-Una perspectiva desde la teoría política y la

teoría de la intervención social-

Leonardo Solarte Pazos

 La Evaluación de Políticas Públicas
en el Contexto del Estado Liberal
Una perspectiva desde la teoría política y la teoría de la
intervención social

Leonardo Solarte Pazos

Santiago de Cali, 2003

2
 A Luzma

3
INTRODUCCION .......................................................................................................... 7

1 EL CONCEPTO DE LA EVALUACIÓN......................................................... 14
1.1 SIGNIFICADO DE LA EVALUACIÓN....................................................... 14
1.2 GENESIS DE LA EVALUACIÓN................................................................ 20
2 TEORÍA POLITICA Y EVALUACIÓN ........................................................... 24
2.1 LA EVALUACIÓN Y EL PENSAMIENTO LIBERAL ............................... 24
2.1.1 Dimensión axiológica liberal. ................................................................... 25
2.1.2 Dimensión epistemológica liberal............................................................. 29
2.1.3 La evaluación y la concepción liberal del Estado de bienestar. ............... 31
2.2 EVALUACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................ 32
2.2.1 Formas de ver las políticas públicas......................................................... 32
2.2.2 Relación entre los modelos explicativos de las políticas públicas y el
desarrollo de la evaluación.................................................................................... 36
2.2.3 El proceso de las políticas públicas. ............................................................. 41
2.2.4 La evaluación de políticas............................................................................. 45
2.2.5 Evaluación de políticas vs evaluación de programas. .................................. 46
2.3 EL ROL POLÍTICO Y SOCIAL DE LA EVALUACIÓN EN EL ESTADO
LIBERAL. .................................................................................................................. 47
2.3.1 La evaluación como herramienta de formación ciudadana y participación
social. 48
2.3.2 La evaluación como herramienta de aprendizaje social........................... 48
2.3.3 La evaluación como herramienta de responsabilización. ......................... 48
2.3.4 La evaluación como herramienta de mejoramiento de la gestión pública 50
2.3.5 La evaluación como herramienta política de gobierno................................. 50
2.3.6 La evaluación como herramienta de validación del sistema social e
ideológico............................................................................................................... 52
3 DIMENSIÓN AXIOLÓGICA DE LA TEORÍA EVALUATIVA Y SU
RELACIÓN CON LOS MODELOS DE JUSTICIA LIBERAL. ............................. 54
3.1 PRINCIPIOS ÉTICOS DEL UTILITARISMO LIBERAL Y SU RELACIÓN
CON LA EVALUACIÓN........................................................................................... 55
3.2 PRINCIPIOS ÉTICOS DEL IGUALITARISMO LIBERAL Y SU
RELACIÓN CON LA EVALUACIÓN ...................................................................... 60
3.3 EL DEBATE SOBRE LA CALIDAD DE VIDA Y SU IMPLICACIÓN EN LA EVALUACIÓN
DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS. ...................................................................................... 65

4 DIMENSIÓN EPISTEMOLÓGICA DE LA TEORÍA EVALUATIVA ......... 71

4.1 POST-POSITIVISMO, CONSTRUCTIVISMO Y MÉTODOS EN LA
EVALUACIÓN .......................................................................................................... 72
4.2 EL USO DE LOS MÉTODOS: PRAGMÁTICOS VS DIALÉCTICOS ........ 74
4.3 LAS TEORÍAS DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS........ 75
4.3.1 La Evaluación orientada hacia los objetivos. ........................................... 76
4.3.2 La evaluación como método científico. ..................................................... 77
4.3.2.1 Edward Suchman y la evaluación como investigación científica ................. 78
4.3.2.2 Donald Campbell y la sociedad experimental .............................................. 81

4
 4.3.2.3 Scriven y la ciencia del valor........................................................................ 86
4.3.3 La evaluación orientada hacia el uso. La necesidad de integración y
pragmatismo........................................................................................................... 89
4.3.3.1 Cronbach y la planificación evaluativa......................................................... 90
4.3.3.2 Robert Stake: la evaluación y la investigación política ................................ 95
4.4 ENFOQUES Y MODELOS DE LA EVALUACIÓN.................................... 98
4.4.1 Modelo de logro de metas ....................................................................... 101
4.4.2 Modelo de efectos.................................................................................... 103
4.4.3 Modelo libre de metas ............................................................................. 103
4.4.4 Modelo de evaluación comprensiva ........................................................ 103
4.4.5 Modelos centrados en el cliente. ............................................................. 107
4.4.6 Modelo centrados en usuarios claves (stakeholders).............................. 108
4.4.7 Modelos económicos. .............................................................................. 109
4.4.8 Modelos de evaluación de profesionales................................................. 109
4.4.9 Otros modelos. ........................................................................................ 110
4.4.9.1 Modelo basado en la investigación de las ciencias sociales. ...................... 110
4.4.9.2 Modelo de inspección industrial................................................................. 111
4.4.9.3 Modelo de caja negra (black box)............................................................... 111
4.4.9.4 Modelo de Responsabilización (accountability)......................................... 111
5 LA EVALUACIÓN Y EL MODELO DE ESTADO ....................................... 112
5.1 LA EVALUACIÓN EN EL ESTADO BIENESTAR .................................. 112
5.2 LA EVALUACIÓN EN EL ESTADO DE MERCADO .............................. 122
6 LA EVALUACION Y LA INTERVENCIÓN SOCIAL ................................. 132
6.1 LA TEORÍA DE LA INTERVENCIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA
INVESTIGACIÓN SOCIAL. ................................................................................... 132
6.2 LA TEORÍA DE LA INTERVENCIÓN EN LOS PROGRAMAS .............. 134
6.3 LA LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN SOCIAL EN LOS PROGRAMAS
DE DESARROLLO.................................................................................................. 135
6.4 LOS MECANISMOS DE INTERVENCIÓN SOCIAL EN EL ESTADO
LIBERAL DE BIENESTAR Y LA EVALUACIÓN ................................................ 137
7 LA EVALUACIÓN Y EL CONTEXTO POLÍTICO E INSTITUCIONAL. 143
7.1 FACTORES POLÍTICOS RELACIONADOS CON LA CONFORMACIÓN
DE LA POLÍTICA PÚBLICA. ................................................................................. 143
7.2 FACTORES POLÍTICOS RELACIONADOS CON LA
IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA. ............................................. 145
7.2.1 Los medios de implementación................................................................ 145
7.2.2 La burocracia.......................................................................................... 147

5
 ABSTRACT

Este texto se ocupa de la evaluación, particularmente en lo concerniente

con la evaluación de políticas públicas y en él, se realiza un análisis
teórico de su rol dentro del Estado liberal de bienestar, así como su
relación y dependencia de los principios básicos del liberalismo político.
Para ello, se estudia el desarrollo de la teoría y práctica evaluativa desde
sus orígenes dentro del Estado de bienestar (Welfare State) hasta su
posterior evolución en el Estado de mercado. Su contenido sostiene tres
afirmaciones básicas. La primera propone que la teoría y la práctica
evaluativa se han conformado bajo los supuestos fundamentales del
liberalismo político, a partir de sus principios axiológicos y
epistemológicos, y adaptándose a la concepción liberal del Estado de
bienestar. En segundo término, se plantea que la evaluación de políticas
dentro del Estado liberal, ha contribuido de manera activa a la
conformación de los procesos de reformas sociales y del Estado a partir
de la posguerra, en Europa y los Estados Unidos. Y, finalmente se
propone que la evaluación de políticas cumple un rol importante de
aprendizaje social y político para el gobierno, la ciudadanía y los
diferentes actores involucrados en esta.

6
La Evaluación de Políticas Públicas en el
Contexto del Estado Liberal

INTRODUCCION

Al finalizar el siglo 20 y al comenzar el nuevo siglo, asistimos a cambios

importantes en la política y la economía mundial, particularmente en
América Latina. Globalización, Estado de mercado, desregularización,
neoliberalismo, crisis del Estado de bienestar, democracia, equidad
social, mejoramiento de la administración pública, descentralización etc.,
son algunos de los conceptos que se confunden en el lenguaje técnico y
político del nuevo siglo y que están teniendo un fuerte impacto en los
Estados al generar transformaciones en el gobierno y la sociedad.
Aparentemente, la concepción del desarrollo y el norte de los Estados
aparecen guiado por principios liberales cada vez más ortodoxos que
promueven la primacía del individuo y del mercado sobre el Estado y lo
colectivo.

Sin embargo, tras dos décadas de reformas políticas, económicas y

sociales en los Estados y los gobiernos, nunca han sido más notorias las
desigualdades sociales y las profundas diferencias entre los Estados
ricos y pobres, las cuales se repiten al interior de los países, plasmadas
en altos índices de pobreza y concentraciones alarmantes de la riqueza.
La CEPAL, sostiene que la pobreza en América latina creció entre 1.997
y 2.000 de 204 a 220 millones, y entre el 40% y el 70% los ciudadanos
ganan menos de dos dólares diarios, aún en países en donde
tradicionalmente no existía pobreza crónica. Pareciera una contradicción
que en momentos en donde el ideal de democracia se encuentra más
consolidado, se presenten retrocesos en la calidad de vida de las
sociedades, lo cual ha llevado a que en diversos escenarios se plantee
la urgencia de reorientar los patrones regionales de desarrollo, en torno
a la equidad como reducción de la desigualdad social1.

Independientemente de las causas de esta situación, externas o internas

a los países y a su relación con el modelo de mercado dominante, es un

1
CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadanía. Visión Global. Tomo I. Colombia: Ed. Alfaomega. 2000.
p. xii

7
hecho que ahora más que nunca, los gobiernos latinoamericanos deben,
dentro de la escasez de los recursos y su quiebra casi generalizada,
afinar las acciones a emprender para modificar tal situación de inequidad
e injusticia. Cada vez es más notorio por la experiencia real, el
desprestigio de las políticas de receta, que se aplican de manera
repetitiva. Tal situación ha llamado la atención de los organismos
multilaterales y las economías dominantes, quienes en distintos foros
han comenzado a asumir con preocupación la discusión sobre el tema
de la pobreza mundial.

La Ciencia política, las Políticas públicas y la Administración pública,

tienen un rol protagónico en este escenario. Independientemente del
modelo de Estado que se defienda, surge la necesidad imperiosa de
diseñar políticas exitosas para mejorar las condiciones de vida de la
población, implantar nuevas formas de relación entre la sociedad y el
Estado, mejorar su desempeño, así como reflejar transparencia y
responsabilidad en las acciones del gobierno para reforzar la confianza
de la sociedad. Una de las formas de contribuir a este proceso es la
generación de aprendizaje social e institucional, que permita aprender
de las experiencias - negativas y positivas -, que analice la conveniencia
y resultados de las acciones políticas, sociales y económicas y que
permita establecer acuerdos sociales y políticos sobre lo que se debe
emprender.
Hace 40 años, el teórico social Donald Campbell, inmerso en el contexto
de la racionalidad política, dominante de ese momento, planteó que la
sociedad podía reformarse a sí misma mediante la experimentación
social y que ésta era un ejercicio imprescindible para que los políticos y
tecnócratas decidieran sus cursos de acción. Aunque esta visión
instrumental de la política ha sido superada sustancialmente por la
ciencia política, sí es evidente que los países desarrollados han podido
establecer mecanismos formales e informales de aprendizaje político y
social que, desde el gobierno como en el caso de los Estados Unidos, o
desde el control social como en algunos países europeos, favorecen la
decisión sobre políticas públicas, la rendición de cuentas y el
conocimiento de la ciudadanía sobre las acciones de sus gobernantes.

La evaluación es una disciplina que en el campo político y social, cumple

este rol. De un lado es un efectivo instrumento de aprendizaje para la
ciudadanía, que igualmente permite el control de sus gobernantes. Pedir
cuentas a estos, requiere conocimiento e información y esta se consigue
con procesos evaluativos que develen ante la opinión pública y la
ciudadanía lo que el gobierno hace y los resultados de sus políticas.

8
Por otra parte, para el gobierno, la evaluación es un instrumento útil para
diseñar políticas, particularmente aquellas orientadas al mejoramiento de
la condición de vida de la población, evaluar su gestión, producir ajustes
convenientes y reconstruir el aparato institucional. La evaluación, más
que un mecanismo instrumental, representa una cultura de gobierno.

La evaluación no se limita a ser un proceso meramente técnico. Aunque

es una herramienta práctica para tomar decisiones por parte del
gobernante y generar control político y social por la ciudadanía, su
utilidad más trascendental radica al verse como un proceso deliberativo
que permite analizar la acción específica del Estado, el contexto en el
que se desarrolla esta acción, su relación con el sistema institucional y
político vigente, y cuestionar la ideología dominante presente en la
acción política. La aplicación de programas evaluativos desde diversos
frentes permite cuestionar de manera útil y constructiva, desde el marco
ideológico que soporta la acción política, hasta su adecuación con el
contexto social y político.

Aunque la evaluación puede aplicarse sobre cualquier tipo de

organización, su mayor campo de acción es y será el Estado, como
generador de cambios sociales. Cuando se trata de la acción
gubernamental, la evaluación debe integrar componentes del sistema
político, social, económico, e institucional, convirtiéndola en una valiosa
herramienta de análisis y aprendizaje.

La evolución de la teoría y práctica evaluativa a partir de la post guerra,

ha ido de la mano con el avance del Estado de bienestar liberal, en
Europa y los Estados Unidos, como herramienta para el diseño de las
reformas sociales. En este período, los principales demandantes de
procesos evaluativos fueron los gobiernos, siendo la sociedad el objeto
de estudio a reformar. Una muestra de la importancia que la evaluación
tuvo entre 1975 y 1977 en los Estados Unidos se refleja en el
presupuesto destinado para tal fin, el cual excedió los $ 3 billones de
dólares. Una vez que se produce a nivel mundial, el giro hacia la
reducción del tamaño del Estado, la orientación hacia el mercado y el
auge de las escuelas gerencialistas de la administración pública, la
evaluación deja de concentrarse en la reforma de la sociedad, y se
convierte en un mecanismo de reforma del Estado, buscando aumentar
su eficacia. Durante todo este tiempo, se han ido conformando diversas
corrientes teóricas que, tanto en Europa como en los Estados Unidos,
orientan la evaluación hacia diversos usos tales como la decisión
pública, el aprendizaje social, el fomento a la democracia, el
mejoramiento de la gestión, entre otros.

9
En América Latina, no se puede hablar de una apropiación sistemática
de la evaluación como práctica gubernamental ni social hasta la fecha.
Durante el período de reformas sociales de carácter populista en los
años 50 y 60 su aplicación fue mínima. Hacia los años 70’s se
incrementa su uso de manera puntual, orientada básicamente hacia la
evaluación de algunos programas de desarrollo y básicamente
promovida por los organismos multilaterales y las ONG’s internacionales
que desarrollaban programas de asistencia. A nivel del gobierno, se
hizo más énfasis en la implantación de sistemas de planificación
centralizados, que orientaran la presupuestación por programas. En los
años 90, se asiste a un debilitamiento del debate sobre las políticas de
desarrollo2, al ejecutar procesos de ajuste en la economía y los
gobiernos. Durante este período se intentó desarrollar sistemas
nacionales de planificación y evaluación, algunos con mayor éxito y
continuidad que otros, en diversos países como Chile, Colombia
(SINERGIA en el gobierno de Ernesto Samper), Bolivia (SISPLAN),
México (modelo de la Sec. de Desarrollo Social - SEDESOL), con
diversas orientaciones, centrados en los programas sociales, algunos en
el desempeño de las agencias estatales y otros en el presupuesto del
gobierno.

La teoría y práctica evaluativa poseen una particularidad interesante, por

cuanto en ella confluyen diversas disciplinas: la ciencia política, la
ciencia de las políticas públicas, la investigación social, la educación, la
sociología, la administración, entre otras, hecho que la convierte en un
amplio campo de exploración temática. Sin embargo, la literatura aborda
de manera independiente el tratamiento de la filosofía política liberal, de
la gestión pública, de las políticas públicas y de la evaluación social. En
el caso de las políticas públicas, generalmente la evaluación se presenta
como un paso más dentro del ciclo de políticas, con una fuerte
orientación teórica. Por el contrario, la literatura sobre evaluación
presenta un fuerte carácter instrumental, desligado del contexto político
y filosófico. La gestión pública por su parte se ocupa de la evaluación
desde una perspectiva netamente administrativa o de desempeño. A
pesar de lo anterior, es evidente la fuerte relación teórica que existe
entre ellas y cómo la teoría política, así como lo hace con las políticas
públicas, ofrece implícitamente en algunos casos y explícitamente en
otros, la fundamentación principal para el desarrollo de la teoría
evaluativa. Si bien existen teóricos como E. House y Fisher que trabajan
en esta dirección, su intención es más la de demostrar el carácter
deliberativo y de persuasión de la evaluación. Tal vez, al intentar

2
SÁNCHEZ, José Fdo. Director del ILPES. Presentación en el Seminario de alto nivel sobre las
funciones básicas de la planificación. La Habana, 16 al 17 de Noviembre de 2000.

10
mostrar la integración de algunos elementos teóricos de estos campos,
puede radicar el mayor beneficio de este trabajo.

Este texto, se ocupa de la evaluación de políticas públicas y en ella, se

realiza un análisis teórico de su rol dentro del Estado liberal de
bienestar, así como su relación y dependencia de los principios básicos
del liberalismo político. Para ello, se estudia el desarrollo de la teoría y
práctica evaluativa desde sus orígenes dentro del Estado de bienestar
(Welfare State) hasta su posterior evolución en el Estado de mercado.
Su contenido sostiene tres afirmaciones básicas. La primera propone
que la teoría y la práctica evaluativa se han conformado bajo los
supuestos fundamentales del liberalismo político, a partir de sus
principios axiológicos y epistemológicos, y adaptándose a la concepción
liberal del Estado de bienestar. En segundo término, se plantea que la
evaluación de políticas dentro del Estado liberal, ha contribuido de
manera activa a la conformación de los procesos de reformas sociales y
del Estado a partir de la posguerra, en Europa y los Estados Unidos. Y,
finalmente se propone que la evaluación de políticas cumple un rol
importante de aprendizaje social y político para el gobierno, la
ciudadanía y los diferentes actores involucrados en esta.

La argumentación principal se basa en una exploración bibliográfica

orientada bajo dos ejes principales: el rol de la evaluación en el Estado
liberal, y la relación entre el liberalismo y el desarrollo de la teoría
evaluativa. La bibliografía seleccionada abarca los siguientes temas:
filosofía política, particularmente las teorías utilitarista e igualitarista del
liberalismo; teoría evaluativa de políticas y programas sociales; teoría
del bienestar; teoría de la intervención social; gestión pública; políticas
públicas; y teoría del Estado liberal, particularmente relacionada con los
modelos de Estado de bienestar. Por cuanto la teoría de la evaluación
social y de políticas ha sido construida básicamente por autores de
países anglosajones y europeos, y es en éstos en donde se puede
distinguir con mayor claridad la evolución del modelo de Estado liberal a
partir de la posguerra y la aplicación de los diversos enfoques
evaluativos, la bibliografía utilizada se refiere a ellos especialmente,
complementada con autores francófonos y escandinavos, así como
artículos y textos de algunos escritores latinoamericanos, reunidos
particularmente en investigaciones y publicaciones del CLAD, la CEPAL,
PNUD y el Banco Mundial. De cualquier manera, se hace mención sobre
la necesidad de abordar en una fase posterior, el estudio de la
evaluación particularmente en América Latina, teniendo como referente
el presente documento.

11
El contenido se encuentra dividido en siete capítulos. El primero
contiene algunas definiciones básicas sobre la evaluación de políticas y
su historia. En el segundo capítulo se describen de manera general los
planteamientos básicos del texto; cómo se relaciona la evaluación con el
liberalismo a través de tres dimensiones básicas: axiológica,
epistemológica y la concepción del Estado; las características de la
evaluación desde la perspectiva de las políticas públicas y el rol de la
evaluación en el contexto del Estado liberal.

El tercer capítulo desarrolla con algún detalle la dimensión axiológica de

la relación entre liberalismo y evaluación. El análisis se realiza a partir de
dos escuelas de pensamiento de la filosofía política, el utilitarismo y el
igualitarismo por considerar que reflejan el debate contemporáneo sobre
la justicia liberal y sus implicaciones en la construcción de criterios de
valor en la evaluación.

El cuarto capítulo se ocupa de la dimensión epistemológica. En él se

presentan las principales escuelas de pensamiento en la teoría de la
evaluación y se aborda el debate entre postpositivistas y constructivistas
con sus implicaciones en la práctica evaluativa. Igualmente, se hace una
descripción muy general de los principales enfoques evaluativos a partir
de la ética liberal.

El capítulo cinco, aborda la relación, características y uso de la

evaluación desde la perspectiva de los distintos modelos de Estado
liberal de bienestar. Para ello se utilizan como categorías de análisis los
modelos liberal residual, socialdemócrata y corporativista.

En el capítulo seis se describen las características y el rol de la

evaluación bajo los distintos modelos de intervención social que se han
construido a partir de la posguerra. En primer lugar se hace una reseña
sobre los fundamentos de la teoría de la intervención social y
posteriormente se analizan las características de la evaluación bajo los
modelos de asistencia, de desarrollo social y de derechos.

El capítulo siete trata algunos aspectos del contexto político e

institucional que inciden en la conformación de procesos evaluativos. Se
tratan en particular los factores políticos relacionados con la
conformación de las políticas públicas y con su implementación.

El Interés por desarrollar este proyecto estuvo motivado por razones

académicas y de práctica profesional. En el marco del grupo de
investigación en políticas públicas de la Facultad de Ciencias de la
Administración, se presentó a partir del año 1998 la necesidad de

12
desarrollar un marco teórico para un proyecto de investigación en
Evaluación de Políticas Públicas en América Latina. Paralelamente, los
cursos de evaluación de políticas públicas exigían integrar el
componente instrumental de la evaluación con la teoría política,
intentando ofrecer a los estudiantes una perspectiva mas fundamentada
de su significado dentro del Estado, que les permitiera comprender con
mayor rigor las implicaciones de un programa evaluativo serio en el
gobierno, así como los orígenes y especificidades de los distintos
enfoques de la evaluación sin caer en la simple exposición de técnicas.
Como tal, este material se ha ido construyendo a partir de
requerimientos investigativos, académicos y de asesoría al sector
público, así como diversas ponencias sobre planificación y evaluación
presentadas en los congresos del Centro Latinoamericano de
Administración Pública - CLAD en Madrid, México, Santo Domingo y
Lisboa; y del trabajo en la Red Interamericana de Gestión de Proyectos.

Un incentivo adicional para trabajar el tema de la evaluación, fue de

carácter personal, y nació en mi práctica profesional en el campo,
particularmente mi vinculación durante 8 años con la Agencia de
Desarrollo Foster Parents Plan Int., en diversos países de Sudamérica, y
Centroamérica, en donde ejercí como funcionario técnico en el área de
evaluación de programas sociales; así como la Reforma Administrativa
del Municipio de Armenia que realizó la Fac. De Ciencias de la
Administración de la Universidad del Valle, bajo la dirección del Prof.
Edgar Varela en 1998, en donde se intentó aplicar por primera vez un
modelo evaluativo para esta ciudad.

Debo agradecer especialmente al profesor Edgar Varela su apoyo,

orientación y contribución teórica, a mis colegas de la Fac. De Ciencias
de la administración con quienes he discutido de una u otra forma estos
temas en diversos escenarios y me han enriquecido con su experiencia
y conocimientos, particularmente los profesores Alvaro Zapata, Javier
Medina, Karen Sánchez Omar Montilla, Diego Escobar, Rosalía Correa y
Réjean Lefebvre de la Universidad de Quebec en Hull, Canadá. También
a los estudiantes de las especializaciones en Administración y Políticas
Públicas, los cuales generaron ideas e inquietudes en los diferentes
cursos impartidos. Igualmente, a la Universidad Javeriana,
particularmente al Prof. Hernando Llano. Finalmente, debo reconocer el
invaluable apoyo logístico de Ana María, Juan Manuel y muy
especialmente la asistencia de Maria del Rosario Sanchez, quienes me
ayudaron en diferentes momentos a desarrollar este proyecto.

13
 1 EL CONCEPTO DE LA EVALUACIÓN

1.1 SIGNIFICADO DE LA EVALUACIÓN

La evaluación en su definición más amplia es un tipo de investigación
aplicada que intenta determinar el valor de un esfuerzo, de una
innovación, una intervención, algún servicio o enfoque determinado3. La
teoría evaluativa ha sido desarrollada con el concurso de diversas
ciencias y disciplinas como parte integral de los procesos y
organizaciones que son su objeto de estudio. Es notoria la
interdisciplinariedad que representa la evaluación, así como la
multiplicidad de campos de acción en los que se puede aplicar. Su
conformación ha contado, entre otros, con el aporte de la sociología, la
ciencia política, la educación (cuya contribución a la evaluación ha sido
definitiva), la administración, la psicología, la economía y la investigación
social. Su ámbito de aplicación se encuentra en cualquier organización
objeto de estudio por parte de las diferentes áreas del conocimiento: la
escuela para la educación, las organizaciones públicas y privadas para
la administración, las organizaciones sociales para la sociología y la
psicología, las organizaciones políticas para la ciencia política y los
mercados para la economía, son sólo algunos ejemplos de la
aplicabilidad de la teoría evaluativa. Sin embargo, aunque esta se ha
nutrido de diversas fuentes para la construcción de sus modelos y
enfoques, existe un denominador común: el ser humano como sujeto de
acciones con propósitos definidos, las cuales se considera que deben
ser evaluadas con algún fin.

La evaluación, como se tratará aquí, tiene que ver con las intervenciones
del gobierno desde la perspectiva de la ciencia política y de las políticas
públicas (en la literatura inglesa: Political Science y Policy Science), en
la dimensión de bienestar del Estado liberal, estudiando el cambio social
generado por el Estado y el gobierno a través de programas y políticas
públicas. Desde esta óptica, la evaluación se concibe de manera amplia,
y tiene que ver con los problemas públicos, la búsqueda de soluciones,
el análisis del aparato institucional que las desarrolla y la ideología que
soporta el cambio.

3
ROBSON, Colin. Real World Research. Londres: Ed. Blackwell. 1993. p 170

14
La definición del concepto de evaluación, particularmente en el campo
de las intervenciones públicas y sociales, ha estado marcada por el
debate sobre su alcance y utilidad. Una primera tendencia define a la
evaluación de manera instrumental, como un proceso sistemático que
recoge información, la procesa, y determina los resultados de una
intervención con el objeto de tomar decisiones en el ámbito político o
gubernamental, generalmente con un alcance determinado por los
límites que impone la intervención evaluada. Una segunda, que plantea
la evaluación como algo inherente al proceso de construcción social, que
sirve para conocer la realidad, percibir los problemas sociales, construir
colectivamente propuestas y mejorar la sociedad; esta última le da a la
evaluación un alcance social más amplio y deliberativo, que traspasa la
simple intervención e incursiona en el cuestionamiento de la sociedad, el
Estado y la ideología política que lo respalda.

Carol Weiss4 define la evaluación como el sistemático análisis de la

operación y/o de los efectos de una política o programa, comparándolo
con un grupo de estándares implícitos o explícitos, como medio para
contribuir a mejorar el programa o la política. Encontramos aquí una
visión sistémica que compara una intervención con parámetros
determinados para concluir sobre su conveniencia y producir mejoras.
Una visión similar la ofrece Michael Patton cuando afirma que la práctica
evaluativa incluye la “recolección sistemática de información sobre las
actividades, características y efectos de programas, personal y
productos para el uso de determinadas personas para reducir
incertidumbre, efectividad y tomar decisiones con respecto a lo que
estos programas, personas o productos están logrando y afectando”5. En
el mismo sentido Peter Rossi la concibe como la sistemática aplicación
de procedimientos de investigación social en evaluar la
conceptualización y el diseño, la implementación y la utilidad de los
programas de intervención social6.

Uno de los conceptos mas difundidos en la literatura sobre el tema, es la

necesidad de que la evaluación logre determinar el valor y el mérito de
una intervención para ser considerada como una verdadera evaluación7,

4
WEISS, Carol. Evaluation. USA: Ed Prentice may, 1998. p. 4.
5
PATTON, Michael Quinn. Practical Evaluation. Sage Publications 1982. p 15.
6
ROSSI, Peter; Freeman, Howard E. Evaluation – A Systematic Approach. USA: SAGE
Publications. 2da edición. 1982. p. 20
7
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Evaluación Sistemática. Ediciones Piados:
España. 1985. p. 19.

15
orientación que ha generado definiciones centradas en el valor,
considerándola como un “juicio de valor” sobre algo, entendido este
como la contribución de la intervención en términos de valía y mérito,
para lo cual es fundamental la construcción de criterios razonables de
valor.

Algunos autores como Michael Scriven, defienden la evaluación como

“ciencia del valor”, pero rechazan categóricamente el condicionamiento
de la evaluación hacia la toma de decisiones y consideran que el
evaluador es un simple sustituto del consumidor, quien es el que debe
decidir finalmente.

La práctica de la evaluación ha estado estrechamente ligada a la gestión

gubernamental y a la evolución de la intervención social por parte del
Estado. Aunque con raíces anteriores, la evaluación es heredera directa
del periodo denominado en Europa como “Estado de bienestar”, y en los
Estados Unidos como la “sociedad de las reformas”, posterior a la
segunda guerra mundial. Aquí, como se explicará mas adelante, se
consolidó la evaluación como herramienta de reforma social, orientada a
proveer a los decisores políticos de elementos para desarrollar los
programas sociales. Durante el período posterior a la crisis del Estado
de bienestar, denominado comúnmente como Estado de mercado, la
evaluación se reorienta hacia la reforma del Estado y la maximización de
la relación costo / beneficio en la intervención social.

En el campo de las políticas públicas, el ámbito de la evaluación tiene

que ver no solo con el proceso institucional de análisis de la gestión
gubernamental por parte del mismo gobierno, el legislativo o los
organismos de control, sino que incluye la existencia de organismos
civiles de control que representen los intereses de la sociedad8.

La visión racional y de toma de decisiones de las políticas publicas

considera a la evaluación como una fase, ubicada al final de un ciclo que
incluye la identificación de políticas, el desarrollo, la puesta en marcha,
la evaluación y la terminación, en el cual se evidencian los resultados del
programa, mediante la definición de criterios comparativos, la medición
de datos, el análisis y las recomendaciones9.

8
MENY, Yves; THOENIG Jean C. Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel. 1992. p. 194
9
MULLER, pierre. Las políticas públicas. Santa fe de Bogotá. Pontificia Universidad Javeriana.
Traducción de Carlos Salazar Vargas y Jean - Francois Jolly. Mimeo. p 27.

16
Para Meny y Thoenig10 evaluar una política pública es “apreciar los
efectos atribuibles a una intervención gubernamental en un campo
específico de la vida social y del entorno físico. Un modo de
razonamiento sobre la base de métodos científicos de la eficacia y de los
efectos reales, previstos o no, buscados o no de las políticas públicas”.
Al respecto Eleanor Chelimsky11 señala tres propósitos de la evaluación
en el gobierno: la formulación de políticas, la ejecución y la
responsabilidad en la toma de decisiones públicas (efectividad de un
programa, necesidad de continuarlo). El considerar la evaluación como
un asunto de responsabilidad ante la toma de decisiones hace pensar en
un escenario de voluntad política que permita algún nivel de
independencia del proceso evaluativo.

Sin embargo, la evaluación en el proceso político también puede verse

como un proceso deliberativo, multidimensional, en el que se busca
dilucidar mediante la deliberación la brecha existente entre el discurso
normativo y el empírico, echando mano a enfoques metodológicos
múltiples, intentando poner en evidencia diversas posturas sobre el
conocimiento y la realidad, en oposición al excluyente discurso racional
de la toma de decisiones. La evaluación desde esta perspectiva sirve
para generar consensos y acuerdos sociales12, comprendiendo y
mejorando la acción social y la interacción entre la sociedad y las
instituciones.

La evaluación de políticas públicas es útil tanto para quien concibe y

gestiona la política como para la opinión pública. Para quien la concibe
y gestiona, la evaluación se convierte en una poderosa herramienta para
la toma de decisiones relacionadas con el ajuste y perfeccionamiento de
la política en curso y su planificación futura, así como un mecanismo de
rendición de cuentas ante la sociedad y el Estado. Para la opinión
pública, la evaluación es una vía de conocimiento sobre los resultados
de las intervenciones del Gobierno que le permite ejercer su derecho de
petición de cuentas como elector y ciudadano e incidir en las decisiones
del Estado.

10
MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 195
11
CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estados Unidos en la evaluación de programas. En:
Control y Evaluación de la Gestión Pública. Santa fe de Bogotá: Departamento Nacional de
Planeación. 1992. p. 26.
12
FISHER, Frank. Evaluating Public Policy. Chicago: Ed. Nelson Hall Publishers, 1997. p. 19, 207

17
Según Shadish, Cook y Levington13, el debate teórico de la evaluación
se ha centrado en cinco aspectos básicos. En primer lugar la relación
entre la práctica evaluativa y los problemas sociales; este componente
incluye elementos tales como la afinidad existente entre el programa y
los cambios sociales que se pretenden generar, la naturaleza de los
problemas sociales, la estructura del programa y las restricciones que
componen su funcionamiento. A este respecto es necesario considerar
los elementos que componen la denominada teoría de la intervención
social, la cual explica, desde diversas perspectivas, cómo la intervención
genera cambios en el contexto social. En el caso de las políticas
públicas, la evaluación se enfrenta a consideraciones relativas al
proceso de conformación de la política, y su perspectiva cambia en
función a las distintas características que poseen los modelos
explicativos de la política.

Un segundo aspecto del debate teórico, tiene que ver con la validez de
los enfoques con los que se debe abordar el conocimiento y la discusión
entre la objetividad y la subjetividad en la evaluación social. En este
caso la teoría evaluativa hace suya la discusión ontológica sobre la
naturaleza de la realidad y epistemológica sobre sus características, así
como la forma mas apropiada de abordarla14. Si la realidad no existe, o
es relativa, los conceptos de causalidad y validez, pueden depender de
cada individuo. Por el contrario, si existe una realidad externa, existiría
un punto común de referencia colectivo acerca de esta y sus atributos.

El asunto epistemológico aborda los atributos del conocimiento y está

relacionado con conceptos tales como la validez interna y externa, la
capacidad de la generalización de las conclusiones obtenidas etc. La
discusión en el terreno evaluativo se da entre dos extremos, los
defensores de los modelos positivistas, por ejemplo Campbell y Stanley,
versus aquellos que rebaten la existencia de una causalidad fija y
definida ofreciendo explicaciones que plantean que el conocimiento se
construye gradualmente a partir de sucesivas aproximaciones y los
experimentos como tales no reflejan sino una parte de la realidad. En
este extremo se encuentra Cronbach quien defiende la cientificidad en la
recolección de la información, sostiene que los efectos de una
intervención dependen de las condiciones iniciales y del análisis de esas
condiciones es necesario para entender los experimentos. Teóricos

13
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Foundations of Program Evaluation.
USA: Ed. SAGE, 1991. p. 37.
14
Ibid., p 42.

18
como Guba y Lincoln15 defienden teorías diferentes orientadas
exclusivamente a la construcción de estudios de caso, métodos blandos
para recoger información, que en el fondo tienen como planteamiento
central que la verdad es relativa a cada individuo y por lo tanto debe ser
reconstruida de manera específica. Estas dos escuelas corresponden a
los paradigmas denominados postpositivistas y constructivistas y que se
utilizan para explicar dos perspectivas de la investigación en las ciencias
sociales.

En tercer lugar la teoría acerca del valor, la cual provee de los elementos
filosóficos para atribuir valor a una intervención. Esto tiene que ver con el
establecimiento de aquellos estándares valorativos por medio de los
cuales la evaluación del programa en estudio puede ser considerada
como buena o mala, aceptable o no aceptable. ¿Cuáles son los factores
que hacen que desde nuestro punto de vista el programa funcione bien o
mal?, ¿cuál es la escala de valoración? ¿Deben los evaluadores estar
libres de valores al iniciar el análisis de una intervención o por el
contrario deben “armarse” de una serie de principios objetivos que son
considerados como valores prioritarios a los cuales debe responder el
programa y contra los cuales se deben contrastar su desempeño?
¿Puede un evaluador enfrentar un juicio a cerca de una intervención sin
poseer unos valores declarados como ciertos?

Indudablemente cuando se diseña una intervención existen principios y

valores aceptados de manera general o al menos parcialmente por
aquellos que diseñaron el programa. Estos valores se expresan en
términos de justicia social, igualdad, derechos sociales, equidad etc. Por
lo tanto hay valor y una teoría de valor detrás de cada programa por
cuanto los programas buscan mejorar las condiciones del ser humano,
concepto que se construye a partir de concepciones filosóficas, políticas,
éticas de lo que debe ser el individuo, el Estado y la sociedad en
general.

El cuarto componente corresponde al debate sobre el uso y rol que

juega la evaluación en el contexto social. Existen tres tipos de uso: Uno
que tiene que ver con lo instrumental y consiste en tomar decisiones
para cambiar el programa sobre la base de los resultados de la
evaluación, un segundo tipo consiste en tratar de cambiar la forma
como la gente piensa a cerca de un problema determinado o un asunto y
finalmente como instancia para cambiar la percepción de la gente frente
a una decisión – posición ya tomada.

15
Ibid., p. 46

19
Y, finalmente la práctica de la evaluación, relacionada con las
metodologías y técnicas más apropiadas para ejercer la disciplina, los
métodos que utiliza, los objetos de estudio que aborda, la financiación
de los recursos, los procedimientos, etc. Incluye elementos tales como
decidir si se debe realizar una evaluación o no, cual es el propósito que
debe tener, cual es el rol que debe jugar el evaluador, las preguntas que
deben ser respondidas, qué diseños deben ser usados y qué actividades
deben realizarse para facilitar el uso de los resultados de la evaluación.

1.2 GENESIS DE LA EVALUACIÓN

La evolución de la teoría y la práctica evaluativa tiene una clara
correspondencia con el desarrollo educativo y de la salud, sobre todo en
los Estados Unidos. Carol Weiss16 sitúa las raíces de la evaluación en
estudios sobre la problemática social realizados en 1660 en Gran
Bretaña, paralelo con el creciente interés por la investigación social que
se desarrolló en el siglo 17. En 1833, A. M Guerry, publicó en Francia un
estudio estadístico que planteaba que la educación no reducía el crimen,
generando debate sobre el tema y la aparición de contradictores
sustentados a su vez en argumentos estadísticos propios. En 1844, otro
francés llamado Jules Depuit, evaluó la utilidad de algunas obras
públicas como caminos y canales en función de su uso. Así mismo en el
siglo 19, se evaluaron los servicios públicos Inglaterra utilizando
comisiones reales.

En los Estados Unidos, en 184517 Horace Mann utilizó pruebas de

rendimiento para evaluar el nivel educativo que ofrecían a sus
estudiantes, las escuelas de Boston. Entre 1887 y 1998, Joseph Rice
criticó la enseñanza de la ortografía a partir de una evaluación que
realizó a 33,000 estudiantes, siendo esta la que se considera como la
primera evaluación educativa realizada en Norteamérica. A finales del
siglo 19, se comenzó a popularizar la acreditación como el proceso para
evaluar instituciones educativas.

A comienzos del siglo 20, con los avances de diversas disciplinas

aparecieron las pruebas estandarizadas que se comenzaron a aplicar
en el sistema educativo como herramienta de medición y evaluación de
la calidad.

16 WEISS, Carol. Evaluation. USA: Ed Prentice Hall, 1998. p 10 –15.

17 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Evaluación Sistemática. Ediciones Piados:

España. 1985. p. 33 y subs.

20
Sin embargo, las políticas sociales de esta época no incluían a la
evaluación como parte de su aplicación18 y los métodos de investigación
social que se aplicaban se dirigían a la recolección de información útil
para diagnosticar los problemas y cuantificarlos. De esta forma se
suponía que las soluciones eran las apropiadas para dichos problemas.

