SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente N° 05-2389

El 6 de diciembre de 2005, el abogado Luis Ortiz Álvarez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el N° 55.570, actuando en su carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO BARUTA DEL
ESTADO MIRANDA, interpuso solicitud de revisión constitucional de la sentencia N° 2005-834 dictada
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 26 de julio de 2005, mediante la cual se
declaró: i) parcialmente con lugar la apelación ejercida por la representación judicial de dicho Municipio
contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de
la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 8 de mayo de 2002 y su aclaratoria del 9 de julio de
2003, en consecuencia, se revocó la sentencia apelada y su aclaratoria; ii) parcialmente con lugar la
demanda por daños y perjuicios y, iii) condenó al referido Municipio al pago del daño emergente
ocasionado por los costos financieros relativos al endeudamiento contraído por la sociedad mercantil
Sindicato Agrícola 168, C.A., con el Banco Caribe y, al pago del lucro cesante demandado y causado por
la merma patrimonial sufrida como consecuencia de la imposibilidad de disponibilidad del inmueble
desde la fecha en que ha debido producirse la constancia de culminación de obra (20 de diciembre de
2001), hasta el referido fallo.

En virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva Directiva, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Luisa Estella Morales
Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados
Pedro Rafael Rondón Haaz, Luis Velázquez Alvaray, Francisco Antonio Carrasquero López, Marcos Tulio
Dugarte Padrón y Carmen Zuleta de Merchán.
El 8 de diciembre de 2005, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella
Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

DE LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL

El apoderado judicial de la parte solicitante, expuso:

Que la parcela N° 149, registrada con el catastro N° 122/01-01 ubicada en la Urbanización Colinas
de Tamanaco y propiedad de la empresa Agrícola 168, C.A., tiene asignado un uso específico como
“Estación de Servicios y Bomba de Gasolina”, conforme a la concretización de la zonificación de la
referida parcela, mediante el Oficio N° 1370 del 28 de julio de 1971, en virtud de estarle asignada a
dicha zona la nomenclatura de RE, conforme al Acuerdo N° 25 dictado por el Concejo Municipal del
Distrito Sucre aprobado el 15 de septiembre de 1966.
 Que materializando la zonificación le fue otorgado a la parcela N° 149 en base a la planificación
de las necesidades colectivas y el estudio de la Ingeniería Municipal, a través del referido Oficio N° 1370,
el cual a su vez, confirmaba el uso dado a dicha parcela desde 1950, por el Oficio N° 499.

Que “(…) con ocasión de una consulta realizada por los propietarios de la parcela, expresamente
les fue informado (…), que efectivamente las variables urbanas fundamentales de la parcela N° 149 eran
las contenidas en el Oficio N° 1370 de 1971, consulta de información respondida por medio del Oficio N°
1622 del 25 de abril de 1989, en el cual se expresa que ‘la parcela en cuestión será destinada a Estación
de Servicio y Bomba de Gasolina’, oficio que sería ratificado una vez más, ante una solicitud de
reconsideración, en el oficio 4180 del 29 de agosto de 1989”.

Que mediante Resolución N° JI-0003/91 dictada por el Alcalde del Municipio Baruta el 17 de mayo
de 1991, se cambió el uso de la parcela N° 149 y “(…) hasta se señala que cuando el Oficio N° 1370 de
1971 estableció el uso específico de Bomba de Gasolina lo que supuestamente quiso decir es que se
trataba de una zonificación C2 (Comercio Vecinal), por ser la Bomba de Gasolina uno de los permitidos
por la zonificación C2 del artículo 125 de la Ordenanza de Zonificación vigente del Municipio Baruta”.

Que “Posteriormente, en el año 1998, las nuevas autoridades serían alertadas de la situación,
tanto como por una solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta de la Resolución N° JI-0003/91
presentada por la Asociación de Propietarios y Residentes de la Urbanización Colinas de Tamanaco, con
ocasión de la presentación de un proyecto, en concreto, la notificación de intención de inicio de obra N°
690 y una solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales presentada el 12 de
mayo de 1998, por la empresa Sindicato Agrícola 168, la cual aspiraba a construir sobre la parcela N° 149
un centro comercial, solicitud que le fue negada por el Oficio N° 991 del 10 de julio de 1998 por
estimarse que la misma violaba el numeral 1 del artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística relativo al uso previsto en la zonificación”.
 Que el 7 de octubre de 1998, la Alcaldía del Municipio Baruta mediante Oficio N° 3031, acordó la
apertura de un procedimiento administrativo de revisión destinado a determinar si la Resolución N° JI-
0003/91 debía ser anulada como consecuencia del cambio de zonificación de la establecida en el Oficio
N° 1370/1971.

Que mediante Oficio N° 266 del 9 de febrero de 2000, la Gerencia de Ingeniería Municipal se
pronunció nuevamente sobre la incompatibilidad del proyecto presentado por Sindicato Agrícola 168,
C.A., con las variables urbanas.

Que mediante Oficio N° 570 del 16 de marzo de 2000, emanado del Alcalde del Municipio Baruta
y notificado el 21 de marzo de 2000, se declaró la nulidad absoluta de la Resolución N° JI0003/91 dictada
el 9 de agosto de 1991 y, en consecuencia, se revocó la referida Resolución así como los actos
administrativos dictados con fundamento en dicha Resolución, y se restableció la zonificación original de
la parcela N° 149.

Que mediante Oficio N° 1263 del 22 de junio de 2001, la Gerencia de Ingeniería Municipal del
Municipio Baruta, declaró la nulidad absoluta de las constancias de cumplimiento de variables urbanas
fundamentales contenidos en los Oficios N° ON-601 del 3 de mayo de 2001 y 4 de agosto de 2001, se
ordenó la demolición total de la construcción ejecutada y se impuso sanción de multa por la cantidad de
Bs. 1.952.789.4440,00.
 Que el 27 de junio de 2001, la empresa Sindicato Agrícola 168, C.A., interpuso recurso de nulidad
conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y demanda por daños y perjuicios contra los
Oficios Nros. 266, 570 y 1263, emanados de la Alcaldía del Municipio Baruta, siendo negadas las
medidas cautelares salvo la referente a la demolición de la obra.

Que paralelamente la referida empresa interpuso acción de abstención o carencia con pretensión
cautelar a los fines de que se le otorgara la constancia de culminación de obras y todos los actos
consecuenciales para proceder a enajenar las oficinas y locales del centro profesional ya construido,
amparo cautelar el cual fue acordado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

Que mediante sentencia N° 1508/2003 de esta Sala Constitucional del 6 de junio de 2003, se
declaró nulas y sin efecto las decisiones dictadas el 8 de enero de 2002, el 28 de ese mismo mes y año y
el 7 de junio de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial de la Región Capital y, en consecuencia, declaró nulo el proceso relativo al
recurso por abstención interpuesto por la empresa Sindicato Agrícola 168, C.A. contra la Gerencia de
Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.

Que mediante sentencia del 8 de mayo de 2002, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital declaró con lugar el
recurso de nulidad interpuesto y condenó al Municipio Baruta del Estado Miranda al pago de daños y
perjuicios ocasionados a la empresa recurrente.
 Que contra dicha sentencia la representación judicial del referido Municipio interpuso apelación,
la cual fue declarada parcialmente con lugar, se declaró la nulidad de los actos administrativos
impugnados y se condenó parcialmente al referido Municipio al pago de daños y perjuicios, sentencia la
cual es el objeto de la presente revisión constitucional.

Que la sentencia impugnada realiza una afirmación en cuanto a que no es necesario evaluar la
normalidad o no de la actuación de la Administración por cuanto se consagra en nuestro ordenamiento
jurídico un sistema de responsabilidad objetiva que opera como una garantía de los particulares frente a
los daños que produzca la actividad de la Administración, sin detenerse a determinar, que nuestro
sistema conforme al texto constitucional y a la jurisprudencia patria consagra un sistema de
responsabilidad, dentro del cual en ciertos casos se hace necesario precisar la existencia y normalidad o
no de la actuación de la Administración para determinar su posible responsabilidad administrativa.

Que asimismo, la nulidad del acto administrativo no conlleva indefectiblemente el efecto

consecuencial de funcionamiento anormal de la Administración y por vía de consecuencia a la
imputabilidad de daños a la Administración Pública, ya que, por el contrario el “(…) juez de la
responsabilidad, ante un caso de funcionamiento anormal, debe evaluar siempre el contexto de
anormalidad funcional y determinar no sólo si hubo falta sino también si tal falta era suficiente para
calificarse realmente como anormal (…)”.

Que “La ilegalidad es solamente ‘un índice’, un factor más a considerar en la determinación de la
anormalidad del funcionamiento del servicio. No existe, pues, una relación automática entre ilegalidad y
funcionamiento anormal. (…) la noción de funcionamiento anormal remite a la dimensión de la
variabilidad y de la relatividad, lo que simplemente significa que su determinación, esto es, su
apreciación jurisdiccional, se realiza en función de los standards de (a)normalidad funcional que cada
determinado servicio lleva en sí mismo, así como con el apoyo de otros parámetros impuestos por el
principio funcional (…)”.
 Que “(…) la visión superficial y automática presentada en la sentencia de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo fue inadecuada e incompatible con el correcto análisis requerido en la
aplicación de las normas y principios constitucionales en materia de responsabilidad del Estado. La Corte
Primera sostiene que habida cuanta (sic) la confirmación de los actos automáticamente pasa a
pronunciarse sobre los daños, ello sin realizar ni motivar ningún tipo de análisis de los estándares de
anormalidad funcional en el caso concreto, lo cual es inconstitucional. La Corte Primera tampoco realizó
un análisis de las otras causas que han podido romper o afectar el nexo causal (falta de la víctima,
intervenciones judiciales, etc.) y más bien consideró que la nulidad, sin más, presupuso un derecho a
indemnización. Ni el carácter objetivo o integral del sistema de responsabilidad ni la regla de
interpretaciones favorables a los ciudadanos, autorizan tan graves faltas y omisiones, las cuales más
bien revelan aporías y percepciones erróneas de la Constitución en materia de responsabilidad del
Estado (…)”.

Que “(…) entiende la Corte Primera, que ‘la determinación de un único uso no es delimitación del
derecho de propiedad sino una afectación total equiparable a la reserva, y como tal sujeta a cesión o en
todo caso a compensación patrimonial’, lo cual, de nuevo, es absurdo e irrazonable. Bajo este
argumento, para limitar la propiedad y establecer Bombas de Gasolina, los municipios tendrán siempre
que adquirir o expropiar parcelas para instaurar estaciones de servicio o en todo caso indemnizar para
poder establecer tales servicios colectivos, todo lo cual no es aceptable ni compatible con las normas
aplicables ni con la función social de la propiedad”.

Que “La materialización de la zona RE de Colinas de Tamanaco por medio de la regulación o plan
especial contenido en el Oficio N° 1370 del año 1971, fue, pues, compatible con el ordenamiento
jurídico, siendo legítima, legal y razonable la instauración del uso específico y exclusivo que se le otorgó
a la parcela N° 149, zonificación individual que sería ratificada por las Ordenanzas de Zonificación
posteriores”.
 Que “(…) cuando la Resolución N° JI-0003/91 dictada por el Alcalde del Municipio Baruta en fecha
17 de mayo de 1991, modificó el uso (exclusivo) contenido en el Oficio N° 1370 para la parcela N° 149,
ampliándolo a zonificación C-2 y extendiendo así los usos de la parcela, se incurrió en un zonificación
aislada incompatible con las normas legales mencionadas, como de forma correcta lo dispuso el Oficio
N° 570, pues (…) existía una identidad entre uso y zonificación en este caso”.

Que tal modificación significó un cambio sustancial en el uso del suelo y en las demás
características de la construcción que en dicha parcela puede edificarse, no sólo en cuanto a la
zonificación funcional sino a la arquitectónica, en virtud de la variabilidad del área de ubicación.

Que “(…) la Resolución N° JI-0003/91 era nula, de nulidad absoluta, por haber establecido un
cambio de zonificación aislado (…). Del mismo modo, dicha Resolución estaba viciada de incompetencia
pues al ser lícita la regulación especial del Oficio N° 1370 y al haber sido reconocida por la Ordenanza de
Zonificación, una nueva zonificación solamente podía hacerse siguiendo los lineamientos de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística en el numeral 2 del artículo 46, esto es, mediante ordenanza, lo que
es una facultad legislativa exclusiva del Concejo Municipal”.

Que asimismo, el acto administrativo contenido en el Oficio N° 570 era lícito, por cuanto el mismo
fue el producto del procedimiento de revisión llevado a cabo por la Administración en virtud de la
presunción de nulidad absoluta que adolecía la Resolución N° JI-0003/91, todo ello como consagración
de la potestad de autotutela de la Administración Pública.
 Que “(…) la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…) al declarar
indebidamente la nulidad de los actos incurrió en un error que altera el esquema constitucional de la
responsabilidad del Estado, pues al no existir en realidad ilegalidad (…), no podía ‘imputarse’ nunca daño
alguno a dicho ente público, por lo que la sentencia de la Corte Primera vulnera las normas
constitucionales y la doctrina vinculante de la Sala Constitucional en materia de responsabilidad
patrimonial del Estado”.

Que la empresa recurrente en el juicio de nulidad siempre estuvo en conocimiento de la

zonificación inicial de la parcela, adicionalmente “(…) una vez presentado el proyecto y comenzada la
obra, tuvieron lugar, luego de un supuesto silencio administrativo que pretendió invocarse, diversas
intervenciones administrativas expresas por parte del Municipio que advirtieron al propietario de la
ilegalidad del proyecto, a lo cual se sumaron incumplimientos y a la ausencia de respuesta a las
observaciones hechas por el Municipio a las modificaciones del proyecto (…)”, aunado a la multiplicidad
de recursos judiciales intentados los cuales fueron posteriormente revocados en segunda instancia, lo
cual se configura como una falta de la víctima que genera una ruptura total del nexo de causalidad,
ocasionando una imposibilidad de imputación de ningún daño al Municipio, en caso de admitir la
ilegalidad de los actos administrativos.

