Los orígenes del municipio

Una venerable biografía l municipio mexicano descuella por su venerable biografía. Tiene su
antecedente directo en el cabildo español, del cual recibe una inapreciable herencia y que a su vez
es producto de varias influencias con predominio de la romana. La incorporación de la institución
municipal se efectúa durante el periodo colonial, después el municipio tuvo una destacada
participación a la hora de la emancipación, y en el periodo independiente no se sustrajo a la pugna
entre liberales y conservadores, que pusieron en práctica fórmulas diferentes para organizarlo. La
transitoria legislación del imperio y los atentados de los jefes políticos porfirianos contra la
organización local, dejaron preparado el escenario de los acontecimientos para el marcado interés
municipalista que se observa en la elaboración y redacción de la Constitución de 1917. Los
capítulos de este libro están consagrados a examinar tan agitado itinerario histórico. Roma como
ciudad Los orígenes de Roma como ciudad se pierden en la leyenda. Conforme a la tradición más
común, su fundación se atribuye a los famosos

42 • Los orígenes del municipio gemelos Rómulo y Remo, en los cuales se ha querido mirar el
dualismo de latinos y sabinos que formaron la población original. De cierto, se conoce que Roma
formaba parte de una liga o confederación de ciudades latinas, a la cabeza de la cual estuvo la
legendaria Alba Longa (situada en el lago Albano); había también en la región de Lacio unas treinta
ciudades, entre ellas Preneste (Palestina), Túsculum (Frascati) y Tibur (Tivoli). Como es sabido,
Alba Longa fue destruida hacia 435 a. n. e. por Tulio Hostilio. A partir de entonces Roma se
convirtió gradualmente en el centro que unía a las ciudades latinas y empezó también a ejercer
dominio sobre ellas. Para consolidar ese dominio, Roma celebró con las ciudades latinas aledañas
diversos pactos para formar una comunidad y prestarse auxilio en caso de conflicto. A cambio de
ciertas imposiciones les concedió varios privilegios, tal como la posibilidad de adquirir tierras
romanas. En los hechos descritos se encuentra un primer antecedente de lo que después sería el
municipio. La propia etimología del vocablo así lo confirma, pues “municipio” proviene de munus
(carga) y de capere (asumir o hacerse cargo), para referirse al hecho de que las ciudades
dominadas por Roma debían pagar un cierto tributo, que recibía el nombre de municipia; así, en
virtud de la obligación que se originaba para el latino de contribuir “hubo de convertirse en
municeps romano, y como esta capacidad se concedió a todos los latinos, la comunidad de
semiciudadanos latinos se llamó municipium latinum, de un modo análogo a como la
denominación usual de la comunidad de semiciudadanos era la de municipium civium
romanorum”. El cálculo de la población de Roma en la época de mayor apogeo fluctúa entre 600
mil y un millón 200 mil habitantes,3 asentados en un 1 La fundación de Roma se ha fijado en el 21
de abril de 753 a. n. e., fecha en que todavía se celebra el aniversario de la ciudad. Los romanos
tienen a bien darle un origen mitológico a la ciudad. Los referidos gemelos habían nacido de la
unión de Rea Silvia y del dios Marte, aquélla descendiente del rey de Alba Longa; que a su vez fue
fundada por Ascanio, hijo de Eneas, uno de los pocos defensores que habían escapado con vida
del sitio de Troya. Para conciliar la leyenda con los hechos, se dice que Rómulo y Remo (a su
muerte lo sustituyó Tacio) fueron en realidad jefes de los pueblos de Alba y del Aventino. Cfr.
André Piganiol, Historia de Roma, trad. Ricardo Anaya, Buenos Aires, Eudeba, 1961, pp. 68 y 69. 2
Cfr. Enciclopedia jurídica OMEBA, Buenos Aires, Driskil, 1990, t. XIX, p. 962; Theodor Mommsen,
Compendio de derecho público romano, trad. de P. Dorado, Madrid. Ha proseguido la
controversia y se proponen cifras interesantes sobre la población Salvador Valencia Carmona •

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territorio de aproximadamente 25 mil kilómetros cuadrados. Para administrar esta urbe tuvo que
conformarse una organización municipal muy perfeccionada que sirvió de ejemplo a las demás
ciudades del imperio; de ahí que Munro haya apuntado con razón que “Roma como ciudad no es
menos maravillosa que Roma como imperio. Fue durante siglos la mayor y más populosa y mejor
gobernada municipalidad del mundo”; por ello como centro urbano tenía que cuidar del
abastecimiento urbano y de la salubridad de los pobres, de las facilidades para las diversiones
públicas y del mantenimiento del orden y la defensa de la ley. Pero construir la ciudad de Roma
no fue tarea sencilla, en tiempos de la República, cuyos dirigentes tuvieron fama de avaros, había
un gran déficit en los servicios públicos y nada se había hecho para regular el curso de las aguas
del Tíber, ni tampoco bastante para la planeación de la ciudad. En tales condiciones, correspondió
a Julio César dar los primeros pasos para la reforma de la ciudad, a la cual embelleció con diversas
edificaciones y dictó diversas medidas para instaurar en ella el orden y la seguridad. Tuvo todavía
más tiempo para ocuparse de Roma su sucesor Octavio Augusto, secundado por Agripa, el cual
dividió la ciudad en varias secciones, cada una de ellas confiada a una comisión formada por
magistrados; creó también curadores senatoriales de las aguas, de obras públicas, del Tíber, así
como el praefectus urbi (prefecto de la ciudad, que adquirió un papel cada vez más relevante). El
mayor esplendor de la ciudad se alcanzó sin duda en el periodo comprendido entre Domiciano y
Trajano. La construcción del Templo de Venus y Roma en tiempos de Adriano señala también un
momento de gran apogeo. Para atender la administración cotidiana de la ciudad fue
conformándose un cuerpo de funcionarios, que originó en la lucha que libraron patricios y
plebeyos. Para defender a estos últimos, se creó el cargo de tribuno de la plebe, que era asistido
por dos funcionarios llamade Roma: 600 mil, según A. Gerban; 500 mil, dice P. Digaut; un millón
200 mil, de acuerdo con Gibbon, G. Calza y G. Lugli; Cfr. André Piganiol, ibídem., p. 514; Adolfo
Posada, El régimen municipal de la ciudad moderna, 3a. ed., Madrid, Librería general de Victoriano
Suárez, 1927, p. 35. 4 Munro, Municipal Government and Administration, vol. I, pp. 19-21. Citado
por Adolfo Posada, op. cit., p. 33.

