Capítulo cuarto

LA TEORÍA DEL GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

I. Funciones del Estado. Función jurídica del Estado . . . . . 49

II. Poder del Estado y formas de Estado . . . . . . . . . . . . 51

III. El gobierno: Teoría del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . 53

IV. Teorías clásicas, mixtas y contemporáneas . . . . . . . . . 56

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CAPÍTULO CUARTO
LA TEORÍA DEL GOBIERNO

I. FUNCIONES DEL ESTADO.

FUNCIÓN JURÍDICA DEL ESTADO

En cierto sentido, la palabra función denota actividad y su contenido es

la realización de actos. Cuando nos referimos a las funciones del Estado,
estamos señalando aquel conjunto de actos, de operaciones, de activida-
des imputadas todas a un ser dotado de personalidad y revestido de auto-
ridad soberana que nace para cumplir determinados fines en donde, además,
encuentra su justificación.
Estos actos forman un conjunto complejo y abigarrado que se suceden
ininterrumpidamente y pueden reducirse a una unidad suprema cuando
reparamos en la personalidad que los lleva a cabo pero, que se disgregan,
al advertir su diversidad resultante de su naturaleza, su contenido, su téc-
nica, sus características.
En efecto, cuando esta multiplicidad de actos la podemos agrupar de
acuerdo con ciertos caracteres análogos por atender a una misma necesi-
dad, a un mismo modo de obrar y con un idéntico propósito estamos ante
una “función del Estado”.
Hacer una clasificación de las funciones del Estado significa distin-
guir una serie de actividades con singularidad tal que permita agruparlas
según criterios funcionales y distinguirlos de otros. Estos criterios fun-
cionales no deben establecerse en abstracto, a priori, sino surgir de la
observación de la actividad del Estado, de su dinámica moderna.
No debe confundirse entre funciones y fines del Estado. Estos últimos
pertenecen más bien al ámbito de la política y consisten en aquellos co-
metidos, metas u objetivos que deben lograrse mientras que las funciones
son una actividad coherente, continua y especial realizada para alcanzar
tales metas u objetivos. La posición que podemos identificar como tradi-

49
50 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

cional, apoyada en la triada de Montesquieu,39 clasifica las funciones del

Estado en función legislativa, judicial y ejecutiva o administrativa te-
niendo en consideración el órgano que realiza tal actividad. Tal clasifica-
ción resulta insatisfactoria, simplista y desmentida por la realidad social
y jurídica, sin embargo, resulta relevante a los efectos de nuestro estudio
puesto que pretendemos en principio caracterizar las funciones. Luego
abordaremos una clasificación más adecuada.
El Estado, para lograr sus fines, ejercita cierta actividad a través de
sus órganos y a estas actividades podemos definirlas como funciones.
Así, función legislativa es la actividad estatal llevada a cabo por el Poder
Legislativo y tiene por objeto la creación de normas generales. Por su in-
termedio es como el Estado construye su ordenamiento jurídico, diseña
su derecho objetivo y lo modifica. El acto en que se manifiesta como
función es la ley o “norma jurídica”. Este precepto, de carácter impera-
tivo, obliga absolutamente a los destinarios e impone conductas genera-
les deseables conformando un orden. Lógicamente, regula la conducta
sea tanto de los ocupantes del gobierno como de los demás miembros de
la sociedad. La característica común en esta función es la generalidad y la
impersonalidad.
La función jurisdiccional del Estado supone una controversia, consti-
tuye el derecho en acción y es ejercitada por el Poder Judicial. En el sis-
tema jurídico se producen conflictos de intereses entre sus miembros y
debe evitarse, para la resolución de los mismos, la utilización de métodos
que alteren la paz y el orden social. Así, el Estado moderno, en ejercicio
de esta función y ostentando el monopolio de la fuerza, dirime la cues-
tión mediante un acto jurisdiccional. Una vez que se han cumplido un
conjunto de actuaciones ante un magistrado, éste dictará sentencia en la
cual se declarará el derecho de una de las partes a la que le asiste la razón.
La función ejecutiva o administrativa es la llevada a cabo por el Poder
Ejecutivo y comprende un conjunto de actividades tendientes al ejercicio
del gobierno. Suele también caracterizarse con carácter residual, afirman-
do que constituye tal, aquella que no es ni legislativa ni jurisdiccional.
Debe advertirse, a título ilustrativo, que no obstante esta distinción,
cualquiera de los poderes aludidos realiza además de su propia función
las otras restantes pero de índole menor. Así, por ejemplo, el Congreso
Nacional, tiene facultades administrativas respecto de sus empleados o
39 Montesquieu, Sécondat, op. cit., nota 28.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 51

