LECCIÓN 1.

EL INTERÉS GENERAL Y SU COMPOSICIÓN CON LOS

DERECHOS E INTERESES DE LOS PARTICULARES

1. CONTEXTO HISTÓRICO.
Tras la constitución de Cádiz la potestad sancionadora del rey quedó en un principio abolida, con los
Decretos de 1823 y la Ley Provincial de 1823 se le volvía a otorgar esta potestad sancionadora a los Alcaldes
y Jefes Políticos. Esta tendencia de otorgar a la Administración la capacidad sancionadora continuó durante
el resto del siglo.

Se confirma esta potestad en los años cuarenta del S.XIX, en el momento en el que se produce la primera
distinción entre delitos y faltas y la prohibición de sanciones administrativas superiores a aquellas que
señalaba el Código Penal de 1848, el que es considerado como el embrión del derecho sancionador.
Posteriormente, con la reforma del mismo en 1850, se confirma definitivamente esta potestad, y en esta
época se afirma y extiende la prohibición de sanciones de privación de libertad, pudiendo solamente la
potestad administrativa establecer sanciones pecuniarias de multa, aunque permitiendo en caso de
insolvencia y de manera subsidiaria la posibilidad de privación de libertad.

El Derecho sancionador administrativo crece exponencialmente a partir de la Ley de Enjuiciamiento

Criminal de 1882 hasta la Dictadura de Primo de Rivera. Y es de nuevo en la Dictadura del General Franco
que volverá a retomar gran fuerza aunque sin respeto al principio de legalidad, tipicidad y culpabilidad entre
otros. A día de hoy se basa en los artículos 23 y 26 CE.

LA POTESTAD SANCIONADORA

1. Fundamentación

El interés general o público al que sirve la AP en el Estado de Derecho supone que haya normas que imponen
límites a la actuación de todos los sujetos, privados y públicos. La contravención de dichos límites por los
sujetos destinatarios lleva a imponer al infractor una sanción.

La potestad sancionadora garantiza la observancia de las normas jurídicas que se encargan del equilibrio
entre el interés general y los intereses particulares. Esta tiene la intención de “castigar” los comportamientos
que afectan al interés general por 2 razones:

1. Asegurar que ese sujeto no volverá a incurrir en la misma conducta

2. Desalentar ese tipo de conductas por otros.

2. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA (EN 6 ARTÍCULOS)

La potestad sancionadora y el derecho penal comparten los mismos principios. Esto es porque el ius puniendi
del Estado se expresa en dos manifestaciones: los delitos y las sanciones administrativas. Esto puede verse en
el artículo 25 de la Constitución: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no
constituyan delito, falta o infracción administrativa.

Los principios de la potestad sancionadora están recogidos del art 25 al 31 en el Capítulo III del Título I de la
Ley 40/2015. El TC traslada los principios del Derecho Penal a la potestad sancionadora construyendo el
derecho sancionador. Sin embargo, no cabe invocar el principio de igualdad por eso el ciudadano muy
habitualmente no se muestra siempre conforme con esta potestad y se pone del lado del infractor.

El fin de estos principios es no sufrir las consecuencias del ejercicio del poder menos en los casos legalmente
previstos.

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1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD. (Art 25 LRJSP)

“No es posible imponer una sanción sin una previa regulación legal y si no se sigue el procedimiento
establecido para ello” (lex previa, lex certa).

Este principio

- supone que se exige la tipicidad.

- vertebra todo nuestro Estado de Derecho.
- está en el artículo 25 de la CE y por todo el ordenamiento sancionador administrativo
- comprende una doble garantía:
- la de predeterminación normativa de la conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes,
- la del rango de las normas tipificadas de las infracciones y reguladora de las sanciones, que
deben ser leyes salvo con una excepción.

Las razones de ser de este principio son:

- La sujeción heterónoma de la Administración Pública a la ley. La AP no tiene fines propios ni

persigue su propio interés, sino que se basa en los fines previstos por el legislador y el interés común.
- El legislador no tiene plena capacidad de actuación, solo puede hacer lo que el ordenamiento le
propone, tiene una vinculación positiva.

El artículo 25 de la LRJSP contiene tres exigencias/garantías, dos sustantivas y una procedimental:

1º Garantía (exigencia de carácter material y no admite excepciones)

Las normas que la Administración genere en su ejercicio de potestad sancionadora deben de tener atribuido el
rango de Ley formal, sin perjuicio de que quepa la colaboración/concreción/expansión reglamentaria
siempre que:

- esa colaboración esté claramente subordinada a la ley

- no introduzca nuevas sanciones.
- haya una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en la propia
Ley.

