 40 50 48
Nº de empleados
Con todo, si bien el Programa FONCAP-Microempresarios y Trabajadores Independientes mejora el
beneficio para el sector, implica, conceptualmente, una discriminación en contra de las empresas que
poseen entre 2 y 9 empleados. En efecto, éstas no pueden en la práctica acceder al beneficio del
Programa ya que su planilla de remuneraciones anuales excede las 45 UTM y la alternativa de la
franquicia tributaria resulta inferior al subsidio directo de 26 UTM ($ 835.000 aproximadamente) que
ofrece el Programa. El gráfico ilustra el problema mostrando la situación en que se encuentran las
empresas más pequeñas, según el número de empleados, teniendo que optar entre el beneficio del
Programa o la franquicia tributaria. Con fines ilustrativos, en el ejemplo se supone que la remuneración
mensual imponible de cada empleado equivale al Ingreso Mínimo Mensual de $ 135.000.

En el gráfico se puede observar que las empresas con entre 2 y 9 empleados sólo pueden optar al
beneficio de la franquicia tributaria por un monto de $ 289.566, equivalente a 9 UTM, y recién para las
empresas con 50 empleados la franquicia tributaria comienza a ser equiparable al subsidio del
FONCAP39. El Panel estima que el problema de la desigualdad de beneficios entre microempresas
según el número de empleados es importante por razones de equidad y eficiencia económica. En
efecto, hay que considerar, por una parte, que la lógica del subsidio no se agota en las microempresas
unipersonales o sin empleados, y, por otra, que el sector de las microempresas emplea unas 2.600.000
personas, y más de la mitad están ocupadas en establecimientos de entre 2 y 9 trabajadores40; y que
son empresas que pueden estar afectas a los mismo problemas de insuficiente inversión en
capacitación que se explican en el capítulo 1.3: Justificación del Programa.

El Programa atiende a microempresas y trabajadores independientes del sector formal de la economía

(pagan impuesto e imposiciones previsionales). Las razones que plantea el SENCE para excluir al
sector de microempresas informales tienen que ver con problemas de identificación de la población
objetivo y control del uso de los beneficios, así como, también, con el propósito de estimular la
formalización de los pequeños productores. A juicio del Panel, las razones para excluir del Programa a
las microempresas informales son válidas.

El Panel considera que aunque se trata de un Programa de fomento productivo que no contiene
elementos de discriminación por genero, sería conveniente realizar un análisis de genero para
comprobar si existen factores que afectan diferencialmente a las mujeres en sus oportunidades de
acceso al Programa; por ejemplo, limitaciones de tiempo y baja escolaridad en el caso de las
microempresarias y trabajadoras independientes, jefas de hogar, de escasos recursos.

2.3 Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia de recursos y

modalidad de pago
La distribución del presupuesto del Programa entre las Regiones se efectúa compatibilizando los
requerimientos globales planteados por todas las Direcciones Regionales del SENCE - basados en el
análisis de las necesidades y las ofertas de capacitación locales - con las disponibilidades generales
del FONCAP establecidas en la Ley de Presupuestos de cada año. Luego, el presupuesto de cada
Región se ajusta evaluando la experiencia en la ejecución del Programa de los años anteriores y las
proyecciones en cuanto a capacidad de operación que plantean las Direcciones Regionales del
SENCE.

39
Ver Ley 19.518: Estatuto de Capacitación y Empleo, artículo 36.
40
Encuesta CASEN. 2003, tabla: Empleo según tamaño de establecimiento (www.mideplan.cl).

49
El Panel considera adecuado el sistema de asignación de los recursos del Programa en base de
licitaciones abiertas a las que son convocados, a nivel regional, los organismos de capacitación
registrados en el SENCE. Asimismo, se estima correcto evaluar las propuestas de los OTEC según
criterios técnicos (referidos al contenido de los cursos y a la calidad de los instructores) y económicos
(referidos al costo de los cursos, total y por participante), que están establecidos en las bases de las
licitaciones.

A juicio del Panel, los criterios para la asignación de los recursos al Programa y su distribución entre las
Regiones son válidos y funcionales para una adecuada articulación de la oferta y la demanda de
capacitación a nivel regional. Asimismo, la asignación de los recursos a los organismos de
capacitación, sobre la base de licitaciones abiertas, asegura una adecuada elección (en base a calidad
y precio) entre los cursos ofrecidos. Con todo, aunque no hay mediciones objetivas de la duración del
ciclo completo de una licitación (convocatoria, licitación, evaluación de propuestas, adjudicación,
tramitación de convenios, ejecución de los cursos y pago a los proveedores), en la Unidad
Responsable del Programa se tiene la percepción de que el proceso es demoroso por su propia
naturaleza (el procedimiento adoptado exige muchos pasos y controles), extendiéndose más allá del
año de su iniciación. Esto puede influir negativamente en la disposición de los OTEC para participar en
el Programa y actúa en desmedro de la atención oportuna a las necesidades de los usuarios.

Por último, la forma de pago a los organismos capacitadores, según la provisión de los servicios
contratados, del porcentaje de participantes egresados y el cumplimiento de las condiciones del
contrato, parece razonable. Ello, en la medida de la capacidad del SENCE para llevar a cabo la
fiscalización de los convenios, lo que en la actualidad acontece normalmente.

2.4 Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la Unidad responsable

Las actividades de seguimiento y evaluación del Programa por parte del SENCE se limitan a la
fiscalización regular de la ejecución de los cursos, velando por el cumplimiento de las condiciones
acordadas en los convenios con los OTEC. A juicio del Panel esta fiscalización es eficaz, por cuanto ha
permitido detectar algunas irregularidades (pocas) que se refieren principalmente a: la ejecución de los
cursos en condiciones distintas a las aprobadas; cursos programados no ejecutados; discrepancias
entre la asistencia real y la consignada en los registros oficiales de asistencia; documentación
enmendada; incumplimiento en la entrega de materiales y suspensión no justificada de la ejecución de
cursos. Si bien la fiscalización es importante y tiene una cobertura amplia (en el año 2006 se
fiscalizaron 1.300 cursos, correspondientes al 43% del total), el Programa no tiene un sistema de
información y control de gestión que permita monitorear su desempeño. La falta de medición
sistemática de la eficacia, calidad y eficiencia de los servicios puede despertar dudas acerca de sus
logros. En este sentido es loable que el SENCE esté considerando la posibilidad de encargar, a futuro,
un estudio de evaluación del impacto del Programa en las áreas de gestión, productividad y
competitividad de las microempresas.

50
3. EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA

Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Eficacia y Calidad del Programa

3.1 Desempeño del Programa en cuanto a la Producción del Componente

A. COMPORTAMIENTO DE LA OFERTA

Desde sus inicios, el Programa estuvo presente en todas las Regiones del país, a través de 3
llamados a licitación. De ellos, 2 tuvieron lugar en el año 2005 (meses de marzo y septiembre) y un
tercero en el año 2006 (enero). Ninguna licitación fue declarada desierta.

En el análisis del proceso de producción del Componente, y a fin de establecer la pertinencia y

calidad del mismo, el Panel ha estimado conveniente referirse a:
a) ciertos aspectos vinculados con la satisfacción de la demanda levantada al nivel regional;
b) la pertinencia de la “parrilla” de oferta de cursos del Programa o resultados involucrados en el
proceso de identificación de la demanda por capacitación.

A.1. Aspectos Vinculados a la Atención Efectiva de la Demanda Levantada

Como se ha señalado anteriormente, en la definición de la demanda sectorial y regional por
capacitación, intervienen los Consejos Regionales de Capacitación (CRC), organismos que validan
el levantamiento de la demanda a nivel de cada Región. Esta demanda a posteriori es sancionada
por el Consejo Nacional de Capacitación (CNC). Así, a través del proceso de levantamiento de
demanda que cada Dirección Regional del SENCE realiza para efectos de cada llamado a
Licitación, el Programa presentaría mayores probabilidades de que los cursos impartidos tuviesen
relación directa con las necesidades de la población objetivo y con las características propias de
cada Región. Dado lo anterior, la variable que podemos observar respecto de la demanda se
relaciona con los temas levantados a nivel regional.

Sin embargo, no toda la demanda levantada y preseleccionada es finalmente satisfecha. Como se

ha señalado en anteriores secciones, a partir del momento en que los OTEC son informados acerca
de cuáles han resultado ser los cursos preseleccionados, pueden comenzar a inscribir postulantes.
El número de éstos por curso es definido por los OTEC, aunque no puede ser superior a 4041.

Más importante todavía es que, aún cuando algunos OTEC puedan tener inscritos a sus futuros
participantes y puedan haber presentado formalmente todos los antecedentes requeridos por el
Programa, cabe la posibilidad que finalmente no resulten adjudicados, en razón del agotamiento de
los recursos económicos de que dispone el Programa.

Por otro lado, dado que el Programa financia las horas-participante efectivamente realizadas, es
dable suponer que estos organismos iniciarán primordialmente aquellos cursos para los cuales
logran cubrir los cupos disponibles, o al menos la mayor parte de ellos, lo que les reportaría mayor
rentabilidad en la prestación del servicio de capacitación.

En definitiva, es sobre los OTEC (los cuales deben lograr el “llenado” de los cupos y efectuar a
tiempo la presentación de los antecedentes requeridos), pero, principalmente, sobre el Programa,
sobre quien recae la responsabilidad de que se produzca una dicotomía entre OTEC con cursos

41
Cabe recordar, además, que, de acuerdo con las bases especiales del Programa que enmarcaron el proceso de licitación de enero 2006,
correspondía a los OTEC definir el mínimo de participantes con los que estaba dispuesto a iniciar una determinada actividad de capacitación
(ver Servicio Nacional de Capacitación y Empleo–SENCE: Bases especiales de programas de capacitación laboral para trabajadores,
administradores o gerentes de empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 UTM, Resolución exenta
Nº 31 del 11 de enero de 2006; p. 4.

51
preseleccionados y con al menos un curso realizado, por un lado, y OTEC que, aún habiendo sido
favorecidos con uno o más cursos preasignados, no ejecutan ninguno de ellos, por otro lado. El
Cuadro Nº II.3.1.1 permite establecer la dimensión de esta brecha y las Regiones que resultan
mayormente afectadas por ella.

Cuadro Nº II.3.1.1: Brecha entre el Número de OTEC con Cursos Preseleccionados y Ejecutados y OTEC
con Cursos Preseleccionados y Ninguno Ejecutado, Por Región, Año 2006
REGIÓN OTEC con OTEC con % de OTEC
Cursos Cursos con Cursos
Preseleccionados Preseleccionados Preselecciona-
y con a lo Menos dos pero con
1 Curso Ninguno
Ejecutado Ejecutado
Tarapacá 11 11 0
Antofagasta 13 9 30,8
Atacama 13 10 23,1
Coquimbo 18 16 11,1
Valparaíso 33 28 15,2
L.B. O´Higgins 33 25 24,2
Maule 56 45 19,6
Bío-Bío 38 35 7,9
Araucanía 16 13 18,8
Los Lagos 32 27 15,6
Aysén 3 3 0
Magallanes 8 8 0
Metropolitana 65 53 18,5
de Santiago
TOTAL 339 283 16,5
FUENTE: Elaboración del Panel sobre la base de información proporcionada
por el Programa.

Del Cuadro Nº II.3.1.1 se desprende que no todos los OTEC que, en el llamado a licitación del año
2006 resultaron con propuestas preseleccionadas, impartieron finalmente alguna acción de
capacitación. En promedio, al nivel nacional, el 16,5% de los OTEC no participó en el proceso de
producción del Componente. La razón para ello se encuentra, como se señalara anteriormente, en
el agotamiento de los recursos del Programa, por un lado, y, al menos parcialmente, en la
imposibilidad por parte de los OTEC de llenar los cupos disponibles. Más que a un problema de
falta de demanda por capacitación – problema que podría ser medido si el Programa contara con un
indicador que estableciese la relación entre el número de participantes efectivos y el número de
postulantes, indicador con el cual éste no cuenta -, la imposibilidad de llenar los cupos pareciera
estar vinculada a las restricciones al ingreso interpuestas por la normativa legal que estipula que la
microempresa debe haber registrado una planilla anual de remuneraciones inferior a las 45 UTM.
Además, relacionado con ello, la baja rentabilidad o rentabilidad negativa que le pudiese significar a
los OTEC la dictación de cursos cuyas vacantes no han sido llenadas en su totalidad podría explicar
que algunos de éstos se resten de ejecutar acciones de capacitación.

En todo caso, el porcentaje de OTEC sin cursos ejecutados varía entre las Regiones: mientras en
las Regiones extremas (Tarapacá, Aysén y Magallanes) no se registraron OTEC con cursos sin
ejecutar, en la Región de Antofagasta y en la del Libertador B. O´Higgins los porcentajes
correspondientes fueron elevados (30,8 y 24,2%, respectivamente).

52
 Dado que algunos OTEC son descartados por el Programa o bien se auto-marginan de participar
en él, el Programa, en definitiva, no necesariamente cubre el conjunto de temáticas definidas a
modo de interpretación de la demanda.

Relacionado con esta situación, también el Panel ha podido observar la existencia de una brecha
entre el número de cursos preseleccionados y el número de cursos efectivamente ejecutados. Este
último aspecto de la producción del Componente será materia de análisis en el sub-punto B, que se
refiere a los Comportamientos Medibles de los OTEC que Inciden en la Producción del
Componente.

A. 2. Pertinencia de la Oferta o Aspectos Vinculados a la Identificación de la Demanda

El Cuadro Nº II.3.1.2 presenta la distribución por Región de la totalidad de las temáticas levantadas
a modo de demanda regional por las direcciones regionales del Programa, en conjunto con los CRC
(año 2006).

De la lectura del Cuadro Nº II.3.1.2, ver página siguiente, puede desprenderse lo siguiente:
a) La oferta de cursos contempla tanto la impartición de conocimientos técnicos vinculados a un
oficio como de contenidos transversales, lo cual representa una característica positiva del
Programa. Entre los temas transversales pueden mencionarse, la planificación y gestión de
proyectos, trabajo en equipo, manejo de documentos bancarios y de instrumentos de
financiamiento público y privado, producción limpia y legislación ambiental, técnicas de
negociación, manejo efectivo del stress, entre otros. Del análisis que ha realizado el Panel sobre
la conformación que presentan las matrices regionales de temas específicos, puede deducirse
que éstas son pertinentes porque responden a las características y necesidades propias que
en materia de producción de bienes y servicios presenta cada Región. Sin embargo, para poder
concluir en torno a la relevancia de los contenidos entregados tanto a través de los temas
transversales como de los específicos, es decir, para decidir acerca del grado en que los
contenidos entregados satisfacen las necesidades prioritarias de capacitación en gestión de los
potenciales beneficiarios, se requiere de la realización de una investigación evaluativo
sustentada en una muestra representativa de egresados.

b) Considerando sólo los temas vinculados a sectores de actividad económica específicos, el

número total de ellos alcanzó en el año 2006 a 3.617 en todo el país. Si a ellos se les suman los
que se asocian a temáticas transversales, el total de temáticas levantadas como demanda al
nivel del país alcanzó ese año a 4.709.

c) Existe un total de 84 temas transversales que fueron, en número y en temáticas, comunes para
las diferentes Regiones.

d) Las temáticas sectoriales específicas, que se supone interpretan las necesidades de

capacitación de las Regiones, fueron agrupadas por el Programa en 11 sectores productivos.
Estos rubros no responden a la nomenclatura utilizada por otros organismos que generan o que
manejan información sobre actividad económica, como lo son el Instituto Nacional de
Estadísticas (INE) y el Banco Central de Chile. Sin llegar a derivar en un problema de total no
comparabilidad, esta forma clasificatoria dificulta la comparación estricta que pudiese hacerse
entre el patrón de distribución sectorial de las distintas temáticas demandadas a nivel de
Regiones con la distribución por rama de actividad económica que presenta la población
potencial del Programa, considerando que esta última distribución probablemente se va a ceñir
a la clasificación por rama de actividad económica utilizada por el INE y que corresponde a la
CIIU Nº 4, Rev. 242.

42
En reunión sostenida el 12 de abril 2007, el Programa ha señalado que, a partir del año 2007, el Programa incorporará otra nomenclatura
para clasificar las temáticas según sector productivo, de modo de hacer la clasificación homologable con la utilizada por otros organismos
gubernamentales.

53
 Cuadro Nº II.3.1.2: Chile: Número de Temas Levantados como Demanda Para el Programa FONCAP
Microempresarios y Trabajadores Independientes, Por Sector Productivo y Región, Año 2006 (números
absolutos)
REGIÓN
Temas I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII To-
Según Tal
Sector
Produc-
tivo

Artesanía 28 14 30 10 39 38 22 17 20 17 28 15 30 308
Comercio 21 21 52 26 60 68 33 28 16 17 43 20 33 438
Construc-
ción, Ind.
Metalme- 14 24 40 11 47 49 20 22 10 13 27 6 21 304
cánica y
Energía
Industria
Manufac- 19 10 25 2 19 37 30 12 7 7 17 5 32 222
turera
Informática 9 5 14 5 16 12 8 7 3 3 4 4 11 101
Minería 18 17 28 14 22 30 2 13 0 0 0 5 15 164
Pesca 23 19 90 31 59 51 34 30 17 39 43 23 0 459
Servicios 11 9 24 3 22 23 10 5 5 4 14 2 13 145
Silvoagropec 20 6 118 85 102 116 129 76 56 36 48 21 52 865
uario
Turismo 25 18 34 30 62 50 32 15 17 22 27 15 17 364
Transporte 16 19 25 17 34 26 0 15 11 18 18 18 30 247
Total
Excluyendo 204 162 480 234 482 500 320 240 162 176 269 134 254 3.617
Temas
Transversa-
les

Temas 84 84 84 84 84 84 84 84 84 84 84 84 84 1.092
Transversa-
les

Total
Incluido 288 246 564 318 566 584 404 324 246 260 353 218 338 4.709
Temas
Transversa-
les
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de 13 Planillas Excel (una por cada Región) proporcionadas por el Programa
conteniendo las matrices de temas demandados a través del Programa FONCAP Microempresarios y Trabajadores
Independientes para el año 2006.

El Cuadro Nº II.3.1.3 presenta, en cifras absolutas, la distribución por Regiones de las temáticas de
índole sectorial demandadas y permite efectuar la comparación entre ella y la distribución de la
población potencial del Programa registrada en cada zona territorial en el año 2005.

Mientras la información sobre temas identificados como demandas regionales ha sido obtenida en
base a planillas Excel proporcionadas por el Programa, las cifras sobre población potencial son las
proporcionadas por el S.I.I. al Programa (ver Punto I.1.7 de este Informe).

54
 Cuadro Nº II.3.1.3: Comparación entre el Número de Temas Demandados Por el Programa Año 2006 y el
Número de Integrantes de la Población Objetivo del Programa Año 2005, Por Región (cifras absolutas)
REGIÓN Nº de Temas Nº de Temas Población
Demandados Demandados Objetivo del
Incluyendo Excluyendo Programa año
Temas Temas 2005
Transversales Transversales (personas) *
Tarapacá 288 204 6.464
Antofagasta 246 162 2.732
Atacama 564 480 1.880
Coquimbo 318 234 4.490
Valparaíso 566 482 12.542
L.B. O´Higgins 584 500 7.270
Maule 404 320 10.468
Bío-Bío 324 240 12.934
Araucanía 246 162 6.328
Los Lagos 260 176 10.566
Aysén 353 269 1.038
Magallanes 218 134 2.516
Metropolitana 338 254 30.202
de Santiago
TOTAL 4.709 3.617 109.430
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planillas Excel (una por cada Región) proporcionadas por el Programa
conteniendo las matrices de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes
para el año 2006, y de antecedentes proporcionados por el S.I.I.
* Para los efectos de establecer la población objetivo del Programa, el número de microempresas potencialmente
beneficiarias de cada Región entregado por el S.I.I. (ver Cuadro Nº I.1.7.1) ha sido multiplicado por 2,
considerando que también son potenciales beneficiarios los familiares del dueño de la unidad económica.

Por su parte, el Cuadro Nº II.3.1.4 presenta, en términos porcentuales, la información contenida en

el Cuadro Nº II.3.1.3.

Cuadro Nº II.3.1.4: Comparación entre el Número de Temas Demandados Por el Programa Año 2006 y el
Número de Integrantes de la Población Objetivo del Programa Año 2005, Por Región (cifras porcentuales)
REGIÓN Nº de Temas Nº de Temas Población
Demandados Demandados Objetivo del
Incluyendo Temas Excluyendo Temas Programa año
Transversales Transversales 2005
(personas) *
Tarapacá 6,1 5,6 5,9
Antofagasta 5,2 4,5 2,5
Atacama 12,0 13,3 1,7
Coquimbo 6,8 6,5 4,1
Valparaíso 12,0 13,3 11,5
L.B. O´Higgins 12,4 13,8 6,6
Maule 8,6 8,9 9,6
Bío-Bío 6,9 6,6 11,8
Araucanía 5,2 4,5 5,8
Los Lagos 5,5 4,9 9,7
Aysén 7,5 7,4 0,9
Magallanes 4,6 3,7 2,3
Metrop. De 7,2 7,0 27,6
Santiago

55
 TOTAL 100.0 100,0 100,0
(4.709) (3.617) (109.430)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planillas Excel (una por cada Región) proporcionadas por el Programa
conteniendo las matrices de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores
Independientes para el año 2006, y de antecedentes proporcionados por el S.I.I.
* Para los efectos de establecer la población objetivo del Programa, el número de microempresas potencialmente
beneficiarias de cada Región entregado por el S.I.I. (ver Cuadro Nº I.1.7.1) ha sido multiplicado por 2,
considerando que también son potenciales beneficiarios los familiares del dueño de la unidad económica.

En lo que respecta al número de temáticas establecidas para cada Región43, éste es muy dispar,
como cabría esperarlo dada la desigual distribución de la población objetivo del Programa entre las
Regiones. A este respecto, puede señalarse que, mientras a mediados del año 2006 la Región
Metropolitana concentraba el 27,6% del total de los integrantes de esa población, la Región de
Aysén daba cuenta de sólo un 0,9% de ella, en tanto la Primera Región de Tarapacá lo hacía del
5,9% (ver Cuadros Nº II.3.1.3 y II.3.1.4).

Según se desprende del Cuadro Nº II.3.1.4, en 6 de las 13 Regiones del país, la distribución de la
demanda temática no guardó relación con la magnitud de la población objetivo del Programa. Es así
como, mientras para la Tercera Región de Atacama fueron definidas un total de 480 temáticas (sin
considerar los temas transversales), lo que representó el 13,3% del total de la demanda, la
población objetivo que habitaba en esta Región sólo alcanzaba al 1,7% del total nacional. Similar
situación se presentó en las Regiones Sexta, la cual concentraba en el año 2005 el 6,6% de la
población potencial, dando cuenta, sin embargo, del 13,8% de la demanda de temas específicos y
en la Región de Aysén, en la cual fue levantada el 7,4% de la demanda temática, en circunstancias
que esta Región daba cuenta de sólo el 0,9% del total de la población objetivo del Programa.

Por su parte, las Regiones Metropolitana de Santiago, la del Bío-Bío y la de Los Lagos
experimentaron una situación inversa: el número de temas levantados no guarda relación (es muy
inferior) con la envergadura que en esas Regiones registraba la población potencial del Programa.
En el caso de la R. Metropolitana de Santiago, excluyendo los temas transversales, fue levantada
sólo el 7% de la demanda temática, en circunstancias que esta Región concentraba el 27,6% de la
población potencial del Programa. La Región del Bío-Bío concentraba el 11,8% de la población
potencial, pero su participación en la demanda temática sólo alcanzó al 6,6%. Los respectivos
porcentajes para la Región de Los Lagos fueron de 9,7% (población potencial) y 4,9% (demanda
temática).

En resumen, en relación con la pertinencia de la oferta temática – establecida a través de la

comparación entre, por un lado, el número de temas demandados por Región, y, por otro lado, la
presencia relativa en las Regiones de aquellas unidades económicas y personas que integran la
población objetivo del Programa-, puede señalarse que ésta es relativa, por cuanto es adecuada
sólo en 7 Regiones del país.

Complementando lo anterior, se analizará la eventual correspondencia existente entre el

levantamiento de la demanda en el año 2006, clasificada según sector productivo, y la demanda
potencial, representada esta última por la distribución de la fuerza de trabajo regional según rama
de actividad económica en el mismo año.

En efecto, el Panel considera que una variable proxy que permite discernir a grandes rasgos
cuáles son los requerimientos de capacitación de mano de obra en las distintas Regiones, es la
distribución de la fuerza de trabajo regional a lo largo de las diferentes ramas de actividad
económica. El Panel ha calculado en términos porcentuales estas distribuciones, tanto para el nivel
nacional como para cada una de las Regiones. Luego ha procedido a establecer una comparación

43
Los temas licitados corresponden a la demanda levantada a nivel regional. Sobre esa demanda los OTEC presentan determinados cursos.
Por lo tanto, los temas no son sinónimos de cursos. Sobre un mismo tema licitado, la oferta del sistema puede presentar diversas opciones.

56
 entre, por un lado, lo que podría calificarse como demanda territorial potencial – medida por la
distribución de la fuerza de trabajo según sector de actividad económica (el Programa no dispone
de antecedentes sobre la distribución de su población objetivo a lo largo de esta variable) -, y, por
otro lado, la “parrilla” de temas llevados a licitación. Dicha comparación hace posible emitir juicios
más acotados en relación con la pertinencia o falta de pertinencia que presenta la “parrilla” de
cursos de capacitación identificada en el año 2006 a nivel territorial44.

Los Cuadros Nº II.3.1.5a y II.3.1.5b permiten conocer, respectivamente, la distribución por sector
productivo de los 3.617 temas específicos levantados como demanda al nivel del país en el año
2006, y la distribución que la fuerza de trabajo ocupada del país registraba ese mismo año por rama
de actividad económica (según cifras de la Encuesta Nacional de Empleo del INE, trimestre abril-
junio 2006). Ello, guardando las reservas del caso, dado que la distribución por Regiones y por
rama de actividad económica que presentan los ocupados del país no necesariamente coincide con
la correspondiente distribución que presenta la población objetivo del Programa45.

Según se señalara anteriormente, la clasificación utilizada por el Programa para agrupar las
diferentes temáticas no es estrictamente comparable con la nomenclatura por rama de actividad
económica utilizada por el INE para clasificar la fuerza de trabajo, que corresponde a la CIIU Nº 4,
Rev. 2. Así, por ejemplo, mientras el INE mantiene categorías por separado para la construcción,
generación de energía y la industria, el Programa mezcla los dos primeros sectores con la industria
metalmecánica. Además, mientras el INE clasifica la industria alimentaria como parte de la industria
manufacturera, el Programa clasifica los rubros chocolatería, repostería, pastelería y conservería en
el sector comercio. Efectuadas estas acotaciones, y guardando las debidas reservas, es posible
proceder a hacer algunas comparaciones, al menos respecto de algunos sectores de actividad
económica.

En general, al nivel del país, destaca por presentar una importante concentración de temáticas el
sector silvoagropecuario (865), el cual respondió por el 23,9% del total de éstas. Le siguen en
importancia los sectores Pesca (12,7%) y Comercio (12,1%) (ver Cuadro Nº II.3.1.5a).

Cuadro Nº II.3.1.5a: TOTAL PAÍS: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales Levantados como
Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
Cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
Rera
8,5 12,1 8,4 6,1 2,8 4,5 12,7 4,0 23,9 10,1 6,8 100,0
(3.617)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de 13 Planillas Excel (una por cada Región) proporcionadas por el Programa
conteniendo las matrices de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año
2006.

44
El Programa no dispone de información estadísticas sistematizada sobre la demanda territorial levantada en el año 2005.
45
Al analizar la distribución por rama de actividad económica que presentan las microempresas formales del país, con excepción de los rubros
comercio, industria manufacturera y servicios comunales, sociales y personales, se advierte una similitud con la distribución de la fuerza de
trabajo ocupada a nivel nacional según esta misma variable. Es así como, según un estudio de SERCOTEC, en el rubro agricultura, caza y
pesca se desempeñaba (2003) el 11,5% de estas unidades económicas; en la minería el 0,2%; en la industria manufacturera el 6,7%; en la
construcción el 5%; en el comercio, el 43,6%; en el rubro transporte, almacenaje y comunicaciones el 11,1%; en los servicios financieros el
5,3%; y en los servicios comunales, sociales y personales el 12,9% (ver SERCOTEC: La situación de la micro y pequeña empresa en Chile,
Santiago de Chile, diciembre de 2005; p. 13).

57
 Cuadro Nº II.3.1.5b: TOTAL PAÍS: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo Ocupada Según Rama de
Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servici Serv. Comu- Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje os nales, socia-
y factu- agua ción y comuni- Finan- les y
pes- rera caciones cieros personales
ca
11,9 1,4 13,5 0,6 8,3 19,3 8,4 8,7 27,9 100,0
(5.989.010)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

A partir de la comparación de las distribuciones presentadas en los Cuadros Nº II.3.1.5a y II.3.1.5b,

y manteniendo las debidas reservas, se concluye que, a nivel país, estarían sobre-representados
los rubros silvoagropecuario y pesca, así como transporte y turismo. Estos últimos, en la
clasificación de fuerza de trabajo utilizada por el INE, corresponden a la rama de transporte,
almacenaje y comunicaciones. Los sectores silvoagropecuario y pesca en su conjunto daban
cuenta del 36,6% de la demanda temática, en circunstancias que sólo un 11,9% de la fuerza de
trabajo se habría encontrado trabajando en actividades vinculadas a ellos.

Similarmente, en el rubro transporte, almacenaje y comunicaciones se desempeñaba sólo el 8,4%

de la fuerza de trabajo ocupada del país, y, sin embargo, el Programa destinó a esos sectores un
porcentaje de temas que dobla dicha proporción, al alcanzar el 16,9%.

En cuanto al resto de los sectores de producción la estructura de demanda temática levantada por
el Programa no se alejaría demasiado de la distribución sectorial que a nivel nacional presentan los
ocupados.

Por su parte, los cuadros Nº II.3.1.6a y II.3.1.6b referidos a la Región de Tarapacá, señalan
tendencias muy similares a las señaladas en relación con la situación nacional: los sectores
silvoagropecuario y pesca, y, en menor medida, transporte y turismo, se encuentran sobre-
representados en la estructura de demanda temática.

Cuadro Nº II.3.1.6a: PRIMERA REGIÓN DE TARAPACÁ: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda, Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
Cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
13,7 10,3 6,9 9,3 4,4 8,8 11.3 5,4 9,8 12,3 7,8 100,0
(204)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Primera Región proporcionada por el Programa
conteniendo la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para
el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.6b: PRIMERA REGIÓN DE TARAPACÁ: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Serv. Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera Caciones sociales
y perso-
nales
6,8 2,5 10,2 1,0 6,9 24,7 13,9 7,5 26,4 100,0
(167.300)

58
 FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

Por el contrario, el sector comercio se encontraría sub-representado, desde el momento en que el

24,7% de los ocupados de la Región se desempeñaba en este rubro, en circunstancias que la
demanda temática sólo ascendía al 10,3%.

El resto de los sectores, en particular, construcción, comercio e industria manufacturera, no

aparecen menoscabados en lo que dice relación con la orientación que presenta la demanda
temática.

Cuadro Nº II.3.1.7a SEGUNDA REGIÓN DE ANTOFAGASTA: Distribución Porcentual de los Temas

Sectoriales Levantados como Demanda, Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
8,6 13,0 14,8 6,2 3,1 10,4 11.7 5,5 3,7 11,1 11,7 100,0
(162)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Segunda Región proporcionada por el Programa
conteniendo la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para
el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.7b: SEGUNDA REGIÓN DE ANTOFAGASTA: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera Caciones sociales
y perso-
nales
4,3 9,6 7,8 0,8 16,7 18,1 9,6 10,3 22,8 100,0
(184.710)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

En la Segunda Región de Antofagasta, los dos sectores económicos que aparecen como sobre-
representados en la demanda temática son transporte y turismo, por un lado, y la pesca, por el otro
lado. Transporte y turismo concentraban el 22,8% de la demanda temática, pero los ocupados en
estos rubros alcanzaban solamente al 9,6%.

En lo que respecta al sector pesca, este sector concentraba por sí solo un 11,7% de la demanda
regional, en circunstancias que, en conjunto, los sectores agricultura, caza y pesca reunían a sólo el
4,3% de la fuerza de trabajo ocupada regional (ver Cuadros Nº II.3.1.7a y II.3.1.7b).

59
 Cuadro Nº II.3.1.8a: TERCERA REGIÓN DE ATACAMA: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
6,3 10,8 8,3 5,2 2,9 5,8 18,8 5,0 24,6 7,1 5,2 100,0
(480)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Tercera Región proporcionada por el Programa
conteniendo la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para
el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.8b: TERCERA REGIÓN DE ATACAMA: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
14,2 11,2 5,6 0,3 14,5 17,9 6,7 5,4 24,2 100,0
(115.390)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

Con sus 480 temas levantados como demanda, la Región de Atacama es la segunda en
importancia desde el punto de vista de la magnitud que toma esta variable. Como se ha señalado
anteriormente, estos 480 temas representaron el 13,3% de la demanda temática total nacional, en
circunstancias que en esta Región se desempeñaba sólo el 1,9% de la fuerza de trabajo ocupada
nacional.

Sumados los rubros silvoagropecuario y pesca, estos sectores concentraron el 43,4% de la

demanda regional, lo cual indica una distribución claramente desproporcionada dado que la fuerza
de trabajo ocupada en estos rubros alcanzaba al 14,2%. En menor medida se encuentra sobre-
representado el sector turismo y transporte, con un 12,3% de la demanda temática y una fuerza
laboral ocupada en este rubro de 6,7%.

Debido a lo anterior, se ven afectados negativamente los rubros comercio (con el 17,9% de la
fuerza de trabajo ocupada regional y sólo el 10,8% de la demanda temática), y la construcción,
sector que, a pesar de concentrar el 14,5% de la mano de obra ocupada, tuvo un levantamiento de
demanda que alcanzó al 8,3%, e incluso, algo menos, si se eliminan los temas correspondientes a
la industria metalmecánica (ver Cuadros Nº II.3.1.8a y II.3.1.8b).

60
 Cuadro Nº II.3.1.9a: CUARTA REGIÓN DE COQUIMBO: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
Cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
4,3 11,1 4,7 0,9 2,1 6,0 13,2 1,3 36,3 12,8 7,3 100,0
(234)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Cuarta Región proporcionada por el Programa
conteniendo la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para
el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.9b: CUARTA REGIÓN DE COQUIMBO: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
26,0 5,4 8,0 0,4 9,3 18,4 7,0 4,8 20,7 100,0
(211.040)
FUENTE: INE: Elaboración del Panel a partir de Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

A pesar de que tiene el 26% de su fuerza de trabajo ocupada en el rubro agricultura, caza y pesca,
la Cuarta Región de Coquimbo presenta una exagerada concentración de la demanda temática en
estos sectores: 49,5% si se suman los sectores silvoapropecuario y pesca.

