BOLILLA 2: TEORÍA GENERAL DE LOS GASTOS

Punto 4. El Gasto Público. Concepto, elementos, caracteres

Concepto según Villegas: Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que
realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las
necesidades públicas.

El estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de

los servicios públicos, pero también pueden satisfacerlas utilizando los efectos
que en sí mismos los gastos públicos provocan en la economía nacional, atenta
a su importancia cuantitativa y cualitativa.

El concepto esta siempre ligado al de necesidades públicas. Esta juega el papel

de presupuesto de legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su
preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente.
La decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de
singular importancia:
1. La selección de las necesidades de la colectividad que consideran públi-
cas, aspecto variable y ligado a la concepción sobre el papel del estado
2. La comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la
posibilidad material de satisfacerlas.

Los fines estatales se cumplen realizando cuantiosos gastos, de donde se

deduce que la apreciación de los factores atinentes a tales erogaciones es uno
de los aspectos más importantes de las finanzas modernas. Los gastos públicos
son las indicaciones más seguras de la actividad que despliega cada pueblo.
Dice Oria que el hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines
antes que a otros, pone de manifiesto no solo el estado social de un país sino
también sus tendencias.

La ciencia financiera, debe investigar cuales gastos deben hacerse, y muy

especialmente los procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos
públicos en las mejores condiciones posibles. Es decir que las finanzas no
pueden considerar el fenómeno de los ingresos al margen del fenómeno de los
gastos.

La denominación empleada es genérica y comprende dos clases de gastos:

a) Erogaciones públicas que comprenden todos aquellos gastos públicos deri-
vados de los SSPP y del pago de la deuda pública.
b) Inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con la
adquisición de bien de uso o producción y con las obras y servicios públi-
cos.

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Fonrouge: El gasto público puede tener un concepto jurídico y uno económico.
El gasto público, que por lo común supone una erogación en dinero,
generalmente fue definido tomando en cuanta los fines limitado del estado,
caracterizándoselo en función de su naturaleza jurídica y actividades de las
entidades administrativas. Los autores que pertenecen a la escuela moderna,
consideran que se elaboró un nuevo concepto de gasto público de naturaleza
económico- social, en reemplazo de la anterior concepción de tipo jurídico. De
acuerdo con esto, no es indispensable para caracterizar el gasto público que la
erogación sea efectuada por organismos típicamente estatales, sino que
también puede serlo por entidades de tipo privado o semiprivado de las cuales
se valga el estado para el cumplimiento de sus fines de orden económico-social.
La única condición admisible para distinguirlo de gasto privado, es que el ente
privado este dotado de la facultad de mandar, ordenar, de establecer
obligaciones a los habitantes, y que habría recibido por delegación del estado.

Características:
- Erogación dineraria: El gasto público siempre consiste en el empleo de
bienes valuables pecuniariamente que en la época actual de economía
moderna, se identifican con el dinero.
- Efectuadas por el Estado: En sentido amplio comprende todas las su-
mas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en
empleos de riqueza.
Puede tratarse de gastos para la administración pública propiamente di-
cha o para entidades descentralizadas estatales, siempre que tales eroga-
ciones incidan sobre las finanzas del estado.
- En virtud de ley: en los estados de derecho rige el principio de legalidad
en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo
autorice. Este gasto está regulado por la ley de contabilidad pública que
establece pautas jurídicas comprensivas de todas las erogaciones que se
presuma que deben hacerse en el ejercicio. La relación ley-gasto no es
siempre tan inmediata como sostenía la concepción tradicional. . En senti-
do lato la relación puede tornarse mediata en el caso de erogaciones para
empresas públicas comerciales e industriales que aún subsisten en algu-
nas provincias. También puede darse el caso de erogaciones imprevistas y
urgentes que el PE puede realizar sin autorización legislativa previa.
- Para cumplir sus fines de satisfacer necesidades públicas: ideal-
mente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés
público asignados al Estado, pero cabe preguntarse qué sucede con los
fondos salidos de la tesorería estatal que no apuntan a esos fines. En reali-
dad, buena parte de los gastos no responden a la satisfacción de necesi-
dades públicas pero sin embargo no dejan de ser gastos públicos sin son

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 realizados con caudales públicos. No cabe duda de que se tratará de gas -
tos ilegítimos (la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad pero
no de existencia).