En 1912 R. C. Cabot comparó 3,000 reportes de autopsias con los

diagnósticos que se habían realizado previamente, publicando
posteriormente los resultados, en lo que fue una evaluación de la calidad
de los diagnósticos médicos. En los años 30 Ralph Tyler condujo un
famoso estudio denominado el “estudio de 8 años”, durante la época de
la gran depresión, dentro del marco de un movimiento denominado
“educación progresista”, que trataba de dinamizar el sistema educativo
utilizando métodos pragmáticos e instrumentos de la psicología
conductista. Este estudio pretendía evaluar la efectividad de algunos
currículos, en 30 escuelas de los Estados Unidos, de las cuales 15
utilizaban currículos considerados como novedosos y prometedores y 15
eran de corte tradicional. Tyler acuñó el concepto de evaluación
educacional y desarrolló un enfoque centrado en la evaluación de los
objetivos definidos por el programa, el cual tenía la ventaja de no
requerir costosas inversiones en grupos control y experimentales, por
cuanto se realizaba comparando internamente los resultados del
programa con sus objetivos fijados. Esta escuela, basada en los
objetivos tuvo gran importancia en el desarrollo de la educación
norteamericana así como de la teoría evaluativa en general.

Hacia los años 40`s, la expansión de servicios sociales producto del

crecimiento económico llevó a muchas fundaciones privadas a promover
y financiar la evaluación de sus programas. Carol Weiss, menciona un
estudio realizado en Boston, para evaluar programas de prevención de
la delincuencia. En esta época hubo un gran desarrollo de instrumentos
y métodos evaluativos tradicionales, basados en pruebas,
experimentación comparativa y evaluación de objetivos. Sin embargo, la
teoría evaluativa no presentó avances significativos en esta década.

La ventaja conseguida por la Unión Soviética con el lanzamiento del

Sputnik en 1957, generó fuertes críticas al sistema educativo
norteamericano, el cual se vio impulsado a desarrollar currículos que
permitieran mejorar las habilidades de los estudiantes en ciencias
básicas, asignándose fondos para evaluar estos programas.

18 WEISS, Op.cit., p 11

21
Los años 60 en los Estados Unidos, con la denominada guerra contra la
pobreza vieron el auge de la evaluación de programas en gran escala,
financiados por el gobierno. La evaluación no se limitó a los programas
escolares sino que cubrió una amplia gama de programas asistenciales
de salud, vivienda, programas de acción comunitaria etc. Se presumía
que la evaluación era un instrumento adecuado para determinar los
resultados obtenidos con el dinero invertido. En este período se presenta
el auge de la escuela sistémica y el desarrollo de disciplinas como la
investigación de operaciones, y el análisis económico etc., las cuales
influyen en la conformación de enfoques sistémicos para la evaluación
de los programas. Muestra de ello es el auge en la utilización, durante
esta época, de los modelos de análisis costo beneficio, en la
corporación RAND y el Departamento de Defensa.

En el campo educacional, la ley obligó a los distritos escolares a evaluar

sus resultados, lo cual puso a los educadores ante el reto de enfocar la
evaluación hacia el mejoramiento19, y demostró la poca efectividad de
las pruebas estandarizadas ante la variedad de contextos y situaciones
en las que se desarrollaban los programas educativos.

En Europa, a partir de la década de los 60’s se comenzaron a aplicar

programas evaluativos en Alemania, Inglaterra y Suecia, bajo la
influencia de la escuela de la experimentación social, con el objeto de
definir políticas sociales dentro del marco del Welfare State.

Hacia los años 70 aparecieron nuevos enfoques educativos que trataron

de dar respuesta a las falencias de los existentes hasta el momento. Se
creó el National Study Committee on Evaluation, el cual recomendó el
desarrollo de nuevas teorías y métodos de evaluación. Aparecieron
teóricos como Provus, Hammond, Eisner, Cook, Scriven, Stake,
Cronbach, Stufflebeam, replanteando los enfoques de Tyler y en otros
casos adaptando la teoría de sistemas a la evaluación. Se dio relevancia
al concepto de evaluación como juicio de valor, ampliando su alcance.

La evaluación se dirigió hacia diversas áreas, tales como la protección

ambiental, migración, las fuerzas militares y al final de los 70`s
prácticamente cada departamento del gobierno tenía una oficina de
evaluación20. La oficina general de cuentas de los Estados Unidos
compiló 5610 evaluaciones realizadas entre 1973 y 197921, lo que

19 STUFFLEBEAM y SHINKFIELD, Op. cit., p. 38

20 WEISS, Op. cit., p. 13.

21 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 29.

22
demuestra el gran auge de la evaluación durante este período, lo que
excedió incluso la disponibilidad de personal capacitado en el área. La
inversión federal en evaluación durante el periodo entre 1975 y 1977
excedió los $ 3 billones de dólares22. Muchas firmas fueron establecidas
para llevar a cabo evaluaciones federales y se desarrolló la investigación
en el área en muchas universidades. En 1976 se fundaron dos
sociedades profesionales – Evaluation Research Society y Evaluation
Network; en el 85 surgió la Asociación Americana de Evaluación con
cerca de 3,000 miembros y en Europa por esta época, se constituyó la
Asociación Europea de Evaluación.

Hacia los años 80, con la elección de Ronald Reagan y el

correspondiente recorte de los fondos sociales, la evaluación sufrió un
declive importante, aunque se mantuvo en pequeña escala. Los fondos
federales para la evaluación decrecieron sustancialmente y se orientaron
hacia programas que estuvieran operando, ante la inexistencia de
nuevos programas.

Actualmente, la evaluación a nivel mundial ha tenido una clara

reactivación particularmente en los escenarios locales, ante la
necesidad de evaluar políticas sobre reformas del Estado, e integración
de las naciones. Es a la vez, un componente básico de las actividades
de los organismos de desarrollo multilateral, que aplican programas
evaluativos en los distintos países que apoyan. La evolución de los
Estados hacia el mercado ha planteado la necesidad de desarrollar
estrategias evaluativas que permitan monitorear la prestación de
servicios sociales (salud, educación, servicios públicos) por parte de
empresas particulares, así como también para orientar y ajustar las
políticas de privatización, desregularización y descentralización.
Adicionalmente, su campo de acción se ha ampliado hacia temas como
los derechos humanos, el desarrollo ambiental, la migración, la
democracia, la equidad de género, las políticas culturales, entre otros.

22 Ibid., 27.

23
 2 TEORÍA POLITICA Y EVALUACIÓN

2.1 LA EVALUACIÓN Y EL PENSAMIENTO LIBERAL

La evaluación se consolidó durante el auge del Estado de bienestar,
como instrumento para determinar la validez de las políticas sociales
emprendidas por los gobiernos por lo que su teoría y enfoques se han
desarrollado básicamente dentro de la concepción liberal del mundo y la
sociedad23 y se encuentran por lo tanto fundamentados en los supuestos
y principios del liberalismo político. La evaluación y sus modelos se
comprenden a partir de su ética, epistemología y derivaciones políticas
que son todas pertenecientes a la filosofía del liberalismo. Como teoría,
la evaluación es heredera de los supuestos básicos del Estado liberal.
Los enfoques evaluativos son empiristas, se basan en el criterio de que
la libertad de ideas permitirá conocer la verdad, asumen la libertad de
elección con respecto a las mejores ideas y son los individuos quienes
deciden lo que les conviene y lo que no. La evaluación está orientada al
usuario (burócrata, ciudadano, elector, profesional, ama de casa etc.),
quien decidirá qué hacer con sus resultados24. El ejercicio evaluativo
sirve en últimas para determinar la bondad de algo, en función del nivel
de satisfacción o beneficio individual.

Las corrientes de pensamiento presentes en la filosofía política del

liberalismo (utilitarismo, intuicionismo, libertarios, igualitarismo,
comunitarismo etc.), orientan el rol de la evaluación dentro del Estado
liberal moderno. Los principios éticos y de justicia que encarnan estas
escuelas fundamentan los diferentes modelos evaluativos desarrollados
y a su forma de aplicación.

Se pueden asociar tres dimensiones comunes entre la filosofía política

liberal y el desarrollo de la evaluación como teoría y práctica social. En
primer lugar una dimensión axiológica que tiene que ver con los
principios éticos y de justicia que orientan el ejercicio evaluativo, así
como el uso y el rol que cumple dentro de la sociedad y el Estado; en
segundo lugar una dimensión epistemológica, relacionada con la

23 HOUSE, E. R; Evaluación, ética y poder. Madrid: Ediciones Morata 1994. p. 45.

24 Ibid., p. 46.

24
naturaleza de la realidad social que debe ser evaluada, y un tercer
componente, relacionado con la concepción del Estado y la intervención
social que debe existir para asegurar la aplicación de los principios
éticos dominantes. Cada una de estas dimensiones será desarrollada
con algún detalle en los capítulos 3, 4, 5, y 6 respectivamente, de esta
monografía.

2.1.1 Dimensión axiológica liberal.

En la concepción clásica liberal, la evaluación parte del supuesto de la
libertad de elección25 sobre diversas alternativas, las cuales pueden ser
escogidas por el individuo. Este mecanismo fortalece la verdad y la
posibilidad de elegir lo mejor para cada uno. La evaluación por lo tanto,
contribuye a la escogencia social del individuo con base en sus
preferencias y es un insumo para que obtenga información que le
permita decidir con autonomía. En un sentido estricto, el rol de la
evaluación es determinar el valor de algo independientemente del uso
posterior que se haga con esta información. En un sentido amplio, se
considera que la evaluación debe garantizar y orientar la mejor elección.
En ambos casos prima la libertad individual de escoger lo que más le
conviene al individuo.

El carácter público de la evaluación, en el sentido que sus resultados

servirán para que la sociedad fije posición sobre determinada acción
estatal, hace compleja la selección de los criterios de valoración y de los
métodos de investigación. La evaluación, desde la perspectiva del
liberalismo puede verse como una herramienta de corrección ética de la
actuación del Estado, como una fuente de información para tomar
decisiones racionales por parte del Estado o de los individuos y grupos
sociales, como un mecanismo de control social de la sociedad sobre el
gobierno, o como un instrumento para garantizar distribuciones justas en
la sociedad.

El liberalismo ofrece por medio de sus escuelas de pensamiento

distintas explicaciones filosóficas acerca de lo que debe ser la sociedad
y la justicia. Estas se convierten en ideales que priman en la evaluación
de las instituciones y las medidas políticas26, particularmente en lo que
tiene que ver con la acción del Estado. La valoración de una

25 Ibid., p. 46.

26 KYMLICKA, Will. Filosofía Política Contemporánea. Una Introducción. Barcelona: Ed Ariel, 1990.
p. 11.

25
intervención requiere conformar criterios generales, que permitan
construir escalas de valor, no referidos a asuntos particulares de la
intervención misma (objetivos o medios por ejemplo) sino a una
concepción moral de lo que es bueno para un individuo y la sociedad,
enmarcando lo que serían actos correctos desde dicha perspectiva
axiológica. Este asunto se relaciona necesariamente con la selección de
los atributos que conforman el significado del concepto de justicia, así
como el de bienestar y calidad de vida, aspectos que entran en la esfera
directa de las preocupaciones del Estado y de sus intervenciones. El
liberalismo ha intentado dar respuesta de diversas formas a la pregunta
sobre lo que es bueno o malo para el individuo, o la sociedad, y
subyacente a cada forma de pensamiento hay una opción distinta para
la evaluación del Estado y la sociedad.

En su concepción más común la evaluación supone la existencia de una

acción27, que se debe evaluar, aun cuando esta se explique de manera
diferente desde los distintos enfoques de conformación de políticas. La
evaluación trata sobre intervenciones sociales, realizadas por el Estado
o por entidades particulares (organizaciones no gubernamentales,
agencias internacionales de desarrollo etc.). Sin embargo, en cualquier
caso las intervenciones poseen una clara connotación pública y tienen
como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de la
sociedad, ya sea a través de la acción directa de las entidades del
Estado, o mediante el concurso de organizaciones privadas de mercado
(tal es el caso por ejemplo, de la política de salud que se ofrece a través
de organizaciones médicas privadas).

Evaluar una política pública (en cualquier ámbito reconocido, educación,

salud, justicia etc.), implica asumir posición con respecto a diversos
aspectos. Uno de ellos tiene que ver con validar la inclusión de
determinado ámbito de acción dentro de lo que se considera como
bueno para el individuo, lo cual apunta a reconocer la relevancia de la
ocupación del Estado sobre dicho aspecto del bienestar. ¿Es
conveniente incluir el acceso a bienes como parte del concepto de
bienestar? ¿qué tipo de bienes?, ¿educación, libertad, recreación, o
simplemente el acceso a niveles de remuneración convenientes para
cada individuo? Aquí aparece la noción de bienestar y sus diferentes

27 En el sentido tradicional y como parte de su origen, la evaluación consideró siempre que la

intervención social era producto de una estrategia racional y consciente de los decisores del estado
que daba origen políticas y programas intentando resolver problemas sociales. Sin embargo, la
aceptación de nuevas explicaciones sobre cómo se conforman las políticas públicas, ya no de forma
absolutamente racional (incrementalismo, enfoques políticos, teoría de élites etc.), ha ampliado la
perspectiva evaluativa hacia modelos holísticos y constructivistas.

26
interpretaciones, la cual asume dimensiones bien distintas si se parte de
concepciones utilitaristas, intuicionistas o feministas de la teoría política
liberal, para solo mencionar algunas.

No sólo es importante considerar los componentes de una noción de

bienestar, sino los mecanismos para acceder a este de manera justa.
¿Se trata de tener los bienes relacionados bajo una categorización y
priorización predefinida, o es más importante que los individuos puedan
escoger y esforzarse con lo que consideran sus preferencias? ¿Priman
las preferencias individuales como lo promueve el utilitarismo, o es
necesario privilegiar valores colectivos representados en el
comunitarismo?

En una evaluación es necesario juzgar el valor de la distribución lograda,

expresada en resultados finales o en los medios utilizados y sus
consecuencias éticas. Este aspecto implica la adopción de una ética de
medios o de fines, que se expresa claramente diferenciada en
posiciones como la utilitarista y la igualitaria liberal. Asimismo la métrica
de la distribución hace parte de la evaluación de la justicia de la misma.
¿Es buena una distribución que maximice la utilidad social total, sin
importar la distribución entre los individuos, o por el contrario debe
primar el favorecimiento de determinados grupos (pe: los más
desfavorecidos)?

Estas consideraciones son validas tanto para el diseño de la acción

(política pública o programa social) como para su evaluación28.
Tomemos el caso por ejemplo del diseño de una política de salud para la
población de un país, encaminada a garantizar servicios médicos.
Aunque es universalmente reconocido que la salud hace parte de
cualquier concepto de bienestar y por ende de calidad de vida, no
sucede lo mismo con aspectos como el ocio, la tenencia de bienes de
consumo o incluso la misma democracia. Aún en el caso de la salud,
sus diversos componentes y áreas de intervención se limitan
generalmente a la atención preventiva o curativa sobre determinadas
patologías, excluyendo la posibilidad, por ejemplo, de que se asuma

28 FISHER, Frank. Evaluating Public Policy. Chicago: Ed. Nelson Hall Publishers, 1997. Cap 8.
Frank Fisher subraya la existencia de un debate ideológico sobre lo que son los principios que
deben orientar la calidad de vida, el cual se concentra contemporáneamente entre la lógica de la
utilidad vs la lógica de los derechos. (léase utilitarismo vs igualitarismo). Con respecto a la
evaluación, Fisher identifica un componente básico para la evaluación de políticas publicas que
denomina la “evaluación de los compromisos ideológicos”, el cual hace parte del proceso evaluativo
y que está directamente relacionado con la verificación que se realiza de la validez de las ideologías
vigentes y que orientan la política, para solucionar los conflictos sociales.

27
como derecho la realización de ciertos tratamientos en salud29. Tampoco
existe acuerdo sobre si la nutrición (como componente indispensable de
la salud y del bienestar) es un fin en sí mismo o es un medio para que
los individuos satisfagan otras necesidades de orden superior. En el
primer caso, el aceptar la nutrición como un fin lleva a considerar que
un objetivo principal del bienestar es garantizar un mínimo nutricional
(pe: canasta familiar), mientras que en el segundo caso, se puede
argumentar que los individuos se nutren con el objeto de poder realizar
acciones en su vida que conlleven a su realización personal (p.e:
disfrutar del deporte o desempeñarse laboralmente de manera
satisfactoria). Obsérvese que las características de la distribución son
afectadas igualmente por el concepto de calidad de vida subyacente; si
hablamos de nutrición podríamos considerar como justo que todos los
individuos posean un mínimo de nutrientes básicos para realizar sus
funciones vitales. Sin embargo, se podría considerar injusto que
algunos estén sobre-alimentados y posean acceso a muchos más
bienes alimenticios. Desde una posición utilitarista, una política
alimentaria que maximice el nivel nutricional para una población puede
ser adecuada, mientras que desde una perspectiva igualitaria es
necesario que los bienes sean dirigidos a aquellos mas desnutridos, aun
en detrimento de los que están en mejores condiciones.

En diversas oportunidades el análisis político de las acciones del

gobierno ha chocado abiertamente con el criterio maximizador
económico. Mientras que un gobierno antidemocrático, según la política
moderna es atentatorio contra la calidad de vida de la población, desde
el punto de vista económico se ha argumentado en diversas
oportunidades que es preferible sacrificar algo de democracia con el
objeto de implantar reformas que eleven la calidad de vida de la
población. En el primer juicio está implícito el criterio de que la libertad
es parte fundamental del bienestar de la población, mientras que en el
segundo se considera que la calidad de vida esta relacionada por
ejemplo con la consecución de bienes materiales (necesidades básicas
insatisfechas).

Con base en las anteriores consideraciones es evidente que cualquier

evaluación realizada lleva implícita una concepción ética y de justicia30,

29 La cirugía plástica por simple mejoramiento de imagen personal, por ejemplo, ya que se podría
argumentar que el sentirse bien como persona con su imagen es un componente indispensable de
calidad de vida.

30 SHADISH; COOK y LEVINTON, Op. cit., p. 46.

28
que se expresa en la adopción de criterios de valoración31, los cuales
dependen de la posición que se adopte. Esta noción plantea la
relatividad de la evaluación como ejercicio intelectual y social, así como
la conveniencia de estudiarla a partir de su relación con los diferentes
modelos de justicia liberal.

2.1.2 Dimensión epistemológica liberal.

La evaluación responde a la visión liberal del mundo y de la realidad.
Esta puede ser empirista y “objetivista”, directamente vinculada con la
tradición positivista liberal (Locke, Mill) en la cual el mundo funciona
mediante relaciones causa efecto que pueden ser constatadas mediante
la utilización del método científico y la experimentación utilizando las
categorías apropiadas. En esto se fundamenta la evaluación cuando
presupone que su objeto es el de “develar” la verdad y exponerla en sus
distintas categorías (positiva, negativa) para la toma de decisiones por
parte del gobierno, la sociedad o los individuos. Este punto de vista
concibe la intervención social como un evento objetivo, que puede ser
realizada por un agente externo (gobierno) con el objeto de modificar
condiciones sociales, susceptibles de valorarse, categorizarse y
compararse.

Dos ejemplos de esta posición son los siguientes:

• Un ministerio de salud, intenta modificar (disminuir) los índices

de mortalidad en una zona específica, mediante una política en
salud que incluye inversión en infraestructura y la aplicación de
programas preventivos. Una vez concluido el programa evalúa
los cambios objetivos en la mortalidad con el objeto de decidir
sobre el futuro de la intervención (continuidad, ajustes, supresión
etc.), aplicando métodos de medición cuantitativa para tal fin. En
este caso, la evaluación busca conocer y determinar la verdad
sobre los cambios producidos, mediante la utilización de métodos
investigativos apropiados. Este ejercicio evaluativo puede incluir
no solo la identificación del cambio si no la identificación de los
problemas básicos presentados en la intervención, las causas
de las desviaciones del programa, los efectos etc., e incluso la
opinión de los diferentes actores involucrados.

31 Estas teorías de valor pueden ser tomadas de manera prescriptiva de los modelos liberales, o
construir de acuerdo a los criterios de valor que sean apropiados y compartidos para el programa.

29
 • Una comisión evaluativa del congreso, intenta determinar la
responsabilidad de un Ministro en el fracaso de un programa de
explotación petrolera en el país, para el cual se han realizado
inversiones y contratos internacionales. Para ello utiliza métodos
contrapuestos de investigación judicial que permitan conocer la
verdad sobre la actuación de los implicados, escuchando las
partes involucradas, contraponiendo testimonios, pruebas
documentales etc. Con base en el juicio emitido por la comisión,
se tomarán decisiones políticas con respecto al gobierno.

Sin embargo, la evaluación también puede ser relativista cuando asume

que la realidad es subjetiva y depende de las percepciones de los
individuos. Los enfoques evaluativos así orientados conciben la
intervención social como el ejercicio resultante de construcciones
colectivas de los individuos, en donde el mundo es modificado a través
de la acción y de la interacción entre el sujeto y el mundo exterior.
Desde este punto de vista, la evaluación es parte del proceso de
construcción social y está orientada a la acción, concentrándose en los
procesos mismos con el objeto de mejorarlos. Esta concepción
epistemológica reclama la inexistencia de una verdad absoluta,
diferenciada de las percepciones de los individuos.

• Una organización ciudadana, con el apoyo de organizaciones de

desarrollo, trabaja en la construcción de diagnósticos locales
para diseñar acciones o intervenciones que se ajusten a sus
condiciones socioeconómicas y culturales. Las acciones se
construyen sobre la marcha y son ajustadas continuamente para
asimilar el mayor consenso y adaptación posible. Como parte de
este proceso de construcción, se utilizan métodos auto-
evaluativos que permitan reconocer el nivel de avance y los
ajustes pertinentes que se deben realizar.

• Una comisión evaluativa de un ministerio de educación visita una

institución de educación superior con el objeto de acreditar
alguno de sus programas. Para ello, está conformada por un
grupo de profesionales expertos en el tema que con base en su
experiencia acumulada evaluarán el programa y llegarán a un
consenso sobre su aprobación.

En el primer caso, asociado con una epistemología objetiva,

encontramos diversos paradigmas investigativos y metodológicos, los
cuales incluyen tradiciones positivistas o post-positivistas, mientras que

30
en el segundo caso, se refleja una epistemología subjetiva, con
tradiciones constructivistas, relativistas o de teoría crítica (Guba)32.

2.1.3 La evaluación y la concepción liberal del Estado de

bienestar.
El grado de intervención del Estado en la sociedad difiere en los
liberales y asume posiciones intermedias entre la absoluta no-
intervención y la intervención enérgica del Estado. En el caso de la
evaluación, la posición tradicional asume que existe la necesidad de una
intervención estatal para mejorar las condiciones de la sociedad lo cual
tiene una explicación lógica en cuanto a la génesis de la evaluación
dentro del Estado de bienestar. Sin embargo, en los últimos años en
virtud del cambio de paradigma hacia el concepto de Estado de
mercado, la reducción de la intervención estatal ha hecho que la
evaluación se oriente hacia la medición del desempeño del Estado como
tal, en cuanto a su funcionamiento como ente al servicio de clientes o
usuarios que demandan eficiencia y eficacia en los servicios prestados,
ya sea directamente por él o a través de medidas que faciliten su
obtención mediante mecanismos del mercado. En esta visión la
evaluación, más que orientarse hacia la valoración de los programas
sociales del gobierno, pretende concentrarse en la apreciación de los
resultados globales en la sociedad producidos por la gestión pública y
las políticas estatales. Este gerencialismo, se apoya en la evaluación
para medir el desempeño el Estado y tomar decisiones con respecto a la
administración del mismo.

La diferenciación más evidente entre los modelos de Estado liberal de

bienestar, con respecto a su nivel de activismo social, corresponde a la
división entre intervencionistas y no intervencionistas33; sin embargo, al
profundizar en las características y grados que posee la intervención
social, así como en el nivel de provisión de bienes y servicios se han
propuesto diversas categorías34, entre las cuales se observa la

32 Los enfoques postpositivistas y constructivistas serán abordados con detalle en el capítulo 5 al

describirse el debate epistemológico en la teoría evaluativa.

33 Una de estas clasificaciones la realiza Ramesh Mishra, agrupando a los países entre “Estados
del bienestar diferenciados” y “Estados del bienestar integrados”. Los primeros corresponden a
aquellos en donde existe una economía libre de mercado y una activa participación en la toma de
decisiones por parte de los intereses individuales (Estados Unidos, Inglaterra, p.e); y a los
integrados los define como aquellos en donde el Estado interviene formando acuerdos entre los
representantes de la patronal y de los trabajadores (Alemania, Italia p.e).
MONTAGUT, Teresa. Política Social – Una Introducción. España: Ed. Ariel Sociología. 2000. p 77.

34 Autores como Wilensky, Lebaux, Titmuss, y Esping-Andersen. Ibid., p. 77.

31
presencia de modelos diferenciados a partir del análisis de las relaciones
entre el sector público, la familia y el mercado. Esping-Andersen ha
descrito tres modelos: el corporativista, orientado a generar bienestar a
partir del trabajo y basado en contribuciones individuales y acuerdos
corporativos; el social demócrata, orientado a proveer asistencia por
parte del Estado de manera universal y el liberal en el que predomina el
esfuerzo individual y el mercado.

En el caso de los modelos socialdemócratas y corporativos, la

evaluación ha tenido y tiene un activo rol en el proceso de conformación
de políticas sociales y en la constitución del Estado de bienestar. La
evaluación ha sido utilizada desde el gobierno, para orientar el diseño de
políticas públicas, hacer seguimiento de la implementación y evaluar los
resultados obtenidos.

En el modelo liberal residual, basado en el mercado, la evaluación se

orienta hacia el proceso de ajuste y reforma del Estado, enfocada en la
maximización de la relación costo / beneficio de las intervenciones, y
como mecanismo para evaluar el desempeño de las instituciones
públicas.

2.2 EVALUACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.2.1 Formas de ver las políticas públicas.

Una política pública se puede definir simplemente como aquello que un
gobierno hace o deja de hacer35. Los gobiernos crean estructuras, las
modifican, regulan actividades, promueven acciones, distribuyen
beneficios, imparten justicia, etc., como parte de sus funciones. Esto en
su conjunto puede considerarse como política pública, la cual en los
gobiernos está enfocada sobre aspectos tan variados como defensa,
salud, educación, vivienda, infraestructura, mejoramiento económico,
justicia, seguridad social, recreación, tributación, etc., y gran parte del
presupuesto y el esfuerzo público se concentra en estas tareas.

La política pública en cierta medida tiene que ver con instituciones y la

ciencia política se ha dedicado desde sus orígenes a analizar las
instituciones de gobierno en sus aspectos formales y no formales. Sin
embargo, solamente los últimos desarrollos de la ciencia política han
dirigido sus estudios hacia los procesos y comportamientos del gobierno.
La política pública actualmente, permite a los politólogos entender las
causas y consecuencias de la acción del gobierno. David Easton define

35 DYE, Thomas. Understanding Public policy. New Jersey: Ed. Prentice Hall, 1.984. p 1.

32
la política pública como “la asignación con autoridad de valores para la
totalidad de la sociedad”; Harold Lasswell la define como “un programa
proyectado de metas, valores y prácticas”36

Dye, considerando un modelo sistémico compuesto por tres subsistemas

relacionados entre sí, describe el sistema de políticas37 conformado por
la sociedad, el sistema político y las políticas públicas. La interrelación
de éstos genera relaciones que son objeto de estudio mediante el
análisis de políticas. Entre la sociedad y el sistema político se debe
conocer los efectos que el contexto social genera sobre las instituciones,
los procesos y los comportamientos del sistema político. De igual forma,
los efectos (feedback) del sistema político sobre la sociedad. Entre la
sociedad y las políticas públicas es importante conocer los efectos que el
contexto ejerce sobre las acciones del gobierno, y a su vez la incidencia
de las acciones gubernamentales sobre el contexto social.

Entre las políticas públicas y el sistema político surgen relaciones en las

cuales las acciones gubernamentales cambian las instituciones políticas,
los procesos y los comportamientos, así como el sistema político genera
acciones gubernamentales.

Existen diferentes modelos que explican el proceso de conformación de

políticas y son utilizados para realizar el análisis de las políticas públicas.

El modelo institucional (institucionalismo). Este modelo parte del

hecho de que las políticas públicas son generadas por instituciones
públicas (gubernamentales). Es función de estas instituciones realizar
acciones para cumplir la función pública, y poseen el respaldo legal, el
monopolio de la fuerza y la amplitud suficiente para aplicar las acciones
para toda la sociedad. Este enfoque es útil en la medida en que analice
las relaciones entre las instituciones y la formulación y el contenido de
las políticas públicas.

Las políticas como actividad política – El Modelo de Procesos. Este

modelo concibe la formulación de políticas como un proceso centrado en
el análisis del comportamiento de los diferentes actores políticos. Desde
este ángulo las políticas públicas se entienden como un proceso racional
de toma de decisiones que se logra en varias etapas: La identificación

36 Ibid. Pag 2.

37 En ingles “The Policy System”, diferenciado del “Political System”. El modelo describe el sistema
de políticas a partir de tres componentes, uno de ellos es el sistema político, entendido como las
instituciones, los procesos, y los comportamientos políticos

33
de la necesidad, la formulación de la política, la legitimación de la
política, la implementación y la evaluación38.

Las políticas públicas como el equilibrio de grupos. – la teoría de

los grupos. Este modelo concibe que la formación de políticas es una
consecuencia de la influencia de diversos grupos de interés de la
sociedad (gremios, desplazados, profesionales, ecologistas, etc.) sobre
el gobierno. Estos, aglutinan individuos con similitud de intereses, los
cuales son expresados a través de ellos y en el escenario político el
gobierno debe manejar el conflicto de intereses entre los distintos grupos
con el objeto de mantener un equilibrio social apropiado. Esta es la
función de la política pública, la cual cambia en la medida en que
cambien los grupos o sus intereses, así como la capacidad de influir
sobre el gobierno39.

Las políticas como preferencias de Elite. La teoría de la Elite

considera que la sociedad40 esta dividida en unos pocos quienes son
los que tiene el poder y muchos que no lo tienen. Este pequeño grupo
es el que puede darle orientación y generar valor a la sociedad. El
común de la gente no puede hacerlo. El gobierno esta conformado por
las elites. Para mantener la situación y no provocar conflicto social debe
haber un paulatino y suave ascenso de algunos individuos desde los
estratos bajos hacia las posiciones de privilegio. Sin embargo, quien
asciende debe aceptar la posición de las elites. Las elites son las que
generan los valores que la sociedad debe seguir, los cuales deben
mantenerse para preservar el orden social. La política pública refleja las
demandas de valor de las elites y los cambios deben ser graduales41.

38 Estos modelos, centrados en el proceso racional adolecen de visiones de conjunto que expliquen
las interrelaciones entre los grupos de interés, las relaciones de poder y diferentes variables que
influyen en las decisiones haciendo que el proceso real no sea absolutamente racional, sino que
obedezca a lógicas de tipo incremental o de racionalidad limitada. De esto se sigue que no
necesariamente el cambio en los procesos genera cambio en las políticas.

39 Este modelo es limitado por cuanto concibe las acciones gubernamentales exclusivamente como
producto de la presión de los grupos y deja por fuera elementos de carácter técnico, cultural y
político que actúan desde el interior y desde afuera del gobierno generando políticas. También
descuida la existencia de coyunturas especiales que generan la atención del Estado.

40 DYE, Thomas. Op. cit., p. 28 – 29

41 Este modelo considera que las políticas públicas se establecen para mantener la jerarquía social
y resguardar los privilegios de la elite. Los cambios que se realicen y reformas en el gobierno no
están orientados a defender los intereses de las masas, sino es en la medida en que sirvan para
mantener el orden. Las masas son pasivas, apáticas y desinformadas. El ejercicio democrático no
permite que las masas tomen decisiones sino que estas siempre serán asumidas por los más
capacitados.

34
La política como la maximización de la ganancia social –
racionalismo. Este modelo define la política como una acción racional
que debe buscar maximizar el beneficio social. El criterio de decisión
para determinar si se adopta o no una política consiste en evaluar si los
beneficios son superiores a los costos. En caso de no serlo debe
desecharse. Los conceptos de beneficio y costo incluyen no solamente
lo económico, sino todos aquellos aspectos sociales y políticos que son
afectados por la intervención.42

La política como variaciones con respecto al pasado - El

incrementalismo. Charles Lindblom definió un modelo de conformación
de políticas como respuesta al modelo racional, de tal forma que esta es
el producto de acercamientos y ajustes paulatinos a partir de las
acciones estatales del pasado. El incrementalismo tiene en cuenta que
el cambio en las políticas existentes no se realiza abruptamente por
cuanto existen intereses en cuestión; también considera que los grupos
de interés, actores, generan presiones que implican una lenta
“negociación”, explícita o implícita hasta llegar a delimitar las acciones
sobre las cuales hay acuerdos básicos. Las organizaciones de acuerdo
a su cultura, su tradición, y su interés sostienen durante buen tiempo las
acciones del pasado y no están dispuestas a realizar cambios que no
estén en consonancia con la evolución organizacional43.

La teoría de las elites, aunque acierta en el análisis de las relaciones de poder y en la

intencionalidad de las estructuras institucionales existentes, deja por fuera la dinámica social
producida por los conflictos entre los diferentes grupos de interés, el contexto internacional y las
diferentes coyunturas que se presentan tanto económicas como sociales las cuales generan
acciones estatales.

42 Existen diversos modelos para aplicar el modelo racional. Dror define las siguientes
componentes:

Conocer todas las preferencias de valor de la sociedad y sus pesos relativos

Conocer todas las políticas alternativas disponibles
Conocer todas las consecuencias de cada política alternativa
Calcular la relación costo-beneficio para cada política alternativa
Seleccionar la más eficiente política alternativa”.

DROR, Yehezkel, Public Policy-Making Re-examined, Part IV; “An Optional Model of Public Policy-
Making” (San Francisco: Chandler, 1968) citado por: DYE, Thomas. Op. cit., p 31.

Estos modelos asumen racionalidad en la toma de decisiones por parte de los gerentes públicos.
En la realidad los procesos de toma de decisiones no se realizan en función solamente de la
maximización, sino que inciden muchas otras variables que van desde las limitaciones psicosociales
y técnicas del gerente público, la influencia de los grupos de poder, la influencia del contexto
político, del entorno, las limitaciones presupuestales, hasta los procesos incrementales de formación
de política que sacrifican eficiencia por viabilidad política y social.

43 Este modelo describe bastante bien el proceso real de diseño de políticas asumiendo que los
seres humanos no siempre buscan la maximización racional de sus beneficios, sino que son

35
La política como escogencia racional en situaciones competitivas -
Teoría de juegos. La teoría de juegos en las políticas públicas es
heredera de los desarrollos de Von Neuman, a mediados de siglo
conformaron la escuela de investigación de operaciones. La teoría de
juegos pretende, bajo condiciones de certidumbre o incertidumbre
determinar cuál es la mejor estrategia que un jugador debe realizar
cuando su decisión depende de lo que haga su contendor. Es decir, las
decisiones son dependientes entre sí y un jugador al decidir, tiene en
cuenta sus intereses pero también lo que espera que el contendor
realice. Llevado a las políticas públicas un jugador puede ser un
gobierno que debe decidir que hacer frente a un gobierno oponente en
una situación de conflicto o cualquier situación similar.

La teoría de sistemas. Desde una perspectiva de sistemas, las políticas

públicas se pueden concebir como las acciones que realiza el sistema
político para responder a las demandas de apoyo del medio ambiente44.
Estos ambientes generan flujos de efectos que se constituyen en
insumos (inputs) para demandas de apoyo de los grupos sociales al
sistema político, el cual convierte estas demandas en productos
(outputs) y las autoridades (instituciones) revierten estos productos
(outputs) en el medio ambiente. Las decisiones, acciones y productos
constituyen las políticas públicas.

2.2.2 Relación entre los modelos explicativos de las políticas

públicas y el desarrollo de la evaluación.
Los modelos para analizar las políticas públicas, se han ido
construyendo bajo la influencia de distintas escuelas, las cuales han
afectado similarmente el desarrollo de la teoría evaluativa.

En primer lugar, la escuela de “ciencia de las políticas” (policy science)

surgida en los Estados Unidos durante la posguerra, en un intento por
encontrar métodos científicos para la toma de decisiones públicas, con
una clara influencia de la escuela sistémica, los modelos de racionalidad

muchas las variables que conducen a tomar una decisión, proceso que muchas veces no esta
claramente delimitado mediante eventos formales sino que se mezcla sutilmente con los procesos
rutinarios de la gerencia.

44 David Easton define dos tipos de ambientes en el sistema político: el intrasocietal y el

extrasocietal. El primero esta conformado por los sistemas ecológico, biológico, de personalidad y
sistemas sociales. El segundo, lo componen los sistemas políticos internacionales, ecológicos
internacionales y sociales internacionales.
EASTON, David. Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Ed. Amorrourtu, 1.982.

36
limitada (Simon) y la escuela del comportamiento. Tuvo como orientación
básica la decisión de los mejores cursos de acción45 dentro del sistema
político vigente, sin entrar a teorizar ni a cuestionar su naturaleza46; el
enfoque dominante para la formación de políticas y su evaluación
consideraba a la sociedad como algo racional, que debía utilizar la
investigación social y la experimentación para reformarse y tomar las
mejores decisiones. Estas, solo debían hacerse a partir de evidencias
empíricas, pruebas y datos que las validaran como curso de acción.

Este período, situado entre las décadas del 50 y 60, coincidió con la
construcción y auge del Estado de bienestar, en el cual se iniciaron
programas a gran escala para solucionar problemas urbanísticos, de
educación, ocupación y salud, tanto en Estados Unidos como en Europa.
La evaluación utilizó el método científico para determinar la verdad sobre
las intervenciones sociales, considerando los programas sociales como
un campo de experimentación. Así como el estudio de las políticas no
buscaba la modificación del sistema político, sino garantizar su
operación, la evaluación intentaba contribuir a diseñar los mejores
programas sociales, comparando mediante experimentación social
diversas alternativas, y proveyendo información para su ajuste,
continuidad o cierre47. El desarrollo de la teoría de políticas y de la
evaluación estuvo al servicio de los gobiernos, y fue patrocinado en gran
medida por fondos estatales.

A partir de la discusión sobre las limitaciones de la racionalidad y el

reconocimiento de la utopía de pretender crear procesos automáticos de
construcción de políticas racionales y científicas, libres de valoraciones y
consideraciones éticas e ideológicas, se dio origen a modelos

45 Un ejemplo de este tipo de modelos considera que el proceso de análisis de políticas para definir
el mejor curso de acción se realiza en cinco pasos:
1. Formulación, en el cual se define el problema social que se quiere resolver, y el alcance de la
solución (objetivos a lograr)
2. Investigación, para determinar las mejores alternativas que se presentan
3. Predicción, sobre lo que pasará en el futuro utilizando las técnicas de proyección estadística
4. Modelaje, en el cual se simula lo que pasará si se usa cada alternativa, de acuerdo a las
predicciones realizadas. Para ello se pueden utilizar modelos matemáticos de simulación e
investigación de operaciones.
5. Síntesis, en el cual se escoge una alternativa comparando el desempeño en las simulaciones
realizadas.

Adaptado de: QUADE, E.S. Analysis for Public Decisions. Rand Corporation. USA: Ed. Prentice
Hall. 1989. 3a edición.p. 44.

46 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel. 1992. p. 44.

47 Corresponde este periodo al desarrollo teórico de autores como Campbell, Stanley, Suchman.
Ver Cap 4. seccion 4.3.2

37
explicativos de las políticas públicas no centrados en determinar cuál
era la mejor decisión, sino en analizar el proceso mediante el cual se
toman las decisiones públicas (Policy-Making). Este momento se sitúa al
final de los años 60s y durante parte de la década de los 70, generando
cierta relativización en la concepción de las políticas públicas, y la
ampliación de su campo de estudio, al incorporar elementos explicativos
relacionados con la teoría de grupos, las relaciones de poder en la
sociedad y las organizaciones, así como lógicas de construcción
incremental (incrementalismo), impregnando su estudio de un criterio
más de aprendizaje sobre cómo se formulan en la realidad48, que del
intento de encontrar el mejor medio para formularlas; y dando origen a
modelos descriptivos en contraposición con el carácter prescriptivo que
se manejaba inicialmente.