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• Los orígenes del municipio dos ediles, guardianes del Templo de Ceres. Ambos cargos (tribuno y
edil) eran designados por el pueblo romano. Los tribunos de la plebe llegaron a gozar de un
notable poder, virtud a la intercesio (facultad de impedir el voto de las leyes en ciertos casos o las
decisiones de los propios cónsules), además de que adquirieron mucha importancia en el gobierno
de la ciudad pues se encargaban del cuidado de sus servicios públicos;5 de estos funcionarios dejó
dicho Plutarco: “cuando el tribuno aparece en público, hay que purificarse como si estuviese uno
mancillado”. Una vez que se fundieron patricios y plebeyos, hubo siempre cuatro ediles en Roma:
los ediles curules, a los cuales se les permitía el uso de la silla jurisdiccional o curul y la toga
praetexta, y los ediles cereales, que cuidaban de la distribución de grano al pueblo. Por lo demás,
los ediles estuvieron a cargo de la administración de la ciudad y de sus servicios, como los de
policía, vigilancia de mercados, pesas y medidas, cuidado de los edificios públicos, saneamiento y
vialidades. Tenían también relación con el gobierno de la ciudad los censores, que determinaban la
lista de personas que estaban obligadas a contribuir, y los cuestores, encargados de los fondos
públicos, así como otros funcionarios indispensables para la marcha de las actividades
municipales.6 Pero con todo y ser admirable la organización de la ciudad de Roma ello no explica
por qué fue en ella y no en Grecia donde se produjo el fenómeno municipal, si también en esta
última hubo ciudades que alcanzaron un auge espléndido. Cabe responder que en Grecia, en
primer lugar, cada ciudad era un Estado en sí mismo; la característica principal en cada ciudad es
que debía ser autárquica, autosuficiente para satisfacer sus necesidades internas y para su defensa
hacia el exterior. Precisamente porque cada ciudad era independiente, pudo Aristóteles, en unión
de sus discípulos, realizar el estudio de las constituciones de 158 ciudades griegas, de las cuales
sólo sobrevivió la célebre Constitución de Atenas. 5 Cfr. Theodor Mommsen, op. cit., pp. 286, 300-
304. Por cierto este autor indica que el término edil “no puede significar otra cosa sino maestro
doméstico y dueño de los edificios”, aunque en la práctica había varias categorías de ellos. 6 André
Piganiol, op. cit., pp. 117 y ss. 7 Aristóteles, Constitución de Atenas, trad. Francisco de P.
Samaranch, Buenos Aires, Salvador Valencia Carmona

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Aunque esta concepción de la ciudad autárquica tuvo su influencia en la primitiva civitas romana.
Muy pronto, como veremos a continuación, la ciudad de Roma se convirtió en el centro del
imperio y estableció relaciones singulares con las demás ciudades de los pueblos conquistados
sobre las cuales ejercía una hegemonía indiscutible y, en reciprocidad, les concedía diversos
grados de autonomía. La expansión romana y el municipio Cuando Roma se expandió por el
mundo de su tiempo, tuvo la necesidad de inventar un nuevo modelo de organización política, que
le fue conduciendo a aplicar a una gran parte de los pueblos sojuzgados, entre ellos España, la
estructura que privaba en la metrópoli. Fue así como “la comunidad de Roma, o mejor dicho la
comunidad del reino empezó a estar constituida por un cierto número de comunidades sometidas
al régimen de ciudad, presentóse el problema de ordenar de manera conveniente las relaciones
que deberían guardar entre sí la autonomía de la comunidad del Reino y de las particulares
comunidades de la ciudad”. Esta nueva situación “dio origen al nuevo derecho municipal, esto es,
el derecho de la ciudad dentro del Estado”. Imaginemos cuán difícil fue para los romanos aplicar
este modelo para gobernar sus vastos dominios, que en sus mejores momentos comprendían
pueblos tan diferentes como Germania y los países del Danubio, Britania, España, Grecia, las
provincias de Asia y África. Tuvo por ello que echar mano ese pueblo de su gran espíritu práctico y
sagacidad política, por lo cual fue valiéndose de diversos procedimientos para administrarlos y
asimilarlos, permitiéndoles conservar en alguna medida sus instituciones originales y otorgándoles
distintos grados de autonomía a sus ciudades, a través de distintas formas de organización
municipal. Aguilar, 1962. Esta Constitución se encontró por primera vez en 1880 en forma de unos
jirones de papiro, enterrados en suelo egipcio, que pasaron al museo de Berlín y luego se dieron a
conocer; diez años más tarde se encontró el papiro de Londres mucho más completo, que fue
publicado en 1891 por sir Frederick G. Kenyon. Theodor Mommsen, op. cit., p. 132.

