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LA CIUDAD COMO FORMA

DEL PENSAMIENTO
(Notas sobre los principios de la participación
en la actuación urbanística)
María José González Ordovás
Universidad de Zaragoza

1. Notas sobre la evolución del sistema urbanístico español cuya

originalidad consiste en ser fiel a sus orígenes

L
a tendencia que lleva a la transformación del ciudadano en
cliente resulta especialmente importante en el ámbito del ur-
banismo. Más que como pez en el agua, el ciudadano (en su
calidad de vecino) se halla ante la complejidad del derecho ur-
banístico como pez en la red. En un contexto en que la vida en
la ciudad se mide, cada vez más, por sus resultados económicos, la colabo-
ración de lo público y lo privado se entiende como una cooperación de la
Administración (local sobre todo) y las empresas articulada, fundamental-
mente, en torno a los llamados planes estratégicos urbanos.
Siendo la nuestra una sociedad urbana, por un lado, y la sociedad del
evento como celebración, por otro, resulta más bien coherente que parte del
desarrollo urbano esté siendo confiado a estrategias de choque (como, por
ejemplo, juegos olímpicos, exposiciones universales...) capaces de revitali-
zar, e incluso, lanzar o relanzar a nivel internacional una ciudad. Pero para
ello ha sido necesario que nuestro urbanismo, política de ordenación de la ciu-
dad dirigida a «determinar el cómo, cuándo, y dónde deben surgir o desarro-
llarse los asentamientos urbanos»1, haya conocido diversas reformas y
transformaciones a lo largo del tiempo. Y, de hacer caso a Bergamín, «la re-
forma no es lo que forma sino lo que deforma».2
Las consideraciones sobre los cambios normativos que desde la Ley del
Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 hasta la ley 6/1998, de
13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ha conocido este país

1 STC 61/1997 de 20 de marzo, F.J. 6.a)

2 José Bergamín. El cohete y la estrella (Afirmaciones y duda aforísticas, lanzadas por
elevación), Madrid, Cátedra, 1984, pág. 79.
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pasan necesariamente por el lugar asignado a las instancias públicas y a la

iniciativa privada en el deliberado entramado de la política urbana, lo cual
es casi tanto como decir de la política. Y ello sin olvidar la complejidad que
resulta del sistema autonómico y la consiguiente asignación de competen-
cias establecida por la Constitución y que en el caso del urbanismo ha deri-
vado en una situación que algunos han calificado como «el aquelarre
jurídico-constitucional de la sentencia 61/97 de 20 de marzo, justo castigo
al babélico trabajo de los juristas y pistoletazo de salida para la anarquía
normativa que sin duda aprovecharán, ya lo están haciendo, los economis-
tas para tomar el relevo inspirador con la receta milagrosa, el libre merca-
do».3 En ese sentido, basta con ver la Ley 7/1997, de medidas liberalizado-
ras del mercado de suelo.
Como ha quedado apuntado, nuestro recorrido comienza con la L.S. del
56 y no hay nada de erróneo en ello. De aquella norma arranca la construc-
ción básica del estatuto urbanístico del derecho de propiedad que ha perdu-
rado hasta hoy pese a los diversos cambios legislativos, entre los que desta-
ca, obviamente, la promulgación de la Constitución del 78. Es a partir de
ese momento cuando se sitúa el aprovechamiento urbanístico (determina-
ción del uso del suelo y fijación de la intensidad del mismo) fuera de la dis-
posición del propietario debido a la consideración de la propiedad inmueble
como un bien de interés público urbanístico.
En otras palabras, es la Ley del 56 la que asienta el principio de que el
propietario sólo podrá ejercer el ius aedificandi conforme a lo establecido
en la legislación y el planeamiento tanto en lo relativo a la cuantificación de
la edificación cuanto respecto al tempus, el momento del ejercicio. Es ésta
una alteración radical por el abandono de la concepción plena del derecho
de propiedad sobre el bien inmueble (tierra o suelo) consagrada en el art.
350 del Código Civil y por la transformación de todo el ámbito material de
la actividad urbanística en una función de carácter público.
El desarrollo de la nueva concepción que mediante el planeamiento ur-
banístico se ha fomentado hasta hoy se basa en la clasificación del suelo.
Inicialmente todo el territorio nacional se dividió en suelo urbano, de reser-
va urbana o rústico dependiendo de dicha clasificación el contenido mismo
del derecho de propiedad. Sin embargo, y aun cuando la LS 56 ha sido ca-
lificada unánimemente por la doctrina como «el suceso más importante en
toda la historia del Derecho urbanístico español» (por encima incluso de la