En cuanto a la evaluación, este escenario, así como el debate entre los

partidarios de enfoques postpositivistas y constructivistas (ver sección
4.1 – Las escuelas constructivistas y postpositivistas), y las dificultades y
fracasos que presentaban la experimentación social y los métodos
cuantitativos al ser usados de manera excluyente, generaron posiciones
que planteaban reorientar la evaluación hacia el uso, la integración y el
pragmatismo (Cronbach, Stake entre otros), considerando su utilidad
para investigar problemas sociales y contribuir a definir las metas de la
política pública. Es marcada la búsqueda del reconocimiento en este
momento, de que la evaluación posee un carácter político, que debe
recoger el carácter plural de los interesados49.

La evaluación, por lo tanto, adquirió un carácter mucho más descriptivo

de la realidad social, al servicio de los distintos actores que conformaban
la política, pero reconociendo el carácter político de las intervenciones
sociales y por ende de la evaluación misma. Se reconoce el carácter
gradual del proceso político, a veces contradictorio y en el cual las
políticas son “configuradas” en vez de “decididas”, y la evaluación debe
cubrir un ancho margen de preguntas y cuestionamientos que buscan
dar respuesta a los beneficiarios y a los diferentes actores en el proceso

48 Es interesante el paralelismo, producto del escenario común, entre el desarrollo de las nociones
de política, en el sector público y el de estrategia en las organizaciones. Ambas parten desde un
modelo racional para irse ampliando hacia modelos incrementales y de aprendizaje social y
organizacional. Al comparar la literatura sobre modelos de concepción de estrategia (Mintzberg
p.e), se observa la similitud con respecto a los modelos de políticas públicas. Asimismo ambas son
definidas de manera genérica como cursos de acción. Una tesis que podría plantearse –sobre la
cual no existe alusión en la literatura revisada para este documento- es que las políticas públicas en
el gobierno corresponden a la estrategia en las organizaciones privadas.

49 Ver Sección 4.3.3.1, particularmente el proceso de conformación de políticas según Cronbach.

38
político. En este esfuerzo, es fundamental la opinión de los participantes,
su ideología, expectativas y el evaluador es un servidor civil en función
de los intereses de los clientes de la evaluación50.

La crítica al Estado de bienestar, por parte de corrientes neomarxistas,

neoweberistas y neoconservadoras, contribuyó a conformar diferentes
visiones de las políticas públicas. Tanto el neoweberismo, como los
neoconservadores señalaron la concentración de poder y de decisión de
elites de burócratas y de expertos en la conformación de las decisiones
gubernamentales. Los primeros como funcionarios y agentes de la
implementación de las políticas, que utilizando las normas y
procedimientos burocráticos, acumulan poder de incidencia y decisión
entre los recursos y los ciudadanos. Los segundos (particularmente
durante el Welfare State), como planificadores y diseñadores de políticas
que buscaban satisfacer intereses particulares, sin que existieran
demandas sociales equivalentes, contribuyendo al despilfarro y al
gigantismo del Estado. El neomarxismo por su parte, contribuyó a la
explicación de las políticas señalando las contradicciones entre la
necesidad de provisión de servicios sociales por parte del Estado, como
medio para mantener el sistema capitalista de producción y el
resquebrajamiento que se causa ante el crecimiento de demandas y por
ende de requerimiento de recursos para los programas sociales51.
Asimismo, el neocorporativismo descubrió los problemas presentes
entre la representación de grupos y el Estado, los cuales aglutinan
intereses sociales y profesionales presionando la conformación y
decisión de determinadas políticas públicas.

El descrédito del Estado de bienestar, condujo al predominio de

posiciones neoconservadoras hacia los años 70 y 80, orientadas a la
reducción del Estado y la introducción de competencia de mercado en
los servicios públicos (representadas por los gobiernos de Margaret
Tatcher y Ronald Reagan). Se priorizó la utilización de criterios de
análisis de costo - beneficio, rentabilidad y funcionalidad en la decisión
sobre las políticas públicas. Al recaer nuevamente el énfasis en los
resultados52, la evaluación se concentra en ellos, determinando la

50 Ver Sección 4.3.3.2, particularmente el proceso de investigación política según Robert Stake.

51 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 54 y subs.

52 Los medios de implementación se resuelven de dos maneras: muchos programas se entregan al

mercado, por lo que los procesos dejan de ser preocupación del estado, y los servicios que
continúan bajo la responsabilidad del Estado son ejecutados dentro de la lógica de la administración
privada centrada en los resultados y la eficiencia del sector público (conocida en UK y USA como
Nueva Gerencia Pública).

39
conveniencia de realizar determinada intervención y estableciendo
sistemas de medición con el objeto de controlar y asegurar la eficiencia
de la política y el logro de los resultados propuestos.

Finalmente, la influencia cada vez creciente de la escuela denominada

neoinstitucional a partir de los trabajos de North, Olson, Buchanan, entre
otros, ha vuelto a reconsiderar el rol del Estado, en contraposición con la
reducción promovida por el modelo neoliberal53. El neoinstitucionalismo
recoge los trabajos del Public Choice sobre la racionalidad en la elección
de los individuos, la economía institucional, la teoría de la acción
colectiva, elementos de la economía neoclásica y del igualitarismo de
Rawls. Abandera la eficiencia pública a partir de la introducción de la
competencia entre agentes por la consecución de los recursos públicos,
y reconoce la existencia de mercados económicos y políticos que
interactúan entre sí, generando escogencias públicas y de mercado. Las
instituciones, entendidas estas como el gobierno y los arreglos
institucionales, son los que introducen intereses en las escogencias
públicas, generando distorsión. Su visión del Estado es la de un agente
que oficia ante un principal que es la sociedad civil para que sirva de
árbitro en la consecución de bienes y oportunidades entre los individuos,
aplicando un marco de reglas acordadas. Funciona en dos niveles: el
macro institucional, entendido como el conjunto de reglas y normas que
regulan el funcionamiento de la sociedad (p.e: macroeconomía, justicia)
y el micro institucional (p.e: derechos de propiedad) que conforman las
relaciones entre los individuos o entre las instituciones54.

El neoinstitucionalismo promueve cambios estructurales en las

instituciones y en sus relaciones con la sociedad civil, siendo la
evaluación un instrumento determinante para la reforma. Los criterios
determinantes para evaluar la eficiencia dentro del modelo son: el origen
del financiamiento (público o privado), la existencia de competencia, el
modelo de gestión pública, el marco macro institucional y presupuestal y
la existencia de evaluaciones de resultados independientes. La
evaluación debe ocuparse del marco macro institucional55 bajo el cual
se mueve la sociedad (regulaciones, instituciones), la evaluación del

53 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Las Op. cit., p. 71.

54 WIESNER, Eduardo. La efectividad de las políticas públicas en Colombia – Un análisis

neoinstitucional. Colombia: Ed TM. 1997.

55 WIESNER, Eduardo. Evaluation. Markets, and Institutions in the Reform Agenda of Developing
Countries. En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH, William. Evaluation for 21st century. A handbook.
USA:.Sage Publications. 1997. p 190 y subs.

40
mercado y sus condiciones, el desempeño de las instituciones y los
programas, así como de políticas claves y de estructuras institucionales.

2.2.3 El proceso de las políticas públicas.

El concepto de política pública es “utilizado para indicar las acciones del
gobierno y las intenciones que regulan tales acciones”56 . Desde el punto
de vista formal, cuando un gobierno decide trabajar en la construcción y
desarrollo de una política pública existe necesariamente una intención,
que obliga a seleccionar entre diferentes metas y alternativas. Por lo
tanto, formalmente, toda acción seguida por una institución
gubernamental para resolver un problema o asunto de interés público,
es una política pública; la cual se expresa mediante leyes, declaraciones
públicas, regulaciones oficiales o patrones de conducta visibles.

De manera estricta57, se considera que el proceso de trazado de

políticas se inicia a partir de ideas que tienen los ciudadanos acerca de
acciones que quieren que el gobierno emprenda, y cuyo resultado es un
conjunto de acciones gubernamentales (o inacciones) que tienen efecto
positivo o negativo en la vida de la gente58. Esta concepción introduce la
idea de que las políticas públicas deben incorporar la opinión, la
participación y la corresponsabilidad de los ciudadanos electores y
contribuyentes. Sin embargo, en la realidad, las decisiones públicas se
toman en medio de gran incertidumbre y complejidad e intervienen
factores diversos relativos a las burocracias, los intereses institucionales,
los niveles administrativos, los grupos de presión, la normatividad etc.,
que filtran, modifican y distorsionan el proceso.

Las políticas públicas comprometen la identificación y selección del

asunto público, la escogencia de la(s) política(s) en particular, la
provisión de los recursos (políticos, de coerción, humanos, financieros,
legales etc.) y los requerimientos necesarios para su aplicación,
administración y mantenimiento. En este sentido, se da cabida tanto a lo

56 AGUILERA, Luis F. La Hechura de las Política Públicas. México: Grupo Edit. Miguel Angel
Porrúa. 1992.

57 Decimos que estrictamente, por cuanto se podría pensar que es un ideal teórico el que las
políticas surjan de forma natural a partir de las demandas sociales. Como se describió
anteriormente, algunos modelos explicativos de las políticas públicas las consideran respuestas a
demandas sociales (modelos racional-pluralistas), sin embargo otras visiones desvirtúan esta
explicación al introducir análisis centrados en los intereses de élites, clases, grupos o burocracias.

58 KELMAN, Steven. La política pública en el Estado Moderno. Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano. 1992. p. 15

41
que el gobierno haga como a lo que deja de hacer, por cuanto este
puede desatender de manera premeditada cualquier asunto, y esto
constituye igualmente un curso de acción.

Volviendo al plano teórico, y teniendo en mente las limitaciones

descritas, una política pública debe poseer un contenido, un programa
de acción, una orientación normativa, un factor de coerción y una
competencia social59, lo cual puede asimilarse a la existencia de un
propósito especifico, una orientación general o curso de acción, unos
valores, un carácter impositivo y una población afectada.

El propósito de la política está definido por las demandas sociales

existentes, y depende de la disposición y capacidad del gobernante para
percibir, procesar y priorizar estas demandas e incluirlas en su agenda
de gobierno. La selección de los asuntos que se deben atender tiene
una profunda carga subjetiva, en donde se conjugan intereses locales y
de partido, valores, principios, responsabilidades constitucionales,
presiones de grupos, compromisos electorales, intereses de burocracias
etc., así como la presencia de una ideología de gobierno que puede
obedecer a los postulados teóricos del partido.

La forma como los electores se comunican y expresan con el

gobernante se verá reflejada en la política. En este sentido, existe una
clara diferenciación entre la lógica del discurso racional científico que
promueve la selección de asuntos mediante la investigación social, y el
discurso de la argumentación deliberativa como fundamento para la
construcción de políticas60.

Idealmente, el propósito de una política está definido por la

especificación de los efectos que se pretenden lograr, los productos
intermedios y las acciones que se requieren61. Sin embargo en la
práctica, el ejercicio de la evaluación de políticas y programas ha llegado
a concluir que una de las mayores dificultades con las que se enfrenta el
evaluador es la ausencia de metas, propósitos y efectos claros en el

59 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 90

60 Enfoque defendido por pensadores como Habermas.

FISHER, Frank. Op. cit., p 207.

61 Por ejemplo, una política de salud puede incluir como propósito el incremento de la capacidad de
atención a los usuarios, a través de la ampliación de la capacidad hospitalaria o el establecimiento
de niveles de atención médico diferenciados, para lo cual se realizarán contrataciones con
entidades privadas o se ampliarán las plantas existentes, inyectando recursos al sistema o
redefiniendo líneas de financiación.

42
gobierno y sus instituciones o el continuo cambio en las mismas hasta
desvirtuar la lógica de la acción emprendida62.

La acción diseñada debería estar circunscrita a un marco general o

programa de acción. Este componente no es fácilmente detectable y en
el caso de respuestas a demandas coyunturales o administraciones
contingentes, puede no estar suficientemente definido. El programa de
acción de una política está presente en el programa de gobierno y sus
ejes principales de acción, los subprogramas diseñados, los impactos de
largo plazo que se busca lograr, así como las estrategias de acción
definidas63. Corresponde a un elemento tecno-político que trata de
definir la mejor forma para resolver los asuntos sociales que han sido
captados y seleccionados por el gobernante.

Detrás de la selección de los asuntos públicos, la escogencia de cursos

de acción y el diseño de la política, se encuentra una base normativa,
que sustenta ya sea ideológicamente el curso político o mediante la
existencia de un orden o arreglos institucionales que comprometen al
gobernante. La carga ideológica puede tomar la forma de postulados de
partido (socialdemocracia, neoliberalismo), o metateorías que defienden
valores sociales y orientan la distribución de bienes sociales o la
provisión de justicia (igualitarismo, feminismo). Por esto, cada política
lleva implícita una teoría sobre el cambio social, la cual debe ser objeto
de interés primario al tratar de comprenderla o evaluarla64. Asimismo el
marco normativo expresa arreglos institucionales que se convierten en
orientadores de la decisión y de la política (constitución política, los
derechos de propiedad, las instituciones de justicia etc.)65.

La política posee un carácter obligatorio respaldado por la fuerza del

Estado y su legitimidad, siendo aplicada por diferentes instituciones
gubernamentales relacionadas y está dirigida hacia sectores específicos

62 PATTON, Michael Quinn. Utilization – Focused evaluation. USA: Ed. Sage Publications. 1986. p
87.
WEISS, Op. cit., p 48 y subs.
WEISS, Carol. Investigación Evaluativa. México: Ed Trillas, 1992. p 41.

63 En el ejemplo anterior, el programa de acción puede corresponder a una estrategia de

integración del sector público con el sector privado de salud, o la implantación de un sistema
integrado de salud. El impacto buscado podría corresponder a la disminución de índices de
morbilidad en la población.

64 Carol Weiss denomina a esto la teoría del programa. Ver cap 6, en donde se presentan algunos
conceptos sobre la teoría de la intervención social.

65 Estos aspectos son fundamentales en la construcción de políticas según los neoinstitucionalistas

y deben ser objeto primario de la evaluación.

43
de la población ya sea como beneficiarios directos, sujetos de su
cumplimiento, o relacionados indirectos. Las políticas utilizan
instrumentos para alcanzar sus objetivos, tales como las regulaciones,
los medios económicos y la información66, los cuales corresponden a los
medios con los cuales cuenta el Estado para atender los asuntos
públicos. Las regulaciones llevan implícito un carácter coercitivo y
pueden consistir en restricciones o la estipulación de reglas de
acatamiento en cualquier campo de la vida pública67. Por su parte los
medios económicos suministran recursos (de cualquier índole: físicos,
monetarios), para obtener determinados productos ya sea a través de la
intervención directa del Estado, del mercado y sus instituciones, o de los
ciudadanos mismos68. La información puede complementar los
anteriores instrumentos o ser una vía de cambio de patrones de
comportamiento ciudadano, suministrando conocimiento necesario para
tal fin69.

Meny y Thoenig utilizando una tipología descrita por Lowi70, describen

cuatro tipos de política públicas. Las políticas distributivas que son
aquellas por medio de las cuales el Estado concede autorizaciones para
la realización de alguna acción específica que está normalmente
limitada, sin dicho consentimiento. Las políticas redistributivas, que
como su nombre lo indica, permite que se accedan a ventajas a
determinados casos o sujetos. Las políticas constitutivas por su parte,
definen normas de actuación y reglas. Y finalmente, las políticas
reglamentarias emiten normas que restringen o afectan el
comportamiento de los ciudadanos.

El proceso de las políticas desde el punto de vista sistémico, ha sido

descrito mediante diferentes fases explicativas de la forma como se
toman (o se deben tomar) las decisiones públicas. Estos modelos,
aunque presentan limitaciones en cuanto a su aplicación real como se
ha visto anteriormente, permiten analizar ciertos elementos cruciales

66 VEDUNG, Evert. Public Policy and Program Evaluation. USA: Transaction Publishers. 1997. p.
122 y subs.

67 Una política de seguridad puede generar restricciones a la movilización ciudadana, mientras que
una política de saneamiento fiscal puede utilizar regulaciones a las transacciones bancarias.

68 Una política asistencial en vivienda, puede otorgar subsidios para las familias de menores
recursos. Una política de fortalecimiento de exportaciones puede inyectar recursos económicos a
los productores, u otorgar subsidios.

69 Una política de seguridad vial puede utilizar campañas de prevención para los automovilistas.

70 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 99.

44
para comprender el rol de la evaluación de políticas y se asimilan al
modelo de los procesos descrito previamente. Básicamente incluyen una
etapa de identificación y formulación del problema que se pretende
resolver, la formulación de soluciones, la selección de la mejor
alternativa, la implementación y la terminación. Algunos incluyen la
evaluación como una etapa final y otros presentan etapas de
preparación para la implementación, o de legitimación política una vez
se ha escogido la alternativa71.

2.2.4 La evaluación de políticas.

Desde la óptica tradicional, la evaluación de políticas públicas se
considera parte integral del proceso de las políticas públicas, la cual
permite a los gobiernos aprender sobre las consecuencias de sus
acciones72 y tomar decisiones sobre el futuro de la política, ya sea a
manera de ajuste o de formulación de nuevas políticas y acciones.

Desde su origen como teoría, los autores más representativos han

asociado desde diversas perspectivas, el concepto de evaluación con el
de “interés público”, pero siempre considerándolo como un elemento
fundamental que justifica su aplicación. Donald Campbell a través de su
elaborada idea de las reformas como experimentos y la sociedad
experimental buscó confrontar los supuestos políticos para mejorar la
sociedad73. Michael Scriven consideró que el uso de la evaluación de
resultados en la elaboración de políticas contribuía a la democracia en la
medida en que permitía reflejar los intereses de la sociedad y de los
actores relacionados con las intervenciones, y privilegió siempre la
evaluación en función del interés público en vez de la orientación hacia
la administración74. Carol Weiss, por su parte, plantea que los valores de
los stakeholders deben prevalecer en las decisiones, y la evaluación
debe determinar dichos valores así como el marco político en el que se
mueven75.

71 DYE, Thomas. Op. cit., p 318 y subs. Ver también: MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p.
105 y subs. QUADE, E.S. Op. cit., p. 50 y subs. VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 15 y subs.

72 DYE, Thomas. Op. cit., p. 344.

73 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. Cit., p.154.

74 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 98 y subs.

75 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 210.

45
Desde el punto de vista de la gestión del gobierno, autores como
Eleanor Chelimsky76 señalan como propósitos de la evaluación, la
formulación de políticas, la ejecución y la responsabilidad en la toma de
decisiones públicas (efectividad de un programa, posibilidad y necesidad
de continuarlo o mejorarlo).

En los modelos de procesos, la evaluación se concibe como una etapa

del proceso de políticas públicas, ubicada generalmente al final de la
implementación, aunque también se considera como un proceso inicial
que se realiza con el objeto de seleccionar una política entre diversas
opciones existentes (pre-evaluación) e identificar la conveniencia
(factibilidad) de emprenderla. Adicionalmente, se ha planteado como
parte de la función de la evaluación, la inclusión de procesos de
seguimiento (monitoreo) de la política con el objeto de evaluar sobre la
marcha su implementación con respecto a lo planificado y realizar
ajustes necesarios77. Aquí, el proceso de evaluación tiene una clara
connotación decisional, enfocada a seleccionar una política, controlar o
mejorar su implantación y determinar lo que ha sucedido una vez ha sido
concluida concluido.

2.2.5 Evaluación de políticas vs evaluación de programas.

Una política se puede concebir como una declaración de objetivos
relacionados con una serie de actividades para lograrlos, en una
particular jurisdicción78. En muchos casos, las políticas se estructuran
para su ejecución en programas y estos a su vez en proyectos

76 CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estados Unidos en la evaluación de programas. En:

Control y Evaluación de la Gestión Pública. Santafe de Bogotá: Departamento Nacional de
Planeación. 1992. p. 26.

77 El monitoreo cumple un rol de control del programa, y de alimentación para la evaluación. Peter
H. Rossi, lo define como monitoreo del programa y responsabilización (accountability), con dos
objetivos: identificar el alcance de la población objetivo y la entrega de servicios; y plantea que este
es un insumo importante para la evaluación del impacto del programa.
ROSSI, Peter; Freeman, Howard E. Evaluation – A Systematic Approach. USA: SAGE Publications.
2da edición. 1982. p. 123.

Vedung, lo ubica durante el proceso de gobierno, una vez se ha tomado la decisión sobre lo que se
hará y se realiza sobre la administración del programa. VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 17.

Entre los tipos de monitoreo (y componentes) que normalmente se incluyen están: Monitoreo del
desempeño del programa, monitoreo financiero, estudios de diagnóstico, evaluaciones de medio
término, auditoria, monitorio de las operaciones, capacidad y sostenibilidad. VALADEZ y
BAMBERGER. Monitoring and Evaluation Social Programs in Developing Countries. Washington:
The World Bank. 1994. p. 120

78 WEISS, Op. cit., p 7.

46
específicos. En otras ocasiones las políticas corresponden a estrategias
o acciones que no necesariamente requieren programas estructurados
sino acciones ejecutivas o legislativas determinadas. La estructuración
en políticas o programas difiere en los distintos países. Mientras que en
los Estados Unidos el programa es clave para agrupar acciones y
presupuestos, en Francia por ejemplo, no se utiliza y los presupuestos
se asignan con criterios de categorías contables79.

No existe en la literatura una diferenciación clara entre los elementos

metodológicos asociados con la evaluación de políticas y la evaluación
de programas80. En cierta forma esto se debe a las dificultades para
distinguir en el terreno práctico (no teórico), las diferencias entre
políticas y programas; efectivamente un programa nacional de gran
envergadura puede ser considerado como la expresión real de una
política e incluso puede tomar el nombre de la política que lo generó
(p.e: programa de lucha contra las drogas). Carol Weiss81 señala que la
evaluación concierne directamente con cualquiera de estos niveles
(políticas, programas y proyectos), y que las técnicas82 de la evaluación
son bastante adaptables a cualquiera de ellos.

2.3 EL ROL POLÍTICO Y SOCIAL DE LA EVALUACIÓN EN EL

ESTADO LIBERAL.
La concepción anterior de la evaluación está referida a una política en
particular, y se concentra exclusivamente en su desempeño. Sin
embargo, la evaluación se mueve en un campo más ambicioso, que le
da sentido y funcionalidad en diversos ámbitos, tales como el proceso de
gobierno, la conformación de ciudadanía y democracia, la validación de
ideologías y el mejoramiento del Estado entre otros. A este respecto,
Joseph Wholey plantea que la evaluación constituye “el centro del
debate político en una sociedad, revelador de los procesos de acción, de
las iniciativas y de las estructuras de poder83”.

79 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 92.

80 Incluso Weiss declara en su texto que utilizará el término evaluación de programas para abarcar
la evaluación de políticas, programas y proyectos. Ibid.

81 WEISS, Op. cit., p 7.

82 Esto no significa que el contexto de cada programa no implique una estrategia evaluativa
particular. VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 121.

83 WHOLEY, Joseph. ¿What can we actually get from program evaluation? Policiy Sciencie, 3, p
361-369. Citado por : MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 201,

47
2.3.1 La evaluación como herramienta de formación ciudadana y
participación social.
Esta perspectiva recoge la idea de que la evaluación permite al
ciudadano informarse acerca del desempeño del gobierno con respecto
a sus intereses particulares mejorando su capacidad de opinión y
decisión con respecto a su futuro. Esta idea es extensiva también al
concepto de que se genera aprendizaje individual y formación como
ciudadano al estar en contacto con proposiciones, puntos de vista y
análisis de carácter plural promovidos democráticamente mediante los
procesos evaluativos.

2.3.2 La evaluación como herramienta de aprendizaje social.

Esta perspectiva se puede leer a partir de trabajos tan diversos como los
de Campbell o Scriven, y está también asociada con las escuelas
participativas de la planificación y del desarrollo. Existen diversas
consideraciones asociadas con el aprendizaje social a partir de la
evaluación. En primer lugar se considera que la sociedad puede
aprender a partir de un análisis formal de las intervenciones sociales y
sus resultados, mejorando su capacidad para generar consenso con
respecto a lo que es conveniente o no para sus intereses colectivos; en
este caso, la evaluación como práctica social es el instrumento para
facilitar este proceso adquiriendo un rol de mediación entre los diversos
actores. En segundo lugar la evaluación contribuye a que una sociedad
se reconozca a sí misma a partir del conocimiento y debate de los
intereses y opiniones de los diferentes grupos que la conforman,
facilitando su empoderamiento84 y capacidad de construcción de su
futuro85.

2.3.3 La evaluación como herramienta de responsabilización.

La tendencia actual de los gobiernos es hacia la reducción del gasto
público y la búsqueda de mayor eficiencia en su gestión; el ciudadano, a
su vez, ha pasado a ser considerado como un cliente que “adquiere”
bienes y servicios del Estado. Para ello, profundas reformas al Estado se

84 FETTERMAN, D.M. Foundations of Empowerment Evaluation. Thousand Oaks, CA: SAGE. 2000

85 SANGRA, Emmanuel. Evaluation an civil society, the example of the Canton of Geneva. 2000.
Paper presentado en la Cuarta Conferencia de la Sociedad Europea de Evaluación. Lausanne,
Suiza. Octubre 2000; en donde se presenta el caso de la Comisión Externa para la evaluación de la
Política Pública de Geneva, en la cual tanto su composición, la selección de objetos de evaluación,
así como la amplia consulta de intereses ciudadanos, contribuye desde la perspectiva del autor a
mejorar la transparencia, el empoderamiento y la mediación en la sociedad civil.

48
han emprendido en la mayoría de los países y se han promovido
procesos descentralizadores, en búsqueda de mayor autonomía y
equilibrio fiscal, así como la aparición de nuevas formas de prestación de
servicios a través del mercado. Este escenario ha generado mayores
demandas de responsabilización86 y transparencia al interior del
gobierno desde los subordinados hacia sus superiores, y desde el
gobernante hacia la ciudadanía, con el objeto de presionar el uso
apropiado de los recursos y la consecución de resultados en la gestión.
La responsabilización incluye dar cuenta sobre el cumplimiento de
mandatos constitucionales y legales del gobernante, la cantidad y
calidad de los bienes o servicios que el gobierno provee, el cumplimiento
de los objetivos y planes programados, el uso de los fondos públicos, el
cumplimiento de los objetivos de largo plazo, los niveles de eficiencia, el
cumplimiento de procedimientos, la utilización de recursos etc., y debe
ser ejercida en los distintos niveles del gobierno.

El concepto de responsabilización ha evolucionado desde el control de

gestión clásico a través de herramientas de fiscalización tradicionales,
hasta el control por parte de la ciudadanía. Para este fin, la evaluación
es una herramienta que apoya efectivamente diversas formas de
responsabilización, tales como el control parlamentario, la lógica de
resultados en la administración pública y el control social.

En el primer caso, el control parlamentario, la evaluación puede ser

encomendada o desarrollada por el Congreso para obtener información
objetiva que facilite su labor de control del ejecutivo. En el segundo
caso, la introducción de lógicas de control y evaluación de resultados en
la administración y la realización de evaluaciones independientes de las
entidades ejecutoras proveen elementos para determinar el éxito o
fracaso de una gestión en función de la consecución de cambios
objetivos y valorables en las situaciones sociales que se desean afectar.
En cuanto al control social como mecanismo de responsabilización, se
ha mencionado anteriormente que la evaluación puede servir como
instrumento para mejorar el conocimiento de la comunidad sobre la
gestión de sus gobernantes, permitiéndole ejercer de manera
responsable e informada su derecho a exigir resultados a los
gobernantes elegidos democráticamente.

86 El término responsabilización intenta traducir el concepto inglés de accountability, aunque – a

diferencia del original incluye el control social por la ciudadanía.
CLAD – BID – EUDEBA. La Responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana.
Buenos Aires: Ed. Universitaria de Buenos Aires. 2000

49
2.3.4 La evaluación como herramienta de mejoramiento de la
gestión pública
Aunque la teoría administrativa y de las políticas incluye la evaluación
como parte de la gestión de las organizaciones y del proceso de las
políticas públicas, esta ha adquirido gran relevancia particularmente con
la denominada “nueva administración pública”, en los años 90. La
“nueva administración pública” presenta una clara orientación hacia la
gestión por resultados87, y la calidad de los servicios.

Este frente de trabajo de la evaluación como herramienta de gestión de

gobierno, se orienta a determinar el funcionamiento del aparato
institucional, sus programas de acción, la consecución de resultados,
medir los niveles de eficiencia, y la generación de impacto. Este
compromiso requiere diversos niveles evaluativos; el primer nivel macro
es la evaluación del desempeño del gobierno entendido como el
compromiso democrático con la ciudadanía a partir de determinadas
políticas públicas y sus logros; el nivel dos tiene que ver con el
desempeño de los programas que cruzan varias organizaciones; el nivel
tres corresponde al desempeño de cada organización que ejecuta algún
aspecto de las políticas públicas; y finalmente el nivel del desempeño de
los empleados en una organización88. Cada nivel evaluativo alimenta
procesos de mejoramiento institucional (en la implementación) o de
política general (en el diseño y formulación de políticas).

Adicionalmente, la evaluación de aspectos constitutivos de la estructura

del Estado, así como el marco institucional, los mecanismos de
regulación, las políticas de descentralización, la política fiscal, entre
otros, es promovida como una herramienta no solo para mejorar el
gobierno, sino para orientar los procesos de reforma del Estado89 con el
objeto de mejorar el bienestar de los ciudadanos.

2.3.5 La evaluación como herramienta política de gobierno.

Con relación al gobierno y su proceso, la evaluación es una especie de
lente mediante el cual el gobernante percibe los asuntos claves en

87 OSPINA, Sonia. Evaluación de la gestión pública: conceptos y aplicaciones en el caso

latinoamericano. En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Venezuela. No 19. 2001. p 94.

88 OSPINA, Sonia. Ibid. p 104.

89 Esta última visión es impulsada fuertemente por la corriente neoinstitucional, aunque autores
como Campbell trabajaron desde los años 60´s el concepto de la evaluación como elemento para la
reforma social.

50
cuanto a la problemática social y a la opinión ciudadana, con el objeto
de incluirlos en su programa o agenda de gobierno; le permite valorar
constantemente su imagen pública a partir de la evaluación de los
resultados de las acciones emprendidas por su gobierno y la
investigación acerca de la percepción ciudadana sobre su labor.
Asimismo la evaluación le puede ofrecer una visión más comprensiva de
la gobernabilidad con que cuenta su administración y de las demandas e
intereses de sus competidores políticos, o de los demás poderes del
Estado. Esta finalidad de la evaluación se puede extender para beneficio
de todos los demás actores políticos (partidos, poderes públicos) así
como de la misma sociedad y sus organizaciones.

La práctica evaluativa desde diversos ámbitos tales como el gobierno, el

congreso, las organizaciones civiles, los partidos políticos etc., aún con
objetivos y usos distintos, es una actividad que influye poderosamente
en la conformación y funcionamiento de las fuerzas políticas en virtud
del impacto potencial que tiene la difusión y aplicación de sus hallazgos
en la imagen pública de los gobernantes, los partidos políticos y
funcionarios en general. Evaluaciones positivas se convierten en armas
políticas relevantes para los partidos y el gobierno en la medida en que
sus resultados sean conocidos de la opinión pública, contribuyendo a
generar confianza90. Así mismo, un congreso puede utilizar estrategias
evaluativas para controlar las actuaciones del gobierno, ampliar su
conocimiento sobre los problemas sociales y la percepción ciudadana,
desarrollar nueva legislación, aprobar presupuestos91, generar debates
públicos y reflejar ante la ciudadanía su preocupación por los logros
sociales.

Las evaluaciones debatidas en público o en foros académicos pueden

tener marcada incidencia en la validación de las acciones
gubernamentales contribuyendo a la conformación de nuevas iniciativas
partidistas de rechazo o apoyo a la gestión pública. El evaluador por lo
tanto es un “referente fáctico” en el debate político92 y su legitimidad
dependerá de las características de los clientes de la evaluación.

90 WHOLEY, Joseph. Trends in performance measurement. En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH,

William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. USA: Sage Publications. 1997. p 124 y subs.

91 VALADEZ y BAMBERGER. Monitoring and Evaluation Social Programs in Developing Countries.

Washington: The World Bank. 1994. p. 59.

92 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 212.

51
2.3.6 La evaluación como herramienta de validación del sistema
social e ideológico.
Una perspectiva mucho mas formativa, desde el punto de vista de la
ciencia política y la democracia, es la evaluación como herramienta de
validación del sistema social y político, que contribuye a la construcción
de conocimiento sobre su funcionamiento y la correlación con las teorías
políticas y sociales que lo soportan, bajo un modelo determinado de
Estado o de sociedad. Efectivamente, la investigación evaluativa provee
evidencia empírica, que puede facilitar la construcción de visiones algo
más realistas en un sistema democrático. Este punto de vista de
conocimiento y de investigación, generalmente relegada a los
académicos, actúa en diversos niveles y se construye a partir de la
conjunción de cada uno de los ejercicios evaluativos que se realizan
desde las diversas perspectivas que han sido descritas.

Uno de ellos está ligado al análisis de la actuación del gobierno

(orientaciones, políticas, programas, patrones de gobierno etc.) desde
un escenario social determinado, y tiene que ver con la validación de la
relevancia y pertinencia (léase coherencia) de la(s) acción(es) pública(s)
con relación a la problemática social y las condiciones políticas
existentes. El alcance de este análisis se puede extender no solo a una
situación local determinada que ha dado origen a una política específica,
sino a la sociedad en general. En el primer caso, la evaluación se
concentra en determinar la pertinencia de la acción con el contexto
inmediato, mientras que en el segundo la evaluación responde
preguntas con respecto a la contribución de las políticas hacia el interés
público y el bien común, y su coherencia con el sistema de valores
vigente93.

La evaluación de la política concierne aquí con las concepciones acerca

de lo que debe ser el alcance del gobierno (nivel de intervención), las
estrategias que se utilizan para ejercer las funciones, las condiciones
políticas vigentes, la problemática social que se privilegia y su conexión
con postulados políticos que el gobierno representa, la forma como se
realizan las distribuciones en términos de equidad o de enfoque hacia
determinado población, la relación entre gobierno y mercado y el rol de
cada uno en el mejoramiento social, las características políticas y su
relación con las políticas públicas desarrolladas, la conformación de la
estructura social, elites y grupos de opinión y la forma en que la acción
pública incide en su conformación o modificación, el análisis de la

93 Fisher denomina a este segundo aspecto “validación del nivel social”. FISHER, Frank. Op. cit., p.
111.

52
estructura institucional del Estado y la influencia de las políticas en su
ajuste o cambio.

El segundo nivel de actuación de la evaluación tiene que ver

directamente con la validación de las ideologías dominantes con
respecto a la forma como se debe regir la sociedad y el Estado, y
corresponde a la validación de los supuestos teóricos y metodológicos
que sostienen el modelo de Estado, con miras a la mejora de las
condiciones sociales. Las ideologías soportan teóricamente la aplicación
de políticas y la conformación de instituciones, así como también
representan ciertos valores, siendo adoptados por una sociedad o sus
organizaciones políticas y sociales, sin perjuicio de que exista
concurrencia con otros postulados ideológicos. En este plano evaluativo
entran a jugar las concepciones filosóficas y políticas con respecto a la
justicia, la equidad, la distribución social, los modelos económicos, los
derechos civiles, la libertad de los individuos, las ideologías de los
partidos políticos y sus supuestos morales etc. no solo se trata de validar
concepciones, sino de construir consensos alrededor de valores sociales
y poner en evidencia las bondades y defectos del sistema de ideologías
existente.

Esta forma de ver la evaluación94 es producto de una visión deliberativa

de la política y la sociedad, en la cual la construcción de conocimiento y
de la sociedad se logra mediante la interacción de los diferentes
discursos ideológicos y su expresión en el escenario democrático. Este
proceso construye la sociedad y sus representaciones desarrollando
consenso o permitiendo la dominación de ciertas élites mediante la
apropiación y dominio ideológico. La deliberación por lo tanto es la forma
en la cual la sociedad puede generar consensos y construcciones
colectivas de la realidad social y política, así como también se convierte
en el mecanismo para asegurar la práctica democrática.

94
Frank Fisher plantea la necesidad de cuatro componentes evaluativos para las políticas públicas,
desde una óptica de argumentación política: evaluación de logros de la política, validación de la
pertinencia de la política con respecto a la situación problema, el análisis de la contribución de la
política a la construcción de valor en la sociedad, y la evaluación ideológica. Esta última
corresponde al análisis del sistema de valores e ideologías que soportan la política.
Ibid., p 155

53
 3 DIMENSIÓN AXIOLÓGICA DE LA TEORÍA EVALUATIVA Y SU
RELACIÓN CON LOS MODELOS DE JUSTICIA LIBERAL.

La teoría evaluativa ha tenido como uno de sus ejes de debate y

construcción, el concepto de valor,95 el cual está relacionado con el
establecimiento de aquellos estándares valorativos por medio de los
cuales la evaluación de la política, o del programa en estudio puede ser
considerado como bueno o malo, aceptable o no aceptable, y
considerando los factores que hacen que desde el punto de vista del
evaluador (o de las audiencias), el programa funcione bien o mal, con el
objeto de determinar una escala de valoración adecuada.

¿Deben los evaluadores estar libres de valores al iniciar el análisis de

una intervención o por el contrario deben “armarse” de una serie de
principios que son considerados como valores prioritarios a los cuales
debe responder el programa y contra los cuales se deben contrastar su
desempeño? ¿Puede un evaluador enfrentar un juicio a cerca de una
intervención sin poseer unos valores declarados como ciertos?

Por cuanto las políticas y programas buscan mejorar las condiciones del
ser humano, existen principios y valores (una teoría del valor) al diseñar
una política, los cuales son aceptados de manera general o al menos
parcialmente por aquellos que la diseñan, y que se expresan en
términos de justicia social, igualdad, derechos sociales, equidad etc. La
construcción de esta teoría del valor se realiza a partir de concepciones
filosóficas, políticas, éticas de lo que debe ser el individuo, el Estado y la
sociedad en general.

Las teorías del valor incluyen tres elementos96. Una metateoría que
estudia la naturaleza y justificación del valor, una teoría prescriptiva que
plantea la primacía de valores particulares y una teoría descriptiva que
plantea valores sin pretender la supremacía de ninguno. Algunos
autores como Scriven plantean la necesidad de una metateoría. Esta
metateoría debe construirse para la evaluación estableciendo aquellos
estándares y criterios aceptados contra los cuales se van a medir el
desempeño del programa. Otros evaluadores promueven que los

95 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 46.

96 BEAUCHAMP, T. L. Philosphical etics: an introduction to moral philosophy. New York: Mc Graw

Hill. 1982. Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. p. 48.

54
evaluadores deben utilizar un enfoque prescriptivo, tomando una teoría
particular (como la teoría de la Justicia de Rawls) que oriente la
determinación del valor. La mayoría de los evaluadores, sin embargo,
utilizan enfoques descriptivos, construidos a partir de los interesados,
determinando los criterios apropiadas para evaluar; en este caso los
valores son implícitos a la misma evaluación y al programa.

Aunque la conformación de valor, está sujeta no solamente a los

conceptos de justicia, el utilitarismo y el igualitarismo liberal reflejan las
posiciones más representativas dentro del debate evaluativo de lo que
debe ser el orden social y la construcción de programas, en lo que
algunos autores señalan como el debate ideológico entre la utilidad y los
derechos97, o la presencia de éticas subjetivas vs ética objetivas98. Su
influencia se ha reflejado no solamente en la construcción de teorías del
valor, y el entendimiento de las ideologías de presentes en el orden
social, sino también en la determinación de las características de los
modelos evaluativos de las políticas.

Ligado al concepto de justicia, se encuentra el de calidad de vida, que

corresponde en últimas al objetivo fundamental de la intervención social.
Tanto el utilitarismo, como el comunitarismo, el igualitarismo y el
feminismo (por mencionar sólo algunos), proveen de una óptica para
configurar el concepto de calidad de vida. Este, ha sido derivado de los
principios básicos de la filosofía política liberal y provee a la evaluación
de los criterios con los cuales conformar su escala de valoración y
comparación de los resultados de las intervenciones. Desde el criterio
comunitarista, la evaluación conforma criterios a partir de valores
sociales de la comunidad que están por encima de los individuos y
deciden lo que es bueno o malo para él. El igualitarismo habla de bienes
primarios como la medida de bienestar y a partir de este concepto,
actualmente se construyen enfoques que plantean la calidad de vida
como una extensión de las libertades para funcionar dentro de una
sociedad (Sen).

