LOS PRINCIPOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA

ADMINSTRACIÓN Y SU APLICACIÓN EN EL ORDEN SOCIAL

Ante la necesidad de ajustar la normativa laboral a los principios que inspiran la

potestad sancionadora de la Administración, el legislador procedió a la aprobación de la
Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el orden social, cuyo texto
se encuentra recopilado y actualizado en el vigente Real Decreto Legislativo 5/2000, de
4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social (en lo sucesivo LISOS).

El desarrollo reglamentario de la LISOS se produce por el RD 928/1998, de 14 de mayo,

por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición
de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de
cuotas de la Seguridad Social (RISOS).

Como normativa subsidiaria, estos procedimientos se rigen por la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPACAP), así como por la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP).

El principio de legalidad en el orden social

Art. 9.3 de la Constitución Española, arts. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre y art.

14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

El principio de legalidad se encuentra regulado en el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, que en concreto establece lo siguiente:

“La potestad sancionadora de las Administraciones públicas se ejercerá́ cuando haya

sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del
procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y
en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y,
cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI
de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que

la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

Las disposiciones de este capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones
públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que
sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las

Administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén
vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector
público o por la legislación patrimonial de las Administraciones públicas.”

El principio de legalidad implica una doble garantía:

a) La necesidad de que tanto las infracciones como las sanciones se

encuentren tipificadas en una norma con rango de “ley formal”

b) La exigencia de que la norma tipifique de forma clara y precisa cuáles

son las conductas que el ordenamiento califica como infracciones y cuáles las
concretas sanciones previstas para tales ilícitos, de tal manera que el
administrado conozca por anticipado y con la suficiente certeza qué
comportamientos resultan punibles y cuál es el castigo o mal que su
realización acarrea.

El principio de legalidad constituye un reflejo del "principio de seguridad jurídica"; se

trata de la exigencia de predeterminación normativa conocida como principio de
tipicidad, plasmado en el art. 27 LRJSP

La consecuencia inmediata que deriva del principio de tipicidad es la imposibilidad de

calificar una conducta como infracción administrativa y proceder a su sanción si la acción
u omisión del administrado no se ajusta a la definición del tipo efectuada por la ley. Por
esta razón, las previsiones legales en que se delimitan los tipos infractores
deben ser objeto de una interpretación restrictiva, quedando prohibida la
interpretación extensiva en el ámbito sancionador (art. 27 LRJSP). Otra exigencia
automática que forma parte del principio de tipicidad es la imposibilidad de que la norma
reguladora efectúe formulaciones vagas, abiertas o excesivamente amplias de los ilícitos
y sanciones, que carezcan de la suficiente determinación

El principio de tipicidad en el orden social

El principio de tipicidad de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas,

además de encontrarse «consagrado» en el art. 9.3 de la Constitución Española, se
encuentra regulado en el art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. garantizar el
principio constitucional de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución) y de hacer
realidad, junto a la exigencia de una Lex previa, la de una Lex certa».

El art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, reproduciendo la regulación legislativa

previa, se refiere al principio de tipicidad en los siguientes términos:

“Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento

jurídico previstas como tales infracciones por una ley, sin perjuicio de lo dispuesto para
la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones

que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que
la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la
más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación

analógica”.
El principio de proporcionalidad en el orden social

El principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas se encuentra regulado

en el art. 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Según el Diccionario del español
jurídico de la RAE y el CGPJ, se puede definir como la «garantía del derecho
administrativo sancionador que debe entenderse consagrada en el artículo 25.1 de la
Constitución Española y exige que en la determinación normativa del régimen
sancionador así como en la imposición de la sanción por la Administración se guarde la
debida adecuación o correspondencia entre la gravedad de la infracción cometida y la
intensidad de la sanción aplicada». El art. 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre aborda
el mismo del siguiente modo:

“Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso

podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las
infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento
de las normas infringidas.

En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de

sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y
necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo
de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes
criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción
de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en
vía administrativa.

Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la
gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el
órgano competente para resolver podrá́ imponer la sanción en el grado inferior.
Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u
otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más
grave cometida.

Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de

acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos,
en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”.

El principio de irretroactividad en el orden social

Art. 9.3 de la Constitución Española, arts. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre y art.

14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

El principio de irretroactividad aparece mencionado en el apartado 3 del art. 9 de la

Constitución Española: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

El art. 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se refiere al mismo en los siguientes

términos:

“Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones.