También los rubros turismo y transporte se encontraría sobre-representado desde el momento en

que la oferta levantada para estos rubros alcanzaba al 20,1% en circunstancias que los ocupados
no superaban el 7% del total regional.

Por su parte, el sector de la construcción aparece menoscabado en este sentido (ver Cuadros Nº
II.3.1.9a y II.3.1.9b).

Cuadro Nº II.3.1.10a: QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
8,1 12,4 9,8 3,9 3,3 4,6 12,2 4,6 21,2 12,9 7,1 100,0
(482)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Quinta Región proporcionada por el Programa
conteniendo la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para
el año 2006.

61
 Cuadro Nº II.3.1.10b: QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo
Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca Rera caciones sociales
y perso-
nales
9,6 1,5 8,8 0,7 6,3 20,6 9,7 7,2 35,5 100,0
(596.330)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

En la Quinta Región de Valparaíso, el 33,4% de los temas concentrados en los sectores

silvoagropecuario (21,2%) y pesca (12,2%) contrasta con el 9,6% de fuerza de trabajo ocupada que
presenta la Región en estos rubros. Lo mismo ocurre con el 20% de la demanda temática
concentrada en turismo y transporte, si se la compara con la fuerza laboral ocupada en este sector
(9,7%).

La industria manufacturera, en cambio, aparentemente enfrentaría una situación inversa: estaría

sub-representada. Sin embargo, si se suman los temas demandados en las áreas de construcción,
industria metalmecánica y energía con los de la industria manufacturera, se obtiene un total de
demanda temática de 13,7%, porcentaje que no se aleja demasiado del sub-total representado por
la fuerza de trabajo ocupada, según estadísticas del INE, en los sectores de la construcción,
energía e industria manufacturera (15,8%) (ver Cuadros Nº II.3.1.10a y II.3.1.10b).

Cuadro Nº II.3.1.11a: SEXTA REGIÓN DEL LIBERTADOR BERNARDO O´HIGGINS: Distribución Porcentual de
los Temas Sectoriales Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
7,6 13,6 9,8 7,4 2,4 6,0 10,2 4,6 23,2 10,0 5,2 100,0
(500)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Sexta Región proporcionada por el Programa conteniendo
la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.11b: SEXTA REGIÓN DEL LIBERTADOR BERNARDO O´HIGGINS: Distribución Porcentual de
la Fuerza de Trabajo Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
27,9 3,3 12,4 0,8 7,1 13,8 8,0 4,9 21,8 100,0
(286.710)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

Según se ha señalado anteriormente, la Sexta Región es la que concentra el mayor número - en

términos porcentuales y absolutos -, de temáticas demandas (500 temas, vale decir, el 13,8% del

62
 total, sin considerar los temas transversales). Ello, a pesar de que su fuerza de trabajo ocupada no
representa más allá del 4,8% nacional.

En esta Región, sin embargo, se observa una distribución bastante cercana a lo que es la
distribución por rama de actividad económica de la fuerza de trabajo ocupada (ver Cuadros Nº
II.3.1.11a y II.3.1.11b).

Cuadro Nº II.3.1.12a: SÉPTIMA REGIÓN DE MAULE: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
6,9 10,3 6,3 9,4 2,5 0,6 10,6 3,1 40,3 10,0 0 100,0
(320)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Séptima Región proporcionada por el Programa conteniendo la
matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.12b: SÉPTIMA REGIÓN DE MAULE: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo Regional
Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
31,2 0,4 10,6 0,6 7,6 14,9 9,4 4,7 20,6 100,0
(341.760)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

De la lectura de los Cuadros Nº II.3.1.12a y II.3.1.12b, resaltan las elevadas proporciones de temas
demandados en las áreas silvoagropecuaria (40,3%) y pesca (10,6%), cuya suma arroja un total de
50,9%. Ello no se condice con el porcentaje de ocupados de la Región en esos rubros, aún cuando
éste es elevado (31,2%).

Cuadro Nº II.3.1.13a: OCTAVA REGIÓN DEL BÍO-BÍO: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
Cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
7,1 11,7 9,2 5,0 2,9 5,4 12,5 2,1 31,7 6,2 6,2 100,0
(240)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Octava Región proporcionada por el Programa conteniendo la matriz
de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

63
Cuadro Nº II.3.1.13b: OCTAVA REGIÓN DEL BÍO-BÍO: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo Regional
Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca Rera Caciones sociales
y perso-
nales
14,6 0,4 15,8 0,5 7,9 17,1 8,1 6,4 29,2 100,0
(701.500)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

En la Octava Región se registra una situación similar a la observada en la Séptima Región, aunque
más desproporcionada: los rubros silvoagropecuario (31,7%) y pesca (12,5%), cuya suma arroja un
total de 44,2%, no guarda proporción con el porcentaje de ocupados en esos rubros en la Región
(14,6%). También el sector minería se encuentra algo sobre-representado en la estructura de
demanda temática.

Por el contrario, la industria manufacturera aparece como insuficientemente atendida, desde el

momento en que sólo el 5% de los temas corresponden a ese rubro, o, si se prefiere, el 12,1% si a
ese 5% se le suman los temas seleccionados en el área de la artesanía, en circunstancias que, de
acuerdo con el Cuadro Nº II.3.1.13b, este sector daba ocupación el 15,8% del total de ocupados. En
todo caso, cabe hacer la observación que, eventualmente, a este 12,1% podría ser necesario que
se le agregasen los temas vinculados a la industria metalmecánica, en caso que correspondiese,
los cuales son clasificados por el Programa junto con el sector construcción (ver Cuadros Nº
II.3.1.13a y II.3.1.13b).

Cuadro Nº II.3.1.14a: NOVENA REGIÓN DE LA ARAUCANÍA: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
12,3 9,9 6,2 4,3 1,8 0 10,5 3,1 34,6 10,5 6,8 100,0
(162)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Novena Región proporcionada por el Programa conteniendo la
matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.14b: NOVENA REGIÓN DE LA ARAUCANÍA: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera Caciones sociales
y perso-
nales
26,7 0,2 10,3 0,7 8,0 16,2 6,6 4,4 26,8 100,0
(326.930)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

64
 En la Novena Región, el 45,1% de los temas demandados se encuentra asociado a los rubros
silvoagropecuario y pesca. Sin embargo, sólo el 26,7% de los ocupados se desempeñaba en esos
rubros.

También los rubros turismo y transporte se encontraban sobre-representados al concentrar el

17,3% de la demanda temática mientras la fuerza laboral ocupada en estos sub-sectores alcanzaba
a sólo un 6,6%.

En lo que respecta al sector de la industria manufacturera, de acuerdo con los datos existentes, no
puede señalarse con certeza que éstos se hubiesen encontrado insuficientemente representados
desde el momento en que el 12,3% de la demanda temática se encontraba asociada al rubro
artesanía, en tanto el 4,3% se encontraba concentrado en la industria manufacturera propiamente
tal.

La fuerza de trabajo ocupada en este último sector se elevaba al 10,3% (ver Cuadros Nº II.3.1.14a y
II.3.1.14b).

Cuadro Nº II.3.1.15a: DÉCIMA REGIÓN DE LOS LAGOS: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
Cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
Rera
9,7 9,7 7,4 4,0 1,7 0 22,1 2,3 20,4 12,5 10,2 100,0
(176)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Décima Región proporcionada por el Programa conteniendo la matriz
de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.15b: DÉCIMA REGIÓN DE LOS LAGOS: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo
Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
25,8 0,1 14,4 0,7 6,5 15,4 8,2 4,4 24,5 100,0
(412.880)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

Aunque con cifras algo diferentes, la situación que concierne a la Décima Región se asemeja
bastante a la comentada respecto de la Novena Región: mientras el 42,5% de los temas
demandados se encontraba asociado a los rubros silvoagropecuario y pesca, sólo el 25,8% de los
ocupados se desempeñaban en esos rubros.

También los rubros turismo y transporte aparecen sobre-atendidos, por cuanto la oferta
programática asociada a estos rubros alcanzaba al 22,7%, en tanto los ocupados no superaban el
8,2%.

Por el contrario, el sector comercio aparecía insuficientemente atendido, desde el momento en que
sólo el 9,7% de la demanda y eventual oferta programática se encontraba dirigido hacia él, en
circunstancias que la fuerza de trabajo ocupada en ese rubro se elevaba al 15,4% (ver Cuadros Nº
II.3.1.15a y II.3.1.15b).

65
Cuadro Nº II.3.1.16a: DÉCIMOPRIMERA REGIÓN DE AYSÉN: Distribución Porcentual de los Temas Sectoriales
Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
rera
10,4 16,0 10,0 6,3 1,5 0 16,0 5,2 17,8 10,0 6,7 100,0
(269)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Décimoprimera Región proporcionada por el Programa conteniendo
la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.16b: DÉCIMO-PRIMERA REGIÓN DE AYSÉN: Distribución Porcentual de la Fuerza de Trabajo

Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
19,8 2,2 11,9 0,8 10,7 16,5 6,8 2,8 28,5 100,0
(45.030)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

En lo que dice relación con la Décimoprimera Región de Aysén, se vuelve a repetir el patrón
comentado respecto de la Región de Los Lagos, vale decir, existe una exagerada presencia de los
temas silvoagropecuario y pesquero (33,8% contra sólo un 19,8% de ocupados).

También turismo y transporte se encuentran algo sobre-representados: el porcentaje de la oferta

programática (16,7%) supera en 9,9 puntos de porcentaje al porcentaje de ocupados en esta rama
de actividad económica, el cual asciende a 6,8%.

La situación descrita se produce en desmedro, fundamentalmente, del rubro minería (ver Cuadros
Nº II.3.1.16a y II.3.1.16b).

Cuadro Nº II.3.1.17b: DÉCIMOSEGUNDA REGIÓN DE MAGALLANES: Distribución Porcentual de los Temas

Sectoriales Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- Máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
Rera
11,2 14,9 4,5 3,7 3,0 3,7 17,2 1,5 15,7 11,2 13,4 100,0
(134)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Décimosegunda Región proporcionada por el Programa conteniendo
la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

66
Cuadro Nº II.3.1.17b: DÉCIMOSEGUNDA REGIÓN DE MAGALLANES: Distribución Porcentual de la Fuerza de
Trabajo Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio 2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
10,2 3,3 9,1 1,4 10,1 16,5 11,1 5,1 33,1 100,0
(63.210)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

Según se desprende de los Cuadros Nº II.3.1.17a y II.3.1.17b, en la Región de Magallanes sólo el

10,2% de la fuerza de trabajo ocupada se desempeña en los sectores de agricultura, caza y pesca.
Ello, no obstante, el 32,9% de la demanda temática estaba enfocada hacia estos sectores.

Similarmente, mientras el 11,1% de la fuerza de trabajo estaba ocupada en el rubro transporte,

almacenaje y comunicaciones, la oferta temática en esta área ascendía al 24,6%.

Por el contrario, mientras el sector de la construcción era relevante desde el punto de vista de la
mano de obra ocupada (10,1%), la estructura de la oferta temática no lo habría estado cubriendo
suficientemente desde el momento en que dirigía sólo el 4,5% de los temas a cubrir dicho sector,
conjuntamente, por lo demás, con los rubros industria metalmecánica y energía.

Cuadro Nº II.3.1.18a: DÉCIMOTERCERA REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO: Distribución

Porcentual de los Temas Sectoriales Levantados como Demanda Año 2006
Arte- Co- Constr., Ind. Ind. Infor- Mi- Pes- Ser- Sil- Tu- Trans- To-
sanía mer- Metalmecan. Manu- máti- ne- ca vi- voa- ris- Porte Tal
cio Y Energía factu ca ría cios grop. mo
Rera
11,8 13,0 8,3 12,6 4,3 5,9 0 5,1 20,5 6,7 11,8 100,0
(254)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de Planilla Excel Décimotercera Región proporcionada por el Programa conteniendo
la matriz de temas demandados al FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes para el año 2006.

Cuadro Nº II.3.1.18b: DÉCIMOTERCERA REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO: Distribución Porcentual

de la Fuerza de Trabajo Regional Ocupada Según Rama de Actividad Económica, Trimestre móvil abril-junio
2006
Agric., Minas Ind. Electr., Cons- Comer- Transporte, Servicios Serv. Total
caza Manu- gas y truc- Cio almacenaje Financieros Comuna-
y factu- agua ción y comuni- les,
pesca rera caciones sociales
y perso-
nales
2,5 0,5 16,4 0,4 8,4 22,0 8,1 12,5 29,2 100,0
(2.536.230)
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de INE: Indicadores de Empleo, Trimestre móvil abril-junio 2006, Santiago de
Chile, Cuadro Nº II.3.04.

En la Región Metropolitana de Santiago, sólo el 2,5% de la fuerza laboral ocupada se

desempeñaba en los rubros agricultura, caza y pesca. Entre los temas levantados como demanda,
la pesca no estuvo presente, pero el sector silvoagropecuario concentró el 20,5% de la estructura
de demanda.

67
También los rubros turismo y transporte, que concentraron el 18,5% de la demanda temática, se
encontraban sobre-representados desde el momento en que su fuerza de trabajo ocupada no
superaba el 8,1%.

A excepción del rubro comercio que se encontraba sub-representado, la presencia relativa del resto
de los sectores en la “parrilla” temática habría sido consistente con la distribución de la demanda
potencial.

Cuadro Resumen del Grado de Consistencia de la Oferta Temática

El Cuadro Nº II.3.1.19 ha sido confeccionado para presentar, a manera de resumen, el panorama
registrado en términos de la oferta programática del Programa, definida conforme a la demanda
regional, y su eventual consistencia con la demanda potencial, medida esta última a partir de la
fuerza de trabajo ocupada en las distintas ramas de actividad económica.

De la comparación efectuada entre la oferta de cursos definida conforme a la demanda levantada al

nivel de Regiones, y la demanda potencial, puede deducirse que el sector silvoagropecuario se
encuentra sobre-representado en 11 de las 13 Regiones del país (la excepción a este respecto la
constituyen las Regiones Segunda y Sexta). La sobre-representación del sector pesquero se
constata, asimismo, en similar número de Regiones.

Cuadro Nº II.3.1.19: Sectores Sobre-representados y Sub-representados

en el Levantamiento de la Demanda Regional, Por Región, Año 2006
REGIÓN Sectores Sectores
Económicos Económicos
Sobre- Sub-
representados representados
Tarapacá Silvoagropecuario,
Pesca y Comercio
Transporte y
Turismo
Antofagasta Pesca y
Transporte y Ninguno
Turismo
Atacama Silvoagropecuario,
Pesca y Comercio y
Transporte y Construcción
Turismo
Coquimbo Silvoagropecuario,
Pesca y Construcción
Transporte y
Turismo
Valparaíso Silvoagropecuario,
Pesca y Ninguno
Transporte y
Turismo
L.B. O´Higgins Ninguno Ninguno
Maule Silvoagropecuario Ninguno
y Pesca
Bío-Bío Silvoagropecuario, (Industria Ma-
Pesca y Minería nufacturera) *
Araucanía Silvoagropecuario,

68
 Pesca y Ninguno
Transporte y
Turismo
Los Lagos Silvoagropecuario,
Pesca y Comercio
Transporte y
Turismo
Aysén Silvoagropecuario,
Pesca y Minería
Transporte y
Turismo
Magallanes Silvoagropecuario, Construcción
Pesca y
Transporte y
Turismo
Metropolitana Silvoagropecuario
de Santiago y Transporte y Comercio
Turismo
FUENTE: Elaboración del Panel a partir de 13 Planillas Excel (una
por cada Región) proporcionadas por el Programa conteniendo las
matrices de temas demandados socialmente al Programa.
* Caso sujeto a una mayor indagación.

El sector turismo y transporte registraría, también, una situación de sobre-oferta por parte del
Programa, desde el momento en que se encontraba sobre-cubierto en 10 Regiones del país.

Por el contrario, a lo menos en 4 Regiones se encontró sub-representado el sector comercio

(Primera, Tercera, Décima y Metropolitana de Santiago). También se encontró menoscabado en 3
Regiones el rubro de la construcción (en las Regiones Tercera, Cuarta y Décimosegunda). Por su
parte, la minería se encontró sub-atendida en una Región, la Región de Aysén.

B. COMPORTAMIENTOS MEDIBLES DE LOS OTEC QUE INCIDEN EN LA PRODUCCIÓN DEL

COMPONENTE
En el proceso de producción del Componente, sin duda adquiere relevancia el comportamiento que
puedan presentar actores sociales importantes como lo son los OTEC, desde el momento en que
ellos son finalmente quienes ejecutan las acciones de capacitación. El Panel ha sistematizado
antecedentes en relación con las siguientes facetas del comportamiento de estos actores sociales:
a) su grado de participación en el Programa, a través del levantamiento de la oferta de capacitación
en las etapas de licitación y adjudicación de las propuestas; b) su distribución, en términos
aproximados, entre las Regiones del país; y, c) relación entre el número de cursos
preseleccionados y el número de cursos efectivamente ejecutados.

B.1. Participación de los OTEC en los llamados a licitación

Respecto de las licitaciones que tuvieron lugar en el año 2005, el Programa ha señalado que sólo
cuenta con información procesada sobre OTEC participantes en relación con el segundo llamado.
Ello impide efectuar el cálculo del cuociente entre OTEC participantes y OTEC inscritos ese año en
el Registro Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación.

El Cuadro Nº II.3.1.20 permite establecer la relación entre OTEC inscritos en el Registro Nacional
en el año 2006 y los OTEC que presentaron ese año propuestas luego del llamado a licitación
efectuado por el Programa.

69
 Cuadro Nº II.3.1.20: Comparación entre OTEC Registrados y OTEC
Participantes en el Programa, Nivel Nacional, Años 2005 y 2006
Año Nº de Nº de OTEC Grado de participación
OTEC participantes en de los OTEC en el
registrados el Programa Programa
en SENCE (b) (b) / (a) * 100
(a)
2005 6.250 339 * s.i.
2006 6.143 761 12,4 %
FUENTE: Información entregada al Panel por el Programa.
* Esta cifra corresponde solamente a OTEC participantes en el 2º llamado a licitación
del año 2005.

Del Cuadro Nº II.3.1.20 se desprende que una proporción más bien baja de OTEC inscritos en el
SENCE, proporción que alcanza al 12,4%, presentó propuestas de capacitación en respuesta al
llamado a licitación efectuado por el Programa en el año 2006. Esta cifra debe ser relativizada, sin
embargo, considerando las aclaraciones efectuadas por el Programa en el sentido de que no todos los
inscritos en el Registro Nacional de OTEC podían considerarse como “parte regular del Registro”, por
cuanto no más de 2.200 desarrollaban alguna acción de capacitación46.

Atendiendo a los nuevos antecedentes aportados por el Programa, y re-calculado el indicador sobre la
base de los OTEC que formaban “parte regular” del Registro Nacional, la participación en el Programa
habría alcanzado a un 34,6%, cifra que el Panel considera aceptable.

El Programa ha definido (y ha calculado erróneamente) un indicador de Eficacia/proceso que relaciona

los OTEC que han ejecutado cursos con aquellos OTEC que han presentado propuestas al Programa.
El Programa proporciona como enunciado del respectivo indicador el siguiente: “Proporción de OTEC
que ejecutan respecto del total de OTEC que postulan cursos” (ver Indicador al Nivel del Componente
(Nº 15) en Anexo 1(b) Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-2006)).

Como es posible advertir, este indicador tiene como denominador el número de OTEC que participan
en el Programa. El Panel plantea que el enunciado correcto para este indicador sería: “Porcentaje de
OTEC que ejecutan respecto del total de OTEC que resultan con cursos preseleccionados”. Ello, en
razón de que son efectivamente las cifras de OTEC con cursos preseleccionados y no las de OTEC
participantes o proponentes las que el Programa utilizó para el cálculo del indicador y las que también
son más relevantes desde el punto de vista de la información que proporcionan en relación con la
eficacia del Programa en el proceso de producción.

Mientras la forma de cálculo propuesta por el Programa es: (Nº de OTEC ejecutores de cursos / Nº de
OTEC proponentes) *100, el Panel plantea, conforme la indicación recién expuesta, que la fórmula de
cálculo correcta es: (Nº de OTEC ejecutores de cursos año t / Nº de OTEC con cursos
preseleccionados año t) *100.

El resultado obtenido según el Programa para el año 2006 habría sido de 83%.

El Panel valida este resultado - con una cifra de 83,5% en lugar de 83% -, siempre y cuando, en
definitiva, el denominador del indicador sea “Nº de OTEC con cursos preseleccionados año t” en lugar
de “Nº de OTEC proponentes”. La cifra de 83,5% deriva del hecho de que, conforme a los
antecedentes proporcionados por las Planillas Excel denominadas "% de Cursos
Preselecc_Ejecutados", el número de OTEC que finalmente ejecutaron cursos fue, en el año 2006, de
283, en tanto el número de OTEC que resultaron con cursos preseleccionados fue de 339 (ver Cuadro

46
De acuerdo con declaraciones emitidas por el Programa, “el resto de los 3.800 OTEC no realizaba acciones de capacitación en ninguno de
los programas administrados por el SENCE, por lo que el principal efecto de las disposiciones contenidas en la Ley 19.967 fue contribuir al
depuramiento del padrón de los OTEC que forman parte del Registro Nacional”.

70
Nº II.3.1.21). Esta cifra (83,5%) coincide con lo señalado anteriormente) (ver Cuadro II.3.1.1), e implica
que se produce una distorsión de la demanda original puesto que ésta no es atendida en un 100%. En
todo caso, el 16,5% de demanda no atendida no involucra que se presenten problemas en la
producción del Componente.

B.2 Presencia y participación regional de los OTEC

El Programa no ha entregado información que permita conocer la distribución regional de los OTEC
que participaron en el Programa presentando propuestas (OTEC participantes), lo que permitiría
establecer en forma más fidedigna si la presencia de los OTEC a nivel de cada Región es adecuada o
no. Sólo se dispone de información regional respecto de los OTEC que en el año 2006 resultaron con
cursos preseleccionados.

El Cuadro Nº II.3.1.21 permite contrastar la distribución regional de aquellos OTEC con cursos
preseleccionados en el año 2006 con la distribución regional que en el año 2005 presentaba la
población objetivo del Programa.

Cuadro Nº II.3.1.21: OTEC con Cursos Preseleccionados (Año 2006)

y Población Objetivo del Programa (Año 2005), Por Región
(cifras porcentuales)
REGIÓN OTEC con Población Objetivo
Cursos Pre- del Programa año
seleccionados 2005 (personas)
Tarapacá 3,2 5,9
Antofagasta 3,8 2,5
Atacama 3,8 1,7
Coquimbo 5,3 4,1
Valparaíso 9,7 11,5
L.B. O´Higgins 9,7 6,6
Maule 16,5 9,6
Bío-Bío 11,2 11,8
Araucanía 4,7 5,8
Los Lagos 9,4 9,7
Aysén 0,9 0,9
Magallanes 2,4 2,3
Metropolitana 19,2 27,6
de Santiago
TOTAL 100,0 100,0
(339) (109.430)
FUENTE: OTEC con cursos preseleccionados: Cuadro Nº II.3.1.1;
Población objetivo: Programa FONCAP Microempresarios y
Trabajadores Independientes - S.I.I.

De acuerdo con las cifras presentadas en el Cuadro Nª II.3.1.21, y sobre la base de una variable
proxy de presencia regional de los OTEC - representados, en este caso, por aquellos con cursos
preseleccionados -, puede señalarse que, en general, la distribución de estos organismos se
presenta adecuada considerando la distribución de la población potencial del Programa. Quedan
exceptuadas de esta situación favorable, la Región Metropolitana de Santiago, y, en menor medida,
la Región de Tarapacá. En lo que dice relación con la Región Metropolitana de Santiago, ésta
concentraba en el año 2006 el 27,6% de las personas y unidades económicas que conformaban la
población potencial del Programa, y, sin embargo, sólo 19,2% de los OTEC con cursos
preseleccionados se ubicaban en ella. En todo caso, este último resultado cabe entenderlo en el
contexto más amplio marcado previamente por una demanda temática de magnitud que tampoco se
encontraba a la altura de la envergadura de la población potencial en la Región (ver Cuadro Nº

71
II.3.1.4). En lo que concierne a la Región de Tarapacá, ésta concentró sólo el 3,2% de los OTEC
que resultaron con cursos preseleccionados, en circunstancias que el 5,9% de la población
potencial habitaba en ella. A la inversa, llama la atención el importante porcentaje de OTEC que se
ubicaba en la Región del Maule (16,5%), Región cuya participación en la población objetivo del
Programa no superaba el 9,6%.

Cabe señalar que en los casos en que determinados OTEC operan y se adjudican cursos en más
de una Región, son contabilizados como unidades independientes en las distintas Regiones en las
que operan.

Sin embargo, dado que el tamaño de los OTEC puede estar incidiendo en una mayor o menor
atención de participantes (a mayor tamaño, mayor capacidad de prestación de servicios de
capacitación), y, en este sentido esta variable podría introducir un sesgo en la apreciación sobre el
grado de adecuación/inadecuación de la oferta respecto de la demanda por acciones de
capacitación, conviene analizar, también, la distribución que, a lo largo de las diferentes Regiones
del país, presentan los cursos finalmente ejecutados (ver Cuadro Nº II.3.1.23). La sub-sección
siguiente proporciona algunos antecedentes a este respecto.

B.1c) Relación entre el número de cursos preseleccionados y el número de cursos

efectivamente ejecutados
A continuación se analizará un indicador propuesto por el Panel cuyo enunciado es: “Porcentaje de
cursos ejecutados, respecto del total de cursos preseleccionados (análisis nacional y regional)”.

La respectiva fórmula de cálculo es: (Nº de cursos ejecutados año t / Nº de cursos

preseleccionados año t) * 100.

Este indicador ha sido calculado para el año 2006, al nivel nacional y para las distintas Regiones del
país (ver Cuadro Nº II.3.1.22).

Cuadro Nº II.3.1.22: Relación entre el Número de Cursos Preseleccionados y el Número de Cursos Ejecutados por el
Programa en el Año 2006, Por Región (cifras absolutas y porcentuales)
REGIÓN Nº de Cursos Nº de Cursos Relación
Preseleccionados Ejecutados (b)/(a) * 100
(a) (b)
Tarapacá 171 93 54,4
Antofagasta 194 103 53,1
Atacama 231 78 33,8
Coquimbo 198 116 58,6
Valparaíso 1000 420 42,0
L.B. O´Higgins 426 160 37,6
Maule 817 401 49,1
Bío-Bío 595 378 63,5
Araucanía 204 129 63,2
Los Lagos 455 328 72,1
Aysén 63 24 38,1
Magallanes 41 32 78,0
Metropolitana 1.273 746 58,6
de Santiago
TOTAL 5.668 3.008 53,1
FUENTE: Elaboración del Panel sobre la base de información proporcionada por el Programa a través
de la Planilla Excel que lleva por título "% de Cursos Preselecc_Ejecutados".

72
 De la lectura del Cuadro Nº II.3.1.22 resalta, en primer lugar, la baja proporción de cursos
ejecutados (53,1%) sobre el total de cursos preseleccionados en el año 2006. La comparación en
cuestión confirma el hecho resaltado anteriormente en el sentido de que los cursos impartidos por el
Programa no necesariamente cubren el conjunto de temáticas definidas a modo de interpretación
de la demanda, lo cual, en definitiva, estaría señalando que se produce una falta de satisfacción de
la totalidad de la demanda originalmente identificada. Este resultado se complementa con el
obtenido a partir del indicador “Proporción de OTEC que ejecutan respecto del total de OTEC que
resultan con cursos preseleccionados”, el cual alcanzaba un valor de 83,5% (ver sección B.1 de
este Capítulo, sobre Participación de los OTEC en los Llamados a Licitación).

Este resultado estaría señalando la existencia de disfuncionalidades en el proceso de producción

del Componente, cuyas causas son variadas, pero que tienen en común el que la resultante es la
incompleta atención a la “parrilla” de temáticas levantadas al nivel regional. En opinión del Panel,
las causas tendrían que ver con el hecho de que: i) el conjunto de cursos preasignados a cada
OTEC es atendido sólo en tanto en cuanto al momento de presentar los OTEC los antecedentes
correspondientes al Programa, éste aún disponga de los recursos necesarios; ii) existen problemas
de reclutamiento de los potenciales beneficiarios; y, iii) existe demora en los tiempos de inicio del
Programa, lo que haría desertar a una parte de los participantes inscritos (ver Punto D de esta
Sección Oportunidad en la Producción del Componente).

En lo que respecta a las posibles dificultades que los OTEC enfrentarían para el reclutamiento de
los eventuales beneficiarios, puede señalarse que esta situación ha sido reconocida por los
responsables del Programa y estaría asociada a problemas para llenar los cupos con participantes
cuyos perfiles socio-ocupacionales satisfagan los prerrequisitos exigidos por la normativa legal. El
Programa no ha proporcionado al Panel información sobre la proporción de personas que en el año
2006 accedió al Componente sin presentar las características esperadas formalmente en lo que
competía a su condición tributaria y a su situación laboral47. En el Punto II.3.2.2 del presente
Informe el Panel se explaya en mayor medida en lo que concierne a esta temática.

Cabe señalar que el Programa tiene contemplado un indicador cuyo enunciado es: “Porcentaje de
cursos ejecutados respecto del total de cursos adjudicados” (ver Medición de Indicadores Matriz de
Evaluación (Período 2003-2006), entregada por el Programa, Indicador Nº 14). La fórmula de
cálculo propuesta por el Programa es: (Nº de cursos ejecutados /Nº de cursos adjudicados) * 100.

Los respectivos cálculos del indicador arrojaron como resultado un 99% para el año 2005 y un 93%
para el año 2006. Por no disponer de la información requerida sobre cursos adjudicados ni sobre
cursos ejecutados en el año 2005, como tampoco sobre cursos adjudicados en el año 2006, el
Panel no puede pronunciarse acerca de la validez de estos resultados.

Sin embargo, sin perjuicio de proponer la mantención de dicho indicador, el Panel considera que
uno de los momentos más críticos en la producción del Componente está asociado a la necesidad
de completar los cupos de los cursos preseleccionados y no a la ejecución de los que ya fueron
adjudicados. En efecto, según lo señalado en anteriores secciones, la condición más importante
que caracteriza a los OTEC adjudicatarios de algún(os) cursos(s) es el haber podido “presentar
antecedentes de los microempresarios que forman parte de la población objetivo”. Respecto de los
OTEC que han resultado con cursos preseleccionados, en cambio, el Programa especifica que los
47
Según el documento SENCE-Programa FONCAP Microempresas y Trabajadores Independientes: Ficha de Antecedentes del Programa
Preparación Marco Lógico, enero 2007 (Anexo Nº 1, Cuadro Nº 1), en 7 Regiones del país habrían sido trabajadores independientes que
tributan en Segunda Categoría según la Ley sobre Impuesto a la Renta y no precisamente microempresarios que tributan en Primera
Categoría ni pequeños contribuyentes acogidos al artículo 22 de esa Ley, quienes habrían utilizado el mayor número de vacantes ofrecidas
por el Programa. Sin embargo, en un segundo documento a través del cual el Programa responde a consultas que le efectuara el Panel en
relación con esta y con otras informaciones entregadas en la Ficha de Antecedentes, el Programa señala que “la información entregada
anteriormente no fue validada en su oportunidad, por lo que no es posible atender este requerimiento confiablemente, dado el
desconocimiento de las fuentes de información que se trabajaron en ese momento” (Preguntas al Programa, abril 18 de 2007. Respuesta del
Programa; p. 10).

73
 cursos preseleccionados “no otorgan derecho o privilegio alguno a los oferentes elegidos, sino que la
mera expectativa de resultar adjudicados posteriormente, si cumplen con las exigencias de la
correspondiente licitación pública”. De ahí que el Panel proponga un indicador a partir del cual se
pueda comparar los cursos ejecutados con los cursos preasignados o preseleccionados. Habiendo
procedido a su cuantificación, el resultado que el Panel ha calculado es el presentado en el Cuadro
Nº II.3.1.22, vale decir, el nivel de ejecución de cursos habría llegado al 53,1%48.

También en la Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-2006), así como en la

Matriz de Marco Lógico Acordada con el Programa, figura un indicador de Eficacia/Producto
denominado “Variación anual porcentual del número de cursos ejecutados” (ver Indicador al Nivel
del Componente Nº 13). Este indicador permite establecer la relación existente entre el total de
cursos ejecutados en el año 2006 con respecto a los ejecutados en el 2005. La fórmula de cálculo
de este indicador propuesta por el Programa es ((Nº de Cursos ejecutados Año 2005 / Nº Cursos
ejecutados Año 2006-1) -1) * 100.

El Panel concuerda con la inclusión de este indicador, pero plantea que existe un error en la fórmula
de cálculo, siendo la correcta la siguiente: ((Nº cursos ejecutados Año 2006 / Nº cursos ejecutados
Año 2005) -1) * 100.

La medición del indicador por parte del Programa arrojó una cifra negativa que alcanza a -82%. El
Panel no valida este resultado por cuanto considera errónea la forma de cálculo propuesta por el
Programa. Tampoco dispone de la información que le permita cuantificar este indicador, toda vez
que no dispone de antecedentes en relación con los cursos ejecutados en el año 2005.

Cabe señalar que el Programa no definió metas en relación con la cuantía de cursos de
capacitación que impartiría en los años analizados.

Por otro lado, en el Cuadro Nº II.3.1.23 se presentan antecedentes que permiten establecer si
existe o no consistencia entre la distribución regional de los cursos ejecutados y la distribución que
presenta la población potencialmente beneficiaria del Programa entre las Regiones del país. Ello
permitirá obtener conclusiones respecto del grado de adecuación de dicha oferta con respecto a la
población que el Programa se propone atender.

48
En realidad, no existe consistencia en la información sobre cursos ejecutados en el año 2006 proporcionada al Panel por el Programa. Más
específicamente, las respectivas cifras entregadas a través de las Planillas Excel que llevan por título "(Nº de la Región)_Matriz_de_Temas
2006" (que incluyen cifras que hacen un resumen de los "Temas Licitados" y de los "Cursos Ejecutados") difieren de las entregadas a través
de la Planilla Excel que lleva por título "% de Cursos Preselecc_Ejecutados". El Panel ha trabajado con cifras sobre cursos preseleccionados y
cursos ejecutados que han sido extraídas de esta última fuente, por estimar que estas cifras son más coherentes con otras entregadas por el
Programa. El Programa no ha proporcionado información sobre los cursos finalmente adjudicados en los años 2005 y 2006.

74
 Cuadro Nº II.3.1.23: Distribución Porcentual de los Cursos Efectivamente
Ejecutados (Año 2006) y de la Población Objetivo del Programa (Año 2005),
Por Región
REGIÓN Cursos Población
Ejecutados Objetivo del
Programa año
2005
(personas)
Tarapacá 3,1 5,9
Antofagasta 3,4 2,5
Atacama 2,6 1,7
Coquimbo 3,9 4,1
Valparaíso 14,0 11,5
L.B. O´Higgins 5,3 6,6
Maule 13,3 9,6
Bío-Bío 12,5 11,8
Araucanía 4,3 5,8
Los Lagos 10,9 9,7
Aysén 0,8 0,9
Magallanes 1,1 2,3
Metropolitana 24,8 27,6
de Santiago
TOTAL 100,0 100,0
(3.008) (109.430)
Fuente: Cursos ejecutados: información proporcionada por el Programa
a través de la Planilla Excel "% de Cursos Preselecc_Ejecutados";
Población objetivo: Programa FONCAP– S.I.I.