3.1 PRINCIPIOS ÉTICOS DEL UTILITARISMO LIBERAL Y SU

RELACIÓN CON LA EVALUACIÓN.
El utilitarismo considera que los actos son moralmente correctos si
generan la mayor felicidad o satisfacción entre los individuos99. Como

97 FISHER, Frank. Evaluating Op. cit., p. 155.

98 HOUSE, E. R; Op. cit., p. 55.

99 KYMLICKA, Will. Op. cit., p 21.

55
filosofía política ha sido tradicionalmente el enfoque sobre el cual se han
construido los modelos de justicia social y los marcos normativos al
respecto. Posee la ventaja de que ofrece una teoría moral que no
depende de concepciones ajenas a las preferencias del individuo (Dios o
la religión por ejemplo), o sea de unos principios morales superiores. Al
estar centrado en la búsqueda de la felicidad del individuo, es
consistente con la forma racional de pensar alrededor del bienestar de la
sociedad como objeto de actuación del Estado y las instituciones
políticas y sociales. De igual forma, da la misma importancia a las
preferencias de cada individuo, por cuanto no estable un sistema
jerárquico de valores sociales100.

El utilitarismo valora una acción en función de sus resultados en cuanto

a la maximización de la búsqueda de un bien, lo cual lo constituye en un
enfoque particularmente poderoso para decidir acerca de las
actuaciones sociales. Ante una acción determinada, la evalúa
considerando qué beneficios se obtendrán de su aplicación y quién se
verá perjudicado. Su criterio básico apunta a maximizar la utilidad total,
conformada por la suma de las utilidades individuales,
independientemente de las características de cada utilidad individual.
Cuando actuamos escogiendo el curso de acción que beneficie a la
mayoría estamos siendo consecuentes con el utilitarismo. Su concepción
de maximización del beneficio plantea que ante situaciones
desfavorables, el curso de acción a seguir debe estar guiado por aquella
que maximice los mínimos (criterio Maximin), es decir la que genere las
consecuencias menos desfavorables, entre las desfavorables.

La evaluación asume la concepción liberal de la justicia, desde diversas

perspectivas. Bajo la óptica utilitarista, una intervención es valorada
como buena si maximiza los beneficios globales del mayor número de
personas y la evaluación se concentra en determinar resultados, sin
detenerse en los procesos o la forma en que estos se logran. La
evaluación es un ingrediente para alimentar la toma racional de
decisiones de los individuos (o del Estado) con relación a las mejores
preferencias.

La maximización de resultados es un criterio común en la evaluación

social. Cuando se trata de decidir acerca del valor de una intervención
con base en los resultados, el número de beneficiarios y el mejoramiento

100 Bajo esta línea, “una propuesta de organización social de carácter socialista se valorará con la
misma importancia que una de libre mercado, por ejemplo”.
GARGARELLA, Roberto. Las teorías de la justicia después de Rawls. España: Ed. Paidos. 1999. p
24.

56
de las condiciones globales, independientemente de la distribución se
actúa bajo un criterio netamente utilitarista. Diversos modelos y enfoques
evaluativos adoptan este punto de vista, y está muy asociado con la
toma de decisiones sobre la conveniencia de continuar o no determinada
acción. Obsérvese que ante todo hay un criterio de valor generalmente
expresado de manera objetiva y cuantitativa en referencia al aumento de
ganancia social.

El utilitarismo es consecuencialista. Esto significa que una acción es

valorada por medio de sus consecuencias y no por las características de
la acción en sí misma. Esto constituye una concepción moral teleológica,
que valora la corrección de una acción en función de su capacidad para
producir un cierto estado de cosas, y no deontológica, la cual valora una
acción en función de sus cualidades intrínsecas101. Bajo esta óptica, un
criterio evaluativo fundamental es la determinación de los resultados
alcanzados, sin concentrarse en los procesos o mecanismos utilizados,
a diferencia de concepciones que privilegian los medios y evalúan la
conveniencia moral de determinadas acciones que pueden generar
inequidades. Un ejemplo sería la evaluación de una política económica
restrictiva por parte del gobierno. Desde una perspectiva utilitarista,
puede ser positiva si maximiza utilidades generales tales como el PIB,
niveles de empleo etc., en el largo plazo. Sin embargo, bajo una
concepción no utilitarista, es negativa si ahonda la pobreza inmediata de
determinados sectores de la sociedad.

El utilitarismo ha abordado la cuestión de la definición de lo que es

bienestar (o utilidad), de diversas formas. Una de ellas considera el
bienestar desde una perspectiva hedonista que maximiza el placer de
cada individuo, como bien fundamental del hombre. Desde este punto de
vista se debe buscar la maximización del placer los individuos,
asumiéndolo como un estado mental el cual puede ser valioso o no
dependiendo del punto de vista de cada individuo.

Una segunda concepción, argumenta que el bienestar no se reduce a

sentir placer sino a vivir experiencias valiosas para cada individuo
(buenas o malas), más allá del simple estado mental. Lo importante aquí
es experimentar (vivir) y por lo tanto debemos concentrarnos en las
preferencias de los individuos, entendidas estas como las opciones que

101 KYMLICKA, Will. Op. cit., p 47.

GARGARELLA, Roberto. Op. cit., p 23.

57
un individuo desea para sí mismo102, definiendo lo que es bueno o malo
para cada cual.

Una tercera postura, critica la simple concepción del bienestar a partir de

las preferencias por cuanto estas pueden ser importantes para un
individuo, pero no necesariamente conducen a su felicidad y pueden
incluso traer efectos negativos en su bienestar. Esto puede suceder
cuando las preferencias se evalúan sin la suficiente información para
tomar la mejor decisión. En otras palabras la satisfacción de preferencias
racionales.103

Estas posturas éticas orientan muchos modelos evaluativos que se

concentran en la determinación de criterios de felicidad en la sociedad,
expresados en indicadores o medidas de satisfacción, con lo cual
asumen una filosofía utilitarista en el sentido de que es bueno lo que
maximice la felicidad. Así, una intervención es mejor que otra si genera
mayor beneficio.

Otros modelos de evaluación son intuicionistas y promueven la

existencia de valores individuales que son producto de la experiencia,
los sentimientos o el criterio personal. Tal es el caso de los modelos de
acreditación o de juicio profesional.104

Así como el utilitarismo presenta argumentos de peso como criterio de

corrección moral, a su vez presenta fuertes debilidades que han sido
objeto de cuestionamiento por los filósofos igualitaristas y
comunitaristas. En primer lugar, la maximización de la totalidad no
garantiza que no exista insatisfacción entre aquellos individuos cuyas
preferencias están en contravía con dicha maximización. El criterio de
valorar como útil aquellas preferencias que sean apetecidas por la
mayoría deja por fuera preferencias individuales, que están en el mismo
lugar de igualdad que las otras; este mecanismo puede conducir al
sacrificio de la minoría en beneficio de la mayoría. Asimismo el cálculo
utilitarista considera la relación costo / beneficio, mediante el cual, en
aras de un mayor beneficio un utilitarista puede sacrificar sus beneficios
actuales, lo cual en el ámbito social no es necesariamente justo por
cuanto implicaría por ejemplo, solicitarle sacrificios actuales a los mas

102 KYMLICKA, Will. Op. cit., p 27.

103 Ibid., p 28.

104 HOUSE, E. R; Op. cit., p. 48.

58
desfavorecidos (en igualdad de condiciones que los de mejor estado), en
espera de mejoramientos futuros.

La igualdad de preferencias plantea un problema con respecto a la

valoración de las preferencias. En primer lugar consideremos las
denominadas preferencias ilegítimas105. Desde esta perspectiva, una
preferencia como la discriminación sexual, o racial debe tener el mismo
valor de cualquier otra. Existen las preferencias “externas”, entendidas
estas como aquellas que no deseamos para nosotros mismos, sino para
otros individuos. En este caso, las preferencias externas pueden estar
motivadas por prejuicios (sociales, raciales, fobias etc.) que harían
injusta su valoración en igual de condiciones106. Si bien el utilitarismo,
bajo este mismo argumento puede ser utilizado para deslegitimar
privilegios de las minorías en detrimento de la mayoría, existe también el
peligro de ser utilizado para sacrificar a las minorías. También existen las
preferencias egoístas, cuando un individuo desea más asignación de la
que le corresponde y no tiene en consideración el derecho y necesidad
de otros individuos. Esto se puede traducir en gustos caros que
demandan una mayor destinación de recursos, en igualdad de
condiciones. Este tema de los gustos caros, ha sido uno de los puntos
más debatidos en el ámbito filosófico y político alrededor de los modelos
de calidad de vida107.

Pero el argumento más poderoso contra el utilitarismo radica en que

como teoría política su argumento de igualdad moral que pretende tratar
a los individuos como iguales, es demasiado abstracto para “poder
deducir algo muy específico de ella”108 A partir del concepto de igualdad
moral no se puede deducir justicia, sino que por el contrario debe ser
una consecuencia, y el utilitarismo, aunque busca la igualdad puede
generar consecuencias profundamente desiguales. Por ejemplo, la
igualdad de oportunidades puede generar desigualdad de ingresos entre
los individuos, si no se tienen en cuenta las capacidades de cada cual.

La adopción del criterio de preferencias demarcado en el utilitarismo ha

dado origen a diversas interpretaciones sobre lo que debe ser la calidad
de vida y su medición. Según este, la calidad de vida se mide mediante

105 KYMLICKA, Will. Op. cit., p 39.

106 Por ejemplo, cuando algunos grupos sociales solicitan la restricción de los derechos para la
población gay.

107 Este tema lo han abordado profusamente Rawls, Cohen, Sen, en el debate contemporáneo.

108 KYMLICKA, Will. Filosofía Op. cit., p 59.

59
indicadores objetivos de bienestar, tales como el nivel de ingresos, el
acceso a servicios públicos etc., cuya mejor expresión se encuentra en
el denominado índice de necesidades básicas insatisfechas, el cual
orienta la puesta en marcha de políticas y la evaluación de sus los
logros, en función del avance cuantitativo del índice.

3.2 PRINCIPIOS ÉTICOS DEL IGUALITARISMO LIBERAL Y SU

RELACIÓN CON LA EVALUACIÓN
John Rawls publicó hacia los años 70, su teoría de la justicia en la que
rebate fuertemente el utilitarismo como una concepción apropiada para
definir lo que se considera justo socialmente. En él plantea como objeto
primario de la justicia a la “estructura básica de la sociedad109”,
concebida esta como la forma en que las grandes instituciones
sociales110 “distribuyen los derechos y deberes fundamentales y
determinan las ventajas provenientes de la cooperación social111” Las
grandes instituciones enmarcan lo que son los deberes y derechos de
los ciudadanos y lo que es su futuro en cuanto a perspectiva de vida.

Rawls acude a dos conceptos básicos para formular su teoría. En primer

lugar considera que la forma como se deben definir los principios que
rigen una distribución justa requiere una situación hipotética inicial que
denomina “posición original”. Esta corresponde a la situación original
planteada por Rosseau como el “estado de naturaleza” en su contrato
social y plantea que individuos iguales y racionales, bajo esta condición
original deberán escoger las normas que los regirán en el futuro y lograr
un acuerdo original, estableciendo los principios que regularán sus
futuros acuerdos, derechos y deberes básicos, posibles formas de
gobierno, mecanismos de distribución etc. A esta forma de decidir lo
denomina “justicia como imparcialidad112”. Estos individuos en cuanto
racionales poseen características especiales que aseguran la
imparcialidad en la selección de los principios. Rawls los define como
individuos que no conocen su estatus social, ni sus capacidades,
fortaleza, ni su lugar en la sociedad. No poseen percepciones sobre el
bien y no están particularmente inclinados a beneficiar a otros individuos.
Son independientes y no están interesados en los intereses ajenos. Esta

109 RAWLS, John. Teoría de la Justicia. México. Fondo de Cultura Económica. 1985. Segunda
Edición. p 20.

110 Rawls considera como grandes instituciones a la “constitución política y a las principales
disposiciones económicas y sociales”

111 Ibid. p 20.

112 Ibid., p 24.

60
situación que se asimila a un “velo de la ignorancia”, constituye la
situación apropiada para que individuos bajo estas características
definan los principios justos que deben regir la sociedad. Bajo esta
perspectiva, ninguno estará condicionado por principios de benevolencia
que le permitan favorecen intereses ajenos en detrimento de los suyos
particulares y por cuanto cada uno es igual y está en capacidad de
reclamar sus preferencias, no estará dispuesto a favorecer una
distribución que maximice la suma algebraica de satisfacciones, pero
que lo coloque a él en situación de desventaja113.

La teoría de la justicia sostiene que bajo estas características los

individuos escogerán dos principios básicos:

Primero: “cada persona ha de tener un derecho igual al

esquema más extenso de libertades básicas que sea
compatible con un esquema semejante de libertades para
los demás”

Segundo: “las desigualdades sociales y económicas habrán

de ser conformadas de modo tal que a la vez que: a) se
espere razonablemente que sean ventajosas para todos, b)
se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos.

Es decir, de acuerdo al segundo principio, los hombres sólo aceptarán

desigualdades en la distribución o en sus libertades si esto representará
un beneficio para todos. Por ejemplo, la asignación de Y a un cargo en
detrimento de X, solamente si X y todos los demás se van a ver
beneficiado por esta desigualdad. Este segundo principio es reformulado
e interpretado por Rawls de la siguiente manera:

“Las desigualdades sociales y económicas habrán de

disponerse de tal modo que sean tanto a) para el mayor
beneficio de los menos aventajados, como b) ligados con
cargos y posiciones asequibles a todos en condiciones de
114
justa igualdad de oportunidades”

Existen dos tipos de bienes primarios: a) bienes primarios sociales,

distribuidos por las instituciones (ingresos, oportunidades, derechos,

113 Aquí, en esta característica de la posición original, Rawls excluye la posibilidad de que los
individuos consideren razonable para sus intereses un enfoque utilitarista de maximización de
beneficios totales. Un motivo poderoso para que un individuo lo rechace radica en que en la
posición original, nadie sabe cómo puede utilizar sus capacidades para sacar ventaja en el futuro
sobre los demás, y considera que está en igualdad de condiciones.

114 Ibid., p 88.

61
libertades, etc.) y b) bienes primarios naturales, asignados por la
naturaleza, tales como la salud, el vigor, la inteligencia etc. Rawls asume
que la distribución debe aplicarse exclusivamente sobre los bienes
primarios sociales115.

Existen múltiples implicaciones aplicables a la evaluación de la acción

gubernamental, a partir de la concepción igualitaria de la justicia y
claramente diferenciables de la visión utilitaria. Aparece una concepción
de justicia no como satisfacción de preferencias sino como derecho de
los individuos116, lo cual ha ampliado el concepto de bienestar y de
calidad de vida117, hacia la garantía de ciertos bienes primarios, y que
son derechos, libertades, oportunidades, poderes, ingresos y
riquezas118. Esto conlleva a legitimar ciertas acciones por parte de la
política pública como derechos, y plantea la necesidad de distribuir los
bienes primarios bajo una métrica que garantice la preferencia por los
más desiguales, aunque se anteponen las libertades básicas por encima
de cualquier bien primario. Al evaluar una política pública, bajo esta
perspectiva, la distribución de un bien no se valora a partir de la
maximización, sino de la distribución equitativa individual, ventajosa para
todos. Asimismo los bienes primarios orientan la asignación de recursos
y la fijación de políticas estatales como derecho de los individuos, lo cual
aporta un fuerte criterio evaluativo acerca de su justicia, valor y
pertinencia.

Al aparecer una ética de medios y no de fines, el igualitarismo provee de

un criterio evaluativo que indaga por la forma como se deciden las
distribuciones, independientemente de los resultados de la política, así
como las características de la distribución, la cual debe favorecer a
aquellos individuos con mas bajo nivel de vida. Este hecho marca una
gran diferencia con el criterio utilitarista de maximización de
preferencias, bajo una ética de fines, descrita anteriormente.

La teoría de la justicia expresada por Rawls planteó nuevamente el

debate filosófico acerca del concepto de justicia social, igualdad y
particularmente sobre los aspectos de la condición de las personas que

115 Como se verá mas adelante, este es uno de los puntos en los que ha sido criticado por autores
como Cohen, Sen.

116 FISHER, Frank. Op. cit., cap 8. p 165.

117 Esto se desarrollará posteriormente en el capítulo de implicaciones de los modelos de calidad

de vida en la evaluación.

118 RAWLS, John. Op. cit., p 95.

62
deben ser consideradas fundamentales para los igualitaristas119. Su
posición crítica frente al utilitarismo, ha contribuido a cuestionar su
validez como mecanismo para construir una teoría moral de la política120.
Sin embargo, ha recibido críticas tanto de otros igualitaristas como
Ronald Dworking y de autores libertarios como Nozick. En primer lugar
existen cuestionamientos relacionados con la construcción de su modelo
teórico y las condiciones que Rawls establece para su deducción. El
concepto de posición original se considera por algunos autores como
utópico e irreal, por cuanto en nuestra sociedad nadie se encuentra en
dicho estado de igualdad y de “ignorancia” con respecto a su rol social y
a sus capacidades. De igual forma ningún individuo ha sido consultado
con respecto al establecimiento de un contrato que maneje la estructura
básica de la sociedad. Incluso se plantea que la escogencia del
segundo principio por parte de los individuos en posición original no es
más que una forma de utilitarismo reglamentado por la regla Maximin, en
la cual los individuos al no saber lo que puede pasar hacia el futuro
escogen la distribución de bienes menos mala, en la peor de las
situaciones.

Las críticas más fuertes tienen que ver con dos aspectos: su concepción
de los bienes primarios y la regla de decisión de la diferencia (segundo
principio). Se argumenta que no es particularmente equitativo el que
Rawls considere como criterio de igualdad exclusivamente a los bienes
sociales, cuando él mismo afirma que son vitales los bienes naturales.
Rawls no considera a las diferencias físicas o naturales como criterios
de desigualdad. En esta situación, una persona con limitaciones físicas o
incapacidades estaría en peor estado que otra sin estas limitaciones,
aún cuando la repartición de los bienes sociales sea igual. Esta persona,
acarreará mayores costos en virtud de su limitación y debería ser esto
tenido en cuenta como una desigualdad que debe ser compensada en
mayor grado, lo cual no es contemplado por la teoría en mención.

El concepto expresado por Rawls no tiene en cuenta la responsabilidad

de la libre elección de los individuos sobre su posición de igualdad en
cierto momento. Muchas desigualdades económicas son causadas por
que algunos eligen “sacrificarse”, trabajando o ahorrando más que otros,
quienes hacen menor esfuerzo en virtud de sus preferencias (ocio por
ejemplo). El segundo principio sugiere que estos dos individuos están en

119 COHEN, G. A. Igualdad de qué? Sobre el bienestar, los bienes y las capacidades. En:
NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. México: Fondo de Cultura Económico. 1996.
p 27.

120 KYMLICKA, Will. Op. cit., p. 63.

63
condiciones desiguales y que parte de los recursos generados por el
“mayor trabajador” deben ser transferidos al “menor trabajador” para
compensar su desigualdad. Aquí hay una contradicción evidente por
cuanto se terminaría subvencionando al individuo que ha hecho un
esfuerzo adicional merced a su libre elección.

Los autores libertarios aluden a la limitación que genera el segundo

principio en cuanto al estímulo para los individuos que hacen esfuerzo
adicional, merced a sus capacidades o simplemente a su voluntad de
mejorar. Este individuo, según ellos tiene derecho a recibir más por
cuanto su desigualdad positiva es elegida libremente y conseguida
mediante trabajo extra. Aplicando el principio de la diferencia de Rawls,
estas desigualdades deben ser compensadas en beneficio de quien está
en peor situación. Algunos autores como Cohen, consideran que es
necesario compensar a los individuos en mejores capacidades para que
estos puedan motivarse a realizar elecciones que redunden en beneficio
de los menos hábiles.

Gerald Cohen, filósofo canadiense, ha planteado una contradicción

existente en el tratamiento que Rawls da a las preferencias y elecciones
de los individuos con respecto a los esfuerzos que realiza para
alcanzarlos. Con respecto a las preferencias y gustos, Rawls plantea
que los individuos no son meros portadores pasivos, sino que tienen
responsabilidad en su conformación, particularmente en lo que tiene que
ver con los denominados “gustos caros”. Por lo tanto, a diferencia del
igualitarismo que da igual valor a todas las preferencias, un individuo
con gustos caros no debe ser compensado por estos, a diferencia de un
individuo con gustos moderados. El concepto de bienes primarios trata
de establecer un rango mínimo en el que ambos individuos, tanto el de
gustos caros como el de gustos moderados, deben ser retribuidos de
manera justa e igual. Sin embargo, cuando se trata de considerar los
esfuerzos de los individuos, Rawls plantea que estos también son
parcialmente responsables de sus esfuerzos, por cuanto muchos de
estos esfuerzos se deben a la lotería natural que les da mejores
capacidades. Ante la duda de determinar qué parte debería ser
recompensada, propone ignorar el esfuerzo en la distribución. Este
tratamiento no premia el esfuerzo por considerar que la responsabilidad
es parcial, pero ante la responsabilidad parcial por los gustos y las
preferencias propone una penalización completa121. Aquí se termina
castigando tanto al que hace un esfuerzo como a quien posee gustos
caros.

121 GARGARELLA, Roberto. Op. cit., p 80.

64
En una concepción igualitarista, la evaluación parte de una ética
objetivista122, que provee criterios objetivos que definen los bienes
primarios valorables los cuales que deben hacer parte del bienestar de la
sociedad, a diferencia del utilitarismo que acude a una ética subjetiva
basada en preferencias abstractas individuales; e igualmente, determina
una métrica para realizar la distribución, la cual debe beneficiar a todos
los individuos por igual y en caso de existir desigualdades estas deben
beneficiar a los más desventajados.

3.3 EL DEBATE SOBRE LA CALIDAD DE VIDA Y SU IMPLICACIÓN

EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS.

La adopción de una teoría de valor sobre la intervención social está

ligada, por lo tanto, al debate sobre calidad de vida, y este a su vez ha
estado orientado por las distintas teorías de la filosofía política que han
configurado lo que debe ser una sociedad justa y deseable.

El planteamiento de Rawls en su teoría de la justicia ha sido

trascendental por cuanto movió el debate sobre la calidad de vida, desde
el ámbito tradicional del concepto de bienestar, deducido del utilitarismo,
hacia el concepto de bienes primarios como métrica para medir la
calidad de vida123. En el primer caso, el bienestar era entendido como la
función que primaba en la vida de los individuos y por lo tanto debía ser
objeto de una búsqueda que la maximizase. Al criticar Rawls la
inequidad de las posibles distribuciones, planteó la necesidad de
establecer una métrica mínima expresada en bienes primarios que
debían ser repartidos en forma igualitaria entre los individuos.

R. Dworking, plantea que la igualdad no se debe expresar en términos

de bienes primarios y que es más objetivo hablar de “recursos” que los
individuos posean y las razones por las que los poseen o no124 . De otra
parte, considera que las instituciones son justas cuando no permiten que
la situación de los individuos dependa de azares de la naturaleza, si no
de sus propias elecciones.

Amartya Sen, critica el concepto de igualdad del bienestar, bienes

primarios o recursos como una medida adecuada de la calidad de vida

122 HOUSE, E. R; Op. cit.,. p. 49 y subs

123 COHEN, G. A. Op. cit., p. 28

124 GARGARELLA, Roberto. Op. cit., p 71.

65
de los individuos. Propuso el concepto de “capacidad”, que después
llamó “funcionamientos” o “desempeños” ante la connotación limitada y
negativa del primer término125. Este concepto se ubica posterior a la
tenencia de un bien (bien primario según Rawls) y antes de la “utilidad”
(bienestar utilitarista) que el individuo obtenga con el bien. La igualdad
se evalúa en función de lo que un bien puede hacer al individuo o lo que
éste puede hacer con él para transformarlo en lo que Sen denomina
“libertades”. Por ejemplo: los alimentos producen nutrición, no por si
solos pero si en conjunción con lo que el individuo hace con ellos. Esta
libertad de elección y hacer cosas es diferente para cada contexto y
necesidades de los individuos. Por lo tanto la provisión de bienes iguales
no genera igualdad en las libertades126 y una política igualitaria debe
contemplar estas diferencias.

La evaluación del bienestar*127, según Sen, implica delimitar un conjunto

dominio en el que están contemplados los distintos “objetos de valor”
para los individuos. Estos objetos de valor pueden ser priorizados
(jerarquía de dominio)128, y son valorados no solamente con el criterio de
lo útiles que puedan ser, sino que también existen actos o estados
humanos que son importantes en sí mismos, y también incluyen
libertades en forma de capacidades. Este criterio no valora los medios
de vida o los recursos (dinero, bienes primarios etc.) sino sus derivados
o efectos en la población.

Una conclusión de este enfoque plantea que las libertades (entendidas

en el sentido de Sen y no solo como libertades políticas) requeridas en
un país en desarrollo pueden ser pequeñas inicialmente, por cuanto son
necesarias como funcionamientos de los individuos. Estas
posteriormente se van ampliando en la medida de las necesidades. Por
ejemplo, un país determinado puede tener como prioridad inicial los
funcionamientos derivados a partir de la nutrición. Sen distingue cuatro
tipos de logros: La libertad del bienestar*, el logro del bienestar*, el logro

125 COHEN, G. A. Op. cit., p. 36.

126 GARGARELLA, Roberto. Op. cit., p 76.

127 En inglés existe diferencia, no perceptible en el español, entre el concepto de welfare y well-
being. El primero se deriva de las teorías asistencialistas y el concepto de bienestar utilitarista,
centrado en la satisfacción de necesidades. El segundo es mas amplio e incluye aspectos
relacionados con el ser, el individuo, las capacidades, oportunidades etc. Para diferenciarlo del
welfare, se le asigna un asterisco. NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. México:
Fondo de Cultura Económico. 1996. p. 22.

128 SEN, Amartya. Capacidad y Bienestar*. En: NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de
vida. México: Fondo de Cultura Económico. 1996. p. 57.

66
de agencia y la libertad de agencia. El concepto de bienestar* se aplica a
los intereses de la persona, mientras que la agencia plantea los
intereses generales que pueden incluir “metas diferencias a la promoción
de su propio bienestar*129”. De otra parte es necesario discernir entre lo
que es un logro y lo que significa la libertad de lograr. “El logro del
bienestar* de una persona se considera como una evaluación del estado
de ser de la persona (en vez de digamos, el bien de su contribución al
país o de su éxito para logra sus metas generales)”130. Los
funcionamientos hacen el ser de una persona y pueden incluir desde
evitar la morbilidad hasta el logro de del auto respeto, la participación
etc.

El concepto de calidad de vida está directamente relacionado con la

forma en que se mide el bienestar de los individuos de una nación. Esta
evaluación del bienestar determina las características, magnitud y tipo
de problemas sociales que deben ser afrontados por el Estado así como
la definición de estrategias que pueden ser aceptadas dentro del
concepto de calidad de vida imperante para mejorar las condiciones de
vida de los ciudadanos. De esta forma el concepto de calidad de vida se
convierte en norte orientador de las metas que se deben perseguir en el
Estado, así como en el filtro conceptual que valida la pertinencia de las
acciones en la medida en que estén alineadas con la perspectiva
filosófica que representa. Esta reflexión destaca la importancia de los
modelos imperantes como orientadores de las políticas públicas y por lo
tanto determinante de los criterios de valor pertinentes para una
evaluación. En el fondo, la evaluación de las políticas públicas se
convierte en una evaluación del nivel de contribución de las acciones
gubernamentales al logro de los estándares de bienestar de la
población.

La información que se requiere para evaluar la calidad de vida de una

población está determinada por el énfasis de cada modelo, y la
información excluida no influye en la determinación del valor131. Desde la
perspectiva utilitarista, la evaluación se concentra en las utilidades como
base de información apropiada y aquellos elementos tales como la
libertad o la capacidad de los individuos no influye en la evaluación.
Como se mencionó antes, el enfoque utilitarista evalúa con base en las
consecuencias de las acciones, el bienestar como utilidad que se

129 Ibid. p. 61.

130 Ibid. p. 62.

131 SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Barcelona: Ed Planeta. 2000. p 77 y subs.

67
produce, y la maximización de las utilidades sin importar la distribución
entre los individuos. En este sentido, las instituciones sociales son
valiosas en la medida en que generen resultados y estos estén
relacionados con el bienestar de las personas; no se concede valor a las
desigualdades de la distribución, ni a las libertades y derechos de los
individuos en sí mismos, en la medida en que estos no contribuyan a las
utilidades. Ante las dificultades metodológicas de la medición de la
utilidad como satisfacción de deseos, esta se concibe como la
“representación de las preferencias de una persona”132 reflejándose en
la práctica en la medición de la renta real (ingreso) o de los bienes que
conforman el concepto de utilidad.

Como se puede observar, aunque existen diferencias entre la medición

del estado de bienestar de una persona o un grupo de personas y las
estrategias para mejorar su bienestar, ambos dependen del concepto de
bienestar que se maneja. La génesis de una política pública, concebida
como una intervención o acción que busca mejorar el bienestar de un
grupo de individuos, se concentra bajo una concepción utilitarista en
permitir la maximización de los bienes que conforman sus preferencias,
entendiéndose esto como la maximización de la utilidad. Esta decisión
no está influenciada por las capacidades de los individuos, ni sus
condiciones particulares para generar capacidades futuras mediante el
uso de los bienes133. En este caso los criterios evaluativos son bastante
claros y se concentran en la medición de la utilidad total de la acción,
excluyendo otros focos evaluativos. Una aplicación práctica de este
concepto es la evaluación a través de las líneas de pobreza, las
necesidades básicas insatisfechas, el ingreso per cápita etc.

Tanto en la perspectiva igualitarista defendida por Rawls, como en las

libertarias encarnadas por Nozick, se antepone el concepto de libertad al
de las necesidades económicas. Este concepto de libertad en Rawls se
restringe a las libertades políticas, de expresión y reunión, libertad de
conciencia y pensamiento, integridad física y sicológica, derecho a la
propiedad y contra la detención arbitraria134. Sin embargo, la libertad es

132 SEN, Amartya. Ibid., p 91 y subs.

Sen plantea que esto constituye una limitación significativa en la medida en que la igualdad de
preferencias, expresadas por ejemplo en sus curvas de demanda, no conduce necesariamente a la
igualdad en las utilidades. Al respecto coloca el ejemplo de dos personas pobres que prefieran dos
kilos de arroz cada uno. Sin embargo si la primera persona está enferma no obtendría el mismo
bienestar

133 Un bien puede ser la renta, entendiendo que esta puede generar acceso a bienes
determinados.

134 RAWLS, John. Op. cit., p 280.

68
objeto del primer principio y aunque hace parte de los denominados
bienes primarios, se distingue de la riqueza, renta etc. Sen plantea que
el asunto de la libertad no consiste en plantear su prevalencia sobre
otros bienes en tanto ordenación de prioridades por cuanto es un bien
que aumenta la ventaja de los individuos, sino que en sí misma tiene
valor político135. En su concepto amplio, la libertad incluye la libertad
política, los servicios económicos, las oportunidades sociales, las
garantías de transparencia y la seguridad protectora136.

Es claro que bajo el supuesto igualitario la concentración de la acción

estatal se dirige a la redistribución de los denominados bienes sociales
primarios (libertad, igualdad de oportunidades, renta, riqueza y las bases
de respeto mutuo) bajo los criterios de favorabilidad para quienes están
en peores condiciones. Los criterios de valor por lo tanto, que
configuran la evaluación de la política social y económica del Estado,
están determinados por la medida en que las políticas amplíen las
libertades básicas, y la población en peores condiciones sea favorecida
con un aumento en su nivel de posesión de los bienes primarios, por
encima de los más aventajados y la evaluación echa mano de índices
que incluyan dichos bienes. Una aplicación práctica de este concepto lo
constituye la inclusión de índices de libertad y desarrollo humano en las
mediciones de pobreza y la evaluación de las políticas
gubernamentales137.

Las teorías libertarias enfatizan básicamente en la ampliación de las

libertades y derechos por encima de los resultados o beneficios. En este
caso, los criterios de evaluación para la acción pública están
determinados por el grado en que la acción (o inacción) del Estado
amplíe los derechos de los ciudadanos y su libertad para actuar en su
propio interés.

El planteamiento de Sen que promueve el concepto de capacidad y

función de los individuos, como medida que permite relativizar

135 SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Op. cit., p 88 y subs.

136 SEN, Amartya. Ibid. p 57 y subs.

137 Mediciones de “vanguardia” de la calidad de vida, particularmente en escandinavia incluyen

descriptores de dimensiones tales como el ser (necesidades de desarrollo personal),
tener(necesidades materiales e impersonales) y amar (necesidades sociales de relación con otros).
ALLARDT, Eric. “Tener, amar, ser: una alternativa al modelo sueco de investigación sobre el
bienestar. En: NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. México: Fondo de Cultura
Económico. 1996. p. 126.

69
apropiadamente lo que es bueno para los individuos en función de sus
condiciones particulares y la capacidad que tienen estos para ampliar
sus libertades aprovechando bienes, exige la definición de métricas
apropiadas que permitan evaluar y comparar la posición de cada
individuo y de la sociedad138. Esta perspectiva asume la pobreza como
la privación de capacidades de los individuos que inhibe su libertad de
acción. Dicha privación no necesariamente está causada por el nivel de
renta del individuo; y la acción del Estado debe partir de un análisis de
las condiciones y capacidades de los individuos, siendo exitosa la
provisión de bienes en la medida en que contribuya a aumentar sus
capacidades.

138 SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Op. cit., p 107 y subs.

70
 4 DIMENSIÓN EPISTEMOLÓGICA DE LA TEORÍA EVALUATIVA

El asunto del conocimiento en la evaluación tiene que ver con la forma

como se aborda el objeto social de estudio y los métodos que se utilizan
para obtener evidencias empíricas acerca de su realidad139. Su
discusión, que ha sido – y sigue siendo - parte fundamental del debate
evaluativo, radica en el origen del conocimiento y su naturaleza que
equivale a la cuestión ontológica sobre la naturaleza de la realidad,
epistemológica acerca de sus características y metodológica acerca de
cómo construir conocimiento140. La ontología está relacionada con la
concepción de la existencia de la realidad o la no-existencia de la
misma. Si la realidad no existe, o es relativa, los conceptos de
causalidad y validez, pueden depender de cada individuo. Por el
contrario, si existe una realidad externa, existiría un punto común de
referencia colectivo acerca de esta y sus atributos. El debate
epistemológico aborda los atributos del conocimiento y está relacionado
con conceptos tales como la validez interna y externa, la capacidad de la
generalización de las conclusiones obtenidas etc.

La discusión en el terreno evaluativo se ha dado básicamente entre

postpositivistas y constructivistas, que corresponden a dos de los
paradigmas básicos de la investigación en las ciencias sociales141.

139 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 41

140SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p.42

141 La literatura recoge cuatro paradigmas básicos investigativos: el positivismo, el postpositivismo,

el crítico y el constructivismo (Guba), cada uno de los cuales tiene su propia ontología,
epistemología y metodología.
Descripción Positivismo Post positivismo Teoría crítica Constructivismo
Ontología Realista Realista crítico Realista crítico Relativista
Histórico critico
Epistemología Objetivista Objetivista Subjetivista Subjetivista
Realidad separada ampliado
del observador
Metodología Experimental Experimental Dialógicos, Hermeneuticos,
Manipulación de modificada transformativos dialécticos
variables Manipulación de
variables
Uso de métodos
cualitativos

Adaptado de GUBA, E. G. The paradigme Dialog. Newbury Park: 1990. Publications. 1990.

71
En un extremo se encuentran teóricos como Campbell y Cronbach
quienes defienden la cientificidad en la recolección de la información,
aunque el primero defiende los métodos experimentales, mientras que el
segundo aboga por aproximaciones desde diversos métodos
concentrándose en los aspectos políticos. Teóricos como Guba y
Lincoln142 defienden teorías diferentes orientadas exclusivamente a la
construcción de estudios de caso, métodos blandos para recoger
información, que en el fondo tienen como planteamiento central que la
verdad es relativa a cada individuo y por lo tanto debe ser reconstruida
de manera específica.

4.1 POST-POSITIVISMO, CONSTRUCTIVISMO Y MÉTODOS EN LA

EVALUACIÓN
El enfoque post positivista es una reacción al positivismo clásico y
reconoce que aunque existe una realidad objetiva, por fuera del
observador, esta solo puede ser comprendida de manera imperfecta y
probabilística. De esta manera, la realidad no podrá ser entendida en su
totalidad, aunque es posible aproximarse a ella. Los postpositivistas
plantean la necesidad de aproximarse a la realidad desde diversas
perspectivas y defienden métodos experimentales modificados, aunque
complementados con métodos cualitativos buscando, más que
comprobar hipótesis, falsearlas. Los postpositivistas son realistas
críticos.

El enfoque constructivista comparte el principio de que la realidad

externa no puede ser accedida de forma directa, estable, única y
conocida en su totalidad. La comprensión de la realidad se forja de
manera cotidiana, interpersonalmente y está dentro del contexto. El
constructivismo es relativista En la evaluación el énfasis constructivista
está orientado hacia el significado personal, el papel activo de la persona
como creador de significado, y la evolución creciente de las estructuras
del conocimiento desde niveles elementales hasta niveles más
complejos y subjetivos. Enfatizan en el proceso de conocimiento y se
concentran en la utilidad de la evaluación más que en la búsqueda de la
verdad. La formación de significado es una de las premisas
constructivistas, en la medida en que el ser humano no tiene acceso
total a la realidad y construye conceptos que le permitan interpretar el
propósito y significado de lo que le sucede. Este enfoque cuestiona la
diferenciación entre sujeto y objeto y la distinción entre lo interno y lo

142 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 46.

72
externo del individuo143. Los constructivistas utilizan enfoques dialécticos
y hermenéuticos en los cuales la construcción individual es realizada
mediante la interacción del investigador y los sujetos de la investigación,
buscando consenso en la construcción.

El enfoque constructivista ha sido liderado por teóricos tales como Guba,

Lincoln144 mientras que el enfoque post positivista es ejemplificado entre
otros por Campbell, Stanley, Cook etc. Detrás de este debate se
encuentran dos formas de concebir la realidad y aproximarse a ella; se
trata de la discusión entre subjetividad vs. objetividad y realismo vs.
relativismo.

Por su parte cada una de estas visiones genera métodos y formas de

aproximarse al conocimiento, así como también, limitan el rol del
investigador. En el caso de los métodos, los postpositivistas privilegian
el uso de métodos cuantitativos en contraste con los cualitativos que
defienden los constructivistas. El primero intenta abordar la investigación
evaluativa desde la perspectiva de los métodos de la investigación
experimental, cuantitativamente. El segundo, desde la perspectiva de la
investigación social cualitativa.

Los partidarios del enfoque cuantitativo sostienen que la evaluación

debe utilizar métodos científicos que permitan determinar la magnitud de
los cambios generados por la intervención, comparándolos con la
situación antes de la misma. Esto debe estar respaldado por métodos
duros, investigación experimental, análisis estadístico y utilización de
instrumentos confiables.

Quienes sustentan el enfoque cualitativo desvirtúan la posibilidad de

encontrar explicaciones exactas, relaciones causales, conclusiones
categóricas y argumentan que en la evaluación, como en las ciencias
sociales, el intento cuantitativo deja por fuera las dimensiones más
importantes de las intervenciones, en las cuales se encuentra el
verdadero significado de la misma. Esto sólo puede obtenerse
asumiendo dimensiones cualitativas, no medibles cuantitativamente,

143 NEIMEYER J. Greg (compilador). Evaluación Constructivista. Buenos Aires: Publicación

original: Sage Publications 1993. Inc. Paidos. 1996. Pag 15 y subs.