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• Los orígenes del municipio Dice Fustel de Coulanges que en un principio, Roma sólo conoció dos
especies de lazos: la sumisión o la alianza. 9 De un lado estaban los súbditos (dedititii), que habían
entregado al pueblo romano, “sus personas, sus murallas, sus tierras, sus aguas, sus templos, sus
dioses”; su autoridad máxima era un prefecto enviado por Roma y mantenía entre ellos el orden
material. Del otro estaban los aliados (foederati o socii), a estos se les trataba menos mal, el día
que ingresaban en la dominación romana se estipulaba que conservarían su régimen municipal y
seguirían organizados en ciudades. Más tarde, añade el autor referido, el régimen municipal
adoptó diversas formas para asimilar tanto a las poblaciones italianas, como aquellas situadas
fuera de la península. Una jerarquía hábilmente combinada entre las distintas ciudades del
imperio indicaba los grados de acercamiento con Roma, así se distinguían: los aliados, que tenían
un gobierno y leyes propias, y ningún lazo de derecho con los ciudadanos romanos; las colonias,
que gozaban del derecho civil de los romanos sin tener los derechos políticos; las ciudades de
derecho itálico, es decir, las que por favor de Roma habían obtenido el derecho de propiedad
íntegra sobre sus tierras, como si estas tierras hubiesen estado en Italia; las ciudades de derecho
italiano, esto es, aquellas cuyos habitantes, según el uso antaño establecido en el Lacio, podían
convertirse en ciudadanos romanos tras haber ejercido una magistratura municipal. Para regular
estas formas de organización municipal se expidieron diversas leyes por los gobernantes romanos.
El propio Julio César expidió la famosa Lex Julia Municipalis, en el año 45 a. n. e.; esta ley colocó al
frente de las comunas romanas (colonias y municipios) a los funcionarios llamados duumviros,
además de que implicó un gran progreso para la autonomía municipal a la cual Roma se había
resistido. El emperador Octavio Augusto reformó la división territorial y estableció 25 provincias,
unas imperiales bajo su dependencia y otras senatoriales a cargo de los procónsules que
designaba el senado. En tiempos de Trajano se expidió el primer acuerdo para establecer la
asistencia social en los municipios, después Adriano ordenó que se unieran los edictos del pretor
urbano y pretor peregrino, así se procuró la igualdad civil 9 Fustel de Coulanges, La ciudad antigua,
11a. ed., México, Porrúa, 1998, pp. 277 y ss. Salvador Valencia Carmona

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En los municipios romanos que se manifestó en la Lex Julia de Civitate. En fin, Caracaya mediante
una Constitución convirtió en ciudadanos romanos a todos los habitantes del imperio y
Constantino creó un defensor de la ciudad (defensor civitatis) que protegía a los ciudadanos de los
abusos de los funcionarios imperiales. Las comunas romanas eran dirigidas por un consejo
municipal denominado curia, por lo general de 100 miembros; el procedimiento en las curias
emulaba a las del senado, emitían decretos siguiendo el ejemplo de los senadoconsultos. Este
órgano nombraba los médicos oficiales, los profesores y los sacerdotes de distintos cultos
(pontífices y augures, del culto imperial, del oriental de Cibeles).10 Al frente de las comunas
estaban desde los tiempos de César los duumviri (duomvire jure di cundo) como jefes de la
administración municipal. Le seguían los ediles, que auxiliaban a aquéllos en la administración y la
supervisión de los servicios públicos. Había también otros funcionarios entre los que destacaban
los cuestores y los censores. Sin embargo, precisa recalcar que debido a las diferentes formas que
tuvo la autonomía municipal en las diferentes etapas de la historia romana y las distintas
localidades, es imposible presentar un cuadro completo de cómo se gobernaba cada una de ellas.
La influencia romana en el municipio español El dominio de Roma en la península ibérica comenzó
formalmente con el famoso general Publio Cornelio Escipión, llamado “el Africano” y vencedor de
Aníbal, quien fue nombrado procónsul en aquellas tierras y logró apoderarse de Nova Carthago
(hoy Cartagena) en el año 209 a. n. e., para inmediatamente después fundar cerca de Sevilla la
colonia denominada Itálica. Poco después de la partida de Escipión André Piganiol, op. cit., pp.
201-202, 303 y ss. 11 Theodor Mommsen, op. cit., pp. 477 y ss. Sin embargo, le habían antecedido
en esta tarea los generales romanos Cneo Escipión y su hermano Publio Escipión, que perdieron la
vida en lucha con los cartagineses, por ser hijo de uno de ellos se le nombró procónsul, aunque
todavía no tenía la categoría ni la edad para ser jefe del ejército.

48 •

Los orígenes del municipio de la península, se delimitaron dos provincias: España Citerior (países
del Ebro) con capital en Tarraco (Tarragona) y España Ulterior cuya capital fue lo que hoy es
Andalucía. Pero no se crea que fue sencilla la conquista de la península Ibérica. Durante muchos
años los romanos tuvieron que librar enconados combates con los lusitanos, los galaicos y los
astures, hasta que lograron imponerse en el famoso sitio de Numancia, cuando los pobladores de
esta ciudad prefirieron incendiarla antes que rendirse. España ejerció para los romanos una
extraordinaria fascinación. Desde mediados del siglo II a. n. e., entre ellos “se había producido una
suerte de carrera hacia ese Eldorado que era entonces España”. Por ello mismo la península
ibérica estuvo sujeta a un fuerte proceso de romanización, gozó la península ibérica de la atención
de no pocos emperadores; en ella estuvo en campaña Julio César y después Octavio Augusto;
Vespasiano, Tito y Nerva impulsaron en sus ciudades las obras públicas, favorecieron el comercio y
la cultura en general; varios emperadores fueron españoles o descendientes de ellos, como
Trajano, Adriano, Marco Aurelio o Teodosio. De ahí que resulte comprensible, como lo explica
Mommsen, que ya desde la República y más todavía bajo el imperio, hubiera una serie de
municipios dotados del derecho de plena ciudadanía romana, que aquí no se hallaban
preferentemente en la costa como en otras partes, sino en el interior del país y a la cabeza de los
cuales figuraba Híspalis (Sevilla) y Córduba (Córdoba), investidas de derecho colonial, Itálica y
Gades (Cádiz), de derecho municipal. También en el sur de Lusitania nos encontramos con un
cierto número de ciudades de pleno derecho, tales como Olisipo (Lisboa), Pax Julia (Beja) y la
colonia de veteranos Emérita (Mérida), fundada por Augusto durante su estancia en España y que
pasó a ser la de dicha provincia. En la Terraconense, añade el autor referido los municipios
dotados de derecho de ciudadanía predominaban sobre todo en la costa: Cartagho Nova
(Cartagena), Ilici (Elche), Valentia (Valencia), Dertosa (Tortosa), Tarraco (Tarragona), Barcini
(Barcelona); tierra adentro se destacaba solamente la colonia de Cesaraugusta (Zaragoza), en el
valle 13 André Piganiol, op. cit., p. 326. Theodor Mommsen, El mundo de los césares, trad.
Wenceslao Roses, p. 90 y ss. Salvador Valencia Carmona