Que “(…) el correcto entendimiento de la institución constitucional de la responsabilidad del

Estado, obliga al análisis en este caso de las posibles causales de exoneración del Municipio, en especial
la falta de la víctima, la cual luce evidente. Tan es así, que, en realidad, en lugar de haber sido
condenado el Municipio, quien debería terminar cancelando multas e indemnizando daños y perjuicios
al Municipio y a terceros, es el temerario propietario quien, a ultranza, y a pesar de la evidente
ilegalidad del proyecto, insistió en construir un edificio donde correspondía una bomba de gasolina”.
 Que en la oportunidad de argumentar el pago de daños y perjuicios la Corte Primera no advirtió
que el propietario mantuvo la continuidad del proyecto y pudo realizar y comerciar su proyecto, aunado
al hecho de que tampoco evaluó si éste ha podido eliminar o mitigar los supuestos daños con la
actualización de los precios de los inmuebles.

Que asimismo la Corte Primera tampoco verificó si la obra edificada sobre la parcela N° 149,
finalmente se ajustaba a las variables urbanas de zonificación respecto a las mismas variables de
zonificación C2 que la Resolución N° JI-0003/91 pretendió instaurar, tomando por cierto que el edificio
fue construido y culminado perfectamente, al punto que ordenó la indemnización.

Finalmente, solicitó que sea declarada ha lugar la revisión planteada.

II

DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

El 26 de julio de 2005, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró: i) parcialmente con

lugar la apelación ejercida por la representación judicial de dicho Municipio contra la sentencia dictada
por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de
la Región Capital el 8 de mayo de 2002 y su aclaratoria del 9 de julio de 2003, en consecuencia, se
revocó la sentencia apelada y su aclaratoria; ii) parcialmente con lugar la demanda por daños y
perjuicios y, iii) condenó al referido Municipio al pago del daño emergente ocasionado por los costos
financieros relativos al endeudamiento contraído por la sociedad mercantil Sindicato Agrícola 168, C.A.,
con el Banco Caribe y, al pago del lucro cesante demandado y causado por la merma patrimonial sufrida
como consecuencia de la imposibilidad de disponibilidad del inmueble desde la fecha en que ha debido
producirse la constancia de culminación de obra (20 de diciembre de 2001), hasta el referido fallo,
previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:

“El A quo declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) el oficio nº 570 de fecha 16 de
marzo de 2000, dictado por la Alcaldesa del Municipio Baruta del Estado Miranda, y 2) el oficio nº 1263
de fecha 22 de junio de 2001, dictado por la Gerencia de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del
Estado Miranda.

Los referidos actos declaran, respectivamente, 1) la nulidad absoluta del acto administrativo contenido
en la Resolución nº JI-0003/91, emitido por la Alcaldesa del Municipio Baruta del Estado Miranda en
fecha 17 de mayo de 1991 y, consecuentemente los actos dictados con fundamento en esta Resolución,
a saber, el oficio nº 1191 de fecha 9 de agosto de 1991 emanado de la Dirección de Ingeniería Municipal
y los oficios números 1132 y 924 de fechas 4 de septiembre de 1996 y 6 de agosto de 1996, emanados
de la Gerencia de Ingeniería Municipal; y 2) la nulidad absoluta de las constancias de cumplimiento de
variables urbanas fundamentales contenidas en los oficios n° ON-601-99 de fecha 3 de mayo de 1999 y
su Anexo I del 4 de agosto de 1999.

Los actos anulados por el a quo se fundamentan en la nulidad absoluta declarada por la Administración
respecto de la Resolución n° JI-003/91, mediante la cual, al declarar con lugar un recurso intentado por
los propietarios de la parcela 149, n° de catastro 1-122/01-01, ubicada en la Urbanización Colinas del
Tamanaco, se decidió que la zonificación de la parcela era la correspondiente al artículo 125 de la
Ordenanza de Zonificación vigente del Municipio Baruta, esto es, C-2 (comercio vecinal) y no la del uso
exclusivo ‘Bomba de Gasolina’ como se les había notificado en el oficio nº 1622 de fecha 25 de abril de
1989 en respuesta a la solicitud de información sobre variables urbanas fundamentales, con
fundamento en el Acuerdo nº 25 de fecha 15 de septiembre de 1966 y el oficio nº 1370 del 28 de julio
de 1971.

De manera que la presente apelación se contrae a determinar la zonificación y los usos

correspondientes a la parcela nº 149, propiedad de la recurrente.
Conforme a la parte apelante, en el área del sureste de Caracas, en la que se encuentra ubicada la
parcela propiedad de la recurrente, no había existido un mapa único de zonificación y en este sentido el
Concejo Municipal del Distrito Sucre aprobó el 15 de septiembre de 1966, el Acuerdo nº 25, que
contiene el Plano de Zonificación del Distrito Sucre, adoptándose la nomenclatura RE para denominar
todo lo que hoy pertenece a los Municipios Baruta y el Hatillo.

Respecto de la zonificación RE, el artículo 182 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, prevé:

Las zonas R-E son aquellas sometidas a reglamentos especiales dictados por el Concejo Municipal y
también aquellas urbanizaciones cuyos permisos de construcción fueron otorgados estableciendo
normas especiales o distintas a las previstas para zonas similares en esta Ordenanza.

Los permisos de edificación y las zonificaciones se regirán para tales zonas, por lo prescrito en los
mencionados reglamentos especiales o permisos de construcción de urbanizaciones, según el caso.

De manera que conforme la norma transcrita, según la parte apelante, la zonificación de las RE se
determinaba, bien mediante actos normativos del Concejo Municipal, bien mediante los permisos de
construcción de Urbanización.

Señala la representación municipal que en el caso de la Urbanización Colinas del Tamanaco, la

determinación de la zonificación se realizó mediante el segundo mecanismo, pues indica que la
zonificación de la parcela 149 se encuentra contenida en el proyecto definitivo de urbanismo aprobado
mediante oficio nº 1370 de fecha 28 de julio de 1971 de la Ingeniería Municipal, en el cual se expresa:

‘La parcela 149 con un área de 1.760 m2, será destinada a Estación de Servicio y Bomba de Gasolina.
El área de ubicación no podrá ser mayor del 30%.

Deberá estudiarse el proyecto cumpliendo todas las normas de seguridad específicas sobre la materia y
obtener la aprobación de la Gobernación del Estado y del Cuerpo de Bomberos.

Podrá establecerse una estación de lavado y engrase’.

Señalan los representantes de la apelante que el legislador municipal reconoció la posibilidad de que el
Sureste de Caracas se zonificase no mediante Ordenanzas de Zonificación sino a través de los oficios
aprobatorios de las proposiciones urbanísticas presentadas por los particulares, que luego pasan a
formar parte de ella.

Ahora bien, la Resolución n° JI-003/91 emitida por la Alcaldesa precisa que la determinación del oficio
aprobatorio del proyecto urbanístico respecto de la parcela nº 149 equivale a la zonificación C-2, y por
ende, que a esta parcela corresponden los usos que la Ordenanza de Zonificación otorga a esta categoría
(…).

Los actos recurridos declaran y se basan en la nulidad de dicha Resolución para revocar la constancia de
variables urbanas otorgada a la recurrente para la construcción de una edificación, conforme a los usos
y especificaciones correspondientes a la zonificación C-2, por estimar que el mismo constituyó un
cambio de zonificación aislada y que la Alcaldesa era incompetente para dictarlo.

De manera que la cuestión fundamental a resolver es la legalidad de la Resolución n° JI-0003/91, y en

este sentido pasa la Corte a analizar, en primer término, si el mismo constituyó un cambio de
zonificación aislada prohibido por el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (…).
…

Ahora bien, el presente caso, por ser anterior a la vigencia del ordenamiento nacional en materia
urbanística, se encontraba sujeto a las normas municipales de la materia.

Es así que cuando se dictan estas regulaciones municipales la realidad arroja la preexistencia de
desarrollos urbanísticos, cuyas especificaciones habían sido establecidos mediante los permisos
correspondientes.

En este sentido, la Ordenanza debió en efecto reconocer esta realidad y lo hizo estableciendo para estos
casos la regulación RE, admitiendo que su reglamentación estaba sometida a las especificaciones
especiales determinadas a través de los permisos de construcción de urbanizaciones.

Más sin embargo, en criterio de esta Corte, ello no puede considerarse como una habilitación a la
Administración para realizar zonificaciones singulares, pues es de la esencia de la noción de la
zonificación la generalidad.

En este sentido, comparte la Corte la opinión de la parte apelante en cuanto a que la calificación RE se
corresponde con la zona y no con las parcelas que individualmente la integran, más difiere el
sentenciador en cuanto a que ello constituye una habilitación en blanco para determinar singularmente
los usos del suelo urbano. Ello comporta una contradicción en los términos, pues tanto es general la
calificación RE como general debe ser la definición de los destinos permitidos mediante el mecanismo de
la zonificación.

Siendo nota característica de la zonificación la generalidad, considera la Corte que la regulación a que se
contrae el artículo 182 de la Ordenanza de Zonificación a lo sumo permitió una definición general de los
usos de la zona, dando contenido a la calificación RE efectuada en la norma, admitiendo, eso sí, que en
las asignaciones específicas realizadas mediante los proyectos del urbanizador se aplicasen las
condiciones especiales fijadas en los correspondientes oficios aprobatorios.
Esta es la interpretación correcta de la norma y no, como pretende la parte apelante, la de que esta
regulación confiera la posibilidad de legalizar una afectación individual de las parcelas que la integran,
pues ello sin duda atentaría contra el derecho de propiedad que la ordenación urbanística precisamente
garantiza al concretarse en limitaciones legales que delimitan la función social de la propiedad urbana.

Es importante en este aspecto distinguir la calificación del suelo que se realiza mediante la zonificación,
de las reservas de terreno para la localización de edificaciones e instalaciones de servicios colectivos que
se requieran de acuerdo con los planes de ordenación urbanística. La reserva implica la cesión del
terreno así como las garantías para asegurar su cumplimiento.

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística en efecto regula la figura de la reserva y en este sentido
dispone la obligación de la autoridad municipal de exigir la cesión de los terrenos y las garantías
correspondientes. En los casos de reservas, sí opera una asignación específica, concreta y exclusiva de
un uso particular. Pero este no es el supuesto a que se refiere el caso de autos, toda vez que mediante el
oficio aprobatorio del desarrollo urbanístico, lo que se decide es la pertinencia del uso y las
especificaciones especiales. Así en el oficio aprobatorio de la Urbanización Colinas del Tamanaco,
contenido en el oficio n° 1370 de fecha 28 de julio de 1971 se determina como acorde al uso admitido
para la parcela en cuestión, la construcción de una Bomba de Gasolina, sin que ello pueda considerarse
como una zonificación aislada ni como una reserva.

Por ello en criterio de esta Alzada estuvo en lo correcto la Administración Municipal cuando interpretó
mediante la Resolución n° JI-0003/91 que el uso asignado a la parcela en cuestión es el correspondiente
a la categoría general que permitió admitir para el caso específico del proyecto originalmente aprobado,
el destino de estación de servicio.

Este criterio se corresponde con la noción de generalidad, propia de la zonificación como instrumento
de planificación urbana, pues con él se está aplicando varios destinos, con lo cual no desnaturaliza el
derecho de propiedad sino que se delimita su contenido, ofreciendo al propietario una gama de
posibilidades de disposición, acordes con la planificación integral de la zona.

Por ello, en criterio de esta Corte, la regulación especial que se realiza a través de los oficios
aprobatorios de los proyectos de urbanismo es la determinación de limitaciones especiales distintas a
las previstas para zonas similares en la Ordenanza, como reza el artículo 182 y en ningún caso debe
interpretarse como la posibilidad de realizar afectaciones absolutas mediante la atribución de usos
exclusivos, lo cual si comporta una zonificación aislada y, como tal, contraria a la noción de integralidad
de la ordenación urbanística.

En este sentido, el oficio aprobatorio lo que puede establecer es condiciones especiales distintas a las
correspondientes a los usos generales previstos en las distintas categorías contempladas en norma, esto
es, la Ordenanza de Zonificación (Residencial, Comercial, etc.), para el caso de que se proyecte en
concreto en el planteamiento del Urbanizador una determinada categoría de los usos permitidos.

Así, en el oficio aprobatorio de la Urbanización Colinas de Tamanaco, ocurre con la proyección del
Urbanizador respecto a la opción de estación de servicio, acorde al uso (C-2), cuando se establece que
en ese supuesto específico deberá respetarse el área de ubicación establecida así como las demás
especificaciones allí contenidas, distintas a las previstas en la Ordenanza para la zonificación C2.

Este es el sentido del artículo 182 cuando dispone que ‘Las zonas R-E son aquellas sometidas a
reglamentos especiales dictados por el Concejo Municipal y también aquellas urbanizaciones cuyos
permisos de construcción fueron otorgados estableciendo normas especiales o distintas a las previstas
para zonas similares en esta Ordenanza.’(Resaltado de esta Corte).

La norma no permite, en ningún caso, por ser ello contrario a la noción de la zonificación como
mecanismo de ordenación urbanística, que el Municipio, a través de su autoridad administrativa y de
actos concretos, asigne usos exclusivos, pues ello si configuraría una zonificación aislada.

En este sentido, la norma que prohíbe la rezonificación aislada persigue evitar, precisamente, el cambio
de uso de una zona que comporte modificaciones singulares.

En esta prohibición está pues presente la idea de integralidad, reafirmándose que lo vedado es la
asignación de destinos aislados, supuesto que no se compadece con el contenido de la Resolución n° JI-
0003/91, en la cual lo que se determina es que la parcela en cuestión, proyectada para estación de
servicio, se corresponde al uso que en la zonificación incluye este destino. Pretender que la planificación
del urbanizador configura una afectación perpetua al uso específico y singularizado en el proyecto es
pretender conferir a este particular potestades que ni siquiera la autoridad podría realizar mediante
actos normativos.

Ciertamente, la planificación urbanística delimita el contenido del derecho de propiedad al vincularlo al

destino fijado en los planes (artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística), y esta
delimitación está reservada, como restricción que es, a la norma. Se trata de establecer una ordenación
del crecimiento y desarrollo urbano (…). Es así inconcebible que la zonificación se entienda como una
afectación concreta y específica a un uso exclusivo.