Esta ley

- tiene que tener una mínima y previa determinación de las conductas infractoras y sus
correspondientes sanciones. Es muy complicado definir todas las conductas infractoras, por lo que el
legislador hace una descripción abstracta, haciendo muy a menudo una clasificación entre graves,
muy graves y leves. De esta clasificación muchas veces surge la necesidad de que la Administración
sea quien valore la circunstancia.
- puede ser también una ley ordinaria y no orgánica
- debe ser precisa y otorgar la cobertura necesaria a la potestad sancionadora.
- debe contener elementos esenciales de la conducta antijurídica, la naturaleza y los límites de las
sanciones a imponer.

2º Garantía (carácter sustantivo)

El ejercicio de la potestad sancionadora debe producirse por el órgano administrativo que tenga asignada la
pertinente competencia y conforme a los principios establecidos por la ley.

3º Garantía (procedimental)

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Tanto la jurisprudencia Constitucional como la contencioso-administrativa han sostenido que la potestad
sancionadora sólo puede ser ejercida a través de un procedimiento con todas las garantías. En ningún caso,
puede imponerse una sanción de plano o sin tramitar previamente el procedimiento correspondiente.

Respecto a las garantías sustantivas hay que matizar la situación de las administraciones locales.

La reserva de Ley causó problemas con las administraciones locales porque éstas no tienen capacidad
legislativa (no podía tipificar sanciones sino existía una ley). Estas se veían desapoderadas, pues muchas
conductas a nivel local (arrancar flores, cambiar el aceite del coche en medio de la calle, ruidos...) no eran
tipificadas por leyes, porque el Estado o la Autonomía no habían tenido en cuenta estos problemas.

El TC sostuvo que la determinación de la norma con rango de ley era condición sine qua non, por lo tanto las
conductas que las administraciones locales tipificaban sin una ley de cobertura no eran válidas. Pero, en 2003
se aprobó la ley de medidas para la modernización del Gobierno local (57/2003) que dio la posibilidad a entes
locales de tipificar conductas sin necesidad de una ley de cobertura para garantizar la convivencia y el uso de
servicios en estos entes locales.

2) PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD. (Art 26 LRJSP)

“Solo se atribuye potestad sancionadora a las normas administrativas que hayan entrado en vigor con
anterioridad y estén vigentes en el momento de producirse los hechos a calificar como infracción
administrativa”

Este principio:

- es propio del Estado de Derecho

- excluye todos los efectos retroactivos desfavorables y nunca favorables de las normas administrativas
sancionadoras y del ejercicio de la potestad sancionadora que estas atribuyen.

Recogido en

- artículo 9.3 CE
- artículo 26 de la LRJSP.

3) PRINCIPIO DE TIPICIDAD (Art 27 LRJSP)

“Todas las sanciones deben estar previamente tipificadas de manera concreta y precisa por el legislador” para
que no den lugar a equívocos y para impedir una utilización abusiva. (lex previa, lex certa). Es decir, que debe
existir una definición normativa suficiente de los ilícitos administrativos para la identificación del ilícito
y de su consecuencia sancionadora.

La tipificación:
- debe estar recogida en una norma con rango de Ley o en una Ley formal precisando formalmente
los supuestos correspondientes como infracciones.
- ha de cumplirse en conjunto, de forma que exista una directa vinculación entre infracciones y
sanciones, pues solo por la comisión de las primeras cabe imponer las segundas.

Este principio:

- estrechamente relacionado con el principio de legalidad

- deriva del artículo 9.3 CE de seguridad jurídica que demanda certeza
- obliga a tipificar las conductas en leves, graves o muy graves
- prohíbe la analogía en la interpretación y aplicación (relación de semejanza entre cosas distintas),

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 aunque para el TC sólo está prohibida la aplicación analógica
- in peius
- que sea tan irrazonable que resulte imprevisible para el TC o para los afectados, sea por:
- apartamiento del tenor literal de la norma
- la utilización de pautas interpretativas y valorativas extravagantes

Ahora bien, determinar el umbral en el que no hay certeza es bastante complicado. Únicamente se puede
afirmar la prohibición de cláusulas generales, indeterminadas y genéricas que no reducen la intervención de la
autoridad administrativa a un prudente y razonable arbitrio.