sancionatorias respecto de los legisladores por incumplimiento del regla-

mento de la honorable cámara.

II. PODER DEL ESTADO Y FORMAS DE ESTADO

Aunque en otra parte de esta obra se ha tratado el tema, creemos nece-

sario hacer algunas breves consideraciones acerca de este elemento del
Estado que nos facilitarán abordar el tema de las formas de Estado.
Como ya se sabe, no basta para que exista un Estado con los elemen-
tos territoriales y personales sino además la existencia de un poder que
sea organizador de la vida en común en un espacio físico determinado.
El poder constituye una potestad de imperio, de autoridad, que procura y
si es necesario impone, el orden ineludible para el cumplimiento de de-
terminados fines.
En efecto, el Estado, concebido como una institución-cuerpo, como
un orden, es consecuencia del ejercicio del poder que se revela mediante
la potestad o atribución de dictarse sus propias normas (derecho) y de es-
tablecer su forma de organización.
Esta organización implica no sólo el reconocimiento de un conjunto
de derechos fundamentales sino también el establecimiento de ciertos ór-
ganos e instituciones que legítimamente ejercitarán tal poder. Los actos
de gobierno, ejecutados por estos órganos o instituciones, implican el
efectivo ejercicio del poder y revelan la voluntad del Estado.
En cuanto a las formas de Estado, este concepto padece de cierta am-
bigüedad cuando se lo relaciona con otras expresiones como formas de
gobierno o formas políticas. Lo cierto es que la doctrina no es unánime a
la hora de conceptualizar cada una de las expresiones y varía según los
autores. No es intención en esta obra entrar en un fatigoso análisis de lo
que dice cada uno de ellos.
Cuando se habla de formas de Estado, algunos autores como Posada40
se refieren a la manera general de cómo este se organiza, otros a cómo se
articula interna y territorialmente una comunidad política y otros, al ejer-
cicio del poder en plenitud o con modalidades particulares.
Lo relevante para nuestro estudio es considerar que la expresión for-
mas de Estado hace referencia a la clasificación de los Estados desde el

40 Posada, A., Tratado de derecho político, 4a. ed., Madrid, 1929, p. 126.
52 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