En este sentido, cuando la autoridad municipal señala en la Resolución nº JI-0003/91 que las parcelas
colindantes a la nº 149 propiedad de la recurrente proyectada por el Urbanizador para Centro Comercial
corresponde a la zonificación C1, conforme a los usos de la Ordenanza de Zonificación y que la nº 149,
proyectada por el Urbanizador para Estación de Servicio, corresponde a los usos de la zonificación C2,
está respetando el criterio de integralidad y generalidad de la planificación urbana, aplicando al caso
concreto la norma general y en modo alguno desconociéndola o modificándola. No se altera con ello los
elementos de la zonificación, sino que se impone la aplicación de los elementos previstos en el acto
normativo.

Así como, según sostiene la representación municipal, la reglamentación RE corresponde a la zona, esta
Corte considera que la zonificación corresponde a categorías generales, pues la determinación de un
único uso no es delimitación del derecho de propiedad sino una afectación total equiparable a la
reserva, y como tal sujeta a cesión o en todo caso a compensación patrimonial.

En este sentido, el artículo 182 de la Ordenanza de Zonificación define como zonas RE ‘aquellas
sometidas a reglamentos especiales dictados por el Concejo Municipal y también aquellas
urbanizaciones cuyos permisos de construcción fueron otorgados estableciendo normas especiales o
distintas a las previstas para zonas similares en esta Ordenanza.’ Esta norma está simplemente
reconociendo una situación fáctica, y calificando como RE estas urbanizaciones, las cuales deberán
regularse, ahora, bajo el ordenamiento urbanístico, a través de planes especiales.
Por lo anteriormente expuesto, considera esta Alzada que la Resolución nº JI-0003/91, no produjo
cambio de zonificación alguno, y por ende, no violó el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística y así se declara.

Por otra parte denuncia la apelante el vicio de incompetencia del Ejecutivo Municipal para dictar la
Resolución n° JI-0003/91, pues estima que el oficio de reglamentación especial Nº 1370 del 28 de julio
de 1971 ‘fue recogido por la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, según consta de los dispuesto
en los artículos 2 y 182.’

La posibilidad de equiparar al rango normativo legal un acto administrativo particular es un

planteamiento que contradice los más elementales principios jurídicos.

Por tanto, en criterio de esta Corte, la mera alegación de que la actuación administrativa se integra en la
norma legal adquiriendo tal rango debe desestimarse por ser contraria a elementales principios de
derecho.

Pero en adición a lo anterior, observa la Corte que este planteamiento pretende fundamentarse en los
artículos 2 y 182 de la Ordenanza de Zonificación. Y al respecto es menester precisar que las normas
invocadas en modo alguno permiten sostener que las especificaciones contenidas en los oficios de
aprobación de los proyectos de urbanizaciones puedan equipararse a actos normativos del mismo rango
al instrumento que las contiene.

El artículo 2 de la Ordenanza de Zonificación dispone:

‘A los efectos del cumplimiento de la presente Ordenanza se elaborará un mapa de zonificación en el
cual se establecerán los límites de las distintas zonas. Una vez aprobado por el Concejo Municipal,
formará parte de la presente Ordenanza y será de obligatorio cumplimiento’.

El artículo 2, como su texto literalmente lo indica, se refiere al mapa de zonificación, aprobado por el
órgano legislativo municipal. Se contempla así la posibilidad de desarrollo por actos de igual rango de la
referida Ordenanza de Zonificación, lo cual no puede extenderse a actos dictados por las autoridades
ejecutivas municipales.

Por su parte el tantas veces citado artículo 182 tampoco es base para pretender dar fundamento a este
argumento carente de sustentación jurídica, pues el mismo lo único que dispone es que forman parte de
las zonas RE aquellas urbanizaciones cuyos permisos de construcción fueron otorgados estableciendo
normas especiales o distintas a las previstas para zonas similares en esta Ordenanza, más en ningún caso
convierte en ley local tales especificaciones.

Y es que especialmente resulta todo un contrasentido esta argumentación cuando tales actos
administrativos carecen de contenido normativo, y por ello, es inadmisible el calificativo de ley material
que pretende endilgársele.

La Resolución n° JI-0003/91 no viola principio de competencia alguna, pues aplica, como corresponde a
la autoridad administrativa, la ley, esto es, la Ordenanza de Zonificación, al precisar, mediante criterios
de interpretación, que la zonificación RE de la zona en la que se ubica la parcela nº 149, por virtud de lo
dispuesto en el artículo 182 de la Ordenanza, y en atención al uso aprobado en el oficio n° 1370 relativo
al proyecto de parcelamiento de la Urbanización, corresponde a la categoría C2 y como tal las variables
urbanas fundamentales deben definirse de acuerdo a las regulaciones de dicho uso, definidas en las
normas ordinarias o especiales dictadas por la autoridad municipal. Así se declara.

Observa además esta Corte que el Municipio está en la obligación de dictar las regulaciones urbanísticas
especiales en atención a la consideración de la zona como RE y no limitarse, ante su inactividad, a
pretender mantener un congelamiento de la propiedad inmobiliaria por virtud de las aprobaciones
específicas de los proyectos de los particulares urbanizadores. Tal situación sólo puede obtenerse
mediante la afectación concreta de la reserva y la correspondiente cesión o expropiación.
Habiéndose determinado que la Resolución nº JI-0003/91 no configuró cambio alguno de la zonificación
asignada a la zona ni estaba viciada de incompetencia manifiesta, la misma resulta válida y válidos los
actos de otorgamiento de constancia de cumplimiento de variables urbanas sobre las base de las cuales
la recurrente realizó edificaciones en la parcela nº 149, conformes a los usos de la zonificación C-2, tal y
como lo decidió el a quo en la sentencia apelada. Así se decide.

2.- DE LA CONDENATORIA AL RESARCIMIENTO DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS

La decisión apelada condena al Municipio Baruta del Estado Miranda al pago de los daños y perjuicios
ocasionados a la empresa recurrente, los cuales ordena determinar mediante experticia
complementaria del fallo.

La apelante alega que el A quo se limita a exponer que se evidenciaron los daños derivados de los
mayores costos y gastos en virtud de la imposibilidad de vender, sin entrar a determinar el valor
probatorio de las supuestas pruebas de los recurrentes ni de sus facultades inquisitivas efectuando un
examen más profundo de la dinámica urbanística del Municipio.

En este sentido, observa la Corte que, en efecto, la condenatoria del a quo sobre los daños y perjuicios
se limita a establecer su procedencia respecto de los mayores costos y gastos que habría tenido que
soportar la recurrente, en virtud de la imposibilidad de vender oportunamente el inmueble de su
propiedad, los cuales ordena determinar, mediante experticia complementaria del fallo, con base a los
criterios sentados por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de
fecha 4 de octubre de 2001, caso Hugo Betancourt Z..

La experticia complementaria del fallo es un instrumento que otorga al Juez el artículo 249 del Código de
Procedimiento Civil para aquellos casos en los cuales éste no pueda hacer la estimación de la condena
por faltar en autos los elementos necesarios o por requerirse para su determinación conocimientos
especiales que no posea el sentenciador. Esta determinación se refiere sin embargo a la precisión de la
cuantía, más en ningún caso a la fijación de cuáles son los daños susceptibles de indemnización.

Se observa que en el caso de autos, no señala el Tribunal de la primera instancia el monto de la condena
ni las pruebas analizadas. Se limita a establecer la responsabilidad objetiva y a ordenar su determinación
mediante experticia complementaria del fallo, invocando una decisión del Máximo Tribunal. Pero es el
caso que en ese mismo fallo del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, se indica:
‘el reclamante de los daños materiales debe probar las lesiones actuales y ciertas sufridas, señalando
expresamente cuál fue la disminución de su patrimonio, no pudiendo el Juez presumir tales daños’. (Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 4 de octubre de 2001,
caso Hugo Betancourt Z.).

La ausencia de límites constituye sin duda una falta de determinación de los elementos necesarios
produciéndose el vicio de indeterminación, infringiendo el a quo lo dispuesto en el ordinal 6º del
artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Hecha tal declaratoria, pasa esta Alzada, conforme lo permite el artículo 209 del Código de
Procedimiento Civil a pronunciarse sobre la procedencia de los daños y perjuicios, habida cuenta de la
confirmación de la nulidad de los actos administrativos recurridos. Así se decide.

3.- DE LA PRETENSIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS

Respecto de los daños y perjuicios, observa la Corte que el recurrente alegó que los mismos se derivan
de la imposibilidad de ‘aprovechamiento del derecho a edificar la parcela de su propiedad y obtener por
esa actividad una ganancia lícita, lo cual generó una merma patrimonial, constitutiva de los daños
indemnizables.’

Se aduce que ‘los daños están representados por el lucro cesante de la obra, esto es, la privación de la
ganancia que le hubiere generado la obra de haberse permitido su continuación y culminación en las
condiciones o tiempo previstos en el proyecto presentado ante las autoridades urbanísticas municipales;
así como por el daño emergente representado por la pérdida de la inversión realizada’.

Los daños los discrimina la recurrente en el lucro cesante y el daño emergente, al alegar que en su
condición de propietaria y promotora de la obra en cuestión, ‘invirtió en la elaboración de un proyecto
de construcción que debía desarrollarse en un período determinado, y adquirió compromisos para la
enajenación de las oficinas y locales comerciales que integran en su conjunto la edificación.’
Invocan como parte de los daños los costos financieros y de oportunidad que debió soportar
‘específicamente por la imposibilidad de formalizar los compromisos adquiridos mediante las pre-ventas
a través de la suscripción de los respectivos contratos de enajenación de los inmuebles, así como la
imposibilidad de haber arrendado los inmuebles no comprometidos para la venta oportunamente.’

Se estima el monto de los daños en la cantidad de tres mil trescientos veintidós (sic) millones quinientos
cincuenta y cinco mil veinticuatro bolívares con once céntimos (Bs. 3.332.555.024,11) y en la cantidad
aproximada de setecientos cincuenta y siete millones novecientos veintiún mil bolívares con setenta y
dos céntimos (759.921.000,72) ‘por la merma patrimonial por la ganancia producto de la renta que se
habría percibido por el arrendamiento de los inmuebles no comprometidos para la venta, así como de
los intereses generados por las cantidades que se habrían percibido por ese concepto.’ Finalmente, el
daño emergente se estima a la fecha de la demanda en ‘la cantidad aproximada de ciento noventa y
siete millones doscientos treinta y siete mil setecientos noventa y siete bolívares con sesenta y tres
céntimos (197.237.797,63) representada por el pago de gastos permanentes y necesarios en el que ha
tenido que incurrir y tendrá que incurrir durante todo el tiempo que dure la ejecución de la obra…’.

Por lo que se refiere a la pretensión de condenatoria en daños, la representación municipal sostiene que
el urbanismo es materia de orden público y las partes no pueden relajar sus reglas y que la empresa
recurrente siguió ejecutando obras en base a decisiones judiciales que fueron posteriormente
revocadas. Asimismo hace referencia a la responsabilidad en materia de urbanismo por funcionamiento
anormal y los niveles de anormalidad como presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la
administración municipal.

Al respecto la Corte observa:

El artículo 259 de la Constitución dispone:

‘La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás
tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso
por desviación de poder, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administración, conocer de reclamos por la prestación de servicios
públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa’.

El artículo 140, por su parte, prevé:

‘El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración’.

El régimen de responsabilidad de la Administración tiene rango Constitucional y se consagra hoy, de

manera acorde a los avances jurídicos de los modernos estados de derecho, en un sistema objetivo,
conforme al cual al Estado corresponde, en general, resarcir los daños que produce, indistintamente de
que su actuación sea legítima o ilegítima.

En el mismo sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que la
responsabilidad integral del estado se deriva de los artículos 25, 29, 30, 140, 259, 46, numeral 4, 49,
numeral 8, 115, 139, 141, 199, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, con lo cual se consagra un sistema que abarca los daños ocasionados por
cualesquiera actividad derivada del ejercicio del Poder Público. En este sentido ha dejado establecido el
máximo intérprete de la Constitución que ‘la responsabilidad patrimonial del Estado es una garantía
constitucional inherente a todo Estado de Derecho, consagrada a favor del particular afectado por la
conducta administrativa dañosa’ y que en tal carácter ‘la misma debe ser interpretada por los jueces en
forma progresiva y amplia, a favor del administrado.’ (sentencia nº 2818 de fecha 19 de noviembre de
2002).

El sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, que bien define la jurisprudencia del

Máximo Tribunal, constituye un principio fundamental del Estado de Derecho Moderno que también se
ha reconocido en otros ordenamientos jurídicos (…).
En particular, por lo que se refiere a los daños ocasionados por la revisión de actos administrativos en
materia urbanística, como lo sucedido en autos, se reconoce igualmente la responsabilidad objetiva de
la Administración, en caso de que tal actuación haya configurado daños efectivos e individuales. De esa
manera, la jurisprudencia del citado Tribunal ha señalado que la ilegalidad de los actos revocatorios de
licencias urbanísticas configura un supuesto de responsabilidad administrativa por cuanto ‘…supone la
imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de
lo realizado. Por ello, es claro que el administrado sufre en estos supuestos una lesión patrimonial que
es consecuencia directa del obrar no correcto de la Administración y así la procedencia de la
indemnización’ (Sentencia del 2 de enero de 1990).

Se reconoce así tanto en el ordenamiento jurídico venezolano, como en el derecho comparado, un

sistema de responsabilidad objetivo que opera como garantía de los particulares frente a los daños que
produzca la actividad de la Administración, sin que sea necesario evaluar la normalidad o no de la
actuación de la Administración. Bajo ese principio, lo determinante es la existencia de un daño efectivo
e individualizado que sea directamente imputable a la Administración Pública, el cual debe ser
indemnizado de manera integral de modo que el perjudicado resulte indemne (Véase sentencia del
Tribunal Supremo Español n°. 1120 del 22 de diciembre de 2004).

Lo expuesto anteriormente, en especial las decisiones del máximo Tribunal citadas, y el texto expreso de
las normas constitucionales aludidas, impiden considerar el argumento de la anormalidad funcional
expuesto por la representación municipal a fin de excluirse de responsabilidad en el presente caso.