Según es posible colegir del análisis del Cuadro Nº II.3.1.23, la distribución regional de los cursos
ejecutados demuestra ser bastante acertada si se la compara con la distribución de la población
objetivo del Programa. Ello estaría indicando que las distintas Regiones se encuentran
adecuadamente representadas en la oferta de cursos. La excepción a esta regla está representada
por la Séptima Región del Maule, la cual, tal como sucedía con los cursos preseleccionados,
también se encuentra sobre-representada en el conjunto de cursos impartidos a través del
Programa en el año 2006.

C. CALIDAD TÉCNICA DE LAS ACCIONES DE CAPACITACIÓN

En lo que concierne a la calidad técnica de las acciones de capacitación, el Programa no dispone
de evidencias que permitan al Panel concluir en un sentido u otro, puesto que no cuenta con
indicadores de calidad en el ámbito de eficacia cuantificados. Además, es necesario precisar que el
Programa no dispone de estudios evaluativos que permitan establecer ciertos rasgos que son
importantes de medir en todo proceso de capacitación, como serían:

a) La calidad de las metodologías de enseñanza-aprendizaje aplicadas por los OTEC.

Cabe señalar que no existen normas explícitamente impartidas por el Programa
concernientes a las metodologías de enseñanza-aprendizaje;
b) La pertinencia y relevancia de los contenidos impartidos;
c) Evaluación de resultados sobre la productividad, condiciones laborales, nivel de
ingresos de los trabajadores beneficiados, márgenes de ganancia de las unidades
económicas beneficiadas, etc.;
d) Satisfacción de los alumnos participantes.

75
 En todo caso, es importante que el Programa se proponga evaluar la relevancia de los contenidos
entregados, no sólo en lo que dice relación con el grado de aplicación de los conocimientos
adquiridos por parte de los beneficiarios, sino, además, en lo que concierne a la adecuada entrega
de conocimientos a través de cursos cuya duración máxima es de 40 horas cronológicas, aún
cuando se trate de materias que revisten complejidad técnica y que posiblemente requerirían mayor
número de horas-capacitación49.

A este último respecto, el Programa ha señalado que, a contar del presente año 2007, se aplicará el
criterio de otorgar mayor puntaje a aquellas propuestas que presenten diseños basados en
competencias laborales de acuerdo a estándares ya identificados. Ello, en la medida en que los
distintos perfiles ocupacionales estén siendo levantados y se estandaricen a través del Sistema
Nacional de Certificación de Competencias Laborales impulsado por el Programa de Educación y
Capacitación Permanente Chilecalifica.

En la Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-2006), el Programa ha incluido 5

indicadores que miden calidad en la producción del Componente. Dos de ellos se refieren a la
dimensión de oportunidad en la prestación del servicio y serán analizados en el Punto D
Oportunidad en la Producción del Componente. Los restantes 3 son los siguientes:

i) Indicador Calidad/Producto: “Duración promedio de los cursos en horas, separados por

líneas temáticas (análisis nacional y regional)” (Indicador al Nivel del Componente (Nº 22).
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de cursos por líneas temáticas/Nº horas total
cursos).

El Panel estima que es algo confusa la descripción de la fórmula de cálculo propuesta por el
Programa para este indicador. En su reemplazo sugiere que la fórmula en cuestión sea planteada
como sigue: Total horas de instrucción impartidas, año t / Nº de cursos ejecutados, año t. Sugiere,
además, que en su cálculo se contemple la desagregación por áreas temáticas y por Regiones.

Este indicador no ha sido cuantificado por el Programa, en tanto que el Panel no dispone de los
antecedentes que se precisan para proceder a su medición.

ii) Indicador Calidad/Producto: “Porcentaje de alumnos egresados que se declara satisfecho

con el curso (análisis regional y nacional)” (Indicador al Nivel del Componente Nº 24).
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de alumnos satisfechos/Nº de alumnos total del
Programa) * 100.

El Panel recomienda la siguiente forma de cálculo: (Nº de alumnos egresados que se declara
satisfecho con la calidad y la cantidad de los contenidos entregados por el Programa, año t / Total
de alumnos egresados, año t) * 100. Además, sugiere que su cálculo contemple la desagregación
según la variable género.

Este indicador tampoco ha sido cuantificado por el Programa, en tanto que el Panel no dispone de
los antecedentes necesarios que permitirían proceder a su medición.

iii) Indicador Calidad/Proceso: “Porcentaje de cursos supervisados (análisis nacional y

regional)” (Indicador al Nivel del Componente Nº 26).

49
En opinión del Panel, debería revisarse la conveniencia de aplicar el criterio de las 40 horas como duración máxima de los cursos, en
aquellos casos en que son abordadas temáticas complejas, como las implicadas en los cursos sobre “Instalación de gas domiciliario”,
“Autocad”, “Soldaduras TIG-MIG-Arco”, “Tecnología del hormigón armado y estructura”, “Sistema Operativo Linux” (estos cursos fueron
licitados para ser impartidos en el año 2006 en la Región Metropolitana), o “Armado, Configuración y Mantención de Computadores” (curso
licitado en la Novena Región, año 2006), etc.

76
 Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de cursos supervisados/Nº de cursos
adjudicados”) * 100.

El Panel recomienda que el denominador de este indicador sea reemplazado por la frase “Nº de
cursos ejecutados”.

Este indicador no ha sido cuantificado por el Programa, en tanto que el Panel no dispone de los
antecedentes que le permitirían proceder a su medición.

A pesar de que el Programa no ha avanzado en la medición de los indicadores de calidad del

Componente, es importante resaltar como aspecto positivo los tres tipos de resguardos que la
normativa legal y el SENCE contemplan para garantizar la idoneidad de los OTEC que proveen el
servicio de capacitación. Si bien estas medidas no son atribuibles al Programa y no lo afectan sólo
a él sino a todos los programas SENCE, inciden favorablemente en la calidad de la oferta del
Programa, así como en una más eficiente utilización de los recursos. En primer lugar, se encuentra
la exigencia estipulada por la Ley Nº 19.967 en el sentido de que los OTEC que soliciten quedar
incorporados en el Registro Nacional deben tener como único objeto social de sus actividades la
prestación de servicios de capacitación, y, más importante aún, cabe mencionar que los OTEC
deben obtener su certificación bajo la Norma NCH 2728, establecida como Norma Oficial de la
República por la Resolución Exenta Nº 155 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción,
publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de 200350.

En segundo lugar, los procesos de presentación de propuestas, adjudicación y firma de contratos

se desenvuelven de acuerdo a lo dispuesto en la Ley de Compras Públicas, lo cual garantiza el
cumplimiento, por parte de los oferentes, de una base importante de seriedad, desde el momento
en que las propuestas involucradas en estos procesos deben satisfacer, bajo pena de quedar
marginado el OTEC en futuras licitaciones si no las cumple, ciertas exigencias de calidad técnico-
pedagógica así como otras referidas a la disponibilidad de recursos humanos, económicos y de
infraestructura para destinarlos a las actividades de capacitación. Además, las licitaciones públicas
a las que convoca a participar el SENCE para la ejecución del Programa están dirigidas
exclusivamente a los organismos capacitadores autorizados y vigentes.

En tercer lugar, durante sus dos años de existencia, el Programa ha operado con el procedimiento
de analizar las propuestas presentadas por los OTEC según las indicaciones estipuladas en el
documento “Manual de Evaluación FONCAP Microempresas 2005”. Este Manual contempla la
aplicación de criterios objetivos rigurosos, y, con ello, se elimina la eventual aplicación de juicios
discrecionales en la calificación de las propuestas. Así, por ejemplo, el Manual identifica los ítems o
características técnicas de cada propuesta que deben ser objeto de evaluación. Y especifica los
diferentes puntajes que deben ser asignados a los distintos niveles de “logro” que demuestre tener
cada propuesta en relación con cada ítem. Los aspectos técnicos de cada propuesta que, según el
Manual de Evaluación FONCAP Microempresas deben ser objeto de evaluación son:

a) Requisitos de ingreso de los postulantes: si un OTEC exige algún requisito para la participación
de los postulantes en un determinado curso, tales como edad, nivel de escolaridad, experiencia
técnico-laboral previa u otros que considere necesarios para la correcta realización de las
actividades de capacitación, estos requisitos de ingreso deben ser los adecuados para la
comprensión de los contenidos que serán impartidos en el curso y para el cumplimiento de los
objetivos del mismo.
b) Objetivos del curso;

50
La Norma NCH 2728. Of. 2003, toma todos los estándares de ISO 9001: 2000 y los aplica en un contexto orientado a la formación
permanente, particularmente en la capacitación.

77
 c) Relatoría: se evalúa el perfil técnico-profesional, que incluye los antecedentes académicos,
laborales, experiencia docente y en la práctica de algún oficio, de la o de las personas
encargadas de transmitir los conocimientos teóricos y/o prácticos a los participantes;
d) Metodología y materiales de apoyo utilizados;
e) Evaluación de los participantes;
f) Infraestructura y equipamiento para la realización del curso.

D. Oportunidad en la Producción del Componente

En relación con la oportunidad en la producción del Componente, el Programa ha definido y
cuantificado dos indicadores:

i) Indicador Calidad/Producto: “Tiempo promedio entre la adjudicación y la ejecución”.

Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de días inicio del curso – Nº días de
adjudicación).

El Panel estima que este indicador debería calificarse, en realidad, como de Calidad/Proceso. Este
indicador se encuentra en la Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-2006)
(Indicador Nº 23). No se encontraba entre los indicadores definidos en la Matriz de Marco Lógico
acordada con el Programa, pero el Panel considera que es conveniente incorporarlo. El Panel
propone como forma alternativa de enunciado la siguiente: “Tiempo promedio transcurrido entre la
adjudicación y el inicio de los cursos (análisis nacional y regional)”.

El Panel considera incorrecta la forma de cálculo propuesta por el Programa y propone en su

reemplazo la siguiente fórmula: (Sumatoria del N° de días (semanas) transcurridos entre la
adjudicación y el inicio de cada curso, año t / Sumatoria del N° de cursos ejecutados, año t) * 100.

El error detectado en la forma de cálculo implica que el resultado obtenido respecto de este
indicador para el año 2006, el cual, según el Programa es de 10 días (sin mayor especificación
respecto de si se trata de días por curso, o por grupos de cursos, o por OTEC o por otro factor), no
es validado por el Panel. En reunión sostenida con el Programa, el día 05 de junio 2007, éste ha
especificado las fuentes de información utilizadas para el cálculo del indicador, pero no ha corregido
su forma de cálculo51.

Por su parte, el Panel no dispone de los antecedentes requeridos para conocer cuál fue el
comportamiento del indicador en los años 2005 y 2006.

ii) Indicador de Calidad/Proceso: “Tiempo promedio entre la preasignación y la adjudicación”.

Indicador al nivel del Componente, ver Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-
2006) (Indicador Nº 25).

Forma de cálculo propuesta por el Programa: Nº días adjudicación-Nº días preasignación. El Panel
estima errada la forma de cálculo y propone como fórmula alternativa la siguiente: (Sumatoria del N°
de días (semanas) transcurridos entre la preasignación y la adjudicación, año t / Sumatoria del N° de
cursos adjudicados, año t) * 100.

El Panel considera, además, que este indicador debe ser calculado tanto a nivel nacional como
regional.

Si bien, según el Programa, para el año 2006 el resultado obtenido respecto de este indicador es de
125 días (sin mayor especificación respecto de si se trata de días por curso, o de días por grupos de

51
De acuerdo con el Programa, los medios de verificación para el cálculo del indicador son, por un lado, las Resoluciones Exentas que dan
cuenta de la adjudicación de los respectivos cursos cuando los OTEC han presentado los antecedentes requeridos de acuerdo a lo
establecido en las bases de licitación, y, por otro lado, la fecha de inicio de cursos autorizadas por las Direcciones Regionales del SENCE.

78
 cursos, o por OTEC o por otro factor), el Panel no valida este valor en razón de que su forma de
cálculo es incorrecta.

Por su parte, el Panel, por razones de tiempo y por carecer de los antecedentes necesarios, no ha
podido proceder a su cuantificación52.

En todo caso, el Programa reconoce que los tiempos involucrados entre el momento de la
preasignación y el de la adjudicación son excesivos. El Panel estima que esta demora no sólo
obstaculiza la producción oportuna del Componente, sino, además, puede amenazar su realización
misma. De hecho, de acuerdo con las declaraciones de los responsables del Programa, las
modificaciones que se introducirán en la “versión 2007” del mismo, entre las que se incluye la
eliminación del proceso de preselección de propuestas permaneciendo solamente los procesos de
selección y adjudicación, apuntan, precisamente, a hacer más expedita su ejecución, reduciendo los
plazos involucrados en la realización de las diferentes etapas. Esta medida es considerada acertada
por el Panel por cuanto incidirá en el mejoramiento del proceso de producción del Componente.

En resumen, del análisis realizado en torno al desempeño de Programa en la producción del

Componente, el Panel concluye, con ciertas precauciones, que este desempeño resulta ser suficiente
para el cumplimiento del Propósito. Basa esta afirmación en las siguientes constataciones:

a) existe un cierto nivel de producción del Componente (3.008 cursos ejecutados en el año 2006)
que, considerando un número de participantes por curso de 25, que es incluso bastante inferior al
máximo permitido de 40, podría haber favorecido a unas 75.000 microempresas. Cabe señalar a este
respecto que una misma persona puede haber participado más de una vez en el Programa en el
mismo año. Por falta de antecedentes, no es posible descontar estas duplicidades.

b) en el mismo año 2006 fueron levantados 4.709 temas como demanda (3.617 si se excluyen los
temas transversales), y, en términos generales, el perfil de las demandas regionales se correspondió
con las necesidades y características productivas de cada Región. Ello, no obstante, tres rubros
productivos (el silvoagropecuario, el pesquero y turismo y transporte) se habrían encontrado sobre-
representados en la mayor parte de las Regiones del país, en desmedro, al menos en algunas
Regiones, del sector comercio y el de la construcción.

c) existe capacidad instalada que garantiza la factibilidad de realización del Componente: 339 OTEC
presentaron propuestas al Programa en el 2006 y resultaron con cursos preseleccionados. Además,
la distribución de estos organismos a lo largo del país es adecuada, si se la compara con la presencia
regional relativa que presenta la población objetivo del Programa.

d) existe correspondencia o concordancia entre la distribución de las acciones de capacitación

efectivamente realizadas (3.008 cursos ejecutados en el año 2006) y el patrón de distribución regional
de la población objetivo del Programa.

Sin embargo, obligan a relativizar los resultados favorables recién mencionados en los que se
enmarca la producción del Componente, las situaciones siguientes:

a) el coeficiente número de cursos ejecutados/número de cursos preseleccionados no proyecta un

panorama muy favorable en lo que dice relación con la satisfacción de la demanda por capacitación,
al arrojar un resultado de 53,1%. Este porcentaje es considerado bajo por el Panel y compromete la
adecuada atención de la demanda por capacitación levantada en cada una de las Regiones del país.

52
Como en el caso anterior, si bien el Programa especificó cuáles han sido los medios de verificación empleados en el cálculo de este
indicador, no procedió a corregir su forma de cálculo. Los medios de verificación son las Resoluciones Exentas de Cursos Preasignados y de
Cursos Adjudicados.

79
 b) el no haber podido contar con indicadores de calidad cuantificados, referidos, por ejemplo, a la
duración de los cursos, a la satisfacción de los egresados, a la proporción de cursos supervisados y
al factor oportunidad en la producción del Componente, impide conocer aspectos claves relacionados
con la eficacia del Programa.

d) el no haber podido contar con información sistematizada en torno al comportamiento en el año 2005
de ciertos parámetros considerados relevantes para evaluar la eficacia del Programa, tales como el
número de OTEC participantes, el número de OTEC con cursos preseleccionados, el número de OTEC
que ejecutaron cursos, el número de cursos efectivamente realizados, el número y naturaleza de los
temas levantados como demanda al nivel regional, entre otros, restringe las conclusiones positivas que
el Panel podría plantear respecto del desempeño del Programa en la producción del Componente.

3.2 Desempeño del Programa a nivel de propósito

3.2.1 Análisis de Cumplimiento del Propósito

El Propósito del Programa es: “microempresarios y trabajadores de microempresas adquieren y
aplican conocimientos y habilidades claves para mejorar su desempeño laboral, en relación con el
proyecto de desarrollo regional en donde ejercen sus actividades”.

Con respecto al enunciado del objetivo a nivel de Propósito, el Panel sugiere que sea eliminada la
frase “en relación con el proyecto de desarrollo regional en donde ejercen sus actividades”. La
razón para esta sugerencia tiene que ver con la poca factibilidad metodológica de poder determinar
(y medir fidedignamente) cuáles son los “proyectos de desarrollo regionales”, y, de poder, por ende,
cotejar éstos con las acciones de capacitación emprendidas por el Programa.

El servicio ofrecido por el Programa constituye un subsidio para la capacitación de

microempresarios, gerentes y trabajadores de las microempresas. Desde la perspectiva del
eventual beneficiario, este subsidio es más bien de acceso indirecto, porque el Programa efectúa el
pago correspondiente a los organismos capacitadores. Sin embargo, y esto es importante para la
población objetivo, a las unidades económicas que optan por acceder a él no les significa
desembolso alguno. Es este aspecto lo que lo coloca en situación de “ventaja” respecto de la otra
modalidad de capacitación a la que podría recurrir a lo menos un segmento de la población objetivo
del Programa como es el segmento de microempresas con planillas anuales de remuneraciones
imponibles entre 35 y 45 UTM53. En efecto, éstas podrían optar por utilizar la vía de la franquicia
tributaria, caso en el cual podrían deducir de impuestos hasta 7 UTM54.

Atendiendo a los rasgos de precariedad económica, endeudamiento e inestabilidad en el ejercicio

de la iniciativa económica que caracteriza a las microempresas, rasgos sobre los cuales existe
consenso entre los expertos en esta problemática, la característica de gratuidad del Programa
facilita el camino hacia el logro del Propósito que se le ha asignado55.

Sin considerar un indicador que mide cobertura que será analizado más adelante, en el documento
Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período 2003-2006) figuran 4 indicadores a nivel de
Propósito que corresponden a la medición de la eficacia en el ámbito de los resultados intermedios.

53
El Panel no cuenta con ningún valor estimativo que permita dimensionar este segmento específico de microempresas formales.
54
De acuerdo con la Ley Nº 19.967, que modificó el Estatuto de Capacitación y Empleo, a las empresas con planilla de remuneraciones
imponibles inferiores a las 35 UTM sólo les queda el recurso de optar a los beneficios otorgados por el Programa evaluado.
55
El límite hasta el cual tiene sentido un subsidio para la capacitación es el punto donde se igualan el beneficio social marginal de la
capacitación (ganancia de la empresa y externalidades positivas que produce una hora extra de capacitación) y el costo social marginal de
la capacitación (costo directo -equivalente al subsidio- más costos indirectos que genera una hora extra de capacitación; por ejemplo, el
costo de oportunidad del tiempo que las personas destinan a capacitarse). Ahora bien, el subsidio tiene sentido porque la empresa, ante la
decisión de capacitar a sus trabajadores, sólo toma en cuenta sus costos y beneficios, pero no las externalidades. Para estimar el monto
correcto del subsidio habría que medir la brecha entre el beneficio (neto) privado y el beneficio (neto) social, para lo cual habría que hacer un
estudio especial de costo-beneficio a partir de encuestas a los usuarios potenciales.

80
Los indicadores en cuestión y sus respectivas formas de cálculo son los siguientes:

i) Eficacia/Resultado Intermedio: “Porcentaje de beneficiarios egresados, respecto al total de

beneficiarios (análisis nacional, regional y por áreas temáticas)” (Indicador al Nivel de
Propósito Nº 9).
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de beneficiarios egresados, año t / Nº total de
beneficiarios, año t) *100.

El Panel recomienda que este indicador sea reemplazado por los dos siguientes:

- “Porcentaje de personas beneficiarias egresadas, respecto del total de personas participantes

(análisis nacional, regional y según género)”. Fórmula de cálculo: (Nº de personas beneficiarias
egresadas del Programa / Nº de personas participantes) * 100.

- “Porcentaje de empresas beneficiarias egresadas, respecto al total de empresas participantes

(análisis nacional, regional y por rama de actividad económica)”. Fórmula de cálculo: (Nº de
empresas beneficiarias egresadas del Programa / Nº de empresas participantes) * 100.

ii) Eficacia/Resultado Intermedio: “Porcentaje de beneficiarios egresados aplicando

contenidos aprendidos, respecto al total de beneficiarios egresados (análisis nacional y
regional)” (Indicador al Nivel de Propósito Nº 10).
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de trabajadores que aplican contenidos/ Nº de
beneficiarios Programa) * 100.

El Panel recomienda que este indicador sea enunciado de la siguiente forma: “Porcentaje de
beneficiarios egresados que declaran aplicar los contenidos aprendidos respecto del total de
beneficiarios egresados (análisis nacional, regional y según género)”. Fórmula de cálculo: (Nº de
beneficiarios egresados que declaran aplicar los contenidos aprendidos, año t / Nº de beneficiarios
egresados, año t) *100.

iii) Indicador Eficacia/Resultado Intermedio: “Porcentaje de beneficiarios que desertan del

Programa por Regiones”.
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº Beneficiarios desertores / Nº Beneficiarios del
Programa)*100.

El Panel considera conveniente que se efectúe el cálculo del indicador tanto a nivel nacional como
regional y que se contemple el desglose por la variable género.

Este indicador no se encontraba entre los indicadores definidos en la Matriz de Marco Lógico
acordada con el Programa, pero el Panel considera que es conveniente incluirlo.

iv) Indicador Eficacia/Resultado Intermedio: “Variación anual porcentual del número de

beneficiarios que desertan respecto del total de inscritos, por líneas temáticas (Cursos
Transversales y Técnicos)”.
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa es ((Nº de participantes desertores año 2005 / Nº
de participantes desertores año 2006 -1) -1) * 100.

El Panel considera que la fórmula de cálculo correcta para este indicador es: ((Nº de participantes
desertores año t+1 / Nº de participantes desertores año t) -1) * 100.

Si bien este indicador no se encontraba entre los indicadores definidos en la Matriz de Marco Lógico
acordada con el Programa, el Panel considera que es conveniente incluirlo. En opinión del Panel, el
cálculo de este indicador también debería contemplar el desglose por Región y por género.

81
 Nuevo Indicador Recomendado por el Panel
A fin de satisfacer el requerimiento de que el Programa cuente con un indicador que permita
establecer en forma más directa el nivel de cumplimiento del objetivo al nivel de Propósito, el Panel
sugiere sea incorporado un nuevo indicador cuyo enunciado es:

Indicador Eficacia/Resultado Intermedio: “Porcentaje de beneficiarios egresados que declaran

haber adquirido conocimientos y habilidades claves para su desempeño laboral (análisis nacional,
regional y según género)”.
Forma de cálculo: (Nº de egresados que declaran haber adquirido conocimientos y habilidades
claves para su desempeño laboral, año t / Nº de egresados del Programa, año t) * 100.

Los datos disponibles por parte del Panel no permiten la cuantificación de este nuevo indicador
propuesto por el Panel. Para establecer la eventual adquisición de conocimientos y habilidades
claves se deberá proceder a la administración de una encuesta especializada -que tendrá una
aplicación ex-ante y una medición ex-post -, a una muestra representativa de cohortes de
egresados del Programa, velando porque la muestra tenga un alcance regional así como nacional y
porque no transcurran más de 3 meses entre el egreso del Programa y la aplicación de la medición
ex-post.

Ninguno de los indicadores diseñados para medir el grado de cumplimiento del objetivo a nivel de
Propósito ha sido cuantificado por el Programa. Por otro lado, el Programa no ha efectuado estudios de
seguimiento de los beneficiarios que permitan establecer la medida en que ellos han mejorado su
desempeño laboral y/o la productividad y competitividad de sus unidades económicas. La carencia de
resultados cualitativos y cuantitativos impide al Panel pronunciarse sobre el cumplimiento o falta de
cumplimiento del objetivo a nivel de Propósito.

3.2.2 Beneficiarios Efectivos del Programa

El Panel dispone de ciertos antecedentes en relación con el número de participantes atendidos por
el Programa para los años 2005 y 2006, con la posibilidad de distinguir respecto de este último año
entre unidades económicas, por un lado, y beneficiarios individuales, por el otro. El Cuadro Nº
II.3.2.2.1 presenta una sistematización de la información disponible.
Cuadro Nº II.3.2.2.1: Número de Beneficiarios Efectivos Período 2005-2006, Por Región
REGIÓN Personas Variación Nº de
Participantes (*) 2006/2005 Microempresas
Año Año (%) Participantes
2005 2006 Año 2006
Tarapacá 3.562 1.951 - 45,2 1.123
Antofagasta 2.545 1.755 - 31,0 958
Atacama 2.039 1.786 - 12,4 744
Coquimbo 4.291 2.372 - 44,7 1.503
Valparaíso 10.864 11.691 7,6 5.012
L. Bernardo 5.034 3.655 - 27,4 1.832
O´Higgins
Maule 6.915 9.495 37,3 4.034
Bío-Bío 9.805 7.796 - 20.5 3.767
Araucanía 3.461 3.262 - 5,7 1.677
Los Lagos 6.812 8.022 17,8 3.512
Aysén 254 451 77,6 307
Magallanes 975 728 - 25,3 360
Metropolitana 22.654 18.683 - 17,5 9.467
de Santiago
TOTAL 79.211 71.647 - 9,5 34.296
FUENTE: Participantes Años 2005 y 2006: SENCE: Programa FONCAP-Microempresas:
Ficha de Antecedentes del Programa Preparación Marco Lógico, enero 2007; p. 11.
* Dado que una misma persona puede asistir a más de un curso en el transcurso del año,
el número de personas participantes es superior al número de personas beneficiadas.

82
 Según se desprende del Cuadro Nº II.3.2.2.1, a nivel nacional, la disminución en el número de
personas participantes alcanzó al 9,5%. En 9 de las 13 Regiones del país el número de personas
participantes en el Programa experimentó en el año 2006 una disminución en relación con el año
anterior. Resaltan, a este respecto, las Regiones Primera de Tarapacá, que evidenció una
reducción de un 45,2%, Cuarta de Coquimbo (-44%) y la Segunda Región de Antofagasta (-31%).

Experimentaron una tendencia contraria, en cambio, las Regiones de Aysén (77,6% de incremento
en el período analizado), del Maule (37,3%), la Región de Los Lagos (17,8%) y la Quinta Región
(7,6%).

El Programa no ha entregado antecedentes que permitan asociar esta disminución a causales

específicas, aparte del hecho de que en el 2006 sólo hubo un llamado a licitación, y dos en el 2005.

Si bien el Programa ha efectuado el cálculo de la variación porcentual anual del número de

participantes, este indicador no está contemplado en la Matriz de Medición de Indicadores. El Panel
recomienda la inclusión de este indicador así como de un indicador complementario, ambos a nivel
de Componente, a saber:

Indicador Eficacia/Resultado Intermedio: “Variación anual porcentual del número de personas

participantes según sexo”.
Forma de Cálculo: ((Nº de personas participantes, año t+1 / Nº de personas participantes, año t) -1)
* 100.

Indicador Eficacia/Resultado Intermedio: “Variación anual porcentual del número de

microempresas participantes por Región y sector económico”.
Forma de Cálculo: ((Nº de microempresas participantes, año t+1 / Nº de microempresas
participantes, año t) -1) * 100.

Cabe señalar que el Panel dispone de antecedentes que señalarían que no todos los participantes
registrados por el Programa en los años evaluados satisfacían los pre-requisitos formales exigidos
para acceder a él. En otras palabras, el Programa habría atendido a personas y/o a empresas que
no formaban parte de su población objetivo. En un documento del SENCE56, se destaca a este
respecto que “se desrigidizaron los criterios de ingreso al programa para los postulantes entregando
la instrucción en diciembre 2005 que los OTEC podían postular a cursos que ejecutarían en el
período de enero y febrero 2006. Además, se podrían modificar los antecedentes de la totalidad de
los postulantes, esto es, se podría reemplazar la totalidad de los beneficiarios al momento de
ejecutar los cursos”.

Cifras entregadas en un momento por el Programa que daban cuenta de una elevada proporción de
contribuyentes de segunda categoría (los que no necesariamente estaban constituidos como
empresas, y, por ende, teóricamente no habrían podido ser participantes del Programa), fueron
posteriormente declaradas no válidas57.

Los controles impuestos en el proceso de selección de los participantes no han sido muy estrictos.
En efecto, a juzgar por lo señalado por el propio Programa, en el año 2005 no se pudo proceder a
una validación muy estricta de la condición de beneficiario potencial de los inscritos por no contar
los encargados regionales del Programa con la interactividad computacional necesaria vis-à-vis de

56
SENCE: “Nota Técnica: Análisis Preliminar Programa FONCAP Microempresa Año 2005”, junio 2006; p. 15.
57
Según se ha señalado anteriormente, las estadísticas entregadas por el Programa a través del documento Ficha de Antecedentes del
Programa Preparación Marco Lógico (enero 2007; Anexo Nº 1), entre las cuales se contaba una tabla que daba cuenta de la distribución de
los participantes (año 2006) según tipo de contribuyente, fueron invalidadas posteriormente por el Programa porque éste desconocía “las
fuentes de información que se trabajaron en ese momento”.

83
 otras bases de datos (en particular, la del Servicio de Impuestos Internos y la del Registro Civil y de
Identificación), las cuales les habrían podido proporcionar la información validadora requerida y en
forma expedita58. En el año 2006, el sistema informático disponible tampoco le permitió al Programa
validar, a través del ingreso del número de RUT, los perfiles ocupacionales declarados por los
eventuales participantes.

Además, el Programa ha reconocido haber aplicado durante sus dos años de funcionamiento, un
concepto de “interpretación flexible” en el proceso de admisión de los eventuales participantes, lo
cual estaría asociado al hecho de que la exigencia de una planilla anual de remuneraciones
imponibles inferior a las 45 UTM “hace prácticamente inviable la ejecución del Programa”59.

Resulta contradictorio el hecho de que el Programa, al desrigidizar los criterios de selección, y a los
fines de poder iniciar las acciones de capacitación, haya tenido que admitir entre sus participantes,
aplicando una “interpretación flexible” de la norma legal, a profesionales y técnicos que ejercen una
profesión u oficio en forma independiente (contribuyentes de Segunda Categoría de la Ley sobre
Impuesto a la Renta), o a personas con otros perfiles ocupacionales, en circunstancias que el
Programa fue diseñado para promover el desarrollo de las microempresas (es decir, unidades
económicas que tienen entre su personal a lo menos un trabajador contratado).

Ello habla de la dificultad que encuentra el Programa para “encontrarse” con su propia población
objetivo, debido a la restricción impuesta por el criterio de que las empresas beneficiarias no
pueden haber registrado una planilla anual de remuneraciones imponibles superior a 45 UTM, en
circunstancias que un solo trabajador que hubiese ganado el sueldo mínimo en el año 2005,
hubiese significado un costo anual para la empresa de 49 UTM60. Similarmente, en el año 2006, el
respectivo costo hubiese ascendido a 48,9 UTM61.

En lo que concierne a la eventual coherencia existente entre la distribución regional de personas y

microempresas beneficiadas por el Programa y la respectiva distribución de su población objetivo, a
partir del Cuadro Nº II.3.2.2.2 es posible colegir algunas apreciaciones.

58
Ver, a este respecto, el documento de SENCE ya citado: Nota Técnica Nº 2 ….; p. 8.
59
SENCE-FONCAP Microempresas: Comentarios del Programa al Informe de Avance”, abril 2007, p. 6.
60
Cálculo realizado sobre la base de las siguientes cifras: sueldo mínimo entre enero y junio 2005 = $120.000 y entre julio-diciembre 2005 =
$127.500, con un valor de la UTM a diciembre 2005 de $30.038 pesos.
61
Cálculo realizado sobre la base de las siguientes cifras: sueldo mínimo entre enero y junio 2006 = $127.500 y entre julio-diciembre 2006 =
$135.000, con un valor de la UTM a diciembre 2006 de $32.206 pesos.

84
 Cuadro Nº II. 3.2.2.2: Distribución Porcentual de Personas y Microempresas Beneficiarias, Por Región, Años
2005 y 2006
REGIÓN Beneficiarios Microempresas Población
Participantes Participantes Objetivo del
Año Año Año 2006 Programa año
2005 2006 2005
Tarapacá 4,5 2,7 3,3 5,9
Antofagasta 3,2 2,4 2,8 2,5
Atacama 2,6 2,5 2,2 1,7
Coquimbo 5,4 3,3 4,4 4,1
Valparaíso 13,7 16,3 14,6 11,5
L. Bernardo 6,4 5,1 5,3 6,6
O´Higgins
Maule 8,7 13,3 11,8 9,6
Bío-Bío 12,4 10,9 11,0 11,8
Araucanía 4,4 4,6 4,9 5,8
Los Lagos 8,6 11,2 10,2 9,7
Aysén 0,3 0,6 0,9 0,9
Magallanes 1,2 1,0 1,0 2,3
Metropolitana 28,6 26,1 27,6 27,6
de Santiago
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0
(79.211) (71.647) (34.296) (109.430)
FUENTE: Participantes años 2005 y 2006: SENCE-Programa FONCAP-Microempresas: Ficha de Antecedentes del
Programa Preparación Marco Lógico, enero 2007; p. 11.
Población objetivo: Programa FONCAP Microempresarios y Trabajadores Independientes - S.I.I.

Considerando la distribución territorial de la población objetivo a lo largo de las Regiones del país,
puede señalarse que, conforme a los antecedentes proporcionados por el Cuadro Nº II.3.2.2.2, se
observa una adecuada distribución regional de las personas y de las microempresas que fueron
beneficiadas por el Programa en los años 2005 (personas) y 2006 (personas y microempresas).

Para el año 2006, el Programa se habría propuesto atender a 55.339 participantes y atendió a
71.647. Con ello habría alcanzado un nivel de logro en cuanto a atención de beneficiarios de un
129%62. La meta fijada en el año 2006 en términos de personas participantes es considerada
adecuada por el Panel.

El Programa no se fijó metas en relación con el número de microempresas a atender en el año

2006.

3.2.3 Análisis de Cobertura

En el documento Medición de Indicadores Matriz de Evaluación (Período2003-2006), se encuentra
comprendido a nivel de Propósito, un indicador de cobertura (ver Indicador Nº 7), a saber:

Indicador Eficacia/Producto: “Porcentaje de beneficiarios atendidos por el Programa en relación a

la población objetivo del Programa, por Regiones”.
Forma de cálculo propuesta por el Programa: (Nº de empresas participantes/Población objetivo) *
100.