3 Ramón Parada, «Urbanismo de obra privada versus urbanismo de obra pública», en En-

rique Gómez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbanísticos. Valoración crítica y pers-

pectivas de futuro. Jornadas internacionales de Derecho Urbanístico, Madrid, Marcial Pons,
1998, pág. 46.
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propia Constitución), la falta de desarrollo reglamentario del texto legal y la

propia evolución de la práctica urbanística posterior impidieron que la nor-
ma desplegara sus pretendidos efectos, primando los pingües beneficios
económicos garantizados por la concesión de licencias sobre cualquier su-
puesto de coordinación entre crecimiento y paisaje urbano.
Así, «la mayor parte de los ayuntamientos prescindieron en la práctica
de casi todas las exigencias del nuevo sistema». En la relación de irregula-
ridades e ilegalidades hallamos otorgamientos de «licencias de construcción
con autorización de altura superior a la correspondiente, sea de forma di-
recta o previa modificación de las ordenanzas, por acuerdo municipal sin
sanción posterior, o bien por la declaración de “edificio singular”, unilate-
ralmente, sin la preceptiva aprobación del órgano central. Esta práctica (...)
fue defendida (una y otra vez) por alcaldes, sector privado y cierta prensa
de la época».4 Es también bastante fácil encontrar edificaciones sobre suelo
de reserva urbana, esto es, fuera del casco y sin la redacción previa y pres-
criptiva del correspondiente Plan Parcial habilitante. Hasta tal punto la ocu-
pación de ese suelo contiguo fue constante que la edificación fue eliminan-
do «toda posibilidad de reservar espacios para las dotaciones que el plan
parcial hubiera hecho posible: zonas verdes, escuelas, aparcamientos, etc.»5
Pero no sólo los Ayuntamientos, también «el propio Estado demostró
que no consideraba prioritario el cumplimiento de su propio planeamien-
to».6 Resultado del peso específico de los falangistas en una primera etapa
y de su apoyo a un nuevo y revolucionario concepto de la propiedad del sue-
lo, la ley iba a conocer, sólo un año después, con el ascenso de los tecnó-
cratas al poder y el consabido desplazamiento de los falangistas, uno de sus
mayores frenos. Es así como «se prescinde de anteriores ideales de destino
imperial en favor de un modelo de incremento cuantitativo al estilo de los
países capitalistas del área occidental».7
Ese es también el criterio del Banco Mundial, en cuyo informe se dice
que «el gobierno ha señalado que su objetivo principal estriba en lograr la
tasa de crecimiento máxima para la economía nacional, y que el desarrollo
regional debe ser estimulado únicamente cuando no se interfiera en aquel
objetivo». A lo que el informe añadía, en una indudable muestra de respal-

4 Fernando de Terán, Planeamiento urbano en la España contemporánea (1900/1980),

Madrid, Alianza Universidad, 1982, pág. 462.

5 Fernando de Terán, Ibídem, pág. 463.
6 María José González Ordovás, Políticas y estrategias urbanas. La distribución del espa-

cio privado y público en la ciudad, Madrid, Fundamentos, 2.000, pág, 246.

7 María José González Ordovás, Ibídem, pág. 247.
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do institucional, que «semejante criterio proporcionará, indudablemente, el