Respecto de la retroactividad favorable que reconoce el art. 26.2 de la Ley 40/2015, de

1 de octubre, habrá que atender a lo que dispone el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13
de julio: «las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no
afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes
que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en
el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las
sanciones aún no ejecutadas completamente».
Es decir, no se podrá́ en base a la retroactividad favorable revisar sentencias firmes o
actos que se hayan «cumplido» o «realizado» ya; sí se podrá́, en cambio, respecto de
aquellos que aún no hayan devenido en firmes.

El principio de responsabilidad del infractor en el orden social

El principio de responsabilidad en materia de derecho administrativo sancionador se

encuentra regulado en el art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. La redacción dada
a este artículo, según la doctrina, vino a dar término al debate acerca de si en el Derecho
Administrativo sancionador debe de concurrir responsabilidad subjetiva del infractor, al
establecer que serán sancionados los infractores que resulten responsables de los
mismos a título de dolo o culpa.

Se pronuncia el art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en los siguientes términos:

1.Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas, así como, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar,
los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a
título de dolo o culpa.

2.Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción

serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada
por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y
perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda
el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo
que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista
en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones públicas.

3.Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de
Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de
las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No
obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la
resolución en función del grado de participación de cada responsable.
4.Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como
infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones
administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o
vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas
responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas
dependan o estén vinculadas”.

Con la redacción aportada por el art. 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se zanja
el debate que existía acerca de si era necesaria la concurrencia una responsabilidad
subjetiva o solo objetiva del infractor. Aunque en el ámbito penal sí estaba clara la
necesaria concurrencia de la culpabilidad, en el derecho administrativo, doctrinal y
jurisprudencialmente, existían posturas diferentes, aunque la más habitual era por la
que finalmente se ha optado y reflejado en la redacción dada a este precepto (nótese
que en su antecedente más inmediato, el art. 130 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, la expresión utilizada se reducía a la prevención «aun a título de simple
inobservancia»).

Por tanto, y en definitiva, en derecho administrativo sancionador será necesaria la

concurrencia de responsabilidad subjetiva del infractor, resultando responsable «a título
de dolo o culpa».

Esta exigencia de culpabilidad en el ámbito de los ilícitos administrativos ha sido

reiterada hasta la saciedad por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la STS n.o
82/2021, de 27 de enero de 2010, afirma que en el ámbito sancionador «está vedado
cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva» y que «en el ámbito de la
responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica,
sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u
omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia
inexcusable (...) es decir, como exigencia derivada del artículo 25.1 de la Constitución,
nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados
a título de dolo o culpa (principio de culpabilidad)».
Los principios de prescripción y concurrencia de sanciones en el orden social
(non bis in idem)

Los principios de prescripción y de concurrencia de sanciones (o de «no concurrencia»)

en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, se encuentran
regulados en los arts. 30-31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Aunque el art. 30 de
la Ley 40/2015, de 1 de octubre sí es completo e incluso introduce novedades en la
regulación legal del principio de prescripción, no ocurre lo mismo con el art. 31 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, pues respecto del principio de concurrencia de sanciones
(non bis in idem), la redacción del precepto no ha recogido elementos ya consagrados
por la doctrina jurisprudencial (art. 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre y art. 3
LISOS).

El concepto prescripción, a los efectos que nos trata, tiene esa doble dimensión que
recoge, nuevamente, el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ:

1. Prescripción de la infracción: «forma de extinción de la responsabilidad

sancionadora por el cumplimiento del plazo legal establecido desde la comisión de
la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el
responsable de la misma».

2. Prescripción de la sanción: «forma de extinción de la responsabilidad

administrativa sancionadora que acontece por el transcurso de un determinado
período de tiempo desde la imposición en firme de la sanción sin que la
Administración decida iniciar las actuaciones para ejecutarla o exigir su
cumplimiento».

Para conocer la regulación legal de la misma, habrá que estar a lo preceptuado en el

artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

“1.Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si estas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves
prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las
sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas
por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2.El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que
la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o
permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un
procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de
prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes
por causa no imputable al presunto responsable.

3.El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente
a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya
transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el
plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la

resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción
comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente
previsto para la resolución de dicho recurso.”

La principal novedad que ofrece la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público es la del
apartado 2.o del artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que señala que la
prescripción «comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido». Por fin menciona el legislador, a entender de la doctrina, el dies a quo en
que empieza a computarse el plazo para la prescripción, pues hasta el momento, y dado
el silencio del legislador, había que acudir a la numerosa jurisprudencia al respecto.

Por otro lado, también se soluciona la imprecisión que existía en la Ley 30/1992 al
reemplazarse el verbo «reanudándose» (como se ve, presente aún en el Diccionario del
español jurídico de la RAE y el CGPJ) por el verbo «reiniciándose» del párrafo 2.o del
apartado 2.o, que es más coherente con el concepto de prescripción (el verbo reanudar
parece que se asocia más con la figura de la caducidad).