punto de vista de la “distribución espacial” de la voluntad estatal susten-

tada en el ejercicio del poder.
Hay que destacar que existen múltiples fenómenos peculiares de orga-
nización estatal, lo cual no facilita una clasificación y autoriza a los dis-
tintos autores a establecer criterios diversos. Siguiendo a Hauriou,41 se
habla de “Estados simples” para hacer referencia a aquellas unidades de
máxima homogeneidad de territorio y de población y a la más perfecta
unidad de poder. Esta estructura no admite su división interior en secto-
res que puedan llamarse Estados. El poder central absorbe todas las fuer-
zas y energía locales, las ejercita y deja sin vida propia a los otros orga-
nismos territoriales que forman el Estado. Según el autor francés, un
Estado simple (unitario) que se asiente sobre una auténtica nación consti-
tuye una comunidad política eficaz, vigorosa y robusta.
Los “Estados compuestos” son justamente lo contrario y revelan no ya
sencillez en sus rasgos, sino una cierta complicación. El ejercicio del po-
der se encuentra desmembrado y la atribución de funciones que revelan
la voluntad estatal se encuentra distribuida de acuerdo con el modelo es-
tablecido. Constituyen las denominada “uniones de Estados”.
Entre las formas de Estado más típicas consideradas por la doctrina
encontramos:
Estado confederal: Es la unión permanente de Estados independientes
con el fin de protección (exterior) y de paz (interior), sin perjuicio de que
puedan agregarse otros fines. En este modelo, la unión no obsta a la so-
beranía de los Estados miembros y el poder de la confederación sólo se
ejerce sobre los órganos de los Estados confederados y no sobre los ciu-
dadanos particulares de estos últimos.
El pacto por el cual constituyeron la confederación puede romperse
y, por lo tanto, cada uno de los Estados tiene el derecho de secesión. La
historia arroja como resultado que las confederaciones tienen una vida
precaria, desapareciendo casi siempre y dejando paso a Estados federa-
les. A título de ejemplo podemos citar la Confederación Suiza desde
1815 a 1848. Es necesario destacar que no basta con que la Constitu-
ción tipifique la organización como una confederación, como ocurre
con la Confederación Helvética42 que, desde 1848, constituye un Estado
Federal.

41 Hauriou, A., Principios de derecho público y constitucional, Madrid, Reus, p. 314.

42 Leyes constitucionales, Taurus, p. 63.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 53

Estado Federal: Integrado a su vez por Estados miembros que carecen

del derecho de secesión, es aquella organización donde sólo el Estado
Federal es el titular de la soberanía. La norma vinculatoria es la Consti-
tución que reconoce los principios básicos de organización común y las
relaciones de los Estados miembros con el Estado Federal. Es caracterís-
tico que la ley fundamental fije, con mayor o menor precisión, la distri-
bución de competencias, contemplándose la competencia exclusiva de
los órganos federales, la de los territoriales y la compartida por ambos.
En el caso del reconocimiento de comunidades autónomas en la orga-
nización Federal, por ejemplo, en el Estado español, la norma fundamen-
tal y otras leyes preveen el sistema de relaciones entre la administración
central y las comunidades autónomas, y los medios para ejercer el con-
trol por parte del poder central, de los órganos de autogobierno de la ad-
ministración local.
La expresión “Estado Federal” nace en Alemania en tiempos de la
Confederación Renana (Bundesstaat). Sin embargo, la primera manifes-
tación histórica del Estado Federal típico es la Constitución norteameri-
cana de 1787. Luego, se fueron implantando tanto en Europa como en
América y, durante el siglo XIX, se establecieron los Estados Federales
de Suiza (Constituciones de 1848 y 1874), Argentina (1853), Alemania
(1871), Brasil (1986) y México (1917), a título de ejemplos.
El Estado unitario: En palabras de Ranelletti43 esta forma es la que
más se acerca a la idea del Estado, porque implica que bajo un sólo po-
der un pueblo se organiza en un solo territorio. Este modelo se caracteri-
za por la centralización política, cuya consecuencia es que la producción
normativa está reservada a los órganos centrales, por ser ésta competen-
cia natural y exclusiva del Estado central. Si existen órganos locales su
facultad sólo se extiende a la ejecución de la actividad estatal. El ejemplo
que podemos citar como modelo unitario, aunque con matices, es Bélgica.