144 GREENE, CARACELLI. Defining and describing the paradigm issue in mixed – method
evaluation.
En: GREENE, Jennifer C.; CARACELLI Valerie J. (Editors). Advances in Mixed-Method evaluation:
The challenges and benefits of integrating diverse paradigms. San Francisco. CA. USA: Joseey-
Bass Publishers. Serie: New Directions for evaluation. A publication of the American Evaluation
Association. Number 74, Summer 1997. p. 8.

73
pero que explican el verdadero alcance de la intervención y permiten
elaborar un juicio de valor realista. Sus métodos son de tipo consultivo,
participativo y formativo.

4.2 EL USO DE LOS MÉTODOS: PRAGMÁTICOS VS DIALÉCTICOS

Existen además posiciones diferentes con respecto al “uso” de los
métodos de investigación. Hay quienes sostienen que por ser los
métodos herederos de una visión particular e indivisible de la realidad,
no es posible mezclar métodos de diferentes paradigmas en un
programa o estudio (Guba). Los pragmáticos por su parte (Patton)
consideran que es perfectamente posible mezclarlos y que su aplicación
es independiente de los paradigmas que representan. Finalmente existe
una posición dialéctica que resalta las diferencias entre las dos escuelas
y considera que la realidad debe ser abordada holísticamente incluyendo
métodos diferentes, teniendo eso sí claro, la relación existente entre el
método y lo que representa, sin mezclar paradigmas.

Actualmente es común encontrar combinaciones de enfoques

metodológicos para la realización de estudios evaluativos. Green y
Caracelli, plantean que esto es una buena idea pero no necesariamente
“buena ciencia”145. La utilización de técnicas mixtas debe ser
cuidadosamente planificada para asegurar que los hallazgos sean
defendibles. La decisión implica el análisis de las características
particulares en el ámbito político, filosófico y técnico de la evaluación.

El método es un procedimiento para recoger información, ya sea con

cuestionarios, observaciones etc. A nivel técnico, se argumenta que los
métodos no están ligados directamente con ningún paradigma146.

Un método mixto, combina diversos procedimientos de recolección de

información. ¿Qué sucede cuando estos métodos están ligados a
diferentes paradigmas? En el nivel técnico, el argumento es que cada
método es falible y que solo nos proporciona una forma de ver el
complejo mundo. Seleccionando de cada estudio, cuáles temas pueden
ser abordadas mediante una estrategia y cuáles mediante otra. Sin
embargo, en el ámbito filosófico, hay discordancias. Una posición
plantea la imposibilidad de mezclar paradigmas por cuanto cada uno
conforma supuestos interrelacionados que funcionando como un todo no
pueden ser divididos. Los pragmáticos plantean que dada la complejidad

145 GREENE, CARACELLI. Op. cit., p. 5.

146 GREENE, CARACELLI. Op. cit., p 7 y subs.

74
social es necesario mezclar métodos y que las diferencias de
paradigmas no afectan por cuanto estos conforman descripciones
generales de la realidad, más no prescriben como determinarla (práctica
investigativa). El tipo de métodos, bajo esta visión, debe estar
determinado por el tipo de problema que se quiere resolver.

Los dialécticos, reconocen las diferencia y su importancia. Plantean que

la mezcla es imposible y que se deben utilizar de tal forma que cada
método esté directamente relacionado con el paradigma que lo valida,
manteniendo su integridad, de tal forma que la diferencia permita
abordar la realidad desde diversas perspectivas (no mezclándolas). Por
ejemplo: usar métodos cualitativos para observar y plantear hipótesis
que después serán corroboradas mediante métodos cuantitativos.

Huey-tsyh Chen147 describe tres tipos de programas para los cuales se

recomienda un enfoque determinado:

Tabla 1. Métodos recomendados de acuerdo a las características del

programa
Programa 1 Programa 2 Programa 3

La información que se La información que se Se requiere información

requiere debe ser intensiva requiere debe ser extensiva intensiva y extensiva.
y contextual. y precisa.

Bajo nivel de datos Alto nivel de datos El programa ofrece datos

confiables. confiables. confiables en forma parcial.

Sistema abierto. Sistema cerrado. Posee características de

sistema abierto y cerrado a
la vez
Se sugieren Métodos Se sugieren Métodos Se sugieren Métodos mixtos
cualitativos cuantitativos

4.3 LAS TEORÍAS DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Tanto en su origen como en su desarrollo, la evaluación en el nivel
teórico y práctico, ha sido liderada por los autores anglosajones,
quienes han realizado sus trabajos en diversos contextos y utilizando

147 CHEN, Huey-tsyh. Applying Mixed Methods Under the framework of Theory-Driven Evaluations.
En: GREENE, Jennifer C.; CARACELLI Valerie J. (Editors). Advances in Mixed-Method evaluation:
The challenges and benefits of integrating diverse paradigms. San Francisco. CA. USA: Joseey-
Bass Publishers. Serie: New Directions for evaluation. A publication of the American Evaluation
Association. Number 74, Summer 1997. p. 65.

75
fundamentos de diferentes áreas del conocimiento, tales como la
educación, la política, la psicología, la sociología, la salud, la
administración etc. Los autores aquí presentados son solo algunos de
los más representativos de tres momentos importantes en la teoría
evaluativa.

4.3.1 La Evaluación orientada hacia los objetivos.

Considerado como el primer método sistemático de evaluación,
diseñado para la práctica educativa, la evaluación de objetivos fue
desarrollada por Ralph Tyler en los años 30. Este modelo concibe la
evaluación como la determinación del alcance de los objetivos
diseñados por el programa, siendo éstos la medida de un buen o mal
desempeño. La tradición de Tyler ha sido mantenida hasta nuestra
época como uno de los enfoques más pragmáticos para el desarrollo de
prácticas evaluativas tanto en el campo de lo social como de las
organizaciones públicas y privadas. El método propuesto requiere el
establecimiento inicial de las metas y objetivos de la intervención, la
identificación de situaciones en las cuales se pueda demostrar su
obtención, la selección de apropiadas medidas técnicas, la recopilación
de información y la comparación de estos datos con los objetivos
previstos148.

El enfoque de Tyler permitió incorporar un procedimiento sistemático a la

práctica evaluativa educacional, y en su momento amplió el rango de
aspectos que debían ser tenidos en cuenta para valorar un programa.
Su enfoque resalta la importancia de conocer previamente el programa y
definir su alcance en todos sus aspectos para poder contrastar con los
logros, desarrollando elementos demostrables que permitan conocer el
alcance de los objetivos. Fuertemente enfocado hacia la toma de

148 El procedimiento para la evaluación de un programa bajo el enfoque de Tyler es el siguiente:

• Establecer las metas y objetivos
• Ordenar los objetivos en amplias clasificaciones
• Definir los objetivos en términos de comportamiento
• Establecer situaciones y condiciones según las cuales puede ser demostrada la
consecución de los objetivos
• Explicar los propósitos de la estrategia al personal más importante en las situaciones más
adecuadas
• Escoger o desarrollar las apropiadas medidas técnicas
• Recopilar los datos de trabajo (en el caso de los programas educativos, deben referirse al
trabajo de los estudiantes)
• Comparar los datos con los objetivos de comportamiento.
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 93.
.

76
decisiones pretendía retroalimentar los programas para mejorarlos
continuamente.

Al analizar las características del modelo, se observan limitantes

relacionadas con la forma parcial en la que reconoce la realidad de los
programas, convirtiéndose en una evaluación terminal, que no atiende
todos elementos del proceso. Los programas muchas veces no poseen
objetivos claramente definidos o estos son modificados
permanentemente durante su desarrollo y el modelo centra la valoración
del programa en el rendimiento como último criterio. También puede
generar la concentración en los objetivos de fácil medición en detrimento
de aquellos de corte cualitativo y de calidad.

El método de Tyler fue ampliado por otros autores tales como Metfessel
y Michael149, quienes, aunque con un paradigma básicamente igual al de
Tyler, centraron su atención en el desarrollo de criterios de valoración y
en la participación de la comunidad escolar en la evaluación.

4.3.2 La evaluación como método científico.

Una de las corrientes más influyentes en la teoría evaluativa,
corresponde a quienes defienden la utilización del método científico en
la evaluación. Estos autores conciben la evaluación como un proceso
investigativo, que trata de determinar la verdad sobre una intervención y
defienden la existencia de una realidad objetiva que es factible conocer,
para lo cual el método científico es el filtro que asegura la obtención de
la verdad. Este enfoque, heredero de la tradición positivista, no niega la
existencia de un concepto de valor en una intervención, y lo concibe
como algo objetivo que puede ser definido previamente de acuerdo al
interés del programa o de la sociedad y ser medido convenientemente.
Asume la evaluación como un proceso en el cual las conclusiones sobre
determinada intervención deben establecerse en función de las
evidencias objetivas que se encuentren, y estas solo pueden
considerarse objetivas en la medida en que sean probadas de manera
experimental. Plantea la evaluación como una hipótesis del tipo A causa
B, en donde B es la variable dependiente, representada por los efectos
que se quieren lograr, y A es la variable independiente que equivale al
programa o intervención. La investigación evaluativa trata de determinar
si A causa efectivamente B, y para ello manipula la variable
independiente A (el programa) para comprobar empíricamente si se
producen cambios en B (efectos deseados). Para su aplicación, hace

149
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 99.

77
uso de diseños y modelos científicos de carácter experimental, bajo
condiciones controladas, aunque no niega la utilización de otros
métodos de carácter científico.

Son metodologístas que concentran su atención en el diseño de

métodos apropiados y que enfocan su trabajo hacia la solución de
problemas sociales y la investigación evaluativa es considerada como un
elemento indispensable para reformar la sociedad. Privilegian la
experimentación social como un proceso que debe ser promovido por los
gobiernos y la sociedad en general con el objeto de probar las políticas y
programas sociales, determinando sus efectos y permitiendo escoger
cuál tipo de intervención es más conveniente, lo cual hace parte del
aprendizaje de la sociedad. El evaluador es considerado como un
metodologista que debe abordar el problema desde una perspectiva de
investigador, sin mezclarse con él, con criterio objetivo.

Esta escuela ha estado tradicionalmente enfrentada a los autores que

critican en mayor o menor grado la existencia de una verdad objetiva en
la evaluación y que consideran que esta es construida socialmente
introduciendo niveles de subjetividad en la percepción social que
invalidan e inutilizan la aplicación de métodos experimentales. Su mayor
auge se dio entre los años 60 y 70, como parte del avance e influencia
de las teorías de experimentación social, particularmente en los Estados
Unidos, así como respuesta a las crecientes inversiones sociales de la
post guerra y la configuración del denominado Estado de bienestar.

Actualmente, los modelos experimentales y los métodos “duros” de

investigación continúan promoviéndose, aunque ya no con el alcance de
sus primeras formulaciones y hacen parte de los métodos de evaluación
de los organismos internacionales de desarrollo, complementados con
elementos de corte cualitativo.

4.3.2.1 Edward Suchman y la evaluación como

investigación científica
E. Suchman es un clásico exponente de la evaluación como
investigación científica. Este autor la define como un proceso para emitir
juicios de valor en el que se determinan los resultados obtenidos de
alguna actividad diseñada para cumplir algún objetivo o meta de valor150

150 Esta definición contiene cuatro dimensiones claves: (1) Proceso – “la determinación”; (2)
Criterio – “los resultados” (3) Estímulo – “la actividad”; (4) Valor – “el objetivo”. El método científico
provee el medio más prometedor para “determinar” la relación del “estímulo” al “objetivo” en
términos de “criterios” razonables. Tomado de Evaluative research: principles and practice in public
service and social action programs, New York: Russell Sage Foundation. Citado por: SHADISH,

78
y consideraba que la evaluación debería utilizar el enfoque científico
para obtener conclusiones sustentables bajo dicha lógica, cualquiera que
sea la técnica investigativa seleccionada, siempre y cuando esta resulte
apropiada y factible para la evaluación. Sin embargo, sostenía que el
evaluador debía balancear el rigor científico con las condiciones reales
en las que actuaba.

Suchman define el valor como “cualquier aspecto de una situación,

actividad y objeto que tenga un interés particular como ser bueno, malo,
deseable, indeseable o cosas por el estilo151” y la evaluación se centra
en la formación de valores, por cuanto actúa sobre actividades que
presentan algún tipo de valor. Así, el diseño del programa parte de un
concepto de valor predefinido, el cual al evaluarse se valida y es
retroalimentado existiendo gran relación con la planificación del
programa en cuanto a sus propósitos y objetivos, los cuales deben ser
conocidos por el evaluador así como el sistema de valores preexistente.

La investigación evaluativa, según Suchman, consiste en los

“procedimientos de recopilación y análisis de datos que aumentan la
posibilidad de demostrar, más que asegurar, el valor de alguna actividad
social152”. Esta no busca generar conocimiento (como la investigación
pura) sino determinar hasta qué punto un programa ha conseguido el
objetivo deseado153. Por lo tanto el concepto de utilidad de los
resultados de la evaluación debe ser tenido en cuenta por el evaluador,
con el objeto de enfocar su diseño.

Suchman no hacía énfasis en la importancia del proceso154, por cuanto

afirmaba que no era de interés en la investigación evaluativa determinar

William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Foundations of Program Evaluation. USA: Ed. SAGE,
1991

151 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 115

152 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p.112

153 El enfoque científico exige que la evaluación sea formulada como una serie de hipótesis tipo: A
conduce a B, en donde A es el programa y B el efecto deseado. La diferencia entre la investigación
pura y la investigación evaluativa plantea que mientras la primera pregunta si A esta relacionada
con B y comprueba bajo condiciones controladas esta relación experimentalmente, la segunda
pregunta si A intenta efectivamente cambiar B y responde empíricamente, manipulando A y
valorando su efecto sobre B.
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 120

154 Los propósitos de la evaluación son los siguientes:

a. Describir si los objetivos han sido alcanzados y de qué manera
b. Determinar las razones de cada uno de los éxitos y fracasos
c. Descubrir los principios que subyacen en un programa que ha tenido éxitos
d. Dirigir el curso de los experimentos mediante técnicas que aumenten su efectividad

79
por qué A produce B, proceso que si es de gran importancia en la
investigación pura. En la evaluación, según el autor, es de suma
importancia la relación entre causas y efectos de un programa y la
planificación del mismo.

Suchman distingue tres tipos de evaluación: la evaluación última que

trata de determinar el éxito de un programa; la investigación pre-
evaluativa que trata de los problemas intermedios, que deben ser
resueltos antes de la evaluación final y la evaluación de corto plazo que
trata de determinar información concreta de utilidad inmediata.
Asimismo, plantea la necesidad de examinar las presuposiciones
inherentes al programa, las cuales clasifica en dos tipos:

a. Presuposiciones de valor, que pertenecen al sistema de

creencias sociales y determinan lo que es bueno para la
sociedad o una parte de ella.

b. Presuposiciones de validez que son inherentes al programa y

a la forma como este debe desarrollarse (supuestos teóricos).

Propuso cinco categorías para la evaluación155:

a. Esfuerzo. Valoración de lo que se hace y no de los resultados

obtenidos.
b. Trabajo. Se evalúan los resultados.
c. Suficiencia del trabajo. Evalúa si el trabajo realizado cumple
las expectativas planteadas en la definición de necesidades.
d. Eficiencia. La relación entre resultados y volumen de esfuerzo
realizado.
e. Procesos. Tiene como propósito encontrar explicaciones
acerca de porqué se obtienen los resultados. Los procesos se
pueden analizar mediante cuatro dimensiones: los atributos
del programa, la gente a la que afecta el programa, el contexto
del programa y los diferentes efectos producidos por el
programa.

e. Sentar las bases de una futura investigación sobre las razones del relativo éxito de técnicas
alternativas
Redefinir los medios que hay que utilizar para alcanzar los objetivos, así como incluso las submetas,
a la luz de los descubrimientos de la investigación.
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p.114

155 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony.Op. cit., p. 118

80
Su modelo plantea que los programas son generados por
precondiciones (que corresponden a la variable independiente) y se
encuentran inmersos en acontecimientos que le influyen para generar un
efecto (variable independiente) que a su vez producirá determinadas
consecuencias156.

Unos de los problemas básicos a los que se enfrenta el evaluador es la

determinación de los indicadores que reflejan el logro de los objetivos
del programa y plantea el problema fiabilidad y validez metodológica, los
cuales generan variaciones asistemáticas en la investigación.

Suchman relacionaba la evaluación con la función administrativa y

aunque ésta generalmente se ubica al final del proceso, insistía en que
la evaluación puede darse en todas las etapas. La administración de un
programa puede tener prioridades diferentes a las del evaluador por
cuanto se centra en el resultado final y la técnica mientras que el
evaluador puede tender a valorar los logros en general, además de los
intereses particulares de la administración del programa para justificar su
actuación y perpetuar estructuras administrativas. En la evaluación, por
lo tanto es imprescindible un acuerdo inicial entre el evaluador y
administrador.

4.3.2.2 Donald Campbell y la sociedad experimental

Donald Campbell estudió el aprendizaje acerca del mundo real en los
seres humanos y cómo puede este ser mejorado. Su mayor
reconocimiento tiene que ver con sus trabajos sobre las desviaciones
que resultan en las investigaciones que prueban causas en campos
determinados. Sus aportes acerca de los tipos de validez (internas y
externas) son de gran reconocimiento en la teoría investigativa. Prefirió
los métodos experimentales157 en la evaluación por cuanto ésta tiene

156 Para la evaluación de los efectos de un programa es preciso por lo tanto explicitar cuatro
categorías de variables:
a.Partes integrantes o procesos del programa
b. Población estimada y grupos de interés
c. Condiciones situacionales del programa
d. Efectos diferenciales del programa

157 Los métodos experimentales hacen referencia a la aplicación de diseños investigativos

experimentales. Estos se caracterizan porque buscan que el experimentador tenga “control” sobre
las variables independientes de la investigación, a diferencia de los diseños no-experimentales en
los cuales no se tiene control sobre dichas variables por cuanto sus “manifestaciones” ya han
ocurrido o porque no pueden ser manipulables.
KERLINGER, Fred. Investigación del Comportamiento. México: Mc Graw Hill. 1988. p 394.

En los diseños experimentales, el investigador “manipula” o “controla”, la variable independiente con

el objeto de observar si influye o no en el estado de la variable dependiente.

81
que ver con hipótesis acerca de causación, y la asignación aleatoria y
los métodos cuasi-experimentales desvían muchas pruebas,
precluyendo la inferencia causal. Sin embargo, destacó algunos
métodos cuasiexperimentales como útiles para la práctica evaluativa al
no tener problemas de asignación aleatoria. Tuvo gran influencia de Karl
Popper especialmente en lo que tenía que ver con la teoría de la
falsación158.

Campbell y Stanley presentaron una teoría de la causación, en términos

de los tipos de validez y las amenazas a la misma, que pueden generar
conclusiones erróneas a partir de diseños investigativos (evaluativos)
equivocados159. Su texto “Diseños experimentales y cuasiexperimentales
para la investigación”160 es un clásico de la investigación experimental y
de la evaluación. Su enfoque investigativo corresponde, desde la
perspectiva de la filosofía de la ciencia, a una teoría de la causación (la
capacidad de manipular a una variable para generar determinados
efectos – A genera B) y no se concentra en la predicción del
comportamiento de la variable dependiente.

Campbell concentró su trabajo en la asignación aleatoria como el

mecanismo apropiado para realizar los experimentos. Si las variables
dependientes e independientes son escogidas por su “importancia
teórica” el método es válido para hacer seguimiento al cumplimiento de
metas. Desde esta perspectiva los experimentos no son más que una

Por ejemplo, si se desea determinar la incidencia de un cambio curricular sobre el desempeño de

los estudiantes, el cambio curricular corresponde a la variable independiente (X) y el desempeño de
los estudiantes, a la variable dependiente (Y). Esto se expresa en términos investigativos como: Si
X entonces Y. Dependiendo de la situación particular, se utiliza un método para manipular o medir X
(esto es el cambio curricular) y se observa Y (el desempeño de los estudiantes), con el objeto de
determinar si existe la variación esperada. Si ello sucede, es una evidencia de la proposición “si X,
entonces Y”. Sin embargo, los diseño experimentales requieren para ser adecuados, eliminar la
posibilidad de errores generados por la presencia de otras variables, no controladas que pueden ser
las verdaderas causantes del cambio en Y. En nuestro caso, por ejemplo esto equivaldría a deducir
equivocadamente que el cambio en el desempeño se debe a la modificación curricular, cuando en
realidad lo que podría haber sucedido es que sucedieron eventos, o influencias distintas
(mejoramiento de las condiciones físicas, p.e) que mejoraron el desempeño de los estudiantes. Para
evitar este sesgo se utilizan dos tipos de grupos, denominados experimental y control. Al grupo
experimental se le aplica el tratamiento, mientras que al grupo control no. La comparación entre los
efectos finales en los dos grupos permite establecer, bajo ciertas condiciones si el efectos causado
en el grupo tratamiento se debe o no a la intervención realizada.
158
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 122 y subs.

159 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 125 y subs.

160 CAMPBELL y STANLEY. Diseños experimentales y cuasi experimentales en la investigación

social: Buenos Aires: Amorrortu editores. 1973

82
forma de arreglar la escogencia de los grupos y su observación para
llegar a determinadas conclusiones161.

Campbell acuñó el término “validez interna” para explicar la

manipulabilidad de los agentes causales”162, siendo la selección de los
grupos para el experimento, una de las mayores fuentes de amenaza a
la validez interna del experimento. Campbell y Stanley citan ocho
amenazas a la validez interna163. Su explicación es una de sus mayores
contribuciones a la ciencia social y a la evaluación. Su otra gran
contribución consiste en ofrecer una gran cantidad de modelos cuasi-
experimentales desarrollados sin asignación aleatoria que permitieran
garantizar la inferencia causal. En estos se incluye la presencia de
pretest y postest y la comparación entre grupos similares164.

A pesar de su posición abiertamente experimental, Campbell fue crítico

sobre la utilización de dichos sistemas de manera incompleta y la
inferencia a partir de ellos. Con respecto a los gobiernos su posición fue
pesimista en cuanto a la verdadera intención de estos para generar
cambios sociales ante las limitaciones de presupuestos y la necesidad
de priorizar necesidades, lo cual genera bajas asignaciones
presupuéstales a intentos novedosos, los cuales no son evaluados para
asegura que el dinero esté siendo gastado de manera responsable165”.

161 Si las variables A y B son multivariadas (es decir, cada una son un paquete de variables
relacionadas entre sí), tal como sucede en la mayoría de los problemas sociales, no se obtendrá
información que permita predecir el comportamiento de B, pero se puede obtener evidencia de
cómo variaciones en A, afectan a B.
CAMPBELL, Reform as experiments. En: American psychologist. 24. p. 409 - 429. 1969. Citado por:
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 125.

162 Es decir, si el grado en el que se presentan agentes internos que pueden causar conclusiones
erróneas no debidos a la relación A genera B, sino a las condiciones particulares del experimento.
Desde su perspectiva, la asignación aleatoria es apropiada para construir los experimentos por
cuanto permite falsear muchas interpretaciones (Popper, 1968), que pueden evidenciar relaciones
entre las variables.

163 Campbell asignó más importancia a la validez interna que a la externa y estudió ocho
amenazas a esta en un experimento: la historia, la maduración, la administración del test, la
instrumentación, la regresión estadística, los sesgos de la selección de participantes, la mortalidad
experimental y la interacción entre la selección y la maduración.
CAMPBELL y STANLEY. Diseños experimentales y cuasi experimentales en la investigación social:
Buenos Aires: Amorrortu editores. 1973 p. 16.
164
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 126 y subs.

165 CAMPBELL, D.T. experiments as arguments, in E. R. House, S. Mathison, J.A. pearsol, & H.
Preskill (Eds.), Evaluation studies review annual (Vol. 7, pp. 117-127). Bervely Hills, CA: Sage.
Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit,. p. 131.

83
Su posición intelectual fue amplia en cuanto al alcance de la
experimentación como mecanismo para mejorar la sociedad e identificar
las intervenciones que realmente prometían resultados en la resolución
de los problemas sociales, llegando incluso a ser utópico a este
respecto. En su paper de 1969 “Las reformas como experimentos166”
plantea que los Estados Unidos y las naciones modernas deben alistarse
para un enfoque experimental para las reformas sociales, por medio del
cual puedan decidir y aprender sobre qué programas deben culminarse,
replicarse o modificarse. Campbell cree que la época de la sociedad
experimental se aproxima por cuanto observa que los gobiernos están
destinando presupuestos para la evaluación de programas, bancos de
datos, medición de indicadores sociales (lo que llama “legislación para la
gran sociedad”).

Señala como factores que generan evaluaciones no fiables (explicando

el porqué en el pasado las evaluaciones no fueron interpretables), la
dependencia de estas sobre los testimonios humanos. Asegura que los
sentimientos de gratitud y la cortesía hacen sesgar los testimonios
voluntarios, cuando se utilizan en las evaluaciones. Una segunda razón
para una evaluación deficiente se genera al confundir la selección con el
tratamiento, es decir, cuando los resultados se deben a que la muestra
seleccionada, contiene de por sí condiciones superiores que generan
mejores resultados (cita el caso de los colegios de mayor valor, en
donde los mejores resultados se deben a la presencia de condiciones
naturales y familiares en vez de las características de la educación).

Otros problemas se deben a la “intransigencia del grupo investigador y la

presencia de recurrentes y seductores errores de interpretación”,
asimismo el carácter político en la toma de decisiones disminuye la
rigurosidad de la evaluación de los efectos del programa. Para
contrarrestar esto, propone que los científicos sociales deben conocer el
entorno político y generar en la sociedad demanda por evaluaciones
rigurosas y honestas así como la educación de futuros administradores.

Un aspecto interesante del análisis de Campbell, relacionado con la

evaluación de políticas, es que considera que dadas las dificultades con
que se enfrentan los administradores de programas para lograr
resultados ante las limitaciones del medio, estos prefieren evaluar
exclusivamente aquellos aspectos sobre los que poseen control. El
sistema por lo tanto se resguarda en la ignorancia generada por el
desconocimiento de los hechos, proveyendo seguridad para muchos

166 CAMPBELL, D.T Reforms as experiments. American Psychologist, 24, 409-429.

Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 136 y subs.

84
administradores. Considera que un sistema político y administrativo
verdaderamente comprometido con las reformas debe estar dispuesto a
experimentar y utilizar métodos científicos para aprender.

Debe fomentarse la innovación mediante acciones en dos frentes: el

técnico y el político. En el primero, se deben crear diseños
investigativos que permitan mejorar la evidencia causal acerca de los
programas, y en el político desarrollando instancias que permitan que los
administradores se alejen de las restricciones que les generan los
procesos de consecución de presupuestos para sus programas.

De acuerdo a lo anterior, se debe avanzar desde “la defensa de una

reforma específica” hacia “la defensa de la seriedad del problema
(social)”, y después hacia “la defensa de persistir en los esfuerzos de
reformas alternativas…”167. El proceso de decisión de la instancia
política respectiva sería de la siguiente forma: a partir del reconocimiento
de la seriedad del problema, iniciar con una política A determinada,
sobre una base experimental. Si al cabo de un período de tiempo
prefijado, no existen mejoras se pasaría a implementar una política B,
teniendo claro que para un administrador siempre existen diversas
posibilidades de solución a un problema y que él tiene la opción de
defender uno, teniendo a la mano alternativas que pueden reemplazar la
inicialmente adoptada. Al descargar al Administrador de la necesidad de
tener que defender “su” solución inicial, este puede promover
evaluaciones honestas que le permitan concentrarse en los efectos del
programa para la toma de decisiones. Igualmente, es necesario que las
evaluaciones no se centren en determinar el desempeño del
administrador, sino las políticas alternativas.

La visión de Campbell es la de “una sociedad racional en la cual las

decisiones dependen de los resultados de pruebas concienzudas de
intentos resaltados para mejorar los problemas sociales”. Campbell
pensaba que los requerimientos que se presentaban en 1969 en los
Estados Unidos para evaluar mediante diseños técnicos experimentales
y cuasiexperimentales, hacían preveer que esta sociedad podía
alcanzarse pronto. Tal sociedad será: “una en la que se intentarían
vigorosamente posibles soluciones para problemas recurrentes y se
harían concienzudas y multidimensionales evaluaciones de efectos, y
cuando la evaluación de una reforma mostrara que no ha sido efectiva,

167 CAMPBELL, D. Reforms as experiments. p. 410. Citado por: SHADISH, William; COOK,
Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 138 - 139. Traducción libre.

85
se tratarían otras alternativas”168. Es igualmente, una sociedad
comprometida hacia la acción y la investigación, honesta y dispuesta a
probar la realidad, abierta a la crítica y a modificar teorías equivocadas,
descentralizada, responsable por el bienestar de la población, que
promueve la participación individual y el consenso, igualitaria que valora
el buen sentido y las preferencias de los individuos.

El evaluador tiene un rol más de metodologista social que de consultor.

Su misión es decir lo que se hizo, no lo que se debe hacer. El diseño de
las innovaciones debe estar en poder de los grupos políticos que cubren
un amplio margen de intereses, e incluso los pesos relativos de
importancia de los indicadores deben decidirse en procesos políticos. El
evaluador es un elemento de control en la medida en que ofrece a la
sociedad y a los decisores un juicio imparcial y científico sobre lo que
está sucediendo (o ha sucedido) con una intervención, a partir del cual
quienes hacen la política deben realizar las decisiones pertinentes, labor
en la cual no debe participar el evaluador.

4.3.2.3 Scriven y la ciencia del valor

Scriven sostiene que la evaluación debe ser una ciencia del valor: “lo
malo es malo y lo bueno es bueno y es trabajo de los evaluadores
decidir cual es cual”169. Está en desacuerdo con considerar la
evaluación como provisión de información para la toma de decisiones,
por cuanto su objetivo básico es determinar el mérito o esfuerzo de un
programa, independientemente de lo que se haga con esta información.
El papel del evaluador es el de ser un “sustituto informado del
consumidor170”

Defiende la búsqueda empírica de comprobación y justificación de

demandas morales, tales como el valor. Considera que la ciencia no
puede estar exenta de implicaciones de valor y que la investigación
evaluativa debe concluir con juicios de valor, esfuerzo o mérito, lo cual
ha sido tradicionalmente considerado como ilegítimo por las ciencias
sociales. Este es, según Scriven, la gran contribución científica y
filosófica de la ciencia evaluativa171. Una construcción de valor es un

168 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p.139. Traducción libre.

169 SCRIVEN, M. S. New frontiers of evaluatiuon. Evaluation Practice, 7, 1.986, p. 19. Citado por:
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit,. p 74 - 75

170 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 341.

171 SCRIVEN, M. Evaluation perspectives and procedures. En J. W. Popham (Ed.), Evaluation in

education: Current application . Berkeley: McCutchan.1974. p 4. Citado por: SHADISH, William;
COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 75.

86
constructo similar a cualquier constructo científico de una variable
observable. La validez de una demanda de valor implica la unión de
demandas fácticas con demandas de conocimiento e investigación de
consistencia.

Scriven considera que los científicos observan la realidad a través de

filtro de percepción y que usando diversas perspectivas construye una
imagen mas completa de la realidad. Rechaza la idea de que la realidad
se comprenda exclusivamente a través de las sensaciones y las
percepciones (positivismo) y que los constructos deben ser observados
mediante hechos empíricos. Esta forma de construir realidad a partir de
múltiples perspectivas la llama perspectivismo y a diferencia del
relativismo sostiene que si existe realidad y es posible describirla. Su
ejercicio de la investigación es eminentemente practico y desea
desarrollar una “lógica probativa” de uso apropiado en la investigación
evaluativa, ante la imposibilidad de que sea desarrollado un método
científico para tal efecto. Esta lógica probatoria se aplica a las disciplinas
prácticas en las cuales es “suficiente...que los indicadores apunten en
una vía cierta, y no haya ninguno fuerte apuntando en otra vía... el
razonamiento es un asunto práctico... ” 172

Scriven concibe la evaluación como una ciencia del valor que le provea
a la sociedad los medios sistemáticos para conocer si lo que hace es
bueno, sirviendo el interés público y no solamente el de los afectados
por la institución que se evalúa. Aquellas evaluaciones cuyos beneficios
no superen sus costos no deben hacerse. Propone dos tipos de
evaluación, la formativa y la sumativa: “la evaluación puede ser hecha
para proveer feedback a las personas quienes están tratando de mejorar
algo (evaluación formativa); o proveer información para quienes toman
decisiones que se preguntan si presupuesta, termina, o compran algo
(evaluación sumativa)”173.

Con respecto a los sesgos que se presentan en las declaraciones de

valor, no pueden ser eliminados completamente, el evaluador debe
minimizarlos pero ser claro en su existencia. Estos sesgos provendrán
de asuntos administrativos, organizacionales, humanos etc. Un sesgo

172 SCRIVEN, M. Probative logic. Paper presentado a la Primera Conferencia sobre

Argumentación. Amsterdan. 1.986. p. 30. Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas;
LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 77.

173 SCRIVEN, M. The logic of evaluation. Inverness, CA: Edgepress. 1980. p 6 – 7. Citado por:
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p.78. Traducciòn libre.

87
importante es el que surge cuando el evaluar toma las metas del staff del
programa y concentra la evaluación en ellos; en ese caso el evaluador
no está buscando los efectos del programa, los cuales pueden ser
buscados o no.

El autor promueve el uso de evaluaciones libres de metas, en las cuales

se comienza sin información sobre estas, asimilándose a los estudios
médicos en donde ni el experimentador ni el paciente conocen los
efectos que se esperan; manteniéndose alejados del staff que puede
interferir en su juicio. Su misión como evaluador es descubrir los efectos
y contrastarlos con las necesidades de quienes están siendo
afectados174.

El evaluador puede sesgarse en los reportes evaluativos, para lo cual es

útil hacer explicitas las desviaciones y compartir avances con los
afectados para ser criticados, antes del reporte final.

Las evaluaciones deben ser evaluadas. A esto le llama Meta evaluación

y utilizará los estándares y métodos evaluativos. La evaluación
concierne con múltiples objetos del cocimiento, campos, niveles
disciplinas etc. Por lo tanto el evaluador debe utilizar diversos enfoques
para cada uno de ellos y seleccionar y delimitar aquello que puede
mantenerse dentro de las limitaciones existentes175.

174 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 347

175 Scriven plantea un modelo de evaluación que contiene elementos que el evaluador debe tener
en cuenta en su evaluación:
Descripción: ¿Qué se va a evaluar?
Cliente: ¿Quién está comisionando la evaluación?
Antecedentes y contexto del evaluando y la evaluación
Recursos disponibles para uso del evaluando y los evaluadores
Función: ¿Qué hace el evaluando?
Sistema de entrega: ¿Cómo el evaluando investiga el mercado?
Cliente: ¿Quién está usando o recibiendo los efectos del evaluando?
Necesidades y valores de la población impactada y potencialmente impactada
Estándares: ¿Existen previamente algunos estándares de mérito o esfuerzo validados
objetivamente que sean aplicables?
Procesos: ¿Qué restricciones / costos / beneficios aplican para la normal operación del evaluando?
Efectos (outcomes): ¿Qué efectos son producidos por el evaluando?
Generalización posible para otras personas / lugares / tiempos / versiones
Costos: dinero vs. psicológico vs. personal; inicial vs. repetido; directo / indirecto vs. inmediato /
retrasado / discontinuo.
Comparaciones con opciones alternativas
Significancia: Una síntesis de todo lo anterior
Recomendaciones: Esto puede o no ser requerido, y puede o no seguir de la evaluación.
Reporte: Vocabulario, longitud, formato, medio, tiempo, localización y personal para su presentación
necesita ser revisado cuidadosamente.
Meta evaluación: La evaluación debe ser evaluada, preferiblemente previamente a la
implementación y a la distribución del reporte. Una evaluación externa es deseable pero primero el

88
Scriven plantea una lógica de la evaluación en tres etapas: La
evaluación de necesidades permite determinar criterios de mérito (lo que
tiene valor). Posteriormente es necesario identificar los estándares
apropiados para juzgar el mérito, los cuales pueden obtenerse a partir de
estudios comparativos; contra estos estándares deberá compararse el
objeto evaluado.

Scriven cree que todo se puede evaluar. El mérito tiene dimensiones

que pueden ser descritos mediante descriptores apropiados. La
evaluación de necesidades permite obtener los descriptores apropiados.
El concepto de necesidad es relativo y su determinación depende de
aspectos tales como el número de personas relacionadas, la
significancia social, etc. Esta visión amplia de necesidades permite a
Scriven proponer que la evaluación pueda ser practicada
independientemente del concepto de necesidad, o justicia que posea el
evaluador.

La evaluación del desempeño implica un diseño que es apropiado en la

medida en que responda a las preguntas particulares. Un buen plan
evaluativo depende del costo, tiempo y recursos necesarios para la
evaluación, probabilidad de obtener todas las respuestas y que estas
sean correctas. Algunas preguntas no podrán ser respondidas
satisfactoriamente y se deberán hacer concesiones176.

4.3.3 La evaluación orientada hacia el uso. La necesidad de

integración y pragmatismo.
La resistencia de los problemas sociales a las soluciones técnicas
planteadas desde los gobiernos, la dificultad de aplicar en muchos casos
métodos puros de evaluación, la existencia de múltiples variables de
carácter subjetivo en las intervenciones sociales y la presencia de
intereses sociales y factores políticos en las decisiones, así como la
necesidad de orientar la evaluación hacia propósitos prácticos y útiles

evaluador debe aplicar la lista de chequeo a la evaluación en sí misma. Los resultados de la meta
evaluación deben ser usados formativamente, pero también pueden ser incorporados al reporte.

STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 349

SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 83. Adaptado de Scriven (1980,
pp. 113 - 116) Traducción libre

176 SCRIVEN, M. The logic of evaluation. Inverness, CA: Edgepress. 1980. p. 45. En: SHADISH,
William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 89.

89
dio origen hacia los años 70 a una escuela orientada hacia el uso de
información para ajustar los programas sociales. Sus exponentes
propusieron muchas formas de evaluar, en función de la utilidad y de los
intereses de la evaluación. Consideraron necesario adoptar enfoques
incrementales en los procesos de cambio de los programas sociales, e
introdujeron análisis de tipo político en la evaluación. Más que la
búsqueda de una verdad objetiva, su preocupación fue que la evaluación
debía proveer información útil para las decisiones importantes de la
política o programa. Los criterios de mérito para juzgar el valor del
programa deben ser construidos a partir de los intereses de los
stakeholders. En cuanto a los métodos promueven la aplicación de una
amplia variedad de métodos, en función de las necesidades evaluativas
y de su aplicabilidad.

4.3.3.1 Cronbach y la planificación evaluativa.

Para Cronbach toda evaluación cumple una función política y la
evaluación debe tener la flexibilidad suficiente para responder a los
intereses cambiantes de la comunidad política y a sus propios
resultados. Por lo tanto, la evaluación debe planificarse como un
programa de investigación que permita que todos los “stakeholders"
valoren sus resultados y éstos les sean útiles; aquí radica el verdadero
valor de una evaluación.

Los evaluadores deben pedir una amplia responsabilidad ante los

administradores del programa para que la evaluación sea útil y no ser
simplemente un agente técnico que se dedique a desarrollos
estadísticos. Lo más importante es el proceso de planeación evaluativa,
la cual debe realizarse por un equipo para permitir diversas perspectivas
y debates profesionales. La planificación no debe ocuparse solamente
de los objetivos sino también del proceso y debe ser una actividad
reflexiva. El proceso de planificación debe buscar aumentar el beneficio
social de la evaluación. Es un mecanismo para que las organizaciones
reflexionen, pongan en práctica lo aprendido, se genere aprendizaje
institucional y debe balancear el interés científico y los intereses
relevantes de la comunidad177.

Cronbach resalta la importancia de la información la cual debe ser clara,

oportuna, exacta, válida y amplia178. Los resultados de una evaluación
deben comunicar por lo que se debe garantizar que al concluirla el

177 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 139

178 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 141

90
mensaje le interese a todas las audiencias, se comprenda, lo encuentren
creíble, se haya respondido a las preguntas que considere más
importantes y cuestionarse si se han alterado las ideas preconcebidas y
enriquecido la capacidad de toma de decisión.