Por eso, respecto a la atribución de sanciones, se ha adoptado una flexibilización sobre el derecho penal y el
legislador se ve obligado a:

- adoptar términos amplios (aseo personal, cuidado, precaución…)

- principios como los de sentido común y experiencia
- imponer sanciones de manera genérica, es decir estableciendo una lista que luego deben ser unidas
con la conducta tipificada

4) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD (Art 28 LRJSP)

Conforme a la Doctrina del TC, el principio de responsabilidad personal/ responsabilidad subjetiva/ de

culpabilidad
- es estructural en el Derecho penal y rige en el Derecho sancionador administrativo.
- rige tanto para las infracciones como para las sanciones.

El artículo determina que:

- La capacidad infractora o responsabilidad directa es tanto de personas físicas como personas jurídicas
aunque a las personas jurídicas se les aplicará el elemento de culpa de manera específica y distinta al de las
personas físicas. También es de los grupos afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y
los patrimonios independientes o autónomos cuando una Ley les reconozca la capacidad de obrar.

- Se exige la comprobación y motivación/justificación de la responsabilidad del infractor aún a título de

simple negligencia o inobservancia. En otras palabras, no solo puede inculpar por dolo y culpa sino
también por omisión de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa administrativa.

- De igual manera, cabe la responsabilidad solidaria (28.3) y la responsabilidad subsidiaria, cuando haya
un incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones impuestas por terceros.

Constitucionalmente, queda excluida toda responsabilidad estrictamente objetiva, entendiendo

inconstitucionales todas las normas de este tipo. Esto se debe a que hay conductas que son sancionables, pero
sobre las que no existe responsabilidad. Por ejemplo, cruzar un semáforo en rojo cuando me lo indica un
policía. Si la responsabilidad fuera objetiva, esta acción sería sancionable. Por lo tanto, junto a la
antijuridicidad y la tipicidad, se sitúa el requisito de que la acción o la omisión sean en todo caso imputables
a su autor por malicia, o por imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable, es decir, culpa.

Se exige una doble responsabilidad patrimonial por cometer infracciones y causar daños, que incluye

1. la exigencia de la reposición a su estado originario de la situación alterada por la infracción

2. la indemnización de los daños y perjuicios causados con ocasión de la comisión de la misma. En
caso de que la indemnización no se cumpla por voluntad propia, se puede proceder a la aplicación de
la vía de apremio.

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Tanto la reposición de las cosas a su estado original y la indemnización de daños y perjuicios forman parte
también del procedimiento y de la resolución sancionadora.

5) PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (Art 29 LRJSP)

Principio:

- Inherente al Estado de Derecho

- Derivable de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el artículo 9.3
de la Constitución Española.
- Su ámbito central de aplicación es el de la actividad administrativa de intervención en la vida de los
ciudadanos, especialmente la de policía, que demanda la adecuación de los medios empleados a los
fines perseguidos.
- Este principio es tan relevante en el Derecho Administrativo Sancionador, porque su flexibilidad
otorga margen de apreciación a la AP para la graduación de la sanción según la entidad de la
infracción y sus efectos. De ahí los casos de reducción de la sanción por parte de la jurisdicción
cuando la AP no ha tenido en cuenta datos o circunstancias que califican o atenúan el comportamiento
ilícito [STS de 29 de junio de 2010]

El artículo 29 de LRJSP lo consagra hoy en forma de una serie de reglas, siempre teniendo de base la
prohibición de que las sanciones puedan implicar de manera directa o indirecta privación de libertad:

- generales unas para todas las sanciones

- específicas para las pecuniarias

1. Normas generales rigen para el legislador como para la Administración pública, rigen tanto durante
su diseño normativo como durante su aplicación. Son:
- Idoneidad y necesidad de la sanción y adecuación de la sanción a la gravedad del hecho constitutivo
de la infracción.
- Consideración de los siguientes criterios para la graduación de la sanción fijada:
1. Existencia de intencionalidad o grado de culpabilidad
2. Continuidad o persistencia de la conducta infractora
3. Naturaleza de los perjuicios causados
4. Reincidencia por comisión en el término de un año de una infracción de la misma naturaleza
cuando así se haya declarado por resolución firme en vía administrativa, que ya han prescrito.