62
Ver Ficha de Antecedentes del Programa: Punto III, 1.2.

85
 Dado que los beneficiarios pueden ser personas individualmente consideradas o bien
microempresas, el Panel ha estimado conveniente introducir precisiones al respecto, estableciendo
dos nuevos indicadores, cuyos enunciados serían los siguientes:

Indicador Eficacia/Producto: “Porcentaje de personas egresadas respecto del total de personas

que conforman la población objetivo (análisis nacional, regional y según género)”.
Fórmula de cálculo: (Nº de personas egresadas, año t / Nº de personas que conforman la población
objetivo, año t) * 100.

Indicador Eficacia/Producto: “Porcentaje de microempresas egresadas respecto del total de

microempresas que conforman la población objetivo (análisis nacional, regional y por rama de
actividad económica)”.
Fórmula de cálculo: (Nº de microempresas egresadas, año t / Nº de microempresas que conforman
la población objetivo, año t) * 100.

En lo que respecta a este ultimo indicador, es factible realizar una medición estimada para el año
2006, si bien el número de empresas beneficiarias de que se dispone (34.296 microempresas)
corresponde efectivamente a ese año, pero las estadísticas sobre población objetivo son del año
2005. El Cuadro Nº II.3.2.2.3 presenta los resultados por Regiones obtenidos para este indicador.

Cuadro Nº II. 3.2.2.3: Cobertura Microempresas Año 2006, Por Región

REGIÓN Población Población Beneficiarios %
Potencial – Objetivo- Efectivos-
Microempre- Microempre Microempresas
sas Año sas Año Año 2006
2005 2005
Tarapacá 3.232 3.232 1.123 34,7
Antofagasta 1.366 1.366 958 70,1
Atacama 940 940 744 79,1
Coquimbo 2.245 2.245 1.503 66,9
Valparaíso 6.271 6.271 5.012 79,9
L.B. O´Higgins 3.635 3.635 1.832 50,4
Maule 5.234 5.234 4.034 77,1
Bío-Bío 6.467 6.467 3.767 58,2
Araucanía 3.164 3.164 1.677 53,0
Los Lagos 5.283 5.283 3.512 66,5
Aysén 519 519 307 59,2
Magallanes 1.258 1.258 360 28,6
Metropolitana 15.101 15.101 9.467 62,7
de Santiago
TOTAL 54.715 * 54.715 * 34.296 62,6
FUENTE: Población objetivo y potencial: Cuadro Nº I.1.7.1. Microempresas
beneficiarias: Informaciones proporcionadas por el Departamento Capacitación en Empresas (SENCE) al Panel con
fecha 06 de marzo 2007. * No se consideraron 47 microempresas sobre las cuales se desconoce la Región en que se
desempeñan.

Según puede colegirse del Cuadro Nº II.3.2.2.3, la cobertura en el ámbito de las microempresas
alcanzada por el Programa a nivel país es bastante alta: 62,6%. En general, en todas las Regiones del
país, a excepción de las Regiones de Magallanes (28,6%) y de Tarapacá (34,7%), el Programa registró
coberturas muy altas.

Las 3 Regiones donde el Programa alcanzó mayor cobertura fueron la Quinta de Valparaíso (con un
79,9%), la Tercera de Atacama (79,1%) y la Región del Maule (77,1%).

86
Si se parte del supuesto de que en el año 2005 un número similar de empresas fue capacitado por el
Programa y considerando que se trata de un colectivo muy restringido de unidades económicas
(microempresas formalizadas, pero, a la vez, con planillas de remuneraciones anuales inferiores a las
45 UTM), podría asumirse una cobertura efectiva superior al 62,6%. En todo caso, el hecho de no
disponer de cifras sobre empresas beneficiarias en el año 2005 y el no poder identificar las empresas
que resultaron beneficiarias del Programa durante los dos años bajo evaluación (y, por ende, el no
poder establecer si hubo o no duplicidad de empresas beneficiarias y la cuantía de ésta), impide
establecer con precisión la cobertura efectiva del mismo.

Por ello, el Panel estima que estas cifras deben ser tomadas con precaución.

Por otro lado, tampoco existe plena seguridad de que el conjunto de unidades económicas
participantes haya correspondido efectivamente a microempresas que forman parte de la población
objetivo (ver Punto II.3.2.2), ni que las empresas participantes hayan egresado efectivamente del
Programa.

El Cuadro Nº II.3.2.2.4, por su parte, que explicita la cobertura en términos de personas participantes,
permite efectuar para un mismo año 2005, la comparación entre población objetivo y beneficiarios
efectivos.

Cuadro Nº II. 3.2.2.4: Cobertura Trabajadores de Microempresas Año 2005,

Por Región
REGIÓN Población Población Beneficiarios %
Potencial- Objetivo- Efectivos-
Personas Personas Personas Año
Año 2005 Año 2005 2005
Tarapacá 6.464 6.464 3.562 55,1
Antofagasta 2.732 2.732 2.545 93,2
Atacama 1.880 1.880 2.039 108,5
Coquimbo 4.490 4.490 4.291 95,6
Valparaíso 12.542 12.542 10.864 86,6
L.B. O´Higgins 7.270 7.270 5.034 69,2
Maule 10.468 10.468 6.915 66,1
Bío-Bío 12.934 12.934 9.805 75,8
Araucanía 6.328 6.328 3.461 54,7
Los Lagos 10.566 10.566 6.812 64,5
Aysén 1.038 1.038 254 24,5
Magallanes 2.516 2.516 975 38,8
Metropolitana 30.202 30.202 22.654 75,0
de Santiago
TOTAL 109.430 * 109.430 * 79.211 72,4
FUENTE: Población objetivo y potencial: Cuadro Nº I.1.7.1. Personas
beneficiarias: Cuadro Nº II. 3.2.2.2.
* No se consideraron 47 microempresas sobre las cuales se desconoce la Región en que se desempeñan.

El cálculo del indicador de cobertura en el ámbito de personas beneficiarias efectivas arroja, igual
que en caso anterior, un valor también muy alto (72,4%), que es, incluso, superior al encontrado
entre las microempresas.

El patrón de cobertura entre las Regiones presenta en este caso una disparidad mayor que en el
caso de las microempresas. Es así, por ejemplo, como mientras la Región de Atacama presenta

87
 una cobertura de 108,5%63, en la Región de Aysén este indicador alcanzó un valor de sólo 24,5%.
Esta última Región, junto con la de Magallanes fueron las que experimentaron las menores
coberturas. La cobertura en la Región de Magallanes fue de 38,8%.

Aparte de la Región de Atacama, las Regiones mayormente cubiertas por el Programa fueron la de
Coquimbo (95,6%), Valparaíso (86,6%), Bío-Bío (75,8%) y la Metropolitana de Santiago (75%) (ver
Cuadro Nº II.3.2.2.4 ).

En todo caso, respecto de estos valores de cobertura, el Panel estima necesario guardar las
mismas reservas antes señaladas y referidas a la cobertura en el ámbito de las unidades
económicas.

Cabe efectuar una observación en torno de un supuesto indicador de cobertura que el Programa
asocia al nivel de Fin, pero también con los objetivos al nivel de Propósito y de Componente. En
efecto, se trata de un indicador que se repite 3 veces en el documento Medición de Indicadores
Matriz de Evaluación (Período 2003-2006) (Indicadores números 6, 11 y 17). Su enunciado es:
“Porcentaje de capacitados vía Franquicia Tributaria y FONCAP microempresas en relación a la
fuerza de trabajo ocupada”. El Panel estima como no válido este indicador, por cuanto no hace
alusión a resultados atribuibles exclusivamente al Programa.

3.2.4 Focalización del Programa

Más allá de lo estipulado por el artículo 45 de la Ley Nº 19.518 de 1997 (modificada por la Ley Nº
19.765 publicada en el Diario Oficial el 02 de noviembre de 2001 y por la Ley Nº 19.967, publicada
en el Diario Oficial el 04 de septiembre 2004), artículo según el cual “el Servicio Nacional velará por
que los programas que financie el Fondo Nacional de Capacitación se orienten, preferentemente, a
beneficiarios de escasos recursos”64, el Programa no ha definido ni aplica criterios de focalización.
Su población potencial coincide con su población objetivo.

A este respecto, puede señalarse que resulta improcedente pronunciarse en torno a la conveniencia
o no de la aplicación de criterios de focalización, desde el momento en que no se conocen las
características socio-económicas, ocupacionales ni demográficas que presenta su población
objetivo. Una vez conocidas estas características, el Panel sugiere que se focalice el Programa en
los segmentos de unidades económicas que demuestren ser los más precarios.

3.3 Grado de satisfacción de los beneficiarios efectivos

El Programa no cuenta con estudios que hayan arrojado como resultados una estimación del grado
de satisfacción de sus usuarios.

3.4 Desempeño del Programa a Nivel de Fin

Al nivel de Fin, el objetivo del Programa es “contribuir a incrementar la productividad y la estabilidad
empresarial en el sector de las microempresas, como, asimismo, la empleabilidad de los
trabajadores del sector y sus niveles de ingreso”.

63
Este valor puede estar señalando la incorporación al Programa de participantes que no cumplían con las condiciones de la población
objetivo y/o, también, que una proporción importante de los beneficiarios participaron más de una vez en las acciones de capacitación
ofrecidas por éste.
64
El cuerpo legal no especifica a qué se refiere con beneficiarios “de escasos recursos”, ni en términos de nivel de ingresos ni de línea de
pobreza.

88
El Programa ha definido 5 indicadores de eficacia al Nivel de Fin (ver Medición de Indicadores
Matriz de Evaluación (Período 2003-2006) (Indicadores números 1 al 5). Ninguno de estos
indicadores ha sido cuantificado, puesto que para hacerlo, se requiere realizar una evaluación de
impacto, lo cual se encuentra fuera de los alcances del presente análisis.

Los indicadores en cuestión son los siguientes:

Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de empresas beneficiarias que aumentaron sus

ingresos”.
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa es: (Nº de empresas que aumentaron sus
ingresos / Nº de empresas participantes en el Programa) * 100.

El Panel recomienda como enunciado alternativo de este indicador el siguiente:

i) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de microempresas que aumentaron sus

ganancias anuales luego de su participación en el Programa”. La correspondiente nueva fórmula de
cálculo sería: (Nº de microempresas que aumentaron sus ganancias anuales luego de su
participación en el Programa / Nº de microempresas egresadas del Programa) * 100.

Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de trabajadores beneficiarios que aumentaron

sus ingresos”.
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa es: (Nº de trabajadores beneficiarios que
aumentaron sus ingresos / Nº de trabajadores beneficiarios del Programa) * 100.

El Panel recomienda que este indicador sea calculado con desagregación según género y Región,
y que en su enunciado y en su fórmula de cálculo sea reemplazado el término “trabajadores
beneficiarios” por “personas egresadas del Programa”. El término “trabajadores” resulta
inapropiado, puesto que entre los beneficiarios pueden encontrarse tanto empleadores y gerentes
como familiares no remunerados y asalariados.

En definitiva, el enunciado propuesto por el Panel para este indicador es:

ii) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de personas que aumentaron sus ingresos
mensuales promedio luego de su participación en el Programa (análisis nacional, regional y según
género)”. En tanto, la forma de cálculo correspondiente sería: (Nº de personas que aumentaron sus
ingresos mensuales promedio luego de su participación en el Programa / Nº de personas egresadas
del Programa) * 100.

Indicador Eficacia/Resultado Final: “Tasa de variación anual del ingreso promedio de las
microempresas beneficiarias”
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa para este indicador es: ((Ingreso promedio (M$),
año t / Ingreso Promedio (M$), año t-1) -1) * 100.

En este caso, el Panel recomienda que sean calculados dos indicadores, uno referido a las
microempresas y el segundo referente a las personas individualmente consideradas. La forma de
enunciado y de cálculo que propone el Panel son las siguientes:

iii) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Tasa de variación anual de las ganancias promedio de las
microempresas luego de su participación en el Programa (análisis nacional, regional y según rama
de actividad económica)”. Forma de cálculo: (Ganancias promedio de las microempresas luego de
su participación en el Programa / Ganancias promedio de las microempresas antes de su
participación en el Programa) * 100.

89
 iv) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Tasa de variación anual del ingreso promedio de las
personas luego de su participación en el Programa (análisis nacional, regional y según género)”.
Forma de cálculo: (Ingresos promedio de las personas después de su participación en el Programa
/ Ingresos Promedio de las personas antes de su participación en el Programa) * 100.

Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de beneficiarios que declaran haber mejorado la

empleabilidad o la estabilidad empresarial, ex post”.
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa en este caso es la siguiente: (Nº de beneficiario
mejorado/ Nº beneficiario total) * 100.

El Panel sugiere que sea reemplazado este indicador y su enunciado por otros dos indicadores:

v) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de egresados del Programa que declara haber
mejorado su empleabilidad (análisis nacional, regional, por rama de actividad económica y según
género)”. La forma de cálculo correspondiente a este indicador sería: (Nº de egresados que declara
haber mejorado su empleabilidad año t / Nº egresados año t) * 100.

vi) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de egresados del Programa que declara haber
mejorado la estabilidad de su microempresa (análisis nacional, regional, por rama de actividad
económica y según género)”. La forma de cálculo correspondiente a este nuevo indicador sería: (Nº
de egresados que declara haber mejorado la estabilidad de su microempresa año t / Nº egresados
año t) * 100.

En relación con el concepto de empleabilidad, el Panel sugiere adoptar el utilizado por el Programa
Chilecalifica, es decir, se sugiere entenderlo como el conjunto de “capacidades requeridas para
ingresar, mantenerse y desarrollarse en el mundo del trabajo”65.

Por estabilidad empresarial, el Panel recomienda entender la capacidad de la microempresa de

mantenerse económicamente activa a lo menos en el corto plazo (hasta 3 años).

Indicador Eficacia/Resultado Final: “Proporción de empresas que hacen término de giro (ex
post)”.
La fórmula de cálculo propuesta por el Programa es: (Empresas que realizaron término de giro/
Empresas participantes en el Programa) * 100.

El Panel sugiere una modificación en el enunciado y en la fórmula de cálculo de este indicador.

Respecto del enunciado, sugiere sea reemplazado por el siguiente:

vii) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Porcentaje de microempresas que caen en inactividad”. Y

la fórmula de cálculo sería: (Nº de microempresas egresadas del Programa que se encuentran en
inactividad económica, año t+1 / Nº de microempresas egresadas del Programa, año t) * 100.

Por inactividad, el Panel entiende la condición económica o financiera en que cae una
microempresa que le impide realizar actividades comerciales, industriales o de prestación de
servicios.

viii) Indicador Eficacia/Resultado Final: “Variación de la razón valor agregado / ingresos de las
microempresas beneficiarias (análisis nacional, regional y por rama de actividad económica)”.
Forma de cálculo; ((Valor agregado / ingresos ex post) / (Valor agregado / ingresos ex ante) - 1) *
100. Valor agregado = ganancias + remuneraciones.

65
Programa Chilecalifica: Competencias Laborales: Orientaciones para la Acción, Santiago de Chile, 2006; p. 15.

90
 Este indicador, si bien fue acordado con el Programa, finalmente no fue incluido por éste en la
Matriz de Medición de Indicadores. El Panel estima conveniente su inclusión porque corresponde a
una medición estimada de la evolución que experimenta la productividad de las unidades
económicas.

El Programa no ha efectuado seguimiento ni a beneficiarios individualmente considerados ni a

unidades económicas. De ahí que no resulte posible determinar la medida en que su desempeño se
encuentra efectivamente contribuyendo al logro del objetivo a nivel de Fin. Sin embargo, en opinión
del Panel, la medición de aspectos vinculados con los eventuales efectos que la producción del
Componente ejerce sobre la productividad, sobre el nivel de ingreso de los trabajadores y sobre los
niveles de ganancia de las microempresas beneficiarias, entre otros aspectos, medición que
correspondería a un estudio de evaluación de impacto, son claves para poder establecer la medida
en que el Programa contribuye al cumplimiento del Fin.

De acuerdo con los encargados del Programa, éste no ha tenido efectos no planeados ni efectos en
grupos de población diferentes a la población objetivo.

A futuro, el Programa se propone contratar los servicios de una consultora con la finalidad de que
“evalúe el impacto de los cursos en la gestión, en la productividad y/o competitividad de las
microempresas”66.

66 Ver Respuesta del Programa a Minuta 2 del Panel: Requerimientos de Información, febrero 2007; p. 9.

91
4. RECURSOS FINANCIEROS67

Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con los Recursos Financieros del Programa.

A continuación se realiza el análisis de los recursos financieros utilizados por el Programa durante los
años 2005 y 2006. Lo anterior, implica que el Programa comenzó a funcionar a partir del año 2005, por
tanto, la puesta en marcha implicó un proceso de ejecución presupuestaria más lento respecto de
cuando un programa se encuentra en régimen, lo que se aprecia en las cifras que se analizan a
continuación.

4.1 Fuentes y Uso de Recursos Financieros

Cuadro Nº II.4.1.1
Fuentes de Financiamiento del Programa (Miles de $ 2007)
Fuentes de 2005 2006 2007 Variación
Financiamiento 2005-2007
Monto % Monto % Monto %
1. Presupuestarias68
1.1. Asignación 4.365.600 89 5.172.480 90 5.172.481 89 18%
específica al Programa
1.2. Asignación 550.629 11 569.174 10 589.173 11 7%
institución responsable
para soporte
administrativo (ítem 21,
22 y 29, entre otros69)
1.3. Aportes en
presupuesto de otras
instituciones públicas70
2.
Extrapresupuestarias
71

Total 4.916.229 100 5.741.729 100 5.761.654 100 17%

Fuente: Servicio Nacional de Empleo y Capacitación (SENCE).

A partir del cuadro anterior, es posible apreciar que entre los años 2005 y 2006 los recursos totales del
Programa se incrementaron aproximadamente en 800 millones de pesos. Dicho incremento,
equivalente al 17%, se descompone entre la asignación específica al Programa y la asignación para
soporte administrativo.

La proporción dentro del presupuesto para el soporte administrativo, se mantiene estable entre el 10%
u 11% para el período. Inclusive, podemos agregar que el monto no sufre mayores variaciones en los
tres años. La diferencia entre el año 2007 y el inicial es menor a 40 millones de pesos. Podemos

67
El panel no pudo contar con la matriz de cálculo de indicadores, por tanto, el análisis de esta sección debió quedar incompleto a la espera
de la matriz respectiva. En este sentido el Panel, espera que la institución pueda en el más breve plazo proporcionar esta información, de
modo de introducir las modificaciones y análisis respecto en el informe dos.
68
Las Fuentes Presupuestarias corresponden al presupuesto asignado en la Ley de Presupuestos aprobada por el Congreso Nacional.
69
Son los recursos financieros aportados al Programa por la institución responsable del mismo y que están consignados en la Ley de
Presupuestos en los subtítulos 21 “Gastos en Personal” e ítem 22 “Bienes y Servicios de Consumo” y 29 “Adquisición de Activos No
Financieros” del presupuesto de la institución responsable respectiva.
70
Los aportes en presupuesto de otras instituciones públicas: son los recursos financieros incorporados en el presupuesto de otros
organismos públicos (Ministerios, Servicios y otros), diferentes al responsable del programa.
71
Las Fuentes Extrapresupuestarias corresponden a los recursos financieros, que no provienen del Presupuesto del Sector Público tales
como: aportes de Municipios, organizaciones comunitarias, los propios beneficiarios de un programa, privados o de la cooperación
internacional.

92
 considerar como aceptable el hecho de que no exista un aumento en la proporción del financiamiento
destinado al punto en cuestión en estos tres años.

En cuanto al gasto devengado del Programa, desplegado en el Cuadro Nº II.4.1.2, si bien tenía un
presupuesto cercano a los 5 mil millones de pesos, éste alcanzó a 2.345 millones de pesos, cifra
bastante inferior al monto presupuestado. Esta situación se explica porque durante el año 2005 el
Programa fue puesto en marcha, a nivel central y en regiones, situación que aplazó la puesta en
marcha de los cursos y de los flujos de pago respectivos. Por tanto, se debe tener especial atención
tanto al incremento como al monto del gasto devengado durante el año 2007, ya que de repetirse una
situación similar, puede ser el reflejo de una gestión presupuestaria deficiente en cuanto a la ejecución
de sus componentes.

Cuadro Nº II.4.1.2
Gasto Total del Programa (Miles de $ 2007)
AÑO Gasto Devengado72 de la Otros Gastos74 Total Gasto del
institución responsable Programa
del Programa73
2005 2.345.883 2.345.883
2006 9.833.932 9.833.932
Variación 319% 319%
2005-2006
Fuente: Ley de Presupuestos; año 2005, 2006, y 2007. Sercom. Sigfe

La razón por la cual se observa una variación del gasto del Programa entre los años 2005 y 2006 del
319% puede deberse a lo explicado en el párrafo anterior.

El siguiente Cuadro muestra la distribución del gasto devengado del Programa en los itemes de: (i)
personal, (ii) bienes y servicios de consumo, (iii) inversión, y (iv) otros, donde se aprecia que el gasto
devengado en personal, bienes y servicios de consumo a nivel global pasa de 2.345 millones de pesos
a 9.833 millones de pesos.

Cuadro Nº II.4.1.3
Desglose del Gasto Devengado75 en Personal,
Bienes y Servicios de Consumo, Inversión y otros (Miles de $ 2007)
2003 2004 2005 2006 Variación
2005-2006
Monto % Monto % Monto % Monto %
1. Personal 254.323 11% 342.500 3% 35%
2. Bienes y Servicios de 168.370 7% 226.747 2% 35%
Consumo
3. Inversión 1.923.190 82% 9.264.685 94% 382%
4. Otros (identificar)
Total Gasto Devengado 2.345.883 100% 9.833.932 100% 319%
Fuente: Programa Foncap-MIPE, Servicio Nacional de Capacitación y Empleo

De acuerdo con la información entregada por el Programa, el aumento de 35% en cada uno de los
puntos tratados en el Cuadro Nº II.4.1.3 obedece a que la ejecución del año 2006 se vio incrementada

72
Gasto devengado corresponde a todas las obligaciones en el momento que se generen, independientemente de que éstas hayan sido o no
pagadas (Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de 2005).
73
Corresponde al gasto con cargo a los recursos consignados en 1.1. y 1.2. del cuadro “Fuentes de Financiamiento del Programa”.
74
Corresponde a gastos con cargo a recursos aportados por otras instituciones públicas o privadas o los propios beneficiarios.
75
Corresponde al gasto con cargo a los recursos consignados en 1.1. y 1.2. del cuadro “Fuentes de Financiamiento del Programa”.

93
por lo que fue ejecución del 2005. Esto ocurrió por la partida tardía del Programa en el año 2005. Cabe
agregar que el saldo de caja con el que se comenzó el año 2006 fue de $5.482.497.000.-

En cuanto al gasto total del componente del Programa, que corresponde a la ejecución de cursos de
capacitación para el sector de microempresarios y trabajadores independientes durante los años 2005
y 2006, se aprecia un desfase en la ejecución presupuestaria respecto del presupuesto asignado. Esto
también se evidencia en el cuadro del gasto devengado, en donde el crecimiento de éste de un año a
otro fue de $7.341 millones de pesos, equivalente a un incremento del 383% entre 2005 y 2006. Cabe
hacer notar que el Cuadro Nº II.4.1.4, como el gasto por componente es un hecho económico, toma en
cuenta las modificaciones a la asignación presupuestaria realizadas durante el periodo; esta fue la
información entregada por la institución.

Cuadro Nº II.4.1.4
Gasto Total76 por Componente (Miles de $ 2007)
2003 2004 2005 2006 Variación
2003-
2006
Monto % Monto % Monto % Monto %
Componente 1.923.190 9.264.685 382%

Fuente: Sigfe, planillas Intranet

Si consideramos el gasto total devengado del componente, al sumar los gastos de cada año
obtenemos un total de $11.187.875 miles de pesos, lo cual no cuadra con la información proporcionada
también por la misma institución, ya que dan cuenta de un gasto total devengado del Programa entre
2005 y 2006 de $12.179.615, que resulta de la suma entre $2.345.883 y $9.833.932. Esta aparente
inconsistencia en las cifras se explica por lo que ya se empezó a explicar en el párrafo anterior: la
información de los cuadros Nº II.4.1.1 y Nº II.4.1.2 se refieren a la Ley de Presupuestos; es decir, que
no están consignadas las modificaciones. Sin embargo, en el gasto del componente, al ser un hecho
económico, su registro incorpora todas las modificaciones que en el periodo ocurrieron con la
asignación presupuestaria. Se hace necesario entonces, contar con datos que procedan de una misma
fuente para poder utilizarlos en la evaluación.

4.2 Eficiencia del Programa

A continuación, dado que se ha identificado los montos que están asignados como gastos del
programa, pasaremos a realizar un análisis de la eficiencia en la asignación de estos recursos respecto
a los objetivos cuantitativos logrados. Aunque se vuelve necesario seleccionar un programa de
similares características que sirva de referencia en lo que respecta a presupuestos y gastos realizados
a la hora de comparar los resultados obtenidos y así lograr una mejor apreciación respecto a cuán
eficiente es la asignación de los recursos financieros de este programa. En primera instancia las cifras
que se manejan deben pertenecer a una fuente homogénea para poder hacerlas comparables con
otros resultados, lo cual aquí no se cumple.

4.2.1 Análisis de eficiencia actividades y/o componentes

En el siguiente cuadro se presenta el gasto promedio por curso destinado al componente de este
Programa. Para calcularlo, se divide el total del gasto destinado a este componente (Cuadro Nº II.4.1.4)
por el número de cursos de capacitación ejecutados durante cada periodo. Eso sí, vale la pena
recordar que los cursos cubren distintas áreas de capacitación, por lo que deben tener distintos niveles

76
Incluye las tres fuentes de gasto: gasto devengado del presupuesto asignado, gasto de transferencias de otras instituciones públicas y
aporte de terceros. No incluye información de gastos de administración.

94
de dificultad. Sin embargo, suponemos que el grado de dificultad del curso tiene una relación directa
con el gasto realizado. Hacen falta datos para poder realizar un análisis más preciso al respecto.
Además, sólo se presenta la cantidad de cursos ejecutados para el año 2006, no se hace posible
realizar el análisis para el año 2005.

Cuadro Nº II.4.2.1.1
Gasto Promedio por Unidad de Producto77 (Miles de $ 2007)
2003 2004 2005 2006 Variación
2005-2006
Componente 1 No hay 8.659
dato
Fuente: Sigfe, planillas intranet.

La cantidad de cursos ejecutados para el año 2006 fue de 3.008 por todo el país, y el gasto destinado a
este componente fue de aproximadamente $9.264 millones. Dada la falta de certidumbre en la
información, este análisis queda pendiente hasta no contar con mayor precisión de las cifras. Tampoco
es posible hacer una comparación de la cifra obtenida en relación a otros años o periodos.

Realizando el mismo cuadro, pero ahora respecto al número de beneficiarios efectivos, tenemos:

Cuadro Nº II.4.2.1.2
Gasto Promedio por Beneficiario Efectivo (Miles de $ 2007)
2003 2004 2005 2006 Variación
2005-2006
Componente 1 24,279 129,310 433%
Fuente: Sigfe, planillas intranet.

A continuación, pasamos a detallar como se desglosa el gasto destinado al componente, a la

administración y el gasto total del Programa por el número de beneficiarios en los años 2005 y 2006.
Para esto, dividimos cada gasto por el número de beneficiaros del Programa durante cada periodo.

Cuadro Nº II.4.2.1.3
Gasto Total Componentes por Beneficiario y Total Programa
por Beneficiario Efectivo (miles de $ año 2007)
Año Gasto Total Gasto Administración Gasto Total Programa
Componentes por por Beneficiario por Beneficiario79
Beneficiario78
2003
2004
2005 24,279 5,336 29,616
2006 129,310 7,945 137,255
Variación 436% 49,0% 364,0%
2005-2006
Fuente: Sigfe

77
En muchos casos los programas no cuentan con información que permita distinguir entre gasto promedio por unidad de producto y gasto
promedio por beneficiario, o sólo manejan uno de ellos; por ejemplo: los servicios de salud registran número de atenciones y no número de
pacientes. No incluye información de gastos de administración. En el caso de esta tabla, la información que se registra es sólo acerca de los
cursos, mas no de la cantidad de beneficiarios
78
El gasto total de componentes por beneficiario se obtiene dividiendo el total de gasto de producción de los componentes del programa por el
N° de beneficiarios efectivo. Hasta no contar con información más certera, no es posible obtener indicadores que no se contaminen por el
desfase en la ejecución presupuestaria. Los gastos totales de producción de los componentes del programa están consignados en el ítem
2.4 de la Ficha de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos.
79
El gasto del Programa por beneficiario se obtiene dividiendo el total de gasto del programa por el N° de beneficiarios efectivo. El total de
gasto del programa está consignado en el ítem 2.3 de la Ficha de Antecedentes Presupuestarios y de Gastos.

95
Cabe recordar que el número de beneficiarios fue de 79.211 para 2005 y 71.647 para 2006. Los
montos correspondientes a gastos para el componente fueron de $1.923.190.- y de $9.264.685.- para
2005 y 2006 respectivamente. Por último, el gasto total para cada periodo fue de $2.345.883.- en 2005
y de $9.833.932.- en 2006. (Si se observa cierta inconsistencia respecto de los valores entregados en
la ficha de antecedentes presupuestarios entre el cuadro 4 y cuadro 7 de la misma, es porque en un
cuadro se expresan las cifras de la Ley de Presupuestos y en el otro cuadro las de las modificaciones a
la asignación presupuestaria a diciembre de cada año, según lo que nos ha informado la institución, por
lo que las discordancias emanan de allí).

Como vemos, en todas las cifras analizadas, una parte del aumento es causa de la disminución de
3.801 participantes beneficiarios en el programa, ocurrido entre el año 2005 y 2006. Por otra parte,
existe un aumento sustancial del gasto total por beneficiario de más de cuatro veces la cantidad del
2005. Esto obedece principalmente al aumento en similar proporción ocurrida en el gasto total del
componente por beneficiario. La razón de tal aumento ya se ha comentado; corresponde a un desfase
en la ejecución presupuestaria. Por otro lado, el aumento en el gasto de administración por beneficiario
de un año a otro fue de un 49%.

Lo que uno debiera esperar es que la propia institución o los directivos del programa planteen una
trayectoria respecto del gasto promedio por beneficiario. A continuación vemos tres estudios que
plantean cifras para el gasto promedio por beneficiario:

Programa de capacitación y transferencia tecnológica pequeña minería artesanal

(Evaluación: Junio 2006):
Miles de $ de 2006
2002 2003 2004 2005
a) Costo Promedio por 403 356 368 345
Beneficiario Efectivo
(Costo total del Programa
/ Número de beneficiarios
efectivos)

Miles de $ de 2006
2002 2003 2004 2005
a) Costo Promedio Capacitación por Beneficiario 156 116 117 122
(Costo total del componente / Número de beneficiarios atendidos)
b) Costo Promedio por Curso 3.899 2.754 3.023 2.829
(Costo total del componente / Número de cursos realizados)
c) Costo Promedio por Hora de Capacitación --- 4,6 4,7 5,1
(Costo total del componente / Número de horas de capacitación)

(Este programa no contaba con un sistema de información para la gestión que le permitiera conocer el
total de beneficiarios efectivos, sin que se produzcan duplicaciones, ya sea en un mismo componente
como en distintos componentes. Por este motivo, para el análisis del costo total por beneficiario efectivo
se utilizó una estimación del número de beneficiarios.)

Programa Fortalecimiento de la Gestión Municipal. Profim II. Profim Extensión (Junio 2005):
Costo Promedio por Unidad de Producto. (Miles de $ 2005)
Componentes COSTO NUMERO DE COSTO PROMEDIO
COMPONENTE PROYECTOS POR PROYECTO
1. Fortalecimiento 513.687 94 5.465
Instrumentos de
Planificación
2. Capacitación funcionarios 359.311 156 2.303
3. Tecnologías, 1.499.703 376 3.957
equipamiento y procesos
4. Participación ciudadana

96
220.572 80 2.757
5. Estudios 201.165 4 50.291

Costo Promedio Componente por Beneficiario (Miles de $ 2005)

2004 COSTO BENEFICIARIOS COSTO PROMEDIO POR
COMPONENTE BENEFICIARIO
2. Capacitación funcionarios 290.566 2.106 138,0

Programa Planes de Aprendizaje (Junio 2001)

El costo promedio por aprendiz, considerando el gasto público y privado, disminuyó, en el periodo 1998 a 2000, de $1,2
millones a $820 mil, todo en moneda del 2001.
Los datos son:

Promedios por aprendiz (pesos de 2001)

1998 1999 2000
Gasto por aprendiz 1.224.176 868.718 820.317

Del análisis de estos tres programas, podemos desprender claramente, por lo menos en dos de los tres
casos, una trayectoria del gasto promedio por beneficiario. En los casos del primer y último programa
citados, el gasto promedio por beneficiario comienza siendo un monto elevado en comparación con el
resto de los años. Sin embargo, este va fluctuando en los siguientes periodos en un nivel menor que el
original, y acercándose a una cifra que se va afianzando a lo largo del tiempo. Es decir, después de un
fuerte desembolso inicial, el indicador diminuye y fluctúa en torno a un valor menor que el monto inicial.

Dada la información que podemos rescatar de los programas citados, y buscando una aplicación al
programa en estudio en este documento, podemos decir que la trayectoria que debe proponerse la
institución es: un desembolso promedio por beneficiario elevado en los primeros periodos, para
disminuir esta cifra en los siguientes años, y buscar un valor al cual debiese tender el indicador,
independiente del número de beneficiarios que obtenga el programa en un periodo dado.

4.2.2 Gastos de Administración.

A continuación, se evalúa la participación de los gastos de administración sobre el gasto total del
programa.

Cuadro Nº 4.1.2.2.1
Gastos de Administración del Programa (Miles de $ 2007)
Año Gastos de Total Gasto del %
Administración Programa (Gastos Adm / Gasto
Total del
Programa)*100
2005 422.693 2.345.883 18%
2006 569.247 9.833.932 6%
Fuente: Sigfe, Sercom, Intranet.

Como se observa en el cuadro, existe una disminución neta importante en la participación de los gastos
de administración en el total. Esto se debe principalmente al aumento de cuatro veces el gasto total del
componente. De hecho, los gastos de administración aumentaron en un 34,6% de un año a otro, lo cual
refleja el hecho de que el rezago en la ejecución del presupuesto tiene costos asociados respecto de la
eficiencia, la cual, al analizarla de forma acotada, presenta un deterioro de un año a otro. Entonces,
dado el alto aumento de los gastos relacionados con el aumento de la ejecución presupuestaria, los

97
gastos de administración perdieron peso en la suma de los gastos totales, a pesar del aumento que
estos experimentaron de un periodo a otro80.