máximo beneficio al pueblo español».8
Después de aquello habrá que esperar hasta la ley 19/1975, de 2 de ma-
yo, que dio lugar a la promulgación por Real Decreto 1346/1976, de 9 de
abril, del texto refundido de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana (LS 76). Pero para entonces, como se refleja en la Exposición de
Motivos de la ley del 75, el mal ya estaba hecho:
«El examen de la situación urbanística española permite concluir que, a
pesar de los esfuerzos de gestión desarrollados en los últimos años y de las
cuantiosas sumas invertidas para regular el mercado del suelo, el proceso de
desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación congestiva
de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indis-
ciplina urbanística, los precios crecientes e injustificados del suelo apto pa-
ra el crecimiento de las ciudades».
Sin embargo, y a pesar de ello, «se mantienen los mismos principios y
el mismo fracasado estatuto de la propiedad de la Ley del Suelo del 56 con
algunos retoques». Retoques como la discreta participación del municipio
en la plusvalía urbanística, ya que la ley le otorga el 10% del aprovecha-
miento medio del sector, o el rescate del urbanismo de obra pública a través
del urbanismo concertado. Rescate tímido a decir verdad, pues aunque a tra-
vés de los Programas de Actuación Urbanística las obras de urbanización
pueden desarrollarse por concesión o por las propias Entidades locales o ur-
banísticas especiales, cuando las asuman de forma directa, lo cierto es que
«los propietarios de suelo urbano y urbanizable siguen protagonizando en
la ejecución de los planes el proceso urbanizador a través del sistema de
compensación» que ahora se declara preferente.9
El sistema normativo urbanístico se mantuvo a salvo, incluso, tras la
Constitución del 78, y ello, fundamentalmente, por dos motivos. Primero,
porque, «lejos de determinar una inconstitucionalidad material sobreveni-
da» de la normativa vigente, «le proporcionó cobertura ex post, en la medi-
da en que su artículo 33, después de garantizar el derecho de propiedad, es-
pecifica claramente que la función social de tal derecho delimita su conte-
nido de acuerdo con la ley».10 Y, además, porque, sin perjuicio de lo dis-
puesto en el art. 148.1.3° de la Constitución en virtud del cual las Comuni-
dades Autónomas, de cualquier nivel, podían asumir competencias en ma-

8 Resumen del Informe del Banco Mundial sobre España, Servicio Informativo Español,

Madrid, 1963.
9 Ramón Parada, Ibídem, pág. 69.
10 Luciano Parejo Alfonso y Francisco Blanc Clavero, Derecho urbanístico valenciano, 2ª

ed., Valencia, Tirant lo Blanch, 1999, págs. 152 y 153.

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teria de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», como efectiva-

mente lo fueron haciendo todas ellas, con carácter de exclusividad no hubo
alteraciones materiales. Y es que, «dentro de ese sistema competencial nin-
guna Comunidad Autónoma, hasta la ley valenciana de 15 de noviembre de
1994, intentó sustituir ese ordenamiento urbanístico estatal». 11
En realidad, la segunda gran reforma de la Ley del Suelo no se produce
hasta 1990 con la ley 8/1990, de 25 de julio, en cuya Exposición de Moti-
vos el legislador reconoce que el incremento del precio del suelo «excede
de cualquier límite razonable en muchos lugares, que repercute en los pre-
cios finales de la vivienda y, en general, en los costes de implantación de las
actividades económicas» hasta tal punto que «el respaldo que ofrece el orde-
namiento jurídico vigente» es de todo punto ineficaz. Las causas de tal inefi-
cacia oscilan tanto como lo hace la concepción que del Estado mantienen los
autores.
Los hay que sostienen que la reforma iniciada en 1990 y que culmina
con la aprobación del texto refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Or-
denación Urbana (TRLS) aprobado mediante Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio, trajo «más de lo mismo, al insistir en la atribución
desigual de las plusvalías urbanísticas a los propietarios según las diversas
clases de suelo, y al concebir, una vez más, el proceso urbanizador funda-
mentalmente como obra privada y no como obra pública, aunque ahora se
pretenda menos lucrativa y, además, obligatoria».12
Otras opiniones, en cambio, permiten presagiar el auge perentorio de
propuestas más liberales (neoliberales en realidad). En ese contexto se en-
marcaría, por ejemplo, el Informe del Tribunal de Defensa de la Competen-
cia de 1993 Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia
en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios, donde se
compara la legislación urbanística española con el «efecto de la normativa
“anti-propietarios” establecido en la Unión Soviética durante setenta años».
O las opiniones vertidas por representantes cualificados del Gobierno a cu-
yo parecer «el proceso legislativo español de “sobrecargas” y deberes cre-
cientes a la propiedad ha sido el más intenso y extenso de todos los mode-
los europeos, alcanzando cotas de intervencionismo y obligaciones que es-
pantan siquiera pensarse cuando se cuenta el caso español en otras latitu-
des». La estimación es que la reforma de 1990 «ha perdido la oportunidad
histórica de enderezar el error que no supo enmendar la reforma de 1975, al

