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Fondos publicos e inembargabilidad del Estado

Id. vLex VLEX-450231602

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Texto

Contenidos
"Fondos públicos e inembargabilidad del Estado"

Taina Agramonte Hidalgo

Abogada; máster en Derecho Empresarial por la Universidad Antonio de Nebrija, Madrid,

España.

[email protected]

RESUMEN:

La Ley sobre Inembargabilidad de los Fondos Públicos prohíbe a los intermediarios financieros
bloquear las cuentas de las entidades públicas aun cuando tengan deudas exigibles. Esto entra
en contradicción con parte de la norma que establece la excepción al principio de
inembargabilidad del Estado, para los casos en que las instituciones públicas comprometen sus
recursos en contrataciones privadas. Esta ley es innecesaria y debió establecer otro mecanismo
para evitar la indisposición total de los fondos de una determinada institución.

PALABRAS CLAVESs:

Bienes, dominio público, dominio privado, bloqueo de cuenta bancaria, principio de

inembargabilidad, intermediación financiera.

El 13 de abril de 2011 el Poder Ejecutivo promulgó la Ley No. 86-11, sobre Inembargabilidad de
los Fondos Públicos, con la finalidad de imposibilitar la retención o bloqueo de los recursos
públicos por parte de las entidades de intermediación financiera. Según dicha ley, los
"intermediarios financieros se escudan en la condición de terceros para retener los fondos
públicos asignados a los órganos y entidades públicas", lo que ocasiona un perjuicio a la
colectividad. Sin embargo, era y sigue siendo necesario aclarar por qué el texto legal afirma que
los agentes financieros se cubren como terceros, sin tomar en cuenta que, en ciertos casos, en
nada se afecta el interés general, por tratarse de asuntos que envuelven solo a las partes
involucradas en los que una de ellas actúa legítimamente en cobro de un crédito exigible.
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En sentido general, todos los bienes del deudor son susceptibles de ser embargados por sus
acreedores. Este principio tiene sus excepciones, y una de ellas es la inembargabilidad del
Estado, lo que tiene su razón de ser en la necesidad de protección del interés público.

A este respecto, nuestra Constitución se limita a reconocer la inembargabilidad del Estado

cuando se refiere a las áreas protegidas (artículo 16) y al patrimonio cultural de la Nación
(numeral 4 del artículo 64). Es decir, la Constitución protege los bienes que son de dominio
público, y excluye aquellos que, aun siendo del Estado, pertenecen al dominio privado, incluso
permite que estos sean enajenados, si se cumplen las condiciones que ella misma establece.

Adjetivamente, este principio fue consagrado en el artículo 45 de la Ley No. 1494, del 2 de
agosto de 1947, pieza que fue modificada por la ley No. 13-07, del 5 de febrero de 2007, que
crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo. De igual manera, la Ley No. 176-07, del
Distrito Nacional y los Municipios, del 17 de julio de 2007, en el literal a, del párrafo de su
artículo 8, reitera, en relación con los ayuntamientos, "La inembargabilidad de sus bienes y
derechos en los términos previstos en las leyes". Y agrega el artículo 181:

Artículo 181.- Régimen de Protección de los Bienes del Dominio Público. Los bienes de dominio
público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno ( ).

De igual forma, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos tienen patrimonio propio

inembargable, reconocido por la Ley No. 183-02, del 21 de noviembre de 2002.

Estas disposiciones constitucionales y legales demuestran que nuestro sistema ampara los
bienes del Estado que son de dominio público y, como lo plantea la licenciada Elsa Díaz, los
bienes de dominio público son aquellos de uso común que no están en el comercio, por lo que
"resultaría inoperante el embargo sobre estos bienes que nunca podrían pasar a ser propiedad
de particulares".

Sin embargo, los bienes del Estado de dominio privado corren otra suerte, lo que se evidencia,
por ejemplo, en el artículo 258 de la Ley No. 176-07 ya mencionada:

Artículo 258.- Embargos. Los ingresos, y derechos municipales solo podrán ser objeto de
embargos cuando los mismos [sic]constituyan garantías debidamente autorizadas por el concejo
de regidores de conformidad con la presente ley.

Es por ello que es posible un embargo retentivo sobre las cuentas bancarias de los
ayuntamientos, en caso de incumplimiento de un contrato debidamente consentido por estos.

No obstante, el artículo 1 de la flamante Ley No. 86-11 contradice todo el planteamiento anterior
al indicar que los fondos depositados en las entidades de intermediación financiera propiedad
de organismos públicos, incluyendo a los ayuntamientos, no podrán ser objeto de embargo
retentivo u oposición de cualquier naturaleza.