A todo evento, la ilegalidad de los actos impugnados, que ha sido igualmente declarada por esta Alzada,
configura el funcionamiento anormal de la actividad del Municipio que, según la doctrina antes
expuesta, determina la imputabilidad de los daños ocasionados a la recurrente por la imposibilidad que
ha tenido de disponer oportunamente del inmueble de su propiedad. Así se declara.

Por lo que se refiere a la argumentación de la parte apelante en cuanto a que deben atribuirse en todo
caso a la propia recurrente, los daños cuya indemnización se demanda, en virtud de que la construcción
de la obra ‘Centro Profesional Vizcaya’ realizada en la parcela nº 149, se efectuó en base a decisiones
judiciales que instó la parte actora, esta Corte considera que tal alegato es contrario al principio de la
tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución, pues la protección derivada de las
sentencias favorables al actor configuraron una situación de certeza que le permitió ejercer su derecho
de propiedad. Ello, además, en modo alguno desvirtúa la relación de causalidad entre los actos anulados
y el daño producido, el cual se configura, como se señaló, por la imposibilidad de disposición de su
propiedad, declarada ilegal mediante los actos viciados. Así se decide.

En el presente caso ciertamente han de aplicarse todos estos criterios de ‘reparación integral del daño
causado’ que se desprende el sistema de responsabilidad de la Administración Pública, de modo que la
indemnización debe comprender todos los elementos que integran las pérdidas patrimoniales sufridas
por el actor, dentro de lo cual debe incluirse, tanto el lucro cesante como los daños emergentes
ocasionados al particular.

En este sentido, se observa que la demanda por daños incluye, el daño emergente que se discrimina en
ese mayor costo referido al pago de agua, luz, derecho de frente, personal de vigilancia, sueldo del
ingeniero residente de la obra y demás contratistas. Este rubro, sin embargo no ha sido demostrado,
razón por la cual se niega esta pretensión condenatoria. Así se declara.

Ahora bien por lo que se refiere al daño relativo a la imposibilidad de cumplir y percibir los montos de
los contratos de venta de los inmuebles así como del disfrute de los inmuebles propiedad de la
recurrente, observa la Corte que constan en autos las pruebas documentales que evidencian que en
este concepto se enajenaron y dieron en pago, entre otros, los siguientes inmuebles: 1-1, 1-2, 1-3, 1-4,
1-5, 1-6, 1-7, 1-8, 1-9, 2-1, 2-2, 2-3, 2-4, 2-5, 2-6, 2-7, 2-8, 2-9, 3-1, 3-2, 3-3, 3-4, 3-5, 4-1, 4-2, 4-3, 4-4, 4-
5, 4-6, 4-7, 4 a 9, PB-11, locales c1-16, c1,17, c-2, pz-1, pz-2, pz-3, pz-4, pz-6 c2-22, c2-23, c2-24. Consta
asimismo la intervención de terceros afectados, todos ellos titulares de los derechos derivados de
algunas de estas contrataciones, quienes se hicieron parte para mantener la posición de la recurrente.
Constan asimismo pruebas documentales (ocho acuerdos) de enajenaciones realizadas por la recurrente
de su participación accionaria en Cirugía Ambulatoria Vizcaya.

Consta asimismo prueba documental en la que se evidencia el endeudamiento de la recurrente con el

Banco del Caribe, Banco Universal en línea de crédito por un monto total de Mil Seiscientos Millones de
Bolívares (Bs. 1.600.000.000,00) con garantía hipotecaria de la parcela Nº 149 de su propiedad, el cual
tuvo que ser ampliado en fecha 6 de junio de 2001, respecto del convenio de préstamo original que tuvo
que solicitar la recurrente en fecha 23 de noviembre de 2000, según documento protocolizado bajo el n°
13, Tomo 7, Protocolo Primero del Registro Público del Municipio Baruta del Estado Miranda.

Consta que en el instrumento del préstamo se establece un lapso de 18 meses prorrogables y que se
pacta un interés moratorio no menor al 9%. Todas estas pruebas documentales se hicieron valer por la
recurrente y terceros intervinientes y no fueron desconocidas ni impugnadas por la representación
municipal.

Considera la Corte que todos estos elementos constituyen prueba de que efectivamente se causó un
daño a la parte recurrente al impedírsele la libre disposición de su propiedad y consecuencialmente
obtener los ingresos que de manera natural habrían derivado de la venta o arrendamiento de los
inmuebles así como por los costos financieros que configuran el daño emergente susceptible de
indemnización, así se declara. El daño opera por ende, desde el momento en que debió producirse la
constancia de terminación de obra hasta la fecha del presente fallo. Así se declara.

En este orden de ideas se observa, según se evidencia en autos y así expresamente reconoce la
representación municipal en su escrito de fundamentación de la apelación, que la parte recurrente
solicitó en fecha 6 de diciembre de 2001 la constancia de culminación de obras, debiendo tener ésta
respuesta dentro de los 10 días hábiles siguientes (artículo 95 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística), esto es, 20 de diciembre de 2001, fecha en la cual la representación municipal reconoce
haber dado respuesta. Es por tanto a partir de esta fecha que deberán cuantificarse los daños
susceptibles de indemnización, conforme a lo decidido por este fallo. Así se decide.

Sin embargo, la determinación concreta de la cuantía del daño, deberá efectuarse mediante experticia
complementaria del fallo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil,
atendiendo los expertos a los siguientes lineamientos:

1.- Por lo que se refiere al daño emergente producido por los costos financieros, cuyo pago ha sido
acordado en esta decisión, se ordena determinar la cantidad mediante el cálculo de una suma igual a la
totalidad de los intereses que pagó o adeuda la empresa recurrente, según el contrato de préstamo que
riela en autos, desde la fecha en que debía otorgarse la culminación de obra hasta la fecha del presente
fallo.

En lo relativo al lucro cesante, a cuyo pago ha sido condenado el Municipio, los expertos deberán
discriminar el lucro cesante derivado de la imposibilidad de disponer los inmuebles sobre los cuales no
se celebraron operaciones de compraventa, debidamente protocolizadas en el Registro Subalterno y los
que permanecen en propiedad de la recurrente.
Respecto de los inmuebles sobre los cuales no se celebraron operaciones de venta y permanecen en
propiedad de la recurrente, se ordena cuantificar el lucro cesante mediante el cálculo de los cánones de
arrendamiento que hubiese percibido la recurrente, desde la fecha en que debió otorgarse la constancia
de culminación de obra, antes precisada, hasta la fecha del presente fallo. A los fines de la
determinación del canon, los expertos deberán tomar como base de cálculo el valor de mercado de los
inmuebles, año a año, desde el 20 de diciembre de 2001, y para la determinación del monto a
indemnizar, los mismos lineamientos establecidos en el artículo 29 de la Ley de Arrendamientos
Inmobiliarios. Sobre dicha suma, de acuerdo a la corrección por intereses demandada por la parte
recurrente y siguiendo las decisiones dictadas por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, por aplicación analógica de lo previsto en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, estos montos deberán actualizarse en base a los intereses que se habrían
devengado aplicando la tasa pasiva promedio de los seis principales bancos del país en el período
comprendido entre el 20 de diciembre de 2001 y la fecha de la presente decisión.

En el supuesto de los inmuebles que hubieren sido objeto de operaciones de compraventa, se deberá
determinar, en cada caso, la porción insoluta del precio que se hubiere cancelado fuera de los plazos
establecidos en los respectivos contratos y las que se encuentren en mora aún a la fecha de este fallo, y
se deberá calcular la indemnización, determinando una suma equivalente al interés, por aplicación
analógica de lo previsto en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
que se habría devengado aplicando la tasa pasiva promedio de los seis principales bancos del país en el
período comprendido entre el vencimiento de la obligación y el pago efectivo o entre éste y la fecha de
la presente decisión, según que la mora persista o no”.

III

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para conocer la presente solicitud de
revisión y al respecto observa que conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de la
Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “(…) revisar las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas
jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica
respectiva (…)”.

Por su parte, el legislador consagró la potestad de revisión en los artículos 5.4 y 5.16 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales disponen:

“(…) Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

4. Revisar las sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se denuncie fundadamente la violación de
principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la
República, o que haya sido dictada como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o
prevaricación (…).

… omissis …

16. Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso de la
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, dictadas por los demás tribunales de la República”.

Asimismo, en el fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”) esta Sala determinó su
potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones
judiciales:
“(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas
por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas

jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o
por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna
interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al
fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma
constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o
por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio
de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente
hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un
errado control constitucional (…)”.

Ahora bien, por cuanto en el caso de autos, se pidió la revisión de la sentencia dictada el 26 de julio de
2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala declara su competencia para el
conocimiento de la misma, conforme lo supra expuesto. Así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad de decidir, esta Sala observa:

La parte solicitante de la revisión constitucional alegó la violación de los derechos y principios

constitucionales de la responsabilidad del Estado, así como las sentencias dictadas con carácter
vinculante por esta Sala Constitucional con respecto a dicha materia, en razón de la sentencia dictada
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 26 de julio de 2005.

En atención a ello, corresponde a esta Sala en virtud del carácter extraordinario de la potestad de
revisión verificar si con ello se va a contribuir a la uniformidad en la interpretación de principios y
normas constitucionales, puesto que tal solicitud no implica una instancia adicional de conocimiento de
la causa (Vid. Sentencia de esta Sala N° 44 del 2 de marzo de 2000, caso: “Francia Josefina Rondón
Astor”).

En tal sentido, se aprecia que la sentencia objeto de revisión declaró: i) parcialmente con lugar la
apelación ejercida por la representación judicial de dicho Municipio contra la sentencia dictada por el
Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la
Región Capital el 8 de mayo de 2002 y su aclaratoria del 9 de julio de 2003, en consecuencia, se revocó
la sentencia apelada y su aclaratoria; ii) parcialmente con lugar la demanda por daños y perjuicios y, iii)
condenó al referido Municipio al pago del daño emergente ocasionado por los costos financieros
relativos al endeudamiento contraído por la empresa Sindicato Agrícola 168, C.A., con el Banco Caribe y,
al pago del lucro cesante demandado y causado por la merma patrimonial sufrida como consecuencia
de la imposibilidad de disponibilidad del inmueble desde la fecha en que ha debido producirse la
constancia de culminación de obra (20 de diciembre de 2001), hasta el referido fallo.

En virtud de lo expuesto, debe esta Sala analizar en primer lugar el alegato esgrimido contra la sentencia
dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 26 de julio de 2005, relativo a los
principios y postulados constitucionales de la responsabilidad patrimonial de la Administración, así como
de los criterios vinculantes emanados de esta Sala en cuanto a la materia de responsabilidad
patrimonial.

Así pues, se observa que el constituyente venezolano en el momento de elaborar nuestro Texto
Constitucional vigente quiso modernizar y constitucionalizar en varios artículos la responsabilidad
patrimonial de la Administración como un sistema de garantías de los derechos de los particulares ante
posibles actuaciones legales o ilegales contra los particulares que causasen un acervo patrimonial.

Dentro de ellos, resulta relevante citar lo dispuesto en el artículo 140 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el cual expresa: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que
sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable
al funcionamiento de la administración pública”.

Así pues, se aprecia que “(…) la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999,
acorde con el modelo de Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia proclamado en su artículo
2, y en correlación con el carácter de gobierno responsable que los artículos 6 y 141 ejusdem atribuyen
al Estado administrador, consagra un sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado”, el cual
lleva aparejado un mandato obligatorio a los Tribunales integrantes de la jurisdicción contencioso
administrativa, por expreso mandato del artículo 259 eiusdem, a ordenar la indemnización de los daños
sufridos por los particulares como consecuencia de la actividad de la Administración, sea esta por una
responsabilidad con falta o sin falta de la Administración según sea el caso objeto de reclamo
jurisdiccional. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2818/2002).

Así pues, en sentencia de esta Sala N° 2818, se estableció jurisprudencialmente el reconocimiento

constitucional que establecían los artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
el cual en materia de responsabilidad patrimonial, habían sido recogidos previamente por la doctrina
nacional, así dispuso la referida sentencia:

“Es así, como los artículos 25, 29, 30, 140, 259, 46 numeral 4, 49 numeral 8, 115, 139, 141,199, 216, 222,
232, 244, 255, 281 y 285 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela permiten
configurar el régimen básico de responsabilidad integral del Estado venezolano, el cual abarca todos los
daños ocasionados por cualesquiera sea la actividad derivada del ejercicio del Poder Público”. .

En este orden de ideas, debe destacarse que la responsabilidad patrimonial del Estado puede devenir de
una obligación contractual o extracontractual, siendo susceptible esta última de reclamación
proveniente de una responsabilidad con falta de la Administración por la comisión de un hecho ilícito o
una responsabilidad sin falta ocasionada por el anormal funcionamiento de los servicios públicos.

No obstante, la responsabilidad patrimonial no puede ser enmarcada como erróneamente lo considera

el fallo objeto de la revisión en un sistema puramente objetivo, es decir, que ante cualquier falta de la
Administración deba ser ésta objeto de condenatoria patrimonial, ya que lo mismo, podría conllevar a
un estado de anarquía judicialista, que pondría en peligro la estabilidad patrimonial del Estado.
Asimismo, la precitada sentencia (2818/2002), igualmente dispuso que el Estado Venezolano consagra:

“(…) un régimen de responsabilidad objetiva del Estado no puede ser apriorístico y tener los efectos de
una presunción iure et de iure a favor de los particulares, ya que pudiera ocurrir que la acción ilícita o
delictual del funcionario público no gravara la responsabilidad del Estado pero solo y siempre cuando
quedare evidenciado que el móvil y circunstancias del hecho quedaron limitadas al ámbito íntimo y
personalísimo del funcionario; o también, cuando existieren causas de inimputabilidad penal como son
el estado de necesidad y la legítima defensa”.

En tal sentido, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado debe ser concebido con prudencia y
justicia y no debe inspirarse en un profundo deseo positivista e individualista del ser humano, ante todo
el Estado es un ente pluripersonal que está concebido y encaminado a la satisfacción de los intereses
particulares, y las actuaciones que pueden conllevar al menoscabo patrimonial de otros ciudadanos en
beneficio de un colectivo o por una actuación anormal de éste, debe ser previa comprobación de una
relación de causalidad entre el daño sufrido por la víctima y la falta cometida por éste, exceptuándose
en ciertos casos de dicho análisis por el principio de igualdad ante las cargas públicas o teoría de la raya.