11 Eduardo García de Enterría, «El derecho urbanístico español a la vista del siglo XXI»,
en Enrique Gómez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbanísticos. Valoración crítica y
perspectivas de futuro. Jornadas internacionales de Derecho Urbanístico, pág. 12.
12 Ramón Parada, Ibídem, pág. 70.
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no atreverse a conducir al urbanismo español a la esfera de la producción

industrial capitalista avanzada.»13
Lo que inicialmente sólo habían sido recomendaciones al legislador tar-
daron poco en concretarse como iniciativas del ejecutivo. Nos referimos al
Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de
suelo y colegios profesionales, convalidado por el Congreso de los Diputa-
dos y después tramitado como Ley 7/1997, de 14 de abril. Medidas que, con
la supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y no pro-
gramado y la consiguiente unificación de ambas como suelo urbanizable,
pretendían aumentar la oferta del suelo abaratando así el precio del mismo.
Aunque fuere «a costa de renunciar nuevamente al control del desarrollo ur-
banístico».14 En cualquier caso, «su alcance ha sido, sin embargo, escasísi-
mo dada la situación de extraordinaria confusión generada por la sentencia
61/1997, de 20 de marzo, dictada por el Tribunal Constitucional».15
Ciertamente, referirse a un pretendido «modelo urbanístico español»
después de la aparición de dicha sentencia es, como mínimo, «arriesgado».16
La célebre sentencia del Tribunal Constitucional acumula varios recursos de
inconstitucionalidad interpuestos por algunas Comunidades Autónomas
contra la Ley de 1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valora-
ciones del Suelo junto a otros recursos de inconstitucionalidad también pro-
cedentes de algunos gobiernos Autonómicos frente al Texto Refundido de la
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (Texto Refun-
dido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1992) y resuelve. El Constitucional estima los recursos y declara inconsti-
tucionales las normas urbanísticas vigentes hasta ese momento (Ley del 90
y Texto Refundido del 92). Esto es, decide desmantelar el ordenamiento ur-
banístico sumiendo la política urbana en «el más espantoso caos».17
En su interpretación de los artículos 149.1.1 y 148.1.3 de la Constitu-
ción, el Estado no puede dictar normas en materia urbanística ya que todo

13 Javier García-Bellido (Subdirector General del Ministerio de Obras Públicas, Transpor-

tes y Medio Ambiente), «Génesis de los problemas urbanísticos estructurales para una políti-
ca inviable de suelo en España» en VV.AA., La política del suelo en el siglo XXI. ¿Interven-
ción o lberalización? XIX Curso monográfico de estudios superiores de urbanismo, CEMC1,
Granada, 1995, págs. 194, 195 y 207.
14 Ramón Parada, Ibídem, pág. 74.
15 Fernando E. Fonseca Ferrandis, La liberalización del suelo en España. Presupuestos y

marco jurídico-constitucional, Madrid, Marcial Pons y Universidad Carlos III, págs. 162 y
163.
16 Julio C. Tejedor Bielsa, «Propiedad, urbanismo y estado autonómico», Revista de Ad-

ministración Pública, n° 148, (1999), pág. 393.

17 Tomás-Ramón Fernández, «Competencias del Estado y de las Comunidades Autóno-

mas», en Enrique Gómez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbanísticos, pág. 89.

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lo relativo a la ordenación de la ciudad compete de forma exclusiva a las

