3.

EL CONTROL FISCAL EXTERNO

El Control Fiscal Externo corresponde al segundo nivel del subsistema de control

fiscal del gasto público, y se ejerce con posterioridad al control administrativo y de carácter
previo en cabeza de la misma administración (aunque, como se antes se expuso, este
supuesto no se cumple en Colombia); por parte de un órgano independiente del Gobierno
o administración, llamado por ello Entidad Fiscalizadora Superior.

Su objeto, además de evaluar la eficacia del primer nivel de control (art. 3 INTOSASI)
(enfocado en la regularidad y legalidad del gasto), la fiabilidad de su registro y su
contabilización; es evaluar, a partir de la cuenta que se le rinda, la gestión y los resultados
de las administraciones (nivel micro), y del Gobierno (nivel macro), así como determinar la
responsabilidad fiscal que pueda derivarse de ella (art. 2 INTOSAI).

Para el efecto, la EFS se debe fundamentar, al menos en parte, en las cuentas

individuales y consolidadas que le deben reportar las administraciones y el Gobierno,
respectivamente, en desarrollo de su obligación de informar y rendir cuentas de su gestión
(accountability horizontal).

Este nivel de control es fundamental, a su vez, para el ejercicio de los niveles

superiores y posteriores de control sobre la gestión y el gasto público: el subsistema de
control parlamentario, político o sobre las políticas públicas, y, el ciudadano, o de
legitimidad, que se concreta electoralmente (accountability vertical).

Pero también para el propio Gobierno, como un instrumento de alta gerencia

pública y del Estado, en la medida en que le permite poner en evidencia las fallas en el
diseño de las políticas a su cargo propuestas, o en su ejecución o gestión, por parte der un
órgano independiente del mismo, para así, eventualmente corregirlas, en desarrollo de la
iniciativa con la que cuenta en esta materia, al inicio de todo nuevo ciclo presupuestal.

En consecuencia, la función de control fiscal externo resulta ser un instrumento

importantísimo para el mejoramiento de las políticas y de la acción estatal, que a su vez
impactan directamente el crecimiento económico (Selowsky, 1998). O, lo que es lo mismo,
para la Gobernanza multinivel de la gestión y el gasto público, todo lo cual debe repercutir
en la mejoría de los niveles de bienestar social del país. Esto es, en su nivel de desarrollo, y
por ende, en su legitimidad (Dutzler, 2013: 62).

Obviamente, que esto sea así, depende en buena parte de que se cumplan
plenamente los objetivos o fines de cada nivel de control (objetivos, los primeros, y
subjetivos, los segundos), y de que estos se articulen racionalmente para el efecto, en
forma tal que conlleven al ajuste y mejoramiento cíclico y continuo de la acción estatal, y
consecuentemente, de la prosperidad general.

Si bien la doctrina mayoritaria considera que los dos niveles de control (interno y
externo) se complementan, sus fines son diferentes: “a diferencia del modelo de análisis de
gestión-fin social que prima en el control fiscal –en cuanto que este se las ha de ver con la
valuación de los gastos en relación con la satisfacción de las demandas sociales-, el modelo
de control interno es de índole empresarial”. (Corredor, 2009: 298).

En el capítulo anterior, se demostró que, en el diseño institucional colombiano, al

Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, fue al que se le atribuyó,
desproporcionadamente, con respecto a los demás niveles y órganos de poder público; la
mayor cuota o porción de poder y control sobre el gasto público, entendido este en su doble
dimensión dispositiva y tutelar.

En efecto, este ejerce control sobre el gasto público, entendido como poder de
disposición; inicialmente, a nivel macro (al diseñar y definir las políticas públicas). Pero
también a nivel micro, o sobre su gestión y ejecución: (i) al designar discrecionalmente a los
directivos y gerentes para las ejecuten o gestionen, atendiendo sus directrices1; (ii) al fijar
las políticas de Control Interno, que, como primer nivel de control, se constituye, cuando
menos, en el nivel inicial y por ello fundamental, para el ejercicio de los demás y posteriores
niveles de control sobre el gasto público: el control fiscal externo, el control parlamentario
(político o sobre las políticas) y el control ciudadano, y estos a su vez, para el propio
Gobierno (cuyo análisis se efectuó en el capítulo anterior), retroalimentando su accionar, al
reiniciarse el ciclo contínuo de planeación, discusión, aprobación, ejecución, evaluación y
ajuste multinivel del gasto público, o, ciclo presupuestario.

En este sentido, y, como quiera que en el capítulo anterior se abordó el análisis del
Control Gubernamental, este capítulo se dedicará al análisis de las instituciones y al alcance,
del control fiscal externo, fundamental para su ejercicio.

3.1 CARACTERIZACIÓN DEL MODELO Y SISTEMA DE CONTROL FISCAL EXTERNO

COLOMBIANO

A continuación nos proponemos caracterizar el “modelo” y “sistema” de control

fiscal existente en el país, implícitos en la Constitución y legislación actualmente vigentes.
Para el efecto, tal como lo señalamos en la parte introductoria de este trabajo, trataremos
1 Obviamente, por ello, el Presidente de la República personifica la vanguardia de la lucha contra la corrupción, como
ningún otro órgano estatal, pues en sus manos está la posibilidad de designar a personas profesionalmente idóneas y
éticamente incuestionables, como directores y jefes de las entidades administrativas, y a los jefes de las oficinas de control
interno que los han de “vigilar”, dependiendo, en consecuencia, la eficacia y probidad de su gestión, más de lo primero, que
de lo segundo.
de establecer, en primer lugar, su tipología institucional; en segundo lugar, los sujetos
activos y pasivos del control (quién y sobre quiénes se ejerce, su forma de elección,
dependencia, etc.); en tercer lugar, su objeto de control (organismos, políticas; recursos,
gestión, resultados, etc.); en cuarto lugar, los medios o instrumentos de control (evaluación,
auditoria, juzgamiento, etc.); y finalmente, el alcance o efectos de dicho control
(modificación de las políticas públicas; moción de censura; atribución de responsabilidad
fiscal; sanciones, planes de mejoramiento, etc.).

Pero antes de abordar esta tarea, se hace necesario determinar el alcance de los
términos “modelo” y “sistema” que utilizaremos. Entendemos por “sistema” un conjunto
de órganos articulados racionalmente para el cumplimiento de una función o fin, y por
“modelo”, un referente ideal, o, en términos jurídicos, un deber ser. Para el caso, de lo que
debe hacer cada órgano, individualmente considerado, y, estos en su conjunto, o como
sistema, para controlar la gestión y el gasto público.

De paso, podemos definir una “crisis” institucional como una disfunción grave, o la
incapacidad manifiesta del órgano, o del sistema en su conjunto, para cumplir la función
para la cual fue concebido. Hechas estas aclaraciones, analizaremos en primera instancia,
el texto constitucional que regula esta función.

Según el artículo 117 de la Constitución Política “El Ministerio Público y la Contraloría

General de la República son (los) órganos de Control”. No obstante, más adelante, en el
Título X de la misma Constitución, denominado “De los Organismos de Control”, este se
divide en dos capítulos, uno relativo a la Contraloría General de la República, y el otro al
Ministerio Público, como si fuesen los únicos organismos de control.

En cuanto a la primera, el artículo 267 establece:

• “El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General
de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”.
• Según la misma norma, “Dicho control se ejercerá en forma posterior y
selectiva” e “incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, y la valoración
de los costos ambientales”.
• Conforme a la norma transcrita, el control fiscal se concibió como una
función pública (que lo es), a cargo de la Contraloría General de la República,
consistente en la “vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los
particulares que manejen o administren fondos o bienes de la Nación”.
 Sin embargo, esto no es cierto, ni en sentido restringido o literal (a partir del texto
constitucional), ni en sentido amplio o funcional, pues, conforme a dicho texto, esta función
la ejercen, la administración, en un primer nivel o interno, y, en un segundo nivel, de manera
posterior y externa a la administración, según lo previsto en la misma Constitución, y en
Declaración de Lima, (i) la Contraloría General de la República, (ii) las contralorías
territoriales, y (iii) la Auditoría General de la República (arts. 267, 272, 274 CP).

Pero tampoco en sentido amplio, pues, otros entes, como el Congreso de la

República, que está llamado a fenecer la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, el
mismo Ejecutivo, en cabeza del Presidente, y hasta la ciudadanía, también están llamados
específicamente a vigilar y evaluar la gestión fiscal de la administración y de los particulares
que administran o gestionan, a nivel macro o micro, recursos y bienes de la Nación. Esto es,
a ejercer control fiscal, según se ha definido.

En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 269 CP, “En las entidades públicas,
las autoridades correspondientes” están obligadas a diseñar y a aplicar métodos y
procedimientos de control interno, frente al cual le corresponde al Contralor General,
precisamente la función de “Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal
interno de las entidades y organismos del Estado” (arts. 266 y 267 CP).

Con lo cual, claramente “las entidades y organismos del Estado” (las

administraciones) también ejercen control fiscal, denominado por ello interno o
administrativo, que, por tanto, se constituye en el primer nivel del control fiscal.

En segundo lugar, según lo previsto en el art. 272 CP, “La vigilancia de la gestión
fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva”, con lo que es igualmente claro que
también éstos órganos ejercen control fiscal, posterior y selectivo, en el orden territorial,
con respecto a la gestión fiscal de esos entes territoriales.

Y en tercer lugar, conforme a lo dispuesto en el art. 274 CP “La vigilancia de la gestión

fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para
períodos de dos años por el Consejo de Estado”, esto es, por una entidad pública diferente
de la Contraloría, que adicionalmente tiene a su cargo el ejercicio del control fiscal de las
contralorías territoriales.

Luego, es evidente que el control fiscal, en sentido estricto, restringido o literal; a

partir de los citados textos constitucionales, es ejercido (i) por las oficinas de control interno
de las entidades administrativas; (ii) la Contraloría General de la República; (iii) las
contralorías territoriales; y (iv) la Auditoría General de la República. Las tres últimas,
además, con la función de determinar directamente la responsabilidad que se derive de tal
gestión, o responsabilidad fiscal, lo que las caracteriza como entidades de control fiscal
posterior y externo.

No obstante, otros órganos y niveles de poder público también, inclusive del mismo
Gobierno, evalúan o ejercen control sobre la gestión y el gasto públicos, en forma directa o
indirecta, o en sentido amplio.

Así se previó al determinarse las competencias del Departamento Nacional de

Planeación, organismo dependiente directamente del Ejecutivo, al que se le asignó la
función de evaluar la gestión y resultados de la administración pública (art. 343 CP), lo que,
entre otras cosas, coincide exactamente con la definición de la función asignada por la
Constitución a la Contraloría en el artículo 267-1, y aunque dichas tareas resulten
manifiestamente contradictorias de su función.