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del Ebro. Bajo Augusto, existían en toda España cincuenta municipios con derecho de plena
ciudadanía; aproximadamente cincuenta habían recibido hasta entonces el ius latium y se hallaban
equiparados a los otros en cuanto a su régimen interior. A los demás les fue concedida la latinidad
por el emperador Vespasiano, con motivo del censo general del imperio ordenado por él en el año
74. Tan formidable organización comenzó a decaer en los últimos años del imperio de Occidente.
La desorganización del gobierno provincial y local iba cada día en aumento. Las asambleas
populares dejaron de elegir a sus magistrados o autoridades municipales, siendo la curia misma,
con el gobernador, quien por sí las nombraba con el objeto de asegurar el pago de los tributos los
emperadores hicieron responsables de ello a las autoridades municipales, que habían de pagar
con sus bienes si los vecinos no cumplían; por esta razón muchos empezaron a excusarse de ser
nombrados para aquellos cargos.

La influencia germánica Los pueblos que recibían el nombre común de germanos no constituían
una nación única sino que estaban compuestos de diversas tribus y grupos independientes. El
pueblo germánico más numeroso fueron los godos, pero dentro de los godos había también otros
muchos pueblos (como los vándalos, los gépidos, los hérulos y los rugos, entre otros), se dividieron
los godos en dos grupos principales, situados respectivamente a orillas del mar Báltico, de donde
recibieron los nombres de ostrogodos (godos del este) y visigodos (godos del oeste). Desde allí
emigraron estos últimos y presionaron durante mucho tiempo las defensas romanas hasta que,
acosados a su vez por los hunos, se posesionaron primero de las Galias y después de España.
Fueron los visigodos el pueblo germánico más cercano a los romanos; de ellos se dijo que ninguno
de los demás pueblos bárbaros imitó en tan alto grado como los visigodos las leyes y las
costumbres romanas. Por ello mismo, cuando en 409 algunas tribus bárbaras invadieron España
(vándalos, suevos y alanos), los visigodos como aliados de los 15 Cfr. Rafael Altamira y Crevea,
Historia de España, 2a. ed., t. I, Barcelona, Herederos de Juan Gili editores, 1909, t. II, pp. 126-127.

50 •

Los orígenes del municipio romanos se encargaron de combatir a los invasores y se establecieron
definitivamente en las nuevas tierras. Una vez establecidos los visigodos en las antiguas provincias
romanas que estaban ubicadas en España, al frente de cada una ellas el rey coloca un gobernador
con título de duque (dux); las provincias se dividieron en territoria (que eran los antiguos
territorios de las ciudades romanas) a cargo de un comes, representante también del rey. Las
ciudades, por su lado conservaron hasta mediados del siglo vii las instituciones municipales
romanas del bajo imperio, pero para esa época la curia estaba formada por godos y romanos.
Ahora bien, aunque los visigodos conservaron en gran medida la estructura municipal romana,
también introdujeron nuevas formas en el funcionamiento de la institución, mismas que tuvieron
un marcado carácter democrático, y se reflejaron más tarde en el municipio español. Tales formas
fueron el placitum y el conventus publicus vicinorum. En cuanto al placitum, fue una especie de
reunión judicial de los hombres libres; y el conventus, era una asamblea de vecinos para decidir
acerca de cuestiones de interés local. El conventus decidía sobre asuntos de la propiedad,
deslinde de terrenos, ganadería, o persecución de siervos fugitivos, “no fue, como se cree
generalmente, institución peculiar de los campos, sino también común a las ciudades”. Era
también convocado “para presenciar la ejecución de ciertas penas; y sus reuniones para que
tuvieran mayor publicidad y ejemplaridad se verificarían, según los casos, ya sea en el interior de
las ciudades o en sus cercanías, ya en el centro de los distritos rurales”. La influencia árabe Habían
penetrado los árabes a invitación de los visigodos, en una de las tantas querellas internas que
éstos libraron por el trono, para quedarse Cfr. Eduardo Hinojosa, Estudios sobre la historia del
derecho español, Madrid, Imprenta del Asilo de Huérfanos del Sagrado Corazón, 1903, pp. 6 y ss.;
Moisés Ochoa Campos, La reforma municipal. Historia municipal de México, México, UNAM,
Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, 1955, p. 40. 17 Eduardo Hinojosa, ibid., p. 8
Salvador Valencia Carmona