Comunidades Autónomas y a los Municipios. En cambio, sí puede el Esta-
do «señalar los parámetros fundamentales, derivados del establecimiento de
las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de la pro-
piedad urbana» (estatuto jurídico de la propiedad y del propietario). Así las
cosas, se establece la vigencia provisional de la Ley del Suelo en su versión
de 1976 aunque con carácter estrictamente provisional, sólo hasta que las
Comunidades Autónomas promulguen su propia normativa al respecto.
Pero el laberinto urbanístico aún no se había cerrado; aún no habían pa-
sado dos meses de la S.T.C. 61/1997 cuando, en aplicación de sus títulos
competenciales, el gobierno aprobó un proyecto de Ley de Régimen del
Suelo y Valoraciones que tras su tramitación parlamentaria se convirtió en
la Ley 6/1998, de 13 de abril (LRSV). En ausencia de un necesario análisis
del estado de la cuestión y en clara continuidad con las medidas liberaliza-
doras de junio de 1996, «se pretende producir una “inflexión” en el mode-
lo establecido (...) con finalidad flexibilizadora y liberalizadora.19 Así por
ejemplo, invirtiendo el principio hasta entonces imperante, el artículo 15 de
la ley permite «el desarrollo urbano de cualquier porción del territorio no
expresamente protegida otorgando a los propietarios del suelo urbanizable
el derecho a promover su transformación, no la obligación a hacerlo, ins-
tando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamien-
to de desarrollo».20
Como resulta evidente, «la nueva ley (...) elimina los excesivos contro-
les públicos del proceso urbanizador y edificatorio que estableció la ley
8/1990 (...) y vuelve a un sistema precedente a la Ley del Suelo de 1956, en
el cual el propietario del suelo es el protagonista, prácticamente absoluto,
del desarrollo urbano, quedando obligada la Administración a concretar con
él la realización del mismo».21 Sea como fuere, la incidencia de la ley será
más bien poca, ya que, en virtud de la demoledora sentencia de 20 de mar-
zo del 97 del T.C., son las Comunidades Autónomas las encargadas de de-
finir su respectivo modelo urbanístico cuyo denominador común viene da-

18 Julio C. Tejedor Bielsa, Ibídem, pág. 401 y «El Derecho Urbanístico y la Sentencia del

Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo», Revista Aragonesa de Administración Pú-

blica, n° 10 (1997), págs. 315- 320.
19 Luciano Parejo Alfonso, «El ordenamiento de la ordenación territorial y urbanística» en

Enrique Gómez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbanísticos. Valoración crítica y

prespectivas de futuro, pág. 123.
20 Julio C. Tejedor Bielsa, Propiedad, equidistribución y urbanismo. Hacia un modelo ur-

banístico, Pamplona, Aranzadi, pág. 359.

2l Julio C. Tejedor Bielsa, Propiedad, urbanismo y estado autonómico, pág. 433.
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do por el estatuto jurídico de la propiedad del suelo establecido por el Esta-

do central.

2.- Sobre la partipación ciudadana en la construcción del sistema

urbanístico
El repliegue de la presencia pública en la actividad urbanística ni ha si-
do homogéneo en los modelos autonómicos ni se ha traducido en un prota-
gonismo análogo de la iniciativa privada y de la participación ciudadana en
la misma. Empecemos por el final. Resulta, cuando menos, llamativa la es-
casa preocupación que legislador y doctrina especializada han mostrado por
el reducido margen de colaboración ciudadana previsto por la normativa ur-
banística, en cierto modo compensado por el indubitado respaldo de la ju-
risprudencia.
El vecino del núcleo urbano, principal interesado en el desarrollo de su
entorno más próximo, tiene ocasión de intervenir en el diseño urbano en dos
momentos distintos, exigiendo ambos una cualificación técnica considera-
ble. Por una parte, el ciudadano puede decidirse a cooperar en el complejo
procedimiento administrativo de elaboración del planeamiento urbanístico
en la fase de información pública.
De esta primera posibilidad participativa advertimos dos posturas bien
diferenciadas. La del Tribunal Supremo, por un lado, al haber mantenido en
su línea jurisprudencial un claro respaldo a dicha participación y, por otro
lado y alejada de la anterior, la de alguna legislación autonómica, y sería el
caso de la valenciana, que ha reducido las garantías de la misma respecto al
conjunto del Estado. Sirva como ejemplo de la mencionada línea jurispru-
dencial la dicción literal de la STS de 9 de julio de 1991 22:
«El planeamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarro-
llo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto
nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la
propiedad privada (...) De aquí deriva ya la trascendental importancia del proce-
dimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su “legalidad
y acierto y oportunidad” (art. 129 de la LPA). Entre sus trámites destacan aque-
llos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2°
del Texto Refundido (de 1976) y ampliada por el Reglamento de Planeamiento».
Y, como dice el actual presidente del TS (y, por ende, del CGPJ), Javier
Delgado Barrio, si esto ya «era así antes de la Constitución, hoy resulta se-
riamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido

22 A la misma podrían añadirse, entre otras, las sentencias de 11 de julio, 4 de noviembre,

1 y 22 de diciembre de 1986, 18 de septiembre de 1987, 28 de octubre de 1988, 30 de enero,