Pero además, los jueces también pueden ejercer eventualmente control sobre la
gestión pública, por lo que hoy en día se reconocen como parte de los sistemas de control
fiscal (Dye y Satapenhurst, 1998). Con mayor razón en nuestro medio.

En efecto, como el procedimiento para establecer la responsabilidad fiscal de los

funcionarios públicos, se constituye en nuestro sistema legal, en una prolongación del
control fiscal que ejercen las contralorías, y, en atención, al carácter administrativo de sus
“fallos”; éstos son sujetos de control de legalidad ante la instancia judicial, ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conformada por los Tribunales
Administrativos (uno en cada departamento) y el Consejo de Estado.

Por ello, no son pocos los que consideran que quienes en últimas están facultados
para determinar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, no son las contralorías, sino
los jueces administrativos, ante quienes estas deben justificar la legalidad de sus
actuaciones, a partir de lo cual estos deciden si las mantienen o las anulan.

De otro lado, los jueces contencioso administrativos también pueden establecer la

responsabilidad de gestores y funcionarios públicos, aún sin que medie intervención de la
Contraloría, dentro de los procesos en que se pretenda condenar a la Nación a la reparación
de un daño patrimonial o moral, mediante el llamamiento en garantía, que consiste en
vincular desde el comienzo del proceso judicial al funcionario, para que responda por su
conducta; o pueden establecer tal responsabilidad con posterioridad a la culminación de
dichos procesos, a través de la llamada Acción de Repetición, que es un proceso que tiene
por objeto que el Estado recupere total o parcialmente lo pagado a título de condena o
indemnización.
 Finalmente, los jueces penales también están facultados para establecer la
responsabilidad de los servidores públicos evaluando una gestión determinada, y
condenarlos a resarcir los daños causados por ésta, siempre que deriven de conductas
dolosas.

Por otra parte, el artículo 114 establece que le “Corresponde al Congreso de la

República reformar la constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el
gobierno y la administración”, lo que necesariamente involucra el control de su gestión
fiscal.

En cuanto a la ciudadanía, el artículo 270 señala que “La ley organizará las formas y
los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”, por lo que la ciudadanía
también hace control fiscal, aunque en sentido amplio.

De esta manera, resulta claro que, además de la administración, la Contraloría

General de la República, las contralorías territoriales, la Auditoría General de la República,
a cargo del Control Fiscal Interno y Externo, definido como la vigilancia de la gestión fiscal
de la administración y de los particulares que administre fondos o bienes de la Nación; otros
órganos, como la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, los
jueces administrativos y penales, y las altas cortes; el Congreso de la República, y la
Ciudadanía, también están llamados a vigilar, directa o indirectamente dicha gestión, y son,
por tanto, parte del “sistema” de control de la gestión y el gasto públicos.

Inclusive, expertos internacionales en el tema del Control Fiscal (Langseth, et. al.
1997: 129), consideran como parte integrante de lo que denominan (y no por casualidad)
Sistema Nacional de Integridad (noción todavía más amplia que la de Sistema de Control
del Gasto Público), en cuanto se asume como algo que atañe a toda la sociedad, y no a un
único organismo; a los medios de comunicación (especialmente a los ombudsman o
columnistas), orientadores de la opinión de los votantes; a los partidos políticos y al sector
privado; junto con la voluntad del propio Gobierno, sin cuyo compromiso de transparencia
y para escoger gestores públicos verdaderamente capacitados y honestos, resulta
virtualmente imposible lograr mejoras y disminuir los niveles de corrupción, en la Gestión
Pública.

No obstante, consecuentemente con su denominación, el presente capítulo, se

centrará en el análisis de las instituciones llamadas, formal y constitucionalmente, a ejercer
control fiscal externo.
3.2 LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Como se expuso previamente, en la Constitución se le confirió un papel

preponderante en la función pública del Control Fiscal Externo a la Contraloría General de
la República, al punto de señalar que esta es la que lo ejerce. Casi como si control fiscal y
Contraloría General de la República fueran términos sinónimos, cuando en realidad no lo
son, razón por la cual, para efectos de establecer su verdadera naturaleza institucional o
tipología institucional, el alcance de sus funciones, y su relación con los demás órganos y
niveles de poder, o, lo que es lo mismo: el modelo de Control Fiscal con el que cuenta el
país, debemos remitirnos en primer lugar a las funciones que a la misma le fueron asignadas
en la CP.

En el artículo 267 se definió la función de Control Fiscal Externo, como una función
pública que ejercerá la Contraloría General de la República, que vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

En la misma norma se dispuso que dicho control se ejercerá en forma posterior y

selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, y que
la misma podrá autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas
privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo
concepto del Consejo de Estado.

Igualmente se señaló que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el

ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, el cual, en los casos
excepcionales, previstos por la ley, podrá ejercerse, en forma posterior, sobre cuentas de
cualquier entidad territorial.

Finalmente se dispuso que la Contraloría, por ser una entidad de carácter técnico
con autonomía administrativa y presupuestal, no tendría funciones administrativas
distintas de las inherentes a su propia organización.

Hasta esta parte de la norma, la atribución de la función es claramente institucional,

en cuanto se radica en el ente superior de control, y no en la persona del contralor2.

No obstante, a partir del inciso quinto de esta norma en la que –se reitera- se define
esta función pública, cesa abruptamente toda referencia al ente de control, como
institución llamada a ejercerlo, para regular la elección del Contralor General de la Nación

2 Como corresponde a un Estado de Derecho; por definición un sistema de instituciones balanceadas en poder, y
recíprocamente controladas en las que su ejercicio, por tanto, está despersonalizado.
(como si una y otro fuesen lo mismo), por parte del “Congreso en pleno”, para un período
de cuatro años, que debe coincidir con el del recién elegido Presidente de la República.

Para el efecto, el candidato debe cumplir con unas exigencias que no lo son tanto
para el desempeño de un cargo de semejante naturaleza: (apenas) ser colombiano de
nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título
universitario y haber ejercido la profesión o cátedra universitaria por (tan sólo) cinco (5)
años. Peor aún, no se exige ninguna experiencia en auditoría financiera, pública ni privada,
como sí se hace en otras latitudes, lo que resulta a todas luces injustificable, por decir lo
menos, tratándose precisamente de la cabeza de un órgano unipersonal llamado a ejercer,
personalmente o por delegación suya, control fiscal del gasto público de todo un país.

En todo caso, esta concepción personalizada o subjetivada de tan importante

función pública, en cabeza de la persona del Contralor, se ratifica además en el artículo 268,
en el que, en forma desordenada, se señala que “El Contralor General de la República” (que
no la institución de la Contraloría) tiene a su cargo las siguientes funciones:

1. Prescribir los métodos y la forma en la que se le deben rendir cuentas por parte
de los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los
criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán
seguirse.
2. Revisar y fenecer las cuentas de los responsables del erario y determinar su
grado de eficiencia, eficacia y economía.
3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades
territoriales.
4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier
orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o
bienes de la Nación.
5. Establecer la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, y recaudar su monto para lo cual dispone de
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades
y organismos del Estado.
7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente.
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas,
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado, en desarrollo de los cuales puede, bajo
su responsabilidad, exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
respectivos procesos penales o disciplinarios.
 9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la
organización y funcionamiento de la Contraloría General.
10. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya
creado la ley y que no sean de su libre nombramiento y remoción.
11. Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el
cumplimiento de sus funciones y certificar la situación de las finanzas del Estado,
de acuerdo con la ley.
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas
las entidades públicas del orden nacional y territorial.
13. Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General de Presupuesto y
del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el
Contador General.

No obstante, esta particularísima concepción de atribución funcional en cabeza de

una persona, y no de un ente o institución, no es exclusiva del control fiscal externo.
Obedece, como se expuso en capítulos previos, a una particularidad del diseño institucional
colombiano: todos los denominados órganos de control autónomos (Fiscalía, Contraloría y
Procuraduría), tienen una estructura piramidal y son unipersonales.

Esto significa claramente que, dado que las funciones de los órganos están asignadas
a las personas que los dirigen, y no a la institución a cargo dela función pública; por lo cual,
son éstas personas la que terminan ejerciendo un control personalizado sobre dichos
órganos y todos los asuntos a su cargo, sean administrativos o misionales: desde los asuntos
relevantes, hasta el color de las flores que deben adornar los despachos.

En el tema misional, esto se traduce concretamente, en que, dado que todos los
funcionarios ejercen sus atribuciones por mandato o delegación suya, este puede abocar
en cualquier momento todos los asuntos sujetos a su conocimiento a trámite, reasumir sus
funciones, o revocar sus decisiones, cuando así lo estime.

Por supuesto, esto termina afectando negativamente la institucionalidad, no sólo

porque el desempeño institucional depende directamente de la capacidad y los propios
intereses personales de la cabeza del órgano, sino porque justamente por esa razón, estos
a su vez pueden verse influenciados por los de quienes intervienen en su elección.

Especialmente si se tiene en cuenta que esta se encuentra directamente ligada al

ciclo político, pues su elección se realiza “por el Congreso en pleno en el primer mes de sus
sesiones para un período igual al del Presidente de la República”. Lo que significa que es
realizada por las denominadas coaliciones partidistas mediante las cuales los diferentes
gobiernos suelen asegurar las mayorías parlamentarias, necesarias para asegurar la
denominada gobernabilidad, que se constituye en el recurso para contrarrestar la
atomización y personalización de los partidos, o, como se conocen en Colombia: las
“microempresas electorales” (Pizarro, 2002: 24).

Esta forma de gobierno, basada en intereses personales, y no en los de las mayorías,

trae aparejadas graves consecuencias, en especial en algo tan crítico como lo es el control
multinivel de la gestión y el gasto públicos. Así lo advierte el mismo Pizarro: “La atomización
partidista, como lo evidencian tanto la experiencia ecuatoriana como brasileña, conlleva
muchas consecuencias negativas para el ejercicio del poder político: en primer término, una
grave indisciplina parlamentaria la cual constituye la malformación más grave que sufren
los cuerpos colegiados a todos los niveles en el país. Ni los alcaldes, ni los gobernadores, ni
el propio Presidente cuentan con bancadas partidistas sólidas que les permitan sacar
adelante sus proyectos de gobierno. El poder ejecutivo a todos los niveles se desgasta en
trueques y negociaciones individualizadas, que desfiguran la función legislativa e
introducen la corrupción generalizada como forma de conformar mayorías” (Pizarro, 2002:
28).