La planificación de la evaluación debe abordar todos los problemas de

los implicados y la evaluación proponer sugerencias para problemas
futuros. Cronbach es bastante flexible con respecto al debate entre los
postpositivistas y constructivistas (científicos versus holísticos) y cree
que una evaluación pueda incluir diversos enfoques, sin existir un
conflicto necesariamente entre el control experimental o la información
cuantitativa ó interpretación subjetiva, considerándolas más bien
complementarias.

Cronbach acuña el concepto uto para describir los elementos de una

planificación evaluativa179. Las diferentes combinaciones de utos
generan el dominio UTO que el investigador pretende describir. En otras
palabras una UTO es el universo (contiene todas las posibles
combinaciones de unidades, tratamientos y observaciones que se
pueden dar) y el orden y distribución de utos en su interior se realizan de
acuerdo a la conveniencia del investigador. La planificación ideal define
un UTO y las condiciones para seleccionar un uto que lo represente.
Posteriormente a partir de los resultados de uto, podrá inferirse UTO180.
Finalmente, Cronbach, añade el concepto de marco de acción (Setting –
S) para el término UTOS, en el cual S se considera fijo y es único para
cada estudio.

El concepto de UTOS, es más elaborado. El asterisco indica que no

todos los componentes de UTO son de interés para toda la audiencia y
muchos individuos, están interesados en determinados aspectos con el
objeto de filtrar las conclusiones desde su perspectiva individual. Estos

179 Un evaluador debe atender cada uno de estos componentes:

(u) Unidades: cualquier individuo o clase
(t) Tratamiento: a los que están expuestos los individuos
(o) Operaciones de observación: en las cuales el evaluador recoge información. Cada -u- debe
tener su -t- y su -o-. La selección de las unidades incluye las características del entorno en que se
mueve.

180 La elección de la unidad de estudio (u) es muy importante. Esta debe garantizar que no recibe
(revisar) el tratamiento y no está influenciada por otras unidades. Una unidad (u) es algo así como
una muestra de la población (U) y puede ser diseñada por el investigador. Las conclusiones sobre
una observación concreta (o) se pueden generalizar para los demás casos (O). En un trabajo
evaluativo exhaustivo, con los recursos suficientes, lo recomendado sería tener todas las
potenciales observaciones (O). De la misma forma, el tratamiento seleccionado (t) debe ser un
prototipo generalizable para todos (T).

91
problemas “políticos” deben ser resueltos en el diseño por parte del
planificador de la evaluación, anticipando los U, T* y O* que los clientes
desean conocer y también de S*.

Cronbach menciona cuatro tipos de recolección de datos para la

evaluación, en función de la evaluación educativa: el estudio del
proceso, la evaluación de actitudes, el estudio de la proficiencia y el
estudio del seguimiento.

En el libro “Toward Reform of Program Evaluation” menciona:

“...nosotros vemos la evaluación como una parte integral de la

investigación de políticas y por eso combinamos ideas que
aparecen en la literatura de la investigación de políticas con ideas
acerca de la evaluación en sí misma. La distinción entre las
actividades de evaluación y la investigación de políticas esta
comenzando a desaparecer, como miembro de una subcomunidad
181
que vienen a apreciar las ideas que surgen en la otra ”.

Cronbach buscó mediante el uso de métodos de investigación empírica,

análisis político y teoría evaluativo una mayor comprensión del contexto
político de la evaluación, el uso de los resultados de la evaluación y las
situaciones cambiantes a las que se enfrentan los evaluadores, con el
objeto de desarrollar una teoría evaluativa mas realista y con mayor
pertinencia con el entorno que garantizara la utilidad de los resultados.

Critica el modelo racional de toma de decisiones en la problemática

social, en la que el decisor conoce perfectamente el problema y las
alternativas para solucionarlo. Bajo este enfoque racional, la evaluación
utilizaría altísimos estándares científicos para producir reportes que el
decisor requiere y usa para la toma de decisiones. Cronbach sostiene
que las decisiones son políticas y muchas veces puestas sin obedecer a
un modelo racional. Los datos por lo tanto no siempre son insumo para
los políticos, generalmente no hay tiempo para considerar todos los
aspectos, los intereses de los stakeholders no son los mismos de los
evaluadores, no son los que toman las decisiones quienes consiguen los
resultados y sobre todo rara vez los reportes evaluativos son utilizados
para ajustar los programas. Por lo tanto, las políticas públicas y los
programas requieren del mundo político para recoger fondos e
influenciar sobre las votaciones. Las diferencias de intereses deben
caber en los programas por lo que es necesario establecer metas
flexibles que puedan ser ajustadas posteriormente.

181 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 334. Traducción libre.

92
El proceso de conformación de políticas según Cronbach incluye la
actuación de cinco grupos:

a. Los responsables del nivel político, legisladores o miembros del

ejecutivo en altas posiciones, cuyo interés está relacionado con los
efectos del programa y su contribución a las políticas

b. Los oficiales responsables de los programas, miembros de

agencias gubernamentales que deben responder por el día a día
del programa. Su interés se centra en los insumos y productos de
los programas para asegurar el avance del programa de acuerdo a
las regulaciones establecidas.

c. Los oficiales de campo, que ejecutan el programa en las

instancias locales y que son los que proveen los servicios a la
comunidad. Su interés radica en el funcionamiento del programa
para asegurar la entrega efectiva de servicios.

d. La población objetivo del programa quien tiene interés en saber

cómo sus intereses se afectan por la evaluación

e. Los académicos y críticos (periodistas, investigadores etc.)

quienes desean obtener datos e información relevante para
analizar el programa y diseminar la información.

Cada uno de los stakeholders tendrá expectativas distintas para la

evaluación dependiendo de la etapa en la que se encuentre el programa.
Cronbach distingue cuatro etapas: la primera corresponde a la
incorporación de las ideas iniciales a las actividades en una pequeña
escala, en segundo lugar la demostración, en la cual un diseño ha sido
terminado y se realiza un estudio demostrativo. El tercer momento
corresponde a la construcción de un prototipo y finalmente en el cuarto
momento el programa se vuelve permanente. Por lo tanto, existen al
menos veinte instancias distintas de preguntas evaluativas a partir de los
intereses en cada etapa para los distintos tipos de stakeholders,
conduciendo a particularidades internas muy diferentes y que reflejan la
complejidad del mundo político de los programas sociales.

La evaluación debe estar preparada para desenvolverse en el mundo

político, en el cual debe responder a las condiciones de los programas
locales y no pretender (como los experimentalistas) que se trata de
“estables cajas negras”. Las metas de los programas son variables,
contradictorias y numerosas por lo cual no son fiables para concentrar

93
en ellas el propósito de la evaluación. Esta, por su parte, debe trabajar
en la determinación de pistas sobre el mejoramiento de los programas.

Cronbach resalta el papel que la evaluación tiene en el sistema político.

El cambio social es gradual y se construye a partir de pequeños pasos
iniciales con pocos grupos de apoyo, mediante sucesivos ajustes que
acumulados en tiempo conforman distintos resultados. Las políticas son
“configuradas” antes que “hechas”, lo cual desvirtúa el modelo de toma
racional de decisiones en el sistema. La democracia “evoluciona para
proteger de la tiranía” y no para impulsar modelos racionales; la toma de
decisiones racionales está relacionada con el totalitarismo en la medida
en que se aleja del ordenamiento de intereses de stakeholders el cual se
logra mediante procesos políticos.

La evaluación no tiene como objeto la escogencia de decisiones o el

sostenimiento de administradores de programas. Esto, es un signo de
disfuncionamiento del sistema político, al concentrarse en lo pasado y no
mirar hacia el futuro del programa. Sostiene que los productos pasados
no se pueden controlar en comparación con los insumos que si son
controlables por los administradores. En contraste, la evaluación debe
cubrir un amplio margen de preguntas aun cuando estas no sean cien
por cien confiables. Es inaplicable enfocar la evaluación hacia la
búsqueda de respuestas como en laboratorio y además la comunidad
que configura las políticas no aspira a conocerlo todo, por lo que el
evaluador debe restringirse a lo que efectivamente pueda manejar.

La evaluación debe apoyar las discusiones sobre diversas alternativas

para ejercer la acción social, proveyendo información que clarifique
aspectos tales como la identificación y el análisis de los supuestos de
los programas, aspectos relacionados con el análisis del problema
sociales, conocimientos sobre el programa, su comprensión y el
contexto político, social y organizacional en el que se desenvuelve etc.
Se trata de diseñar el mejor futuro de los programas y no mirar logros
pasados182.

Las políticas son pluralistas y cada usuario de la evaluación debe

enfatizar en elementos particulares, lo cual requiere echar mano de
métodos diversos. La investigación es útil para satisfacer las
necesidades de múltiples grupos de stakeholders sin caer en intereses
particulares y de alcance limitado. Para ello la evaluación debe ser
flexible y múltiple, sin caer en la pretensión de realizar un gran estudio

182 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 338.

94
evaluativo que responda todas las preguntas. Por el contrario deben
realizarse múltiples estudios a la medida de los distintos intereses y que
estén interrelacionados buscando proveer información para mejores
estudios posteriores. De otra parte, los evaluadores tienen que
concentrarse en buscar preguntas para un amplio rango de elementos,
aun cuando no sean tan precisas, atendiendo intereses plurales y una
perspectiva responsables. Este aspecto difiere de los diseños
tradicionales que puntualizan la precisión y la concentración en aspectos
específicos.

Las preguntas críticas de la evaluación pueden ser priorizadas mediante

dos etapas: la primera, a la cual denomina divergente, consiste en
solicitar opiniones a la comunidad que configura políticas, acerca de sus
intereses y encontrar aquellos que posean mayor importancia para las
partes. A estos elementos de interés deben realizárseles una evaluación
preliminar del grado de certeza sobre la existencia de conocimiento
sobre ellos. Aquellos con mayor incertidumbre deben ser atendidos con
mayor esfuerzo. En la segunda fase (convergente), se concluye sobre
los ítems que deben ser tomados en la evaluación, mediante una escala
de valoración que prioriza las preguntas en función de su importancia,
incertidumbre y esfuerzo para responderlas183.

4.3.3.2 Robert Stake: la evaluación y la investigación

política
Stake defendió los métodos cualitativos en la evaluación de programas
sociales184 enfatizando en el uso de la evaluación, y oponiéndose a las
fallas existentes en los modelos de Campbell y Scriven.

Su enfoque defiende las metodologías de estudios de casos para reflejar

situaciones locales y conocer las responsabilidades primarias de los
proyectos, en cambio del uso de indicadores de éxito de programas. La
evaluación debe surgir de la observación del programa, aunque el
evaluador puede influenciar (a diferencia de Scriven con la evaluación
libre de metas) los propósitos y el desarrollo de la evaluación. Sin

183 La escala se construye de la siguiente forma:

a. Preguntas de mayor importancia y alta incertidumbre exigen alta concentración
b. Preguntas de baja importancia, pero no descartables y alta incertidumbre, exigen algún nivel de
esfuerzo
c. Preguntas de mayor importancia pero baja incertidumbre, deben ser respondidas mediante
estrategias de bajo costo
d. Preguntas de baja importancia y baja incertidumbre, no deben ser incluidas y la evaluación
recogerá solamente información relacionada que se obtenga de manera incidental.

184 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 271 subs

95
embargo, esta debe tener como propósito el servicio y ser útil a
personas específicas185.

Stake ve la evaluación orientada como un servicio y no como un análisis

crítico. Su visión del evaluador es la de un servidor civil que trabajo para
los intereses de los clientes de la evaluación, con un fuerte compromiso
y un rol modesto en la figuración. Este evaluador debe apoyar y facilitar,
restringiendo su impulso de criticar o defender desde su punto de vista;
la evaluación bajo este punto de vista, no pretende entregar análisis de
experto externo, por fuera del alcance de los clientes de la misma186.

La evaluación debe estar orientada al valor, pero el evaluador no emite

juicios de valor sino que recoge el pluralismo de valores de los clientes.
No existe un sistema de valor único y correcto. Por lo tanto el evaluador
no debe crear con la evaluación un consenso que no existe. Su rol es el
de describir valores y su responsabilidad ética es con todos los clientes,
incluyendo los indirectos y las minorías que no tienen forma de ser
escuchados. No es su misión tratar de decidir cuales valores son
correctos187.

Las evaluaciones “preordenadas” se concentran en la declaración de

metas, uso de pruebas, utilización de estándares, reportes tipo
investigación etc., tratando de replicar la investigación básica. Stake
considera que este enfoque no es útil para las necesidades educativas,
por cuanto existen muchas variables sobre las que los administradores

185 STAKE, R. To evaluate an arts program. En: R. E. Stake (Ed.), Evaluating the arts in education:
A responsive approach. p. 13 – 31. Columbus, OH: Merrill.
Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 273.

186 STAKE, R. An interview with Robert Stake on responsive evaluation. En: R. E. Stake (ed.),
Evaluating the arts in education: A responsive approach. p. 33 – 38. Columbus, OH: Merrill.
Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 273.

187 El siguiente ejemplo, que plantea Stake refleja esta concepción: “Cuando una comunidad
expresa un deseo por, o tolerancia de, alguna forma de discriminación, el evaluador pude combatirlo
o estudiarlo. El puede investigar y reportar el daño que resulta. Como humano puede escoger
oponerse a la discriminación pero su contrato para evaluar no es una licencia para socavar las
practicas locales. El rol del reformador social es algo que yo admiro, pero a mí me gustaría que sea
reconocido como algo superpuesto y no como sinónimo del rol del evaluador. Yo no admiro los
sistemas escolares que discriminan en la forma en la cual distribuyen privilegios y oportunidades.
Yo no estoy afectado, sin embargo, con la habilidad o la sensibilidad de los evaluadores para
determinar los asuntos correctos. Por supuesto, ellos deben contar lo que está pasando, no
importando cuan impopular sea el mensaje.”

STAKE, R. An interview with Robert Stake on responsive evaluation. En: R. E. Stake (ed.),
Evaluating the arts in education: A responsive approach. p. 38. Columbus, OH: Merrill.
Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 274. Traducción
libre.

96
no tienen control, y deja de concentrarse en aquellas variables sobre las
que se puede influir (tales como la asignación de presupuesto o los
planes de clase).
Stake quiere que la evaluación responda a intereses administrativos,
pero resistiendo a las presiones existentes por generar reportes
favorables.

El enfoque “responsivo” en cambio, esta orientado hacia las actividades

de los programas en vez de los objetivos, responde a las necesidades
de información de los involucrados y a sus diferentes posiciones de
valor. Este tipo de evaluación facilita que surjan variables claves del
programa, muchas veces no evidentes en un enfoque preordenado y
permite involucrar a los stakeholders fomentando el cambio y el control
local188.

Los evaluadores responsivos gastan más tiempo observando,

recogiendo juicios, aprendiendo de las necesidades de los clientes.
Debe permitirse que las preguntas emerjan y cambien, a través de la
comunicación. La evaluación no tiene que tratar de diseminar y
generalizar el conocimiento, sino que debe servir a la práctica y las
necesidades locales.
.
Stake considera que la realidad es múltiple y compleja. Esta complejidad
es una de las fortalezas del estudio de caso. Define el conocimiento
como una construcción humana que comienza con experiencias
sensoriales de estimulaciones externas que son interpretadas por el
receptor. Solo las interpretaciones se pueden conocer, aunque no
siempre en una forma consciente o racional. La mente humana puede
generar conocimiento solo para deliberación interna, pero ningún
conocimiento es totalmente puro del mundo exterior, debido a la
construcción humana189. Para él existen tres realidades. La primera

188 Para que la evaluación sea responsiva, se deben suceder los siguientes eventos :
Hablar con los clientes, staff del programa y las audiencias
Identificar el foco del programa
Revisar las actividades del programa
Descubrir propósitos, intereses
Conceptualizar elementos
Identificar necesidades de datos, elementos
Seleccionar observadores, jueces; seleccionar instrumentos si se requiere.
Observar antecedentes diseñados, transacciones y efectos
Tematizar; preparar representaciones, estudios de caso
Validar; confirmar; intentar desconfirmar
Escudriñar, replicar elementos para las audiencias
Formatear para el uso de audiencias
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 280.

189 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 287. Traducción libre

97
estimula al ser humano pero poco se sabe de ella. La segunda
corresponde a la interpretación de la estimulación y la tercera
corresponde a nuestra compleja interpretación racional, es decir nuestra
realidad racional. Las realidades dos y tres en las personas están
cambiando constantemente. La intención del investigador debe ser
tratar de construir más claras realidades dos y tres para apoyará un
escepticismo disciplinado.

Las teorías de Stake sobre el cambio social son abiertas y libertarias,

explicando procesos incrementales del cambio social, con explicaciones
locales. Los evaluadores deben dejar el cambio en quienes tienen esta
responsabilidad no endosa teorías del cambio social desde la izquierda
del espectro político. Su enfoque es laissez-faire, característico de una
tradicional perspectiva libertaria cae bien en un sistema educacional
caracterizado por procesos sociales y políticos locales de toma de
decisiones. El enfoque evaluativo de Stake endosa implícitamente un
enfoque conservativo e incremental al cambio social. Evaluadores
responsivos dejan el poder del cambio social en las manos de quienes
ya tienen ese poder. La toma de decisiones para la política, es una
consecuencia útil de la evaluación mas no es su objetivo. Para tomar
decisiones la gente requiere información que entienda y el estudio de
caso es una herramienta poderosa para tal fin.

4.4 ENFOQUES Y MODELOS DE LA EVALUACIÓN

Existen en la literatura diversas taxonomías sobre los enfoques y
modelos evaluativos, cada una de las cuales utiliza distintos criterios de
categorización, que corresponden a la orientación metodológica, los
objetivos que la evaluación pretenda y el uso entre otros. Incluso
algunas categorizaciones se realizan desde la perspectiva de lo que es
una verdadera evaluación con respecto a las denominadas “pseudo
evaluaciones” y “cuasi evaluaciones”190. Tampoco existe uniformidad
acerca de conceptos tales como “enfoque”, “modelo”, “método”, “tipos”,
que son utilizados de manera indistinta por diversos autores.

Para efectos de nuestro análisis, por conveniencia, se planteará una

clasificación que asocia los modelos con los enfoques postpositivistas o
constructivistas y con la ética dominante. Esta clasificación, inexacta

190 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 67-76

98
 como todas las existentes, utilizará propuestas realizadas por cuatro
autores: House, Stufflebeam, Vedung y Guba191.
Tabla 2. Clasificación de los enfoques evaluativos de acuerdo al paradigma
investigativo y la ética liberal.
Paradigma Etica Enfoque Algunos Objetividad Autores Dirigida a:
dominante liberal modelos representativos.
dominante representativos
Evaluación de cuantitativa Suchman Orientada a los
Visión efectos administradores
positivista o Experimentación cuantitativa Campbell Administradores
post- social
positivista Planificación Cuantitativa Cronbach Administradores
Análisis de evaluativa (utos)
sistemas Contexto - Cuantitativa Stufflebeam Administradores
Insumos –
procesos –
productos CIPP
Evaluación Cuantitativa Stake Clientes o
respondente – – cualitativa Scriven usuarios del
Utilitarista centrada en el programa
cliente
Evaluación costo Cuantitativa Rivlin Administradores
– beneficio
Evaluación Cuantitativa Rossi – Freeman Administradores
comprensiva – Wright
Objetivos Evaluación Cuantitativa Tyler Administradores
conductuales orientada a
objetivos
Decisión Evaluación hacia Cuantitativa Patton Administradores
la decisión
Evaluación del Cuantitativa Stufflebeam Administradores
perfeccionamiento
Sin objetivos Evaluación Cualitativa Scriven Clientes,
formativa – usuarios
evaluación libre
de metas
Visión Critica artística Juicio de expertos Experiencia Eisner Clientes,
constructivista entendidos
Revisión Acreditación Experiencia Entidades Clientes
profesional Revisión de pares profesionales profesionales y
público usuario
Intuicionista- Contraposición Método Negociación Owens – Wolf Jurado, Justicia
pluralista contrapuesto
Iluminativa Método holístico Aprendizaje Parlett-Hamilton Público
– explicativa

Guba y Lincoln han sugerido utilizar el criterio de “organización de

estructuras”192 , el cual sirve de base para una taxonomía propuesta por

191 HOUSE, E. R. Op. cit., p.24

VEDUNG, Ebert. Op. cit. p 36
STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit.

99
Vedung193 para los modelos enfocados en determinar los resultados de
las intervenciones estatales. Comparativamente con la clasificación
expuesta previamente, se observa que el criterio básico de clasificación
corresponde al énfasis que orienta la evaluación, ya sea la
determinación de efectividad en la intervención, el análisis económico o
la revisión por expertos profesionales. Las categorías de efectividad y de
modelos económicos, corresponderían a las denominadas anteriormente
como construcciones post-positivistas, y los modelos profesionales a la
visión constructivista respectivamente. Sin embargo, el criterio para
distinguir los “modelos” presentados algunas veces corresponde a la
orientación del valor que se utiliza (metas, resultados, efectos,
productividad etc.), mientras que en otros casos hace referencia a un
enfoque investigativo determinado (análisis de sistemas) o a una
estrategia para valorar y tomar decisiones (comisiones políticas, juicio de
pares etc.), por lo que no existe un criterio clasificativo único y claro, que
sea evidente en la taxonomía representada, situación común en diversos
autores y en general en la literatura evaluativa.

192 GUBA Y LINCOLN. Effective Evaluation: Improving the usefulness of evaluation Results through
responsive and naturalistic approaches. San Francisco: Jossey-Bass. 1981. Citado por: VEDUNG,
Evert. Op. cit., p. 35.

193 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 35 y subs.

100
 Modelo de logro de metas

Metas
Modelos
de
Modelo de efectos
Efectividad

Resultados Modelo libre de metas

Componentes Modelo de evaluación

de sistemas comprensiva

Intereses
Modelo orientado al cliente
del cliente

Modelos
substantivos Modelo de
de evaluación stakeholders
Intereses de (Norte america)
Stakeholders

Comisiones políticas
(Suecia)

Modelo de
Modelo de productividad
productividad
Modelos
Costo efectividad
económicos

Modelo de
eficiencia

Costo eficiencia

Modelos
Revisión de pares
profesionales

Ilustración 1. Taxonomía de modelos evaluativos propuesta por E. Vedung.

4.4.1 Modelo de logro de metas

Este modelo es heredero de la tradición de Tyler, centrada en los
objetivos del programa. Busca responder dos preguntas básicas:

• ¿Son los resultados acordes con las metas establecidas en el

programa?
• ¿Son los resultados producidos por el programa?

101
La segunda pregunta, introduce el concepto de impacto, al tratar de
determinar si existe una relación verificable entre los resultados y el
programa.

Su aplicación exige en primer lugar la identificación de los objetivos del

programa, ordenar su importancia y convertirlos en medidas verificables.
El segundo paso consiste en determinar qué tanto se ha logrado y en
tercer lugar el grado de relación entre los resultados y el programa.

Es un modelo muy efectivo y lógico, que puede ser puesto en práctica

en cualquier instancia gubernamental. Obedece a un enfoque descriptivo
del valor que está representado en las metas del programa. Si se
considera que las metas de un programa estatal, son producto de una
decisión pública en la cual han existido los debates apropiados,
entonces las metas pueden ser un elemento apropiado para la definición
de valor, lo cual justifica concentrarse en su evaluación de una manera
normativa. De otra parte, las metas como punto de referencia aíslan al
evaluador de introducir valores o conceptos particulares sobre lo que
debe ser el programa.

Sus críticas básicas provienen de la posible limitación del modelo para

proveer a los ciudadanos sobre respuestas que van más allá del
programa y que tienen que ver con promesas y compromisos electorales
que deben ser cumplidos y que no necesariamente se ven reflejados en
los objetivos de un programa. También puede existir el inconveniente de
que el evaluador, al concentrarse en metas iniciales del programa, no
tiene en cuenta que estas pueden ser un simple punto de partida que va
siendo reevaluado continuamente, lo cual conduce a una obsolescencia
de dichas metas. De igual forma en muchos casos no es factible
encontrar una declaración clara de metas del programa, lo que obliga al
evaluador a un proceso de reconstrucción que introduciría sesgos
evidentes en la evaluación.

El modelo centrado en metas es débil para explicar la eficiencia del

programa en términos de inversión de recursos, así como los efectos no
esperados del programa, los cuales pueden llegar a ser críticos para su
valoración. También podría pensarse que el modelo descuida la
complejidad de las decisiones políticas y su entorno, la cual hace que las
metas solo sean un pequeño aspecto visible de la agenda política, los
intereses existentes, propósitos de mayor alcance, incidencia de grupos
y presiones políticas etc.

102
4.4.2 Modelo de efectos
El modelo de efectos se concentra en determinar los efectos tanto
buscados como no buscados que se producen mediante una política o
programa. Las metas del programa se utilizan como un medio para
determinar los efectos que se pretendían inicialmente con el programa,
los cuales pueden ser expresados en términos del mediano o largo
plazo (impacto).

4.4.3 Modelo libre de metas

Inicialmente diseñado por Scriven, aborda la evaluación del programa
sin ningún foco y busca permitir que libremente se obtengan los
hallazgos en la evaluación. Este modelo, amplio de criterio, busca evitar
sesgos preliminares en el evaluador y garantizar una evaluación que
recoja toda la información posible de diversas materias, tales como
aspectos culturales, etnográficos, políticos, opiniones de los clientes etc.
que explican el programa. Permite subsanar limitaciones del modelo de
efectos al no tener que categorizar los efectos en deseados y no
deseados, lo cual permite al evaluador identificar efectos que de otra
manera no serían tenidos en cuenta.

El modelo plantea que los evaluadores deben presentar hechos

explícitos y que las decisiones sobre mérito o juicio corresponden a los
decisores del programa.

Su desventaja radica en que, desde la perspectiva de la democracia, las

metas son importantes para la ciudadanía por cuanto su definición
implica un proceso de consenso y deliberación, por lo cual existe la
responsabilidad de proveerle información al respecto. De otra parte, la
inversión de recursos y la responsabilización de su uso por el
gobernante dependen íntimamente de las metas fijadas en los
programas, lo que genera una perspectiva administrativa importante en
el propósito de la evaluación.

Las características amplias del modelo pueden conducir a que se

requiera excesivo tiempo para su aplicación, así como a la elevación de
los costos relacionados.

4.4.4 Modelo de evaluación comprensiva

Desarrollado por Stake, parte del principio de que la evaluación debe
cubrir un espectro de acción lo más amplio posible, incluyendo procesos

103
e incluso su planificación inicial194; también es llamada por algunos
autores (Stufflebeam por ejemplo)195 como evaluación centrada en el
cliente196. Considera que la evaluación debe además determinar la
satisfacción o insatisfacción que un grupo de gente adecuadamente
seleccionado siente por el programa, siendo el tema dominante de la
evaluación proporcionar un servicio a personas específicas (clientes).

Las dos principales tareas del modelo son:

a. La descripción del programa. Se define como la recopilación de

datos globales incluyendo los antecedentes supuestos y reales, los
procesos, los resultados, las congruencias y las contingencias. Es
decir, una descripción amplia del objeto evaluativo.

b. El juicio. El modelo plantea que una evaluación no tiene sentido

hasta que se emite un juicio...197”. Sin embargo, cuestiona que dicho
juicio sea emitido por los especialistas evaluadores y considera que
debe responderse la pregunta acerca de quienes son los más
apropiados para este fin.

La recopilación de datos: Se centra en la recolección de información

sobre los antecedentes, las transacciones y los resultados.

a. Antecedentes, se refieren a la información más relevante

sobre el historial.
b. Las transacciones, referidas a los procedimientos que se
realizaron durante el programa.
c. Los resultados, se refiere a lo que se consigue a través del
programa, incluye las metas y también el impacto del mismo.

194. Aunque este modelo fué construido a partir de las noción de Tyler acerca de que los
evaluadores deben comparar los resultados observados con las metas planificadas, amplía el
concepto de la evaluación y exige un exámen de los antecedentes, el proceso, las normas y los
juicios, además de los resultados. El modelo ha evolucionado como evaluación respondente y
señala que el propósito es efectuar una búsqueda continua de cuestiones clave y proporcionar al
cliente toda la información útil que le sea posible.

195 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 235.

196 La presentación de este modelo como “centrado en el cliente” se debe básicamente a que
construye de manera colectiva con los stakeholders, los valores dominantes de la evaluación,
buscando independencia de los criterios de valor del evaluador. Sin embargo, otros autores
(Vedung por ejemplo) consideran que los modelos centrados en el cliente son de otra naturaleza y
están enfocados exclusivamente en los intereses de los beneficiarios de los servicios del programa,
por lo cual los ubican en una categoría independiente.

197 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 242.

104
Estos tres tipos de datos se utilizan como conceptos centrales para
estructurar lo que debe hacerse al describir y juzgar un programa.

La estructura de recopilación de información y de análisis se encuentra

representada en la figura 2. Los antecedentes, las transacciones y los
resultados son las dimensiones verticales de ambas matrices.

Intenciones Normas Juicios

Observaciones (lo que se
(lo que (Lo que se (lo que
pretende el se considera considera que
Percibe del
programa) como norma ha sido y debe
programa) ser el
para aprobar
el pr ograma) programa)

Base lógica
del programa Antecedentes

Transacciones

Resultados

Matriz de descripción Matriz de juicio

Ilustración 2. Esquema de Stake para la recopilación de datos

La dimensión horizontal de la matriz de descripción corresponde a las

intenciones y las observaciones.

a. Intenciones, se refiere a todo lo que se planea en el programa

incluyendo los antecedentes, las actividades y los resultados
deseados.

b. Las observaciones, se refieren a qué antecedentes,

transacciones y resultados han sido observados y anotados,
los cuales pueden recopilarse a través de distintas fuentes e
instrumentos de recopilación de datos.

105
Además de describir el programa de interés con relación a la matriz de
descripción, es necesario investigar y analizar la base lógica del
programa (filosofía, principios conceptuales, postulados, enfoques etc.).
Es el punto de partida para juzgar las intenciones del programa.

La información descriptiva del programa recopilada se analiza

mediante dos tipos de análisis:

a. Análisis de la congruencia, que consiste en averiguar si los

propósitos se han cumplido.

b. Análisis de contingencia, se refiere a analizar los resultados

imprevistos en el programa, a un análisis entre las intenciones
(los antecedentes) y las transacciones realizadas.

Utilizando como base el análisis descriptivo del programa, se identifican

las normas y se formulan los juicios acerca del mérito del programa.
Esto está representado en la figura como la matriz de juicio. Su
dimensión vertical incluye los tres conceptos centrales llamados
antecedentes, transacciones y resultados. La dimensión horizontal de la
matriz está dividida entre las normas y los juicios.

a. Las normas, se definen como criterios explícitos para valorar

la excelencia de un programa propuesto (p.e: indicadores de
éxito, metas propuestas, aspiraciones de usuarios, planes
propuestos etc.). Se deben formular normas no solo para los
propósitos generales del programa, sino para las etapas
(ciclos) y estrategias del mismo. Estas normas serán
construidas con el equipo evaluador, usuarios y expertos
internos o externos del programa.

b. Los juicios, hacen referencia a los juicios sobre las normas

preestablecidas en el programa.

El modelo de Stake no representa de manera exacta lo que sucede en el

caso de las políticas públicas198. Los antecedentes podrían asimilarse a
la planificación de la política, aunque el concepto involucra también el
entorno y los eventos existentes de manera preliminar a su diseño. Las
transacciones equivaldrían a los procesos, aunque en la visión de Stake,
las transacciones incluyen procesos realizados antes de la
implementación de la política, los cuales no necesariamente están

198 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 63

106
relacionadas con la política de interés. Los resultados podrían asimilarse
a los efectos de la política.

Este modelo posee ventajas evidentes relacionadas con su visión

holística del problema, así como la obligación del evaluador de
comprender y describir convenientemente el programa. Otro positivo
aspecto se deriva del énfasis en construir criterios de valor a partir de
diversos usuarios del programa y no del evaluador en particular. La
evaluación comprensiva provee amplia información sobre el programa,
sus antecedentes, procesos etc., en comparación con las limitaciones de
la evaluación de metas.

Sus defectos como modelo tienen que ver con la complejidad y las
posibles limitaciones que presenta en la evaluación de efectos.

4.4.5 Modelos centrados en el cliente.

Para este modelo, la evaluación debe tener en cuenta exclusivamente
las metas, deseos y expectativas de los clientes del programa,
entendidos estos como aquellos quienes reciben los servicios o
productos y para quienes está dirigido el programa. Su diferencia con
otros modelos radica en que no busca proveer información para los
administradores del programa específicamente.

Existen dos orientaciones. Trabajar con las necesidades del cliente o con
sus expectativas, dado que las dos no necesariamente coinciden. En el
caso de las necesidades, existe la necesidad de determinarlas por parte
del evaluador y esto implica una selección de las más válidas.199 El
modelo diferencia entre los clientes del programa y los clientes de la
evaluación.

Este modelo tiene como fortaleza su enfoque particular, el cual refleja

una visión de mercado en la cual los bienes o servicios se generan para
que satisfagan las necesidades de los consumidores o demandantes.
Esta concepción lo aleja de tendencias paternalistas o antidemocráticas,
promoviendo la participación de los clientes y alentando la alineación de
los programas con ellos.

Quienes lo critican aducen que no siempre los individuos están en

capacidad de identificar las necesidades más convenientes para su
desarrollo. Tal es el caso de grupos sociales en los que sus limitaciones

199 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 66.

107
educativas o de percepción les impiden identificar correctamente
prioridades en las necesidades básicas o sean fácilmente inducidos por
las ofertas del mercado. Por ejemplo, una comunidad puede estar
fuertemente influenciada a priorizar necesidades de infraestructura en
detrimento de la educación. También existe el peligro potencial de
sacrificar en la priorización de necesidades a aquellos grupos sociales
que no pueden expresarse (niños o ancianos p.e) o a las minorías.

4.4.6 Modelo centrados en usuarios claves (stakeholders)

Este modelo toma no solo la población objetivo del programa para definir
los criterios de mérito, sino que incluye todos los usuarios
potencialmente interesados en el programa. Estos pueden abarcar,
dependiendo del programa:

§ Decisores y tecnócratas
§ Partidos políticos
§ Funcionarios de programas relacionados
§ funcionarios de agencias estatales relacionadas
§ Políticos
§ Gremios,
§ Burócratas,
§ Líderes,
§ Clientes
§ Académicos relacionados con el programa
§ Funcionarios públicos
§ Etc.

El evaluador en este caso debe identificar para cada stakeholder, el

“asunto” y sus “particularidades” que son de interés para él en el
programa. Esto implica un fuerte compromiso metodológico cualitativo
que permita explorar convenientemente dichos aspectos.

El modelo tiene indudables ventajas dado que permite orientar la

evaluación hacia múltiples aspectos e intereses, reflejando el pluralismo
y la participación democrática. También existe la posibilidad de generar
mayor impacto social con sus hallazgos ante la intervención de múltiples
audiencias.

Existen limitaciones relacionadas con la misma amplitud de su enfoque

que puede generar en conclusiones demasiado amplias, no centradas
en aspectos específicos. De igual manera este hecho puede traer
dificultades en la toma de decisiones posteriores sobre el programa. Una
limitación fuerte radica en que el modelo puede comprometer el

108
concepto de verdad cuando esta es construida a partir de múltiples
intereses y expectativas.

4.4.7 Modelos económicos.

Estos modelos se concentran en los costos de los programas y a
menudo aplican enfoques de evaluación de mercado a los programas
públicos. Existen dos orientaciones básicas: Los modelos de
productividad y los de eficiencia. Los primeros utilizan el concepto de
productividad como indicador que establece la relación entre productos
obtenidos y los costos asociados; esta relación también puede
expresarse como productos versus insumos del sistema. Los modelos
de eficiencia relacionan el valor de los beneficios generados por el
programa (expresados en términos monetarios o físicos) con respecto a
los costos invertidos en él.

Los modelos económicos son un importante complemente para la

evaluación de los programas, por cuanto la racionalidad económica es
un factor importante en la decisión sobre la inversión de recursos
públicos. La responsabilidad por el uso de estos recursos, exige evaluar
y seleccionar cuidadosamente aquellas intervenciones que permiten
generar mayores resultados (expresados en productos o efectos) con
menor inversión de recursos. Muchas de las criticas a los modelos
evaluativos de corte social radican en su olvido notorio por los recursos y
su poco o nulo compromiso con la responsabilidad por el uso de estos
en los programas. Efectivamente, un programa puede generar
resultados muy positivos pero que cubren muy poca población, entregan
productos limitados o implican márgenes de tiempo excesivo en
comparación con la inversión que se debe hacer. En estos casos es
lógico pensar que la evaluación debe advertir sobre las ineficiencias
generadas y promover la búsqueda de programas alternativos.

Sin embargo, es peligroso utilizarlos como único mecanismo evaluativo,

por cuanto su aplicación exclusiva puede generar distorsiones en la
percepción de los verdaderos criterios de valor del programa.

4.4.8 Modelos de evaluación de profesionales.

Utilizados básicamente en investigación y educación, estos modelos
hacen que pares profesionales evalúen los productos de otros. Busca
básicamente evaluación realizada por iguales.

109
En el sector público este modelo presenta múltiples posibilidades200 de
aplicación. La evaluación de programas públicos puede ser comisionada
a pares expertos en las áreas relacionadas con el programa, del mundo
académico y científico, quienes pueden comparar con otros programas
del sector público y evaluar con suficiente objetividad y experticia,
permitiendo que la evaluación esté alejada de intereses políticos,
económicos o jerárquicos tipos del mundo de las organizaciones
públicas.

4.4.9 Otros modelos.

Existen también otros modelos201, planteados por algunos autores que
obedecen a prácticas evaluativas o enfoques metodológicos
particulares. Algunos de estos se describen a continuación.

4.4.9.1 Modelo basado en la investigación de las ciencias

sociales.
Como su nombre lo indica, utiliza los métodos de investigación de las
ciencias sociales, con el objeto de asegurar rigurosidad y control en la
evaluación. Busca cientificidad en el método, utilizando modelos
experimentales y cuasiexperimentales, y métodos de control de validez
tanto externa como interna. Los programas son considerados
intervenciones que generan cambios en una situación inicial dada. Esta
situación es medida antes de iniciar el programa y dependiendo del
modelo se continuará midiendo durante y después de ser ejecutado.
Mediante análisis de significancia se determina de manera estadística si
existen cambios después de ejecutado el programa y si estos cambios
son o no producto de la intervención; para esto pueden utilizarse grupos
control que permitan comparar los cambios con intervención y sin
intervención. La asignación de los grupos tanto experimentales como de
control se realizan mediante asignación aleatoria, buscando incrementar
la validez interna del experimento.

Este modelo presenta ventajas con relación a la rigurosidad y ha sido

utilizado de manera continua en el ámbito de la evaluación de
programas de desarrollo social. Sin embargo, enfrenta dificultades por su
complejidad de aplicación, la cual exige condiciones de experimentación
que difícilmente se alcanzan en la realidad. Por esto, ha sido

200 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 88.

201 POSAVAC, Carey. Program Evaluation. Methods and case studies . USA: Ed. Prentice Hall.
Fifth edition. 1997.

110
cuestionado fuertemente al considerarse que su validez no está
asegurada por las limitantes de aplicación.

4.4.9.2 Modelo de inspección industrial

Este modelo absolutamente estadístico y técnico está asociado con los
programas clásicos de control de calidad utilizados en el ámbito
empresarial, en los que se inspeccionan los productos al final de la
cadena productiva para determinar si deben ser rechazados o
aceptados. Estos modelos han sido superados por los modernos
enfoques de calidad que ponen su énfasis en el control desde el
momento mismo de inicio de la producción. Su aplicación en los
programas se caracteriza por evaluar el estado final de los productos
después de obtenerse en la intervención, con el objeto de determinar si
esta ha sido correcta.

4.4.9.3 Modelo de caja negra (black box).

Este modelo asume la evaluación de los productos de un programa sin
revisar su operación interna. Util en casos en los que el usuario no tiene
control sobre la operación del sistema y debe decidir si los productos
entregados son apropiados o no. Se aplica en la evaluación que hacen
los consumidores sobre determinados productos, sin embargo no es
apropiada para la evaluación social.