Así el Estado Venezolano debe ser considerado en su integralidad como un Estado responsable, que
conlleve su actividad al desarrollo de los entes individuales y colectivos que lo conforman con
fundamento en una solidaridad racional de sus obligaciones, sin que ello implique un desconocimiento
del sacrificio de los particulares, sino por el contrario la asunción de los mismos, no obstante sin que ello
se prolifere a que cualquier demanda judicial conlleve indefectiblemente a la condenatoria patrimonial
sin previamente analizar la relación de casualidad necesaria cuando ello sea indispensable.
No obstante lo expuesto, debe advertirse que del análisis de la normativa constitucional vigente, se
infiere que la responsabilidad patrimonial del Estado no debe ser considerada como una garantía en
favor de los entes públicos; por el contrario, su consagración constitucional exige que la misma sea
interpretada por los jueces en sentido amplio y progresista como una garantía patrimonial del
administrado frente a las actuaciones de la Administración generadoras de daño.

La asunción del criterio contrario implicaría la proliferación de demandas contra los Entes Estatales en
perjuicio de las partidas presupuestarias del Estado, ya que debe existir un justo equilibrio entre las
obligaciones normales de la Administración y los daños cometidos por ésta con base a unos estándares
de funcionamiento, ya que la optimización de la prestación del servicio debe ser aparejada a una
actuación diligente del administrado, todo ello con fundamento en que no puede el particular pretender
el resarcimiento de daños y perjuicios cuando su actuación ha sido elemento causal del daño sufrido y
advertido o no en ciertos casos, por la Administración Pública.

En consonancia con lo expuesto, debe atenderse que visto que no existe un catálogo expreso de cuándo
se podría estar en presencia de una responsabilidad sin falta o con falta de la Administración, se hace
necesario que el juzgador determine en cada caso concreto cuándo debe analizarse integralmente la
existencia de una falla en el servicio, en cuanto al grado de normalidad y de soportabilidad por parte del
administrado y/o cuándo es necesario la existencio de una actuación ilegítima de la Administración para
proceder a la condena patrimonial de la Administración, debiendo demostrarse la relación de
causalidad.
En atención a los argumentos expuestos, se aprecia que la sentencia objeto de revisión constitucional, al
respecto dispuso:

“El régimen de responsabilidad de la Administración tiene rango Constitucional y se consagra hoy, de

manera acorde a los avances jurídicos de los modernos estados de derecho, en un sistema objetivo,
conforme al cual al Estado corresponde, en general, resarcir los daños que produce, indistintamente de
que su actuación sea legítima o ilegítima.

El sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, que bien define la jurisprudencia del

Máximo Tribunal, constituye un principio fundamental del Estado de Derecho Moderno que también se
ha reconocido en otros ordenamientos jurídicos (…).

En particular, por lo que se refiere a los daños ocasionados por la revisión de actos administrativos en
materia urbanística, como lo sucedido en autos, se reconoce igualmente la responsabilidad objetiva de
la Administración, en caso de que tal actuación haya configurado daños efectivos e individuales. De esa
manera, la jurisprudencia del citado Tribunal ha señalado que la ilegalidad de los actos revocatorios de
licencias urbanísticas configura un supuesto de responsabilidad administrativa por cuanto ‘…supone la
imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de
lo realizado. Por ello, es claro que el administrado sufre en estos supuestos una lesión patrimonial que
es consecuencia directa del obrar no correcto de la Administración y así la procedencia de la
indemnización’ (Sentencia del 2 de enero de 1990).

Se reconoce así tanto en el ordenamiento jurídico venezolano, como en el derecho comparado, un

sistema de responsabilidad objetivo que opera como garantía de los particulares frente a los daños que
produzca la actividad de la Administración, sin que sea necesario evaluar la normalidad o no de la
actuación de la Administración. Bajo ese principio, lo determinante es la existencia de un daño efectivo
e individualizado que sea directamente imputable a la Administración Pública, el cual debe ser
indemnizado de manera integral de modo que el perjudicado resulte indemne (Véase sentencia del
Tribunal Supremo Español n°. 1120 del 22 de diciembre de 2004).

Lo expuesto anteriormente, en especial las decisiones del máximo Tribunal citadas, y el texto expreso de
las normas constitucionales aludidas, impiden considerar el argumento de la anormalidad funcional
expuesto por la representación municipal a fin de excluirse de responsabilidad en el presente caso.

A todo evento, la ilegalidad de los actos impugnados, que ha sido igualmente declarada por esta Alzada,
configura el funcionamiento anormal de la actividad del Municipio que, según la doctrina antes
expuesta, determina la imputabilidad de los daños ocasionados a la recurrente por la imposibilidad que
ha tenido de disponer oportunamente del inmueble de su propiedad. Así se declara.

Por lo que se refiere a la argumentación de la parte apelante en cuanto a que deben atribuirse en todo
caso a la propia recurrente, los daños cuya indemnización se demanda, en virtud de que la construcción
de la obra ‘Centro Profesional Vizcaya’ realizada en la parcela nº 149, se efectuó en base a decisiones
judiciales que instó la parte actora, esta Corte considera que tal alegato es contrario al principio de la
tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución, pues la protección derivada de las
sentencias favorables al actor configuraron una situación de certeza que le permitió ejercer su derecho
de propiedad. Ello, además, en modo alguno desvirtúa la relación de causalidad entre los actos anulados
y el daño producido, el cual se configura, como se señaló, por la imposibilidad de disposición de su
propiedad, declarada ilegal mediante los actos viciados. Así se decide”.

Con fundamento en los criterios expuestos, se aprecia que a diferencia de lo expuesto por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo resulta necesario determinar la normalidad o no de la
actuación administrativa, la cual no simplemente se verifica con la procedencia de la nulidad del acto
administrativo, sino que es indispensable precisar a priori diversos elementos con la finalidad de
apreciar si ciertamente el acto declarado nulo apareja responsabilidad patrimonial en sede
administrativa.
Incluso podría afirmarse prima facie que aun cuando los actos administrativos que son declarados
conforme a derecho, es decir, que no han sido anulados en sede judicial o administrativa pueden
aparejar responsabilidad de la Administración Pública, por lo que en consecuencia, no se puede
encasillar y abstraer el mundo real del mundo jurídico, si no que hay que atender a sus elementos y
rasgos conceptuales, razón por la cual, no se puede establecer ni pretender aparejar como en efecto lo
realizó la referida Corte una operación aritmética en el ámbito jurídico, la cual se encontraría
fundamentada en que todo acto nulo conlleva irreflexivamente a una condena patrimonial del Estado.

Establecer ello, significa prácticamente dejar a la Administración Pública en un estado de inseguridad e

inercia ante el cumplimiento de sus fines, los cuales se verían menoscabados en su eficacia y
operatividad ante el posible riesgo de condena continua patrimonial del Estado, adicional a la posible
responsabilidad funcionarial.

En otras palabras, ello quiere decir que deben ser evaluados en cada supuesto las condiciones en la
prestación del servicio, la posible actuación personal del funcionario que no se encuentre relacionada
con su servicio, la complejidad del caso objeto de cuestionamiento, el comportamiento de la víctima, los
elementos intrínsecos y extrínseco de la relación acaecida objeto de la presunta responsabilidad, así
como las condiciones de modo, tiempo o lugar.

Todos estos elementos deben ser considerados y apreciados por el juzgador al momento de emitir
cualquier juicio al respecto, en virtud de la consagración constitucional de un Estado de Derecho y de
Justicia, ya que tanto daño se ocasiona a los particulares con el resguardo y salvaguarda de una
Administración ineficaz que sea irresponsable y poco audaz y acuciosa en sus funciones, como una
Administración temerosa en el ejercicio de sus funciones ante el posible riesgo de múltiples condenas
patrimoniales sin mayor razonamiento a favor de los particulares.
Lo anterior, no quiere significar la incompetencia en el funcionamiento de los órganos administrativos y
su resguardo u ocultamiento de actuaciones ilegales, sino ponderar racionalmente, con base en los
principios de proporcionalidad y racionalidad, cuándo ciertamente la actuación de la Administración sea
objeto de una falta grave o leve, para en el determinado caso proceder a la reparabilidad de los daños
causados.

Ello, tiene una explicación lógica ya que no puede castigarse y atribuir una falta de funcionamiento a la
Administración en un caso cuya complejidad tiene un alto grado de asignación para el ente
administrativo, similarmente a un caso donde sólo deben ser verificados el cumplimiento de una serie
de requisitos legales.

Este último caso, es que el sí conllevaría indefectiblemente a la responsabilidad patrimonial de la

Administración, por cuanto debe existir ciertamente un cierto nivel de soportabilidad y normalidad en el
desempeño de sus funciones, pero cuando dicho límite es rebasado es cuando se generaría la
procedencia de la reparabilidad de los daños y perjuicios causados al administrado, siempre y cuando
éstos sean oportunamente probados por la víctima.

En atención a ello, debe determinarse si en el presente caso, nos encontramos ante una falta grave de
servicio por parte de la Administración, que llevase aparejado la responsabilidad administrativa previa
declaratoria de ilegalidad del acto administrativo en el procedimiento contencioso administrativo.
Así, deben puntualizarse principalmente los hechos acaecidos en el presente caso, para esclarecer el
objeto de la presente revisión, así como sus efectos jurídicos y las posibles incidencias colectivas que
podrían generarse, por estar inmiscuida en el mismo el resguardo de la legalidad urbanística y el
derecho de propiedad de unos terceros intervinientes, en tal sentido, se observa:

La zonificación de la parcela N° 149, registrada con el catastro N° 122/01-01 ubicada en la Urbanización

Colinas de Tamanaco y propiedad de la empresa Agrícola 168, C.A., se encontraba regulada mediante
Oficio N° 1370 del 28 de julio de 1971, ya que en el área sureste de Caracas no existía un mapa único de
zonificación, por lo que el Concejo Municipal del Distrito Sucre aprobó el Acuerdo N° 25 el 25 de
septiembre de 1966, que contenía el Plano de Zonificación del Distrito Sucre, en el cual se le asignaba la
nomenclatura RE.

En el mencionado Oficio N° 1370/1971, se le encontraba asignado un uso específico como “Estación de

Servicios y Bomba de Gasolina”, a la referida parcela. (Anexo C de la primera pieza del expediente
judicial).

Los propietarios del inmueble solicitaron información a la Administración Pública sobre las variables
urbanas fundamentales de la parcela identificada con el N° 149, oportunidad en la cual la
Administración, mediante Oficio N° 1622 del 25 de abril de 1989, expuso lo siguiente: “(…) este
Despacho cumple con informarle que de acuerdo a lo señalado en el Plano de Zonificación anexo al
Acuerdo N° 25 de fecha 15.09.66, la Urbanización Colinas de Tamanaco es zona con Reglamentación
Especial (RE), por lo que las Variables Urbanas Fundamentales de la parcela en cuestión se encuentran
contenidas en el Oficio N° 1370 de fecha 28.07.71, aprobatorio de modificaciones al Anteproyecto de
Parcelamiento, Zonificación y Vialidad./En conformidad con lo señalado en dicho Oficio, la parcela
objeto de consulta forma parte de un lote de siete (7) parcelas destinadas al desarrollo de un centro
comercial, en el cual sólo se podrá establecer los usos que se especifican en la Ordenanza de
Zonificación Vigente, bajo la reglamentación C1 (Comercio Local)./ Ahora bien, el Oficio mencionado
anteriormente, establece que la parcela en cuestión deberá ser destinada al uso específico de bomba de
gasolina o estación de servicio, debiéndose emplazar la construcción del Centro Comercial en las seis (6)
parcelas restantes del citado lote. Por ello, el uso de Comercio Local, como tal, sólo podrá ser
desarrollado en estas seis (6) parcelas, de ser aprobado el proyecto correspondiente al Centro Comercial
(…)”. (Anexo D-1 de la primera pieza del expediente judicial).

Posteriormente, en la oportunidad de la solicitud de reconsideración contra el Oficio N° 1622/1989, el

ciudadano Honorio Pulgar Pulgar, en su condición de Director de la Dirección de Ingeniería Municipal del
Concejo Municipal del Distrito Sucre, mediante Oficio N° 4180 del 29 de agosto de 1989, ratificó el Oficio
objeto de reconsideración, mediante el cual dispuso: “En atención a su comunicación N° 848 de fecha 17
de mayo de 1989, mediante la cual solicita lo indicado en la referencia (Reconsideración del Oficio N°
1622/1989), este Despacho cumple con informarle que de acuerdo a lo previsto en el Artículo 182,
referente a las Zonas RE, de la Ordenanza de Zonificación vigente y al Oficio N° 499 de fecha 03-09-50
Aprobatorio del Anteproyecto, Zonificación y Vialidad, emanado de esta Dirección; a la referida parcela;
se le otorga el uso exclusivo de ‘BOMBA DE GASOLINA’; por lo tanto no considera procedente la
Solicitud de reconsideración del Oficio N° 1622 de fecha 25 de Abril de 1989, referente a las Variables
Urbanas Fundamentales para la parcela N° de Catastro 2-007/12-01./Por todo lo anteriormente
expuesto se ratifica en todas y cada una de sus partes, el citado Oficio N° 1522 de fecha 24-04-89./
Finalmente le informamos que usted dispone de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha
de notificación del presente Oficio, para que de conformidad con el Artículo 36, Numeral 16 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, ejerza el Recurso de Apelación, por ante la Cámara Municipal”. (Anexo
D-2 de la primera pieza del expediente judicial).

Contra dicho acto fue ejercido el recurso de apelación, el cual fue decidido mediante Resolución N° JI-
0003/91 dictada el 17 de mayo de 1991, por la ciudadana Gloria Lizarraga de Capriles, en la cual se
declaró con lugar el recurso interpuesto y se dispuso que la zonificación para la parcela N° 149, era la
correspondiente al artículo 125 de la Ordenanza de Zonificación Vigente del Municipio Baruta del Estado
Miranda como C-2 (Comercio Vecinal).