Y es que, para nadie es un secreto, que en Colombia, la “gobernabilidad” se asegura

precisamente con reparto de presupuesto y cargos públicos, incluyendo los cargos en los
órganos llamados a controlar la gestión económica del Gobierno, y de sus “aliados”.

Esto es especialmente crítico en el caso de la Contraloría General de la República,

dado el gran número de cargos que en su planta de personal, son, justamente, de libre
nombramiento y remoción por parte del Contralor General, pues, aumenta la propensión a
negociar esos apoyos, con otro agravante: todos los funcionarios del nivel directivo son de
libre nombramiento y remoción por parte del Contralor, y en consecuencia, son quienes
ostentan el poder de decisión de “primera mano” respecto de los procesos misionales y
administrativos a cargo del ente de control, aun contrariando la opinión de los funcionarios
subalternos del nivel profesional y de carrera que hayan intervenido en los mismos.
No es de extrañar, entonces, que todos los grupos de poder político quieran verse
representados en la composición de los cuadros directivos de la Contraloría, y de todos los
órganos de control, en los que sus directivos se designen discrecionalmente por parte de su
cabeza; que lo son todos.

Por eso no podemos compartir el optimismo de algunos doctrinantes, para quienes,

desde la Constituyente de 1991, y “Con el ánimo de que la Contraloría recupere la confianza
que debe generar en la comunidad y para apartarla de las actividades clientelistas, la Carta
prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que postulen o elijan contralores dar
recomendaciones personales y políticas para empleos de la Contraloría (art. 268, núm. 10,
CP)”; prohibición que se acompañó del establecimiento del concurso de méritos para
ingresar a su servicio, como regla general (Younes, 2014: 58).
 El problema –insistimos- es que ninguna o muy escasa objetividad e independencia
puede alcanzar la entidad, si su nivel decisorio tiene un origen marcadamente político. Nada
se gana, en términos de la objetividad y calidad que debe caracterizar una función pública
de esta naturaleza, si a los funcionarios del nivel operativo o profesional se les impone la
obligación de ingreso por concurso de méritos, pero las decisiones las toman o revisan
funcionarios que no se vinculan meritocráticamente, sino para servir a los intereses de un
grupo de poder u organización partidista.

Destacando el mismo objetivo, pero en forma más realista, esa es la razón por la
cual algunos consideran que “Sustancial y absolutamente necesaria resultó la reforma que
la Constitución de 1991 introdujo al sistema de control fiscal. Este, por razón del origen
político de los contralores y el uso y abuso del control previo, había degenerado de técnico
en clientelista y de independiente en comprometido” (Henao Hidron, 2013).

Además, esta vulnerabilidad se ve potenciada por cuanto, en su estructura interna,

la Contraloría replica esa estructura piramidal en sus diferentes unidades del nivel central,
según lo dispuesto en el Decreto Ley 267 de 2000, en cuanto cada una de sus diez
contralorías delegadas (siete sectoriales y tres generales), siete oficinas de apoyo, dos
gerencias nacionales, y cuatro unidades especiales, y todas las gerencias departamentales;
están bajo la dirección de un funcionario de libre nombramiento y remoción vinculado de
una manera u otra con la clase política.

Por eso, si lo que se quiere es que el ciudadano perciba que la Administración está
de verdad controlada, es preciso que los órganos de control externo se caractericen por su
profesionalidad e independencia. “Sin estas dos premisas básicas es absolutamente
imposible colaborar a hacer más eficaz la Administración y hacer más creíble ante la
sociedad la labor de control” (Jiménez Rius; 2007).

3.2.1 Funciones de la Contraloría General de la República

Las funciones de la Contraloría General de la República, fueron asignadas, aunque

en forma desordenada, en cabeza del Contralor General, como se expuso antes, y no del
ente; en el art. 268 CP -ya citado-, pero también en el 354 CP, según el cual a este le
corresponde la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución
del Presupuesto, y auditar el balance de la Hacienda, que le presente el Contador General
de la República.

Todas estas funciones corresponden, y por tanto, pueden agruparse, en dos grandes
niveles de control fiscal externo, al igual que en el caso de los demás niveles de control:
micro, o sobre la ejecución y gestión del gasto público, que su vez se ejecuta en dos fases:
primero, la auditoría, y, segundo, el Proceso de Responsabilidad Fiscal (en adelante PRF). Y
a nivel macro, o sobre las políticas.

En el siguiente cuadro se agrupan las referidas funciones, en uno de estos tres

macroprocesos.
Tabla No. 2 Funciones de la Contraloría General de la República
CONTROL MICRO CONTROL MACRO
1. Prescribir los métodos y la forma de Presentar a la Cámara de Representantes la
rendir cuentas los responsables del manejo Cuenta General de Presupuesto y del
de fondos o bienes de la Nación e indicar los Tesoro y certificar el balance de la
criterios de evaluación financiera, operativa Hacienda presentado al Congreso por el
y de resultados que deberán seguirse. Contador General.
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben 3. Llevar un registro de la deuda pública de
llevar los responsables del erario y la Nación y de las entidades territoriales.
determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado.
4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a Uniformar, centralizar y consolidar la
los empleados oficiales de cualquier orden contabilidad pública de la ejecución
y a toda persona o entidad pública o presupuestal
privada que administre fondos o bienes de
la Nación.
6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia 7. Presentar al Congreso de la República un
del control fiscal interno de las entidades y informe anual sobre el estado de los
organismos del Estado. recursos naturales y del ambiente.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 11. Presentar informes al Congreso y al
5. Establecer la responsabilidad que se Presidente de la República sobre el
derive de la gestión fiscal, imponer las cumplimiento de sus funciones y
sanciones pecuniarias que sean del caso, certificación sobre la situación de las
recaudar su monto y ejercer la jurisdicción finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.
coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma.
Fuente: Elaboración propia

A partir de las funciones asignadas a la Contraloría General de la República, es

posible intentar determinar su relación con el Congreso y el Gobierno, pues el texto
constitucional tampoco fue claro en este aspecto. En efecto, ni en el artículo 268, ni en el
354 CP, ni en ninguna otra norma se señala –o al menos no en forma expresa- si este órgano
cumple una función asesora de la de control político que está llamado a ejercer el Congreso,
o si depende directamente de este último.
 Dice, si, que el Contralor le debe presentar un informe al Congreso de la República
sobre “el estado de los recursos naturales y del ambiente”, y a la Cámara de Representantes
“la Cuenta general del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda que
le presente el Contador General”. Pero de ninguna manera define clara y expresamente
cuál es su relación con el Congreso de la República.

Podría argumentarse que la subordinación de la CGR al Congreso está establecida

justamente en el citado numeral 10 que dispone que el Contralor debe “Presentar informes
al Congreso”, pero el mismo texto dice a renglón seguido: “y al Presidente de la República”,
lo cual de suyo descarta tal hipótesis.

Igualmente podría aducirse que la subordinación deriva de la elección del Contralor

por parte del Congreso, pero este argumento pierde peso si se tiene en cuenta que también
el Congreso, o, para ser más exactos, el Senado, elige al Procurador General de la Nación,
que no tiene (ni podría tener) ninguna relación de dependencia con dicho órgano, así como
tampoco debe tenerla el Fiscal con el Presidente, a pesar de ser postulado por éste.

Esta, que parece una cuestión irrelevante, no lo es, porque desvela precisamente la
falta de “un modelo”, en el que se defina claramente la función de la Contraloría, y, además,
su relación, respecto del Legislativo, cuestión que depende de, y, en la que no siempre han
coincidido; quienes han estado frente a ella, y por tanto, resulta determinante sobre los
resultados finales de su gestión, pues, como se ha señalado en capítulos previos, una de las
funciones principales de las EFSs, es servir de apoyo a la función de control político o sobre
las políticas, por parte del órgano legislativo, que para algunos es su principal función.

“Como se advierte con claridad en el caso del modelo norteamericano, la principal

cuestión que atiende allí el control fiscal no radica en si es posterior o previo, o en sí es
integral total o selectivo; lo que interesa en este caso es que el material aportado por la
oficina Fiscal sirva al propósito del control político del gasto; ya que el control sobre la
gestión es de pertenencia de las oficinas de Control Interno de cada ente federal” (Corredor
C., 2009).

De todos modos, más por tradición que por derivar de una determinación expresa,
y probablemente porque así es en la mayoría de países del mundo, la Contraloría ha
asumido una función de asesoramiento del Congreso, para efectos del Control Político que
debe ejercer éste sobre la gestión económica del Gobierno, y está obligada a responder sus
requerimientos puntuales de información.
3.1.1 Control Fiscal Externo Micro

En el capítulo anterior se expuso que el Control Micro Interno tiene por objeto (i) la
intervención previa del gasto (y del ingreso) público, para asegurar su regularidad y
legalidad; (ii) su registro, y (iii) el reporte y rendición de cuentas sobre su gestión, entre
otras cosas, para efectos de posibilitar el control fiscal externo, o de segundo nivel.

En el caso colombiano, se pudo evidenciar que no existe actualmente el control

previo del gasto y del ingreso; que su registro corre a cargo de diferentes entes (SIIF, CGN,
CGR), y que no existe la obligación de rendir cuenta sobre la gestión fiscal, y que, a lo que
se le denomina como tal, se centra en la gestión contractual, por lo que en la práctica, la
CGR no cuenta con un punto de partida para efectos de asumir ese segundo nivel de control,
cuyo objeto principal, según lo dispuesto en la CP y en las normas de INTOSAI, es la
evaluación de la gestión y resultados de la administración, en forma consolidada, en cabeza
del Gobierno, e individual, por parte de cada administración.

Por esta razón, en la práctica, los equipos de auditoría, suelen “retornar” al nivel del
control previo, y focalizan buena parte de su esfuerzo apenas en el control de legalidad y
presupuestario (control de cumplimiento), especialmente de los procesos contractuales,
dejando de lado la tarea de evaluar la gestión y resultados del ente, sin que, además, tengan
en cuenta sus resultados en los informes para el control macro.

Esta falla de concepción se agrava por la falta de planificación y selectividad de los

procesos de auditoría, que regularmente se plasma en el llamado Plan de Vigilancia y
Control Fiscal, hasta ahora determinado por lograr cobertura, en función del número de
sujetos a auditar, antes que a focalizar los escasos recursos humanos y técnicos sobre las
entidades públicas críticas, según los mapas de riesgo técnicamente elaborados.