2. Específicas está dirigida directamente al legislador.

- Que la comisión de las infracciones no debe resultar para el ciudadano infractor más
beneficiosa que el cumplimiento de las normas infringidas.
- El principio non bis in idem
- ninguna conducta puede ser dos veces sancionada. En este caso se refiere a que una
sanción no puede ser sancionada administrativamente y penalmente. Por eso, cuando
se cometa una infracción que derive necesariamente en la comisión de otras se deberá
imponer la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.
- la infracción no puede estar sometida a dos procedimientos distintos

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6) PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN (Art 30)

- Es un resultado del principio de seguridad jurídica.

- Se establece un plazo para la exigibilidad de la responsabilidad jurídica por incumpliendo de normas,
tras el cual ya no es posible imponer las sanciones o ejecutar la sanción previamente impuesta. Sin él,
los ciudadanos estarían expuestos sine die a las consecuencias jurídicas de ciertas infracciones, o la
ejecución de las sanciones.

En caso de la infracción y de acuerdo con la jurisprudencia contencioso-administrativa la prescripción

supone la extinción ope legis de la responsabilidad sancionadora y es apreciable de oficio, no la invoca el
interesado.

En el caso de la sanción, la prescripción únicamente comporta la imposibilidad de ejecutarla, no se elimina

ni la infracción ni la responsabilidad de la comisión.

El artículo 30 de la LRJSP establece un régimen general de prescripción de las infracciones y sanciones

administrativas. No obstante, este régimen sólo se aplica de manera subsidiaria, pues el establecimiento
primario de plazo queda remitido a las Leyes ordinarias en cada caso del ejercicio de la potestad
sancionadora.
Las reglas del artículo 30 son las siguientes reglas:

• Infracciones
1. Prescriben según su clasificación:
1. Las muy graves, a los tres años
2. Las graves, a los dos años
3. Las leves a los 6 meses

2. El plazo comienza a computarse desde el día de la comisión de la infracción. En el caso de las

infracciones continuadas, el plazo empieza a correr desde el día de la finalización de la conducta infractora.
La regla para el caso de estas últimas infracciones responde a la jurisprudencia, conforme a la cual, en tales
infracciones la situación ilícita se mantiene en el tiempo por voluntad del infractor e integran por ello, un
único ilícito por lo que el cómputo de la prescripción comienza desde el cese de la actividad ilegal o la
eliminación de la situación ilícita.
3. El cómputo del plazo se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del internado, del procedimiento
sancionador, reanudándose si el expediente se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable.

• Sanciones
1. Prescriben en función de la clasificación de las infracciones:
1. Tres años las impuestas por infracciones graves
2. Dos años, las impuestas por infracciones graves
3. Al año las impuestas por faltas leves.

2. El plazo comienza a computarse desde el día a aquel en que sea ejecutable la resolución que imponga la
sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

3. El cómputo del plazo se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del internado, del proceso de
ejecución, reanudándose si dicho procedimiento se paraliza por más de un mes por causa no imputable al
infractor. En caso de desestimación presunta del recurso de alza interpuesto contra resolución por la que se
interponga una sanción, el plazo de prescripción de la sanción comienza a contarse desde el día siguiente a
aquél en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

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G) PRINCIPIO DE CONCURRENCIA IMPERFECTA DE SANCIONES O INCOMPATIBILIDAD
DE LA DOBLE PUNICIÓN PENAL Y ADMINISTRATIVA O SOLO ADMINISTRATIVA (non bis in
idem). Art 31 LRJSP

El art. 31 LRJSP prohibe toda nueva sanción administrativa de hechos previamente sancionados penal o
administrativamente, cuando concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Pero puede haber una concurrencia perfecta entre sanción administrativa y penal respecto de unos mismos
hechos y responsables e incluso de la diferente consideración de éstos en una y otro vía por la autonomía de
la potestad sancionadora de la Administración Pública respecto al poder punitivo del Juez.

Respecto a esta posibilidad de doble sanción el TC se refirió al principio non bis in idem. No está
expresamente recogido en el artículo 25.1 CE, es un principio general del Derecho y debe entenderse
implícito por la conexión con legalidad y tipicidad. El contenido de dicho principio incluye dos aspectos:

- la no duplicidad de sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple

identidad de sujeto, hecho y fundamento
- la imposibilidad legal de que, cuando existan dos procedimientos en relación con los mismos
hechos, estos últimos existan solo para unos órganos del Estado sí y para otros no.