Punto 5. Aspectos: político, económico, social y financiero del gasto

público. Evolución histórica del gasto público…

La teoría financiera de los gastos toma como dato de hecho la finalidad que
deba lograrse con ellos, el reparto de los ingresos como los efectos que
producen o han producido los gastos públicos sobre la vida social económica de
la nación. El gasto tiene una vital importancia en la vida social, económica y
política de los países ya que es un importante medio de distribución de la
riqueza, pues el Estado invierte y gasta devolviendo a la sociedad lo que
percibe.
Según Fonrouge: en concordancia con la misión del Estado Moderno, la
función del gasto público de neutra que era en las finanzas clásicas, ha pasado a
ser activa en las modernas, esto es, con finalidad extrafiscal. El
intervencionismo social que deriva en intervención económica, se orienta hacia
fines políticos (propaganda directa o indirecta), sociales (ayuda familiar,
subsidios), o económicos (control de precios, nacionalizaciones) y asignan al
gasto público no solamente la finalidad niveladora de riqueza, sino propósitos de
regulación económica o de estímulo de las actividades privadas.
Nos hallamos entonces en presencia de una nueva concepción del gasto público
como consecuencia en las funciones que por fuerza de las circunstancias ha
dado en llamarse “estado de bienestar”; que no puede definirse concretamente,
pero en términos generales corresponde a una “economía en la que la previsión
de servicios estatales y pagos de trasferencia han alcanzado un elevado grado
de desarrollo”.

Algunos gastos pueden tener finalidades puramente electoralistas y no cumplen

con los requisitos básicos de satisfacer necesidades colectivas. Existen gastos
con finalidad social y por último, otros gastos tienen una finalidad económica,
como aquellos gastos públicos que tienden a la regulación o el incentiva miento
de la economía general o sectorial. Dentro del campo económico, la política de
gastos públicos tiene como finalidad incrementar el producto social y los
ingresos nacionales hasta llegar a su nivel máximo.

Evolución del gasto público de acuerdo con las distintas concepciones

de la política económica.(Villegas)
El gasto público no solo debe ser estudiado como causa de los ingresos
requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto

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demuestra que el gasto público significa un importante factor de redistribución
del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de
incremento de la renta nacional y su influencia es decisiva sobre aspectos tan
esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.
Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción
sobre la misión del Estado:

- Para los hacendistas clásicos el Estado es un mero consumidor de

bienes; los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de
esos bienes que están a disposición del país. Pero eso no quita que econó-
micamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se
ve privada de parte de sus riquezas.
- Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino
un redistribuidor de la riqueza, ya que ella no desaparece sino que es de-
vuelta íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas
repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al
conjunto que le fue recabado mediante el recurso público. El Estado actúa,
de esta manera, como un filtro o como una “bomba aspirante”, procede
a modo de bomba aspirante de las rentas de la comunidad y como impe-
lente de la riqueza obtenida, mediante los gastos públicos, expandiéndola
sobre toda la economía.

Punto 6. Clasificación del gasto público (Según Villegas)

Existen respecto del Gasto Público, distintas clasificaciones:

- Se los divide en gastos en especie o en moneda, según el instrumento de

pago con el que han sido efectuados
- Se los clasifica en Internos o Externos, según el lugar en el que se han
efectuado, ya sea dentro o fuera de la frontera del país.
- También se distinguen en gastos personales, que son los que se pagan en
concepto de sueldo y remuneraciones del personal, y reales, cuando se
emplean para la adquisición de bienes.
- Otra clasificación los divide en gastos ordinarios, cuando atienden al nor-
mal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios, que son los que
se deben hacer frente a situaciones imprevistas.