Por otra parte, la labor de los equipos de auditoría suele estar sesgada hacia la
obtención de hallazgos (recuperación de sumas líquidas de dinero por gestión irregular o
simplemente ineficiente), antes que en las mejoras en la gestión, lo que limita aún más su
potencial de cambio.

En contraste, las Normas Internacionales de Auditoría parten del reconocimiento de

que la actividad de las administraciones públicas tiene un carácter continuado, con
objetivos a largo plazo y planes de acción plurianuales, lo que hace aconsejable que la
planificación de las auditorías de los órganos de control se plantee también desde una
perspectiva plurianual, en la que se tengan en cuenta, (i) La evaluación de riesgos, como
herramienta para concentrar la función de control en las áreas o entidades en las que existe
mayor riesgo de incumplimiento y, consecuentemente, el impacto de los controles también
puede ser mayor, en términos de detección de incumplimientos y propuestas de medidas
de mejora; (ii) La planificación plurianual de las acciones de control, que debe ser
consistente con la realización de los planes anuales y sirva además, de instrumento para ir
ejecutando el plan plurianual, y (iii) La concepción y realización del control desde la
perspectiva de los planes anuales y plurianuales, de tal que se puedan emitir valoraciones
sobre la actuación general o agregada de una administración pública “basadas en el
conjunto de actuaciones de control realizadas sobre cada una de las distintas entidades y
órganos que la componen” (Miajá, 2014).

Pero ello, según los mismos autores, obliga a los órganos de control a ser selectivos
en la determinación de los controles que realizan, estableciendo planes de actuación que,
“teniendo en cuenta los objetivos de las entidades que deben controlar, les permitan
concentrar su actividad en aquellos ámbitos en que existe mayor riesgo de que se
produzcan incumplimientos de la normativa aplicable, desviaciones en la consecución de
los objetivos establecidos o inexactitudes en la presentación de la información financiera”.
Otro de los problemas derivados del actual modelo de planeación de las auditorías,
es que no están articuladas con el ejercicio del control macro, de manera tal que sirvan
para asegurar la fiabilidad de la información contable de las entidades administrativas, y
por ende, del Gobierno en su conjunto.

3.2.1.1 La auditoría externa

Según se indica en la Guía de Auditoría de la CGR (2015), la auditoría “Es un proceso

sistemático que evalúa, acorde con las normas de auditoría generalmente aceptadas
vigentes, la política pública y/o la gestión y los resultados fiscales de los entes objeto de
control fiscal y de los planes, programas, proyectos y/o asuntos a auditar, mediante la
aplicación de los sistemas de control fiscal o actuaciones especiales de vigilancia y control,
para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de
servicios o provisión de bienes públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y
legales del Estado, de manera que le permita a la Contraloría General de la República
fundamentar sus opiniones y conceptos”.

Además, conforme también se indica en la Guía, la misma “está orientada a evaluar

la gestión fiscal de los entes objeto de control fiscal, a través de: la evaluación de las
políticas públicas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés, vistos como
un sistema o como parte de él, los cuales poseen un conjunto interrelacionado de recursos
con la capacidad de crear, regular y producir bienes y/o servicios en cumplimiento de los
fines del Estado”.

Son múltiples las fallas, de principio a fin, de esta concepción de la auditoría, por
parte de la misma Contraloría. Falla cuando se indica que es un proceso “sistemático que
evalúa, acorde con las normas de auditoría generalmente aceptadas vigentes, la política
pública y/o la gestión y los resultados fiscales de los entes objeto de control fiscal y de los
planes, programas, proyectos”, en primer lugar, porque, confunde dos funciones y niveles
completamente diferentes, en su objeto, medios, y alcance: la evaluación de las políticas
públicas, y la auditoría.
Mientras que esta última siempre tiene por objeto evaluar la gestión y los resultados
de un sujeto de control3, individualmente considerado, y por tanto, puede derivar en
responsabilizaciones de orden fiscal, disciplinario o penal; aquella tiene por objeto evaluar,
monitorear o medir el impacto, de las políticas públicas (que son expresión de un querer
ser siempre previo a su ejecución), o control a nivel macro, sin que de ello puedan derivarse
tales consecuencias.

Además, precisamente por ello las normas generalmente aceptadas, lo son para
efectos de auditar entidades públicas (y privadas), u órganos administrativos
individualmente considerados, y no el resultado de su gestión agregada, necesariamente
influenciada por las políticas públicas.

Por otra parte, mientras que la primera tiene como fundamento la Cuenta General
que precisamente consolidada las cifras de la gestión económica del Estado (Balance
General de la Nación, Ejecución Presupuestal, Estado de la Deuda Pública consolidado), la
segunda se fundamenta en la rendición de la cuenta, por parte de un gestor público, es
decir, a nivel individual.

De otro lado, mientras que la primera tiene como finalidad el rediseño, o ratificación
de las políticas públicas, la segunda tiene como finalidad que se corrijan las fallas en su
gestión o ejecución, de las cuales puede atribuirse responsabilidad fiscal, que siempre es de
carácter subjetivo, o individual.

En cuanto a su desarrollo, y, aunque corrientemente se habla de la fase de

“auditoria”, que corresponde a una evaluación externa, posterior y selectiva de la gestión
de un organismo, en realidad suele desarrollarse en diversos momentos, que corresponden
a su vez a “diferentes” tipos de auditoría, de acuerdo a su objetivo principal: en primer
lugar, la auditoría financiera, cuyo propósito es establecer la fiabilidad de la información
contable y presupuestal suministrada por el ente en desarrollo de su obligación de reporte.
En segundo lugar, la auditoría de cumplimiento, cuyo propósito principal es
determinar la conformidad legal de las operaciones del ente.

3De hecho, en el art. 31 del Decreto 267 de 2000, mediante el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento
de la CGR y se establece su estructura orgánica, se dispuso que el nivel micro de la vigilancia fiscal es aquel que cubre a
cada una de las entidades que actúan y desarrollan sus actividades con autonomía e independencia dentro del respectivo
sector al cual pertenecen, para efectos del ejercicio del control fiscal.
 Y, en tercer lugar, la auditoria de gestión y resultados (aunque se pueden desarrollar
en forma separada), centrada en la evaluación de la eficiencia o economía de la gestión, la
primera, y en la eficacia o cumplimiento de los objetivos, la segunda.

Cualquiera que sea la modalidad escogida, o una combinación de ellas, debe estar
precedida por una fase de planeación, para la cual se torna fundamental el examen o
revisión de la cuenta; para luego llegar a la fase de ejecución o auditoria propiamente dicha;
luego de la cual se pasa a la elaboración, discusión y consolidación del informe de auditoría,
que a su vez, y, eventualmente, puede culminar con la suscripción de un plan de
mejoramiento, o con el traslado de los hallazgos.

En todo caso, un insumo fundamental para el buen suceso de cualquier auditoría es

la información que el mismo ente, u otros externos al mismo, le sea suministrada, u
obtengan, en forma previa o posterior, los auditores. Especialmente a través de la “cuenta”,
definida como el informe acompañado de los documentos que soportan legal, técnica,
financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables de la gestión y
del manejo de los recursos públicos (art. 15 ley 42 de 1993).

Infortunadamente esta, que debería ser el punto de partida de las auditorías, se

centra casi exclusivamente en la gestión contractual y en otros aspectos formales como el
costo del personal (resolución CGR 7350 de 2013) del ente público, antes que constituirse
en un verdadero informe de gestión, útil para planificar la auditoría externa.

Por esta razón, en el mejor de los casos, la revisión de la “cuenta” se constituye en

un ejercicio de revisión documental, o que no llega más allá de un control financiero y de
cumplimiento, pues, también por disposición legal, la auditoría comprende la revisión
contable, llegando a tener en muchos casos, mayor relevancia que la evaluación de la
gestión y resultados.

En contraste, la rendición de cuentas e informes, y primordialmente, el informe de

gestión, se considera en la mayoría de países desarrollados, como uno de los más
importantes componentes del sistema de auditoria, ya que a través de estos insumos se
pueden obtener indicadores básicos que alimentan los sistemas de información para tener
una visión completa de los organismos y poder desarrollar los mapas de riesgo y así poder
lograr que la posterior etapa de auditoria sea efectivamente selectiva.

Además, esta se centra principalmente en obtener información para que las

auditorias puedan iniciarse y enfocarse sobre aquellas áreas que presentan mayor riesgo
en cada ente, contribuyendo especialmente a definir el tipo de auditoria a practicar sobre
dicho ente en particular. No obstante, hoy en día constituye en la práctica apenas una
obligación casi accesoria que no cumple con ese objetivo, entre otras razones, porque las
directrices establecidas para tal efecto son altamente complejas, tanto para quien diligencia
los formatos y aplicativos, como para quien los analiza.

Por ello, es usual que, para efectos de verificación de las operaciones, casi siempre
se requiera de la complementación con visitas in situ a las entidades fiscalizadas. Así, el
proceso de reporte deja de ser de rendición de cuentas y sobre la gestión, para convertirse
de hecho en un ejercicio de “revisión de cuentas”, y más exactamente, de documentos (en
especial, contratos y certificados de disponibilidad presupuestal), más propio de la
fiscalización de primer nivel, como en la acepción original del control fiscal.

Otra de las graves fallas que persisten es la separación de los procesos de rendición
de cuentas de la rendición de informes, como si fuesen dos cosas completamente
diferentes. Las cuentas, a través del llamado aplicativo SIRECI, centradas principalmente en
la información de la gestión contractual y de personal, y la información de ejecución
presupuestal, patrimonial y deuda pública, a través de tres diferentes organismos, por lo
cual, las entidades deben destinar una parte importante de sus recursos humanos y
logísticos a responder los diferentes requerimientos de información que reciben de los
diversos órganos de control.

Por otra parte, como la evaluación de la gestión que se lleva a cabo a través del
proceso de auditoría, y en desarrollo de esta, se pueden detectar hallazgos de carácter
fiscal, administrativo, penal o disciplinario, esta puede conducir a otra etapa del control
micro, cual es la del proceso de responsabilidad fiscal, llamado juicio fiscal, a pesar de que
se surte ante la misma Contraloría, y de que sus decisiones, como se ha indicado
previamente, no hacen tránsito a cosa juzgada.

Por esta ambigüedad del diseño institucional; por esta falta de identidad
institucional, se genera otro problema derivado del enfoque diferente de las dos fases del
control micro externo, pues, mientras la auditoria se realiza con un carácter técnico y
administrativo, el PRF obedece a una “lógica” rigurosamente judicial, debido a la
concepción de ese proceso como si fuese judicial, y no administrativo.