Seguidamente, la Administración Municipal ante la notificación de la constancia de inicio de obra N° 690

y una solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas presentada el 12 de mayo de 1998, negó
la respectiva autorización mediante Oficio N° 991 del 19 de julio de 1998, por estimar que la misma
violaba el artículo 87.1 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

Asimismo, mediante Oficio N° 266 del 9 de febrero de 2000, la Gerencia de Ingeniería Municipal se
pronunció nuevamente sobre la incompatibilidad del proyecto presentado.

Posteriormente, en Oficio N° 570 del 16 de marzo de 2000, emanado del Alcalde del Municipio Baruta y
notificado el 21 de marzo de 2000, se declaró la nulidad absoluta de la Resolución N° JI0003/91 y, en
consecuencia, se revocó la referida Resolución así como los actos administrativos dictados con
fundamento en la misma, y se restableció la zonificación original de la parcela N° 149.

Finalmente, la Gerencia de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta, mediante Oficio N° 1263 del 22 de
junio de 2001, declaró la nulidad absoluta de las constancias de cumplimiento de variables urbanas
fundamentales contenidas en los Oficios N° ON-601 del 3 de mayo de 2001 y 4 de agosto de 2001;
ordenó la demolición total de la construcción ejecutada e, impuso sanción de multa por la cantidad de
Bs. 1.952.789.4440,00.

En atención a lo expuesto, ciertamente se aprecia que en principio por estar asignada la zonificación de
la Urbanización Colinas de Tamanaco como Reglamentación Especial (RE), la asignación del uso del
suelo, era planificada mediante oficios y resoluciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
182 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre del Estado Miranda, el cual dispone:

“Las Zonas R-E son aquellas sometidas a reglamentos especiales dictadas por el Concejo Municipal y
también aquellas urbanizaciones cuyos permisos de construcción fueron otorgados estableciendo
normas especiales o distintas a las previstas para zonas similares en esta Ordenanza.

Los permisos de edificación y la zonificación se regirán, para tales zonas, por lo prescrito en los
mencionados reglamentos especiales o permisos de construcción de urbanizaciones, según el caso”.

En consecuencia, se observa que de conformidad con lo establecido en el Oficio N° 1370/1971, a

la parcela N° 149, se le encontraba asignado un uso específico, el cual era Bomba de Gasolina y Estación
de Servicio, en el cual se disponía:

“Centro Comercial:

Se aprueban las parcelas 143, 145, 148, 148, 149, 150 y 152.

En cuanto a la construcción a edificarse como centro comercial esta deberá estudiarse sobre las seis (6)
parcelas como un proyecto de conjunto y la lotificación será posterior.-

El uso del terreno será de acuerdo a la aprobación anterior.

Área máxima de ubicación: 30%

Área máxima de construcción: 60%

Altura Máxima: dos (2) plantas o siete (7) metros.-

Retiros mínimos:

Frente: 10,00 mts.

Lateral: 10,00 mts.

Fondo: 10,00 mts.

Estacionamiento de vehículos: Para la satisfacción de la demanda de estacionamiento se exigirán un (1)

un puesto por cada quince (15) mts. de área comercial.-

En este centro comercial sólo podrán establecerse los usos que se especifican en la Ordenanza de
Zonificación Vigente, bajo la reglamentación C-1, Comercio Local.-

Bomba de Gasolina:

La parcela 149 con un área de 1.760 m2. será destinada a Estación de Servicio y Bomba de Gasolina.-

El área de ubicación no podrá ser mayor del 30%.

Deberá estudiarse el proyecto cumpliendo todas las normas de seguridad específicas sobre la materia y
obtener la aprobación de la Gobernación del Estado y del Cuerpo de Bomberos.-

Podrá establecerse una estación de lavado y engrase (…)”.

Así pues, de la norma in commento se desprende claramente la asignación de un uso exclusivo a dicha
parcela, conforme a las limitaciones legales del derecho de propiedad, el cual, no se constituye como un
derecho absoluto y a diferencia de lo expuesto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
no lo vacía de contenido o lo desnaturaliza, ya que la armonización urbanística se encuentra dirigida a la
satisfacción de un bien común, superándose de esta manera la concepción liberalista e individualista del
derecho.

Atendiendo a la finalidad del derecho urbanístico, es allí donde con mayor intensidad se puede reflejar
la relación y mutación de los derechos individuales en intereses generales, ya que esta especialidad del
derecho se encuentra íntimamente vinculada a la satisfacción y mejoramiento del bien social, en aras de
regular cualquier conducta desproporcionada de la visión individualista del ser humano, ello con el
objeto de evitar el desorden de una sociedad, así como la destrucción colectivista del medio ambiente,
atendiendo a las consecuencias posteriores de la demolición o construcción de grandes urbes que
aseguren la necesidad mínima de servicios e infraestructuras concebidas para mejorar o en algunos
casos garantizar el estándar mínimo requerido para preservar la calidad de vida de los habitantes.

Esta garantía a los derechos de los individuos, en la búsqueda del Estado de un bien común, en cuanto al
sistema de ordenación urbanístico fue reflejado por LE CORBUSIER quien intuitivamente sostuvo en la
Carta de Atenas que: “(…) el urbanismo está destinado a concebir las reglas necesarias que aseguren a
los ciudadanos condiciones de vida que salvaguarden tanto su salud física como su salud moral y la
alegría de vivir que de ellas se desprende”. (Vid. LE CORBUSIER, La Charte de Athenes, Ediciones de
Minuit, 1957).

Es por ello, que no comparte esta Sala Constitucional lo dispuesto por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, en cuanto a la interrelación del derecho urbanístico y las limitaciones
legales al derecho de propiedad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, en el siguiente sentido:

“(…) comparte la Corte la opinión de la parte apelante en cuanto a que la calificación RE se corresponde
con la zona y no con las parcelas que individualmente la integran, más difiere el sentenciador en cuanto
a que ello constituye una habilitación en blanco para determinar singularmente los usos del suelo
urbano. Ello comporta una contradicción en los términos, pues tanto es general la calificación RE como
general debe ser la definición de los destinos permitidos mediante el mecanismo de la zonificación.

Siendo nota característica de la zonificación la generalidad, considera la Corte que la regulación a que se
contrae el artículo 182 de la Ordenanza de Zonificación a lo sumo permitió una definición general de los
usos de la zona, dando contenido a la calificación RE efectuada en la norma, admitiendo, eso sí, que en
las asignaciones específicas realizadas mediante los proyectos del urbanizador se aplicasen las
condiciones especiales fijadas en los correspondientes oficios aprobatorios.

Esta es la interpretación correcta de la norma y no, como pretende la parte apelante, la de que esta
regulación confiera la posibilidad de legalizar una afectación individual de las parcelas que la integran,
pues ello sin duda atentaría contra el derecho de propiedad que la ordenación urbanística precisamente
garantiza al concretarse en limitaciones legales que delimitan la función social de la propiedad urbana.

Es importante en este aspecto distinguir la calificación del suelo que se realiza mediante la zonificación,
de las reservas de terreno para la localización de edificaciones e instalaciones de servicios colectivos que
se requieran de acuerdo con los planes de ordenación urbanística. La reserva implica la cesión del
terreno así como las garantías para asegurar su cumplimiento.
La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística en efecto regula la figura de la reserva y en este sentido
dispone la obligación de la autoridad municipal de exigir la cesión de los terrenos y las garantías
correspondientes. En los casos de reservas, sí opera una asignación específica, concreta y exclusiva de
un uso particular. Pero este no es el supuesto a que se refiere el caso de autos, toda vez que mediante el
oficio aprobatorio del desarrollo urbanístico, lo que se decide es la pertinencia del uso y las
especificaciones especiales. Así en el oficio aprobatorio de la Urbanización Colinas de Tamanaco,
contenido en el oficio n° 1370 de fecha 28 de julio de 1971 se determina como acorde al uso admitido
para la parcela en cuestión, la construcción de una Bomba de Gasolina, sin que ello pueda considerarse
como una zonificación aislada ni como una reserva.

Por ello en criterio de esta Alzada estuvo en lo correcto la Administración Municipal cuando interpretó
mediante la Resolución n° JI-0003/91 que el uso asignado a la parcela en cuestión es el correspondiente
a la categoría general que permitió admitir para el caso específico del proyecto originalmente aprobado,
el destino de estación de servicio.

Este criterio se corresponde con la noción de generalidad, propia de la zonificación como instrumento
de planificación urbana, pues con él se está aplicando varios destinos, con lo cual no desnaturaliza el
derecho de propiedad sino que se delimita su contenido, ofreciendo al propietario una gama de
posibilidades de disposición, acordes con la planificación integral de la zona”.

Dicha posición judicial contraría los fines del derecho urbanístico, entendido el urbanismo como
la solución encaminada al logro de una vida colectiva digna, de conservación en una gran medida de la
especie humana en un determinado espacio, sin que se convierta en el marco o nudo espíritu egoísta del
individuo en satisfacer sus intereses personales, sin asegurar un beneficio común a los habitantes
integrantes de un territorio, lo cual conlleva al análisis sobre la reflexión de la problemática y la
fundamentación del derecho urbanístico por URDANETA TROCONIS, cuando sostiene:
“Con estas consideraciones, quiero hacer referencia al hecho de que el estado actual de los
ordenamientos jurídicos en materia urbanística y, particularmente en lo relativo a la ejecución, es el
resultado de una lenta y difícil evolución; evolución que, en cada país, ha adquirido rasgos peculiares
pero que en todos los casos presenta una línea conductora común: los esfuerzos sucesivos que ha
debido realizar el Estado para ir resolviendo los inevitables conflictos que aquí surgen entre los intereses
individuales de los particulares y los intereses colectivos de la sociedad, en una progresión marcada, en
su origen, por el predominio casi absoluto de los primeros y, en los momentos actuales, por una mayor
tendencia a hacer prevalecer los segundos sin que por ello dejen de respetarse aquellos. No se trata más
que del reflejo, en el concreto campo del urbanismo, de lo que ha sido, en las sociedades occidentales
de corte liberal, la tendencia general de ir corrigiendo las fallas y los excesos de ese liberalismo,
corrección que se ha pretendido lograr a través de un creciente intervencionismo del Estado
(considerado en esta concepción como la instancia representativa de los intereses colectivos) y de una
correlativa reducción de los derechos y libertades de los ciudadanos o, al menos, una demarcación más
precisa del ámbito en que aquellos pueden desenvolverse.

El urbanismo es, indudablemente, uno de los campos en donde se ve muy claramente que el Estado, al
intervenir tiene que afectar de alguna manera –y, a veces, muy sensiblemente- las libertades y los
derechos individuales de los particulares. Concretamente, es el derecho de propiedad privada lo que
aquí está en juego: cuando el Estado pretende intervenir en las condiciones de realización del desarrollo
urbano, independientemente de la utilidad colectiva que proporcione, esa intervención produce una
incidencia en la esfera jurídica de los propietarios inmobiliarios; mientras más acentuada sea la
intervención estatal, más limitado (o, al menos, más delimitado) se verá el ejercicio de las facultades
dominicales.

(…)

Con el tiempo, se fueron ampliando las causas justificantes de la intervención pública y, por ende,
correlativamente, las materias sobre las cuales ésta podría recaer. Pero la forma de la intervención
continuó siendo, por mucho tiempo, esencialmente la misma: la reglamentación de policía. Incluso
cuando, ya entrado este siglo, surge la novedosa técnica de la planificación urbanística, en los
ordenamientos jurídicos que la introducen está aún vigente esa concepción; lógicamente, los planes van
a estar marcados por ese sello; se trata de planes que contienen básicamente disposiciones de policía,
es decir, ciertas limitaciones y prohibiciones de carácter general aplicables a los propietarios urbanos
que, en ejercicio de sus facultades, deciden construir. Un instrumento fundamental de este tipo de
planificación permite entender mejor el carácter de ésta: la zonificación, que consiste en una decisión
pública por medio de la cual se reservan determinadas zonas de la ciudad para necesidades o funciones
concretas. Ello produce una importante limitación al derecho de los propietarios afectados: si bien no
están obligados a obrar positivamente, cuando decidan construir en sus propiedades, deberán hacerlo
de acuerdo con el destino que le ha sido asignado a la zona en que aquellos se encuentren, y no de
acuerdo a su libre decisión de propietarios, como se sucedía anteriormente”. (Vid. URDANETA
TROCONIS, Gustavo; “La Ejecución del Urbanismo”, Editorial Jurídica Venezolana, 1980, pp. 22-28).

La admisión de dicho criterio jurisprudencial, conllevaría el retroceso del derecho urbanístico a tiempos
históricos, cuando el derecho de propiedad era concebido como un derecho absoluto e intangible de
delimitación alguna por parte del Estado, concepción temprana y satisfactoriamente superada por ser
concebida la propiedad privada como un derecho relativo que se encuentra garantizado por el Estado,
pero que puede ser objeto de limitación legal por razones de interés social y utilidad pública. (Vid.
Sentencia de esta Sala N° 1267/2000).

En atención a lo dispuesto, debe citarse lo establecido en el artículo 115 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra la esencia y resguardo del derecho de propiedad
en nuestro ordenamiento jurídico. Al efecto, dispone:

“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición
de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o
interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes”.

Como punto previo a la delimitación del núcleo esencial del derecho propiedad, para verificar si como
en efecto lo dispuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, éste quedaría desnaturalizado o
vaciado de contenido con la afectación de un uso exclusivo, debe destacarse lo que debe entenderse
por el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
En este sentido, se observa que la determinación del contenido esencial de cualquier tipo de derecho
subjetivo viene dado en cada caso por el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias
para que el derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de
pertenecer a esa clase y tiene que quedar comprendido en otro, desnaturalizándose así de alguna
manera. Todo ello no puede ser considerado aisladamente al momento histórico, al caso de que se trate
y a las condiciones inherentes a toda sociedad democrática, cuando se esté en presencia de derechos
constitucionales.

Determinación la cual, puede ser entendida como aquella parte del contenido del derecho que es
absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho,
resulten real, concreta y efectivamente tutelados. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido
esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más
allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.

Ahora bien, habiendo sido precisado lo que se debe considerar como núcleo esencial de los derechos
fundamentales, se debe proceder a analizar cuál es el contenido esencial del derecho de propiedad,
para posteriormente proceder a determinar si en el caso concreto se desnaturalizó su contenido con la
afectación de un uso exclusivo a una determinada parcela.