Clasificaciones que modernamente se consideran más importantes:

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1) Criterio Jurídico-Administrativo: desde este punto de vista las legisla-
ciones son proclives a hacer las siguientes distinciones:
a- Jurisdiccional o institucional: atiende a la estructura organizativa
del Estado y expone las distintas unidades institucionales que ejecuta-
ran el presupuesto. Cada unidad institucional se denomina jurisdic-
ción y comprende cada uno de los poderes integrantes de la estructu-
ra administrativa y de sus respectivas dependencias. También se
asigna el carácter de jurisdicción a las erogaciones correspondientes
al servicio de la deuda pública y a las obligaciones a cargo del Tesoro.
b- Por finalidades y funciones: junto con la clasificación jurisdiccional
los gastos pueden ser distribuidos según las necesidades a cuya satis-
facción tienden o al fin del Estado que pretenden llenar (eje gastos de
justicia, de enseñanza…). En realidad, la distribución jurisdiccional o
institucional revela en cierto modo el destino de los gastos, porque la
competencia de los departamentos del Estado resulta de las finalida-
des y funciones que debe cumplir. Esta clasificación permite identifi-
car con mayor claridad la orientación seguida por el Estado y el tipo
de necesidades que prefiere atender prioritariamente.
c- Por la constancia o por la permanencia del gasto: según el pri-
mer criterio (constancia) son gastos fijos los que no dependen de una
mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedi-
cados a la prestación de servicios divisibles, son gastos variables los
directamente vinculados con la mayor actividad de producción. Esta
clasificación tiene importancia en cuanto a los presupuestos de las
entidades de objeto comercial, industrial o financiero (empresas del
estado)
Conforme el segundo criterio (permanencia), son gastos fijos los repe-
tidos de un ejercicio a otro con un monto invariable, son gastos varia-
bles los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carác-
ter extraordinario, apareciendo en unos ejercicios y faltando en otros.

2) Criterio Económico: la doctrina financiera del liberalismo clásico distin-

guió entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios. Tal clasificación
tenía como propósito principal establecer una correlación con la análoga
clasificación de los recursos en ordinario y extraordinario.
Los gastos ordinarios eran los corrientes y habituales. Su misión era
atender el normal desenvolvimiento del país asegurando los derechos in-
dividuales de sus habitantes. De allí que los fondos tuviesen como des-
tino las funciones públicas y algunos servicios públicos esenciales que se
consideraban imprescindibles para la existencia del propio Estado. Estos
gastos no podían suspenderse y debían repetirse todos los años. De tal

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 inevitabilidad y periodicidad los autores clásicos extraían la conclusión
de que debían ser financiados con recursos ordinarios, principalmente
los tributos. Los gastos públicos extraordinarios surgían ante situaciones
imprevistas y excepcionales. Su excepcionalidad e imposible previsión,
hacía que para financiar estas erogaciones no hubiese más remedio que
recurrir al crédito público y a gravámenes de emergencia.
Al entrar en decadencia las ideas liberales, tomo cuerpo el intervencio-
nismo que considero inválida la clasificación recién mencionada. Pero
cuando retornaron las ideas liberales, volvió a tomar vigencia esta clasifi-
cación. Se lo caracterizo doctrinalmente de la siguiente forma:

- Gastos Públicos Ordinarios: son las erogaciones normales o habituales

de la Administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios
financieros de la hacienda.
- Gastos Públicos Extraordinarios: son las erogaciones destinadas a sa-
tisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales, no repetidas
con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.

La actual noción de diferenciar gastos ordinarios y extraordinarios

es cada vez más parecida a la que distingue entre gastos de funcionamiento ( u
operativos) y gastos de inversiones ( o de capital).
La distinción entre gastos operativos y gastos de capital tiene un
fundamento económico, basándose en que los primeros no importan
trasferencias de capital sino el empleo de rentas, en tanto que los segundos
corresponden a la fortuna de la nación; el parecido radica en que los gastos
operativo se refieren, por lo común a gastos ordinarios de la administración,
pero no debe olvidarse que muchas erogaciones antes consideradas como
extraordinarias han pasado a ser ordinarias y que en los gastos de este tipo
puede haber un aspecto operativo y otro de inversión. Los gastos de
funcionamiento son los pagos que el ente público debe realizar en forma
indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios
públicos y de la

Otra clasificación económica habla de gastos por servicios y gastos

de trasferencia, vinculándose con la doctrina que asigna funciones
redistributivas al gasto público. En el primero caso hay redistribución mediante
el cambio de dinero por un servicio prestado o una cosa entregada; en los
gastos de transferencia no hay entrega de bienes o de mano de obra, ya que los
gastos se efectúan sin contravalor con un propósito exclusivamente
redistributivo.