III. EL GOBIERNO: TEORÍA DEL GOBIERNO

Cuando se aborda el estudio y los problemas de la organización estatal

aparece la necesidad de definir qué es gobierno, y la relación que existe

43 Raneletti, Instituciones de derecho público. El nuevo derecho público italiano,

cap. II, 3a. ed.
54 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

entre este concepto y el de Estado. En doctrina hay autores que afirman

que son dos conceptos distintos y otros que niegan tal aseveración.
Siguiendo a Laski:44 “Todas las instituciones han de actuar valiéndose de
personas; por tanto, el Estado necesita un conjunto de hombres que ejerzan
en su nombre la autoridad coercitiva suprema de que aquél dispone, y a ese
conjunto de hombres es a lo que llamamos el gobierno del Estado...”.
Esta definición implica considerar al gobierno como un agente del
Estado, que existe para realizar los fines de éste. El autor citado afirma:
“...es sencillamente (el gobierno) un mecanismo de administración
que da efectividad a los propósitos de ese poder...”.
No obstante lo expuesto, y aunque parecería que claramente se han
trazado los rasgos definitorios indudables, el autor expresa que la distin-
ción entre Estado y gobierno responde a una necesidad teórica y no prác-
tica puesto que no es concebible acto alguno del Estado, que no sea un
acto del gobierno.
Lo que interesa destacar, a los efectos de nuestro estudio, es que el
Estado es algo más que el gobierno y que la distinción de ambos concep-
tos tiene una singular importancia y se justifica por distintas razones.
Entre otras, porque el Estado no dispone de otro instrumento que el go-
bierno para realizar cualquier actividad, porque el gobierno comprende a
un conjunto de elementos que permiten actuar al pueblo organizado, a la
comunidad política, al Estado, y porque el gobierno es una parte o un as-
pecto del Estado.
En tal sentido, es necesario, entonces, enunciar las distintas acepcio-
nes del término gobierno aceptadas, sea tanto por la doctrina como por el
uso vulgar:
1. Es la estructura que resulta de una especial relación en que se ha-
llan los poderes del Estado. En este sentido, puede hablarse de go-
bierno presidencialista, gobierno parlamentario o gobierno semi par-
lamentario;
2. Es el conjunto de instituciones que constituyen la forma de organi-
zación de un Estado. Cabe hablar de gobiernos republicanos, go-
biernos monárquicos o gobiernos aristocráticos.
3. Denominación del Poder Ejecutivo del Estado o más concretamen-
te del gabinete que rige en determinado momento. Así se usa la
expresión gobierno conservador.
44 Laski. H., El Estado, trad. de S. Bartó, cap. I, Barcelona.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 55

Si consideramos que el gobierno es un concepto complejo que com-

prende toda la estructura de órganos, todo el conjunto de instituciones
y toda la serie de servicios y funciones en que se desenvuelve la exis-
tencia del Estado en cada instante de su actividad, cualquiera de las tres
acepciones a las que hemos hecho referencia, resulta insatisfactoria. Y
esto es así, porque sólo representan una parte de lo que el gobierno en
su genuina significación abarca.
Posada, refiriéndose al concepto de gobierno, lo caracteriza como: “la
organización específica del poder constituido en y por el Estado y al
servicio del Estado” mientras que define al Estado como “la persona
real colectiva de la sociedad política, en la función del derecho, y su-
jeto activo de la soberanía”.
En la idea de gobierno de este autor aparece un aspecto muy impor-
tante que es el de concebir al Estado como una organización y al gobier-
no como una consecuencia de ésta.
En efecto, la organización, consecuencia del poder, es una estructura
concreta que permite que cooperen con unidad los individuos y grupos
componentes de un todo mediante relaciones de supra ordenación, de
subordinación y de coordinación. Tal organización implica que el go-
bierno es sólo una parte o un aspecto del Estado.
Para concluir, el Estado, sujeto de la soberanía, está integrado por la po-
blación, el territorio y el poder, comprendiendo este último al gobierno.
Hemos afirmado que Estado y gobierno no son conceptos idénticos,
equivalentes. Ahora bien, si consideramos que el gobierno es quien actúa
en nombre de la comunidad estatal, nos podemos preguntar en qué con-
cepto realiza tal actuación y cuál es la relación que existe entre ambos.
Dos teorías son las que intentan dar respuesta a estas cuestiones: la
teoría de la representación y la teoría del órgano. La primera tuvo vigen-
cia por bastante tiempo y supone un dualismo de voluntades y de sujetos.
Por un lado, la voluntad del representante que es la que se exterioriza físi-
camente y, por el otro, la voluntad del representado, que se supone decla-
rada por el representante.
También se requiere la existencia de un tercero para trabar la relación
jurídica. Entre sus expositores se encuentran Schmitt y Leibholz45 Si
bien esta teoría ha realizado aportaciones valio sas como la consi dera-