En virtud que estas cifras están distorsionadas, no es factible considerar esta proporción como función
del gasto, por tanto se considerará en función de lo presupuestado, la cual da en torno al 9 y 10%. Esta
cifra se considera razonable al comparar la proporción de los gastos en gestión de otros programas81.
Por lo tanto, la proporción de acuerdo del gasto de administración respecto al total presentado se
considera aceptable.

Por último, se debe agregar que no se aclara la forma en cómo se proyecta el presupuesto de un año
para el siguiente, o si el incremento obedece a algún criterio de mayor cobertura o de mejoramiento de
la calidad de los cursos, por tanto no se entiende la racionalidad para las variaciones que éste pueda
experimentar anualmente. Esto genera una situación delicada, debido a que no existe un horizonte
presupuestario intertemporal para la asignación de fondos al Programa, que debiese verse reflejado en
una proyección de la población objetivo para los próximos años.

4.3 Economía

4.3.1 Ejecución presupuestaria del Programa

Cuadro Nº II.4.3.1.1
Presupuesto del Programa y Gasto Devengado (Miles de $ 2007)
Año Presupuesto Inicial Gasto %82
del Programa Devengado (b/a)*100
(a) (b)
2005 4.365.600 2.345.883 53,7%
2006 5.172.481 9.833.932 190%
Fuente Sigfe, Sercom, Intranet.

Al revisar este cuadro, observamos que el total del gasto del programa para el año 2005 fue menor al
presupuesto de este periodo en un 46,3%, pero que para el año 2006 el gasto fue superior en más de
un 90%. El cuadro explicita el desfase ocurrido en el gasto devengado, el cual es cercano a la mitad del
presupuesto inicial del Programa para el año 2005, pero lo duplica en el año 2006, es decir, se aprecia
una sub-ejecución presupuestaria para el año 2005, y una sobre ejecución presupuestaria para el año
2006 aunque moderada. De acuerdo a la información entregada por el Programa, esto se explica por la
tardía puesta en marcha del mismo en su primer año. Eso sí, cabe destacar que el aumento en el
presupuesto inicial del programa de un año a otro fue de un 18,5%. Por lo tanto, en este aspecto el
panel considera que el programa presenta un desempeño deficiente durante estos dos primeros años,
aunque no es completamente identificable cuánto de este aspecto es atribuible al mal desempeño
respecto a una baja eficiencia en el uso de los recursos o cuánto corresponde a la implementación del
programa a mayor escala ocurrido durante el año 2006.

4.3.2 Aportes de Terceros

80
Las cifras utilizadas en este cuadro para los Gastos de Administración están estimadas en base al presupuesto inicial y los gastos
devengados son hechos en base al presupuesto final.
81
Por ejemplo, en el caso de todos las propuestas licitadas por Fosis en sus respectivos programas dicha tasa no puede exceder el 10%, en el
caso de los fondos tecnológicos dicha proporción también se encuentra en torno a esa misma cifra (Chile-Innova)
82
Porcentaje que representa el gasto devengado sobre el presupuesto inicial del programa.

98
El Programa no cuenta con aportes pecuniarios de terceros, implementa directamente la oferta de
cursos, utilizando para ello los mecanismos mencionados en los puntos anteriores. Sin embargo, el
Programa cuenta con aportes no pecuniarios de otras instituciones a nivel regional, que contribuyen en
la detección de la demanda por capacitación para el sector de microempresas.

El aporte no pecuniario considera destinar recursos humanos de otras instancias públicas para la
realización de los comités o consejos regionales fundamentalmente.

4.3.3 Recuperación de Gastos

El Programa no cuenta con una política de recuperación de gastos. El Panel considera que este punto
es de difícil aplicación para este tipo de programas, ya que apunta a sectores sociales con escasas
posibilidades de desarrollo e inserción en mercados, donde la aplicación de tarifas puede desincentivar
la utilización del mismo componente que el Programa oferta a los beneficiarios, y donde se asume que
la selección de beneficiarios no permite la incorporación a personas que escapen a las características
preestablecidas a la hora de recibir los cursos.

99
5. SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA

Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Sostenibilidad del Programa

Respecto a la sostenibilidad del Programa y a pesar que se posee un conjunto de información bastante
acotado respecto de indicadores de calidad y antecedentes presupuestarios, basándose sólo en la
información que maneja actualmente, el Panel puede llegar a la conclusión de que este Programa es
sostenible en el tiempo bajo la administración actual. Por un lado, y aunque sólo se cuenta con
información de dos periodos, se ha adquirido experiencia sobre el área de trabajo, procesos de gestión
y procedimientos respecto a la realización y ejecución de los cursos.

Refirámonos ahora al proceso de adjudicación de las licitaciones por parte de los distintos OTEC.
Podemos afirmar que éste se sustenta en un marco de competencia. Primero, las licitaciones se hacen
a través de un portal de Internet que es conocido y asequible a la mayoría de los organismos;
hablamos de Chilecompra. Luego, son los OTEC que presentan una mejor opción a la vista del SENCE
los que finalmente se quedan con las licitaciones, realizando estos últimos los cursos de capacitación.
Por lo tanto, los potenciales beneficiarios del programa saben que los OTEC que imparten los cursos
poseen características preferibles a la vista del SENCE que otros organismos que podrían haberse
hecho cargo de los cursos, lo cual da un respaldo en cuanto a la calidad de estos. Y aunque la misma
institución ha mencionado que el primer año hubo problemas a la hora de la postulación electrónica,
esta misma se ha encargado de aclarar que para el siguiente periodo estos problemas ya se habían
solucionado. En la medida que estos inconvenientes no vuelvan a resurgir, se vaya simplificando el
proceso y sea más y mejor conocido por cada una de las partes, este será aún más transparente, lo
cual beneficia tanto al programa como a los potenciales beneficiarios. Por lo tanto, la forma en que los
potenciales beneficiarios y los OTEC se informan del proceso, y se realizan las postulaciones se
enmarcan dentro de un mecanismo moderno y práctico para ambos lados, permite que el programa sea
cada vez más conocido, y pueda abarcar de mayor y mejor forma a la población objetivo.

Por otro lado, este programa busca llegar a gente de todas las regiones, y el SENCE, mediante las
Direcciones Regionales, logra tener presencia en todas las regiones del país. Por otro lado, las
licitaciones se hacen mediante un portal de Internet, por lo que no existen restricciones físicas a la hora
de acceder a una de estas. Por último, el que exista una mayor presencia a nivel nacional, armoniza
con el objetivo del programa de entregar capacidades y conocimientos a los micro y pequeños
empresarios que presenten deficiencias de acuerdo a las necesidades por región.

Sobre la replicabilidad del programa, este puede ser empleado en otras instancias institucionales, como
por ejemplo municipalidades. Sin embargo, no debe perderse de vista la población objetivo: se hace
necesario contar con profesionales que conozcan a profundidad a este grupo de potenciales
beneficiarios, además de contar con los recursos necesarios para la atención de todos quienes
pudiesen acceder a los cursos.

100
6. JUSTIFICACIÓN DE LA CONTINUIDAD

Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la Justificación de la Continuidad del

Programa
Los programas públicos de capacitación gratuita con fines de fomento productivo, dirigidos a las
empresas más pequeñas, están inspirados en la idea que la rentabilidad social de la capacitación es
mayor que la rentabilidad privada, debido a que, supuestamente, el mercado no generaría los
incentivos adecuados, lo que inhibe o distorsiona la demanda privada de capacitación. En tal caso se
justificaría una intervención correctora del Estado, que puede adoptar distintas formas, como difusión
de información, regulación del mercado, otorgamiento de garantías del Estado, provisión directa de los
servicios, e incentivos a la oferta o demanda de dichos servicios, o una combinación de diferentes
instrumentos.

La brecha entre la valoración social y la valoración privada de la capacitación tiene que ver con las
distintas percepciones (de la sociedad, la empresa y el trabajador) acerca del impacto de la
capacitación en la productividad laboral, por una parte, y las ganancias de la empresa o el trabajador
que se capacita, por otra. La valoración social refleja el impacto esperado en el bienestar general de los
consumidores como resultado del aumento de la productividad laboral a nivel del mercado de trabajo,
en tanto que la valoración privada se refiere a los retornos esperados por parte de la empresa o el
trabajador que invierten en capacitación. Estas distintas percepciones tendrían su origen en fallas de
mercado que, se presume, inhiben y distorsionan la demanda y la oferta privada de capacitación en las
empresas más pequeñas, especialmente las de menores recursos. El segmento de micro y pequeñas
empresas no escapa a estas condicionantes, y si se considera su importancia en la generación de
empleo, la capacitación resulta ser un mecanismo que impacta sobre la rentabilidad social de la
capacitación, concibiendo ésta como una oportunidad para mejorar la situación de los dueños y
trabajadores de microempresas83.

El Panel considera válida la hipótesis de las fallas de mercado que inhiben la inversión en capacitación
en las empresas más pequeñas; principalmente las restricciones de acceso al crédito para
capacitación, las externalidades (beneficios que no producen compensación para el causante) y falta
de información. Sin embargo, la continuidad del programa amerita una revisión de parte del SENCE de
algunos aspectos clave de su diseño, como los siguientes: (a) el límite de 45 UTM a la planilla de anual
de remuneraciones imponibles de las empresas postulantes, en circunstancias que la población
objetivo y/o potencial puede ser mayor; (b) el monto del subsidio: 26 UTM por empresa y 9 UTM por
trabajador; (c) la diferencia de beneficios para las empresas más pequeñas, entre la franquicia tributaria
(9 UTM y 7 UTM) y el FONCAP (26 UTM), (d) las limitaciones a la duración de los cursos (40 horas) y
el costo por hora-participante ($ 3.800, en marzo 2007), y (e) el riesgo de duplicidad de esfuerzos con
la franquicia tributaria.

Asimismo, la continuidad del Programa debería estar condicionada a la implementación de

mecanismos de control social (por ejemplo, encuestas de seguimiento a los beneficiarios) y monitoreo
de sus logros según los indicadores de la Matriz del Marco Lógico.

El elemento central que según el Panel pone en juego la sostenibilidad del Programa es la no definición
estratégica de la población objetivo, ya que esta definición implicará verificar si existe o no duplicidad
respecto a la población que abarca este Programa con otros programas que posee el gobierno para
ayudar a los pequeños empresarios. De existir duplicidad entonces, es válido plantearse la posibilidad
de rediseñar los instrumentos de apoyo al sector de que dispone SENCE y, por tanto, diseñar un nuevo
programa que consolide los que existen actualmente dirigidos a esta población objetivo.

83
El número de personas ocupadas en establecimientos de 1 a 49 trabajadores llegaba a 3.528.000, según Encuesta CASEN 2003.

101
 III. CONCLUSIONES

4. CONCLUSIONES REFERIDAS AL DISEÑO DEL PROGRAMA

El subsidio a la capacitación en las microempresas se fundamenta principalmente como un correctivo a

su insuficiente inversión en capacitación, del punto de vista de la rentabilidad social, debido,
presumiblemente, a fallas de mercado que inhiben y distorsionan dicha demanda, situándola por debajo
del óptimo social.

Debe considerarse también que el hecho de buscar una mejor asignación de recursos hacia estos
segmentos así como una mayor transparencia en la utilización de fondos, puede resultar en una
condición necesaria pero no suficiente para justificar el origen del Programa actual. Esta justificación si
bien permite comprender los limites impuestos al funcionamiento durante los primeros años, no implica
que deban permanecer durante los próximos periodos a juicio del Panel.

El SENCE ha experimentado con diversos instrumentos de estímulo a la capacitación en las empresas

más pequeñas; principalmente, la franquicia tributaria para la capacitación y el Programa FONCAP-
MYPE de subsidio directo a las micro y pequeñas empresas, que fue discontinuado el año 2003.
Ambos instrumentos tuvieron poco resultado en términos de cobertura, como se muestra en
estadísticas del SENCE y algunos estudios realizados a los que se hace referencia en este Informe. En
efecto, sólo el 3,7% de los trabajadores capacitados al amparo de la franquicia tributaria entre 1985-88
pertenecían a pequeñas empresas; sólo el 0,4% de las microempresas usaron la franquicia tributaria
entre 1994-96 y sólo 1.803 pequeñas empresas accedieron al Programa FONCAP-MYPE el año 2003.

Esta situación, junto con el propósito de mejorar la asignación y la transparencia en la utilización de los
recursos para el sector, motivó a lanzar el año 2005 el actual Programa FONCAP-Microempresarios y
Trabajadores Independientes. No obstante, el diseño de este Programa adolece de algunos
inconvenientes que se recomienda subsanar, como los siguientes: a) el tope legal de 45 UTM de la
planilla de remuneraciones imponibles de las empresas postulantes al beneficio es demasiado
restrictivo. En la práctica sólo es válido para empresas unipersonales o que trabajan con familiares no
remunerados. Más aún, el monto señalado resulta inferior al Ingreso Mínimo Legal anual, si bien en el
diseño inicial que, como se constató, no fue hecho sobre la base de estudios, en un proceso de
aprendizaje institucional de trabajo con el sector pudiese haber sido pertinente, hoy en día pierde
validez; b) el Programa ofrece un subsidio de 26 UTM a las microempresas, lo que parece un trato
injusto hacia otras micro (y pequeñas) empresas que no cumplen el requisito de un máximo de 45 UTM
de remuneraciones imponibles. En efecto, éstas sólo tienen la alternativa de la franquicia tributaria con
un tope de 9 UTM por empresa; y, c) el subsidio bajo la forma de cursos gratuitos de capacitación, con
un tope, no garantiza generar una demanda óptima de capacitación de parte de las empresas
pequeñas, del punto de vista de la rentabilidad social, ya que el beneficio puede inducir una demanda
excesiva de cursos, en algunos casos, o puede ser insuficiente, en otros.

Por otra parte, el examen de la información disponible permite concluir que no hay duplicidades entre el
Programa y otros programas públicos de apoyo a la microempresa que tienen componentes de
capacitación (por ejemplo, SERCOTEC, FOSIS e INDAP), ya que difieren en su población objetivo, en
los productos ofrecidos y en los modos de entrega de la capacitación.

Asimismo, no existen antecedentes que permitan emitir un juicio objetivo sobre una eventual duplicidad
de esfuerzos entre el Programa y la franquicia tributaria para la capacitación. Sin embargo, la no
especificación de la población objetivo por parte del Programa hace que este elemento sea central para
resolver esta hipótesis. El Panel considera que se trata de instrumentos distintos que para los usuarios
no son substitutos perfectos; sin embargo, reconoce que este tema merece un estudio especial para
determinar en qué medida existiría un eventual traslape de las poblaciones objetivo de ambos
instrumentos, y, en caso de haberlo, cuál sería la solución más eficiente del problema.

102
5. CONCLUSIONES REFERIDAS A LA ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA

El diseño organizacional del Programa ha sido realizado conforme a principios modernos que propician
formas de gestión y operación eficientes: el Estado provee los beneficios (financia) y administra el
Programa de manera descentralizada, el sector privado produce los servicios y el mercado regula la
demanda y oferta de los servicios. Sin embargo, no se han implementado mecanismos de control social
sobre la calidad y pertinencia de la capacitación (por ejemplo, mediante encuestas de seguimiento a los
beneficiarios), ni criterios que apunten a la focalización de los beneficios en sectores donde el subsidio
pudiera ser socialmente rentable. Esto último debería ser materia de un estudio especial

El Programa no tiene criterios de focalización adicionales a los que fija la ley: empresas que tengan una
planilla de remuneraciones anuales imponibles inferior a 45 UTM, lo que resulta bastante restrictivo,
como ya se señalara en el texto. El Programa no aplica ningún criterio para discriminar entre los
beneficiarios postulantes (empresas y trabajadores); en este sentido, sería conveniente aplicar criterios
para seleccionar al menos a los participantes, por ejemplo, según su nivel de escolaridad en relación a
los requisitos del curso. En materia de asignación de responsabilidades, el Programa no hace
seguimiento del logro de metas a nivel de unidades y funcionarios. Por otra parte, la coordinación con
otras instituciones que manejan programas de apoyo a las pequeñas y microempresas es ocasional, y
sería conveniente reforzar este aspecto en lo que se refiere a compartir información y aunar esfuerzos
para realizar estudios de necesidades en los sectores objetivo.

6. CONCLUSIONES REFERENTES A LA EFICACIA DEL PROGRAMA

1) Conclusiones en el Ámbito de la Población Objetivo

Diversos son los aspectos vinculados a la población objetivo del Programa que el Panel estima
relevante destacar:
a) la unidad-foco del Programa, la microempresa, no ha sido objeto de definición ni conceptual ni
operacionalmente por parte del Programa, si bien éste reconoce la necesidad de optar por
alguna de las diferentes definiciones utilizadas por los organismos de Gobierno o por entidades
internacionales;
b) el Programa no ha conducido esfuerzos propios para aproximarse a la estimación del universo
de unidades económicas que conformarían su población potencial. Ha optado por solicitar
información cuantitativa a otra entidad del Estado (el Servicio de Impuestos Internos-S.I.I.).
c) el S.I.I. ha proporcionado cifras a inicios del mes de junio 2007, las que indican la existencia, a
diciembre 2005, de 54.762 microempresas que presentaban planillas de remuneraciones
anuales iguales o inferiores a las 45 UTM. A fin de incluir a los familiares de los
microempresarios entre la población objetivo del Programa, y bajo el supuesto razonable de que
estas unidades económicas funcionan con el aporte laboral de hasta dos personas por unidad,
el Panel ha calculado la población objetivo en términos de personas individualmente
consideradas en una cantidad equivalente al doble de aquella que fue definida por el S.I.I. para
las microempresas, vale decir, en 109.524 personas.
d) los antecedentes proporcionados por el S.I.I. presentan la ventaja de prestar atención a 3
elementos claves que convergen en la definición legal de la población potencialmente
beneficiaria del Programa. Estos elementos son: a) las unidades económica involucradas
efectivamente se encuentran formalizadas; b) se trata de empresas que han tenido una planilla
de remuneraciones; c) son empresas cuyas planillas anuales de remuneraciones son iguales o
inferiores a las 45 UTM. Además, la información proporcionada por el S.I.I. viene desglosada
por Regiones, lo que constituye una ventaja importante desde el punto de vista analítico.
e) sin embargo, cabe señalar, también, ciertas limitaciones que presentan las estadísticas del
S.I.I., a saber: i) incluyen empresas con planillas de remuneraciones anuales iguales o

103
 inferiores a las 45 UTM, lo que no se ajusta cabalmente a los requerimientos de la estimación
de la población potencial, ya que ésta está constituida por empresas cuyas planillas anuales de
remuneraciones son inferiores a las 45 UTM; b) no entregan antecedentes sobre otras
personas ocupadas en las microempresas, las que, de acuerdo con la normativa legal, también
pueden ser beneficiarias del Programa, en particular, los asalariados y los familiares no
remunerados; c) no permite acceder al conocimiento de determinadas características socio-
demográficas asociadas al microempresario y a las otras personas eventualmente involucradas
en las microempresas, tales como edad, sexo, nivel educacional y capacitaciones previas; d)
estas cifras tampoco proporcionan información acerca del sector productivo en el que se
desenvuelven las unidades económicas involucradas.
f) al no tener cuantificada su población potencial aplicando un conjunto de criterios que serían
necesarios (tales como número de ocupados y categoría ocupacional de éstos por
microempresa), el Programa no ha podido tener una caracterización de índole socio-
ocupacional ni económica de las unidades económicas. Así, rasgos importantes de las
microempresas, como son la rama de actividad económica en que se desenvuelven, el número
de ocupados, su capacidad de sobrevivencia, su antigüedad, su grado de modernización
tecnológica, entre otros, no pueden ser medidos. Similar situación prevalece en relación con
eventuales intentos de medición de algunas características importantes de conocer que atañen
a los/as beneficiarios/as individualmente considerados (edad, sexo, nivel de escolaridad,
formación laboral, nivel de ingresos, entre otras);
g) en la práctica, el límite establecido por la normativa legal para determinar quiénes pueden
acceder al Programa (microempresas con planillas anuales de remuneraciones imponibles
inferiores a 45 UTM), representa un elemento restrictivo que complica el funcionamiento del
Programa. El Panel ha calculado que el costo anual para una empresa que hubiese contratado
a un trabajador ganando el sueldo mínimo alcanzaba a 49 UTM en el año 2005 y a 48,9 UTM en
el 2006. Ello significa que, en la práctica, ninguna empresa que haya tenido a un trabajador
ganando el sueldo mínimo durante los 12 meses del año hubiese podido postular al Programa.
De hecho, el Programa ha debido “flexibilizar” sus criterios de selección de eventuales
participantes, permitiendo con ello que beneficiarios individualmente considerados y empresas
que presentan un perfil económico u ocupacional diferente al esperado por el Programa
pudiesen acceder a él.

2) Pertinencia de la Demanda Territorial Levantada

La idea de que se ausculte la demanda a través de los organismos que integran los Consejos
Regionales de Capacitación parece acertada, se debe reconocer que existe un esfuerzo que implica
tiempo y dedicación por parte diferentes instituciones que participan en esta instancia. Por tanto, la
identificación cualitativa de la demanda que se refleja en los temas levantados, es parte de un
esfuerzo y coordinación interinstitucional.

Respecto del año 2006, único año para el cual el Panel obtuvo información, puede señalarse que
en la identificación de la demanda en términos cualitativos, y considerando una aproximación a esta
a través de los temas o cursos prospectados, el Programa tuvo un buen comportamiento desde el
momento en que fue definido un conjunto de 3.617 temas vinculados a materias técnicas, como
respuesta a las demandas territoriales provenientes de todo el país. Las temáticas en cuestión son
clasificadas por el Programa en 11 agrupaciones que representan a los distintos sectores de
actividad económica.

En relación con la pertinencia de la demanda levantada, es preciso destacar lo siguiente:

c) la “parrilla” de 3.617 temas identificados que abordaban materias especializadas vinculadas a
algún rubro de actividad económica se vio complementada por un conjunto de 84 temas
transversales cuyos contenidos eran aplicables a la totalidad de los ámbitos económico-
productivos. Cada una de las Regiones del país pudo tener acceso a estos 84 temas. La
revisión de la “parrilla” de temas específicos que interpretarían la demanda de cada Región,

104
 así como del conjunto de temas transversales, ha permitido al Panel formarse una idea, en
general positiva, en relación con la pertinencia de la demanda así levantada, por cuanto ella
respondería a las necesidades y condiciones de producción específicas de cada Región.
d) Ello no obstante, cabe resaltar, también, que el análisis de la demanda territorial por rubro de
actividad económica arrojó como resultado que el sector silvo agropecuario se encontraba
sobre-representado en 11 Regiones del país, en tanto que en un número similar de Regiones
ocurría lo propio con el sector pesquero. Por su parte, el sector turismo y transporte estuvo
sobre-cubierto en 10 Regiones del país. Por el contrario, en 4 Regiones se encontró sub-
representado el sector comercio, mientras en 3 Regiones se detectó similar situación que
afectó al sector de la construcción.

3) Capacidad de Respuesta a la Demanda Territorial Levantada

En lo que dice relación con la capacidad de proporcionar atención efectiva a la demanda levantada, el
Panel pudo constatar que:

a) El 34,6% del total de organismos capacitadores que, conforme a funcionarios del Programa,
pueden considerarse como “parte regular” del Registro Nacional de OTEC que administra SENCE
(unos 2.200 OTEC), presentó en el año 2006 propuestas al Programa. Esta cifra es considerada
aceptable por el Panel, por cuanto asegura “capacidad instalada” y recursos humanos y técnicos
suficientes para el funcionamiento del Programa.

b) Un 16,5% de los OTEC que en el llamado a licitación del año 2006 resultaron con propuestas
preseleccionadas no participaron finalmente en la impartición de los cursos. Ello se explica por el
hecho de que el proceso de preasignación no significa, en términos de disponibilidad de fondos, que
todos los cursos preadjudicados puedan ser finalmente financiados. Además, esta situación podría
estar señalando la existencia de dificultades en el proceso de reclutamiento de eventuales
participantes con que se enfrentan algunos OTEC para llenar los cupos disponibles y/o para realizar
los cursos bajo condiciones de rentabilidad que les sean atractivas.

c) Relacionado con lo señalado en el punto b), sólo el 53,1% de los cursos preseleccionados fue
finalmente ejecutado. A pesar de que el conjunto de cursos preseleccionados es el que, en definitiva,
representa más fielmente la estructura de la demanda por acciones de capacitación en el nivel
regional, el hecho de que, por un lado, los fondos que puede asignar el Programa no son susceptibles
de financiar la totalidad de ellos y de que, por otro lado, no todos los OTEC que resultan con cursos
preasignados o preseleccionados finalmente ejecutan todos ellos, determina la existencia de una
porción de la demanda que permanece insatisfecha porque quedan fuera de la oferta programática.
Este modus operandi de los actores involucrados en el Programa redunda, en definitiva, en una
distorsión de la demanda por capacitación, o, al menos, en una falta de respuesta cabal a dicha
demanda. En otras palabras, la demanda no es la que necesariamente lidera los procesos de
ejecución de los cursos, puesto que es la posibilidad de llenar los cupos disponibles y luego de
financiar tales cursos lo que determina, en definitiva, que éstos se impartan o no.

Al efectuar la comparación entre la distribución regional de los cursos efectivamente realizados y la

correspondiente distribución que presenta la población objetivo, el Panel pudo concluir que las
distintas Regiones se encontraban adecuadamente representadas en la oferta de cursos, aunque, tal
vez, con la sola excepción de la Región del Maule, la cual, concentrando sólo el 9,6% de la población
objetivo dio cuenta del 13,3% del total de cursos preseleccionados.

4) Beneficiarios Efectivos
Si se lo compara con la población objetivo, puede señalarse que el Programa contó con una
importante cantidad de beneficiarios efectivos, tanto en el año 2005 (79.211 personas individualmente
consideradas), como en el año 2006 (71.647). El número de microempresas beneficiadas en el año
2006, en tanto, alcanzó a 34.296.

105
 El número de personas beneficiarias sufrió una merma de 9,5% en el período 2005-2006. Esta
disminución no ha podido ser explicada por el Panel en tanto que el Programa tampoco ha podido dar
explicaciones a este respecto.

A raíz de que en los dos primeros años de funcionamiento del Programa se “flexibilizaron” los criterios
aplicados para el ingreso, una proporción de los beneficiarios efectivos, cuya magnitud el Panel
desconoce por falta de antecedentes, no respondía a las características socio-laborales que definen a
la población objetivo del Programa.

Al comparar las personas y las microempresas que fueron beneficiadas por el Programa en los años
2005 (personas) y 2006 (personas y microempresas) con la distribución territorial que presentaba la
población objetivo, puede señalarse que la atención prestada a las distintas Regiones del país
respondía a la envergadura de la población objetivo existente en cada Región.

Para el año 2006, el Programa se propuso atender a 55.339 participantes y atendió a 71.647. Con
ello habría alcanzado un nivel de logro en cuanto a atención de beneficiarios de un 129%.

En lo que dice relación con la distribución por género de los beneficiarios efectivos, el hecho de no
haber podido contar con los antecedentes requeridos ha impedido al Panel extraer conclusiones a
este respecto.

5) Cobertura
Para el año 2006, el Panel ha calculado una cobertura a nivel nacional de 62,6%, en términos de
microempresas beneficiadas. En general, en todas las Regiones del país, a excepción de las
Regiones de Magallanes (28,6%) y de Tarapacá (34,7%), el Programa registró coberturas muy altas
en este ámbito. Las 3 Regiones en las cuales el Programa alcanzó mayor cobertura fueron la
Quinta de Valparaíso (con un 79,9%), la Tercera de Atacama (79,1%) y la Región del Maule
(77,1%).

Si se parte del supuesto de que en el año 2005 un número similar de empresas fue capacitado por
el Programa y considerando que se trata de un colectivo muy restringido de unidades económicas
(microempresas formalizadas, pero, a la vez, con planillas de remuneraciones anuales inferiores a
las 45 UTM), podría asumirse una cobertura superior al 62,6%. En todo caso, el hecho de no
disponer de cifras sobre empresas beneficiarias en el año 2005 y el no poder identificar las
empresas que resultaron beneficiarias del Programa durante cada uno de los dos años bajo
evaluación (y, por ende, el no poder establecer si hubo o no duplicidad de empresas beneficiarias y
la cuantía de ésta), impide establecer con precisión la cobertura efectiva del mismo. Por ello, el
Panel estima que estas cifras deben ser tomadas con precaución.

En términos de personas beneficiadas, la cobertura a nivel nacional fue superior a la registrada

entre las microempresas: 72,4%. El patrón de cobertura entre las Regiones presentó en este caso
una disparidad mayor que en el caso de las microempresas. Es así, por ejemplo, como mientras la
Región de Atacama presentó una cobertura de 108,5%84, en la Región de Aysén este indicador
alcanzó un valor de sólo 24,5%. Esta última Región, junto con la de Magallanes fueron las que
experimentaron la menor cobertura. La cobertura en la Región de Magallanes fue de 38,8%.

Si bien los niveles de cobertura a nivel de personas son considerados elevados por el Panel, éste
sugiere guardar ciertas reservas por cuanto, para obtener valores más fidedignos, sería preciso
descartar aquellos casos que, sin presentar las condiciones exigidas para formar parte de la

84
Este valor puede estar señalando la incorporación al Programa de participantes que no cumplían con las condiciones de la población
objetivo y/o, también, que una proporción importante de los beneficiarios participaron más de una vez en las acciones de capacitación
ofrecidas por éste.

106
población objetivo, fueron aceptados como participantes por el Programa. También habría que
descontar aquellos casos (cuya proporción el Panel, al igual que en el caso anterior, desconoce)
que corresponden a personas que participaron en un mismo año en más de una acción de
capacitación, así como aquellas personas que, si bien participaron en el Programa, finalmente no
asistieron a la totalidad o a lo menos al 75% de las clases.

6) Calidad Técnica de las Acciones de Capacitación

En lo que concierne a la calidad técnica de las acciones de capacitación, el Programa no dispone
de estudios evaluativos que permitan establecer ciertos rasgos que son importantes de medir en
todo proceso de capacitación, como son, la pertinencia de las metodologías de enseñanza-
aprendizaje aplicadas por los OTEC y la relevancia que para la actividad económico-productiva de
los usuarios revisten los contenidos impartidos. Tampoco el Programa dispone de un sistema de
monitoreo y seguimiento de la aplicación de los conocimientos adquiridos por parte de los
egresados ni de los eventuales impactos alcanzados gracias a estos conocimientos.

El Programa tiene definidos 5 indicadores de calidad, los cuales aluden a la duración de los cursos,
a la satisfacción de los egresados, a la proporción de cursos supervisados y al factor oportunidad
en la producción del Componente. Mientras el Programa ha calculado los 2 indicadores que miden
la oportunidad en la producción del Componente, éstos no han sido validados ni cuantificados por el
Panel debido a la falta de los antecedentes requeridos. Por otro lado, los restantes 3 indicadores no
han sido cuantificados ni por el Programa ni por el Panel por las mismas razones señaladas
anteriormente.

Por otro lado, el Programa reconoce que, en los años de evaluación que comprende el presente
Informe, se ha constatado la existencia de una demora excesiva entre el momento de la
preasignación o preselección de los cursos y el momento de la adjudicación formal. Respecto de
este inconveniente, el Programa está implementado cambios en los procedimientos que
propenderían a superarlo. Esta demora redunda, sin duda, en desmotivación de los OTEC por
participar en el Programa y puede también incidir negativamente en la producción del Componente
al provocar la deserción de los potenciales participantes.

Cabe señalar que, determinados resguardos que la normativa legal y el SENCE contemplan para
garantizar la idoneidad de los OTEC que prestan servicios al Estado, se constituyen en elementos
que garantizan estándares mínimos de calidad en la producción del Componente. Se trata de los
siguientes factores: i) en primer lugar, los OTEC deben contar con la certificación bajo la Norma
NCH 2728, establecida como Norma Oficial de la República por la Resolución Exenta Nº 155 del
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de
2003. Esta norma establece los requisitos que deben cumplir los OTEC para certificar su Sistema
de Gestión de Calidad en materia de ofertas de capacitación; b) en segundo lugar, los procesos de
presentación de propuestas, adjudicación y firma de contratos se desenvuelven de acuerdo a lo
dispuesto por la Ley de Compras Públicas, lo cual garantiza que los oferentes y sus respectivas
propuestas se ciñan al cumplimiento de ciertos estándares de calidad; c) en tercer lugar, el
Programa analiza y evalúa las propuestas presentadas por los OTEC siguiendo las indicaciones
establecidas en el documento “Manual de Evaluación FONCAP Microempresas 2005”, el cual
entrega pautas objetivas y exigentes para la evaluación de las propuestas.

El Panel considera como deficiencia grave el hecho de que el Programa no cuente con indicadores
de calidad cuantificados y debidamente validados.

En relación con la pregunta sobre si el grado en que la producción del Componente resulta
suficiente o insuficiente para el cumplimiento del Propósito, puede señalarse que ella es suficiente,
pero que también presenta falencias que menoscaban los efectos positivos que esta producción
pudiese acarrear. Estas falencias pueden resumirse como sigue:

107
a) el coeficiente número de cursos ejecutados/número de cursos preseleccionados no proyecta un
panorama muy favorable en lo que dice relación con la satisfacción de la demanda por
capacitación, al arrojar un resultado de 53,1%. Este porcentaje es considerado bajo por el Panel y
compromete la adecuada atención de la demanda por capacitación levantada en cada una de las
Regiones del país.

b) el no haber podido contar con indicadores de calidad cuantificados, referidos, por ejemplo, a la
duración de los cursos, a la satisfacción de los egresados, a la proporción de cursos supervisados y
al factor oportunidad en la producción del Componente, impide conocer aspectos claves
relacionados con la eficacia del Programa.

c) el no haber podido contar con información sistematizada en torno al comportamiento en el año

2005 de ciertos parámetros considerados relevantes para evaluar la eficacia del Programa, tales
como el número de OTEC participantes, el número de OTEC con cursos preseleccionados, el
número de OTEC que ejecutaron cursos, el número de cursos efectivamente realizados, el número
y naturaleza de los temas levantados como demanda al nivel regional, entre otros, restringe las
conclusiones positivas que el Panel podría plantear respecto del desempeño del Programa en la
producción del Componente.

7) Conclusiones sobre el Nivel de Logro del Objetivo a Nivel de Propósito

El Panel carece de antecedentes que le permitan determinar si los egresados del Programa
efectivamente han adquirido los conocimientos y habilidades claves para su desempeño laboral.

Ninguno de los 4 indicadores de eficacia a nivel de Propósito contenidos en el documento del

Programa Medición de Indicadores Matriz de Marco Lógico (Período 2003-2006) ha sido
cuantificado por el Programa.

Estos indicadores son:

i) Eficacia/Producto
Porcentaje de beneficiarios atendidos por el Programa en relación a la población objetivo del
programa, por Regiones.

ii) Eficacia/Producto
Porcentaje de beneficiarios que desertan del Programa por Regiones.

iii) Eficacia/Resultado Intermedio

Porcentaje de beneficiarios egresados, respecto al total de beneficiarios.

iv) Eficacia/Resultado Intermedio

Porcentaje de beneficiarios egresados aplicando contenidos aprendidos, respecto al total de
beneficiarios egresados.