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finalmente instalados como los nuevos sojuzgadores. En 711, la batalla de Guadalete marca el
inicio de la conquista de los árabes en España; después, solo les ocupó cuatro años extenderse por
toda la península, a excepción de las regiones montañosas de Cantabria y los Pirineos. El dominio
árabe se extendió por varios siglos. En principio, se trató de un emirato que dependía de la
dinastía de los Omeyas, que ostentaban el califato de Bagdad; más tarde, el emirato se hizo
independiente con Abderrahmán I y luego se elevó a la jerarquía de califato de Córdoba con
Abderrahmán III; finalmente, el dominio musulmán se dispersó en los reinos de taifas, palabra
árabe que quiere decir tribu o cuadrilla, estableciéndose en total 23 reinos; dicha dispersión
contribuyó a la recuperación de la península por los españoles. De la organización local que
establecieron los árabes se derivaron algunos vocablos que después se utilizaron en el municipio
español, tales los términos de alcalde, para designar al jefe de la administración comunal, el de
alférez, como portador del pendón real, el de alguacil, como policía municipal o el de alhóndiga,
como bodega de granos para regular el abasto de granos en el municipio. En cuanto al término
alcalde, proviene de los funcionarios llamados caídes (en los pueblos pequeños se llamaban
hakimes), que se encargaban de administrar justicia en nombre del califa, así como existió también
un juez superior el zalmedina que se utilizó en algunos municipios españoles y considerado
antecedente del justicia mayor español. Para Hinojosa, la influencia semántica árabe no tuvo
mayor impacto en la organización municipal; aún entre los mozárabes (cristianos convertidos al
islamismo), no hay el menor vestigio de que tuvieran funcionarios municipales verdaderamente
tales, ni se concibe que gozaran de autonomía administrativa, dada su condición precaria y
subordinada en el orden político y civil. Es más, hasta mediados del siglo xi los diplomas y los
fueros de León y de Castilla, sin excepción conocida hasta ahora, usaron la palabra judex para
designar a los funcionarios encargados de la administración de justicia, no el de alcaldes. Hubo
te18 De manera más detallada, se ve la organización local de los árabes, en: Altamira y Crevea,
Rafael, op. cit., t. I, pp. 265 y ss.; Alfonso García Gallo, Curso de Historia del Derecho Español,
Madrid, 5a. ed., Artes Gráficas y Ediciones, 1950, t. I, pp. 123 y 124.

52 •

Los orígenes del municipio rritorios, como el de la Galicia, donde no arraigó el nombre de alcalde
hasta principios del siglo xiii. 19 Mas si en la estructura del municipio no influyó en gran cosa la
invasión musulmana, su efecto histórico fue de suma importancia, porque los monarcas españoles
para recobrar el territorio de la península que estaba en manos de los moros, fueron concediendo
abundantes franquicias y privilegios a ciertas ciudades y regiones con el objeto de que sirvieran de
dique para contener el avance de los árabes. Fue así como nacieron los llamados fueros
municipales o las cartas puebla, en las cuales se inscribieron los derechos que tenían las ciudades y
municipios españoles.

La Constitución de 1917 y el municipio

El Porfiriato y las jefaturas políticas para comprender al municipio que emerge de la Constitución
de 1917 es indispensable hacer referencia, aunque sea de manera ligera, a la época del Porfiriato,
en virtud de que en ella se propició un control vertical que partía de la propia Presidencia de la
República, pasaba por los gobernadores y operaba a través de los jefes políticos que ahogaban la
libertad municipal y sometían a una supervisión muy estricta a los ayuntamientos. De manera
paradójica, el régimen de Porfirio Díaz había partido de un punto completamente opuesto. En el
conocido Plan de Tuxtepec, del 1 de enero de 1876, enderezado contra Lerdo de Tejada, se había
prometido “elevar a rango constitucional” la no reelección, se había lamentado del entreguismo
para con el presidente de las autoridades judiciales y de los gobernadores de los estados; había
también dicho que “el poder municipal ha desaparecido completamente, pues los ayuntamientos
son simples dependientes del ejecutivo, para hacer las elecciones”. Comentó por ello sobre del
Plan de Tuxtepec, López Portillo y Rojas, con fina ironía: “¡Y qué plan el suyo! Parece que le
confeccionó con el propósito suicida de condenarse a sí mismo, andando los años”; había
condenado la reelección del Ejecutivo, y “una vez ascendido a la Suprema Magistratura, practicó
indefinida y forzosa esa misma ree-

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La Constitución de 1917 y el municipio lección”, clamó “contra la corrupción de la justicia federal, y

no se ha conocido jefe de Estado que haya degradado como él esa justicia”; se dolía de que los
estados de la Unión hubiesen perdido soberanía, y él mismo “convirtió a las entidades federales en
departamentos del Ejecutivo de Méjico, poniendo a su cabeza validos, amigos y servidores”.66 El
primer problema con que se topó el régimen porfiriano fueron los regidores de la ciudad de
México, pues los redactores del Plan de Tuxtepec, puntualizó Cosío Villegas, “dieron una muestra
más de su imprevisión al no decir palabra sobre las autoridades municipales electas durante el
gobierno de Lerdo”. Para los gobernantes en turno era un hecho insoportable que en la ciudad de
México las autoridades marcadas con el estigma de lerdistas presidieran las elecciones del primer
ayuntamiento de la era tuxtepecadora. Se apresuraron por ello a sustituir al ayuntamiento en
funciones por una “junta municipal”, que fue calificada como hija de un “consejo de guerra”
celebrado en una tienda de campaña; aunque más tarde se pretendió corregir este error mediante
elecciones, éstas resultaron tan cuestionadas que dejaron insatisfechos a muchos. Por lo que se
refiere al resto del país, se hizo de las jefaturas políticas todo un sistema de control político, como
bien lo explica Ochoa Campos, distinguiéndose dichos órganos por ciertas características
especiales: a. Representaban un tipo de autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y los
ayuntamientos. b. Estaban sujetas a la voluntad de los gobernadores. c. Centralizaban y
maniataban toda la actividad municipal. d. Eran de carácter distrital. e. Residían en las cabeceras
de distrito o de partido, controlando a los ayuntamientos de su circunscripción. Sin embargo, en
cuanto a su forma institucional, las jefaturas políticas variaron de un estado a otro; hubo varios
subtipos: jefes políticos, 66 José López Portillo y Rojas, Elevación y caída de Porfirio Díaz, México,
Librería Española, 1921, Daniel Cosío Villegas, El porfiriato.