Evidentemente esto desincentiva y crea inseguridades en el sector empresarial al momento de

contratar con el Estado.

Por otro lado, el párrafo del artículo 3 de la Ley No. 86-11 indica que las entidades de

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intermediación financiera no podrán afectar las cuentas destinadas al pago de salarios del
personal de la administración pública. Esto último representa una reiteración del superprivilegio
dispuesto en el artículo 200 del Código de Trabajo, que reconoce la inembargabilidad del
salario salvo la proporción por pensión alimentaria que sea aplicable. Además, contradice el
artículo 5 de la misma Ley, el cual expresa:

El funcionario público que, a sabiendas de la indisponibilidad de fondos presupuestarios,

ordenare la adquisición de bienes o contratación de obras y servicios que no hayan sido
previamente consignados en el presupuesto de la institución y aprobados según la ley, incurrirá
en falta grave en el ejercicio de sus funciones y será pasible de las sanciones previstas en la
ley, sin perjuicio de las acciones en responsabilidad civil que puedan emprender partes
interesadas.

Esta última disposición reitera lo planteado por el artículo 236 de la propia Constitución, que
establece que ninguna erogación de fondos públicos será válida si no está autorizada por la ley
y ordenada por la autoridad competente.

También las instituciones públicas al momento de contratar están supeditadas a lo establecido

en la Ley No. 340-06, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y
Concesiones, del 18 de agosto de 2006, modificada por la ley No. 449-06, del 6 de diciembre de
2006, la cual es más precisa que esta nueva norma. Asimismo, dicho artículo 5 habla de
sanciones previstas en la ley; sin embargo, no se precisa cuáles son esas sanciones.

Lo anterior representa desde el punto de vista de la técnica parlamentaria una "inflación

legislativa" poco favorable, cuando lo que realmente se requiere es de cambios en la
administración pública y de una verdadera voluntad política.

Según nuestro parecer, los bienes del Estado de dominio público son y tienen que ser
inembargables por sus propias características, mientras que los bienes del Estado del dominio
privado pueden ser pasibles de embargo retentivo u otro tipo de medidas judiciales que
permitan el cobro de los montos que adeude cualquier institución estatal, debido a que estas
medidas no ponen en riesgo ni a la administración ni al interés público.

Ahora bien, corresponde al juez en cada caso determinar si existe incumplimiento contractual
por parte de la entidad pública y la pertinencia o no de las medidas preventivas o sea del
bloqueo o retención de las cuentas que tienen fondos disponibles , siempre respetando los
privilegios que la ley reconoce, como en el caso de los salarios.

Hasta el momento de la entrada en vigencia de la Ley No. 86-11, las entidades de

intermediación financiera procedían a bloquear fondos de una cuenta de entidad pública
siempre que se le notificara el acto contentivo de la medida correspondiente, luego de un
análisis del caso y no de manera arbitraria.

La aprobación de esta ley pretende suprimir la excepción que tiene el principio general de
inembargabilidad del Estado de una forma poco idónea, al traer confusión y entrar en
contradicción con la legislación analizada y crear un clima desfavorable, que puede atentar
contra la seguridad jurídica, para la contratación constante que debe existir entre el sector
público y la clase empresarial.

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Por último, cuando el Estado contrata en el ámbito privado debe cumplir con las obligaciones
pactadas y, en caso de incumplimiento, debe ser tratado conforme a esa esfera privada. Si el
legislador tenía la intención de evitar excesos de parte de los acreedores y los agentes
financieros, pudo haber planteado una fórmula que permitiera indisponer solo una proporción de
los recursos, suficiente para satisfacer la obligación exigible que tenga el organismo público.

BIBLIOGRAFÍA:

DÍAZ, Elsa. La inembargabilidad del Estado: el Estado empresario. [En línea]. Disponible en
ciberpágina: http://www.dhimesmarra-law.com/articulos/art61.asp [Consulta: 24 de noviembre de
2011].

GONZÁLEZ GÓMEZ, Agapito. "La Importancia de la Técnica Legislativa". Revista Debate. [En
línea]. Disponible en ciberpágina:

http://www.asamblea.gob.pa [Consulta: 23 de noviembre de 2011].

REPÚBLICA DOMINICANA. Código Civil de la República Dominicana.

Ley No.13-07, que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, del 5 de febrero de
2007.

Ley No.1494, de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, del 2 de agosto de 1947.

Ley No.176-07, del Distrito Nacional y los municipios, del 17 de julio de 2007.

Ley No.183-02, Monetaria y Financiera, del 21 de noviembre de 2002.

Ley No.340-06, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones,

del 18 de agosto de 2006, modificada por la ley No.449-06, del 6 de diciembre de 2006.

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