4.4.9.4 Modelo de Responsabilización (accountability).

Estos modelos se deducen de los de auditoria centrados en la
evaluación del uso de recursos públicos por parte de los administradores
de programas. Implican la determinación del cumplimiento de procesos
y procedimientos así como de objetivos previstos.

En los últimos años el concepto de responsabilización ha sido ampliado

para incluir procesos sociales y políticos relacionados con el control de la
gestión estatal, los cuales incluyen desde los procesos de control básico
técnico-administrativo de la gestión, hasta los modelos de control
parlamentario y los de control por parte de la sociedad civil202.

202 CLAD – BID – EUDEBA. La Responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana.

Buenos Aires: Ed. Universitaria de Buenos Aires. 2000

111
 5 LA EVALUACIÓN Y EL MODELO DE ESTADO

5.1 LA EVALUACIÓN EN EL ESTADO BIENESTAR

El concepto de bienestar es complejo y se expresa en diferentes
sentidos. Una primera acepción está asociada con el concepto de
bienestar humano y calidad de vida, y ha sido definida de acuerdo a la
filosofía política y la economía. Por ejemplo, la visión económica
tradicional del bienestar ha adoptado el criterio de utilidad, a partir del
modelo utilitarista liberal, que se expresan en definiciones como
maximización de utilidades individuales, satisfacción de preferencias,
necesidades básicas insatisfechas etc. Otras visiones hablan del
concepto de bienestar*203 (con asterisco), el cual en contraposición a la
visión utilitarista, adopta criterios igualitaristas y de desarrollo humano,
incluyendo definiciones de bienestar* como capacidades y
funcionamientos de los individuos. Esta acepción del concepto lleva la
preocupación de la evaluación hacia el terreno de la evaluación del
bienestar y la calidad de vida, y el establecimiento de criterios de valor
para la misma, tanto en el nivel de los individuos como de la sociedad y
los Estados, con profundas implicaciones éticas y de justicia204. Esta
evaluación es crucial en dos niveles diferenciados; uno como elemento
clave para el diseño de políticas y el segundo, más trascendente que el
anterior, como evaluación del nivel ideológico para validar la política con
las concepciones de justicia prevalentes.

Una segunda acepción del concepto de bienestar está asociada con la

provisión de servicios por el Estado con el objeto de garantizar mínimas
condiciones de vida a sus ciudadanos. Lleva implícita la idea de
protección205 y da origen al concepto de Estado de bienestar, como

203 En la literatura especializada, generalmente al concepto utilitarista se le asocia la palabra

Welfare en inglés, mientras que bienestar con asterisco tiene que ver con Well-being, el cual
incluye aspecto relacionados con el ser, el individuo, las capacidades, oportunidades etc.
NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. México: Fondo de Cultura Económico. 1996.
p. 22.

204 Este concepto está relacionado directamente con la dimensión axiológica de la evaluación en el
estado liberal.

205 Finalmente, podría mencionarse que en los Estados Unidos, el término “Welfare” (bienestar) se
refiere a la asistencia financiera a los mas pobres, con un fuerte perfil de caridad. SPICKER, Paul.
An Introduction to social Policy. Robert Gordon University. En Web:
http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/.\ 2002

112
suministro de garantías en salud, educación, vivienda etc., en algunos
casos con orientación hacia la población en general y en otros para los
más desprotegidos206. La evaluación de este bienestar, tiene que ver con
las políticas y los programas sociales, su diseño e implementación, la
determinación de resultados, los efectos, la asignación de recursos etc.

A su vez, el concepto de Estado de bienestar se expresa en la literatura

en dos sentidos. El primero, corresponde al período histórico que se ha
denominado de la misma forma (Welfare State). Su surgimiento ha sido
explicado mediante diversas perspectivas; desde visiones neo marxistas
que lo presentan como una forma de mantener la vigencia del
capitalismo, mediante la asignación al Estado de la responsabilidad de
resolver las contradicciones que se generan en su ejercicio, hasta
posturas economicistas que lo relacionan con la necesidad de aumentar
la intervención del Estado para favorecer el desarrollo económico,
pasando por su justificación ante la necesidad de garantizar derechos
mínimos a los ciudadanos207. El concepto de Estado proveedor de
bienes y servicios (Estado benefactor) es una consecuencia natural del
sistema de asistencia social creado bajo la óptica del modelo utilitarista
de calidad de vida, cuyo objeto es la maximización del bienestar de los
individuos y las teorías objetivas del bienestar que plantean que lo
importante es la provisión y el control de bienes (mercancías y recursos)
por parte de los individuos208.
El crecimiento del Estado de bienestar, en Europa y los Estados Unidos
en la post guerra y particularmente en las décadas de los años 60 y 70,
asoció el concepto de políticas públicas a este modelo, y particularmente
el de políticas sociales209. De esta forma, muchos de los estudios y
análisis sobre las políticas públicas y la intervención social del gobierno
hacen referencia a este período. Así, el término Estado de bienestar se
asocia con la financiación de programas sociales, principalmente de
educación en todos los niveles, salud, sistemas pensionales, apoyo para
desventajados, apoyo para el desempleo, subsidio a productos y
actividades. La magnitud del esfuerzo en este sentido por parte de los
países europeos se refleja en el monto del gasto social, el cual pasó

206 Dependiendo del modelo de bienestar que adopte una nación.

207 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 19 y subs.

208 NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. México: Fondo de Cultura Económico.
1996. p. 22.

209 Teresa Montagut señala que el concepto de política social, no debe estar necesariamente
asociado al modelo de bienestar, por cuanto cualquier estado (autoritario por ejemplo), posee
alguna forma de política social.
MONTAGUT, Op. cit., p 20.

113
desde el 15% de sus ingresos a comienzos de siglo, hasta el 60% en los
años 80210.
La evaluación como práctica institucional y disciplina investigativa
moderna surgió durante el auge de dicho Estado de bienestar, y su
desarrollo está fuertemente relacionado a dicho modelo. La decisión de
“evaluar los programas de gobierno sistemática y científicamente es
nueva” y se ubica en los Estados Unidos hacia los años 60 y 70211. La
evaluación durante este período vivió tanto su nacimiento como su
mayor esplendor, pudiendo demarcarse tres momentos más o menos
diferenciados. El primero, denominado por Daniel Stufflebeam212, como
la edad de la inocencia, corresponde en los Estados Unidos al período
inmediatamente posterior a la posguerra, en donde se realiza en medio
de una crisis económica y social una gran expansión de servicios
educativos, de vivienda y salud sin mucho interés en determinar los
resultados de dichas acciones por parte de las autoridades. Durante este
período la evaluación recibió como insumo el avance en la producción
de técnicas evaluativas y modelos cuantitativos pero permaneció
restringida a iniciativas locales, orientada hacia la educación y financiada
mediante patrocinios privados o con presupuestos de los distritos
escolares. Se observa la carencia de una orientación evaluativa desde el
alto gobierno como parte de sus políticas y no existe una definición clara
sobre su uso y utilización de los resultados. Un segundo momento,
corresponde al desarrollo de los programas de guerra contra la pobreza
y de la denominada “gran sociedad”, por parte de los presidentes
Kennedy y Johnson, a partir de la década de los 60, caracterizados por
la aplicación de gran cantidad de fondos en procesos sistemáticos de
intervención social que buscaban transformar y reformar la sociedad.

La evaluación aparece como un instrumento importante, patrocinado por

el gobierno, para realizar investigación social que permitiera diseñar los
programas, determinar el logro de objetivos resultados y obligara a las
instituciones receptoras de fondos (distritos escolares, hospitales) a
rendir cuentas sobre su utilización. El gobierno reglamentó los requisitos
que debían cumplir las evaluaciones de sus programas y al ser
aplicados, se generó la necesidad ampliar el alcance de la misma y de

210 CAMDESSUS, Michel. Worldwide Crisis in the Welfare State: What next in the Context of
Globalization? Address by Michel Camdessus. Managing Director of the International Monetary
Fund at a seminar organized by Observatoire Chrétien des Réalités Economiques. Paris, France,
October 15, 1998. En Web: www.imf.org/external/np/speeches/1998/sp98ind.htm

211 PATTON, Michael Quinn. Op. cit., p 15 - 18.

212 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Op. cit., p. 35

114
avanzar en el desarrollo de nuevos métodos que permitieran salvar las
dificultades metodológicas existentes, particularmente ocasionadas por
la disparidad de contextos, que hacían difícil aplicar pruebas y métodos
estandarizados. Esto generó un gran repunte metodológico y el
desarrollo de complejos estudios evaluativos patrocinados por el
gobierno y el congreso, así como la Oficina General de Contabilidad.

En Europa, el desarrollo de la evaluación fue desigual. Tanto Suecia

como Alemania Occidental, (y Canadá en América del Norte) adoptaron
la evaluación de políticas de manera temprana213. En Suecia, por
ejemplo, la evaluación se adoptó desde los años 50, aunque poseía
antecedentes en los años 30. Al parecer, la nación desarrolló acuerdos
estables con relación a las metas del desarrollo por lo que pudo
concentrarse en los procesos y en la determinación de los métodos para
alcanzarlas, en gran medida debido a la existencia del Sistema de
Comisiones Sueco, que es una tradición desde el siglo 17. En ellas, se
prepara cualquier asunto político de interés, y entre los años 60 y 70 se
realizaron más de 300 comisiones anuales214. La evaluación se
desarrolló paralela al crecimiento del gobierno y orientada hacia sectores
representativos y grupos de interés en las reformas.

En Dinamarca, durante este período la planeación de políticas estuvo

marcada por el uso de estadísticas, e investigación social cuantitativa, lo
que generó la creación del SFI (Instituto Nacional Danés para la
Investigación Social), el cual se especializó en la investigación de
problemas sociales para desarrollar reformas políticas y legislación
especial. La orientación era básicamente hacia la planeación de las
reformas y no hacia la determinación de los efectos de las políticas215.

En Francia, la evaluación de políticas no aparece en escena de manera

apreciable hasta los años 70. Jean Pierre Nioche216 menciona por esa
época, esfuerzos del Instituto Nacional de Salud y de Investigación

213 FURUBO Jan-Eric, SANDAHl Rolf. Some notes on evaluation in Sweden. Publicado en Web por
European Evaluation Society – EES - Newsletter.
http://www.europeanevaluation.org/newslett/newslett.htm
2002.

214 AHLENIUS, Inga-Britt. Auditing and Evaluation in Sweden. En: CHELIMSKY, Eleanor;
SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 81 y subs.

215 HANSSON, Finn. Critical comments on evaluation research in Denmark. En: CHELIMSKY,
Eleanor; SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 177.

216 NIOCHE, Jean Pierre. De la evaluación al análisis de las políticas públicas. Traducción de
Carlos Salazar. Bogotá: Universidad Javeriana.. 1996. Mimeo.

115
Médica en la evaluación de aspectos de tránsito, del Ministerio de
trabajo en la preparación de un balance social de empresas privadas
sobre condiciones de trabajo, entre otros. En esta década se realizaron
solamente 36 evaluaciones217.

En los países de América Latina, la evaluación durante este período no

fue una práctica extendida en los gobiernos. Se puede mencionar la
aplicación de evaluaciones externas presionadas por los organismos
multilaterales (BID, Banco Mundial) para rendir cuentas sobre créditos
desembolsados u Organizaciones Voluntarias Privadas (OVP´s –
ONG´s) internacionales que desarrollaban aparatos evaluativos para
medir sus operaciones en estos países. Sin embargo, es importante
anotar que las organizaciones educativas y de desarrollo ejercieron
prácticas evaluativas de micro nivel con comunidades, como parte de la
aplicación de procesos participativos de planificación comunitaria, con
una fuerte orientación organizativa y concientización social.

El Estado de bienestar, como período histórico ha sido objeto de gran

atención y estudio por parte de la ciencia política, en particular por su
riqueza como fuente para el análisis de las actuaciones del Estado
moderno en la sociedad218. En el análisis histórico, se refleja que el
período de auge y expansión de las reformas sociales e
intervencionismo estatal, comenzó a reducirse y entrar en crisis hacia
los años 80 con críticas desde las filas neo marxistas y los denominados
neo conservadores,219 dando origen a lo que se ha llamado de manera
genérica como Estado de mercado, el cual ha tenido como efecto la
reducción del tamaño del Estado y la disminución de su ámbito de
acción, asignando al mercado un rol preponderante en el desarrollo de la
sociedad.

La segunda interpretación, de la expresión Estado de bienestar, que

aparece en la literatura tiene que ver con aquella dimensión del
bienestar que todo Estado (independiente de su orientación política,
económica o administrativa) debe promover en la sociedad. Esta
dimensión, parte del hecho de reconocer que una de las funciones
básicas del Estado es facilitar el mejoramiento de la calidad de vida de
sus ciudadanos, en términos de equidad y justicia. La justificación para
esta dimensión del Estado se ha construido a partir de argumentos de

217 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 211.

218 Ibid. p. 19 y subs.

219 Ibid. p. 34 y subs.

116
carácter humanitario, religiosos, de interés común, democrático y de
beneficio social220. En esta línea de pensamiento, todo Estado liberal es
de bienestar, en la medida en que hace parte de su razón básica de ser.

Aparece aquí el sentido de la política social, como las políticas que el

gobierno usa para asegurar el bienestar en la sociedad, las cuales
incluyen los denominados servicios sociales tales como administración
de salud, seguridad social, educación, empleo, vivienda; la acción contra
problemas sociales tales como el crimen, el desempleo, la salud mental,
tercera edad, atención y protección a discapacitados y finalmente, los
problemas relacionados con genero, pobreza, equidad, justicia social. El
Estado juega aquí un rol de carácter redistributivo en tres dimensiones:
los servicios sociales que tienen que ver con la protección directa del
Estado, la transferencia de recursos mediante impuestos que se aplican
a subsidios, transferencias e incentivos y por último, una dimensión
ocupacional que es aplicada por la industria mediante acciones de
protección al trabajador, los servicios extensivos a las familias, las
primas de beneficio etc221.

El Estado puede ejecutar esta dimensión del bienestar de diversas

formas, dando origen a interpretaciones sobre funcionamiento bajo
lógicas que relacionan el papel del mercado, del Estado, la familia y el
sector voluntario privado222. Particularmente Gosta Esping-Andersen223,
identifica tres: el socialdemócrata o institucional, el corporativo o
conservador y el liberal o residual224.

Modelo socialdemócrata o institucional: este modelo es característico

de los países escandinavos como Suecia, con alta provisión social por
parte del Estado. Su unidad social básica es el individuo y el Estado se
financia por medio de impuestos que son convertidos en servicios

220 SPICKER, Paul. An Introduction to social Policy. Robert Gordon University. En Web:
http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/ 2002

221 SPICKER, Paul. Ibid.

222 Clasificaciones como la de Esping-Andersen.

MATA, Carles Ramió: Los problemas de implantación de la nueva gestión pública en las
administraciones públicas latinas: modelo de estado y cultura institucional. En: Revista del CLAD.
Reforma y Democracia. Venezuela. No 21. 2001. p . 78.

223 ESPING-ANDERSON, G. Los tres mundos del estado de bienestar, Valencia, Ediciones Alfons
el Magnànim. 1993. Citado por: MATA, Carles Ramió: Los problemas de implantación de la nueva
gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de estado y cultura institucional.
En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Venezuela. No 21. 2001. p . 88

224 MATA, Carles Ramió: Op. cit., p. 86.

117
sociales con carácter universal. No existe prestación de servicios
sociales por parte del mercado y se busca simetría social por medio de
la redistribución estatal.

Particularmente en Suecia, la tradición evaluativa es muy amplia225, y en

la década de los 60 fue utilizada por la social democracia para consolidar
sus programas sociales226, y construir el Estado de bienestar227. Durante
esta época (igual que en los Estados Unidos), se promovió el uso de
métodos cuantitativos de investigación y experimentación social, como
mecanismos de decisión sobre los programas, con énfasis en el estudio
de los efectos de las políticas, existiendo un fuerte consenso alrededor
de las metas. Para tal fin se realizaron e institucionalizaron programas
evaluativos para las distintas comisiones legislativas y del gobierno. La
evaluación, a través de las comisiones contribuyó a desarrollar las
reformas sociales e introducir conocimiento en las decisiones políticas.

Actualmente la evaluación se orienta al rediseño del Estado y el

mejoramiento de sus niveles de eficiencia, aportando a la comparación
de políticas y programas con el objeto de decidir las opciones más
convenientes desde el punto de vista costo – beneficio, en lo que
constituye una clara reorientación que busca conjurar el déficit fiscal que
dejó la época del bienestar228. Se genera un gran volumen de reportes
evaluativos, a través del sistema de comisiones y la Oficina de Auditoria
nacional Sueca (RRV), los cuales son reproducidos a una gran cantidad
de entes privados y oficiales para comentarios (agencias, grupos de
interés)229.

En Noruega, existe una tradición evaluativa fuerte enfocada en las

funciones y efectos de la política gubernamental. Sin embargo, hacia los
años 80 se establecieron reformas para mejorar el desempeño del
gobierno, los cuales incluían sistemas de monitoreo y evaluación con el

225 AHLENIUS, Inga-Britt. Auditing and evaluating in Sweden En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH,
William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 80 y subs.

226 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 27.

227 AHLENIUS, Inga-Britt. Auditing and evaluating in Sweden. En: CHELIMSKY, Eleanor;
SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 80 y subs.

228 AHLENIUS, Inga-Britt. Auditing and evaluating in Sweden. En: CHELIMSKY, Eleanor;
SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 83 - 84.

229 FURUBO, Jan-Eric, SANDAHL, Rolf. Some notes on evaluation in Sweden. Publicado en Web
por European Evaluation Society –EES - Newsletter.
http://www.europeanevaluation.org/newslett/newslett.htm 1996.

118
objeto de determinar costos y efectos de las políticas públicas. En 1985
se implementó un modelo de gobierno por metas y resultados, y en
1996 una reforma al sistema de administración presupuestal. La
evaluación dentro de este nuevo proceso de reforma del Estado se ha
reorientado hacia la el mejoramiento de la administración, generándose
gran cantidad de información de manera descentralizada en las distintas
comunas, ministerios, departamentos, parlamento y Oficina general de
Auditoria230.

Modelo corporativo o conservador231: denominado también modelo

continental europeo, es de orientación demócrata cristiana y centra su
funcionamiento en la responsabilidad familiar y en el trabajo. Es el
modelo representativo de países como Francia, Alemania, Austria e
Italia, en los cuales se mezcla la provisión estatal con la acción del
mercado. El Estado provee mediante las contribuciones de empresarios
y trabajadores, a través de un sistema de seguridad social, controlado
por el gobierno, sindicatos y empresarios, mientras que el mercado tiene
asignado la función de generación de empleo, siendo el trabajo el medio
por el cual se consiguen todos los derechos, y el Estado actúa sólo en
caso de imposibilidad para laborar. Constituye además, una sociedad
fuertemente estratificada gracias la vinculación de los derechos sociales
a la clase y estatus social, con alto grado de corporativismo, así como
existen prácticas consensuadas entre los distintos agentes económicos
con el objeto de definir la política social.

La evaluación de las acciones gubernamentales, a excepción de

Alemania, no ha tenido una práctica institucional tan fuerte como en
Estados Unidos e Inglaterra, y ha sido tradicionalmente ejercida a partir
del control social que ejercen los distintos grupos de presión, la prensa,
asociaciones de consumidores, y los funcionarios de control del

230 RAGNHILD, φvrelid, (Director del Depto Público de Oslo). Evaluation in Norway. Publicado en
Web por European Evaluation Society –EES - Newsletter.
http://www.europeanevaluation.org/newslett/newslett.htm 1997

231 Se distingue también un cuarto grupo de países que constituyen lo que se ha llamado el modelo
europeo “mediterráneo”, y que tienen como característica común el tener ascendencia latina. Estos
países se caracterizan por poseer un modelo híbrido no claramente institucionalizado, con influencia
católica. Su unidad básica es la familia que actúa como agente redistributivo. El estado protege a la
familia y existe concentración de funciones por parte del estado, auque con niveles de gasto social
relativamente bajos. En este grupo se ubican España, Portugal, y América Latina.
MATA, Carles Ramió: Los problemas de implantación de la nueva gestión pública en las
administraciones públicas latinas: modelo de estado y cultura institucional. En: Revista del CLAD.
Reforma y Democracia. Venezuela. No 21. 2001. p . 91.

En estos países no existe tradición de práctica evaluativa, encontrándose actualmente en

formación.

119
Estado232. El uso de la evaluación está relacionado directamente con el
diseño de políticas, intervenciones sociales y proyectos, así como la
decisión sobre la continuidad de las mismas, más que hacia el control
del gasto o de las acciones mismas, el cual depende en estos países
mas que todo del cumplimiento de normas existentes las cuales son
auditadas por oficiales del Estado.

En Alemania, la evaluación de políticas se introdujo por los años 60

como herramienta analítica de diseño e implementación de las políticas.
Su inicio estuvo influenciado por el boom de las reformas en los Estados
Unidos, los experimentos sociales (Campbell) y la toma del poder por
los socialdemócratas en 1969, quienes institucionalizaron una política de
expansión del Welfare, basada en el modelo neo-keynesiano. En este
proceso la evaluación fue una herramienta clave del gobierno, enfocada
a orientar las reformas. La evaluación se desarrolló tanto en el nivel
central como en las municipalidades, y los ministerios comenzaron a
encargar evaluaciones233 en sus ámbitos de acción. Este período
enraizó la evaluación en el sistema de diseño de políticas de la
República Federal, lo que se refleja en su continuidad con el gobierno de
los demócratas cristianos a partir del 82. Entre los años 70 y 80 la
evaluación se enfocó hacia el desarrollo económico, el mejoramiento
tecnológico y el mercado laboral. A partir de los 90’s se reorienta para
mejorar el desempeño y la eficiencia del sector público.

En Francia, la evaluación posee especificidades propias que la conciben

como un proceso incremental, no racional, dirigido a monitorear y
generar conocimiento en un contexto de complejidad, más que como
herramienta para asignar recursos. Sin embargo, la primera iniciativa de
evaluación de políticas se lanzó en 1960, denominada RCB
(Rationalisation des Choix Budgeteaires), con una orientación técnica de
planificación, siendo abandonada en 1983. En 1990 la ley creó un
mecanismo de evaluación interministerial, para promoverla como
herramienta permanente de la acción gubernamental. Se creó el Comité
Interministerial de Evaluación, para revisar periódicamente las políticas
públicas a alto nivel cuyos resultados son publicados. En el nivel
regional, la evaluación se ha desarrollado más significativamente que en

232 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 197.

233 WOLLMANN, Hellmut. (Profesor de admón. Pública de la Facultad de Ciencias Sociales de la

Universidad de Berlín). Evaluation in Germany. Publicado en Web por European Evaluation Society
–EES - Newsletter. http://www.europeanevaluation.org/newslett/newslett.htm 1997

120
el nivel central, contribuyendo a la evaluación de las políticas de
descentralización.234

Actualmente, en Europa, existe un inusitado auge por el uso y la práctica

evaluativa, particularmente a partir de la puesta en marcha de la Unión
Europea, y es promovida como una práctica que fortalece la democracia
en las naciones y la sociedad civil, y contribuye al mejoramiento de las
instituciones públicas235, existiendo una clara orientación hacia la
evaluación de políticas económicas, agrícolas, ambientales, sanidad,
educación, programa de cooperación internacional e investigación. Los
programas evaluativos han sido utilizados como una herramienta
importante para el establecimiento de las políticas de integración y su
puesta en marcha.

Modelo liberal o Residual: este modelo incluye a países como Estados

Unidos, Canadá y Australia, en donde existe el mercado como base del
liberalismo económico y el individuo es la base del Estado. Este posee
un papel asistencial muy bajo, y se enfoca en grupos específicos de la
población, bajo un concepto bastante cercano al de la caridad. Por esto
Esping-Andersen sostiene que este modelo divide a la sociedad en dos
poblaciones: donde están los beneficiarios de la protección social, los
cuales son los que tienen la riqueza acumulada, y otro sector en donde
se ubica la población con un bienestar social no muy bien identificado
gracias a su limitación al acceso de los medios de producción. Este
modelo ha inspirado el nacimiento y desarrollo de la denominada “nueva
administración pública” (New Public Management), con resultados
bastante difundidos en términos de aumento de la eficiencia del servicio
público a partir de la aplicación de técnicas de administración privada y
mediante la aplicación de una filosofía que considera al ciudadano como
un consumidor que debe ser satisfecho en términos de calidad y
eficiencia; igualmente el modelo utiliza la privatización como una
estrategia para mejorar la prestación de los servicios públicos y reducir
por consiguiente el tamaño del Estado.

La “nueva administración pública” enfatiza en la medición del

desempeño institucional y la evaluación236 en estos países actualmente

234 AMBROIS, Pascale. (Consultor). Evaluation in France. Publicado en Web por European
Evaluation Society –EES - Newsletter. http://www.europeanevaluation.org/newslett/newslett.htm
1197

235 Evaluation. Journal of theoria, research and practice. Vol 5. No 4. 1 Oct 1999. Sage
Publications. UK. p. 503

236 Es necesario aclarar que se hace mención a los modelos vigentes en la actualidad tanto en
Estados Unidos como en el Reino Unido, particularmente a partir de los gobiernos conservadores

121
es útil para determinarlo, mediante el contraste con indicadores
previamente establecidos, e incluso se utiliza como herramienta para
legitimar la desaparición de ciertos programas públicos estatales237. A
través de la evaluación y sus resultados, se asignan presupuestos tanto
a programas como a entidades públicas, se proveen reportes
comparativos del desempeño de los servicios públicos dirigidos a los
usuarios238, y se utiliza como herramienta de planificación y fijación de
metas institucionales. Su carácter es el de “rendición de cuentas239” en la
gestión institucional por parte de los funcionarios públicos y es pieza
fundamental en el proceso de “reinvención del gobierno”. Este modelo
será tratado en mayor detalle en la siguiente sección.

5.2 LA EVALUACIÓN EN EL ESTADO DE MERCADO

Siguiendo la misma estructura descriptiva que se realizó en el aparte
sobre el Estado de bienestar, el Estado de mercado se puede analizar
bajo dos perspectivas: como período histórico o como modelo de
bienestar enfocado en el mercado.

El primero corresponde al momento a partir del cual se manifiesta una

ruptura con respecto al Estado de bienestar, particularmente en Estados
Unidos y Europa (seguidos posteriormente por los países
subdesarrollados) hacia la mitad de la década de los 80, ante el peso
económico que representó el crecimiento del Estado y la creciente
inversión social, conjuntamente con la evidencia de sus niveles de

de Ronal Reagan y Margaret Tatcher y la aparición del denominado “New Public Management”, que
privatizó y recorto muchos de los servicios estatales asistenciales. En estos países en mayor o
menor grado hubo estado de bienestar, posterior a la segunda guerra mundial, período en el cual la
evaluación cumplió roles asociados con las políticas de provisión de servicios, las cuales han sido
descritas al reseñar la génesis y desarrollo de la teoría evaluativa.

237 FISHER, Frank. Op. cit., p. 5.

238 CHELIMSKY, Eleanor. The coming Transformations in evaluation En: CHELIMSKY, Eleanor;
SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 7.

239 “Accountability”

122
ineficiencia240, lo cual dio origen a procesos de reforma del Estado,
centrados inicialmente en el problema de su tamaño241.

Las críticas al Estado de bienestar, provinieron de argumentos filosóficos

y políticos que clamaban por el establecimiento de sistemas
competitivos, fundados en el mercado y la propiedad para garantizar la
libertad y democracia (Hayek, por ejemplo), así como económicos
liderados por las escuelas neoliberales fundamentados en relacionar la
crisis económica con los grandes gastos del Estado, la corrupción, su
ineficiencia242, y resaltando la incapacidad del Welfare State para
eliminar los problemas sociales y particularmente la pobreza. De esta
forma, el mismo Estado de bienestar sería culpable de su quiebra y por
lo tanto, se pondría en peligro el sistema de seguridad social243
existente.

En este escenario, en primer lugar y de manera enérgica los Estados

Unidos (gobierno de Reagan), Gran Bretaña (Margaret Tatcher), y Nueva
Zelanda, y después con algún desgano los países de Europa
Continental, iniciaron ajustes y reformas del Estado en mayor o menor
grado, los cuales incluyeron procesos de reducción su tamaño,
privatización de servicios públicos, desregulación, descentralización,
mejoramiento de la administración pública, recorte de los gastos sociales
por el gobierno, reformas fiscales y presupuestales, reformas a los
sistemas pensionales y de seguridad social, así como reducción de las
barreras de mercado entre otros aspectos244.

240 El Fondo Monetario Internacional, consideraba que existían dos tipos de costos inherentes al
Welfare State: el costo de la provisión de servicios y el costo de la pérdida de eficiencia económica
asociada con ciertos servicios que desmotivan la búsqueda de empleo.
CAMDESSU Michel s. Worldwide Crisis in the Welfare State: What next in the Context of
Globalization? Address by Michel Camdessus. Managing Director of the International Monetary
Fund at a seminar organized by Observatoire Chrétien des Réalités Economiques. Paris, France,
October 15, 1998. www.imf.org/external/np/speeches/1998/sp98ind.htm

241 GUERRERO, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México: Universidad Autónoma de
México. Fac. de Ciencias Políticas y Administración Pública. 1999. p 19.

242 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 34 y subs

243 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 33

244 El FMI, llamaba la atención a finales de los años 90´s en como la globalización y la demografía
eran retos fundamentales para los estados del bienestar. La primera porque presionaría para bajar
barreras de protección y aumentar productividad, y la segunda por cuanto generaría cargas
pensionales y de protección muy difíciles de sostener en las condiciones actuales de seguridad
social.
CAMDESSUS, Michel. Worldwide Crisis in the Welfare State: What next in the Context of
Globalization? Address by Michel Camdessus. Managing Director of the International Monetary
Fund at a seminar organized by Observatoire Chrétien des Réalités Economiques. Paris, France,
October 15, 1998. www.imf.org/external/np/speeches/1998/sp98ind.htm

123
La segunda forma de ver el Estado de mercado corresponde al concepto
de bienestar dentro del modelo liberal-residual (tercer modelo de Estado
de bienestar descrito en el aparte anterior), basado en el esfuerzo
individual, en el cual el mercado juega un rol preponderante en su
consecución y el Estado se limita a proveer protección exclusivamente
para grupos vulnerables de la población. En esta perspectiva, el Estado
liberal de mercado es una propuesta para asegurar el bienestar de la
ciudadanía, basado en el esfuerzo individual, sin ser evidente una
propuesta de redistribución de riesgos por cuanto es el ciudadano el que
debe proveérsela245.

La necesidad de reformas y cambios en el aparato organizativo del

Estado y las experiencias con mayor o menor éxito, dieron origen al
concepto de Nueva Gerencia Pública (NGP), termino acuñado en el
Reino Unido y Australia246, para aglutinar en el nuevo contexto, el
estudio académico sobre la gerencia del gobierno y los cambios en su
organización247. Bajo este nombre se agrupan muchas corrientes que
promueven diferentes paradigmas tales como la privatización, la
desregulación, la agencialización, la externalización de servicios
públicos, la participación ciudadana etc248. La NGP se presenta como un
argumento administrativo, que provee un punto de vista sobre el diseño
organizacional en el gobierno, compuestos por una serie de sub
argumentos, todos ellos en dirección a unos valores administrativos
orientados al desempeño eficiente de tareas, la honestidad y justicia y la
adaptabilidad; también como una filosofía administrativa acerca del clima
de opinión para el establecimiento de una agenda de gobierno249. A

245 MATA, Carles Ramió: Op. cit., p . 89.

246 El origen del concepto más citado corresponde a HOOD, Christopher (1991) “A Public
Managemente for all seasons? En: Public Administration, 69: 3 –19. Otra obra clave para el
movimiento de la NGP, fue el texto de OSBORNE y GAEBLER en 1992, “Reinventando el
Gobierno”. Citado en BARZELAY, Michael: La nueva gerencia pública. Un ensayo bibliográfico para
estudiosos latinoamericanos (y otros). En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Venezuela.
No 19. 2001. p . 1 y subs.

247 BARZELAY, Michael: La nueva gerencia pública. Un ensayo bibliográfico para estudiosos
latinoamericanos (y otros). En Revista del CLAD – Reforma y Democracia. No 19. Venezuela. 200.
Pag 9.

248 MATA, Carles Ramió: Op. cit., p . 80

249 Hood & Jackson, plantean los elementos doctrinarios de la Nueva Gerencia Pública:
Utilice una burocracia pública independiente
Utilice una organización privada/independiente
Utilice la delegación/un jefe/jerarquías diferenciadas
Separar la especialidad e “políticas” y de “administración”

124
manera de ejemplo, algunos de los principios de la nueva administración
pública en el Reino Unido son: enfoque en productos en vez de insumos,
manejo por metas y no por reglas ni regulaciones, redefinición de
clientes como consumidores, autoridad descentralizada, uso del
mercado en vez de los mecanismos burocráticos, catalización de los
sectores público, privado y voluntario, empoderamiento de los
ciudadanos e introducción de finanzas privadas250 251.

Como todo modelo popularizado, la NGP presenta diferencias profundas

entre sus propuestas teóricas y su aplicación práctica, lo que se
evidencia al verificar su implantación indiscriminada y
descontextualizada en muchos países latinoamericanos252.
Efectivamente, en el nivel teórico una de las más populares e influyente
corrientes de la NGP, la “reinvención del gobierno253”, plantea que no
pretende cambiar el sistema político, ni es sinónima de reducción
automática, privatización, búsqueda de eficiencia sin eficacia, ni
aplicación de prácticas de reingeniería o control de calidad en sí

Decidir con discrecionalidad

Suministrar múltiples fuentes / entre organizaciones
Suministro de múltiples fuentes / en el interior de las organizaciones
Preferencia por habilidades administrativas / gerenciales
Contratación externa / para el campo
Promoción con base en el mérito /juicio de los jefes
Preferencia por el trabajo pagado / variable / pago por resultados
Limitar la permanencia en el cargo / por remoción /despido
Tener una estructura multiforme
Control mediante métodos comerciales
Control mediante medidas de resultados
HOOD, Christopher, y JACKSON, Michael (1991) “Administrative Argument”. Adershot, Hants.:
Dartmouth. 1991. Citado por: BARZELAY, Michael: La nueva gerencia pública. Un ensayo
bibliográfico para estudiosos latinoamericanos (y otros). En: Revista del CLAD – Reforma y
Democracia. No 19. Venezuela. 2000. Pag 55.

250 MAUHOOD, Caroline. Performance Measurement in the United Kingdom (1985-1995). En:
CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p
135. Traducción libre.

251 OSPINA, Sonia. Op. cit., p 94.

252 Carlos Mata Ramió, sugiere que la ascendencia del New Public Management, lo liga
directamente con la cultura anglosajona, y su aplicación se facilita en países con modelos de estado
debidamente consolidados y consensuados a nivel social, tales como el Social Demócrata (Suecia),
Corporativista (Alemania) y Residual (Reino Unido). Su aplicación en países latinos se dificulta,
entre otras razones, por cuanto en estos no ha existido un acuerdo social sobre el modelo de
estado.
MATA, Carles Ramió: Op. cit., . 93.

253 Denominada así por el libro del mismo nombre, publicado por Osborne y .....en 19.., el cual se
convirtió en manual de cabecera del gobierno Clinton y un clásico entre académicos y consultores
del estado a nivel mundial.

125
mismas; y reconoce las diferencias entre el sector público y privado254.
Propone encontrar un equilibrio adecuado que redunde en mejorar la
eficacia, eficiencia y adaptabilidad, aplicando criterios de tipo
empresarial255. La necesaria flexibilización y adecuación al contexto que
requiere esta corriente se aprecia en las diferencias existentes en las
estrategias adoptadas para reformar al Estado en el Reino Unido y en
Francia. En el primero se aplicó la reforma con el ciudadano como
paradigma, de manera enérgica, rápida y orientada hacia la rendición de
cuentas por parte del funcionario, mientras que en Francia se optó por
una estrategia de cambio gradual, incremental, centrada en el trabajador
público y orientada a reconocer su trabajo256.

Para la NGP, la evaluación adquiere una dimensión relevante, que

cambia su sentido y uso, aunque no los métodos y enfoques evaluativos,
que más o menos son los mismos que se venían utilizando desde
tiempo atrás.

La evaluación fue tradicionalmente una disciplina de tinte “social”,

orientada a “reformar la sociedad”, proveyendo conocimiento para
diagnosticar la problemática social, diseñar políticas y programas, hacer
seguimiento (monitoreo) y evaluar resultados siempre con la intención
de mejorar las condiciones sociales, lo cual le daba un referente externo,
en la cual el gobierno era “el evaluador” principal y cuyo rol no estaba en
tela de juicio, por cuanto se consideraba como el agente de cambio. La
sociedad por su parte, era vista de manera global, con criterio de
comunidad y no fragmentada. Es decir, en términos de desarrollo social,
el Estado era una especie de constante que operaba a la variable
sociedad mediante sus políticas. Bajo la NGP, la discusión se desplaza
desde el terreno del desarrollo social como objetivo primario y externo,
hacia cómo reformar al Estado para que se generen resultados que
satisfagan al ciudadano como individuo y cliente del Estado. La
suposición implícita, trasladada del individualismo liberal, es que la suma
de satisfacciones de cada ciudadano generará bienestar, al permitir que

254 OSBORNE, D; PLASTRICK, P. La reducción de la burocracia. España: Ed, Paidós. 1998. p.

31.

255 El concepto de gobierno empresarial, no se refiere en teoría a trasladar la empresa privada al

sector público, sino a la aplicación de criterios empresariales que permitan, por ejemplo, flexibilidad
para trasladar fondos de un área menos productiva a otra de mayor productividad, innovar
permanentemente para mejorar, concentrarse en el logro de resultados etc.

256 TROSA, Sylvie. Public Sector Reform Strategy: A giant leap or a small setp?. En: MAYNE, John
; ZAPICO-GONI, Eduardo (editores). Monitoring performance in the public sector. USA: Transaction
publishers. 1999. p. 101.

126
cada cual busque la mejor opción para sus intereses individuales. La
evaluación en este contexto, es pieza fundamental para reformar al
Estado, hacer seguimiento de su desempeño, evaluar los resultados,
medir las expectativas y el nivel de satisfacción del ciudadano, y exigir
rendición de cuentas al gobernante o funcionario público.

La gerencia por resultados, diseñada y aplicada desde tiempo atrás en

el sector privado, es uno de los elementos centrales de la NGP. Las
agencias de gobierno, bajo este esquema deben definir objetivos a
lograr y comprometerse con resultados a lograr para cada vigencia fiscal
o presupuestal. Estos compromisos, que se protocolizan en planes o
acuerdos intergubernamentales constituyen los ejes orientadores del
trabajo de las agencias, así como también los parámetros para evaluar
sus logros y los de sus funcionarios. Bajo este esquema, los recursos
son asignados en función de las prioridades establecidas, y el manejo
presupuesto se convierte en un elemento crucial de gerencia, el cual
debe ser monitoreado y controlado permanentemente. En teoría, el
modelo propone la asignación de presupuestos para cada vigencia
fiscal, desde el alto gobierno a las respectivas agencias, en función de
los resultados obtenidos en el período anterior y las metas propuestas
para el siguiente.

La administración por resultados es un modelo económico de

“agenciamiento”, en el cual el principal “subcontrata” y delega en un
“agente” para realizar determinadas funciones mediante un acuerdo
previamente estipulado. El ciudadano puede oficiar de principal frente al
gobierno central, y este a su vez se convierte en principal frente a las
distintas agencias ejecutoras257. Como se observa, el mecanismo
promueve la competencia por recursos en cada uno de los niveles del
gobierno.

A pesar del actual auge del modelo este tiene fundamentos económicos
en el institucionalismo. Por su parte, la teoría de la evaluación de
programas se encontraba muy cercana al tema, por cuanto la orientación
hacia la medición de resultados, la evaluación por objetivos, los modelos
costo-beneficio y los modelos experimentales, han sido relevantes en el
campo evaluativo y basaban los juicios en la medición de cambios y
logros observables en los programas y las instituciones. En 1983 Joseph
Wholey afirmaba:

257 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 31.