Y es que, si bien, inicialmente la auditoría practicada por la CGR tenía un enfoque

numérico-legal, posteriormente derivó hacia la auditoria de gestión y resultados4. Sin
embargo, no fue sino durante la década de los ochenta cuando se inició su verdadero
desarrollo, bajo la consideración de que la auditoría contable no aportaba suficientes
elementos de juicio para establecer si los recursos públicos se estaban administrando,
utilizando o invirtiendo, correctamente.

4 Desde 1957 la Resolución Orgánica 1771 de la CGR, ya hacía referencia a la auditoría operacional.
 Este nuevo enfoque pretendía integrar la auditoría contable y legal, o financiera, con
la de cumplimiento y gestión, con lo que su objetivo ya no es solo verificar que las
operaciones y procesos se hayan surtido en forma legal, sino también el cumplimiento de
los objetivos, por lo que los equipos de auditoría tendrían un mayor campo de evaluación
para determinar desviaciones o incumplimientos de las normas o de los objetivos a los que
se sujetan los gestores públicos, o hallazgos.

Con respecto a éstos últimos, dependiendo de su connotación, simplemente

administrativa, o sin trascendencia patrimonial por el incumplimiento de un principio, y no
de una obligación; pueden derivar en planes de mejoramiento. De lo contrario, derivan en
PRF.

3.2.1.2 El Proceso de Responsabilidad Fiscal

Como se ha expuesto, el control fiscal externo o de segundo nivel no puede estar

limitado al requerimiento de cuentas e informes y a su simple verificación o constatación,
sobre la gestión fiscal cumplida, o accountability, pues, por el contrario, este tiende cada
vez más a tener un carácter correctivo, que para algunos es en últimas su único fin, para
una mejor gobernanza (INTOSAI, 1998).

La necesidad de que tenga ese carácter suele revelarse en forma más evidente en
las épocas de crisis económica y fiscal, como lo indicó C. Salvador, citado por Jiménez Rius
(2009: 12), para quien “las entidades públicas de control deben asumir un objetivo
complementario a los tradicionales de sus fiscalizaciones: informar con rigor, claridad y
oportunidad al ciudadano” el costo de las medidas adoptadas para paliarla, a quienes
beneficia, y sus efectos reales, pues, de no ser así, “nos dirigiremos, en palabras de Gómez
Maldonado hacia cierta “deslegitimización de la auditoría pública como una práctica
objetiva, independiente e imparcial. La situación económica y social demanda, además, que
los informes de auditoría pública sean emitidos dentro de un margen razonable de tiempo
para que resulten verdaderamente eficaces y permitan adoptar, en su caso, a los gestores
públicos y a los parlamentos las medidas correctoras precisas”.

Obviamente es imposible alcanzar ese carácter correctivo, si la facultad de “control”

no involucra el poder de evaluar, establecer y determinar el grado de responsabilidad de
los gestores públicos por su gestión y de los gobiernos por las políticas públicas que
promueven o logran imponer.

En el caso colombiano, y, según se dispuso en el artículo 268 de la CP, le corresponde

al Contralor General de la República, entre otras, la función de “Establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que
sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma”.

Nótese cómo la norma faculta al Contralor para imponer las sanciones pecuniarias
que se deriven de la gestión de los funcionarios públicos, lo que resulta mucho más acorde
con la naturaleza jurídico-administrativa de ese proceso, y no para “fallar” sobre su
responsabilidad, lo que a juicio de algunos implica que la Contraloría solamente estaría
constitucionalmente facultada para imponer sanciones.

En otras palabras, al parecer (porque esto no fue claro en las discusiones de la

Asamblea Constituyente), lo que se quería era que el Contralor pudiera sancionar la mala
gestión, siempre y cuando esta no involucrara la comisión de delitos o faltas de carácter
disciplinarios, pues, para esos casos, la misma Carta Política estableció como su obligación,
precisamente la de promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas
respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado, así como la posibilidad, “verdad sabida y buena fe
guardada”, de solicitar la suspensión inmediata de los funcionarios comprometidos
mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.

En todo caso, esta atribución constitucional fue desarrollada mediante los artículos
1 y 4 de la Ley 610 de 2000, en los que se definió el proceso de responsabilidad fiscal como
el conjunto de “actuaciones administrativas” adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en ejercicio de su gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión
y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.

Consecuentemente, se dispuso en la misma norma que su objeto es el

resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la
conducta dolosa o culposa de quienes realicen la gestión fiscal de la cual derive el daño,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido
por el ente estatal, y que esta “es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio
de cualquier otra clase de responsabilidad”.

Finalmente, en el parágrafo 2° de la norma se dispuso que el grado de culpa a

partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal “será el de la culpa leve”;
expresión que fue demandada ante la Corte Constitucional, que resolvió declararla
inexequible (Sentencia C-619 de 2002), al considerar que el Legislador se había excedido
en sus funciones al determinar un criterio más riguroso de imputación de
responsabilidad, al establecer como tal la culpa leve, no obstante que para la acción de
repetición se había fijado el de la culpa grave5.

Posteriormente, con ocasión de una nueva demanda de inconstitucionalidad sobre

la misma norma, la Corte Constitucional, conceptuó que, como el objeto de la
responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público
como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, esa
reparación debe enmendar integralmente los perjuicios que se hayan causado, razón por la
cual esta debe incorporar “el daño emergente, el lucro cesante y la indexación a que da
lugar el deterioro del valor adquisitivo de la moneda”; a la vez que reiteró que en materia
de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva” (Sentencia
C-840 de 2001), confirmando de esta manera el carácter patrimonial y resarcitorio, y no
sancionatorio, del PRF, así como la condición subjetiva de la responsabilidad fiscal.

Adicionalmente determinó, al igual que en sucesivos fallos6, que el PRF es de

naturaleza administrativa, razón por la cual las decisiones de la CGR, mediante las cuales se
atribuya responsabilidad fiscal, pueden ser objeto de demanda ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, aunque también, por vía de tutela, ante otros jueces.

Aparte de la posibilidad de demanda de los actos de atribución de responsabilidad

fiscal, en el caso de los daños derivados de una conducta dolosa, el propósito del “juicio”
de responsabilidad fiscal también se ve duplicado, puesto que la acción penal también
persigue la devolución de lo indebidamente apropiado, u objeto del ilícito, lo que conlleva,
cuando menos, un desgaste institucional al radicar en dos entes, el mismo propósito.

Además, debido a lo limitado del concepto de “daño”, una gran cantidad de hechos
gravemente dañosos del patrimonio público quedan al margen de los PRF, al no conllevar
gestión fiscal directa, en cabeza de quienes intervienen en ellos, como en el caso de las
condenas mediante conciliaciones y laudos arbitrales en contra de la Nación, las cuales se
han constituido en una de las principales y más graves formas de detrimento del erario
público.

Según Sandoval y Arias (et al. 2002: 48), entre 1995 y 1997, 72 entidades estatales
debieron afrontar 17.515 demandas en su contra, con pretensiones indemnizatorias

5 Según se argumentó en la misma sentencia, “6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues
configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho más
gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de
repetición.
6 Entre otras, en la Sentencia C-840 de 2001, se conceptuó que “El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza
administrativa;[3] de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya
un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativo”.
(acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa)
y resarcitorias, por fallas en el servicio (ineficiente gestión, arbitrariedades o daños
ocasionados a los particulares). A pesar de ello, la Contraloría, por disposición legal, está
inhabilitada para perseguir a los responsables, quienes solamente pueden ser encausados
si así lo deciden los directivos de la administración afectada.

En estas circunstancias, este tipo de daño se queda usualmente en la impunidad 7,

pues, además, a pesar de que la ley prevé que los funcionarios pueden ser llamados a
responder patrimonialmente en los mismos procesos a través del llamamiento en garantía,
o con posterioridad, a través de la Acción de Repetición, éstos mecanismos no han sido
eficaces, entre otras razones, porque generalmente afectan a personas vinculadas aún con
la administración, o del nivel directivo, tal como se explica en el citado artículo.

Para agravar el problema, el “proceso de juzgamiento” por parte de las contralorías

se ha ido “judicializando”, es decir, se ha ido concibiendo con una racionalidad de
procedimiento judicial, como si lo fuese, lo que a la postre incide directamente en su
eficiencia, pues –se insiste- resulta contrario a su naturaleza administrativa, lo que en la
práctica hace casi imposible que se concrete cualquier imputación de responsabilidad.
Obsérvese entonces que las leyes colombianas en materia atribución de
responsabilidad fiscal, parecen diseñadas para alargar los procesos de atribución de
responsabilidad fiscal ad-infinitum y convertirlos en un laberinto procesal, redundante en
instancias, que lo dificulta al extremo de ser ineficaz para cumplir sus propósitos: 1) Reparar
el daño; 2) Disuadir las malas prácticas; 3) Mejorar la gestión.

Ante este panorama se propone periódicamente8, en cada proyecto de reforma

constitucional, adoptar integralmente el modelo de control fiscal externo judicial o
napoleónico, al estilo europeo continental, por ser más cercano a la tradición jurídica
colombiana, en el que el mismo órgano, además de realizar las auditorías externas, como
hasta ahora lo ha venido haciendo la CGR; tenga una sección de enjuiciamiento, cuyos fallos
hagan tránsito a cosa juzgada.

Es de esperar que una reforma en ese sentido conllevaría un avance importante en

el proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto éste ya no se surtiría en cuatro o más
instancias, como sucede en la actualidad (dos en sede “administrativa” y al menos otras dos
en sede judicial), y se mantendría la inmediación entre dicho proceso y la auditoría; pero,
obviamente nada se lograría si quienes están llamados a ejecutar los dos procesos no gozan

7 En el mismo documento se señala que una de las entidades con mayores condenas en su contra, el INVIAS, nunca había
iniciado una acción de repetición en contra de los funcionarios implicados.
8 La última vez con ocasión del trámite de reforma constitucional denominado de Equilibrio de Poderes que culminó con la

expedición del Acto Legislativo 02 de 2015.

de la independencia e idoneidad que sólo el establecimiento de una verdadera carrera
administrativa puede garantizar.

Como lo indica Jiménez Sánchez (2016: 64), es necesario reforzar la imparcialidad

con la que deben funcionar las instituciones públicas “con la intención de dificultar o
impedir la tentación de patrimonialización de las mismas para su uso clientelar”. Así, en
segundo lugar, se logra reformar “la confianza social en las instituciones públicas como
primer paso para incrementar la confianza mutua entre los ciudadanos”, para lo cual se
requiere que estas “sean fiables y predecibles y, por tanto, no tomen sus decisiones al albur
en exclusiva de las conveniencias cortoplacistas de quienes las dirigen”, todo lo cual se debe
traducir en una reducción significativa de los niveles de desigualdad, pues –concluye-“no es
por casualidad que las sociedades que tienen los menores niveles de corrupción son
también las que presentan mayores cotas de igualdad social”.