24 de julio y 28 de dicembre de 1989, 13 de marzo, 30 de abril y 30 de octubre de 1990, 12 de
febrero y 11 de marzo de 1991.
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en los artículos 9.2 y 105.a) de la Norma Fundamental: la intervención de

los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes
(...) El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el or-
denamiento jurídico (art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) ha de
intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participa-
ción.» 23
Por su parte, la ley 6/1994 LVRAU de la Comunidad Autónoma Valen-
ciana, que «organiza y articula en un ordenamiento coherente, en calidad de
norma cabecera de grupo, el conjunto de normas autonómicas»24, establece
en el artículo 38 los trámites de consultas y acuerdos previos entre Admi-
nistraciones y entidades representativas de los colectivos ciudadanos apli-
cables a los Planes de Acción Territorial, Planes Generales, Planes Especia-
les, Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos (si se tramitan como instru-
mentos de planeamiento independiente), así como a los Planes y Programas
promovidos por la administración supramunicipal. Sin embargo, y aunque
es preceptivo hacer constar en actas las reuniones, informes y sugerencias,
ello sólo tendrá lugar cuando efectivamente se produzcan, ya que la omisión
de tal tramitación «difícilmente podrá ser considerada vicio invalidante del
procedimiento 25. Como mucho, «claro está, la Administración que los omi-
te habrá de soportar los perjuicios y las dilaciones que se puedan derivar en
la tramitación como consecuencia de la falta de un preacuerdo sobre cues-
tiones fundamentales con otras Administraciones afectadas».26
A ello ha de añadirse que la misma ley (LVRAU) señala, constituyendo
una novedad respecto a la normativa del Estado, «que no será preceptivo
reiterar la información pública en un mismo procedimiento, ni aun cuando
se introduzcan modificaciones sustanciales en el proyecto, bastando que el
órgano que otorgue la aprobación provisional notifique ésta a los interesa-
dos personados en las actuaciones».27 Medida que lejos de acrecentar, res-
tringe las posibilidades de los ciudadanos a la hora de participar desdicien-
do la autorizada opinión del Magistrado Delgado Barrio registrada en la ju-
risprudencia del TS en interpretación literal de la ley, según la cual: «si el
texto sometido inicialmente a información pública es objeto, después, de
una modificación que altera profundamente su sentido real, esta nueva re-
dacción no habrá sido ofrecida a las alegaciones de los ciudadanos, lo que

23Javier Delgado Barrio, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico,

Madrid, Civitas, 1993, pág. 60.
24 Luciano Parejo Alfonso, Derecho urbanístico valenciano, pág. 241.
25 Luciano Parejo Alfonso, Ibídem, pág. 311.
26 Luciano Parejo Alfonso, Ibídem, pág. 311.
27 Luciano Parejo Alfonso, Ibídem, pág. 312.
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implica la necesidad de abrirles un nuevo plazo cuando se hayan introduci-

do “modificaciones sustanciales” en el texto original» 28. Hasta ahí el débil pa-
pel de los vecinos en la fase de elaboración y aprobación del plan, cuya con-
creción y exigencias técnicas quedan recogidas en la ley de forma detallada.
Queda aún otra posibilidad de participar en la acción pública de control
del planeamiento una vez aprobado y publicado éste. Y es que, siendo los
Planes normas jurídicas de rango reglamentario 29 y habiendo garantizado la
Constitución española la interdicción de la arbitrariedad de los poderes pú-
blicos (art. 9.3°), el particular puede en sede jurisdiccional contencioso-ad-
ministrativa impugnar directa o indirectamente los instrumentos del planea-
miento, en justa aplicación del artículo 106 de la Constitución así como del
235 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 (hoy de nuevo vigente, tras
la sentencia del TC de 20 de marzo de 1997, aunque con carácter transito-
rio). 30 O, lo que es igual, llevar a los tribunales el plan propiamente dicho
de cuya legalidad se duda o, en su caso, los actos jurídicos resultantes de la
aplicación del mismo. Pese a su complejidad, este mecanismo puede resul-
tar el único viable en caso de que la Administración, en uso del reconocido
«ius variandi», modifique los planes urbanísticos ya aprobados o añada a
los mismos normas de desarrollo correspondientes a un plan inferior, pues-
to que, en definitiva, estamos hablando de la alteración de normas jurídicas
por parte de quien las creó. 31
Existe, junto a la mencionada anteriormente, otra particularidad del mo-
delo urbanístico valenciano: el Programa de Actuaciones Integradas (PAI).
La legislación valenciana opta por la creación de un sistema único de eje-
cución y gestión del planeamiento consagrando el modelo de urbanismo
concertado al hacer concurrentes a la instancia pública y a la iniciativa pri-
vada empresarial. En concreto, el denominado agente urbanizador (público
o privado) será el encargado de suscribir un convenio con la Administra-
ción, una vez aprobado el Programa de Actuación Integrada, en el que «con-
creta sus compromisos y obligaciones para con la gestión y urbanización de
los terrenos». «El peso de la reforma y la esperanza de la Ley está en la ini-
ciativa empresarial privada (...) (puesto que) la Ley pretende abrir a los em-
presarios privados la posibilidad de instar propuestas de desarrollo de ac-