127
 “...el gobierno necesita un tipo de administración especial,
administración orientada a los resultados”, dirigida a
producir mejoramientos demostrables en el desempeño y
resultados de las agencias del gobierno y los programas.
Así como usamos el termino, la administración orientada a
los resultados es el uso propuesto de recursos e
información para lograr progreso medible hacia los efectos
258
objetivos relacionados a las metas del programa”

La evaluación del desempeño259, es por lo tanto una herramienta crítica

para diseñar los planes estratégicos de cada agencia, sus metas de
largo plazo, los planes de desempeño anual, las metas presupuestales,
los reportes de desempeño y de resultados; todo esto con el propósito
de mejorar el servicio, la satisfacción del cliente y ante todo la confianza
en el gobierno260. En el ámbito de la reforma del sector público como
proceso de mejoramiento general de la administración, se plantea que
esta requiere de eficaces sistemas de monitoreo y evaluación los cuales
a diferencia de las décadas anteriores, deben estar centrados en los
clientes, la medición del desempeño, la rendición de cuentas y la
tecnología de información261. Como se observa, aunque el sentido y uso
de la evaluación cambia, se recuperan los enfoques postpositivistas con
métodos cuantitativos de medición, los cuales han sido tradicionalmente
defendidos por la escuela de sistemas y la investigación experimental,
así como los modelos de evaluación económicos.

La gestión por resultados, al aplicarse de manera integral al gobierno,

promueve el establecimiento de sistemas nacionales de evaluación de la
gestión pública. Estos no son realmente nuevos en el panorama del
desarrollo internacional, y han sido sugeridos desde hace varias
décadas por agencias internacionales de desarrollo y organismos
multilaterales para los países, aunque con énfasis en la planificación y
evaluación del desarrollo social; a comienzos de la década de los 90 el
banco mundial reportaba que cerca de 100 países en desarrollo habían

258 WHOLEY, Joseph. Evaluation and effective public management. Boston: Little, Brown. P. 11.
Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 234. Traducción
libre.

259 En la literatura en inglés se conoce como “performance monitoring” o “performance evaluation”

260 WHOLEY, Joseph. Trends in performance measurement. En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH,
William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. Op. cit., p 124.

261 MAYNE ; ZAPICO-GOÑI. Effective performance monitoring: a necessary condition for public
sector reform. Pag 11 a 17. En: MAYNE, John ; ZAPICO-GONI, Eduardo (editores). Monitoring
performance in the public sector. USA: Transaction publishers. 1999. p. 11 – 17.
.

128
iniciado algún sistema de monitoreo y evaluación de sus actividades,
dirigidos principalmente a proyectos y programas sociales262. Ahora, bajo
el nuevo enfoque, los sistemas de evaluación se amplían para
extenderse a medir el desempeño del gobierno en sus distintos niveles,
no sólo en lo relacionado con programas sociales, sino con la evaluación
de las instituciones que lo conforman.

Los sistemas de seguimiento y evaluación de la gestión pública se

conciben como sistemas orientadores de la gestión pública y de
rendición de cuentas en los distintos niveles de la administración,
inspirados en los modelos de planeación estratégica desarrollados en
las organizaciones privadas. Visto el gobierno como un gran sistema,
estos identifican generalmente entre tres y cuatro niveles de acción263. El
primero corresponde al gobierno como sistema global que está
conformado por una agregación de instituciones, encontrándose
representados por el alto gobierno como orientador y gran responsable
de las políticas y sus resultados. En este nivel se definen objetivos
nacionales alrededor de los problemas que se desean atacar y se
definen las grandes políticas. Un mecanismo de medición debe
monitorear permanentemente el avance hacia los objetivos y medir la
magnitud de los problemas.

El segundo nivel corresponde a las agencias de gobierno como

organizaciones con una misión y objetivos institucionales que delimitan
su campo de acción y les priorizan el tipo de problemas sociales que
deben abordar. Con base en sus propios sistemas de medición,
establecen objetivos, planes y se comprometen con resultados. La
organización y sus responsables son evaluados a partir del logro de los
planes y objetivos propuestos de manera global.

El tercer nivel corresponde a los programas sociales y de acción que se

desarrollan en las organizaciones, muchos de los cuales son
interinstitucionales y definen sus propios objetivos a partir de los
objetivos y políticas definidas en el primer y segundo nivel, por lo que
son muy sensibles a las decisiones de alto gobierno que generalmente
definen estrategias y formas de alcanzar los logros. Estos programas
son evaluados mediante los sistemas tradicionales de evaluación de
resultados, aunque con énfasis en el costo / beneficio.

262 VALADEZ y BAMBERGER. Op. cit., p. 5.

263 OSPINA, Sonia. Op. cit., p 102.

129
 Algunos modelos incluyen un cuarto nivel, que corresponde al
funcionario de cada organización con el objeto de orientar la
denominada gestión de recursos humanos mediante un sistema de
evaluación del desempeño de acuerdo a los resultados obtenidos por
cada empleado.
La implantación de estos sistemas generalmente propone una unidad
central de monitoreo que puede estar ubicada en algún ministerio, o
adscrita a la presidencia de la república264, encargada de administrar el
sistema y evaluar los resultados.

La utilidad de la evaluación en el modelo de mercado no se limita al

establecimiento de sistemas de medición del desempeño en el gobierno.
En la agenda de reforma, sobre todo en los países en desarrollo, existe
la necesidad de evaluar y hacer seguimiento de manera integral a las
políticas de reforma (las cuales hacen parte del primer nivel del sistema:
gobierno integral), tales como la privatización, la descentralización
política y fiscal, la orientación del gasto265, el mejoramiento de la
competitividad del país, las políticas de ajuste fiscal, etc. todos estas,
elementos constitutivos del proceso de reforma del Estado.

La orientación hacia el mercado que plantea la reducción en el tamaño

del Estado y un mayor ámbito de acción de lo privado con el objeto de
aumentar su eficiencia en el logro de objetivos sociales, plantea nuevos
retos para el Estado, nuevas formas de promover el desarrollo social (así
sea desde el ámbito privado) y por supuesto, nuevos retos para la
práctica evaluativa de las políticas y programas de los gobiernos.
Continúa vigente la necesidad de evaluar los resultados de las políticas
sociales en cuanto a la distribución de bienes y servicios, en términos de
calidad, calidad, precio y cantidad266, conjuntamente con el análisis de
las relaciones costo / beneficio. A la par con los requerimientos propios
del modelo de mercado, se abren nuevas inquietudes que surgen de las
tendencias y preocupaciones de la sociedad, al ampliarse el rol de los
derechos y las libertades ciudadanas, tales como los derechos humanos,
la inmigración, el género, la ayuda internacional, el medio ambiente, la
seguridad ciudadana, el comercio internacional, la cultura, la democracia

264 HAUGLI, Nielsen Terje. Establishing Performance Monitoring: The role of the central unit. En:
MAYNE, John ; ZAPICO-GONI, Eduardo (editores). Monitoring performance in the public sector.
USA: Transaction publishers. 1999. p. 33.

265 WIESNER, Eduardo. Op. cit., p. 190. En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH, William. Evaluation
for 21st century. A handbook. USA:.Sage Publications. 1997.

266 Un ejemplo es la necesidad de monitorear y evaluar los logros sociales en términos de

cobertura y calidad del servicio de salud, o educación alcanzados con los proceso de privatización.

130
etc, todas ellas generadoras de políticas y que abren nuevos capos de
acción para la evaluación dentro del Estado.

131
 6 LA EVALUACION Y LA INTERVENCIÓN SOCIAL

La evaluación de políticas trata no solamente de la forma como se

concibe la política sino de los mecanismos que se utilizan para ponerla
en práctica. Estos han sufrido cambios en el tiempo, como producto de
su aplicación y contraste con la praxis en las organizaciones, el cambio
en los modelos de Estado, la ampliación de los conceptos sobre calidad
de vida y los cambios políticos, entre otros, lo que se traduce en nuevas
formas de plantear lo que debe ser la intervención social, incidiendo en
las posturas evaluativas con respecto a las políticas.

Toda política posee de manera intrínseca una teoría del cambio social, y
la forma de concebir el cambio se encuentra implícita en la definición de
los objetivos de la política, la selección de la población objetivo hacia la
cual se dirige, la escogencia de los ejecutores o implementadores y por
supuesto el tipo de política que se debe aplicar267.

6.1 LA TEORÍA DE LA INTERVENCIÓN DESDE LA PERSPECTIVA

DE LA INVESTIGACIÓN SOCIAL.
La teoría de la intervención social tiene sus raíces en los modelos
investigativos clásicos. El modelo clásico de impacto en investigación se
conoce como: cambio como gestión, - del centro a la periferia -, -
investigación – desarrollo – promoción y adopción - (RDDA), el cual
plantea que la investigación pura inicialmente conceptualiza y prueba las
ideas, el desarrollo convierte estas ideas en un enfoque involucrando
materiales o programas que puedan ser usados operativamente, la
diseminación permite dar a conocer el enfoque a las audiencias y la
adopción aparece cuando el enfoque es aceptado como parte de la
práctica268. Este enfoque tradicional en la práctica ha mostrado fallas al
generar concepciones de arriba abajo en el diseño de las intervenciones,
desconociendo las interacciones constantes que se dan en la práctica,
los valores e intereses existentes en el diseño de las intervenciones, y la
práctica incremental de construcción de la realidad social. Su aplicación
conduce a confundir la intervención con el cambio en sí mismo. Este

267 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 96

268 ROBSON, Colin. Real World Research. U.K: Ed. Blackwell. 1993. p. 435 y s.s.

132
modelo absolutamente racional y positivista asume al investigador como
aislado de la realidad, que puede desde su perspectiva construir y
diseñar intervenciones apropiadas las cuales serán exitosas en función
de su valor lógico y causal.

Mirando el cambio como un proceso se han desarrollado enfoques que

lo plantean como un proceso de solución democrática de problemas en
el cual los individuos que sufren las situaciones insatisfactorias, hacen
parte del análisis y participan en la identificación y formulación de las
soluciones. El supuesto inherente es que son las personas más
cercanas a la realidad local quienes están en mejor capacidad para
definir las soluciones más apropiadas, garantizando a la vez la viabilidad
en la implantación de estas soluciones a través de la aceptación social
de la intervención.

Este enfoque desde la perspectiva de Goodlad incluye cuatro etapas que

involucran expertos externos que ayudan a las organizaciones a definir
sus acciones:

§ Guiarlo acerca de los problemas

§ Decisiones para concentrarse sobre problemas específicos y lo
que puede ser hecho acerca de ellos
§ Acciones para conducir los problemas seleccionados
§ Evaluación de la efectividad de la acción.

Un enfoque investigativo en auge es el denominado “investigación-

acción”, que desde su concepción original a partir de los trabajos de Kurt
Lewin ha sido reformulado continuamente bajo diversos métodos de
investigación social siendo un ejemplo de nuestro medio la denominada
investigación-acción-participación (IAP), de moda durante los años 80 y
90. Este, a diferencia de la investigación tradicional que buscaba
minimizar la influencia del investigador sobre los objetivos de la
investigación sobre el objeto investigado en aras de la objetividad,
requiere para promover el cambio que el investigador asuma los dos
roles: entendimiento y promoción del cambio. Para Rapoport “este
enfoque contribuye, tanto a la práctica de involucrar a las personas en
sus problemas inmediatos como a los objetivos de las ciencias sociales
a través de la colaboración conjunta dentro de un marco de trabajo
aceptable” 269.

269 ROBSON, Colin. Real World Research. U.K: Ed. Blackwell. 1993. p. 438.

133
Toda intervención esta fundamentada con una concepción lógica que
permite desde dichos supuestos optimizar la selección de alternativas de
selección y escoger la más conveniente.

6.2 LA TEORÍA DE LA INTERVENCIÓN EN LOS PROGRAMAS

Weiss menciona que los programas tienen implícitas dos clases de
teorías270, la teoría del programa y la teoría de la implementación. La
teoría del programa es aquella que provee los supuestos básicos que
dan origen a la intervención (hipótesis), y los vínculos causales que
explican cómo los insumos se convertirán en productos o resultados271.
Wholey plantea que las teorías de programas describen los recursos, las
actividades, y los resultados pretendidos, sus supuestos causales,
resultados intermedios y metas finales272.

Según lo anterior, una intervención que capacite ciudadanos

desempleados en oficios básicos para que obtengan un empleo,
contiene diversos supuestos intermedios que aseguran que la
capacitación generará la obtención del empleo. P.e, podría plantearse
que los oficios básicos dan herramientas de manera rápida a los
individuos para obtener empleo en un mercado que no requiere alto nivel
de educación formal, o que la capacitación le dará al individuo ventajas
sobre otros artesanos no formados; también podría argumentarse que el
mercado requiere oficios básicos ante la saturación de los niveles
profesionales etc. Estos supuestos son los que aseguran, al menos en
teoría, la pertinencia de la intervención.

Por su parte la implementación incorpora una teoría en la medida en que

debe especificar cómo convertir los objetivos en servicios y operaciones
concretas. En este caso, la atención se concentra en encontrar los
mecanismos mas adecuados para realizar la intervención y convertirla
en acciones factibles de ser realizadas, lo que implica la existencia de
ciertos supuestos teóricos. Por ejemplo, un programa de educación
podría decidirse a ser realizado por medio de estrategias de
autoaprendizaje en vez de presenciales, argumentándose que genera
mayor compromiso y apropiación por parte de los participantes.

La implementación y sus mecanismos pueden ser críticos a la hora de

concebir un programa ya que la validez de sus supuestos, así como las

270 WEISS, Op. cit., p 58.

271 WEISS, Op. cit., p 55.

272 WEISS, Op. cit., p 55.

134
limitaciones de recursos o institucionales existentes afectan de manera
directa el éxito de la intervención. En nuestro anterior ejemplo, el grado
de pertinencia del supuesto del aprendizaje así como la capacidad para
ofrecer un programa de autoaprendizaje de buena calidad, incidiría en
los resultados finales sobre la consecución de empleo por parte de los
individuos capacitados.

Autores como Weiss, Patton, Wholey han dado gran importancia a la

construcción de la teoría del programa, como mecanismo para
entenderlo y diseñar a partir de él las características de la evaluación.
Otros autores como Shadish encuentran demasiado ambicioso
pretender que un énfasis en dicha teoría contribuya al avance del estado
del arte de la evaluación273.

6.3 LA LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN SOCIAL EN LOS

PROGRAMAS DE DESARROLLO.
La intervención social busca generar efectos a partir de la
implementación de determinadas acciones planificadas de manera
racional. Estos efectos pueden ser de corto o largo plazo y su
establecimiento depende de las condiciones particulares en las cuales
se mueve la intervención. Esta situación puede ser descrita mediante el
concepto de “cadena de intervención”274, que plantea que a través de la
inversión de recursos, se generan acciones concretas para obtener
productos o resultados tangibles. Estos resultados, entregados al
culminar la ejecución física de la intervención, generan unos efectos
posteriores, los cuales a su vez producen un impacto en la población
(impactos previstos)275. Este impacto es el que al final de la cadena
mejorará las condiciones del bienestar social.

Inversión de recursos → Acción→ Resultados→ Efectos →

Impacto→ Mejoramiento del bienestar

273 WEISS, Op. cit., p 69.

274 MOKATE, Karen Marie - La evaluación Económica de los Proyectos Sociales. Publicado en la
revista No 21. Desarrollo y Sociedad. Publicación del CEDE - Centro de Estudios sobre Desarrollo
económico - Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. Marzo de 1993. Pags. 9 a 25.
También, ver: MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 93 y subs
VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 17

275 En realidad los impactos son efectos de largo plazo que se generan a partir de la intervención.

135
Para ilustrarlo utilizaremos el ejemplo de una intervención educativo. En
la tabla 3 se describe una posible forma de diseñar una intervención276.
Tabla 3. Ejemplo de cadena de intervención para un proyecto educativo.
RECURSOS ACCIONES PRODUCTOS EFECTOS IMPACTO
Presupuestos a. construcción Una escuela Aumento de
Ingenieros de una escuela construida y cobertura
Mano de funcionando Asistencia de educativa.
Obra niños entre 7 y Mejoramiento del
Docentes b. Dotación de Dotación 12 años y, nivel educativo de
Técnicos la escuela completa permanencia la población.
educativos en términos de Disminución del
Materiales c. Selección y Asignación de calidad analfabetismo.
Suministros capacitación de docentes educativa Elevación de la
docentes capacidad de
Docentes generación de
capacitados ingresos.

La intervención consiste en la construcción, dotación y puesta en marcha

de una escuela en un sitio determinado, incluyendo la asignación
docente necesaria.

Los productos están relacionados directamente con las características

de la intervención. La entrega de estos en las condiciones de calidad,
cantidad, eficiencia etc. se logra mediante la correcta ejecución de las
actividades de la intervención. Es decir, los productos son controlables
por la intervención277.

Los efectos, por su parte, tienen que ver con asegurar la asistencia de la
población en edad escolar a dicha escuela y garantizar su permanencia
en términos de calidad predefinidos. Nótese que la definición de los
efectos implica la utilización de “normas” técnicas (indicadores)
relacionadas con: nivel de asistencia escolar, tasa de deserción, nivel de
calidad educativo etc. Estos indicadores de los efectos producidos
difieren de los relacionados con los productos de la escuela.

La intervención debe asegurar que se entreguen los productos

necesarios (todos) en las condiciones requeridas (calidad) con el objeto
de que los efectos se generen. Una insuficiente o inapropiada definición
de productos rompe la cadena lógica y no generarán los efectos
buscados. Lo mismo sucede con la relación efectos impacto.

276. Existen diversas formas de concebir la estructura lógica del programa o proyecto, dependiendo
del contexto particular en el que se trabaje.

277 Esto supone que se cuenta con los recursos necesarios.

136
La relación entre impacto y aumento del bienestar implica que existe un
acuerdo con respecto a lo que se considera bienestar y cuáles son las
preferencias seleccionadas para aumentar este bienestar.

6.4 LOS MECANISMOS DE INTERVENCIÓN SOCIAL EN EL

ESTADO LIBERAL DE BIENESTAR Y LA EVALUACIÓN278
Durante los últimos 50 años se han desarrollado diversas concepciones
de lo que debe ser la intervención social279, como consecuencia del
cambio de los paradigmas vigentes en cuanto al rol del Estado y las
causas de las desigualdades sociales. En el caso del Estado benefactor,
se pueden ubicar dos momentos en la intervención social280.

Una primera etapa asociada con una concepción fuertemente asistencial

en la cual la sociedad era considerada como objeto pasivo de
intervención. La hipótesis básica del modelo consideraba que el sistema
económico y político promueve valores o principios a expensas de gran
cantidad de población desprotegida y vulnerable que no está en
capacidad de participar equitativamente en el sistema. Los valores
dominantes del modelo planteaban la búsqueda de la equidad y la
igualdad, mediante esfuerzos que aseguren la satisfacción de las
necesidades básicas sociales y materiales. Se concibe que se debe
apoyar a otros para que logren su autosuficiencia, mediante la ayuda
mutua, el humanitarismo, la cooperación y la justicia distributiva y se
promueve una red de protección a los más vulnerables.

Las intervenciones se concentran en facilitar el acceso de la población a

recursos básicos que reemplacen la carencia de medios de pago y
garantizar condiciones mínimas de vida. Se busca lograr equilibrios
aceptables en términos de equidad en el corto plazo, con el objeto de
lograr reformas al sistema en el largo plazo. La acción social y quienes
trabajan en ella son instrumentos de redistribución hacia la población

278 Se hace referencia a la dimensión del bienestar de los estados liberales, presente en cualquiera
de los modelos antes expuestos (residual, corporativista, socialdemócrata), y no al período histórico.

279 Se trata de examinar los métodos de intervención social en cuanto a enfoques y prácticas que
orientan el trabajo social de las organizaciones de desarrollo (públicas o privadas). Estas
caracterizaciones han sido desarrolladas como orientaciones para el trabajo social.

280 Adaptado de: ESTES, Richard J.. PRAXIS -Resources For Social and Economic Development –
USA: University of Pennsylvania. 1995. Publicado en Web:
http://www.ssw.upenn.edu/~restes/praxis.html

137
más necesitada, la cual está conformada por individuos, familias, grupos,
organizaciones, comunidades. Los sujetos prioritarios del sistema de
bienestar son lo ancianos, niños abandonados, personas incapaces de
valerse por sí mismas y grupos víctimas de abusos y opresión social.

Los mecanismos de intervención utilizados bajo este esquema se

fundamentaban en la entrega de servicios para la población, la
satisfacción de necesidades sociales y materiales, el aumento de la
capacidad de la gente para participar en el sistema político y social, la
promoción de la autosuficiencia y el mejoramiento del empoderamiento
de la gente para actuar en beneficio de su propio interés. El
cumplimiento de esta estrategia incluía la contratación y el trabajo de
gran cantidad de personas para administrar los sistemas, así como
planeadores, investigadores y evaluadores de programas.

Este modelo generó presiones desde el punto de vista político por

cuanto implicaba la competencia de los grupos sociales y sus
representantes políticos por incluir sus intereses dentro de los
programas de bienestar. Como consecuencia del modelo, al no atacar
muchas causas de tipo estructural en las naciones, muchos grupos
poblacionales quedaron por fuera de la intervención social, económica y
política, lo cual además de generar a su vez inequidades afecta la
construcción de nacionalidad y la integración social. Asimismo, las
dificultades inherentes a su aplicación generaron profundas brechas
entre las distintas naciones e inestabilidad social, aumentando los
niveles de conflicto entre la población.

La evaluación de programas bajo este esquema hizo énfasis en la

entrega de los bienes y servicios y en el aumento de la capacidad
individual para organizarse y participar alrededor de los programas
ofrecidos. Existía una fuerte concentración en la evaluación como parte
integral del proceso de bienestar y los criterios de valoración estaban
fuertemente influidos por el asistencialismo y paternalismo vigente.
Generalmente el staff y la orientación evaluativa tenían una marcada
tendencia a sopesar los aspectos sociales por encima de las técnicas y
económicas en la evaluación de las intervenciones.

El segundo momento que se puede identificar, nace a partir de la

atención que se empieza a dar a los procesos de intervención y a la
participación de la comunidad como medios para mejorar la
sostenibilidad y disminuir el asistencialismo que amenazaba con
convertirse en obstáculo para el desarrollo de la población, al convertirla
en objeto pasivo de la intervención social. La participación en muchos
casos se utilizó como una herramienta para reclamar los derechos

138
ciudadanos y sacar a flote conflictos sociales mediante la confrontación
civil con el Estado281. La participación comunitaria es una respuesta al
cuestionamiento de los servicios prestados por el Estado, y busca
aumentar el poder de la población en la toma de decisiones y en la
búsqueda de soluciones. Incluso muchas corrientes de la participación
comunitaria se oponen a la intervención del Estado y consideran que la
gente sola es capaz de promover y generar su desarrollo282. El auge del
movimiento de Ongs sobre todo en los países en desarrollo se ubica en
este período del Estado de bienestar.

Este modelo pretende guiar la acción colectiva de la sociedad para la

obtención de mejoras visibles en sus condiciones de vida. Su hipótesis
básica sostiene que el sistema económico, político y social impide que
las personas desfavorecidas y los países en desarrollo alcancen la
igualdad. Las inequidades entre los países pobres y ricos se deben a
factores heredados del colonialismo, la dominación de fuerzas actuales
por parte de los países desarrollados que se aprovechan de las naciones
en desarrollo, así como a razones de tipo geográfico y de carencia de
recursos naturales. Las desigualdades existentes al interior de los países
pobres no son más que el reflejo de las presentes en el orden político
mundial de las naciones. Los valores centrales del modelo son la
concientización de la población, la justicia distributiva, la racionalidad no
explotadora, la cooperación, la promoción de valores humanos y la
participación de la comunidad.

Como estrategias de intervención se utilizaron la promoción de la

participación, la cooperación, la cooperación interinstitucional, la
resolución de conflictos, la construcción de nacionalidad, la
concientización de la población sobre las causas de su opresión social y
la actuación colectiva para proveer soluciones. Este modelo planteaba la
necesidad de aumentar la participación de la población en todos los
niveles de la sociedad con el objeto de transformar los sistemas para
que fueran más humanos y participativos, así como el acceso de la
población a servicios y derechos que actualmente eran solo del alcance
de élites

La población objeto estaba también conformada por individuos, grupos,

vecindarios y comunidades, aunque se concentraba más

281 MIDGLEY, James: La política social, el estado y la participación comunitaria. En: Pobreza. Un
tema impostergable. Kligsberg. (compilador). México: Fondo de Cultura Económica. PNUD. 1997. p.
207 y subs.

282 MIDGLEY, James: Op. cit., p. 207 - 211.

139
específicamente en grupos específicos marginados dentro de las
comunidades. El énfasis de la intervención mezclaba la provisión como
la prevención.

El énfasis del modelo en la concientización requiere procesos de

construcción de identidad social y de trabajo individual y colectivo. Así
mismo una elevada capacidad de análisis y comprensión de los
problemas que los afecta, sus causas y los distintos actores que en ellos
intervienen.

En este caso, la evaluación se concentra en los procesos sociales

organizativos y políticos, así como en el análisis de la capacidad de las
colectividades. Aunque los resultados son importantes, la aplicación de
estrategias de intervención “blandas” de bajo costo, son valoradas en la
medida en que busquen el empoderamiento de la gente y su
autodeterminación, en vez de la entrega de infraestructura básica. Existe
la tendencia a considerar que la infraestructura es consecuencial con el
paternalismo y la dependencia de la gente, siendo más eficiente en
términos de rentabilidad social invertir en prevención, educación,
organización comunitaria etc. Como se mencionó anteriormente el factor
político y grupal es parte integral de la concepción del modelo, por lo
cual era analizado detenidamente por los programas evaluativos.

También es necesario destacar, que durante esta época, se comenzó a

ver a la evaluación como parte integral del proceso de participación de la
gente y no como un informe “para” agentes externos. Los fuertes
componentes educativos y la tendencia a que la gente debería concebir
y promover sus propios proyectos de desarrollo requerían que los
procesos de auto evaluación se llevaran a cabo como mecanismos de
reflexión colectiva y aprendizaje a partir de la experiencia.

Actualmente, surge un tercer modelo283 que aunque se encuentra en

proceso de construcción responde tanto a los cambios generados en la
concepción del Estado desde el bienestar hacia el mercado, como a los
problemas resultantes de este proceso de transición. El modelo parece
consecuente con una visión globalizante de la sociedad y la
reivindicación de las libertades individuales entendidas estas de una
manera amplia y no solo restringidas a las civiles. Este modelo tiene
como hipótesis básica que las naciones del “norte” controlan y

283 ESTES, Richard J.. PRAXIS -Resources For Social and Economic Development – USA:
University of Pennsylvania. 1995. Publicado en Web:
http://www.ssw.upenn.edu/~restes/praxis.html...

140
manipulan las variables sociales y económicas del mundo, sosteniendo
la dependencia del “sur”, mediante sus ventajas comparativas y
competitivas. Esto permite al norte, afianzar su posición geopolítica,
controlar mercados y el acceso tanto a mano de obra como materias
primas en los países pobres del “sur”.

Sus valores dominantes plantean la unidad de la humanidad, la

minimización de la violencia, la satisfacción de necesidades, la primacía
de la dignidad humana, la protección de la diversidad y el pluralismo y la
participación de la gente. Se promueve la cooperación global en
respuesta a la competencia global y la unión de esfuerzo por implantar
estrategias de conservación del mundo en vez de explotación
indiscriminada. Se establece un marco ecológico que el hombre debe
proteger y se desea colocar límites a los deseos individuales en función
de satisfacer intereses colectivos.

El cambio social que se pretende incluye la participación de la población

en los procesos de transformación, la prevención de la guerra, la
disminución del sufrimiento de los seres humanos en el mundo, la
creación de sistemas efectivos de seguridad social y protección, el
incremento de la justicia y la protección del hábitat.

Este tercer modelo surge como una respuesta de los activistas del
desarrollo y de las organizaciones políticas de carácter ecologista,
liberalismo de izquierda, grupos feministas y de defensa de los derechos
humanos etc. ante la primacía de criterios económicos y de mercado
que amenazan con desmontar los mecanismos de asistencia y
protección social emprendidos desde períodos anteriores. Al poseer un
carácter contestatario, no congruente necesariamente con el modelo de
Estado, aún no son claras sus implicaciones con respecto a las políticas
públicas.

La evaluación de las intervenciones tiene dos aspectos al parecer. Una

primera visión de carácter racional y económica en donde se trata de
determinar el avance hacia el mejoramiento de las condiciones sociales
a partir de políticas de mercado, la reducción de la intervención estatal y
la promoción de la libre iniciativa de los individuos284. La inversión social
directa del Estado se concentra en equilibrar desigualdades mínimas con
el objeto de permitir la intervención del sector privado. Criterios de costo
/ beneficio, análisis institucional, gerencia pública, participación de la

284 Corresponde al modelo de estado de bienestar residual descrito en la sección anterior.

141
población en las decisiones públicas, asignación de recursos orientan la
evaluación de las políticas sociales.

De otra parte se encuentra una visión de la evaluación, congruente en el

modelo de intervención, que orienta su accionar hacia la militancia
política sobre los derechos de la población y presiona por la
construcción de nuevos estándares evaluativos de la calidad de vida, los
cuales no necesariamente se cumplen con el criterio de necesidades
básicas insatisfechas. Nuevos aspectos como la participación y
derechos de minorías, el género, la ecología, la participación como
autodeterminación, la autonomía y la reivindicación de patrones
culturales enriquecen el ámbito de la evaluación en cuanto a la
valoración de la calidad de las intervenciones.

142
 7 LA EVALUACIÓN Y EL CONTEXTO POLÍTICO E
INSTITUCIONAL

7.1 FACTORES POLÍTICOS RELACIONADOS CON LA

CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA.
Las intervenciones son el producto de la formulación de políticas
determinadas285 , ya sean regulativas o constitutivas, y los antecedentes
que conducen a la creación de dicha política tendrán una clara influencia
en su operacionalización posterior en acciones específicas. Por ende, la
evaluación estará sujeta a la influencia y presión de las distintas fuerzas
que actúan en el desarrollo de la política.

La influencia política en la evaluación ha sido ampliamente tratada por

diferentes teóricos como Cronbach, quien le asigna a esta, una función
política o Stake, que la considera orientada hacia la investigación
política. Uno de los clásicos argumentos contra las concepciones
positivistas de la evaluación se genera desde el argumento de que las
intervenciones se diseñan bajo influencias y perspectivas políticas, que
involucran múltiples intereses y actores; por lo tanto la evaluación está
inmersa en un ambiente político e ignorarlo constituye un craso error286.

Weiss287 plantea tres formas en las cuales influye la política en la

evaluación. En primer lugar el contexto político en el que se toma una
decisión sobre un programa, en segundo lugar el hecho de que la
evaluación sirve para tomar decisiones la ubica en el terreno político y
en tercer lugar la evaluación en sí misma trata sobre asuntos sociales
(problemas, opiniones, intereses, reformas etc.) que son de una u otra
aspectos políticos288.

Patton a su vez, describe seis factores que hacen política a la

evaluación289: el hecho de que esté involucrada gente, la presencia de

285 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 17.

286 WEISS, The politics of impact measurement . Policy Studies Journal, 1, p. 179. Citado por:
SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 186.

287 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 186. y subs.

288 WEISS, Op. cit., p 20.

289 PATTON, Michael Quinn. Op. cit., p 292.

143
sistemas y categorías, la interpretación de la realidad por medio de
datos, las consecuencias de decisiones y acciones como producto de la
evaluación, la presencia de organizaciones y programas que poseen
lógicas políticas, y la búsqueda de conocimiento a través de la
información para reducir la incertidumbre.

La formulación de una política es un proceso que trasciende el esquema

racional de toma de decisiones, lo cual modela un proceso de
conformación incremental290 o altamente argumentativo291 conformado
por ajustes causados o impulsados por la opinión, presión y acción de
los grupos de interés292, partidos políticos, instituciones ejecutivas y
legislativas, población beneficiaria etc., involucradas en su diseño o
aprobación. Este proceso incremental, además de moldear el producto
legislativo, interactúa con el contexto de tal manera que se generan
expectativas, nuevos intereses y concepciones sobre lo que debe ser la
implantación o los resultados de la política.

El proceso de discusión de los proyectos de ley, la influencia de los

técnicos y las posiciones de los grupos y partidos perfilan condiciones
que en el futuro incidirán en los criterios de valor aceptados por los
distintos stakeholders relacionados con la evaluación, de tal forma que
se valide exclusivamente aquellas relacionadas y alineadas con la
concepción y el objeto de reivindicación de dichos grupos de interés.
Este hecho podría hacer vulnerable o valiosa desde una perspectiva
política, una evaluación que se oriente a determinados aspectos que
amenacen algún interés particular.

Los ajustes realizados a una política o programa durante su

conformación tienen el mérito de recoger viabilidad política293 que
permita la aplicación de la intervención, aunque existe el riesgo de que
conduzca a ideas muy diferentes a las esbozadas inicialmente por el
analista o el proponente, conduciendo a la aparición de metas no claras
o ambiguas, así como la presencia de propósitos no declarados u
ocultos. Como consecuencia el evaluador se enfrenta a discrepancias en
la determinación de lo que el programa busca originalmente, o lo que es

290 Lindblom, Pag 39. 1991.

291 MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de

políticas. México:Fondo de Cultura Económico. 1997

292 DYE, Thomas. Op. cit., p. 26

293 DYE, Thomas. Op. cit., p 36.

144
mas grave, entre lo que el programa se propone y lo que hace294. El
desconocimiento del contexto político inhibe a la evaluación de encontrar
las explicaciones apropiadas para los hechos observados, limitando
profusamente su utilidad.

7.2 FACTORES POLÍTICOS RELACIONADOS CON LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA.

7.2.1 Los medios de implementación.

La implementación de políticas se realiza por medio de instrumentos de
política tales como las regulaciones, los instrumentos de política
económica y la información295. En el primer caso, el gobierno haciendo
uso del poder que le confiere su legitimidad, obliga a los ciudadanos o
entidades, objeto de la política, a moverse dentro de determinados
límites y actuar en concordancia con lo que el gobierno ordena. Las
regulaciones se ejercen a través de leyes, restricciones, directivas de
gobierno etc. Los instrumentos de política económica son emitidos por el
gobierno, pero a diferencia de la regulación, deja libre a los sujetos de
gobierno, para que usen o no estas medidas. Tal es el caso de los
incentivos económicos, subsidios etc. Finalmente, la información como
instrumento de políticas trata de cambiar a los sujetos de gobierno,
transfiriendo argumentos, conocimiento etc.

Poner en marcha una política introduce nuevos elementos de presión

sobre los resultados deseados, que no garantizan necesariamente que
la política se desarrolle de acuerdo con lo esperado. Los procesos
desarrollados pueden ser modificados por las organizaciones
encargadas de implementarlos, la presión de agencias rivales, grupos de
interés, rechazo del público, restricciones de las cortes, incapacidad de
la agencia encargada, burocracia etc296. Existe también la posibilidad de
que la política haya sido mal diseñada en términos de su
implementación297. Como resultado, ésta puede ser un leve reflejo de la
alternativa originalmente apoyada298.

294 WEISS, Op. cit., p 52 y subs.

295 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 124 y subs.

296 QUADE, E.S. Op. cit., p. 339 y subs

297 WEISS, Op.cit.,. p 58.

298 QUADE, E.S. Op. cit., p. 339.

145
La política ideal es reconfigurada durante su implementación por cuatro
componentes299: el grupo poblacional objeto de la política, la
organización que implementa, factores ambientales (políticos, culturales,
legales, opinión pública, financieros etc.). Adicionalmente existen grupos
poblacionales que si bien no son objeto directo de afectación, están
relacionados de manera indirecta y pueden afectarla.

En cuanto a las organizaciones públicas que implementan, estas tienen

en muchos casos su propia agenda, persiguiendo sus propios objetivos
y la política se puede convertir en una herramienta útil para este fin. De
otra parte, existen diversos factores subyacentes a sus características,
tales como el interés y disposición para aceptar las decisiones y su
potencial capacidad para lograr resultados - lo cual incluye no solo su
factibilidad técnica sino también política - la fortaleza de la estructura
interna, las relaciones de su personal con respecto a los objetivos
organizacionales, su eficiencia etc.; que inciden directamente en el
proceso de ejecución de las acciones conducentes al desarrollo de la
política.

La implementación ocurre en cuatro niveles, adaptables a cualquier

estructura constitutiva de una nación: las agencias nacionales, los
intermediarios, la burocracia en el nivel de la comunidad y de los
beneficiarios, y se presentan tres tipos de propiedades relacionados con
estos niveles que afectan el proceso de implementación300: la
comprensión por parte del agente, la capacidad y su disposición para
actuar.

Como se observa, la evaluación de la implementación no concierne

solamente con los planes originales, sino con el proceso de ajuste y los
potenciales desfases así como la naturaleza de los mismos, que están
presentes en la ejecución. Las implicaciones no solo se relacionan con
el modelo evaluativo o el alcance de la evaluación, sino con las
condiciones, obstáculos e implicaciones que se generan por desarrollar
procesos evaluativos en un ambiente que presenta intereses múltiples.

El foco de la evaluación de la implementación de una política puede

orientarse a los instrumentos de política (regulación, instrumentos de

299 SMITH, Thomas B. The policy implementation process, Policy Sciences. 1973. p 202 – 205
Citado en: QUADE, E.S. Analysis Op. cit., p. 343 – 344.

300 LUNDQUIST, Lennart. Implementation Steering: An Actor - Structure Approach. Lund:

Studentlitteratur. 1987. p 76. Citado por: VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 226 y subs.

146
política económica, información) o al “foco funcional” de la
301
intervención . Esta orientación contempla tres rangos de posibilidades:

a. Evaluaciones orientadas al programa, cuyo énfasis es determinar los

resultados de un programa individual

b. Evaluaciones orientadas al sistema, que analizan diversas

intervenciones o programas del mismo tipo, tales como políticas
agrícolas, política ambientales etc.

c. Evaluaciones de componentes de programa, que se concentran en un

aspecto determinado de un programa y evalúan su desempeño.

7.2.2 La burocracia.
Una mención aparte merece la burocracia con respecto, no solo a su
evidente influencia en el proceso de implementación de políticas, sino al
desarrollo de procesos evaluativos de las mismas. Meny y Thoenig302
mencionan que nueve de cada diez veces son las burocracias públicas o
semipúblicas quienes deben ejecutar una decisión gubernamental. Las
características particulares de este agente público, cuya genealogía
excede totalmente el alcance de este documento, hacen que los
productos resultantes de su intervención difieran de las decisiones de
quienes hacen la política, afectando la eficiencia de la acción
administrativa y la eficacia de la misma303. Entre las causas de los
desfases se encuentran304:

§ Las dificultades de coordinación entre diversos agentes,

generados por la asignación de una política a múltiples
ejecutores, o la complementariedad requerida entre diversas
políticas.

§ La motivación de los agentes, que está relacionada con las

condiciones y ambiente laboral de los funcionarios con respecto
a la organización que implementa o al Estado como patrón.

301 VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 134.

302 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 183.

303 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 183 y subs.

304 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 183 y subs.

VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 214.

147
 § El carácter público de la burocracia, que dificulta asumir metas
objetivas.

§ La normatividad que ajusta la actuación de los funcionarios bajo

reglas que inhiben en muchos casos la iniciativa y la acción
proactiva.

§ La multiplicidad de instituciones públicas y niveles jerárquicos de

la administración que intervienen en el proceso.

§ Las limitaciones de los agentes como administradores o gerentes

públicos.

§ Las debilidades de comunicación entre las organizaciones

públicas y al interior de las mismas hacia sus funcionarios, lo cual
limita la comprensión del alcance y objetivos de la política.

§ Las limitaciones del personal ejecutor para asumir los

requerimientos técnicos y administrativos de la aplicación de las
políticas así como la carencia de personal suficiente.

§ La participación en política y los intereses partidistas y de grupos

políticos de los funcionarios públicos encargados de ejecutar la
política.

La evaluación de la implementación tiene en la comprensión de los

aspectos burocráticos involucrados uno de sus principales campos de
acción, en la medida en que allí se encuentran muchas de las
explicaciones y causas del comportamiento institucional y de las
desviaciones de la ejecución pública, así como la actitud, conveniencia
y resultados que una política refleja en sus distintos niveles de agencia.

148
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