Vida política interna, 1a. parte, México, Hermes, 1970,

y ss. Salvador Valencia Carmona

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prefectos, subprefectos, jefes de policía, directores políticos, prefectos “populares” y

visitadores.68 En su obra clásica, La Constitución y la dictadura, Rabasa asentó respecto del papel
que jugaban las jefaturas políticas: “Por debajo del gobierno están los jefes políticos, que, como
simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus órdenes y servir para que la autoridad que
representan tenga medios inmediatos de acción y centralización”. Tal situación hacía que los
ayuntamientos tuvieran una jurisdicción estrecha porque para varios de sus actos tenían “la
obligación de obtener la aprobación del gobierno para su validez”. Pese a que tal control lo
consideraba necesario por falta de personal idóneo en los cargos municipales, abogó por más
libertad para la administración municipal, ya que de otro modo no habría límites para la acción
centralizadora.69 Macedo hizo también una apropiada semblanza del municipio en el siglo xix. Del
periodo de 1821-1867, dijo que a “la era de la Constitución definitiva de la República llegaron los
ayuntamientos, como a la de la independencia, con la tradición de cuerpos administrativos
desorganizados, abrumados por deudas enormes y sin elementos para atender sus servicios y
satisfacer las necesidades públicas”. En cuanto a lo que llamada República constituida, de 1867-
1900, tiene que reconocerse que tampoco ha habido muchos progresos [...] lo cual nos obliga a
decir que la mezquindad de los poderes confiados a los ayuntamientos no pudo ser más patente y
que, como lo haremos notar en las anotaciones finales del presente estudio, jamás el municipio
fue entre nosotros ni un verdadero poder, ni siquiera una institución distinta y separada de la que
en general tuvo a su cargo la administración pública. Los planes y programas revolucionarios Se
mencionarán solamente a aquellos planes y programas que influyeron de manera determinante
para el municipio en la Constitución de Moisés Ochoa Campos, Emilio Rabasa, La Constitución y
la dictadura,
 • La Constitución de 1917 y el municipio 1917, aunque es obvio que había un convencimiento
general de que era necesario erradicar a las jefaturas políticas e instituir el municipio libre.
Aunque hubo varios movimientos contra el régimen de Díaz, el primer esfuerzo consistente y que
se prolongó hasta la Revolución fue el del Partido Liberal, cuyo programa fue también el primero
que se fijó metas muy claras sobre el municipio. Este partido se había originado en el Club
Ponciano Arriaga, fundado en 1901 por su sobrino nieto Camilo Arriaga en la ciudad de San Luis
Potosí; dicho movimiento se originó en repulsa a las declaraciones del obispo de la ciudad referida,
hechas en París, en las cuales afirmó que el gobierno del general Díaz practicaba un gobierno de
conciliación respecto de la Iglesia. Cuando ese movimiento arrecia se produce el Programa del
Partido Liberal Mexicano, del 1 de julio de 1906, suscrito por los hermanos Ricardo y Enrique
Flores Magón, Juan Sarabia, Librado Rivera y otros. En este programa se proponían las reformas
constitucionales pertinentes; en el punto número 2, la supresión de la reelección del presidente y
los gobernadores de los estados, sólo posible después de dos periodos del ejercido; en el punto se
reclamaba la “supresión de los jefes políticos”, y , la “reorganización de los municipios que han
sido suprimidos y robustecimiento del poder municipal”. Otro documento de gran importancia fue
el Plan de San Luis, del 5 de octubre de 1910, formulado en San Antonio, Texas, y cuya autoría fue
de Francisco I. Madero. En el referido plan se llamaba a levantarse en armas contra el gobierno,
considerando que “tanto el poder Legislativo como el Judicial están completamente supeditados al
Ejecutivo; la división de poderes, la soberanía de los estados, la libertad de los ayuntamientos y los
derechos del ciudadano sólo existen escritos en nuestra Carta Magna”; más adelante, se insistía en
que “las Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del dictador; los gobernadores son
designados por él y ellos a su vez designan e imponen de igual manera las autoridades
municipales”; fundado en estas consideraciones, el Plan declaró, en su artículo 1o., nulas las
elecciones del presidente Para los planes y programas revolucionarios

• 87

y vicepresidente de la República, así como de los representantes de los poderes Legislativo y

Judicial, y en su artículo 4o., a la no reelección como “ley suprema de la República”. Aun aquellos
grupos que no eran precisamente revolucionarios o que se oponían a Madero levantaron sus
banderas. En el Plan de Bernardo Reyes, quien había fungido como secretario de Guerra de Díaz,
expedido el 16 de mayo de 1911, se proclamaba la efectividad del sufragio, declarándose en el
artículo 5o. que sería también “ley suprema de la República la no reelección”. Por su lado, Pascual
Orozco, que había sucumbido a las intrigas de Toribio Esquivel y de Braniff, en el Pacto de la
Empacadora, del 9 de mayo de 1912, acusó a Madero de traidor a la patria, indicando en el punto
28 que era necesaria hacer “efectiva la independencia y autonomía de los ayuntamientos para
legislar y administrar sus arbitrios y fondos”, y en el 29 que “se suprimirán en toda la República los
cargos de jefes políticos, cuyas funciones serían desempeñadas por los presidentes municipales”.
Mucho más sinceros fueron los pronunciamientos de Emiliano Zapata en materia municipal. De
esta manera, en el punto 7 del Plan de Ayala, del 28 de noviembre de 1911, se señaló que se
expropiarían tierras “a fin de que los pueblos y ciudades de México obtengan ejidos, colonias y
fundos legales”. En su Programa de Reforma Política-Social de la Revolución, expedido en Jojutla el
18 de diciembre de 1916, incluía en el artículo 32 “realizar la independencia de los municipios” y
preservarlos de los “ataques y sujeciones de los gobiernos federal y locales”; en fin, revelan lo
avanzado de su ideario municipalista, la Ley General sobre Ordenamientos Municipales, del 15 de
septiembre de 1916, al igual que la Ley Orgánica de Ayuntamientos para el estado de Morelos, del
20 de abril de 1917. El movimiento constitucionalista y el municipio Para el Movimiento
Constitucionalista el municipio también constituyó un objetivo fundamental. Su Primer Jefe,
Venustiano Carranza, fue un gran promotor de esta institución, recuérdese que había sido
presidente municipal, diputado, senador y gobernador de su estado, de ahí que conocía de cerca
la vida política local y sus necesidades.