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Finalmente también pueden clasificarse los gastos en productivos e
improductivos. Los primeros son destinados a desarrollar medios de producción
y a servicios prestados a los particulares; los segundos no son directamente
productivos, corresponden a los destinados a asegurar el orden público
(administración, justicia, policía, etc.).

Punto 7. Financiamiento del gasto público. Teorías. ( lo saque del

apunte no lo encontré en los libros)

- TEORIAS CLASICAS
El financiamiento del gasto público representa serios peligros para los Es-
tados:
a) Si para sanear el gasto el gobierno recurre al empréstito, es muy posi-
ble que se llegue a la bancarrota. Ello acaece porque al tener que amorti-
zar los empréstito, aumentan los gastos posteriores, de lo cual surge un
déficit cada vez mayor y la necesidad de recurrir a nuevos préstamos.
b) También se considera que como agente secundario del déficit se pre-
senta la inflación. La emisión de moneda aumenta la oferta monetaria, lo
que hace que la moneda se deprecie, por lo que aumentan los precios y
ello logra un incremento del gasto público.

- TEORIAS MODERNAS
Consideran exageradas las conclusiones acerca de la peligrosidad del défi-
cit generado por el gasto público. Tanto si se ha recurrido al empréstito
como a la emisión, si las sumas obtenidas son empleadas para la inversión
que incremente la producción general se produce un efecto multiplicador
de la inversión que lleva a un crecimiento de la renta nacional.

- TEORIA DEL DEFICIT SISTEMATICO

Por ella el Estado puede cubrir su déficit con empréstitos, pues al aumen-
tar la renta nacional, crece el rendimiento fiscal y el peso real de la deuda
disminuye, ya que le es más fácil al Estado asegurar su amortización. Exis-
te coincidencia doctrinal en que dos límites, al menos, deben ser respeta-
dos en toda situación deficitaria:
a) El déficit no debe ser permanente: Debe constituir sólo un instrumento
para poner en marcha la economía.
b) El déficit no debe ser cuantitativamente exagerado: El aumento de los
gastos debe ser efectuado en proporción a los factores de producción

Punto 8. Aumento del gasto público. Causas (Villegas y Fonrouge)

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Puede decirse que el incremento de los gastos se desarrolló en ritmo lento gasta
1914, y se aceleró notoriamente después de esa fecha. Para Griziotti, ente los
motivos provocantes del aumento de los gastos públicos, se debían distinguir
entre causas:

CAUSAS APARENTES:
A) variaciones en el valor de la moneda: la depreciación del signo monetario es
un fenómeno constante observable en la generalidad de los países. Esta
depreciación obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta, puesto que de
lo contrario las conclusiones serán equivocadas.
B) Evolución de las reglas presupuestarias: la adopción de ciertos principios de
derecho presupuestario ha llevado a modificar las formas de computar las
erogaciones, y esto puede dar lugar también a un incremento aparente del
gasto.

CAUSAS RELATIVAS:
Algunos autores hablan de estas causas, que si bien no son estrictamente
aparentes, tampoco son reales, puesto que se hallan compensadas en sí
mismas. así, las anexiones que incrementan el territorio pueden aumentar los
gastos, pero ese incremento puede ser compensado con nuevos ingresos que
surjan en las regiones anexadas.

CAUSAS REALES:
a) gastos militares: es notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas
modernas exige sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones
internacionales, la guerra fría, etc.
b) Expansión de las actividades del estado: las nuevas actividades que debe
asumir el estado llevan a la expansión de sus funciones tradicionales y al
consiguiente aumento de gastos; así tenemos nuevas actividades por gestiones
industriales y comerciales antes desconocidas, cargas de seguridad social, etc.
c) Aumento de los costos: el aumento de bienes y servicios incide
considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso
técnico determina los gastos antes desconocidos.
d) Burocracia y presión política: en cuanto a la burocracia es necesario
diferencia entre lo que constituye el cuerpo de funcionarios y lo que
corrientemente se conoce bajo dicho nombre de burocracia, el estado debe
contar con un cuerpo de funcionarios responsables y conscientes de su función
que son indispensables para mantener un buen nivel en la prestación de los
servicios estatales. La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino alto
intangible pero omnipresente, que actúa a través de una maraña de
regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es
incrementar el número de empleados estatales.