8) Conclusiones sobre el Nivel de Logro del Objetivo a Nivel de Fin

El Programa no ha efectuado seguimiento ni a beneficiarios individualmente considerados ni a
unidades económicas. Además, ninguno de los 5 indicadores de eficacia definidos por el Programa
a nivel de Fin, ha sido cuantificado. Dado que los resultados de los indicadores a nivel de Fin no
son 100% atribuibles al Programa, el análisis de este tipo de indicadores queda fuera del alcance
de evaluaciones como la presente, que utilizan la metodología de marco lógico. En este sentido, no
resulta posible determinar la medida en que el desempeño del Programa se encuentra
efectivamente contribuyendo al logro del objetivo a nivel de Fin. Sin embargo, en opinión del Panel,
la medición de aspectos vinculados con los eventuales efectos que la producción del Componente
ejerce sobre la productividad, sobre el nivel de ingreso de los trabajadores y sobre los niveles de

108
ganancia de las microempresas beneficiarias, entre otros aspectos, medición que correspondería a
un estudio de evaluación de impacto, son claves para poder establecer dicha relación.

9) Conclusiones Respecto de la Validación de los Indicadores

Entre un total de 26 indicadores que forman parte de la Medición de Indicadores Matriz de Marco
Lógico (Período 2003-2006) propuesta por el Programa, 4 han sido refutados por el Panel: uno de
ellos porque se repite (a nivel de Propósito y a nivel de Componente) y los restantes 3 porque
corresponden a un mismo indicador que fue considerado no válido por el Panel y que también se
repite, esta vez 3 veces (en los 3 niveles de objetivo).

De los 22 restantes, constan 18 que son de eficacia y 4 de eficiencia y economía.

Del total de 18 indicadores de eficacia puede señalarse que:

f) 5 corresponden al Nivel de Fin, los cuales, según se ha señalado anteriormente, no han sido
cuantificados;
g) 4 se vinculan al Propósito y tampoco han sido cuantificados;
h) 9 corresponden al nivel del Componente, de los cuales 5 han sido cuantificados y 4 no
cuantificados;
i) De los 5 indicadores de eficacia a nivel de Componente que han sido cuantificados, uno solo ha
sido medido para los años 2005 y 2006. El resto sólo ha sido medido respecto del año 2006. El
indicador que ha sido medido por el Programa para ambos años es: Eficacia/Producto:
“Porcentaje de cursos ejecutados respecto del total de cursos adjudicados”. Su cuantificación ha
arrojado como resultados un 99% para el año 2005 y un 93% para el año 2006. Aparte de
considerar el Panel que este indicador arroja escasa información porque los cursos adjudicados
tienen altas probabilidades de ser ejecutados - los mayores obstáculos para la producción del
Componente se asocian a la necesidad que tienen los cursos preseleccionados de completar
los cupos esperados -, estos valores no han podido ser validados por el Panel por carecer de
los antecedentes necesarios;
j) En relación con los otros 4 indicadores de eficacia cuantificados por el Programa, su situación
es la siguiente:

- i) Eficacia/Producto: “Variación anual porcentual del número de cursos

ejecutados”. Mientras el Programa le adjudica un valor de -82%, el Panel ha
cuestionado la forma de cálculo propuesta por el Programa. El Panel no valida
este indicador como tampoco ha podido cuantificarlo por falta de información;
- ii) Eficacia/Proceso: “Porcentaje de OTEC que ejecutan respecto del total de
OTEC que postulan cursos”. El valor entregado por el Programa es 83%. Este
valor ha sido recalculado por el Panel, pero sobre la base de un denominador
distinto, obteniendo un resultado de 83,5%. En efecto, en lugar del
denominador “Nº de OTEC proponentes” el Panel ha propuesto que sea
utilizado el de “Nº de OTEC con cursos preseleccionados”. Es así como la
validación de este indicador queda sujeta a la previa aprobación por parte del
Programa de la sustitución del denominador en cuestión;
- iii) Calidad/Producto: “Tiempo promedio entre la adjudicación y la ejecución”.
Valor entregado por el Programa: 10 días. Debido a que ha rechazado la forma
de cálculo utilizada por el Programa para su medición por considerarla
incorrecta, el Panel no ha validado este indicador;
- iv) Calidad/Proceso: “Tiempo promedio entre la preselección (o preasignación)
y la adjudicación”. El valor entregado por el Programa es de 125 días. Al igual
que en el caso anterior, el Panel ha rechazado la forma de cálculo de este
indicador, y, por ende, ha determinado no validarlo.

109
En resumen, del total de 5 indicadores de eficacia (todos al nivel de Componente) cuantificados
por el Programa, 3 no han sido validados por el Panel por considerar éste que la fórmula de
cálculo utilizada por el Programa no ha sido la correcta. El cuarto indicador tampoco fue
validado por no disponer el Panel de la información requerida para corroborar el valor
proporcionado por el Programa. El valor del quinto indicador puede ser validado en la medida en
que el Programa se avenga a cambiar el denominador según lo propuesto por el Panel.

También el Panel ha propuesto la inclusión de 9 nuevos indicadores de eficacia (aún no

cuantificados), que se agregarían a los 18 incorporados en el documento Medición de
Indicadores Matriz de Marco Lógico (Período 2003-2006).

De esta manera, en la Matriz de Marco Lógico propuesta por el Panel estarían incluidos 27
indicadores de eficacia, a los que cabe sumar los otros 4 que corresponderían a la medición de
eficiencia (3) y de economía (1).

Los nuevos indicadores de eficacia se distribuyen como sigue: 3 de ellos se ubican al nivel de
Fin, 3 al nivel de Propósito y 3 al nivel de Componente (ver Matriz de Marco Lógico Propuesta
por el Panel).

Nuevos indicadores a Nivel de Fin:

i) Eficacia / Resultado final

Tasa de variación anual de los ingresos promedio de las personas egresadas del Programa
(análisis nacional, regional y según género).

ii) Eficacia / Resultado final

Variación de la razón valor agregado / ingresos de las microempresas beneficiarias (análisis
nacional, regional y por rama de actividad económica).

iii) Eficacia / Resultado final

Porcentaje de egresados del Programa que declara haber mejorado la estabilidad de su
microempresa (análisis nacional, regional, por rama de actividad económica y según género).

Nuevos indicadores a Nivel de Propósito:

iv) Eficacia / Producto

Porcentaje de empresas beneficiarias egresadas, respecto del total de empresas participantes
(análisis nacional, regional y por rama de actividad económica).

v) Eficacia / Resultado Intermedio

Porcentaje de beneficiarios egresados que declaran haber adquirido conocimientos y
habilidades claves para su desempeño laboral (análisis nacional, regional y según género).

vi) Eficacia / Producto

Porcentaje de microempresas egresadas respecto del total de microempresas que conforman la
población objetivo (análisis nacional, regional y por rama de actividad económica).

Nuevos indicadores a Nivel de Componente:

vii) Eficacia / Producto

Porcentaje de cursos ejecutados, respecto del total de cursos preseleccionados (análisis
nacional y regional).

110
 viii) Eficacia/Resultado Intermedio
Variación anual porcentual del número de personas participantes según sexo.

ix) Eficacia/Resultado Intermedio

Variación anual porcentual del número de microempresas participantes por Región.

Por otro lado, el Panel propone que un indicador de Eficacia/Resultado Intermedio que en la Medición
de Indicadores Matriz de Marco Lógico (Período 2003-2006) estaba incorporado al nivel de
Componente, sea re-ubicado a nivel de Propósito. El indicador en cuestión es: “Variación anual
porcentual del número de beneficiarios que desertan respecto del total de inscritos (cursos
transversales y técnicos) (análisis nacional, regional y según género)”.

Además, el Panel ha propuesto modificar el enunciado así como la forma de cálculo de algunos
indicadores. Tales modificaciones pueden constatarse en la Matriz de Marco Lógico Propuesta por el
Panel.

Por último, y en relación a las cifras entregadas para realizar el análisis financiero por parte de la
institución, dados los problemas con el manejo de los cifras que se han registrado, los indicadores de
eficiencia u otros resultados que podrían resultar guiadores en cuanto a la eficiencia del Programa,
como, por ejemplo, el costo promedio por beneficiario efectivo, pierden validez si se quieren utilizar en
análisis evaluativos.

4. CONCLUSIONES EN TORNO A RECURSOS FINANCIEROS Y ECONOMÍA DEL PROGRAMA

En cuanto a la administración de los recursos financieros y la economía del Programa surgen serios
cuestionamientos al funcionamiento del mismo. Dichos cuestionamientos se plantean conociendo que
el Programa se encuentra en su etapa de inicio, y, por tanto, presenta una oportunidad inmejorable
para resolver este tipo de problemas, los que a continuación se detallan:

Gastos Administrativos. Si bien se reconoce que se hizo un esfuerzo por parte de la

institución para proporcionar información sobre los gastos del Programa, los datos no
son del todo precisos. Muchos de los datos entregados originalmente no se presentaron
de acuerdo a una base homogénea (algunos se basan en la Ley de Presupuesto inicial,
y otra toma en cuenta las modificaciones a ésta durante el período), lo que distorsiona el
análisis de los indicadores.

Otro elemento que podría significar deficiencias en el manejo de información es que,

dado lo planteado por la institución y lo analizado en este documento, no se observó en
ningún punto la posibilidad de determinar los cursos que efectivamente se han
cancelado y a qué resolución están asociados.

No se aclara la forma como se proyecta el presupuesto de un año para el siguiente, o si

el incremento obedece a algún criterio establecido. Esto genera una situación delicada
debido a que no existe un horizonte presupuestario intertemporal para la asignación de
fondos al Programa.

En cuanto al tema puntual de la eficiencia del gasto, se aprecia que el desfase en la

ejecución presupuestaria provocó un deterioro en los indicadores y al no poder contar
con información respecto de la proporción de gasto devengado en relación al
presupuesto 2007, es plausible sostener la hipótesis que el Programa también podría
presentar un rezago en la ejecución para este año. Esto pudiera señalar que existen
problemas en el ámbito de la gestión presupuestaria, aunque aún el Panel no cuenta con

111
indicadores de eficiencia que le permitan hacer una aseveración del todo confiable al
respecto.

Finalmente, en el caso de los indicadores respecto de la economía del Programa, se

aprecia una sub-ejecución presupuestaria en el año 2005 y una sobre-ejecución
presupuestaria durante el 2006, que presiona el funcionamiento del Programa, así como
la operatoria del mismo. Lo cual, a juicio del Panel, no hace más que reflejar las
ineficiencias y los posibles efectos colaterales, como una mala administración del
Programa o una asignación deficiente de recursos para cada Región, por ejemplo, que
tiene que desfasarse en la ejecución presupuestaria, y dado que no hay antecedentes
para decir que esta situación no vaya a ocurrir durante el año 2007, el costo alternativo
es creciente.

112
 IV. RECOMENDACIONES

RECOMENDACIONES REFERIDAS AL DISEÑO

a) Duplicidad de subsidios: Programa FONCAP y Franquicia Tributaria

Se recomienda realizar un análisis de la demanda de subsidios para la capacitación por parte de las
empresas más pequeñas, que permita averiguar en qué medida los instrumentos del FONCAP y la
franquicia tributaria se encuentran traslapados, y si son, además, substituibles a juicio de los usuarios
potenciales. El análisis recomendado debería enfocarse en determinar las ventajas y desventajas
relativas de ambos instrumentos para los usuarios, analizar la disposición de los usuarios potenciales a
usar uno u otro instrumento y a estimar el efecto que tendría eliminar uno de ellos sobre la demanda
agregada de subsidios para la capacitación en el sector de las empresas más pequeñas. Para este
análisis se recomienda adoptar el concepto de microempresa que, por ejemplo, utiliza el Servicio de
Impuestos Internos (empresas con ventas anuales hasta UF 2.400), cruzado con un tope en cuanto al
número de empleados (por ejemplo, 9 empleados). En caso de probarse que existe traslape de los
instrumentos, debería evaluarse, en términos de costo-beneficio, cuál de los dos instrumentos es más
conveniente. O, incluso, analizar la factibilidad de un nuevo instrumento que reemplace los existentes.

Si del análisis recomendado en el párrafo anterior se concluyese que no existe duplicidad entre el
Programa FONCAP y la franquicia tributaria en el ámbito de las empresas pequeñas, se recomienda,
entonces, analizar el límite legal de 45 UTM ($1.450.000) para la planilla de remuneraciones anuales
imponibles de las empresas que postulen al Programa, por ser excesivamente restrictivo ya que, en la
práctica, actualmente ni siquiera las microempresas con un empleado contratado podrían postular al
Programa, dado que el Ingreso Mínimo Legal anual es superior a esa cifra ($1.620.000). Esta
recomendación, de llevarse a la práctica, implicaría una reforma de la ley 19.967. El Panel considera
que dada la situación que enfrenta el sector de microempresas en Chile, la vulnerabilidad de las
microempresas no está necesariamente asociada a que sean unipersonales. Por tal motivo, es
importante ampliar el tamaño de las empresas consideradas en este instrumento.

b) Análisis del problema que justifica el Programa

Se recomienda realizar un estudio, sobre la base de una encuesta dirigida a pequeñas y
microempresas, que tenga por objetivos: 1) analizar las carencias objetivas de capacitación de los
trabajadores mediante el análisis de la discrepancia entre sus competencias efectivas y las
competencias deseadas; 2) medir la brecha entre las necesidades de capacitación y la demanda
efectiva por capacitación por parte de las empresas; 3) identificar y medir el efecto de los factores que
explican la brecha entre las necesidades de capacitación y la demanda por capacitación de las
empresas, factores que pueden actuar por el lado de la demanda (por ejemplo, incertidumbre de las
empresas respecto a los retornos esperados de su inversión en capacitación), y factores que afectan el
costo de la capacitación, incluidos el costo directo de los cursos, el costo del crédito para inversiones
en capacitación, los costos indirectos que asumen los participantes (por ejemplo, transporte, libros,
cuadernos, fotocopias, etc.) y el costo de oportunidad del tiempo que los participantes distraen del
trabajo. Las conclusiones de un estudio como el que se recomienda darían un respaldo cuantitativo
objetivo a la hipótesis de las fallas de mercado y constituirían un insumo importante para apreciar la
magnitud de los problemas e identificar la población objetivo del Programa, así como para orientar los
esfuerzos del SENCE en la revisión de su diseño y operación, particularmente, en lo relativo al monto y
tipo de subsidio adecuado, ya sea un subsidio total acotado (como el actual), un subsidio total abierto o
un subsidio de costo compartido.

c) Otras Recomendaciones de Diseño

1. El Panel recomienda que el enunciado original del Propósito: “Microempresarios, trabajadores
de microempresas adquieren y aplican conocimientos y habilidades claves para mejorar su
desempeño laboral, en relación con el foco de desarrollo de sus empresas y con el proyecto de

113
 desarrollo regional en donde ejerzan sus actividades”, sea reemplazado por el siguiente:
“Microempresarios y trabajadores de microempresas adquieren y aplican conocimientos y
habilidades claves para mejorar su desempeño laboral”. Ello, en razón de la dificultad existente
para operacionalizar el concepto de “proyecto de desarrollo regional”.

2. El Panel recomienda que el Programa asuma como tarea prioritaria la cuantificación, al menos
cada 2 años, de su población objetivo. A estos efectos, el Panel sugiere sea sondeada la
alternativa que ofrece el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de trabajar con el nuevo
Directorio Central de Empresas y Establecimientos. Si esta alternativa resultara inviable, el
Panel sugiere incorporar en la Nueva Encuesta Nacional de Empleo (o, en su defecto, en la
antigua ENE), un módulo especial que permita detectar el número de microempresas formales
existentes en el país, las remuneraciones que éstas pagan y el número de ocupados, entre
otros aspectos de la microempresa85.

3. Para los efectos de lograr cierta comparatividad de la “parrilla” de temas levantados por el
Programa a nivel regional con las características de los mercados de trabajo de las Regiones,
el Panel recomienda que, en el proceso de clasificación de tales temáticas, el Programa utilice
una nomenclatura por rama de actividad económica asimilable a la Clasificación Internacional
Industrial Uniforme CIIU, en particular, la versión Nº 4, Rev.2, u otra versión de la CIIU que el
INE se proponga a futuro adoptar.

RECOMENDACIONES REFERIDAS A LA ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA

a) Para asegurar la calidad y pertinencia de los cursos se recomienda llevar a cabo las
siguientes acciones:
i) Certificación ex–ante de la calidad de los cursos: acreditar que los instrumentos
metodológicos usados por SENCE para evaluar ex ante los cursos son los adecuados
(cumplir con ciertos estándares).
ii) Certificación ex–post de la calidad de los cursos: contar con un plan de acción que dé
continuidad al diseño de un sistema de certificación de competencias laborales.
iii) Incorporar dentro del proceso orientaciones técnicas hacia los OTEC en relación con los
contenidos requeridos para el cumplimiento de determinados perfiles ocupacionales, lo
que involucra la adquisición de determinados conocimientos, como también el desarrollo
de destrezas, habilidades y actitudes para el buen desempeño de un puesto de trabajo.
iv) Revisar el límite de las 40 horas como duración máxima de las acciones de capacitación,
al menos respecto de aquellos cursos cuyos objetivos y contenidos en cuanto a
formación de competencias laborales así lo ameriten.
v) A través de encuestas que permitan medir los indicadores de la Matriz de Marco Lógico
del Programa, evaluar la satisfacción de los beneficiarios y la pertinencia de los cursos
de capacitación, y verificar el correcto levantamiento de la demanda por parte de los
Consejos Regionales de Capacitación y su posterior rectificación por parte del Consejo
Nacional de Capacitación

b) Medición de la empleabilidad
Uno de los indicadores a nivel de Fin que se plantea en la Matriz del Marco Lógico se refiere a la
empleabilidad de los trabajadores capacitados al amparo del Programa. Este indicador deberá ser

85
Este ejercicio no le resulta ajeno al INE en lo que respecta a la Encuesta Nacional de Empleo (ENE). En 1996 incluyó un módulo para
cuantificar el trabajo a domicilio asalariado, y en el año 2004, con el propósito de medir las nuevas formas de contratación y empleo que
acompañan al proceso de flexibilización de las relaciones laborales, fueron aplicados dos módulos especialmente diseñados por SERNAM-
INE, uno dirigido a asalariados del sector privado y el segundo destinado a trabajadores por cuenta propia y a empleadores con menos de 5
empleados (ver SERNAM: Incorporación y Segregación de las Mujeres en Nuevas Formas de Trabajo, Santiago de Chile, noviembre de
2005).

114
medido cuando se haga una evaluación de impacto del Programa, para lo cual se recomienda construir
un índice de empleabilidad considerando cinco factores: (1) Capacidad de aprender; (2) Disposición a
aprender; (3) Conocimientos; (4) Habilidades; (5) Actitudes. Para estos efectos, cuando se haga una
evaluación de impacto del Programa, los participantes deberían ser encuestados para conocer su juicio
evaluativo sobre la medida en que su participación en el Programa contribuyó a mejorar sus factores de
empleabilidad, usando para ello una escala de 0 a 4 puntos (donde 0 = no mejoró, y 4 = mejoró
mucho). El puntaje total de un individuo se podría calcular entonces mediante la fórmula siguiente:

Índice de empleabilidad = 100 * (Suma del puntaje) / 20

El índice variaría entre 0 y 100, indicando la medida en que, a juicio del trabajador, la capacitación
contribuyó a mejorar su empleabilidad.

c) Enfoque de género
Se recomienda realizar un estudio de análisis de género para verificar si existen factores que inhiben la
participación de las mujeres, específicamente, en el Programa. Este estudio serviría de base para
evaluar la factibilidad y conveniencia de modificar el diseño del Programa, incorporando elementos que
contribuyan a la equidad de oportunidades en el acceso al Programa; por ejemplo, horarios especiales
adaptados a las obligaciones de las madres y beneficios especiales para compensar los mayores
costos indirectos (por ejemplo, servicios de guardería infantil) que puede tener que afrontar una mujer
que participa en un curso de capacitación.

d) Estadísticas
Se recomienda incorporar al sistema de estadísticas de capacitación del SENCE, incluida las referidas
a la franquicia tributaria, variables relativas a: “tamaño de empresa”, según número de empleados, sexo
de los participantes y volumen de ventas. Los datos necesarios se pueden obtener, sin hacer grandes
cambios, de los formularios ordinarios de registro de las actividades de capacitación. Esta clase de
estadísticas facilitaría evaluar la cobertura de los programas dirigidos a las micro y pequeñas empresas
y la eficacia de los medios que se empleen, eventualmente, para incorporar el enfoque de género en
los programas.

e) Otras Recomendaciones sobre Gestión

1. Realizar estudios de monitoreo y seguimiento que permitan evaluar el Programa en lo que dice
relación con los efectos y resultados, en particular con los efectos que supuestamente deberían
conducir al logro del Propósito y contribuir al Fin del Programa. Tales estudios deberían
realizarse tanto a beneficiarios individualmente considerados como a unidades económicas.

2. Dado que ninguno de los 5 indicadores de eficacia definidos por el Programa a nivel de Fin ha
sido cuantificado, y debido a que el Programa no ha efectuado seguimiento ni a beneficiarios
individualmente considerados ni a unidades económicas, el Panel no ha podido determinar la
medida en que el funcionamiento del Programa ha contribuido al cumplimiento del objetivo al
nivel de Fin. Por ello, el Panel recomienda la realización de un estudio de evaluación de impacto
(EI), y, en este sentido, el Programa debería hacerse cargo de la construcción de las bases de
batos que prepararían la construcción de una línea base, tanto de las empresas como de las
personas beneficiarias y permitirían la identificación de algún grupo control.

3. El Panel recomienda la realización de estudios que sondeen la envergadura de la demanda –

individual o colectiva -, ante la oferta de acciones de capacitación que proviene del Programa.

115
 Lo ideal sería comparar este nivel de demanda con la demanda que experimentan otros
programas similares, públicos o privados.

4. En cuanto a los gastos administrativos, dada la ausencia de una homogeneidad en los datos
que se tienen al respecto, el Panel sugiere la construcción de una base homogénea para su
administración, de modo de poder registrar su evolución temporal, ya sea trimestral, semestral o
anual con el objeto de mejorar cualquier desviación en torno a un porcentaje determinado del
peso relativo dentro del Programa, por ejemplo 10%, o realizar otro tipo de análisis pertinente,
como los análisis de eficiencia que no se han podido llevar a cabo en este Informe, y sin que la
heterogeneidad en la fuente de los datos implique una pérdida en la fuerza de los resultados
obtenidos.

5. Ante la falta de información acerca de las razones para el crecimiento del presupuesto anual del
Programa, resulta necesario hacer explícitos los criterios de proyección presupuestaria para los
próximos años en que el Programa funcionará, de modo de dar coherencia a dichos
incrementos a nivel institucional.

6. Muchos de los inconvenientes a la hora de utilizar las cifras para realizar análisis por parte del
Panel fueron causa de la tardía ejecución presupuestaria que sufrió el Programa por haber
empezado en la última parte del año 2005. Debido a esta razón, y a que el Programa lleva sólo
2 años de funcionamiento, no es posible deducir muchos aspectos en lo que a eficiencia se
refiere. Sin embargo, el problema de ejecución tardía del presupuesto indica un manejo
deficiente de los recursos otorgados. Por lo tanto, y suponiendo que no existirán más retrasos
en la ejecución presupuestaria por parte de la institución, el Panel recomienda ceñirse a metas
de ejecución presupuestaria en cuanto a la relación gasto vs. presupuesto, propuestas y
presentadas con antelación, de modo de evitar situaciones como las que vivió el Programa al
comienzo de su existencia el año 2005 y 2006.

f) Eficacia
1. Por considerar como deficiencia grave el hecho de que el Programa no cuente con indicadores de
calidad cuantificados y debidamente validados, el Panel recomienda que el Programa otorgue
prioridad a la cuantificación de indicadores de calidad referidos, entre otras materias, a dimensiones
como la relevancia de los contenidos impartidos, satisfacción de los egresados, duración de los
cursos, proporción de cursos supervisados y al factor oportunidad en la producción del Componente.

2. El Panel sugiere que el Programa tome las medidas del caso para contar con información histórica
y actualizada que permita en cualquier momento en que se requiera, dar cuenta ante organismos
gubernamentales y ante la sociedad, en general, del desempeño del Programa en la producción del
Componente. En este sentido, resulta fundamental que el Programa maneje en forma eficaz las
estadísticas relativas a aspectos como el número de OTEC participantes, el número de OTEC que
ejecutan o que ejecutaron en algún momento cursos, el número de cursos efectivamente realizados y
el número de participantes a nivel regional, el número y naturaleza de los temas levantados como
demanda al nivel regional, entre otros aspectos.

3. El Panel recomienda que el Programa disponga permanentemente de información actualizada

acerca de todas aquellas situaciones que pudiesen incidir en la valoración de su cobertura. En este
sentido, considera importante que el Programa lleve registros actualizados sobre participantes que
resultan beneficiados aún cuando no reúnen los requisitos y no presentan el perfil socio-ocupacional
que el Programa formalmente establece; asimismo, sugiere que se contabilicen los casos que
acceden más de una vez en un mismo año calendario a acciones de capacitación.

116
g) Recomendaciones metodológicas y sobre Sistemas de Información

1. A fin de superar los serios vacíos de información que afectan al Programa y para eliminar las
inconsistencias de que adolece la información disponible, el Panel recomienda revisar el
funcionamiento de todas las etapas involucradas en la producción estadística vinculada al
Programa, desde los formularios utilizados para la captación y recopilación de la información en
terreno, hasta la alimentación de los sistemas informáticos y posterior procesamiento de los
datos. En este sentido, no debe olvidarse incluir la variable género en los procesos informáticos
que corresponda.

2. El Panel recomienda que, respecto de todos los indicadores que sean pertinentes, su cálculo
contemple el desglose según la variable género a fin de conocer la participación de las mujeres
en el Programa y las condiciones específicas que acompañan esta participación.

117
BIBLIOGRAFÍA

• Baltera S., Pablo y Omar Aguilar N. (2006): Los derechos laborales en la pequeña empresa: una
mirada desde los trabajadores, Cuaderno de Investigación Nº 28, Departamento de Estudios,
Dirección del Trabajo, Santiago de Chile, noviembre.

• Baltera S., Pablo (2002): Pequeña empresa: el otro emprendimiento, Cuaderno de Investigación
Nº 15, Departamento de Estudios, Dirección del Trabajo, Santiago, Chile.

• Banco Interamericano de Desarrollo (1997): Estrategia para el desarrollo de la microempresa.

• Calderón, Carlos (1993): “Ideas y proposiciones para un plan nacional de fomento de la pequeña
producción”, en Proposiciones Nº 23, SUR Consultores, Santiago de Chile; pp. 152 – 170.

• Escárate, Jossie (1993): “El desarrollo de la capacidad empresarial en pequeña escala”, en

Proposiciones Nº 23, SUR Consultores, Santiago de Chile; pp. 276–289.

• Gobierno de Chile (1997): Ley 19.518: Estatuto de Capacitación y Empleo.

• Gobierno de Chile (2004): Ley 19.967: Modifica el Estatuto de Capacitación y Empleo”.

• Gobierno de Chile, Comité de Fomento de la Micro y Pequeña Empresa (2003): La situación de la

micro y pequeña empresa en Chile.

• Instituto Libertad y Desarrollo (2005): “Una deuda con los trabajadores”, en Temas Públicos Nº
710.

• Jara, Osvaldo (2002): Evaluación del sistema de capacitación en Chile, Editorial Universitaria.

• MacClure, Oscar (1993): “Los pequeños productores en la economía”, en Proposiciones Nº 23,

SUR Consultores, Santiago de Chile; pp. 84 – 96.

• Martínez, Eduardo (1992): Incentivos tributarios para la capacitación, Centro de Investigación y

Desarrollo de la Educación –CIDE, Santiago de Chile.

• Organización Internacional del Trabajo (2002): Chile: indicadores para analizar el reajuste del
salario mínimo, Documentos de Trabajo.

• Peralta, Norma, Ana Paola Parra y Vicente Arias (2005): Manual de Instrumentos de Fomento
Productivo para Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Edición 2005, Programa APYME,
Universidad de Santiago de Chile, Santiago, Chile, julio.

• Reyes, H. et al. (2001): Informe de evaluación del Programa FONCAP-MYPE, DIPRES.

• Riquelme, M. et al. (2005) : Percepción de su identidad, del SENCE y de la capacitación por parte
de microempresarios y trabajadores independientes, SENCE.,Cuadernos Estudios Nº 1.

• SERCOTEC (2005): La situación de la micro y pequeña empresa en Chile, Santiago de Chile,

diciembre.

• Servicio Nacional de Capacitación y Empleo –SENCE: Anuario Estadístico 2005.

118
• Servicio Nacional de Capacitación y Empleo–SENCE (2006): Bases especiales de programas de
capacitación laboral para trabajadores, administradores o gerentes de empresas que tengan una
planilla anual de remuneraciones imponibles inferior a 45 UTM, Resolución exenta Nº 31 del 11
de enero de 2006.

• Universidad de Chile, Departamento de Economía (2003): Estudio de evaluación de impacto del

programa de capacitación destinado a la micro y pequeña empresa.

• Valenzuela, María Elena y Sylvia Venegas (2001): Mitos y Realidades de la Microempresa en

Chile: Un Análisis de Género, Centro de Estudios de la Mujer, Santiago de Chile, mayo.

119
V. ANEXOS

120
Dirección de Presupuestos
División de Control de Gestión

ANEXO 1(a): Matriz de Evaluación del Programa

NOMBRE DEL PROGRAMA: Programa de Capacitación a Microempresarios y Trabajadores Independientes (FONCAP)

AÑO DE INICIO DEL PROGRAMA: 2005

MINISTERIO RESPONSABLE: MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
SERVICIO RESPONSABLE: SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACION Y EMPLEO
OBJETIVO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA:
Contribuir a mejorar el capital humano de la fuerza laboral ocupada promoviendo y administrando los beneficios de de franquicia tributaria y
subsidios, que ofrece el Estado para capacitar a los trabajadores del país.
PRODUCTO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA:
Producto = Capacitación a trabajadores de empresas

INDICADORES / INFORMACION
MEDIOS DE
ENUNCIADO DEL OBJETIVO SUPUESTOS
Enunciado VERIFICACIÓN
(Dimensión/Ámbito de Fórmula de Cálculo
Control)
FIN
Contribuir a incrementar la Eficacia/Resultado Final (Nº Empresas que Medición ex post a base
productividad y la estabilidad 1.- Porcentaje de aumentaron sus de encuesta a
empresarial en el sector de las empresas beneficiarias ingresos/Nº Empresas beneficiarios
microempresas como así mismo la que aumentaron sus participantes del egresados, comparando
empleabilidad de los trabajadores ingresos. programa)*100 con grupo de control
y sus niveles de ingreso.
(Nº Trabajadores
Eficacia/Resultado Final Beneficiarios que Medición ex post a base
2.- Porcentaje de aumentaron sus de encuesta a
trabajadores beneficiarios ingresos/Nº beneficiarios
que aumentaron sus Trabajadores egresados, comparando
ingresos Beneficiarios del con grupo de control
Programa)*100
Medición ex post a base
Eficacia/Resultado Final
((Ingreso Promedio (M$) de encuesta a
3.- Tasa de variación anual
t/Ingreso Promedio (M$) beneficiarios
del ingreso promedio de
t-1)-1)*100 egresados, comparando
los empresas beneficiarias.
con grupo de control
 Eficacia/Resultado Final
4.- Porcentaje de Medición ex post a base
beneficiarios que declaran (Nº Beneficiario de encuesta de opinión
haber mejorado la mejorado/Nº Beneficiario a beneficiarios
empleabilidad o la Total)*100 egresados, comparando
estabilidad empresarial, ex con grupo de control
post.
Medición ex post a base
(Empresas que de encuesta de opinión
Eficacia/Resultado Final
realizaron término de a beneficiarios
5.- Proporción de
giro./Empresas egresados, comparando
empresas que hacen
participantes con grupo de control
tèrmino de giro.( ex post)
programa)*100

Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas
6.- Porcentaje de capacitadas vía
capacitados vía Franquicia Franquicia Tributaria y Sistema Génesis y
Tributaria y FONCAP FONCAP Sistema FONCAP
microempresas en relación Microempresas/Fuerza
a la fuerza de trabajo de trabajo ocupada)*100
ocupada
PROPOSITO Eficacia/Producto
Datos Sence.
Microempresarios, trabajadores de 7.- Porcentaje de
(Nº Empresas Nominas de
microempresas que adquieren y beneficiarios atendidos por
Participantes/Población beneficiarios de cada
aplican conocimientos y el Programa en relación a
Objetivo)*100 curso
habilidades claves para mejorar su la población objetivo del
desempeño laboral, en relación programa, por regiones.
con el foco de desarrollo de sus Eficacia/Producto
(Nº Beneficiarios
empresas y con el proyecto de 8.- Porcentaje de
desertores/Nº
desarrollo regional en donde beneficiarios que desertan Estadísticas Sence
Beneficiarios del
ejerzan sus actividades. del Programa por
Programa)*100
Regiones
Eficacia/Resultado
Intermedio Registros de
(Nº Participantes
9.- Porcentaje de organismos de
egresados/Total de
beneficiarios egresados, capacitación
participantes)*100
respecto al total de participantes
beneficiarios

122
 Eficacia/Resultado
Intermedio
Medición ex post a base
10.- Porcentaje de (Nº Trabajadores que
de encuesta de opinión
beneficiarios egresados aplican contenidos/Nº
a beneficiarios
aplicando contenidos Beneficiarios
aprendidos, respecto al Programa)*100
total de beneficiarios
egresados.
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas
11.- Porcentaje de capacitadas vía
capacitados vía Franquicia Franquicia Tributaria y Sistema Génesis y
Tributaria y FONCAP FONCAP Sistema FONCAP
microempresas en relación Microempresas/Fuerza
a la fuerza de trabajo de trabajo ocupada)*100
ocupada
Eficiencia/Producto
12.- Gasto total promedio (Gasto (M$)/Nº de Informe presupuestario
del Programa por Beneficiarios) Sence
beneficiario atendido
COMPONENTE 1 Eficacia/Producto ((Nº Cursos ejecutados
Cursos de capacitación gratuitos 13.- Variación anual Año 2005/Nº Cursos Registro y estadísticas
de distintos contenidos, impartidos porcentual de número de ejecutados Año 2006-1)- de Sence.
a los microempresarios y cursos ejecutados 1)*100
trabajadores de microempresas Eficacia/Producto
(Nº cursos
por Organismos Técnicos de 14.- Porcentaje de cursos Registro de Control de
ejecutados/Nº cursos
Capacitación en convenio con el ejecutados respecto del ejecución. Sence
adjudicados)*100
Sence. total de cursos adjudicados
Eficacia/Proceso
15.- Proporción de otec (Nº OTEC ejecutores de Antecedentes del
que ejecutan respecto del cursos/Nº OTEC registro de Otec en el
total de otec que postulan proponentes)*100 Sence.
cursos.