Otra de las propuestas consiste en adoptar y adaptar integralmente el modelo

anglosajón, en el que el sistema de atribución de responsabilidad es difuso o
desconcentrado, en cuanto sería más compatible con el modelo de Contraloría vigente
desde hace noventa años, de “inspiración anglosajona” (en el que la EFS no tiene funciones
de juzgamiento), siempre y cuando, como es obvio, no se adopte un modelo judicial o de
Corte de Cuentas. De esta manera la Contraloría se dedicaría exclusivamente a auditar la
gestión fiscal, y, en parte, y con fundamento en ello, a la evaluación de las políticas públicas,
trasladando todo hallazgo o irregularidad encontrado en desarrollo de la primera, a las
autoridades penales y disciplinarias correspondientes.

Otra de las propuestas9 sugiere exclusivamente la externalización de la facultad de

juzgamiento en una Corte de Cuentas, dejando en manos de la EFS la facultad de acusar
ante esta nueva corte, las fallas graves en la gestión que se detecten en el curso de las
auditorías. No obstante, esta propuesta, si bien enfrenta el problema del doble
enjuiciamiento (administrativo-judicial) antes expuesto, tiene el inconveniente de proponer
una corte más, que se sumaría a las cuatro o cinco que actualmente existen, en la rama
judicial, que, como también se expuso, carece de una cabeza.

3.2.1.3 Control Fiscal Macroeconómico

Somos perfectamente conscientes de que el uso del término control fiscal macro es
altamente controversial. Pero, de lo que si tenemos certeza, es de la importancia capital y
creciente que este nivel superior del control fiscal, independientemente de cómo se le
denomine, tiene para para la salud económica y fiscal de los estados modernos, y por ende,

9 De la administración del Contralor Edgardo José Maya, 2014, en www.contraloria.gov.co.

para sus ciudadanos, como lo demuestran los cercanos casos de Grecia, Irlanda, Islandia,
Portugal, y, en menor medida, España. Todos ellos, países desarrollados.

Sobra cualquier reflexión sobre su importancia para los países del tercer mundo, o,
en vías de desarrollo.

En el caso colombiano, el Control Fiscal Macro no fue definido expresamente, ni su

objeto, en la Constitución Política, pero sí los medios o instrumentos mediante los cuales
éste se concreta. Por tal razón, su desarrollo ha sido en gran medida legal y reglamentario.
Y también doctrinario.

Para la Contraloría General de la República, una de sus funciones, “a través de su

Delegada para Economía y Finanzas Públicas (sic), es evaluar, en el nivel agregado, el
comportamiento de las finanzas del Estado y el grado de cumplimiento de los objetivos
macroeconómicos expresados por el Gobierno”, con fundamento en “las estadísticas
acopiadas y procesadas por la CGR, a partir de las cuales se determina el resultado fiscal de
la Nación y se analiza la consistencia de la política fiscal con las demás políticas
macroeconómicas (monetaria, cambiaria, etc.)”, al igual que su impacto “sobre el
crecimiento económico, la distribución del ingreso, el bienestar general y la posición fiscal
del sector público”.

Sus resultados, finalmente, “se materializan en diversos Informes, algunos de

carácter constitucional, como el informe anual sobre las Finanzas del Estado, la Situación
de la Deuda Pública, la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro, la Auditoría al Balance
General de la Nación y el Informe Financiero Mensual; al igual que en otros espacios, como
la revista Economía Colombiana, en la realización de foros y seminarios en los que se
discuten con otras entidades o analistas externos, temas de coyuntura económica y
fiscal”10.

En nuestra opinión, esta definición es bastante aproximada con respecto a los

objetivos y medios de este nivel superior del control fiscal: (i) consolidar y verificar las
cuentas y estadísticas fiscales del Estado; (ii) determinar, a partir de estás, y de la evaluación
de las políticas macroeconómicas, la situación de las finanzas del Estado, al igual que, (iii)
su impacto sobre el crecimiento económico y el bienestar general, y, finalmente, (iv),
informar sobre los resultados de esa evaluación al Congreso, la ciudadanía y al Gobierno.

Estas se concretan básicamente mediante dos grandes procesos desarrollados por

dos de sus dependencias, que culminan o se concretan a su vez, en dos informes: (i) La
consolidación de las cuentas (ingresos, gastos, deuda, patrimonio) y estadísticas fiscales,

10 http://www.contraloria.gov.co/web/guest/control-macro
para la elaboración de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, por parte de la
Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales, de la Contraloría Delegada para la Economía y
Finanzas Públicas; y (ii) la proyección y evaluación financiera de esas cifras, y del impacto
sobre las mismas de las políticas públicas, para la elaboración del Informe sobre la Situación
de las Finanzas del Estado; la evaluación de políticas públicas, y otros informes
coyunturales.

3.2.1.3.1 Consolidación de las cuentas y estadísticas fiscales y elaboración de la Cuenta

General del Presupuesto y del Tesoro

Desde la expedición de la Ley 42 de 192311, mediante la cual se creó el

Departamento de Contraloría, se le asignó la función de “preparar y someter al Presidente
de la República una exposición relativa a las operaciones fiscales del mes anterior”,
conformada por a) Un balance del activo y pasivo de la Hacienda Nacional; b) Relación de
las operaciones efectuadas; c) Relación de rentas devengadas; d) Estado de erogaciones; e)
Estado de caja; f) Relación compendiada del estado de las apropiaciones, y g) Relación
detallada del estado de apropiaciones (art. 61).

Adicionalmente, el contralor tenía que informar con respecto al resultado financiero

del ejercicio, la suma invertida en el pago de intereses de la deuda pública; el monto de las
inversiones (art. 63); el saldo de efectivo disponible, y, el de las apropiaciones no gastado
(art. 67).

Finalmente, en la Ley se le asignó la función de “rendir un informe anual, a más

tardar el 31 de mayo de cada año, al Presidente de la República, sobre la situación de las
finanzas públicas nacionales durante el año fiscal anterior” que debía ser “impreso y
remitido al Congreso” también, con “a) Los comentarios y recomendaciones que el
Contralor juzgue conveniente hacer con respecto a las finanzas públicas; b) Un balance del
activo y del pasivo de la Hacienda Nacional en 31 de Diciembre anterior (sic); c) Una relación
de operaciones efectuadas en el año fiscal anterior; d) Un estado de ingresos y de egresos
durante el año; (…) g) Una relación detallada de los saldos existentes y de las transacción
verificadas en el año anterior por cuenta de la deuda pública; h) Una relación
pormenorizada de las cuentas por cobrar a favor del Gobierno al cerrar operaciones el 31
de diciembre anterior; i) Una relación pormenorizada de los préstamos a favor del Gobierno
al cerrar sus operaciones el 31 de diciembre anterior, y j) Un inventario de todos los bienes
nacionales” (art. 69).

En esencia, entonces, la Ley estableció la obligación, en cabeza del Contralor, de

elaborar una Cuenta Consolidada de la ejecución presupuestal, de la situación patrimonial

11 Que estuvo en vigencia hasta la expedición de la Ley 42 de 1993.

y del estado de la deuda pública del Estado, para ser presentada, en primer lugar, ante el
Presidente de la República, y luego, al Congreso.

Con la expedición del Acto Legislativo 1 de 1945, la Contraloría General de la

República y el Control Fiscal, se elevan a rango constitucional, y se determina que este
órgano “será una oficina de contabilidad y de vigilancia fiscal” (arts. 93 y 94), en cabeza del
Contralor General, con las funciones de:

1. “Llevar las cuentas generales de la Nación, inclusive la de la deuda pública

interna y externa;
2. Prescribir los métodos de la contabilidad de todas las dependencias
nacionales y la manera de rendir cuentas los empleados responsables;
3. Exigir informes a los empleados públicos nacionales, departamentales o
municipales, sobre su gestión fiscal; (y)
4. Revisar y fenecer las cuentas de los responsables del Erario”.

Adicionalmente se le asignó a la Cámara de Representantes, la función de examinar

y fenecer definitivamente la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro, presentada por
el Contralor (art. 96).

Posteriormente, con la expedición de la Ley 20 de 1975, además de reiterarse la

obligación, en cabeza del Contralor General (que no del Gobierno, como era la indicado) de
elaborar el informe financiero (art. 35), se precisó el contenido y alcance del Balance
General de la Nación, también a su cargo (art. 34), determinándose la creación de “una
unidad de trabajo especial” al interior de la CGR, que, “Como complemento de las cuentas
públicas generales de la Nación”, “elaborará y publicará la estadística fiscal del estado” (art.
40).

Adicionalmente, se dispuso la creación, en la Cámara de Representantes, de una

Comisión legal de Cuentas de carácter permanente, encargada de examinar y proponer a
consideración de la Cámara, el fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del
Tesoro, presentada para su examen, por el Contralor General (art. 50), y su contenido: a)
Estados que muestren en detalle los reconocimientos de las rentas y recursos de capital,
indicando los aumentos y disminuciones respecto del cálculo presupuestal; b) Resultados
de la ejecución de la ley de apropiaciones detallados por Ministerios y Departamentos
Administrativos, a nivel de capítulos, programas, sub-programas, proyectos y artículos; c)
Estado comparativo de las rentas y recursos de capital, gastos y reservas presupuestales del
año fiscal, y el superávit o déficit que hubiere resultado de la ejecución del presupuesto; d)
Estado de la deuda pública nacional, interna y externa; e) Balance de la Nación; y las
recomendaciones del Contralor General de la República al Gobierno y a la Cámara sobre la
cuenta general.
 Respecto a su alcance se dispuso que, “Cuando del examen practicado por la
Comisión Legal de Cuentas encuentre ella que hay lugar a deducir responsabilidad al
Presidente de la República o a uno o varios de sus Ministros, en el proyecto de resolución
de fenecimiento propondrá además, que se pase el expediente al estudio de la Comisión de
Acusaciones de la Cámara de Representantes, para lo de su cargo”. En el papel, un juicio
político, no obstante lo cual, a continuación se agregó que “Si transcurridos dieciocho (18)
meses contados desde la fecha de la presentación del informe financiero del Contralor, la
Cámara de Representantes no hubiere tomado ninguna decisión, se entenderá que la
cuenta general del presupuesto y del Tesoro ha sido aprobada”. De esta manera es que
siempre se termina aprobando la cuenta consolidada.