Esto significa la coexistencia de una doble perspectiva sancionadora sobre idénticos hechos, pero en régimen
de concurrencia imperfecta y con primacía de la penal. De este último precepto de primacía penal sobre la
administración se deriva una triple exigencia:

1. El necesario control a posteriori por la autoridad judicial de los actos administrativos

2. La imposibilidad de que la AP lleve a cabo actuaciones sancionadoras en los supuestos en que los
hechos puedan ser constitutivos de ilícito penal mientras la autoridad judicial no se pronuncia sobre
este
3. La necesidad de respetar la cosa juzgada.

Se añade que para el caso de concurrencia entre una sanción europea y ejercicio por órgano nacional de la
potestad sancionadora, debe este último, al resolver sobre la propia sanción, tener en cuenta la previa sanción
a los efectos de graduar la que deba imponer.

H) OTROS PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR

1. La subordinación de la Administración al Juez penal: como se veía en el non bis in idem esto
supone la imposibilidad de que la AP despliegue actividad sancionadora cuando los hechos puedan
ser constitutivos de ilícito penal; la vinculación de la AP a la declaración judicial de los hechos...
2. La prohibición del solve et repite (necesidad de pagar un mandato de pago antes de poder
reclamarlo) y de la reformatio in peius (resolver un recurso en segunda instancia empeorando la
sentencia de primera instancia).
3. Principio de caducidad de las actuaciones sancionadoras: La inactividad administrativa determina
la caducidad de los procedimientos, con la consecuencia de la imposibilidad ulterior de la persecución
de la infracción, o en su caso de la exigencia de una sanción

Romper o violar estos principios resulta en la nulidad plena del ato, pues esto se derivan del artículo 25 de la
CE, por lo tanto de un derecho fundamental.

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3. CONCEPTO DE SANCIÓN Y DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVAS
No existe como tal una diferencia entre la naturaleza del ilícito penal y la infracción administrativa, no es
posible una distinción sustantiva y radical entre ambas dos así como entre la respuesta estatal ya bien sea por
su finalidad, el criterio de gravedad o la norma tipificadora.

Una sanción es un castigo impuesto por la Administración por haber cometido una infracción administrativa.
Es la corrección impuesta a un administrado en ejercicio de la potestad administrativa por un hecho o una
conducta constitutivos de infracción asimismo administrativa, que sea tipificado legal y previamente como
tal. A esta conducta, que puede consistir en un acto o en una omisión, se la denomina infracción.

En todo caso, solo es una sanción administrativa la que constituya corrección típica de una infracción que
legalmente esté tipificada. De esta manera, el TC y la jurisprudencia C-A han desautorizado la identificación
de incidencia desfavorable y sanción.

Una sanción tampoco es una multa coercitiva, ya que se trata de un acto de autotutela de la administración a
través de la ejecución forzosa de los actos. Pretende vencer la resistencia del obligado al cumplimiento.

La sanción puede consistir tanto en

- una forma de satisfacer una cantidad de dinero (multa). No cualquier obligación de pago como
consecuencia de una infracción es una sanción, hay que preguntarse sobre si el fin o no es castigar.
- como en la pérdida total o parcial, temporal o definitiva, de una situación jurídica subjetiva favorable
construida por el Derecho Administrativo, como puede ser la pérdida de un puesto en la carrera
funcionarial, o la expulsión de un centro escolar.
También podría solicitarse la obligación de reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción.

Sin infracción no hay sanción. Ambas forman un perfecto binomio, por lo tanto si no existe una infracción
previa no se puede imponer ninguna sanción. (Ver principio de legalidad) De igual manera, no todas las
infracciones conllevan una sanción. E.g, que te expulsen de la universidad por no cumplir el régimen de
permanencia.

Para atender a si una medida es sanción hay que centrarse en su fin, si es de castigo o reparador. Ejemplos:no
es sanción:

- la denegación de una pensión por falta de requisitos legales

- y el recargo único de mora del 20% impuesto sobre las deudas con la SS no es una sanción
- la pérdida de la condición de funcionario como consecuencia de una pena de inhabilitación
- el acto de revocación.