88 •

La Constitución de 1917 y el municipio Por último, tuvo también el municipio otro gran promotor
en Venustiano Carranza. Si bien en el Plan de Guadalupe, del 26 de marzo de 1913, no se hizo
referencia al municipio porque el objeto de ese documento fue la lucha contra Huerta; sin
embargo, en una reunión con los jefes del Ejército Constitucionalista, efectuada el 3 de octubre del
mismo año, el Primer Jefe expresó en su intervención que entre las necesidades del pueblo estaba
“el aseguramiento de la libertad municipal, como base de la organización política de los estados y
como principio de enseñanza de todas las prácticas democráticas”; además, subrayaba que en
lugares de más de quinientos habitantes los municipios debieran poder expropiar por causa de
utilidad pública “la cantidad necesaria de terreno para pagar la edificación de escuelas, mercados y
casa de justicia”. Posteriormente, en las adiciones al Plan de Guadalupe, del 23 de diciembre de
1914, se indicó en el artículo 2o. que “el Primer Jefe de la Revolución y Encargado del Poder
Ejecutivo, expedirá y pondrá en vigor, durante la lucha todas las leyes, disposiciones y medidas
encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, políticas y sociales del país”, como
el “establecimiento de la libertad municipal como institución constitucional”. En tal virtud, la
Sección de Legislación Social preparó varios proyectos de ley que se adicionarían al Plan de
Guadalupe, entre los cuales figuraron varios sobre asuntos municipales. Como resultado de esos
trabajos, el 23 de diciembre de 1914 se expidió un decreto que reformaba al artículo 109 de la
Constitución de 1857, en los siguientes términos: Los Estados adoptarán para su régimen interior
la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política el municipio libre, administrado por ayuntamientos de
elección popular directa, y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y el gobierno del
estado. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados, tendrán el mando de la fuerza
pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Salvador Valencia
Carmona •

89

Los debates del constituyente El municipio fue un tema que tuvo mucha relevancia en el
Constituyente de Querétaro. Así se avizoraba desde el mensaje del Primer Jefe, del 1 de diciembre
de 1916, el cual acompañó a su proyecto de Constitución y que contuvo el siguiente párrafo: El
municipio independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como
que es la base del gobierno libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal,
sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos
propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insaciable
que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena ley electoral que tenga a éstos
completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda tentativa para
violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases racionales que le permitan cumplir su
cometido de una manera bastante aceptable. En tal virtud, el artículo 115 del proyecto se
consagró al municipio, encargándose su dictamen a la Segunda Comisión de Constitución, formada
por Paulino Machorro, Hilario Medina, Heriberto Jara y Arturo Méndez. En el dictamen que dicha
Comisión rindió, se hizo notar que “la diferencia más importante y por tanto la gran novedad
respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como la
futura base de la administración política y municipal de los estados y, por ende, del país”. Dijo
también el dictamen: Teniendo en cuenta que los municipios salen a la vida después de un largo
periodo de olvido en nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros años los haga
víctimas de autoridades más poderosas, la Comisión ha estimado que deben ser protegidos por
medio de disposiciones constitucionales y garantizarles su hacienda, condición sine qua non de
vida y su independencia, condición de su eficacia. Para el mensaje del Primer Jefe y los debates del
artículo 115 constitucional,

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• La Constitución de 1917 y el municipio En razón de tales consideraciones, se propuso un

precepto que recogía en su parte inicial la modificación hecha al artículo 109 como consecuencia a
las adiciones al Plan de Guadalupe que ya transcribimos, así como por dos fracciones que se
referían a la forma de gobierno y a la hacienda municipal. En el aspecto hacendario, se sugería
que: Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y
contribuirán a los gastos públicos del estado en la proporción y término que señala la legislatura
local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que
corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los conflictos hacendarios
entre el municipio y los poderes de un estado los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en los términos que establezca la ley. Fue la fracción II transcrita objeto de encendidos y
prolongados debates varios días y en diversas sesiones ordinarias. El punto toral del debate, en
palabras del constituyente Lizardi, era si debía optarse por el “absolutismo municipal”, en el cual el
municipio recaudaba todos los impuestos, o si bien el estado a través de la legislatura
determinaba “todo asunto municipal”. Cierto que hubieron otros puntos de diferencia, pero
provocaron menos disputa: así, se debatió acerca de la intervención de la Suprema Corte, del
número mínimo de los legisladores locales, de la vecindad o residencia de los gobernadores.
Defendiendo el dictamen en el aspecto hacendario, varios diputados sostuvieron que para
asegurar la libertad económica del municipio era indispensable que se encargara de recaudar
todos los ingresos. En este sentido, con su enjundia y sensibilidad a las causas populares, Jara
expresaba que si le damos al municipio libertad política y restringimos “hasta lo último” la libertad
económica, [...] la primera no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra
Carta Magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los municipios no podrán
disponer de un sólo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno consentimiento del
gobierno del estado. Se efectuaron sesiones 20, 23, 24 y 25 de enero de 1917, en algunos de esos
días los constituyentes sesionaron dos veces, lo cual demuestra el sumo interés que tenían en el
tema municipal. Salvador Valencia Carmona