Finalmente, con la última frase del artículo se zanjan discrepancias respecto del
momento en que empieza a contar la prescripción cuando existe silencio administrativo,
optándose por la solución de que si el recurso de alzada es desestimado empezará a
contar la prescripción desde la fecha de desestimación.

Por su parte, el principio ne bis in idem, formulación clásica del de (no) concurrencia
de sanciones, se puede definir, siguiendo igualmente el Diccionario del español jurídico
de la RAE y el CGPJ, como aquel «principio jurídico en virtud del cual nadie puede ser
enjuiciado dos veces por los mismos hechos ni sancionado dos veces por la misma
infracción». Su plasmación positiva, en el orden administrativo, se encuentra en el art.
31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

“1.No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente,
en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

2.Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos
hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano
competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su
caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la
infracción”.

El art. 3 LISOS normativiza este, prohibiendo la sanción administrativa de los hechos

sancionados penalmente siempre que haya identidad de sujeto, de hecho y de
fundamento: «no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de
fundamento». (STSJ Aragón n.o 333/2018, de 06 de junio).

Puesto que el legislador ha desaprovechado el momento para incorporar al texto

normativo las precisiones que, vía jurisprudencia, han ido perfilando el principio, no
queda otro remedio que seguir acudiendo a ésta. Así, por ejemplo, en la STC n.o
2/1981, de 30 de enero, se dice literalmente: «el principio general del derecho conocido
por "non bis in idem" supone, en una de sus más conocidas manifestaciones que no
recaiga duplicidad de sanciones — administrativa y penal— en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de
supremacía especial de la Administración —relación de funcionario, servicio público,
concesionario, etc. — que justificase el ejercicio del "ius puniendi" por los Tribunales y
a su vez de la potestad sancionadora de la Administración». Es decir que, las sanciones
penales son compatibles con las disciplinarias.
En la STC n.o 188/2005, de 7 de julio, se sigue delimitando el concepto:

«(...) Aunque es cierto que este principio "ha venido siendo aplicado fundamentalmente
para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales
respecto a unos mismos hechos", esto no significa, no obstante, "que sólo incluya la
incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en
procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos"
(STC n.o 154/1990, de 15/10/1990, rec. recurso de amparo de 972/1988, FJ 3). Y es
que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los
órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto
en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el
ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también
internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados,
proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la
duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas
y de procedimientos sancionadores, respectivamente. En este último orden de ideas, y
desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4
de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya
hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre
que concurra la triple identidad referida(...)».

«(...) Este Tribunal ha abordado el juego del principio non bis in idem dentro de las
llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial, afirmando que: "La existencia
de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin embargo, para
justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de
sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden
despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar
normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho,
sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos
fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder
normativo carente de habilitación legal, aunque esta pueda otorgarse en términos que
no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación (vid., entre otras, STC n.o
2/1987, de 21/01/1987, rec. de amparo 940/1985 949/1985 (acumulados), STC n.o
42/1987, de 07/04/1987, rec. de amparo 520/1985 y, más recientemente, STC n.o
61/1990, de 29/03/1990, rec. de amparo 370/1988). Para que sea jurídicamente
admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto
de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea
distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección". (STC n.o 234/1991, de
10/12/1991, rec. de amparo 1.473/1989, FJ 2)».

Principio de audiencia en el orden social

El art. 17 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el

Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por
infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la
Seguridad Social, especifica la necesidad de que las actas de infracción sean
«notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez días hábiles
contados a partir del término de la actuación inspectora, entendiéndose por esta la de
la fecha del acta, advirtiéndoles que podrán formular escrito de alegaciones en el plazo
de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la
prueba que estimen pertinente, ante el órgano instructor del expediente y que en caso
de no efectuar alegaciones, el acta de infracción podrá́ ser considerada propuesta de
resolución, con los efectos previstos en los artículos 18 y 18 bis».

Otros principios reguladores aplicables al procedimiento administrativo

sancionador de manera específica en el orden social

Otros principios reguladores aplicables al procedimiento administrativo sancionador de

manera específica en este caso serían, la presunción de inocencia, compatible con la
presunción de certeza de las comprobaciones inspectoras promulgada por el art. 23
LOITSS, la prohibición de indefensión, [arts. 24.1 de la CE y 47.1. a), e) y 48.2 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre] y el principio de no autoinculpación, siguiendo el
24.2 de la CE.