En este contexto, se aprecia que la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se
configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también,
y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes,
en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada
categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
Por ello, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva
perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe
incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a
su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo.

La incorporación de exigencias sociales, con fundamento en la utilidad individual y función social al

contenido del derecho a la propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones
públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es
un hecho hoy generalmente admitido, ya que, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada,
en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen
que de aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea
de que la previsión legal de restricciones a las tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute,
consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario, hagan irreconocible el
derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito, en este sentido, cabe
destacar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del derecho de propiedad
responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución.

No obstante lo expuesto, cabe advertir que la traducción institucional de tales exigencias colectivas no
puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y, por tanto, la definición de la
propiedad que en cada caso se infiera de las leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas,
por lo que ello puede y debe ser controlado por esta Sala Constitucional o por los órganos judiciales, en
el ámbito de sus respectivas competencias.
Finalmente, debemos advertir que entendiendo la propiedad privada, en su doble dimensión como
institución y como derecho subjetivo, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan
profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto
descrito en el Código Civil, sino que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva
incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos
de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer, produciéndose una diversificación de la
institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y
alcance diversos, como entre ellos podría citarse el aprovechamiento del suelo, así como la delimitación
y restricción del derecho de edificación en ciertos casos. (Vid. REY MARTÍNEZ, Fernando, “La Propiedad
Privada en la Constitución Española”, Centro de Estudios Constitucional, pp. 304-327).

Es por ello que, no se puede compartir los argumentos expuestos por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo en cuanto a que la regulación y asignación de un uso exclusivo haga impracticable ni
prive de protección a los intereses individuales inherentes al dominio delimitado por su función social,
sea en sí misma contraria al derecho reconocido en el artículo 115 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, pues tal intervención normativa no entraña una desnaturalización de aquel
derecho constitucional que lo haga irreconocible como perteneciente al tipo descrito, tanto desde el
punto de vista histórico como por la relación entre el conjunto de intereses que la propiedad privada
incorpora como institución jurídica.

Sin embargo, debe destacarse que cuando la limitación provenga de un hecho posterior a la
constitución del derecho de propiedad, y sea esta misma conforme a las finalidades de utilidad pública o
interés social, es decir, que su actividad sea completa y comprensiblemente lícita y dictada dentro del
marco del ordenamiento jurídico, procede afirmar en este orden de ideas, la consecuente disminución
del derecho de propiedad del propietario, lo cual sí conlleva a la desnaturalización de su núcleo esencial
y degeneraría indefectiblemente en la reparabilidad de los daños causados, en virtud de la no
soportabilidad de un sacrificio particular, como consecuencia de una rezonificación de un área.
 Visto lo expuesto, se aprecia que las limitaciones urbanísticas en principio no vacían de contenido
el derecho de propiedad, ni implican en los supuestos de la delimitación de la zonificación la inexistencia
de tal derecho que conlleve a la reserva o cesión del referido inmueble, lo que pudiera proceder en
caso, como bien se expuso anteriormente ante un cambio de rezonificación, es la procedencia de la
garantía indemnizatoria por la responsabilidad patrimonial de la Administración.

No obstante, en el presente caso se aprecia de la cronología efectuada y de los autos procesales

que se pueden apreciar del presente expediente, que la sociedad mercantil propietaria de la parcela N°
149 se encontraba en pleno conocimiento de las variables urbanas fundamentales de tal parcela, así
como la asignación de un uso exclusivo de Bomba de Gasolina y Estación de Servicio, conforme a lo
dispuesto en el Oficio N° 1370 del 28 de julio de 1971.

Todo ello, se refleja de la resolución de la constancia de inicio de obra, así como de la resolución
del recurso de reconsideración y posteriormente, con respecto al ajuste de la construcción a las
variables urbanas fundamentales, contenidas en los Oficios Nros. 1622 del 25 de abril de 1989, 991 del
19 de julio de 1998, y 266 del 9 de febrero de 2000, en los cuales la Gerencia de Ingeniería Municipal se
pronunció nuevamente sobre la incompatibilidad del proyecto presentado.

Adicional a ello, se aprecia que los representantes judiciales de la sociedad mercantil Sindicato
Agrícola 168, C.A., intentaron fundamentarse en la resolución de medidas judiciales para tratar de
obtener el ajuste de la constancia a las variables urbanas, aun cuando se encontraban en conocimiento
de las mismas, en virtud de la información solicitada por éstos ante la Alcaldía del Municipio Baruta
(Oficio N° 1622 del 25 de abril de 1989.
 Sin embargo, ante la infructuosidad del recurso de reconsideración por haber sido declarado
improcedente (Oficio N° 4180 del 29 de agosto de 1989), no obstante su procedencia en virtud del
recurso de apelación ejercido ante la Alcalde del Municipio Baruta (Resolución N° JI-0003/91 dictada el
17 de mayo de 1991), los referidos representantes judiciales de la empresa Sindicato Agrícola 168, C.A.,
solicitaron la constancia de inicio de obra y solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas, ante
lo cual la referida Administración Municipal negó la respectiva autorización mediante Oficio N° 991 del
19 de julio de 1998, por estimar que la misma violaba el artículo 87.1 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística.

En este mismo escenario, se observa que la referida empresa intentó reiteradamente la

interposición de acciones judiciales con la finalidad de obtener la referida constancia de variables
urbanas fundamentales, ante lo cual esta Sala en sentencia N° 1508/2003, negó la posibilidad de acordar
la constancia de variables urbanas mediante la procedencia de una acción de amparo cautelar y
posteriormente expresó el incumplimiento de la Administración ante la omisión aducida, por cuanto
esta última existía dada su improcedencia para el otorgamiento, en virtud de no haber cumplido los
requisitos técnicos establecidos por ella conforme a las variables arquitectónicas asignadas a la parcela
N° 149. En tal sentido, dispuso la Sala:

“A modo ilustrativo, observa la Sala que durante años la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-
administrativa había sostenido que la falta de respuesta por parte de la Administración Municipal en el
lapso que tiene para otorgar la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales (artículo 85
de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística) se equiparaba o entendía como un silencio positivo, por
aplicación del artículo 119 de la mencionada Ley, en concordancia con el artículo 55 de la Ley Orgánica
de Ordenación del Territorio, lo cual constituía un absurdo para algunos especialistas en la materia (José
Araujo Juárez y Armando Rodríguez García), quienes sostenían que dicha disposición no podía ser
aplicada en forma supletoria, por cuanto la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio establece un
mecanismo diferente al de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística sobre el control del desarrollo
urbanístico (véanse los votos salvados de los doctores Gustavo Urdaneta Troconis y Alexis Pinto D’ Ascoli
emitidos en decisiones que reflejan el criterio antes mencionado, entre otras, en sentencia de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo del 4 de febrero de 1993, caso Promotora Rosávila, C.A.).
Esa posición absurda a la que antes se refirió, conllevó a una práctica indiscriminada e inconsciente por
parte de los afectados por el silencio de la Administración de utilizar medios judiciales como la acción de
amparo constitucional para obtener la constancia de cumplimiento de las variables urbanas
fundamentales, y como en el caso bajo examen, a través de un amparo cautelar, lograr el otorgamiento
de la constancia de culminación de obra, en un recurso por abstención en el que como antes se
estableció -en atención a la Constitución- no es posible el ejercicio del llamado amparo cautelar.

Por ello, y con fundamento en los argumentos expuestos, en especial por el hecho de que la cautela
otorgada vació de contenido y de objeto el fallo definitivo, al pronunciarse sobre el fondo del asunto
debatido, declara nula y sin efecto alguno la decisión dictada el 8 de enero de 2002 por el Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región
Capital. Así se decide.

…omissis...

En atención a lo dispuesto en las disposiciones antes transcritas, la Sala de oficio declara temerario e
infundado el recurso contencioso administrativo por abstención interpuesto el 27 de diciembre de 2001,
por el SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A., a través de su representante judicial JOHN GERARDO ELÍAS S.,
ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial
de la Región Capital, toda vez que dicho recurso se basó (v. folios 269 al 278) en la supuesta omisión del
Gerente de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, al no emitir la constancia de
culminación de obra correspondiente a la edificación de su propiedad, construida en la parcela de
terreno identificada con el número 149, número de catastro 122/01-01, ubicada en la avenida La
Trinidad de la Urbanización Colinas de Tamanaco, siendo que de autos se evidencia que dicha empresa
estaba en conocimiento de que no existía tal abstención por parte de la Administración Municipal, ni se
habían dado los extremos para el cumplimiento de esa obligación legal (expedir la constancia de
culminación de obra), toda vez que SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. había interpuesto -con antelación a
dicho recurso por abstención- un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con
solicitud de amparo cautelar contra los actos administrativos contenidos en los siguientes oficios:

a) Oficio Nº 266 del 9 de febrero de 2000, dictado por la Gerencia de Ingeniería Municipal del referido
Municipio, mediante el cual se decidió que el proyecto de edificación presentado por la empresa
SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A. no se ajusta a las variables urbanas fundamentales y, en consecuencia,
ordenó paralizar la obra (v. folios 127 al 129).

b) Oficio Nº 00570 del 16 de marzo de 2000, emanado de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado
Miranda, mediante el cual -tramitado el recurso administrativo de revisión- se declara la nulidad
absoluta de un acto administrativo (resolución Nº JI-0003/91 de dicha Alcadía donde se había cambiado
en forma aislada la zonificación de Estación de Servicio y Bomba de Gasolina a zona C-2 (comercio
vecinal), y en consecuencia, se ratifica la zona original de la parcela para bomba de gasolina y no para
comercio (v. folios 131 al 156).

c) Oficio Nº 1263 del 22 de junio de 2001, dictado por la Gerencia de Ingeniería Municipal, a través de
cual se acordó revocar las constancias de ajuste a las variables urbanas fundamentales contenidas en los
oficios Nros 601 y 601-99 del 3 de mayo y 4 de agosto de 1999, las cuales se otorgaron en acatamiento a
la orden emanada del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, que a través de
una acción de amparo constitucional autónoma ejercida por la empresa SINDICATO AGRÍCOLA 168, C.A.
ordenó expedir dichas constancias (v. folios 195 al 232)”.

En consecuencia, se aprecia que la zonificación realizada no fue con posterioridad a la

presentación de los proyectos de inicio de obra en la referida parcela, por cuanto la primera solicitud de
información de variables urbanas fundamentales fue realizada y respondida con ocasión del Oficio N°
1622 del 25 de abril de 1989, posteriormente recurrido mediante solicitud de reconsideración y
declarado improcedente, con la consecuente ratificación del acto recurrido mediante Oficio N° 4180 del
29 de agosto de 1989.
No es hasta la Resolución N° JI-0003/91 dictada el 17 de mayo de 1991, con ocasión del recurso de
apelación interpuesto, que la ciudadana Gloria Lizarraga de Capriles, dispuso que la zonificación para la
parcela N° 149, era la correspondiente al artículo 125 de la Ordenanza de Zonificación Vigente del
Municipio Baruta del Estado Miranda como C-2 (Comercio Vecinal).

Es el prenombrado acto, el cual crea una serie de cambios en la zonificación de la referida parcela
N° 149, mediante la interpretación del Oficio N° 1370/1971, y el cual genera una serie de efectos
jurídicos para el presente caso, en virtud de la permisividad para la construcción del referido centro
comercial en dicha parcela, generando derechos a los particulares y objeto de la solicitud de revisión de
nulidad absoluta en sede administrativa.

En tal sentido, debe analizarse si la Resolución N° JI-0003/91, constituye un cambio de

zonificación aislado, prohibido expresamente por el artículo 46.1 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, y afectado consecuencialmente de nulidad absoluta, conforme al artículo 113 eiusdem,
aplicable rationae temporis al presente caso. Dicha disposición consagra lo siguiente:

“Artículo 46. Si las modificaciones o reformas a las cuales se refiere el artículo anterior constituyen
cambios de zonificación, deberán cumplirse las siguientes condiciones:

1. En ningún caso se permitirán cambios de zonificación aislada o singularmente propuestos. Todo

cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de algún plan sectorial
Artículo 113. Los actos generales o particulares que consagren cambios de zonificación aislada o
singularmente propuestos serán nulos de nulidad absoluta.

Los concejales y demás funcionarios municipales que hubieren aprobado dichos cambios serán
sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneración mensual, sin perjuicio de la
responsabilidad individual civil o penal a que hubiere lugar”.

En primer lugar, de la norma in commento se desprende una clara aseveración congruente con lo
expuesto anteriormente en cuanto a la limitación al derecho de propiedad y la posible generación de
una responsabilidad patrimonial del Estado, y es que el cambio de zonificación o rezonificación,
entendido este como la modificación que se verifica en los usos y características urbanísticas de una
zona, no se encuentra legalmente prohibido, siempre y cuando se cumplan los requisitos previamente
establecidos en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y dentro de los cuales debe
concebirse la rezonificación aislada de una determinada parcela, sin atender a una integralidad o formar
parte de un plan sectorial.

En este orden de ideas, se aprecia que el cambio en cuanto a la zonificación aislada debe ser
valorado en el conjunto del plan de zonificación, ya que pueden existir cambios que no afecten la
zonificación funcional pero que incidan en la zonificación arquitectónica, por lo que la apreciación de la
prohibición de rezonificación debe ser valorada en cuanto a ambos conceptos y al respeto de la
integralidad del sector.

En consecuencia, se aprecia que en el caso concreto la Resolución N° JI0003/91, en la

oportunidad de interpretar el Oficio N° 1370/1971, aclaró que la zonificación correspondiente al uso
específico de Bomba de Gasolina, está contemplada como C-2 (Comercio Vecinal), de conformidad con
lo establecido en el artículo 125 de la Ordenanza, por lo tanto se le asignaba a dicha parcela la
zonificación establecida como C-2, razón por la cual se encontraba habilitado para la construcción de
cualquier inmueble que cumpliera las variables urbanas fundamentales asignadas.