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Por su parte, el distinguido abogado guanajuatense, Hilario Medina, en favor también del
dictamen, señalaba que el municipio debía tener su hacienda propia, “porque desde el momento
en que el municipio en hacienda tenga un tutor, sea el estado o la Federación, desde ese
momento el municipio deja de subsistir”. Más radical todavía fue Martínez de Escobar, quien tildó
“hasta de conservadora la fórmula propuesta, dado que facultaba al estado nombrar inspectores
subordinando al municipio y además porque centralizaba en la Suprema Corte la resolución de los
conflictos”. En contra del dictamen se pronunciaron también varios constituyentes, algunos de los
cuales habían tenido experiencias hacendarias, quienes advertían de los riesgos de que los
municipios estuvieren en una posición superior a los gobiernos y a las legislaturas de los estados.
En este sentido, José Álvarez subrayaba que “los municipios no son Repúblicas”, en lo que
coincidía Reynoso, para el cual los municipios “vienen a ser celdillas de un organismo que se llama
estado y, por lo mismo, deben estar sujetos a él”. Por su parte Cepeda Medrano señalaba que de
llegarse a aprobar el dictamen, “sencillamente habríamos firmado la sentencia de muerte de la
mayor parte de los estados de la República Mexicana”, en tanto que el diputado Baca Calderón
hizo notar que la propuesta conduciría a “un desastre en el régimen hacendario”. Fueron las
posiciones tan encontradas, que el dictamen se rechazó y se envió de nuevo a la segunda comisión
para un nuevo proyecto. Sin embargo, ahora la Comisión misma se dividió y dio lugar a dos
proyectos. El proyecto de la Comisión, ahora presentado por Machorro Narváez y Méndez,
establecía la enumeración de los ingresos que deberían corresponder a los municipios
(curiosamente, una fórmula semejante a la que actualmente utilizamos); los conflictos entre el
Ejecutivo y el municipio se resolvían por la legislatura, y si surgía entre ésta y el municipio resolvía
el tribunal superior. Los otros miembros de la Comisión, Jara y Medina, presentaron un voto
particular, en el cual se decía, de manera muy general y ambigua, que la Hacienda se formaría de
las contribuciones municipales “necesarias” y del tanto que asegurara el estado a cada municipio.
Se resolvió la discusión de manera inusitada. Al filo de las tres y media de la mañana, extenuada la
asamblea, Gerzayn Ugarte, diputado

92 •

La Constitución de 1917 y el municipio tlaxcalteca y en un tiempo secretario particular de

Carranza, en sagaz intervención que pretendió ser conciliadora, explicó que con frecuencia el
cerebro cae en la aberración de dar vueltas en torno a “una idea determinada“ y “no encontrar
salida”, por lo cual proponía una fórmula que lograra “esa armonía de ponderación que debe
seguir existiendo entre el municipio y los poderes del estado”, en la cual si bien se declaraba que
el municipio administraría “libremente su hacienda”, ésta se formaría de las contribuciones
“suficientes” que señalaran las legislaturas. Esta proposición se aprobó, finalmente, por 88 votos a
favor y 62 en contra; previamente se había retirado el voto particular de Medina y Jara y nadie se
refirió al proyecto de la Comisión de Machorro y Méndez. El texto original del artículo 115 El texto
finalmente aprobado fue el siguiente: Los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de
su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá
ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado.

II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones
que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a
las necesidades municipales.

III. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. El
ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública en los
municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no
podrán ser reelegidos ni durar en su encargo más de cuatro años. Son aplicables a los
gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del artículo 83. El número de
representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitantes de cada uno;
pero, en todo caso, el número de representantes de una legislatura local no podrá ser menor de
quince diputados propietarios. Salvador Valencia Carmona

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Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y
nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la
elección. En la doctrina mexicana ha sido criticada esta fracción. En su momento, el maestro Tena
Ramírez señaló que el municipio libre ingresó a la Constitución con dos defectos sustanciales: no
señalar específicamente las fuentes impositivas que corresponden al municipio y las formas de
resolver los conflictos de éste con las autoridades estatales. Por su parte, el ameritado
constitucionalista Jorge Carpizo ha señalado que al municipio “se le quería fuerte y sano, pero se le
estructuró endeble y enfermo; se le deseaba base de la división territorial y la base política y
administrativa del estado, pero no se le dotó de los instrumentos para lograrlo”.75 Efectivamente,
como se deduce del texto aprobado, pese a los mejores esfuerzos que realizó el Constituyente de
1917, se debe subrayar que la redacción final del artículo 115 no logró plasmar en normas
adecuadas los propósitos económicos y políticos que habían presidido los debates, en virtud de
que la Hacienda de los municipios quedó sujeta en última instancia a la voluntad de las legislaturas
locales; tampoco se estableció finalmente la instancia adecuada para resolver los conflictos que se
presentasen entre los municipios y los gobiernos de los estados y aun el federal, ni mucho menos
se hizo mención a los servicios que por naturaleza propia deben prestar los ayuntamientos. Sin
embargo, no todo fue en vano, se sentaron también importantes tesis que fueron las siguientes:
a. El municipio y su relación con el Estado, en donde se recogió la fórmula que se había acuñado
en el artículo 8o. de la adición del Plan de Guadalupe, en la cual se indicó que el estado tomaría
como base de su división política y administrativa el municipio libre.

b. La forma de gobierno municipal, prescribiéndose que lo sería el ayuntamiento de elección

popular directa.

94 •

La Constitución de 1917 y el municipio

c. La libertad política del municipio, subrayándose particularmente que no habría ninguna

autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado.

d. La autonomía económica del municipio, respecto de la cual se adoptó una solución que no
rindió los resultados esperados.

e. La personalidad jurídica, para que el municipio fuese investido de ella y pudiese actuar tanto en
derecho público como en el derecho privado.