45 Autores citados por Pérez Serrano, N., Tratado de derecho político, cap. XIX, Ci-
vitas, 1984.
56 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

ción de que no hay órgano del gobierno que no actúe en representación

de la comunidad, no pudo dar respuesta a situaciones complejas de la
actividad gubernativa.
La Teoría del Órgano, expuesta principalmente por Gierke y aplicada
al derecho público por Jellinek,46 no supone un dualismo de voluntades,
la del representante y la del representado, sino que expresa un criterio de
unidad: el Estado sólo existe a través de sus órganos que expresan su vo-
luntad. Podemos apreciar que no hay, entonces, una voluntad del órgano
y otra de la organización. Es el Estado quien actúa en el ámbito de las
relaciones jurídicas.
Se distinguen así distintos tipos de órganos según sus caracteres:
Directos e indirectos: los primeros son aquellos previstos en la Consti-
tución que declaran inmediatamente la voluntad del Estado, y su caren-
cia o desaparición produce como efecto la desorganización de la comuni-
dad. Los segundos son aquellos que declaran la voluntad del Estado
mediatamente, y suelen ser designados o creados por los órganos direc-
tos, unipersonales o colegiados: surge la distinción en cuanto a su inte-
gración, los primeros compuestos por una persona física mientras que los
segundos son grupos, corporaciones o juntas.
Primarios o secundarios: según la emisión de la voluntad, serán pri-
marios aquellos cuya declaración vale por sí misma mientras que los se-
cundarios vienen a constituir órganos de otros órganos primarios que de-
claran su voluntad.
La Teoría del Órgano permite despersonalizar la relación jurídica,
descartando la nota personal que tiene la teoría de la representación.

IV. TEORÍAS CLÁSICAS, MIXTAS Y CONTEMPORÁNEAS

Anteriormente nos hemos referido a los problemas de interpretación

de la expresión formas de gobierno. Es posible que la dificultad de preci-
sar su significado radique en que en distintos contextos se lo utiliza, tan-
to en la doctrina como en el uso ordinario, con un significado sinónimo
al de régimen político o forma política.
La expresión forma política parece ser más amplia y englobar los con-
ceptos de forma de gobierno y de Estado y, con esta concepción, Posada
clasifica genéricamente distintos regímenes políticos.
46 Jellinek, Georg, Teoría General del Estado, trad. de F. de los Ríos, t. II, p. 168 y 169.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 57

Para el objeto de nuestro estudio, forma de gobierno constituye una

expresión que se refiere a la distribución de los órganos políticos capaces
de manifestar la voluntad del Estado. Afirma Smend47 que el estudio de
las formas de gobierno constituye un problema capital de la ciencia polí-
tica. Esta preocupación no es exclusiva de los autores modernos sino que
el tema ha sido tratado por todos los grandes filósofos de la historia.
La razón radicaría en que, de ser posible una sistematización de las
formas de gobierno de acuerdo con sus rasgos distintivos, será posible
luego valorar los respectivos méritos de cada una de ellas y, por lo tanto,
lograr el propósito de identificar la mejor.
Esto también permitiría a los cientistas políticos ponderar los ante-
cedentes de hechos relevantes de cada una de ellas y diseñar modelos
políticos ideales brindando así la posibilidad de constituir sistemas
superiores a los ya conocidos.