28 Javier Delgado Barrio, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico,

pág. 61.
29 STS de 1 de junio de 1987, fundamento jurídico 3°.
30 Art. 106 de la C.E. «1.- Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legali-

dad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines de la justicia”.
31 STS de 7 de noviembre de 1988, fundamentos jurídicos 2° y 6° y STS de 27 de marzo

de 1991, fundamento jurídico 2°.

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tuaciones que integran entre sí la programación de los terrenos, la reforma

simultánea de los planes que la hacen posible, la gestión y la urbanización».
Y es que el criterio predominante ya no va a ser, como antes, «el jurídico de
la ejecución del Plan, sino el económico de su rentabilidad. 32
En la práctica, y con carácter general, el del Derecho Urbanístico es uno
de los ámbitos jurídicos donde más incide la complejidad y la transforma-
ción social y, quizás por ello, donde con mayor frecuencia se opta por una
aplicación selectiva de la norma, esto es, «la utilización o uso estratégico
del Derecho. Situaciones en las que se aprecia el desarrollo considerable de
la actuación informal (...) así como la generalización de la tolerancia de si-
tuaciones irregulares o ilegales y la inactividad de la Administración». To-
do lo cual «está desvalorizando seriamente la comprensión de la ordenación
urbanística, su ejecución y el control de su observancia desde las institucio-
nes establecidas por la Ley».33

3.- El urbanismo no es sólo cuestión de normas

El urbanismo no es sólo cuestión de normas, acaso y desde cierto punto
de vista, cada vez lo sea menos. De hecho, parece haberse convertido «en
una nueva variante del Despotismo Ilustrado (aunque estos déspotas no ha-
yan resultado ser demasiado ilustrados) que ahuyenta la participación pú-
blica: todo por la ciudad, para la ciudad, pero sin los ciudadanos. Sin em-
bargo, ello no obsta para que, en los últimos años, la práctica urbanística ha-
ya desplegado nuevas fórmulas de desenvolvimiento más acordes con el
contexto de desregulación generalizado al que asistimos, “desembarazán-
dose” de algunas de las prácticas más tradicionales».34
A medio camino entre la planificación en sentido clásico y la desregu-
lación, la llamada planificación estratégica se ha hecho en nuestro país con
un espacio propio al cobijo de un poderoso argumento: a problemas nuevos,
instrumentos nuevos. Si bien es verdad que «originariamente, las ciudades
que empezaron a reflexionar en términos estratégicos sobre su desarrollo lo
hicieron inducidas por problemas económicos generalizados (San Francis-
co, Liverpool, Londres)»35, en España los factores que desde mediados de

32 José Mª Baño León, «Los sistemas de ejecución del planeamiento urbanístico» en En-

rique Gómez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbanísticos. Valoración crítica y pers-

pectivas de futuro, págs. 149 y 150.
33 Luciano Parejo Alfonso, Crisis y renovación en el Derecho Público, Madrid, Centro de

Estudios Constitucionales, 1991, págs. 21 y 27.