En esencia, las mismas funciones serían incorporadas a la Constitución de 1991,

incluyendo la obligación del Contralor General, de llevar y consolidar la contabilidad de la
ejecución presupuestal, auditar el balance, y elaborar la Cuenta General del Presupuesto y
del Tesoro, tal como se había dispuesto desde la expedición de la Ley 42 de 1923; esto es,
desde cuando se había creado el Departamento de Contraloría, dependiente de la
Presidencia, setenta años antes.

Con la expedición de la Ley 42 de 1993, que desarrolla la nueva CP, se reitera (arts.
36 y 37) que la contabilidad de la ejecución presupuestal, “es competencia de la Contraloría
General de la República”, al igual que la elaboración de la Cuenta General del Presupuesto
y del Tesoro correspondiente al ejercicio fiscal (art. 38), (en lugar de su certificación, como
corresponde a un ente de control posterior externo al Gobierno), a pesar de lo cual, en
forma contradictoria, se dispuso en la misma norma que, además de indicar si existe
superávit o déficit, debe incluir “la opinión del Contralor General sobre su razonabilidad”.
Es decir, que el Contralor se pronunciara sobre si le parece o no “razonable” su propia
cuenta.

Con otra contradicción. En el art. 41 de la Ley, se dispuso que “la Contraloría General
de la República deberá certificar la situación de las finanzas del Estado y rendir el respectivo
informe al Congreso y al Presidente de la República”12; con los “indicadores de gestión y de
resultados que señale la Contraloría General de la República”
Además, se precisó el alcance del término Estado 13 y que, para el efecto, el Contralor
General de la República prescribirá las normas de forzoso cumplimiento en esta materia y
señalará quiénes son las personas obligadas a producir, procesar, consolidar y remitir la

12 Tomando en cuenta, entre otros, los siguientes factores: 1. Ingresos y gastos totales; 2. Superávit o déficit fiscal y
presupuestal; 3. Superávit o déficit de tesorería y de operaciones efectivas; 4. Registro de la deuda total; 5. Resultados
financieros de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.
13 Indicándose que “se entiende por Estado las Ramas de Poder Público, los organismos autónomos e independientes como

los de control y electorales, las sociedades de economía mixta y los organismos que integran la estructura de la
administración departamental y municipal”.
información requerida para certificar las finanzas del Estado, “sin perjuicio de que esta labor
la realice la Contraloría General en los casos que así lo considere conveniente”.

Infortunadamente, esta concepción, expresada en su redacción, más lógica desde el

punto de vista funcional, y que habría supuesto un gran avance en el Control Fiscal, pues,
según su texto, la CGR ya no elaboraría la Cuenta, sino que la certificaría, con base en la
información consolidada que le remitieran todas “las ramas del poder público”, al estilo de
una revisoría fiscal pública; quedó neutralizada ante sus propias contradicciones.

De esta manera se ha mantenido hasta la actualidad, una condición que afecta

gravemente la funcionalidad de todo el sistema de control fiscal, cual es la de radicar en
cabeza del órgano externo de control fiscal, y no del Gobierno, la obligación de consolidar
la Cuenta General, informe contentivo de los estados financieros consolidados del Estado,
fundamental para el ejercicio del Control Fiscal de segundo nivel.

Pero también, y, consecuentemente, para el adecuado e ilustrado ejercicio del

control político a cargo del Congreso, o sobre las políticas públicas, así como para la
discusión del proyecto de presupuesto; de los cupos de endeudamiento, y la toma de
decisiones frente la acción del Estado, encabezado por el Gobierno Nacional.

De más está reiterar la enorme importancia de los estados financieros como

instrumento para garantizar su funcionalidad, pues estos, además de herramienta para una
buena administración (diríase Gobernanza) son base para ejercer un adecuado control
fiscal, precisamente al permitir realizar la comparación entre lo proyectado y lo realmente
ejecutado, para determinar los cambios, y variaciones (en el patrimonio) e “investigar sus
causas u orígenes y así apoyar la proyección de las entidades mediante la fijación de nuevos
objetivos para lograr un verdadero crecimiento y desarrollo” (Beltrán Pardo, 1997).

Con otro agravante, cual es que el Gobierno Nacional, principal agente de

determinación de las políticas y el gasto público, además de no elaborar la Cuenta General
(con lo estados financieros consolidados), tampoco tiene la obligación de rendir un informe
consolidado sobre su gestión, y en especial, sobre el grado de cumplimiento de sus propias
políticas, que sirva de punto de partida al segundo nivel de control.

En todo caso, hasta este nivel del Control Macro, se puede hablar de auditoría; para
el caso, la auditoría sobre los estados financieros consolidados, cuyo resultado se debe
expresar en su certificación, o en su certificación con salvedades, o en su no fenecimiento,
en cuyo caso, al menos en teoría, podría derivarse responsabilidad para el ministro o
ministros, responsables del no fenecimiento, en forma de moción de censura (art. 310, Ley
5 de 1992), sanción a la que nunca se ha llegado en la historia republicana del país,
probablemente por las exageradas condiciones impuestas en la misma norma para el
efecto: se requiere de su aprobación por mayoría absoluta en un sistema político que se
caracteriza por los pactos partidistas cuyo objeto es asegurar la “gobernabilidad”.

Una segunda observación sobre esta figura, por la forma en que se redactó, es que
sería aplicable respecto de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que está
conformada por los estados financieros consolidados en cuya elaboración directa no
participa ningún ministro, ya que, por el contrario, se compone del Balance General, a cargo
del Contador General de la Nación; y los informes de ejecución presupuestal y sobre el
estado de la deuda pública, a cargo del Contralor General.

3.2.1.3.2 El Informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado y la Evaluación de las
Políticas Públicas

Sólo hasta el año 2000, con la expedición del Decreto Ley 267, se reconoce en forma
expresa, la importancia de la evaluación de las políticas públicas, como parte del ejercicio
del control macro. Aunque, tratándose de políticas públicas, ya no es posible hablar de su
auditoría, sino de su evaluación, monitoreo, seguimiento, o medición de impacto, y es en
ese sentido como se debe entender esta segunda (y más alta) expresión del Control Fiscal
Macro.

Entre otras razones, porque, a diferencia de lo que sucede con las auditorías; de la
evaluación de las políticas públicas (a cargo del Gobierno o de la Banca Central), no es
posible derivar responsabilidad fiscal, sino, a lo sumo, responsabilidades política o electoral,
por lo que, también a diferencia de aquella, no es posible cuantificar su monto.
Adicionalmente, mientras que la auditoría suele tener como punto de partida una
cuenta que se rinde precisamente sobre una gestión determinada; la evaluación de las
políticas públicas no. O no necesariamente, pues, su punto de partida suele ser, además, la
Cuenta General consolidada del Estado, y las estadística fiscales.

En efecto, mediante esta norma, aparte de reiterarse la función a la CGR de

consolidar las cuentas y estadísticas del Estado, a través de una Dirección especializada
denominada precisamente así, a la cual adicionalmente se le atribuyó la elaboración de la
Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, la Auditoría del Balance, y el Estado de la
Deuda Pública, como hasta entonces se había hecho; se le asignaron expresamente las
funciones de dirigir y coordinar las acciones y tareas para la elaboración del Informe sobre
la Situación de las Finanzas del Estado (art. 62) y otros estudios en materia macroeconómica
y de política fiscal, a través de otra Dirección creada en la misma norma para el efecto; la
Dirección de Estudios Macroeconómicos (art. 63).

A esta última Dirección le fueron asignadas también, las funciones de evaluar “la
coyuntura fiscal, monetaria y cambiaria, y sus interacciones”; “el efecto de la acción del
Estado sobre la distribución del ingreso, la asignación eficiente de los recursos, el
crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la estabilidad”; “Analizar y medir el
impacto de la política fiscal sobre las variables económicas” y en las economías nacional y
territorial; y, finalmente, pero más importante, la de “Analizar y evaluar la política
económica en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo y de los Proyectos de Presupuesto
Anual”.

Claramente esta norma trajo consigo un cambio de paradigma en cuanto al enfoque

del Control Fiscal, variándolo, literalmente, de lo micro, a lo macro. Aunque, como se
desprende de la lectura integral del referido decreto, sin dejar de lado el primero. Por el
contrario, a las contralorías sectoriales se les confirió un importante papel en esa
evaluación, precisamente a través de sus Direcciones de Vigilancia Fiscal, pues, parte
fundamental del proceso de evaluación de una política pública, es determinar si esta falla,
o tiene éxito, en su diseño, o en su implementación, lo que sólo se puede establecer a través
de una auditoría.

En todo caso, esta labor se fortaleció con la creación de las Direcciones de Estudios
(económicos) Sectoriales, o DES, precisamente en la medida en que se les asignaron, entre
otras, las funciones de:

- Dirigir los estudios de seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión

fiscal con respecto al Plan de Desarrollo Económico, Social y Ambiental del
sector, bajo la orientación de la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas
Públicas;
- Dirigir los estudios sectoriales en materia organizacional, de gestión, fiscales y
de política pública;
- Proponer, en coordinación con la Oficina de Planeación, indicadores de tipo
sectorial que permitan evaluar el desempeño de las políticas públicas y la
intervención del Estado en el sector respectivo, evaluar los resultados de estos
indicadores y el cumplimiento de las metas respectivas.
- Elaborar estadísticas sectoriales útiles en la conceptualización del desempeño
fiscal, administrativo, institucional y de políticas públicas; y
- Aportar la información sectorial necesaria para el desarrollo de las funciones de
la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas, en particular para los
temas macro de naturaleza fiscal y de desempeño económico de los sectores.

De esta manera se integran el control individual, o sobre la gestión, con el control

agregado sobre las políticas públicas y sus efectos sobre el desempeño de la economía, el
crecimiento económico y el bienestar social. En otras palabras, el desarrollo.
 De ahí la enorme importancia de esta función para el desarrollo económico y social
del país, como lo ha reconocido expresamente la Organización de las Naciones Unidas 14, al
manifestar que “las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen un papel importante en el
fomento la eficiencia, eficacia, rendición de cuentas y transparencia de la administración
pública lo que fortalece la realización de los objetivos y prioridades de desarrollo tanto
nacionales como internacionales y en especial los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las
Naciones Unidas”.