1. Teorías clásicas

La doctrina de Aristóteles:

Virtualmente es la más conocida y aquella que ha sido tenida en cuen-

ta por toda la doctrina. Sin embargo, merece destacarse que buena parte
de su aportación se debe a autores que lo precedieron, principalmente a
Platón. Es este autor, en su obra La República,48 donde reflexiona sobre
las formas de gobierno y examina la naturaleza de la politeia recta y jus-
ta. No identifica un rasgo determinante que permita caracterizar a las dis-
tintas formas de Gobierno, sin embargo, distingue:

a) La forma justa, constituida por la polis ideal, organización institucio-

nal perfecta que puede dar lugar a la monarquía o a la aristocracia.
b) Las formas injustas o imperfectas de gobierno que son la timo-
cracia, la oligarquía, la tiranía y la democracia.

En cuanto a la mejor forma de gobierno, afirma que la República es

aquella en la que cada uno hace lo suyo de acuerdo con su propia virtud,
lo que establece un régimen de equidad y de justicia.49

47 Smend, Rudolf, Constitución y derecho constitucional, CEC, 1985.

48 Platón, La República, libro VIII.
49 Aristóteles, La Política, libro IV, cap. II.
58 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

Con posterioridad, en El político, determina un criterio para diferen-

ciar los gobiernos, según sus actos sean conformes a las leyes (según
leyes) o en contra de ellas (con tra las leyes) y, además, reconoce que
es muy difícil realizar la politeia recta y justa.
La tesis aristotélica nos permite claramente apreciar una circunstancia
fundamental y es que los Estados se clasifican no atendiendo a circuns-
tancias extrínsecas, sino teniendo en cuenta su misma Constitución, su
organización.
Desde esta óptica, dos son los puntos de vista que tiene en cuenta el
sabio estagirita: por un lado el número de personas que ejercen el gobierno,
criterio formal y aritmético y, por el otro, las cualidades éticas que ani-
man a los gobernantes en sus acciones, criterio teleológico cuyo objeto
es valorar la finalidad con que actúan.
De cada uno de estos puntos de vista, de su relación y de las desvia-
ciones que sufran, resultará un sistema completo de formas normales y
degenerativas de gobierno.
Teniendo en cuenta el número de personas, un gobierno puede ejer-
cerlo una persona, un conjunto de personas (unos pocos), o muchos. Si
reparamos en la finalidad, en el punto de vista teleológico, puede un
gobierno preocuparse por el bien común, por el provecho egoísta de los
gobernantes, o por el de una clase social. En tal sentido, calificaremos
de forma pura de gobierno aquella en que prevalece el móvil del bien
común, mientras que impura aquella en la que existe un objetivo mez-
quino e interesado.
Habrá, entonces, tres formas puras de gobierno: monarquía o el go-
bierno de uno, aristocracia o el gobierno de los mejores, y poliarquía (de-
mocracia) o el gobierno de muchos. Degenerarán tales formas (por los
móviles mezquinos o interesados) en tiranía, oligarquía y demagogia.
Hay que tener en cuenta que, en el régimen político ateniense, el tér-
mino democracia tenía un sentido peyorativo; de allí que Aristóteles se
resistiera a incluirlo en sus escritos. Se dice que el vocablo se utilizaba
incorrectamente tanto para referirse al pueblo como conjunto social co-
mo al conjunto de desposeídos.
Lo que hay que resaltar es que esta clasificación es tomada en cuenta
por toda la doctrina moderna y contemporánea.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 59

2. Teorías mixtas
Aunque Aristóteles ya lo advirtiera, es Polibio quien repara en la com-
binación de distintas formas de gobierno. Cicerón, aunque manifestando
su preferencia por la monarquía, considera que es mejor un gobierno que
reúna proporcionalmente lo mejor de las tres formas explicadas.
Santo Tomás de Aquino en la Summa Teologica también defien de la
monarquía, aunque advierte los riesgos de un gobierno tiránico. Por
ello, entiende como deseable un régimen donde todos tengan alguna
participación en los negocios públicos. Esboza un sistema en el cual,
siendo el jefe del Estado el que manda según la ley de la virtud y un
conjunto de magistrados los que colaboren inspirados en la misma
ley, los ciudadanos deben participar e intervenir como electores y elegi-
bles. Este constituiría un sistema mixto identificado con la República.
No obstante recoger el aquitense la clasificación aristotélica de formas
de gobierno puras e impuras (justas e injustas), el criterio distintivo para
caracterizarlas lo constituyen el o los principios que animan a los gober-
nantes en sus acciones. Así, en la monarquía primarían los principios de
la unidad y la virtud, en la aristocracia, la virtud y la justicia distributiva
y, en la democracia, la libertad. Por otro lado, en la tiranía los principios
que animarían el gobierno serían el egoísmo y la violencia y, en la oli-
garquía, la riqueza.
En la misma línea, los padres Mariana y Suárez preconizan que todos
los ciudadanos puedan participar en la cosa pública.