123
Eficacia/Resultado
Intermedio
16.- Variación anual
porcentual de número de ((Nº participantes
beneficiarios que desertan desertores Año 2005/Nº Registro y estadísticas
respecto del total de participantes desertores de Sence.
inscritos, por líneas Año 2006-1)-1)*100
temáticas (Cursos
Transversales y/o
Técnicos)
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas
17.- Porcentaje de capacitadas vía
capacitados vía Franquicia Franquicia Tributaria y Sistema Génesis y
Tributaria y FONCAP FONCAP Sistema FONCAP
microempresas en relación Microempresas/Fuerza
a la fuerza de trabajo de trabajo ocupada)*100
ocupada
Eficiencia/Producto
Informes de gestión.
18.- Gasto anual promedio (Gasto (M$)/Nº de
Nómina de beneficiarios
en capacitación por Beneficiarios)
beneficiario del programa
Eficiencia/Proceso
19.- Costo promedio de los
cursos por alumno
(Costo cursos ($)/Nº Registros y control de
egresados. (Análisis
alumnos egresados) ejecución, SENCE.
nacional y regional,
temáticas, y de la región
donde se ejecute)
Eficiencia/Proceso
(Monto gastos
20.- Porcentaje de gastos Reportes internos de
administrativos
administrativos, (estimado) gestión y ejecución
(M$)/Gasto Total
respecto del gasto total del presupuestaria
Programa (M$))*100
programa

124
Economía/Producto
21.- Porcentaje de
(Ejecucion
ejecución presupuestaria, Registros de Control de
presupuestaria
respecto del monto ejecución
(M$)/Presupuesto
asignado al Programa presupuestaria SENCE.
programa (M$))*100
(análisis nacional y
regional)
Calidad/Producto
22.- Duración promedio de
(Nº horas cursos por
los cursos en horas Registros de control de
lineas tematicas/Nº
separados líneas ejecución Sence.
horas total cursos)
temáticas. (Análisis
nacional y regional)
Calidad/Producto
Medición a través de
23.- Tiempo promedio Nº días inicio del curso-
muestra representativa
entre la adjudicación y la Nº días adjudicación
(Región Metropolitana)
ejecución.
Calidad/Producto
24.- Porcentaje de
(Nº alumnos Encuesta de opinión ex
alumnos egresados que se
satisfechos/Nº alumnos post de beneficiarios
declara satisfecho con el
total del Programa)*100 sobre el curso.
curso. (Análisis regional y
nacional)
Calidad/Proceso
25.- Tiempo promedio Nº días adjudicacion-Nº Reportes internos de
entre la preasignación, y la días preasignación gestión Sence.
adjudicación.
Calidad/Proceso
(Nº cursos Informes de supervisión
26.- Porcentaje de cursos
supervisados/Nº cursos de cursos del programa
supervisados. (Análisis
adjudicados)*100 Sence.
nacional y regional)

125
Anexo 2: MEDICIÓN MATRIZ DEL MARCO LOGICO
NOMBRE DEL PROGRAMA: Programa de Capacitación a Microempresarios y Trabajadores Independientes (FONCAP)

AÑO DE INICIO DEL PROGRAMA: 2005

MINISTERIO RESPONSABLE: MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
SERVICIO RESPONSABLE: SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACION Y EMPLEO
OBJETIVO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA:
Contribuir a mejorar el capital humano de la fuerza laboral ocupada promoviendo y administrando los beneficios de de franquicia tributaria y
subsidios, que ofrece el Estado para capacitar a los trabajadores del país.
PRODUCTO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA:
Producto = Capacitación a trabajadores de empresas

Evolución de Indicadores

INDICADORES / INFORMACION CUANTIFICACIÓN

ENUNCIADO DEL OBJETIVO

Enunciado
(Dimensión/Ámbito de Fórmula de Cálculo 2003 2004 2005 2006
Control)
FIN Eficacia/Resultado Final (Nº Empresas que
Contribuir a incrementar la 1.- Porcentaje de aumentaron sus ingresos/Nº
productividad y la estabilidad empresas beneficiarias Empresas participantes del n.c. n.c. s.i. s.i.
empresarial en el sector de las que aumentaron sus programa)*100
microempresas como así mismo la ingresos.
empleabilidad de los trabajadores (Nº Trabajadores
Eficacia/Resultado Final
y sus niveles de ingreso. Beneficiarios que aumentaron
2.- Porcentaje de
sus ingresos/Nº Trabajadores
trabajadores beneficiarios n.c. n.c. s.i. s.i.
Beneficiarios del
que aumentaron sus
Programa)*100
ingresos
Eficacia/Resultado Final ((Ingreso Promedio (M$)
3.- Tasa de variación anual t/Ingreso Promedio (M$) t-1)-
n.c. n.c. s.i. s.i.
del ingreso promedio de 1)*100
los empresas beneficiarias.

126
 Eficacia/Resultado Final
4.- Porcentaje de
beneficiarios que declaran (Nº Beneficiario mejorado/Nº
haber mejorado la Beneficiario Total)*100 n.c. n.c. s.i. s.i.
empleabilidad o la
estabilidad empresarial, ex
post.
Eficacia/Resultado Final (Empresas que realizaron
5.- Proporción de término de giro./Empresas
n.c. n.c. s.i. s.i.
empresas que hacen participantes programa)*100
tèrmino de giro.( ex post)
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas capacitadas
6.- Porcentaje de vía Franquicia Tributaria y
capacitados vía Franquicia FONCAP
n.m. n.m. 17.4 % 0.0 %
Tributaria y FONCAP Microempresas/Fuerza de
microempresas en relación trabajo ocupada)*100
a la fuerza de trabajo
ocupada
PROPOSITO Eficacia/Producto
Microempresarios, trabajadores de 7.- Porcentaje de (Nº Empresas
microempresas que adquieren y beneficiarios atendidos por Participantes/Población
n.c. n.c. s.i. s.i.
aplican conocimientos y el Programa en relación a Objetivo)*100
habilidades claves para mejorar su la población objetivo del
desempeño laboral, en relación programa, por regiones.
con el foco de desarrollo de sus Eficacia/Producto
(Nº Beneficiarios
empresas y con el proyecto de 8.- Porcentaje de
desertores/Nº Beneficiarios
desarrollo regional en donde beneficiarios que desertan n.c. n.c. s.i. s.i.
del Programa)*100
ejerzan sus actividades. del Programa por
Regiones
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº Participantes
9.- Porcentaje de egresados/Total de
n.c. n.c. s.i. s.i.
beneficiarios egresados, participantes)*100
respecto al total de
beneficiarios

127
 Eficacia/Resultado
Intermedio
10.- Porcentaje de (Nº Trabajadores que aplican
beneficiarios egresados contenidos/Nº Beneficiarios
n.c. n.c. s.i. s.i.
aplicando contenidos Programa)*100
aprendidos, respecto al
total de beneficiarios
egresados.
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas capacitadas
11.- Porcentaje de vía Franquicia Tributaria y
capacitados vía Franquicia FONCAP
n.c. n.c. 17.4 % 0.0 %
Tributaria y FONCAP Microempresas/Fuerza de
microempresas en relación trabajo ocupada)*100
a la fuerza de trabajo
ocupada
Eficiencia/Producto
(Gasto (M$)/Nº de
12.- Gasto total promedio
Beneficiarios) n.c. n.c. 65 $ 74 $
del Programa por
beneficiario atendido
COMPONENTE 1 Eficacia/Producto ((Nº Cursos ejecutados Año
Cursos de capacitación gratuitos 13.- Variación anual 2005/Nº Cursos ejecutados
n.c. n.c. n.c. -82 %
de distintos contenidos, impartidos porcentual de número de Año 2006-1)-1)*100
a los microempresarios y cursos ejecutados
trabajadores de microempresas Eficacia/Producto
(Nº cursos ejecutados/Nº
por Organismos Técnicos de 14.- Porcentaje de cursos
cursos adjudicados)*100 n.c. n.c. 99 % 93 %
Capacitación en convenio con el ejecutados respecto del
Sence. total de cursos adjudicados
Eficacia/Proceso
(Nº OTEC ejecutores de
15.- Proporción de otec
cursos/Nº OTEC
que ejecutan respecto del n.c. n.c. s.i. 83 %
proponentes)*100
total de otec que postulan
cursos.

128
Eficacia/Resultado
Intermedio
16.- Variación anual
((Nº participantes desertores
porcentual de número de
Año 2005/Nº participantes
beneficiarios que desertan
desertores Año 2006-1)- n.c. n.c. s.i. s.i.
respecto del total de
1)*100
inscritos, por líneas
temáticas (Cursos
Transversales y/o
Técnicos)
Eficacia/Resultado
Intermedio (Nº de personas capacitadas
17.- Porcentaje de vía Franquicia Tributaria y
capacitados vía Franquicia FONCAP
n.m. n.m. 17.4 % 0.0 %
Tributaria y FONCAP Microempresas/Fuerza de
microempresas en relación trabajo ocupada)*100
a la fuerza de trabajo
ocupada
Eficiencia/Producto
(Gasto (M$)/Nº de
18.- Gasto anual promedio
Beneficiarios) n.c. n.c. 65 $ 74 $
en capacitación por
beneficiario del programa
Eficiencia/Proceso
19.- Costo promedio de los
cursos por alumno (Costo cursos ($)/Nº alumnos
egresados. (Análisis egresados) n.c. n.c. s.i. s.i.
nacional y regional,
temáticas, y de la región
donde se ejecute)
Eficiencia/Proceso
(Monto gastos administrativos
20.- Porcentaje de gastos
(M$)/Gasto Total Programa
administrativos, (estimado) n.c. n.c. 11 % 10 %
(M$))*100
respecto del gasto total del
programa

129
Economía/Producto
21.- Porcentaje de
(Ejecucion presupuestaria
ejecución presupuestaria,
(M$)/Presupuesto programa
respecto del monto n.c. n.c. 74 % 79 %
(M$))*100
asignado al Programa
(análisis nacional y
regional)
Calidad/Producto
22.- Duración promedio de (Nº horas cursos por lineas
los cursos en horas tematicas/Nº horas total
n.c. n.c. s.i. s.i.
separados líneas cursos)
temáticas. (Análisis
nacional y regional)
Calidad/Producto
Nº días inicio del curso-Nº
23.- Tiempo promedio
días adjudicación n.c. n.c. s.i. 10 días
entre la adjudicación y la
ejecución.
Calidad/Producto
24.- Porcentaje de (Nº alumnos satisfechos/Nº
alumnos egresados que se alumnos total del
n.c. n.c. s.i. s.i.
declara satisfecho con el Programa)*100
curso. (Análisis regional y
nacional)
Calidad/Proceso
Nº días adjudicacion-Nº días
25.- Tiempo promedio
preasignación n.c. n.c. s.i. 125 días
entre la preasignación, y la
adjudicación.
Calidad/Proceso
(Nº cursos supervisados/Nº
26.- Porcentaje de cursos
cursos adjudicados)*100 n.c. n.c. s.i. s.i.
supervisados. (Análisis
nacional y regional)

130
ANEXO 3: MATRIZ MARCO LÓGICO PROPUESTA POR EL PANEL

NOMBRE DEL PROGRAMA Programa FONCAP-Microempresas y Trabajadores Independientes

AÑO DE INICIO DEL PROGRAMA 2005
MINISTERIO RESPONSABLE Ministerio del Trabajo y Previsión Social
SERVICIO RESPONSABLE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo-SENCE
OBJETIVO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA Mejorar el capital humano de la fuerza laboral ocupada, promoviendo y administrando los
beneficios de la franquicia tributaria y los subsidios del Estado para la capacitación.
PRODUCTO ESTRATÉGICO AL QUE SE VINCULA EL PROGRAMA Capacitación a trabajadores de empresas.

INDICADORES
ENUNCIADO DEL OBJETIVO MEDIOS DE SUPUESTOS
Enunciado Fórmula de cálculo VERIFICACIÖN

1. Eficacia / Resultado Final

FIN Porcentaje de micro- (Nº de microempresas que Medición ex post con base en
empresas que aumentaron sus aumentaron sus ganancia encuesta a empresas
Contribuir a incrementar la productividad86 y ganancias anuales90 luego anuales luego de su beneficiarias, comparando
la estabilidad empresarial87 en el sector de las de su participación en el participación en el Programa con grupo de control
microempresas88, como, asimismo, la Programa / Nº de microempresas
empleabilidad89 de los trabajadores del sector egresadas del Programa) *
y sus niveles de ingreso. 100
2. Eficacia / Resultado Final (Nº de personas que
Porcentaje de personas que aumentaron sus ingresos Medición ex post con base en
aumentaron sus ingresos mensuales promedio luego de encuesta a egresados,
mensuales promedio luego de su participación en el comparando con grupo de
su participación en el Programa / Nº de personas control
Programa (análisis nacional, egresadas del Programa) *
regional y según género) 100
3. Eficacia / Resultado Final (Ganancias promedio de las
Tasa de variación anual de microempresas luego de su Medición ex post con base en
las ganancias promedio de las participación en el Programa encuesta a egresados,
microempresas luego de su / Ganancias promedio de las comparando con grupo de
participación en el Programa microempresas antes de su control
(análisis nacional, regional y participación ión en el
según rama de actividad Programa) * 100.
económica)

86
La productividad se define como la razón o cuociente entre los volúmenes de producción de una empresa y su dotación de personal.
87
Estabilidad empresarial es la capacidad de la empresa de mantenerse económicamente activa a lo menos en el corto plazo (hasta 3 años).
88
Microempresa: para los efectos del Programa y de la MML, microempresa es una unidad económica formalizada, es decir, que ha hecho iniciación de actividades, cuya
planilla anual de remuneraciones imponibles es inferior a 45 Unidades Tributarias Mensuales.
89
Conjunto de capacidades requeridas para ingresar, mantenerse y desarrollarse en el mundo del trabajo (definición extraída de: Programa Chilecalifica: Competencias
Laborales: Orientaciones para la Acción, Santiago de Chile, 2006; p. 15).
90
Ganancias: se entiende como la diferencia entre ingresos y gastos en un período determinado.
131
 4. Eficacia / Resultado Final ((Ingresos promedio de las
Tasa de variación anual de personas después de su Medición ex post con base en
los ingresos promedio de las participación en el Programa encuesta a egresados,
personas luego de su / Ingresos promedio de las comparando con grupo de
participación en el Programa personas antes de su control
(análisis nacional, regional y participación en el Programa)
según género) * 100

5. Eficacia / Resultado final Nº de microempresas

Porcentaje de microempresas egresadas del programa que Medición ex post con base en
que caen en inactividad91 se encuentran en inactividad encuesta a egresados,
económica, año t+1/ Nº de comparando con grupo de
microempresas egresadas del control
Programa, año t) * 100.
6. Eficacia / Resultado final ((Valor agregado / ingresos
Variación de la razón valor ex post) / (Valor agregado / Medición ex post con base en
agregado / ingresos de las ingresos ex ante) * 100 encuesta a empresas
microempresas beneficiarias beneficiarias, comparando
(análisis nacional, regional y Nota: valor agregado = con grupo de control.
por rama de actividad ganancias + remuneraciones
económica) Declaraciones del IVA de las
empresas

7. Eficacia / Resultado final (Nº de egresados que declara

Porcentaje de egresados del haber mejorado su Medición ex post con base en
Programa que declara haber empleabilidad año t / Nº encuesta de seguimiento a
mejorado su emplea-bilidad egresados año t) * 100 beneficiarios, comparando
(análisis nacional, regional, con grupo de control
por rama de actividad
económica y según género)

8. Eficacia / Resultado final Nº de egresados que declara

Porcentaje de egresados del haber mejorado la estabilidad Medición ex post con base en
Programa que declara haber de su microempresa año t / encuesta a egresados,
mejorado la estabilidad de su Nº egresados año t) * 100 comparando con grupo de
microempresa (análisis control
nacional, regional, por rama
de actividad económica y
según género)

91
Condición económica o financiera en que cae una microempresa que le impide realizar actividades comerciales, industriales o de prestación
de servicios.

132
 9. Eficacia / Producto Nº de personas beneficiarias
PROPÓSITO Porcentaje de personas egresadas año t / Nº de Registros de organismos de Existen políticas públicas de
egresadas, respecto del total personas participantes año t) capacitación fomento a las microempresas
Microempresarios y trabajadores de de personas participantes * 100 y al trabajo independiente.
microempresas adquieren y aplican (análisis nacional, regional y
conocimientos y habilidades claves para según género) La capacidad de la economía
mejorar su desempeño laboral de incrementar el producto
10. Eficacia / Producto (Nº de empresas beneficiarias nacional y el empleo presenta
Porcentaje de empresas egresadas año t / Nº de Registros de organismos de una tendencia ascendente.
beneficiarias egresadas, empresas participantes año t) capacitación
respecto del total de empresas * 100
participantes (análisis
nacional, regional y por rama
de actividad económica)
11. Eficacia / Resultado (Nº de beneficiarios
Intermedio egresados que declaran Medición ex post con base en
Porcentaje de beneficiarios aplicar los contenidos encuesta especializada a
egresados que declaran aprendidos año t / Nº de egresados
aplicar los contenidos beneficiarios egresados año t)
aprendidos, respecto del total * 100
de beneficiarios egresados
(análisis nacional, regional y
según género)
12. Eficacia / Resultado (Nº de beneficiarios
Intermedio desertores año t / Nº de Reportes internos de gestión
Porcentaje de beneficiarios beneficiarios del Programa del SENCE
que año t) * 100
desertan del Programa
(análisis nacional, regional y
según género)
13. Eficacia / Resultado ((Nº de participantes
Intermedio desertores año t + 1 / Nº de Reportes internos de gestión
Variación anual porcentual participantes desertores año t) del SENCE
del número de beneficiarios -1) * 100
que desertan respecto del
total de inscritos, por líneas
temáticas (Cursos
transversales y técnicos)
(análisis nacional, regional y
según género)

14. Eficacia / Resultado (Nº de egresados que

Intermedio declaran haber adquirido Encuesta especializada de
Porcentaje de beneficiarios conocimientos y habilidades seguimiento a egresados, con
egresados que declaran haber claves para su desempeño mediciones ex-ante y ex-post
adquirido conocimientos y laboral, año t / Nº de
habilidades claves para su egresados del Programa, año
desempeño laboral (análisis t) * 100.
nacional, regional y según
género)

133
 15. Eficacia / Producto (Nº de microempresas
Porcentaje de microempresas egresadas año t / Nº de Nómina de empresas
egresadas respecto del total microempresas que beneficiarias y estadísticas de
de microempresas que conforman la población la población objetivo
conforman la población objetivo, año t) * 100
objetivo (análisis nacional,
regional y por rama de
actividad económica)
16. Eficacia / Producto (Nº de personas egresadas,
Porcentaje de perso-nas año t / Nº de personas que Nóminas de beneficiarios y
egresadas respecto del total conforman la población estadísticas de la población
de personas que conforman la objetivo, año t) * 100 objetivo
población objetivo (análisis
nacional, regional y según
género)
17. Eficiencia / Producto Gasto efectivo del Programa,
Gasto promedio del año t / N° de beneficiarios Informes de ejecución
Programa por beneficiario inscritos, año t presupuestaria del SENCE
inscrito
(análisis nacional y regional)
COMPONENTES 18. Eficacia / Producto ((Nº de cursos ejecutados año Existen organismos
Variación anual porcentual t+1 / Nº de cursos ejecutados Registros y estadísticas del capacitadores interesados en
Cursos de capacitación gratuitos, de distintos del número de cursos año t) - 1) * 100 SENCE participar en el Programa,
contenidos, impartidos a microempresarios y a ejecutados (análisis nacional que cuentan con las
trabajadores de microempresas por y regional) competencias requeridas para
Organismos Técnicos de Capacitación en asumir y desarrollar acciones
convenio con el SENCE 19. Eficacia / Producto (Nº de cursos ejecutados, año de capacitación dirigidas a las
Porcentaje de cursos t / Nº de cursos adjudicados, Registros de control de microempresas.
ejecutados, respecto del total año t) * 100 ejecución del SENCE
de cursos adjudicados
(análisis nacional y
regional)
20. Eficacia / Producto (Nº de cursos ejecutados año
Porcentaje de cursos t / Nº de cursos pre- Registros de control de
ejecutados, respecto del seleccionados año t) * 100. ejecución del SENCE
total de cursos pre-
seleccionados (análisis
nacional y regional)

21. Eficacia / Proceso (Nº de OTEC ejecutores de Registros de control de

Porcentaje de OTEC que cursos año t / Nº de OTEC ejecución del SENCE
ejecutan respecto del total de con cursos pre-seleccionados
OTEC que resultan con año t) * 100
cursos pre-seleccionados

134
 22. Calidad/Producto *
Duración promedio de los Total horas de instrucción Registros de control de
cursos en horas (análisis impartidas, año t / Nº de ejecución del SENCE
nacional, regional y por áreas cursos ejecutados, año t
temáticas)
23. Calidad/Producto (Nº de alumnos egresados
Porcentaje de alumnos que se declara satisfecho con Encuestas de opinión ex post
egresados que se declara la calidad y cantidad de los a egresados
satisfecho con contenidos entrega-dos por el
la calidad y la cantidad de los Programa, año t / Total de
contenidos entregados por el alumnos egresados, año t) *
Programa (análisis nacional, 100
regional y según género)
24. Calidad / Proceso (Nº de cursos supervisados Informes de fiscalización de
Porcentaje de cursos año t / Nº de cursos cursos del Programa. SENCE
supervisados ejecutados año t) * 100
(análisis nacional y regional)
25. Calidad / Proceso (Sumatoria del N° de días Resoluciones Exentas del
Tiempo promedio (semanas) transcurridos SENCE de Cursos
transcurrido entre la entre la preasignación y la Preasignados y de Cursos
preasignación y la adjudicación, año t / Adjudicados
adjudicación de los cursos Sumatoria del N° de cursos
(análisis nacional y regional) adjudicados, año t) * 100.

26. Calidad / Proceso (Sumatoria del N° de días Resoluciones Exentas del

Tiempo promedio (semanas) transcurridos entre SENCE de Adjudicación de
transcurrido entre la la adjudicación y el inicio de Cursos y oficios de las
adjudicación y la ejecución cada curso, año t / Sumatoria Direcciones Regionales
de los cursos del N° de cursos ejecutados, SENCE autorizando el inicio
(análisis nacional y regional) año t) * 100. de los cursos

27. Eficacia/Resultado ((Nº de personas

Intermedio participantes, año t+1 / Nº de Reportes internos de gestión
Variación anual porcentual del personas participantes, año t) del SENCE
número de personas -1) * 100
participantes según sexo
28. Eficacia/Resultado ((Nº de microempresas
Intermedio participantes, año t+1 / Nº de Reportes internos de gestión
Variación anual porcentual microempresas participantes, del SENCE
del número de año t) -1) * 100
microempresas participantes
por Región y sector
económico

135
 29.Economía/Producto (Gasto efectivo del Programa,
Porcentaje de ejecución año t / Presupuesto asignado Registros de control de
presupuestaria, respecto al Programa, año t) * 100 ejecución presupuestaria del
del monto asignado al SENCE
Programa
(análisis nacional y regional)

30. Eficiencia/Proceso (Gasto efectivo del Programa,

Costo promedio de los año t / Nº de alumnos Registros de control de
cursos por alumno egresados, año t) * 100 ejecución y pagos del
egresado (análisis SENCE
nacional, regional y por
área temática)

31. Eficiencia/Proceso (Gasto efectivo del Programa,

Costo promedio por curso año t / Nº de cursos Registros y control de
ejecutado ejecutados, año t) * 100 ejecución y pagos del
(análisis nacional, regional y SENCE
por áreas temáticas)

32. Eficiencia/Proceso (Gastos administrativos del Reportes internos de gestión

Porcentaje de gastos Programa, año t / Gasto y ejecución presupuestaria92.
administrativos, respecto ejecutado total del Programa,
del gasto total del año t) * 100
Programa
(análisis nacional)
ACTIVIDADES
El Programa se desarrolla en ciclos anuales
que comprenden las siguientes actividades:

Asignación del presupuesto global del

Programa.

Diagnóstico regional con estudios de demanda

regional, mediante la aplicación de un Proceso
de Levantamiento de dicha demanda,
considerando una adecuada segmentación y
focalización de los beneficiarios potenciales.

Diseño y preparación de las Bases de

Licitación de los cursos.

Definición del proceso de levantamiento,

revisión y evaluación de las ofertas técnicas de

92
De acuerdo con SENCE, los gastos administrativos del Programa deben estimarse, ya que no existe una cuenta especial para ellos.

136
los OTEC.

Ejecución de la licitación.

Implementación del proceso de evaluación,

selección y adjudicación de las propuestas de
los OTEC.

Difusión de información sobre la ejecución del

Programa.

Ejecución del Programa.

Monitoreo y control de ejecución del Programa

(fiscalización, pagos, calidad, etc.)

Pago a OTEC según convenios

137
Dirección de Presupuestos
División de Control de Gestión
ANEXO 4: FICHA DE PRESENTACIÓN DE ANTECEDENTES PRESUPUESTARIOS Y DE GASTOS

I. Instrucciones Generales

Para efectos de comparar presupuestos y gastos, estos deben ser expresados en moneda de igual valor.
Para actualizar los valores en pesos nominales a valores en pesos reales del año 2007, se debe
multiplicar los primeros por los factores señalados en la siguiente tabla:

I. Información de la Institución Responsable del Programa Período 2003-2006

(en miles de pesos año 2007)
AÑO FACTOR
2003 1,114
2004 1,103
2005 1,070
2006 1,035
2007 1.000

1.1. Presupuesto y Gasto Devengado93 de la Institución Responsable del Programa

• Se debe señalar el total de presupuesto y gasto94 correspondiente a la institución responsable

(Subsecretaría, Servicio, Dirección, según corresponda) de la ejecución del programa en evaluación, en
los ítemes de: (i) personal, ii) bienes y servicios de consumo, iii) inversión, iv) transferencias y v) otros.

• Corresponde al presupuesto inicial aprobado en la Ley de Presupuestos.

Cuadro N°1
Presupuesto Inicial y Gasto Devengado de la Institución Responsable del Programa
(En miles de pesos año 2007)

AÑO 2005 Presupuesto Inicial Gasto Devengado

Monto %
Personal 3.203.143 3.927.821 123%
Bienes y Servicios de 1.278.924 1.831.623 143%
Consumo
Inversión 270.722 324.624 120%
Transferencias 18.991.314 15.574.869 82%
Otros (Identificar)
TOTAL 23.744.104 21.658.937 91%

93
Gasto devengado corresponde a todas las obligaciones en el momento que se generen, independientemente de que éstas
hayan sido o no pagadas (Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de
2005).
94
Ver capítulos VII, VIII y IX de documento “Evaluación de Programas. Notas Técnicas”, División de Control de Gestión, DIPRES, 2007; en
www.dipres.cl , Publicaciones, Control de Gestión Pública.
AÑO 2006 Presupuesto Inicial Gasto Devengado
Monto %
Personal 3.567.918 3.964.620 111%

Bienes y Servicios de 1.946.912 1.751.982 90%

Consumo
Inversión 323.026 97.944 30%

Transferencias 24.973.305 25.027.028 100%

Otros (Identificar)
TOTAL 30.811.160 30.841.574 100%

AÑO 2007 Presupuesto Inicial

Personal 3.800.073
Bienes y Servicios de 1.983.139
Consumo
Inversión 323.025
Transferencias 32.893.115
Otros (Identificar)
TOTAL 38.999.352

Fuente: Ley de presupuestos; año 2005, 2006, 2007. Sercom. Sigfe.

Notas:
- Los porcentajes de ejecución se ven abultados, dado que, se basan en el presupuesto inicial y no
en el Ley final de presupuestos. Los porcentajes considerando la Ley final serian 103%, 88%, 87%
y 51% respectivamente, lo que lleva a un total de ejecución de 59%.
- En el caso 2006 sucede algo similar. Y considerando la Ley final los porcentajes son; 99%, 86%,
30% y 65% respectivamente, con un total de 68% de ejecución. La baja ejecución de Inversión se
dio por la no ejecución del proyecto informático (licitación desierta). La que de todas formas se
realizara durante el 2007.
- Los gastos corresponden a los gastos devengados.

II. Información Específica del Programa, Período 2003-2006

(en miles de pesos año 2007)

2.1. Fuentes de Financiamiento del Programa

• Corresponde incluir las fuentes de financiamiento del programa2, sus montos (presupuesto) y
porcentajes respectivos. Las fuentes a considerar son las siguientes:

Fuentes Presupuestarias:

(a) Asignación específica al Programa es aquella que se realiza con cargo al presupuesto asignado a
la institución responsable mediante la Ley de Presupuestos del Sector Público.

(b) Asignación institución responsable para soporte administrativo: son los recursos financieros
aportados al Programa por la institución responsable del mismo y que están consignados en la

139
 Ley de Presupuestos en el ítem 21 “Gastos en Personal” e ítem 22 “Bienes y Servicios de
Consumo”, 29 “Adquisición de Activos No Financieros” u otros, del presupuesto de la institución
responsable respectiva.

(c) Los aportes en otras instituciones públicas: son los recursos financieros incorporados en el
presupuesto de otros organismos públicos (Ministerios, Servicios y otros), diferentes al
responsable del programa. Corresponde incluir el detalle de dichos montos identificando los
organismos públicos que aportan.

Fuentes Extrapresupuestarias: son los recursos financieros, que no provienen del Presupuesto del
Sector Público tales como: aportes de Municipios, organizaciones comunitarias, los propios
beneficiarios de un programa, privados o de la cooperación internacional. Corresponde incluir el detalle
de los montos provenientes de "otras fuentes de financiamiento” identificando las fuentes.

Cuadro N°2
Fuentes de Financiamiento del Programa (En miles de pesos año 2007)
Fuentes de 2003 2004 2005 2006 2007 Variación
Financiamiento 03-05
% % Monto % Monto % Monto %
1. Presupuestarias95
1.1. Asignación 4.365.600 89 5.172.480 90 5.172.481 90
específica al Programa
1.2. Asignación 550.629 11 569.249 10 589.173 10
institución responsable
para soporte
administrativo (ítem 21,
22 y 2996, entre otros)
1.3. Aportes en
presupuesto de otras
instituciones públicas97
2.
Extrapresupuestarias
98

Total 4.916.229 100 5.741.729 100 5.761.654 100

Fuente: planillas internas, Sercom, Sigfe.

Nota: en el punto 1.1 no se han considerado los seguros.
Nota: Si no se cuenta con información de presupuesto para alguno de los ítemes, incluir información de
gastos, explicitando esto en nota al pie de página.

95
Las Fuentes Presupuestarias corresponden al presupuesto asignado en la Ley de Presupuestos aprobada por el Congreso
Nacional.
96
Son los recursos financieros aportados al Programa por la institución responsable del mismo y que están consignados en la Ley de
Presupuestos en los subtítulos 21 “Gastos en Personal” e ítem 22 “Bienes y Servicios de Consumo” y 29 “Adquisición de Activos No
Financieros”, u otro, del presupuesto de la institución responsable respectiva.
97
Los aportes en presupuesto de otras instituciones públicas: son los recursos financieros incorporados en el presupuesto de
otros organismos públicos (Ministerios, Servicios y otros), diferentes al responsable del programa.
98
Fuentes Extrapresupuestarias : son los recursos financieros, que no provienen del Presupuesto del Sector Público tales como:
aportes de Municipios, organizaciones comunitarias, los propios beneficiarios de un programa, privados o de la cooperación
internacional.

140
2.2. Información Presupuestaria del Programa respecto del Presupuesto de la Institución
Responsable

Corresponde incluir en la primera columna los montos del presupuesto inicial de la Institución
Responsable, considerando la totalidad de los recursos institucionales. La cifras de este cuadro deben
coincidir con los totales anuales del Cuadro N°1 “Presupuesto Inicial y Gasto Devengado de la Institución
Responsable del Programa”. En la segunda columna corresponde incluir los montos del presupuesto
inicial del Programa. Las cifras deben coincidir con aquellas de los puntos 1.1. y 1.2. del Cuadro N°2
anterior.

Cuadro Nº3
Porcentaje del Presupuesto Inicial del Programa en relación al Presupuesto Inicial del Servicio
Responsable (En miles de pesos año 2007)

Año Presupuesto Inicial Presupuesto Inicial del %

de la Institución Programa
responsable
2003
2004
2005 23.744.104 4.365.600 18%
2006 30.811.160 5.172.480 17%
2007 38.999.352 5.172.481 13%
Fuente: Sercom; Sigfe

2.3. Gasto Total del Programa

• Se debe señalar el total de gasto por año del Programa, incluidos aquellos con cargo a los recursos
aportados por otras instituciones públicas o provenientes de las otras fuentes señaladas en el cuadro
Nº 2.

• El monto total de gasto del programa para cada año debe ser igual al monto total del Cuadro N°7
“Gastos de Administración del Programa y de Producción de los Componentes del Programa” del
respectivo año.

Cuadro N°4
Gasto Total del Programa
(En miles de pesos año 2007)
AÑO Gasto Devengado Otros Gastos100 Total Gasto del
del Presupuesto99 Programa
2003
2004
2005 3.349.834 0 3.349.834

2006 6.190.928 0 6.190.928

Fuente: estimaciones, basadas en Sercom, Sigfe.

99
Los montos consignados en la columna “Gasto Devengado” corresponden al gasto con cargo a los recursos consignados en los puntos 1.1. y
1.2. del Cuadro N°2 “Fuentes de Financiamiento.
100
Corresponde a gastos con cargo a recursos aportados por otras instituciones públicas o privadas (puntos 1.3. y 2 del cuadro N°2 “Fuentes de
Financiamiento del Programa”).

141
2.4. Presupuesto y Gasto Devengado del Programa

• Se debe señalar el total de presupuesto y gasto del programa en evaluación, en los itemes de: (i)
personal, (ii) bienes y servicios de consumo, (iii) inversión, y (v) otros. En la medida que esto no sea
posible, por estar algunos o la totalidad de estos itemes en clasificaciones presupuestarias más
amplias, se debe realizar la estimación correspondiente, asumiendo el programa respectivo como un
Centro de Costos (Adjuntar anexo de cálculo y supuestos de dicha estimación).

• El presupuesto inicial corresponde al presupuesto inicial aprobado en la Ley de Presupuestos del

Sector Público.

• El gasto devengado corresponde a todas las obligaciones en el momento que se generen,

independientemente de que éstas hayan sido o no pagadas 101.

• La información contenida en este punto debe ser consistente con la del Cuadro N°4 “Gasto Total del
Programa”, en lo que se refiere a gasto devengado del presupuesto inicial.