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Punto 9. Efectos del gasto público sobre los distintos factores de la
economía. El gasto público en la República Argentina (Villegas)
Aun en los sistemas económicos neoliberales que actualmente prevalecen en la
economía mundial, los gastos públicos han perdido su carácter neutro y
asumido un papel activo. Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto
público debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gastos
con relación al PBI.
El gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI. La sola existencia de
un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la
economía. Existe una diferencia importante entre el impacto del ingreso y del
gasto. Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma rápida,
debido especialmente al proceso de repercusión de los impuestos y a su
influencia no inmediata sobre el mecanismo de los precios.
A su vez, los efectos de los gastos públicos no se limitan al impulso
momentáneo que puede percibirse de la economía, ya sea en forma de una
disminución de la desocupación o de un incremento de la actividad industrial.
Tienen efectos secundarios que amplían su acción económica creando en la
misma medida gastos y producciones.
Las ideas intervencionistas han resultado exitosas en los países desarrollados y
un mero fracaso en los subdesarrollados.
Los efectos económicos dependen en gran medida de la naturaleza de los
gastos que se realizan o se aumentan. Duverger, dice, realizar inversiones
productivas es más eficaz que desarrollar armamento, acrecentar el poder de
compra de las clases pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las
clases ricas.

Para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con
efectos previsibles y beneficiosos, se hace necesario tener en cuenta los
siguientes factores:
a) Estructura económica (desarrollada o en vías de desarrollo).
b) Estado (recesión o expansión).
c) Medios o recursos de financiación.

Los Efectos del Multiplicador y el Acelerador (está en la guía)

PRINCIPIO DEL MULTIPLICADOR: Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué
términos se ha dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos de consumo de los
particulares.

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Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben –p. ej., los
empresarios constructores de una obra pública–. Ese ingreso será consumido en parte por tales empresarios
al pagar los sueldos de sus empleados y los salarios de sus operarios; en consecuencia, la parte consumida
por los empresarios se ha traducido en ingresos para los empleados y operarios. A su vez, éstos consumirán
parte de sus respectivos ingresos gastándolos en mercaderías y servicios; esos gastos de consumo crean, por
tanto, nuevos ingresos para los proveedores de esas mercaderías o servicios. Y así se va prolongando dicho
proceso en forma casi indefinida.
El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total de los
consumos resultantes de un gasto público.

PRINCIPIO ACELERADOR: Muy vinculado con la regla del multiplicador aparece otro principio, que los
economistas generalmente denominan del acelerador. Esta segunda máxima está estrechamente
relacionada con el principio del multiplicador, ya que demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y
bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de consumo.
Este principio del acelerador puede ser explicado sumariamente partiendo de la premisa de que cuando el
consumo o demanda de un determinado artículo permanezca invariable o constante, las empresas
productoras de él no precisarán nuevas inversiones. En tales circunstancias, las empresas productoras sólo
necesitarán invertir en la reposición normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero
si la demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas que los producen necesitarán,
suponiendo que ya hayan estado empleando todos sus equipos, además de la inversión para la reposición
normal de éstos, una nueva inversión para la adquisición de más equipos, maquinarias y bienes de capital.
Así, por ejemplo, y suponiendo que no se descubran nuevas técnicas de producción, un 10% de incremento
en la demanda o consumo de un artículo requerirá un 10% de aumento en la existencia total de equipos y
bienes de capital utilizados en su elaboración. Si suponemos que cuando la demanda de ese artículo era
constante el coeficiente de reposición normal de los equipos y maquinarias destinados a su producción era
del 10%, resultará entonces que las empresas productoras de aquél, como consecuencia del referido
aumento en el consumo, deberán invertir, además de aquel 10% necesario para la reposición, otro 10% para
la adquisición de nuevos equipos y maquinarias. En consecuencia, podemos comprobar que un 10% de
aumento en el consumo de determinado artículo se ha traducido en un incremento del 100% (10% x 10%) en
la inversión de los bienes de capital destinados a su producción.

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