Nicolás Maquiavelo

Tenemos que referirnos al ilustre secretario florentino que, no obstan-

te reconocer la división tripartita de gobierno, su legado en este orden es
la reducción de la clasificación a sólo dos de ellas, la Monarquía y la
República.
Según afirma, los Estados siempre entran en una u otra categoría; “to-
dos los Estados, todos los dominios que han tenido y tienen imperio so-
bre los hombres, han sido y son o repúblicas o principados”. Clasifica a
los principados en hereditarios, mixtos o nuevos según su modo de
adquisición.
En cuanto al gobierno republicano, distingue entre gobierno aristocrá-
tico (stato d’ottimati) y gobierno democrático (stato popolare); y con refe-
60 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

rencia a las formas impuras, corrompidas, habla del stato licenzioso

(olocracia), stato tirannico y stato di pochi (oligarquía).

Montesquieu

El autor de El espíritu de las leyes, en cuanto a las formas de gobier-

no, tiene un punto de vista original ya que rompe con la dicotomía de
Maquiavelo y no repara tampoco en la triada clásica a la que nos hemos
referido. Reconoce tres formas:

1. La Monarquía, entendida como el gobierno ejercido por una sola

persona, a través de leyes fijas, estables y en donde ciertos secto-
res, cuerpos o poderes intermedios ejercen influencias que la deter-
minan a cumplir con las normas mencionadas. Estos cuerpos, sec-
tores o poderes los integran la nobleza, el clero, las ciudades y los
parlamentos.
2. La República es aquella organización en la cual la soberanía ya no
recae en una sola persona, el rey, y puede clasificarse en:

a) La República democrática, es aquella en donde el gobierno lo

ejerce el pueblo, en general a través de órganos co mo la
asamblea de ciudadanos y todos los actos que se realizan es-
tán animados por el interés general.
b) República aristocrática es aquella organización en la que el go-
bierno es ejercido por un grupo de personas reducido, dispuesto a
obedecer y a hacer obedecer a los demás destinatarios sus pro-
pias leyes.

3. El Despotismo se caracteriza por ejercerse sin leyes ni reglas, por

una sola persona que somete a su voluntad y capricho el destino de
la comunidad en general.

Esta clasificación ha tenido poca aceptación en la doctrina y se la ha

criticado porque coloca al mismo nivel las formas puras e impuras esbo-
zadas por las teorías clásicas.
El autor francés también ha reconocido los principios que animan a
cada una de las formas de gobierno. Así, ha visto que la monarquía se
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 61

funda en el honor, la república democrática en la virtud, la aristocrática

en la moderación, y el despotismo en el miedo. También han sido muy
criticadas tales afirmaciones puesto que, según Izaga, carecen de solidez
científica.