Por supuesto, no planteamos que el Control Fiscal Externo es el más importante. De

ninguna manera. Lo que hemos expuesto hasta el momento es que cada nivel de poder
público tiene su propia importancia para el buen manejo de los recursos con los que cuenta
la sociedad, o, lo que es lo mismo, su Gobernanza multinivel, siempre que se articulen
racionalmente con los otros: desde el que tiene el Gobierno para delinear las prioridades
de gasto e inversión mediante las políticas públicas, principalmente las económicas, de
ingresos y de gastos, pasando por el que están llamadas a ejercer las administraciones, al
ejecutarlas, que a su vez es fundamental para el control externo, y este a su vez para el
control político por parte del Congreso, hasta culminar, y volver a iniciar, con el de los
ciudadanos que, mediante su voto, validan o desaprueban las mismas en las urnas.

Se trata de un ciclo continuo de diseño, discusión, implementación, evaluación y

ajuste de las políticas públicas, concebidas precisamente como planes para alcanzar un
objetivo de interés público, que se identifican y deciden mayormente en la esfera política
(Banco Mundial, 2010), pero cuya calidad y posibilidades de éxito está determinada o
depende en gran parte de que cada nivel de poder cumpla adecuadamente su finalidad,
desde que se planifican.

Para el mismo organismo multilateral “Las dos grandes fases de este proceso
idealizado de política pública son la formulación de las políticas y la administración de
programas. Esta distinción entre políticas y programas es fundamental”, distinguiéndose
estos de aquellas en que, el programa corresponde al conjunto detallado de metas y
arreglos para implementar las políticas, por lo cual se concretan mayormente en la esfera
administrativa del gobierno: “Sin lugar a dudas, las políticas se funden en programas, pero
la distinción importante para los propósitos de este trabajo es que la formulación de
políticas es ex-ante y la implementación de programas es ex-post”.

Por eso, el análisis de políticas públicas también puede concretarse ex-ante, es decir,
en la fase de formulación de políticas, o ex-post, esto es, con posterioridad a ejecución de
los programas.

14 NACIONES UNIDAS, Resolución A/66/209.

 Las dos modalidades son importantes “para brindar información a los funcionarios
públicos (principalmente políticos, pero también a la gerencia pública) con el fin de
ayudarlos a crear mejores políticas y opciones de programas”.

En todo caso, concluye el Banco, las políticas públicas deben ser sometidas al
escrutinio público por tres motivos. En primer lugar, porque, “dada la frecuente influencia
de intereses privados en el gobierno, las propuestas de políticas no son siempre de interés
público”, y en tal sentido, ese análisis puede ayudar a desafiar, o al menos, poner en
evidencia, los intereses privados. En segundo lugar, porque el sector público aumentó
sustancialmente en tamaño y complejidad (mayor gasto). Y, en tercer lugar, porque
“siempre existen alternativas y los políticos y el público deben informarse acerca de cuáles
alternativas han sido consideradas” (Banco Mundial; 2010: 10).

Pero la formulación de políticas, especialmente, las de gasto, importantes para

cualquier país, adquiere mayor relevancia para un país subdesarrollado como lo es
Colombia: como se expuso en el capítulo primero, el subdesarrollo es ante todo una
condición cultural que se proyecta económica, social y políticamente. Y superarlo supone la
formulación de políticas que respondan al interés general (y nacional), y no al de los grupos
económicos dominantes. No está de más recordar con Kraft & Furlong (2006: 6) que “las
políticas públicas reflejan los valores de la sociedad y también sus conflictos de valores”.

Por tanto, es en ese sentido que debe encausarse la intervención del Sector Publico
en la economía, para que cumpla sus tres funciones básicas: 1) La función asignativa,
corrigiendo las fallas del mercado, mediante la implementación de dos tipos de políticas
públicas: la provisión pública de bienes y servicios socialmente relevantes (educación,
seguridad, salud, infraestructura) y la intervención del mercado, para corregir o limitar sus
fallas; 2) La función distributiva, o, más exactamente, redistributiva de las rentas,
principalmente a través de la política tributaria (en el ingreso) y de transferencias y
subsidios (en el gasto); y 3) La función de estabilización del ciclo económico, principalmente
a través de la política fiscal y presupuestaria (Musgrave et. al. 1992).

No es posible garantizar un crecimiento económico sostenible, según lo enseña la

historia económica reciente, sin mejoras sustanciales en la equidad y la justicia distributiva
(Solimano, 1999).

Por eso, las políticas fiscal y presupuestaria, se constituyen en herramientas

fundamentales para concretar los tres objetivos claves en la acción del Estado, para un Buen
Gobierno, o Gobernanza, de manera tal que le permitan avanzar hacia el desarrollo social,
económico y político del país, aunque, como es apenas obvio, su alcance está determinado
por su nivel de ingreso. Por eso, la justicia redistributiva debe tenerse como objetivo para
el establecimiento de un sistema tributario y presupuestal progresivo, bajo el enfoque del
desarrollo orientado a sectores estratégicos básicos para el crecimiento (Yanagihara, 1998).

De esta forma, además de lograrse el objetivo de recaudar los recursos en

consideración a la capacidad económica de quienes más tienen, en el lado presupuestal se
debe promover su inversión en la financiación de servicios fundamentales para el
desarrollo, disminuyendo así la brecha entre ricos y pobres, para que los recursos públicos
cumplan su importante función redistributiva, clave a su vez para garantizar el crecimiento
económico (Alesina, 1994).

Así lo señala Bordón (2001), para quien la “relación entre pobreza y equidad es clara,
son dos variables inversas pero determinantes tanto para el crecimiento como para el
mejoramiento de las condiciones de vida”. Entonces, “tanto mayor sea la desigualdad en la
distribución de la riqueza de un país, tanto más lento será su crecimiento económico”. Por
eso insiste en “recuperar el desarrollo humano y la democracia integral; los gobiernos –
concluye- no deben elegir entre igualdad y crecimiento, las políticas más eficaces serán
aquellas que promuevan ambos aspectos al mismo tiempo”.

Luego, si bien es absolutamente necesario implementar políticas tributarias

(impuestos) que tiendan a disminuir la inequidad, también se requiere, del lado del gasto,
que el presupuesto se encause para impulsar los sectores claves de la economía en la
generación de empleo y principalmente, de bienestar. Y para que esto se logre es necesario
evaluar permanentemente la acción de las instituciones involucradas en la formulación,
aprobación y ejecución de unas y otro (Gobierno, Congreso), y comunicar oportuna y
claramente los resultados de esa evaluación a la ciudadanía, con el fin de someterlas a su
escrutinio, y así escalar su grado de legitimación.

De ahí la importancia de las instituciones y de los analistas económicos

independientes, quienes son fundamentales a la hora de revelar la acción y desempeño de
tales instituciones en la adopción de las políticas, y así poder establecer si una política falla
en su diseño o en su ejecución, para que, como resultado, se propongan las
correspondientes rectificaciones sobre unas u otras.

Finalmente, para preservar la necesaria objetividad de este medio de control,

precisamente destinado a evaluar las políticas y acción agregada de un Gobierno, es
necesario evitar las valoraciones subjetivas, admitiendo por anticipado, lo difícil que ello
resulta para una entidad cuya cabeza es elegida por el órgano político por excelencia: el
Congreso; lo que se dificulta más por el hecho de que su período coincide con el ciclo
político del Gobierno, dentro del cual se produce su elección.
 La solución institucional que se ha implementado en algunos países consiste en
alargar los períodos de ejercicio (usualmente a doce o más años), y limitar los cargos en
cuya elección participa o es aprobada por el parlamento al máximo (usualmente el
Contralor y el Vicecontralor, como sucede en los Estados Unidos).

Pero, aún asegurando esta objetividad y “asepsia” política o partidista, de las

cabezas de los organismos de control, es necesario que las EFS tenga muy claros los límites
de su acción, de manera que no se excedan en su función de apoyo y asesoramiento al
Congreso, “invadiendo competencias propias de los órganos legislativos y ejecutivos”, como
lo sugirió en su momento la Nationa Academy of Public Administration, NAPA, al Congreso
y a la misma GAO de ese país (Jiménez Rius, 2008: 23).

Sin embargo, según lo sugiere el profesor Fernández Ajenjo (2011), esos límites
competenciales sí que deberían ampliarse extendiendo la acción de los órganos de control
fiscal externo, a la prevención, investigación y persecución del fraude y la corrupción,
tomando como modelo la Government Accountability Office (GAO) americana, entre otras,
enfocándolas hacia la mejora continua de la Gobernabilidad, la profundización de la
institucionalidad y la ampliación de sus facultades de control financiero, a la vez que se
refuerza su propia independencia.

PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES para las contralorias

A partir de la descripción y demostración objetiva de las referidas fallas, se plantean ideas

concretas para superarlas:

1) Implementación de la obligación de rendir el Informe Anual de Gestión y

Resultados en cabeza de cada entidad y en forma consolidada por parte del
Gobierno. Dicho informe tendría como base la misión de la entidad, y el grado
de impacto de su gestión con respecto a los objetivos propuestos en el Plan
Nacional de Desarrollo, de manera que permita cumplir con el objetivo
constitucional de la evaluación de la gestión y resultados de la administración.

2) Reenfoque de las auditorías en función del control macro. En general, las

auditorías deben ser inicialmente financieras y buscar asegurar la fiabilidad de
las cifras reportadas, como presupuesto básico, junto con el informe anual de
gestión y resultados, para desarrollar las auditorías de cumplimiento, y/o de
gestión y resultados (desempeño). A su vez, ésta última debe servir de insumo
para evaluar, junto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cumplimiento de las
metas del Gobierno fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, y para el informe
sobre la situación de las finanzas del Estado.
 3) Redefinición y simplificación del proceso de atribución de responsabilidad,
para hacerlo más acorde con su naturaleza jurídico -administrativa. Debe
reconocerse expresamente esa naturaleza, evitando las confusiones que se
derivan de la falta de claridad sobre el mismo. Partiendo de ese reconocimiento,
se debe tener en cuenta que el PRF tiene un comienzo: el auto de apertura; un
desarrollo, con el auto de imputación y la práctica de pruebas pertinentes y
conducentes, y un fin: la expedición del acto de atribución de responsabilidad
fiscal. Y que, a partir de la expedición de este acto, si se interponen recursos en
su contra, comenzará la vía gubernativa. Este esquema procesal se puede
mantener, pero suprimiendo el auto de apertura, reduciéndolo a un máximo de
seis meses, y despojándolo de toda referencia a un proceso judicial.

Se espera que la implementación de las reformas propuestas redunde en una mejora

notoria en la oportunidad y calidad de la información contable y de ejecución presupuestal,
de los informes constitucionales a cargo de la CGR, y de la agilidad de los PRFs.