En la oportunidad de confirmar la legalidad del referido acto, la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo expuso que “(…) cuando la autoridad municipal señala en la Resolución N° JI-0003/91
que las parcelas colindantes a la N° 149 propiedad de la recurrente proyectada por el Urbanizador para
Centro Comercial corresponde a la zonificación C-1, conforme a los usos de la Ordenanza de Zonificación
y que la N° 149, proyectada por el Urbanizador para Estación de Servicio, corresponde a los usos de la
zonificación C-2, está respetando el criterio de integralidad y generalidad de la planificación urbana,
aplicando al caso concreto la norma general y en modo alguno desconociéndola o modificándola. No se
altera con ello los elementos de la zonificación, sino que se impone la aplicación de los elementos
previstos en el acto normativo”.

En atención a ello, entendido por rezonificación el cambio que se produce sobre un modelo de
zonificación precedente, en forma tal que se modifican los fines u objetivos urbanos asignados a la
propiedad, se aprecia que la prohibición absoluta establecida tiene como finalidad evitar la
transformación de la fisonomía urbanística de un sector con la presencia de construcciones que
constituyen excepciones a la naturaleza o destino de la misma, aceptadas o consentidas por las
autoridades y que cambian la estructura general de la zona.

Visto ello, se aprecia incluso de las mismas aseveraciones expuestas por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, así como del referido acto administrativo, que la referida Resolución al
interpretar el Oficio 1370/1971, y modificar la asignación de un uso exclusivo a la de Comercio Vecinal
(C-2), transformó no sólo la zonificación funcional si no la zonificación arquitectónica, ya que no
únicamente se modificó la asignación de Bomba de Gasolina y Estación de Servicio, si no también los
porcentajes de construcción con respecto a la parcela, ya que a diferencia de lo expuesto por la referida
Corte, no puede cambiarse la asignación de un uso particular y mantenerse las variables urbanas
anteriores.
 En este sentido, expuso la Corte en la referida oportunidad: “Así, en el oficio aprobatorio de la
Urbanización Colinas de Tamanaco, ocurre con la proyección del Urbanizador respecto a la opción de
estación de servicio, acorde con el uso (C-2), cuando se establece que en ese supuesto específico deberá
respetarse el área de ubicación establecida así como las demás especificaciones allí contenidas, distintas
a las previstas en la Ordenanza para la zonificación C-2”.

La afirmación de lo expuesto, constituye una limitación insostenible jurídicamente al derecho de

propiedad, por cuanto no es congruente con la legalidad urbanística la asignación de un uso del suelo,
con las variables arquitectónicas de otra especie de zonificación, ya que las variables urbanas de la
Bomba de Gasolina y Estación de Servicio, son mucho más restrictivas en cuanto al porcentaje de
construcción, así como el área de ubicación es mayor a la de comercio vecinal.

En atención a lo expuesto, es inconsistente la modificación de una zonificación determinada

parcialmente sin asignarle los plenos efectos jurídicos de ésta, ya que con ello no sólo se lesiona
irracionalmente el derecho de propiedad, mediante la determinación de unas variables arquitectónicas
que no se corresponden con el área determinada, sino que las mismas infringen el respecto y resguardo
del ambiente urbanístico de una determinada parcela, integrada a la fisonomía general de la zona.

Al respecto, interesa destacar lo dispuesto por RONDÓN DE SANSÓ, cuando estableció siguiendo
la doctrina italiana representada por VIRGILIO TESTA los requisitos esenciales de la zonificación y la
prohibición de la zonificación aislada con respecto al requisito de estabilidad, exponiendo lo siguiente:
“Si se analizan los requisitos esenciales de los planes de urbanismo de los cuales, a nuestro ver, la
zonificación constituye la máxima concreción, es decir, el más particularizado de todos, se aprecia que
es en esta prohibición absoluta donde se pone de relieve el carácter estricto que ellos poseen. En efecto
la doctrina indica como tales requisitos esenciales a la Obligatoriedad, que ha de entenderse en el
sentido de que, hasta tanto no sean modificados los Planes (Generales o Particularizados), los mismos
tienen el valor de disposiciones objetivas (así lo ha establecido la Casación italiana) y, en consecuencia,
deben ser aplicados rigurosamente, tanto por los administrados como por los entes públicos, incluso por
las autoridades que han concurrido a elaborarlos y que no pueden alejarse de ellos sin incurrir en graves
ilegitimidades, aún cuando un evidente beneficio pueda derivar para la comunidad. Deriva igualmente
de tal carácter el hecho de que las prescripciones contenidas en los Planes no pueden considerarse
derogadas por falta de uso. Otro de los requisitos es la Publicidad que ha de entenderse en el sentido de
que su contenido ha de ser llevado al conocimiento de los ciudadanos en todos sus detalles, incluso
durante las fases de su aprobación, razón por la cual los procedimientos administrativos en esta materia
tienden a establecer la participación de la comunidad, tal como lo veremos en nuestro caso específico.
Finalmente, el requisito que alude directamente a la prohibición que se expusiera, es la Estabilidad, que
debe entenderse en el sentido de que los planes urbanísticos puedan ser modificados sólo cuando
exigencias públicas de gran importancia así lo requieran, debiendo ser adoptados los cambios sólo
mediante el cumplimiento de las mismas formalidades establecidas para los planos originales.

Es en base al antes señalado principio de estabilidad que la rezonificación asilada no es posible ya que
tal objeto particular no puede encajar en la noción señalada de ‘exigencia de notable importancia’, y por
otra parte sería absurdo modificar toda una ordenanza para que varíe el destino de una simple parcela.
En relación con esto último, un acontecer de tal índole implicaría una regulación ‘singular’ que es
contraria a la naturaleza general de los planes urbanísticos”. (Véase RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard;
“Zonificación y rezonificación en el ámbito de la formación urbanística venezolana (a través del análisis
del artículo 168 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”, Revista de Derecho Público N° 17, pp.37-38).

En consecuencia, se aprecia que la Resolución N° JI-0003/91, introdujo una rezonificación aislada

del sector Colinas de Tamanaco, ya que la misma solo tuvo como objeto la modificación de la
zonificación correspondiente a la parcela N° 149, sin atender a la integralidad del sector, por lo que de
conformidad con lo establecido en el artículo 113 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la
referida Resolución debió ser declarada nula, tal como lo efectuó en sede administrativa la Alcaldía del
Municipio Baruta mediante Oficio N° 570 del 16 de marzo de 2000.

Finalmente, habiéndose advertido la rezonificación aislada acaecida en el presente caso, y la

posterior realización de la construcción con fundamento en dicho acto ilegítimo, debe analizarse lo
atinente a la responsabilidad administrativa ordenada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, con fundamento en la ilegalidad de los actos administrativos.

Al respecto, debe aclararse que el administrado efectuó la referida construcción con fundamento
en una Resolución del Municipio Baruta, por lo cual se podría afirmar prima facie, que el referido
ciudadano actuó conforme a una expectativa plausible de legitimidad del acto administrativo, es decir,
con fundamento en una confianza legítima en el ejercicio de su actuación del derecho de edificación.

A pesar de ello, debe esta Sala destacar que el principio de confianza legítima no garantiza a los
agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco
de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al
mantenimiento de una ventaja, sin embargo, la actuación conforme a dicho principio genera en la
Administración una responsabilidad por la actuación lícita del administrado y su posterior modificación.

Así pues, en caso de que la Administración decida la anulación de un acto administrativo ilegal,
ésta debe ante el requerimiento de la persona afectada, compensar el perjuicio patrimonial sufrido por
el hecho de que aquella había actuado conforme la vigencia del acto administrativo, en virtud de que
éste –administrado- atendiendo a la expectativa plausible generada, habría realizado una serie de
actuaciones que quedarían inertes y objeto de reparación patrimonial con respecto a terceras personas,
si se involucraron en dicha situación jurídica.

En el presente caso, dicha situación se concreta con la venta de los inmuebles integrantes de la
construcción realizada, así como los créditos asumidos por la empresa constructora, tal como lo expresó
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en una parte fundamental de su fallo, relativa a la
procedencia de la responsabilidad patrimonial del Municipio.

Empero lo anterior, dicha garantía indemnizatoria representada por la vulneración del principio
de confianza legítima contiene una excepción y es que en ningún caso procedería la indemnización si ha
existido dolo, culpa o negligencia grave imputables al administrado. En dicho caso, habría que afirmar
que la responsabilidad del Estado tendría una causa eximente de la responsabilidad por hecho de la
víctima, salvaguardando así una recta distribución de las cargas patrimoniales y de las actuaciones
anárquicas y negligentes del administrado, lo cual por demás en nuestro ambiente urbanístico se ha
convertido en una actitud generalizada en la construcción de obras sin el debido respeto a la legalidad
urbanística, con la espera de la obtención por vía jurisprudencial, de las constancias de habitabilidad.

Con relación a la responsabilidad patrimonial en el prenombrado supuesto, cabe citar a RAMÓN

PARADA, quien reflexiona y expone el caso de las sanciones y responsabilidades administrativas de las
obras realizadas al amparo de licencias graves y manifiestamente ilegales, así el referido autor expone:

“Si los efectos de la licencia ya se han consumado por haberse terminado las obras en ella previstas, es
preciso destruir el título jurídico en que dichas obras se amparan y seguir el proceso de lesividad o el
procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos del artículo 103 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que exige el previo
dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente a la Comunidad Autónoma,
dictamen no vinculante, por lo que la Corporación autora del acto no viene obligada a atenerse a él.
Anulada la licencia u orden de ejecución, la Corporación municipal acordará la demolición de las obras
realizadas al amparo de dicha licencia, incoará el correspondiente expediente sancionador y adoptará
las demás medidas procedentes.

La anulación de una licencia tanto por la vía del proceso sumario de suspensión como por el proceso de
lesividad, como a través del procedimiento administrativo de revisión de oficio, genera la
responsabilidad patrimonial de la Administración que expidió la licencia irregular de acuerdo con las
normas generales que regulan esta institución”. (Véase PARADA, Ramón; “Derecho Urbanístico”, Marcial
Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, 1999, pp. 297).

En consecuencia, ciertamente se aprecia de la relación de los hechos efectuada que la sociedad

mercantil propietaria de la parcela N° 149, se encontraba en pleno conocimiento en virtud de los Oficios
administrativos contentivos de la notificación de la negativa de la constancia de inicio de la obra, así
como de la apertura del procedimiento de revisión de oficio vista la nulidad absoluta del acto en
cuestión, entre otros, de que la obra proyectada y posteriormente construida no se ajustaba al
cumplimiento de las variables urbanas fundamentales.

Adicional a ello, se aprecia que la Resolución que modificó la zonificación de la referida parcela no
fue un acto dictado por el citado Concejo Municipal, el cual era el órgano competente para la
determinación del uso del suelo y su variables fundamentales, sino que el mismo fue acordado por el
Alcalde, en franca vulneración de lo dispuesto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, aunado al hecho de que como se ha expuesto, ello constituye una rezonificación
aislada.
 En atención a dichos hechos, sumado a la continua excitación del propietario para la expedición
de las variables urbanas fundamentales, ante los diversos órganos jurisdiccionales competentes por la
materia, sentencias las cuales posteriormente en segunda instancia fueron revocadas en lo atinente a
las órdenes cautelares, conlleva a concluir que éste se encontraba en pleno conocimiento del estado
fáctico-legal del proyecto de construcción, así como del efecto jurídico de su incumplimiento (Vid.
Sentencia de la Sala N° 1508/2003).

Razón la cual, permite a esta Sala concluir la presunción de una actuación dolosa por parte del
propietario, que eximiría la responsabilidad administrativa en el presente caso, lo cual deberá ser
apreciado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su oportunidad y advirtiendo los
lineamientos jurisprudenciales establecidos en el presente fallo.

Finalmente, debe esta Sala Constitucional, cónsona con los criterios expuestos, declarar ha lugar la
revisión constitucional y, en consecuencia, anular la sentencia dictada por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo el 26 de julio de 2005, mediante la cual se declaró: i) parcialmente con lugar
la apelación ejercida por la representación judicial de dicho Municipio contra la sentencia dictada por el
Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la
Región Capital el 8 de mayo de 2002 y su aclaratoria del 9 de julio de 2003, en consecuencia, se revocó
la sentencia apelada y su aclaratoria; ii) parcialmente con lugar la demanda por daños y perjuicios y, iii)
condenó al referido Municipio al pago del daño emergente ocasionado por los costos financieros
relativos al endeudamiento contraídos por la sociedad mercantil Sindicato Agrícola 168, C.A., con el
Banco Caribe y, al pago del lucro cesante demandado y causado por la merma patrimonial sufrida como
consecuencia de la imposibilidad de disponibilidad del inmueble desde la fecha en que ha debido
producirse la constancia de culminación de obra (20 de diciembre de 2001), hasta el referido fallo.
En consecuencia, se ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie conforme
a la doctrina expresada en el presente fallo. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara HA LUGAR la revisión
constitucional interpuesta por el abogado Luis Ortiz Álvarez, inscrito en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el N° 55.570, actuando en su carácter de apoderado judicial del MUNICIPIO BARUTA
DEL ESTADO MIRANDA, de la sentencia N° 2005-834 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo el 26 de julio de 2005, mediante la cual se declaró: i) parcialmente con lugar la apelación
ejercida por la representación judicial de dicho Municipio contra la sentencia dictada por el Juzgado
Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región
Capital el 8 de mayo de 2002 y su aclaratoria del 9 de julio de 2003, en consecuencia, se revocó la
sentencia apelada y su aclaratoria; ii) parcialmente con lugar la demanda por daños y perjuicios y, iii)
condenó al referido Municipio al pago del daño emergente ocasionado por los costos financieros
relativos al endeudamiento contraídos por la sociedad mercantil Sindicato Agrícola 168, C.A., con el
Banco Caribe y, al pago del lucro cesante demandado y causado por la merma patrimonial sufrida como
consecuencia de la imposibilidad de disponibilidad del inmueble desde la fecha en que ha debido
producirse la constancia de culminación de obra (20 de diciembre de 2001), hasta el referido fallo; se
declara la NULIDAD de la sentencia revisada y, se ORDENA a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, se pronuncie conforme a la doctrina expresada en el presente fallo.
Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de febrero de dos mil seis (2006). Años: 195º de la
Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Ponente
El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp. Nº 05-2389

LEML/d