Juan Jacobo Rousseau

En su obra El contrato social trata con profundidad el tema en el li-

bro III. Afirma el autor que el antecedente a tener en cuenta para ha-
cer una clasificación de las formas de gobierno es el órgano que ejer-
ce el Poder Ejecutivo, reparan do específicamente en el número de
personas encargados de ejecutar las leyes, de ejercer el gobierno.
Reconoce como formas legítimas a aquellas que se basan, se asientan,
en el principio de la soberanía del pueblo. Estas son la Monarquía, la
Aristocracia y la Democracia, siendo la primera aquella en la que sólo un
ciudadano ejerce el poder, la segunda donde un grupo reducido de ciuda-
danos lo detentan y, finalmente, todos o la mayoría en una democracia.
Dentro de la aristocracia, distingue a su vez la representativa, la natu-
ral y la hereditaria, según el acto legitimador por el cual se acceda al po-
der. La primera de ellas se asemeja a la forma actual de democracia re-
presentativa.
Deben destacarse finalmente dos cuestiones importantes en el pensa-
miento del ginebrino:

a) Al referirse al ejercicio del Poder Legislativo señala que, cualquie-

ra sea la forma legítima de gobierno por la que se opte, le compete
sólo y con exclusividad al pueblo.
b) La soberanía popular es un principio común a cualquiera de las
tres formas de gobierno y por lo tanto, en su lenguaje, democracia
y soberanía del pueblo no se identifican.

Otro autor, Jellinek,50 parte de la distinción entre Monarquía y Repú-

blica y, luego, realiza una larga clasificación; advirtiendo en cada una de
las formas múltiples subespecies. Así, la Monarquía puede ser heredita-
ria o electiva, y hallarse limitada (por una Constitución, por el régimen
parlamentario) o tener potestad absoluta para ejercer el poder discrecio-
50 Jellinek, George, op. cit., nota 45.
62 TEORÍA POLÍTICA Y CONSTITUCIONAL

nalmente, sin límite alguno. Por otro lado, las repúblicas pueden ser de-
mocracias representativas, democracias puras (participación de todos) o
de tipo intermedio; y tener caracteres corporativo, oligocrático, aristocrá-
tico o democrático.

3. Teorías contemporáneas

Para identificar las posiciones actuales en la doctrina se utiliza el tér-

mino relativistas para referirse a aquellas teorías sobre las formas de
gobierno que, en general, descreen de los modelos rígidos clásicos, to-
man en cuenta aspectos que fueron desconocidos hasta el presente, y
examinan atentamente la realidad social de una comunidad.
Rudolf Smend51 sostiene que las distintas formas de gobierno son ti-
pos o manifestaciones de los diversos sistemas de integración que se
dan en una comunidad.
Por ello, reprocha a los autores en general y a los clásicos en particu-
lar, reparar sólo en los aspectos estáticos para hacer tales clasificaciones,
olvidando que la comunidad política es un fenómeno complejo que re-
sulta de una integración sucesiva y constante de fenómenos sociales. El
Estado, entonces, como producto de esa integración, de un ir haciéndose
realidad e individualidad no puede clasificarse, según su forma de go-
bierno, de acuerdo con rasgos externos como los que hemos indicado.
Propone ahondar en la esencia del Estado y, si bien la Monarquía se
caracteriza por un mundo de valores y principios que la legitiman, la Re-
pública no debe identificarse como la no-monarquía, puesto que significa
renunciar a identificar su esencia política. Por ello, propugna avanzar so-
bre un concepto más rico, el de democracia, que debe definirse teniendo
en cuenta todos y cada uno de los elementos del contexto social en que
se desarrolla.
Hermann Heller52 admite como formas típicas y antagónicas la demo-
cracia y la aristocracia. En la primera, la organización del Estado es de
abajo hacia arriba, detentando la soberanía el pueblo; mientras que en la
segunda la organización es justamente a la inversa, de arriba hacia abajo,
siendo soberano quien ejerce el poder.

51 Smend, R., op. cit., nota 47.

52 Heller, Hermann, Teoría de Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 1942.
 LA TEORÍA DEL GOBIERNO 63

También resalta dos ideas importantes. Una que postula que aun el
poder más despótico, el monarca más absoluto, necesita de colaborado-
res para llevar a cabo su tarea de sometimiento y, por lo tanto, el poder
es compartido en alguna medida. La otra es que en todo sistema político
el ejercicio del poder está sometido, en general, al arbitrio de una mino-
ría, lo cual contradice el sistema democrático