34 María José González Ordovás, Políticas y estrategias urbanas, págs. 279 y 280.
35 Javier Font y Cristina Rivero, «Participación de la sociedad civil en el desarrollo estra-

tégico urbano y territorial» en Joan Subirats (Ed.), ¿Existe sociedad en España? Responsabi-
lidades colectivas y valores públicos, Madrid, Fundación Encuentro, 1999, pág. 363.
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666 María José González Ordovás

los ochenta han venido propiciando esta nueva figura son diversos y hete-
rogéneos. Destacan entre otros la «creciente complejidad e interrelación en-
tre los problemas urbanos; la mayor incertidumbre del entorno geopolítico,
económico y tecnológico; el incremento de la competencia entre ciudades y
territorios; o las limitaciones de los instrumentos tradicionales de planifica-
ción» 36
Hablamos de una planificación integral puesto que incluye acciones de
tipo ecónomico, social, cultural, institucional, etc. pero no de una planifica-
ción normativa ya que no puede asignar espacios para las acciones previs-
tas puesto que no desarrolla una regulación de los usos del suelo. Los es-
tratégicos resultan planes especialmente atractivos por su virtud de consi-
derar la ciudad como un todo, sin fraccionarla ni territorialmente ni desde
el punto de vista competencial dado el reparto que de la misma se hace en-
tre los diversos órganos y niveles administrativos.
La proliferación de este tipo de planes hace patente el acuerdo social al-
canzado sobre la importancia de la colaboración entre los distintos agentes
sociales, económicos y públicos implicados en la formación de la ciudad,
siempre inconclusa. Sin embargo, el modelo incorpora al habitante más en
su calidad de cliente que en la de ciudadano. De hecho, la denominada co-
operación público-privado hace referencia, en buena medida, a la coopera-
ción entre instituciones públicas y empresas «en la definición de estrategias
de futuro (...) como única forma de lograr con éxito determinados objetivos
de inversión privada y de coherencia y continuidad de la acción pública a
largo plazo».37
Lo cual no ha resultado indiferente en la valoración global del conjunto
de los planes estratégicos puestos en marcha en España tras el renombre
conseguido por la Barcelona olímpica, y es que la mayor parte de los mis-
mos «han puesto el énfasis en los aspectos de competitividad económica,
sin prestar gran atención a la vía del desarrollo sostenible.38 No es de extra-
ñar, pues a la postre el mundo empresarial es el origen de esta modalidad
planificadora 39. Pero sería del todo injusto, por incierto, extender homogé-
nea e indiscriminadamente dicha afirmación sin hacer la salvedad de planes
entre cuyos objetivos prioritarios destacan la cultura: Córdoba; la calidad de
vida: Málaga, Guipúzcoa, Barcelona, Girona, Alcobendas y Elche; o el me-
dio ambiente: Elche o Valencia.

36 Romá Pujadas y Jaume Font, Ordenación y planificación territorial, Madrid, Síntesis,

1998, pág. 365.

37 Javier Font y Cristina Rivero, Ibídem, pág. 381.
38 Javier Font y Cristina Rivero, Ibídem, pág. 393.
39 Romà Pujadas y Jaume Font, Ibídem, pág. 369.
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La ciudad como forma del pensamiento 667

En una planificación tan flexible como ésta, el papel desempeñado por

el tercer sector, esto es, la acción voluntaria privada, va a depender del con-
creto equilibrio de poderes existente en la ciudad en cuestión. La mayor o
menor conciencia ciudadana de la repercusión global que cada proyecto va
a desplegar en su ciudad o entorno va a ser determinante. Y, sin embargo, a
día de hoy, intentar articular esa participación es, un poco, navegar contra
corriente. «Vehicular el ejercicio de la ciudadanía a través de movimientos
sociales y grupos intermediarios es algo que se desecha cada vez más con-
siderándolo política de intereses especiales». 40 La calificación como grupo
de interés especial a un grupo ciudadano responde a una clara intención
desprestigiadora. «El que pueda representar “sólo a algunos” pero no a to-
dos hace a un grupo “especial” privándole con ello de legitimidad». 41 De
nuevo aquí la ciudad se muestra como reflejo de la política de un Estado en
cuarto menguante cuya reformulación neoliberal da paso a una ciudadanía
como conjunto de derechos pero individualizada y mercantilizada priman-
do la eficiencia económica sobre el compromiso político. De nuevo aquí,
pensar la ciudad es pensar el pensamiento.

40 Jane Jenson y Susan D. Phillips, «De la estabilidad al cambio en el derecho de ciuda-

danía canadiense» en Soledad García y Steven Luckes (Comps.), Ciudadanía: justicia social,
identidad y participación, tr. José Manuel Alvarez, Madrid, Siglo XXI, pág. 102.
41 Jane Jenson y Susan D. Phillips, Ibídem, pág. 102.
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 DOXA 24 (2001)