Cuadro N°5
Presupuesto Inicial y Gasto Devengado del Programa (En miles de pesos año 2007

AÑO 2005 Presupuesto Inicial Gasto Devengado

Monto %
Personal 254,323 254,323 100

Bienes y Servicios de 114,166 114,166 100

Consumo
Inversión 54,204 54,204 100

Otros (Identificar)
Total 422,693 422,693 100

AÑO 2006 Presupuesto Inicial Gasto Devengado

Monto %
Personal 342,500 342,500 100

Bienes y Servicios de 153,749 153,749 100

Consumo
Inversión 72,998 72,998 100

Otros (Identificar)
Total 569,247 569,247 100

Las estimaciones de los gastos de administración fueron realizadas en base a la ejecución de cada año, lo
que explica el 100% de gasto devengado.

101
Fuente: Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación - Oficio C.G.R. N° 60.820, de 2005.

142
 2.5. Gasto de Producción de los Componentes del Programa

• Se debe señalar el monto total de gastos involucrados en la producción de cada componente del
programa2. En los casos que corresponda se debe hacer el desglose por región.

Cuadro N°6
Gasto de Producción de los Componentes del Programa
En miles de pesos año 2007

AÑO 2005 I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

Componente 128,123 193,099 62,890 62,143 153,318 143,674 276,064 174,890 40,602 169,971 0 28,809 489,606 1,923,190
1
Total 128,123 193,099 62,890 62,143 153,318 143,674 276,064 174,890 40,602 169,971 0 28,809 489,606 1,923,190

AÑO 2006 I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

Componente 378,278 278,387 150,871 494,506 823,493 450,625 1,024,122 1,068,813 509,035 1,275,022 780,767 138,289 1,892,477 9,264,685
1
Total 378,278 278,387 150,871 494,506 823,493 450,625 1,024,122 1,068,813 509,035 1,275,022 780,767 138,289 1,892,477 9,264,685

Fuente: Sigfe, planillas Intranet.

2.6. Gastos de Administración del Programa y Gastos de Producción de los Componentes del
Programa

• Corresponde señalar el desglose del gasto en: (i) gastos de administración y (ii) gastos de producción
de los componentes del programa.

• Los gastos de administración se definen como todos aquellos desembolsos financieros que están
relacionados con la generación de los servicios de apoyo a la producción de los componentes, tales
como contabilidad, finanzas, capacitación, evaluación, monitoreo, etc102.

• Los gastos de producción de los componentes del programa son aquellos directamente asociados a la
producción de los bienes y/o servicios (componentes) del programa, tales como pago de subsidios,
becas, prestaciones de salud, etc2.

Cuadro N°7
Gastos de Administración y Gastos de Producción de los Componentes del Programa
En miles de pesos año 2007

AÑO Gastos de Gastos de Producción Total Gasto del

Administración de los Componentes103 Programa

102
Ver capítulo VIII de documento “Evaluación de Programas. Notas Técnicas”, División de Control de Gestión, DIPRES, 2007; en
www.dipres.cl, Publicaciones, Control de Gestión Pública.

143
 2005 422,693 1,923,190 2,345,883

2006 569,247 9,264,685 9,833,932

Fuente: Sigfe, Sercom, Intranet.

Nota:

- Los gastos de administración fueron calculados sobre estimaciones y devengamientos

efectivamente ocurridos durante los años 2005 y 2006.
- Para los gastos en personal se tomo la planilla actual de trabajadores que están registrados en la
Unidad de Recursos Humanos relacionados con el Foncap y considerando la información
entregada por Foncap Central (listado de encargados regionales).
- A si mismo los viáticos, se calcularon sobre la base de cursos fiscalizados y valor de
fiscalización104 según región.
- Los gastos en bienes y servicios se calcularon bajo la base efectivamente entregada a cada región
para efectuar estos gastos y, considerando la cantidad de programas que atienden.
- Por ultimo los gastos en inversión se calcularon sobre la inversión efectivamente realizada,
considerando de este total institucional, el 1% para el programa Foncap. Este uno por ciento, se
traduce a los gastos efectivamente realizados por el Departamento de Capacitación en Empresas y
las Regionales, considerando el número de programas que atienden.
- Para el caso de este programa los criterios utilizados para el presupuesto anual del programa, en
el caso de los gastos de administración se asumen dentro de los sub títulos Institucionales y se ha
tratado de mantener la tendencia de los requerimientos del comienzo del programa. En el caso de
los recursos asociados a la capacitación (componente) estos se calcula bajo la meta que estipulan
los encargados del programa.

103
Las cifras para cada año de esta columna deben coincidir con las cifras totales anuales del Cuadro N°6 Gasto de Producción
de los Componentes del Programa.
104
Valor tomado de estudio realizado por Chile Califica.

144
Dirección de Presupuestos
División de Control de Gestión
Anexo 5: Cuadro Análisis de Género

CUADRO DE ANALISIS DE GENERO

INFORMACIÓN DEL PROGRAMA EVALUACION DEL PROGRAMA RECOMENDACIONES

Nombre del Producto Objetivo del ¿Corresponde ¿Se debió ¿Se debió ¿Se debió ¿Se debió Realizar un estudio
Programa Estratégico Programa incorporación incorporar en incorporar en incorporar en incorporar en para verificar si existen
Asociado. Enfoque de la definición definición de provisión del la formulación factores que puedan
Género en el de la propósito o servicio? de inhibir la participación
¿Aplica Programa población componente? Si/No indicadores? de mujeres,
enfoque de según objetivo? Si/No Si/No específicamente, en el
género? evaluación? Si/No Programa, tal que sirva
de base para evaluar
modificaciones de su
¿Se ¿Se ¿Se ¿Se diseño a fin de
incorpora? incorpora? incorpora? incorpora? neutralizar dichos
Si/No Si/No Si/No Si/No factores.

Satisfactoria- Satisfactoria- Satisfactoria- Satisfactoria-

mente / mente / mente / mente /
Insatisfactoria- Insatisfactoria- Insatisfactoria- Insatisfactoria-
mente mente mente mente

FONCAP – No Los Si No No Si Si
Microempresas beneficiarios
y Trabajadores adquieren y
Independientes aplican
conocimientos
y habilidades No No No No
clave para
mejorar su
desempeño
laboral, en
concordancia
con las
estrategias de
desarrollo
regional
Dirección de Presupuestos
División de Control de Gestión

Anexo 6: BASES CONCEPTUALES PARA DISEÑAR UN SUBSIDIO PARA LA CAPACITACIÓN EN

LAS MICROEMPRESAS

¿Por qué las empresas pequeñas invierten poco en capacitación?

Una abundante evidencia a nivel mundial muestra que las pequeñas empresas demandan muy poca
capacitación en comparación con las grandes, aunque existan subsidios u otras políticas públicas para
estimular esa demanda. En el caso de Chile, un estudio reciente patrocinado por la Universidad de Chile
encontró que el año 1996 apenas el 0,4% de las microempresas (MIE) -que representan el 80% de
universo empresarial del país- realizaron acciones de capacitación, en tanto que en el sector de las
grandes empresas –que representan menos del 1% del universo empresarial- un 80% llevaron a cabo
acciones de capacitación 105.

Entre las hipótesis más plausibles que se han sugerido para explicar el fenómeno de la baja demanda de
capacitación en las microempresas vale la pena destacar las siguientes:

1. Las MIE tienen menos necesidades de capacitación debido a que sus técnicas de producción y
gestión son más simples.

2. Gran parte de los trabajadores de las MIE tiene baja escolaridad, lo que limita sus posibilidades de
acceso a los programas de capacitación.

3. Las MIE tienen relativamente pocas alternativas de inversión en capacitación suficientemente

rentables, debido a que el costo de un curso representa para ellas una carga muy pesada con
relación a sus ingresos; en otras palabras, el costo de oportunidad de la capacitación es
demasiado alto para las microempresas y los trabajadores de bajos ingresos. Por ejemplo, un
curso de capacitación de 100 horas y un costo de $400.000 representa el 10% de los ingresos de
una MIE que factura $4.000.000 anuales; en cambio, para una empresa que factura 400.000.000
anuales el mismo curso equivales apenas al 0,1% de sus ingresos.

4. El mercado de la capacitación no genera suficientes incentivos para las inversiones en

capacitación, especialmente en el sector de las MIE.

¿Es deseable que las empresas pequeñas inviertan más en capacitación?

Sólo las dos últimas hipótesis justifican una intervención del Estado para estimular la demanda de
capacitación en las MIE, aunque por diferentes razones. En el primer caso por consideraciones de
equidad, y en el segundo por razones de eficiencia económica. Sin embargo, conviene tener presente que
si lo que prima es un criterio de equidad (por ejemplo, aliviar la pobreza) en general resulta mejor hacerlo
mediante transferencias de ingresos a los beneficiarios, ya que de esta manera se respetan las
preferencias de las personas. En efecto, por años la teoría económica ha reconocido que, en general, las
transferencias en dinero permiten alcanzar un mayor nivel de bienestar a los beneficiarios que las
transferencias en especie, con igual costo para el Estado; o, igualmente, que los beneficiarios pueden
alcanzar el mismo nivel de bienestar con un menor gasto público mediante las transferencias en dinero.
En síntesis, el argumento estándar es que las transferencias en especie son generalmente ineficientes del
punto de vista económico, salvo que se trate de “bienes meritorios” cuyo disfrute se considere socialmente
deseable, independiente de las preferencias de los consumidores (por ejemplo, vacunas gratuitas para
niños de hogares pobres), o que el mercado privado adolezca de fallas que impiden optimizar la

105
“Evaluación del sistema de capacitación en Chile”, pg 38. O. Jara. Editorial Universitaria. 2002
producción y consumo de los bienes en cuestión. En el caso de la capacitación en las pequeñas
empresas, es precisamente el argumento de las fallas del mercado el que provee el mayor sustento
racional para la intervención correctora del Estado.

Fundamentos de los programas públicos de capacitación gratuita para trabajadores de menores

recursos

Los programas públicos de capacitación gratuita no están inspirados tanto en el propósito de corregir una
desigualdad de oportunidades, como en la idea que la rentabilidad social de la capacitación es mayor que
la rentabilidad privada debido a que el mercado no genera incentivos adecuados, lo que inhibe o
distorsiona la demanda privada de capacitación. En tal caso se justifica una intervención correctora del
Estado, que puede adoptar distintas formas, como difusión de información, regulación del mercado,
otorgamiento de garantías del Estado, provisión directa de los servicios, e incentivos a la oferta o
demanda de dichos servicios, o una combinación de diferentes instrumentos.

La brecha entre la valoración social y la valoración privada de la capacitación tiene que ver con las
distintas percepciones del impacto de la capacitación en la productividad laboral, por una parte, y los
ingresos de la empresa o el trabajador que se capacita, por otra. La valoración social refleja el impacto
esperado en el bienestar general de los consumidores como resultado del aumento de la productividad
laboral, en tanto que la valoración privada se refiere a los retornos esperados por parte de la empresa o
trabajador que invierten en capacitación. Estas distintas percepciones se explican por una serie de fallas
del mercado que inhiben y distorsionan la demanda y la oferta privada de capacitación, y que tienen que
ver principalmente con los aspectos siguientes:

Las dificultades de acceso al crédito para las personas y empresas de escasos recursos que
desean invertir en capital humano. En efecto, dadas las diferenciales de tasa de interés según la
garantía del prestatario, el costo del crédito para capacitación en este sector puede mayor que el
costo directo de la capacitación. El problema se debe a que la propiedad del capital humano es
intransferible, lo que impide constituirlo como garantía de un crédito. La intransferibilidad del capital
humano también es un factor que inhibe la inversión de las empresas en capacitación, ya que la
empresa no es la dueña del capital sino el trabajador que recibe la capacitación, y este puede dejar
la empresa o reclamar una salario mayor para permanecer en ella.

La falta de información de los usuarios y proveedores en el mercado de servicios de capacitación,

especialmente en el sector de las microempresas y los trabajadores independientes. Particular
relevancia tiene el problema de la falta de información sobre la calidad de la capacitación, ya que
ésta no puede ser apreciada por el usuario antes de contratar el servicio, y la mala calidad de la
capacitación difícilmente puede ser objeto de garantía o reclamo ante la justicia. La dificultad de los
usuarios para apreciar a priori la calidad de la oferta de capacitación se destaca en un reciente
estudio, patrocinado por el SENCE, sobre las percepciones de las MIE frente al tema de la
capacitación, en el cual se señala que “(los microempresarios) quieren que (el SENCE) sea el
organismo que se haga responsable de (velar por) la calidad de los cursos” ya que algunos se han
sentido estafados por los organismos de capacitación 106.

La volatilidad de la demanda privada de capacitación y el hecho de que esta se sostenga

artificialmente en un subsidio de duración incierta inhibe las inversiones de los proveedores de
estos servicios en proyectos de largo plazo, como las inversiones en infraestructura, investigación
educativa, capacitación de instructores, y equipamiento necesario para enseñar tecnologías
“duras”.

106
“Percepción de identidad, del SENCE y la capacitación por parte de microemprearios y trabajadores independientes”, pgs 36 y 39. M. Riquelme
et al. Cuadernos de Estudios N° 1. SENCE, 2005

148
 La atomización de la demanda -esto es, el reducido número de participantes que puede aportar
cada microempresa a los programas de capacitación- induce a los proveedores a ofrecer cursos
generales (por ejemplo, computación) que no necesariamente satisfacen las necesidades y
condiciones específicas de cada empresa en particular. Este problema tiene que ver con la
pertinencia de la capacitación ofrecida a las MIE. Al respecto un estudio reciente de la Universidad
de Chile señala que en general los cursos del FONCAP para las micro y pequeñas empresas
tienen poca relación con las necesidades específicas de éstas, y que los proveedores actúan con
la lógica de diseñar cursos generales de interés común a varias empresas 107.
La poca conciencia que existe entre los usuarios acerca de sus necesidades de capacitación y sus
eventuales beneficios.

La existencia de externalidades; esto es, el derrame de costos o beneficios para otras personas o
empresas por los cuales la actividad causante no paga (externalidades negativas) o no recibe una
retribución (externalidades positivas). En el caso de la capacitación de trabajadores de MIE e
independientes de escasos recursos, se trata de beneficios gratuitos que aprovechan otros
sectores de la población, el mercado o la sociedad entera, relacionados con cuestiones tales
como: el fortalecimiento del espíritu emprendedor e innovador; la contribución a la reducción de las
conductas antisociales; la inserción de las MIE en el sector moderno y dinámico de la economía; el
estímulo al emprendimiento y las inversiones en virtud del aumento del stock de trabajadores
capacitados, y el desarrollo de un mercado más eficiente de servicios de capacitación.

La incertidumbre respecto a los retornos de la inversión en capacitación para las empresas que
capacitan a sus trabajadores. Al no ser el capital humano propiedad de la empresa sino del
trabajador que se capacita, existe el riesgo de perder la inversión si el trabajador abandona la
empresa o aumenta el costo de retenerlo. El problema surge especialmente con los programas de
desarrollo de competencias generales que son transferibles en el mercado de trabajo, cuestión que
afecta con mayor intensidad a las empresas pequeñas cuyos niveles salariales y condiciones de
empleo son inferiores al promedio del mercado. Al respecto, en el año 2000, mientras el 24,4% de
los trabajadores en las microempresas percibían menos de un salario mínimo, la proporción bajaba
a 6,5% en las empresas de 200 trabajadores y más 108 . De otra parte, un estudio realizado en
Chile con datos del Instituto Nacional de Estadística y la encuesta CASEN del año 2003 revela que
el promedio nacional de asalariados con empleo permanente alcanzaba a 75%, porcentaje que se
reducía a sólo un 53% entre los asalariados del primer quintil de ingresos; así mismo, en las
empresas con 2 a 5 trabajadores sólo un 53% tenía contrato de trabajo, porcentaje que aumenta a
93% en las empresas con 200 y más trabajadores 109. Condiciones como las señaladas hacen que
las empresas más pequeñas sean más vulnerables al drenaje de su personal calificado por parte
de otras empresas. Cabe señalar que numerosas encuestas, realizadas en diversos países,
señalan que el temor de perder a los trabajadores capacitados o aumentar el costo de retenerlos
es la principal causa de la baja inversión en capacitación que se observa entre las empresas más
pequeñas. Al respecto, es interesante destacar un resultado de un reciente estudio de la
Universidad de Chile que corrobora la realidad del riesgo del “drenaje” de los trabajadores
capacitados en las microempresas, donde aparece que un 24 % de los trabajadores capacitados
cambió de empresa después del programa versus un 8 % de no capacitados 110.

La Figura 1 presenta una visión integrada de las principales fallas del mercado de la capacitación,
especialmente en el sector de las microempresas y trabajadores independientes.

107
Estudio de evaluación de impacto del Programa de Capacitación para Micro y Pequeñas Empresas”, pg.130. Departamento de Economía,
Universidad de Chile, 2003
108
“Chile: indicadores para analizar el ajuste del salario mínimo”, pg 12. Organización Internacional del Trabajo. Documento de Trabajo, 2002
109
Una deuda con los trabajadores”, pgs 1 y 2. Instituto Libertad y Desarrollo. Temas Públicos 710, 2005
110
“Estudio de evaluación de impacto del Programa de Capacitación para Micro y Pequeñas Empresas”, pg 79. Departamento de Economía,
Universidad de Chile, 2003

149
Pero la intervención del Estado no está exenta de problemas

Aunque existan fallos de mercado y desigualdades sociales que justifiquen la intervención correctora del
Estado –como en el caso de los programas de capacitación gratuitos para las microempresas- hay que
tener presente que esta clase de intervención no está exenta de problemas y puede generar costos
adicionales, que hasta pueden ser mayores que los del problema que se pretende resolver. Entre esos
costos cabe destacar: los gastos administrativos de los programas públicos, que suelen ser altos; los
riesgos de la corrupción y el clientelismo político en la asignación de los beneficios; el efecto de incentivos
perversos que inducen al desperdicio de recursos (por ejemplo, los usuarios tienden a prestar poca
atención al precio y la calidad de los servicios cuando estos son gratuitos), los riesgos de fraude, los
controles de costos débiles, así como las ineficiencias e inequidades derivadas de una mala identificación
del problema o un mal diseño del programa. Y todo ello sin mencionar las distorsiones que generan los
impuestos que financian los programas públicos.

Análisis macroeconómico de la demanda y oferta de capacitación en el sector de las

microempresas

De acuerdo al modelo clásico del mercado privado de un bien, en condiciones de competencia perfecta
los usuarios y los proveedores compran y venden hasta alcanzar un punto en que el costo de proveer una
unidad adicional del bien supera el valor que esta tiene para los usuarios: en ese nivel el mercado está en
equilibrio y la asignación de los recursos es eficiente. El concepto clásico la demanda postula que existe
una relación inversa entre el precio del bien y la cantidad demandada por los consumidores: si el precio
baja la cantidad demandada sube, y viceversa. Así, un diagrama de la demanda de un bien normal, con el
precio representado en el eje vertical y la cantidad demanda en el eje horizontal, muestra una línea
descendente hacia la derecha.

150
Figura 1 ARBOL DE PROBLEMAS DEL MERCADO DE LA CAPACITACION

riesgo de alto costo

incapacidad del crédito
de pago

dinámica del incertidumbre demanda preferente de

mercado de sobre retornos cursos específicos y
trabajo de la puntuales
capacitación

falta de
información

demanda-oferta
desconocimiento de las de capacitación
necesidades propias distorsionadas
de capacitación

existencia de demanda privada

externalidades no considera toda la
rentabilidad social

atomización de la oferta preferente de cursos

demanda generales

poca oferta de
volatilidad e poca inversión capacitación
incertidumbre de para mejorar en tecnologías
la demanda oferta formativa duras

151
El precio que está dispuesto a pagar un consumidor por un bien mide el valor que para éste tiene la última
unidad consumida; por ejemplo, si a un precio unitario de $ 100 se consumen 10 unidades de un bien,
significa que $ 100 es el valor que los consumidores le asignan a la décima unidad consumida.

La forma clásica descendente de la línea de demanda refleja el hecho de que a medida que se consume
más de un bien, el beneficio que obtiene el consumidor con cada unidad adicional es cada vez menor,
conforme al principio de la “utilidad marginal decreciente”.

A su vez, la oferta de un bien se representa normalmente por una línea ascendente hacia la derecha,
reflejando el hecho de que la producción de unidades adicionales sucesivas tiene generalmente un costo
creciente. La Figura 2 muestra un diagrama clásico de la oferta y demanda de un bien en un mercado
perfecto.

Figura 2 OFERTA Y DEMANDA DE UN BIEN EN UN MERCADO PERFECTO

Precio

F
O
D Cantidad producida/demandada

La demanda de capacitación de las empresas tiene una característica particular que vale la pena resaltar:
su naturaleza de “demanda derivada”; esto significa que las empresas demandan capacitación
fundamentalmente por necesidades derivadas de sus operaciones, y no por gusto. En otras palabras, la
capacitación se considera un insumo productivo (un “medio”) y no un bien de consumo (un “fin” en sí
mismo). Por eso, la demanda de capacitación de las empresas tiende a ser relativamente insensible al
precio, lo que implica que alzas o bajas importantes en el precio no afectan significativamente la cantidad
demandada, en jerga económica se dice que es una “demanda inelástica”. Una evidencia en este sentido
es el hecho de que el incentivo tributario para la capacitación en Chile ha experimentado recortes del
beneficio en distintos momentos de su historia (por ejemplo, disminución del crédito fiscal según el nivel
de remuneración del trabajador y disminución del valor real de hora-capacitación imputable al beneficio)
sin que se haya producido una merma significativa en la demanda de capacitación de las empresas.

152
A su vez, para el consumidor individual (empresa o trabajador) la oferta de capacitación se puede
representar como una línea horizontal en el diagrama del mercado, lo que refleja el hecho de que el
consumidor enfrenta un precio constante, al menos en el corto plazo, independiente de la cantidad de
capacitación que compre. Ahora bien, el costo de la capacitación para una microempresa o un trabajador
independiente de escasos recursos no es sólo el precio de los servicios de capacitación, sino también los
costos indirectos en que debe incurrir para usar dichos servicios (por ejemplo, gastos de transporte y útiles
de estudio), el esfuerzo personal de estudio y, sobre todo, el costo de oportunidad del tiempo que se debe
destinar a la capacitación, distrayéndolo de otros usos productivos o el descanso.

Como se ha señalado, la razón de la intervención subsidiaria del Estado en al provisión de servicios de

capacitación para las microempresas se basa principalmente en el hecho de que la valoración social de
las inversiones en capacitación es mayor que la valoración privada de las mismas, esto es, que la
ganancia de productividad esperada por la empresa; por consiguiente, a la sociedad le conviene que los
individuos (en este caso, las microempresas) inviertan más y mejor en capacitación, y éstos no lo hacen
porque hay fallas de mercado que inhiben o distorsionan su demanda.

La Figura 3 ilustra la situación de una microempresa que no está dispuesta a invertir en la capacitación de
sus trabajadores a menos que reciba un subsidio para hacerlo, subsidio que puede adoptar diferentes
fórmulas: incentivos tributarios, vouchers para la compra de servicios de capacitación en el mercado,
subsidios a los proveedores de servicios de capacitación, provisión pública de servicios de capacitación
gratuitos, programas de crédito para capacitación con intereses subsidiados, sistemas de garantía estatal
para los créditos para capacitación, así como combinaciones de estos diversos instrumentos. En la figura,
la línea AB representa el costo por hora de capacitación y la línea AF la demanda privada de capacitación;
como el costo es superior al valor privado de la capacitación (línea AB está sobre la línea AF), la cantidad
de demanda privada de capacitación es nula. A su vez, la línea CF representa la valoración social de la
capacitación (o demanda social) , de manera que la distancia vertical entre la línea AF y la línea CF mide
la brecha entre el valor social y el valor privado de la capacitación, brecha que se explica por las fallas del
mercado de la capacitación. En el gráfico se supone –con fines meramente ilustrativos- que el valor social
de la capacitación es un 50% mayor que el valor privado. El punto E corresponde al punto de equilibrio
social del mercado de la capacitación: en ese punto el costo de proveer una unidad adicional de
capacitación a la empresa es menor que el beneficio social que reporta. En otras palabras, OD es la
cantidad socialmente óptima de inversión en capacitación por parte de la empresa. Consecuentemente, el
área del triángulo AEC mide lo que la sociedad pierde por la insuficiente demanda privada de
capacitación.

153
Figura 3 DEMANDA DE CAPACITACION EN UNA MICROEMPRESA

Valor/Costo
marginal

Ganancia social sacrificada (costo de oportunidad)

E
A B

F
O
D Horas de capacitación

¿Los programas de capacitación gratuita resuelven el problema?

Los programas de capacitación gratuita para las MIE no siempre resuelven el problema de la insuficiente
demanda de capacitación en ese sector, por dos razones. Primero, porque el costo directo no es el único
costo de la capacitación; hay también costo indirectos importantes que la microempresa debe asumir y
que el subsidio no cubre, especialmente el costo de oportunidad del tiempo del trabajador que se capacita.
Por ejemplo, para un trabajador independiente que trabaja 200 horas al mes con un ingreso de $200.000,
destinar 40 horas de su tiempo útil a capacitarse puede significar una merma del 20% de sus ingresos. En
segundo lugar, la existencia o no de limitaciones del beneficio puede tener implicaciones importantes en
términos de eficiencia económica. En efecto, si la gratuidad de la capacitación no está limitada y el usuario
puede consumir cualquier cantidad de horas de capacitación, es probable que se produzca una inversión
privada excesiva en capacitación; a la inversa, si el subsidio implica la gratuidad de la capacitación hasta
un cierto límite (como es el caso del programa del FONCAP en Chile), nada asegura que ese límite
coincide precisamente con la cantidad que maximiza el bienestar social.

La Figura 4a ilustra el comportamiento de una microempresa frente a una opción de capacitación gratuita,
sin limitación. La altura OA representa el costo indirecto de cada hora de capacitación para la empresa de
manera que la altura OB corresponde al costo total de cada hora de capacitación: costo directo (AB) más
costo indirecto (OA). La línea BF representa el valor privado de cada hora adicional de capacitación. En
ausencia del subsidio, la empresa no invertiría en capacitación: la línea BB’ está sobre la línea BF. Si la
capacitación fuese gratuita para la empresa, la demanda efectiva de capacitación alcanzaría a OD,
correspondiente a la intersección de la demanda privada y el costo indirecto de la capacitación en el
margen. Esta demanda excede el óptimo social OE, con lo que se genera una pérdida social neta
representada por el área del triángulo E’GD’.

154
Figura 4a DEMANDA DE CAPACITACION EN UNA MICROEMPRESA

Valor/Costo
marginal

Caso A: Subsidio sin límite: demanda excesiva.

C

pérdida social

B E’ D’ B’

A A’

F
O
E D Horas de capacitación
El caso inverso es el que ilustra la Figura 4b donde la opción de capacitación gratuita tiene un límite:
determinada cantidad de horas o un monto máximo de subsidio. En estas condiciones, la cantidad máxima
de horas de capacitación gratuita que puede adquirir la empresa es OD; a partir de ese nivel, la empresa
debe asumir el costo total de cada hora de capacitación. En el ejemplo se observa que la demanda
privada efecta no alcanza el óptimo social, con lo que se pierde un beneficio social potencial equivalente al
área del triángulo E’GD’. Además, hay una ineficiencia adicional por el hecho que el costo del subsidio
para el Estado (área AFGB) es más que lo necesario para alcanzar ese nivel de demanda privada; de
hecho, habría bastado con un subsidio equivalente al área sobre la línea punteada del rectángulo AFGB
para lograr el mismo resultado; el resto es simplemente una ganancia gratuita para la empresa (“windfall
gain” en jerga económica).

155
Figura 4b DEMANDA DE CAPACITACION EN UNA MICROEMPRESA

Valor/Costo
marginal

C Caso B: Subsidio con límite: demanda insuficiente

D’
ganancia social no realizada (costo de oportunidad)

E’
B G B’

A F A’

F
O
D E Horas de capacitación

Un modelo alternativo de subsidio a la demanda de capacitación en las microempresas

Del análisis realizado en la sección anterior se puede concluir que los esquemas de subsidio a la
capacitación en las empresas basados la gratuidad del servicio no aseguran una respuesta socialmente
óptima de la demanda privada de capacitación. En efecto, estos esquemas tiene dos grandes debilidades
en su diseño: una es la posibilidad de subsidiar actividades que no requieren del subsidio (que las
empresas habrían realizado de todos maneras), la otra es la posibilidad de subsidiar actividades de
capacitación que no son socialmente rentables. Estos problemas se pueden evitar en gran medida usando
un esquema alternativo de subsidio consistente en la bonificación de un porcentaje del costo total de la
capacitación para la empresa (costo directo más costo indirecto). Esta clase de subsidio tiene un mérito
adicional: induce al beneficiario a preocuparse del precio de la capacitación. El problema es determinar
cuál es el porcentaje de bonificación adecuado.

La Figura 5 muestra el efecto de una bonificación equivalente a un porcentaje del costo de la capacitación.
En el modelo, OB es el costo-hora de capacitación, BF la demanda privada de capacitación y CF la
demanda social de capacitación.

156
Figura 5 DEMANDA DE CAPACITACION EN UNA MICROEMPRESA

Valor/Costo
marginal

Subsidio: % del costo

E’
B B

A D

F
O E Horas de capacitación

La brecha entre la demanda social y la demanda privada corresponde al margen de beneficio social no
internalizado; es decr, que no genera retornos para el causante, por lo que no es tomado en cuenta en las
decisiones privadas. En este caso, un subsidio AB por hora-capacitación eleva la demanda privada a OE
horas de capacitación, lo que corresponde al óptimo social. El problema es determinar cuál es el monto
óptimo del subsidio por hora-capacitación. En términos matemáticos la cuestión es relativamente simple,
una vez que se tiene una estimación de la magnitud de la brecha entre la demanda social y la demanda
privada de capacitación. En efecto, si:

S = Beneficio social marginal de la capacitación; correspondiente al valor social cada hora extra de
capacitación.

P = Beneficio privado marginal de la capacitación; correspondiente al valor privado de cada hora extra de
capacitación.

C = costo hora-capacitación.

E = margen de beneficio social marginal no internalizado: E = (S – P)

t = coeficiente del beneficio social marginal: t = S / P

b = tasa de bonificación por hora-capacitación.

Se tiene, entonces, que la tasa óptima de bonificación por hora-capacitación corresponde a:

b=E/C

o sea, b = (S * (1 – 1/ t)) / C

157
En el punto óptimo se tiene que : S = C; luego

b = (S * (1 -1/ t)) / S

por lo tanto b = (1 – 1 / t)

Esto significa que la tasa óptima de bonificación por hora-capacitación depende del coeficiente del
beneficio social. El ejemplo numérico hipotético de la tabla siguiente permite ilustrar más claramente la
idea. La tabla presenta la situación de un individuo que debe optar por una determinada cantidad de horas
de capacitación. Sin subsidio, el individuo elegirá no capacitarse porque no es rentable hacerlo ya que el
beneficio privado marginal no supera el costo de la hora de capacitación.

Supuestos Escenario A Escenario B Escenario C

( t = 1,25 ) ( t = 1,5 ) (t=2)

Horas de Costo por Beneficio Beneficio Beneficio Beneficio

capacitación hora de privado social social social
capacitación marginal marginal marginal marginal

0 $ 6.000 $ 6.000 $ 7.500 $ 9.000 $ 12.000

30 $ 6.000 $ 4.800 $ 6.000 $ 7.200 $ 9.600
50 $ 6.000 $ 4.000 $ 5.000 $ 6.000 $ 8.000
75 $ 6.000 $ 3.000 $ 3.750 $ 4.500 $ 6.000
100 $ 6.000 $ 2.000 $ 2.500 $ 3.000 $ 4.000

Tasa de bonificación óptima por hora- 20 % 33,3 % 50 %

capacitación
$ 1.200 $ 2.000 $ 3.000
Bonificación óptima por hora-capacitación

Al haber un margen de beneficio social no internalizado, se justifica bonificar la demanda privada de

capacitación, por un monto que depende del valor de dicho margen. En el ejemplo se presentan tres
situaciones: el escenario A con un coeficiente de beneficio social igual a 1,25; el escenario B con un
coeficiente 1,5, y el escenario C con un coeficiente igual a 2. En el escenario A, la demanda óptima de
capacitación sería 30 horas (costo marginal igual al beneficio social marginal), la tasa óptima de
bonificación por hora de capacitación sería 20 % ( b = (1 – 1 / t ), y el monto óptimo de bonificación por
hora de capacitación sería $ 1.200. En el escenario B, la demanda óptima de capacitación son 50 horas y
en el escenario C la demanda óptima de capacitación son 75 horas. En síntesis, para establecer una tasa
de bonificación óptima por hora de capacitación se requiere una estimación del margen de beneficio social
no internalizado. Un corolario importante de este análisis es el hecho que si la capacitación no es
socialmente rentables una bonificación como la propuesta no producirá ningún efecto en la demanda
privada de capacitación, como debe ser.

158
Un subsidio de esta clase se puede implementar estableciendo un porcentaje de bonificación del costo
directo del curso (en función de la estimación que se tenga del margen de beneficio social no
internalizado), sin limitación del número de horas de duración del curso pero con un tope del costo por
hora-curso. A eso se debería agregar una bonificación extra, en dinero al participante, relacionada con el
costo indirecto del curso; por ejemplo, un monto por hora destinada a la capacitación, considerando el
tiempo presencial y el tiempo para estudio y traslados. Esta bonificación debería ser un porcentaje del
costo-hora indirecto estimado, establecido con el mismo criterio que el porcentaje de bonificación del costo
directo del curso. El ejemplo numérico siguiente ilustra el procedimiento de cálculo del subsidio,
considerando tres opciones de cursos de capacitación según su duración:

Supuestos
(A) Tope del costo por hora-curso $ 3.000
(B) Costo indirecto por hora (estimado) $ 1.500
(C) Coeficiente del beneficio social 2
(D) Subsidio óptimo (1 – 1/ C) 50% del costo

Duración del curso (en horas)

Subsidio por costo directo 50 75 100
(E) Costo directo del curso: Horas * (A) $150.000 $225.000 $300.000
(F) Monto del subsidio directo: (E) * (D) $ 75.000 $112.500 $150.000
(G) Copago del usuario: (E) – (F) $ 75.000 $112.500 $150.000

Subsidio por costo indirecto (bonificación en dinero al participante)

(H) Bonificación extra por hora: (B) * (D) $ 750 $ 750 $ 750
( I ) Bonificación extra total: Horas * (H) $ 37.500 $ 56.250 $ 75.000
(J) Costo indirecto de cargo del usuario $ 37.500 $ 56.250 $ 75.000

Subsidio total: (F) + ( I ) $ 112.500 $ 168.750 $ 225.000

Costo de cargo del usuario: (G) + (J) $ 112.500 $ 168.750 $ 225.000

Por último, cabe agregar que el subsidio se debería complementar con la garantía del Estado otorgada a
los beneficiarios que requieran un crédito para financiar el costo de la capacitación no cubierto por el
subsidio. Un esquema de incentivo para corregir la insuficiente demanda de capacitación en las pequeñas
empresas basado en los principios descritos permitiría atenuar el efecto de los principales factores que
inhiben o distorsionan dicha demanda: la divergencia entre la valoración social y privada de la
capacitación y el alto costo del crédito para las pequeñas empresas que desean invertir en capacitación.

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