4. CLASIFICACIÓN DE LAS SANCIONES.

La clasificación de las sanciones se hace en función de dos criterios básicos:
- distinción entre acción ad intra y ad extra de la AP
- Tipo de relación jurídica: sujeción general o sujeción especial entre el sancionado con la AP.
A) SANCIONES DE POLICÍA GENERAL
La potestad sancionadora administrativa persigue el control y la efectividad del orden social general y
constituyen las de mayor alcance administrativo. Por tanto son a las que deben aplicarse el mayor número de
garantías constitucionales.
Ejemplos de estas son: sanciones por razón de seguridad ciudadana o pública. Cabe notar que la expansión
de este tipo de sanciones ha convertido muchas de carácter general en aquellas de carácter especial, como
ocurre en el caso de las sanciones por materia de urbanismo, sanidad, alimentación, prensa, medios de
comunicación…

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B) SANCIONES DE POLICÍA ESPECIALES
Surgen de la especialización de las sanciones de policía general y pretenden proteger las llamadas potestades
especiales con la finalidad de otorgar una tutela especial a ciertos ordenamientos administrativos de sectores
concretos, que se ha producido por el crecimiento y la segregación de la AP en sectores concretos.

Podemos diferenciar dentro de esta categoría:

1. Sanciones de policía demanial: Su finalidad es la de proteger la integridad y funcionalidad de los
bienes integrantes del correspondiente dominio público a efectos de asegurar el uso o servicios
públicos.
2. Sanciones de policía de políticas públicas: Es un conjunto heterogéneo de sanciones que pretende
servir de instrumento de control y efectividad de los correspondientes sectores de la acción
administrativa como es el caso de sanidad, educación, comercio, SS, consumo, medio ambiente,
tráfico, Derecho sancionador tributario, urbanismo, alimentación.... A lo largo del siglo XX y
especialmente en los últimos años ha sufrido un gran incremento tanto en extensión como en
intensidad.

C) SANCIONES DISCIPLINARIAS
Es la potestad de sanción a los funcionarios y todos los empleados de la AP; ya que en virtud del artículo 103
CE sabemos que: toda la actuación de la AP, de acuerdo con la teoría del órgano, se imputa a la AP en
general. El derecho disciplinario persigue:
- la salvaguarda del prestigio y dignidad de la Administración
- la garantía de la correcta actuación de los funcionarios para una adecuada prestación del servicio.

Son sanciones que se sustentan sobre una relación jurídica especial: la relación de empleo público.

Por tanto, la extensión de la potestad disciplinaria se extiende a:

- Ciudadanos que entran en una relación específica y especialmente intensa con la AP o con servicios
públicos prestados en establecimientos públicos. Ejemplos: internos en establecimientos penitenciarios,
matriculados en enseñanza, o internos en establecimientos sanitarios. En estos casos la justificación se
encuentra en la organización y disciplina necesarias para poder garantizar el correcto funcionamiento del
servicio público y del establecimiento.
- Las organizaciones de base privada, pero dotadas de carácter público, utilizadas para la ordenación de
ciertos sectores profesionales. Por ejemplo: los colegios profesionales constitucionalizados del art 36 CE.
Se les asigna con tal fin de ordenación ciertas potestades administrativas, entre las que se encuentra la
sancionadora sobre la base de la relación jurídica interna entre profesional y Colegio.

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LECCIÓN II. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
El legislador incluye el procedimiento sancionador en la ley del procedimiento administrativo común para
poder salvar los intereses constitucionales de las garantías procedimentales del ius puniendi. Esto se debe a
que el Tribunal Constitucional ha dicho que los principios del derecho penal son los del derecho sancionador;
ocurre lo mismo con las garantías del proceso penal, que son trasladarles al proceso administrativo
sancionador. En especial, las del artículo 24.2.

Aún así, hay ciertos matices en la aplicación de los principios del derecho sancionador, pues tienen como fin
garantizar los valores y principios de estas garantías:
- Derecho de defensa y a utilizar los medios pertinentes para la defensa, no se pueden negar medios de
defensa de manera inmotivada.
- Derecho a ser informado de la acusación. Provoca la inmovilidad de los hechos imputados, que no
pueden ser alterados en ningún momento del proceso.
- Derecho a la presunción de inocencia
- Derecho a no declarar contra sí mismo
- Derecho a conocer los cargos antes de la imposición de la sanción
- Derecho a la asistencia letrada aunque no gratuita

El legislador ha trasladado estas garantías al proceso a través de la Ley 39/2015. Esta ley parte de una idea
principal: no caben las sanciones sin una instrucción previa en la que se garanticen los derechos del individuo
durante el procedimiento sancionador. Es por tanto que no caben las llamadas sanciones de plano (artículo
63.2 de la LPAC).

No hay una clasificación y ordenación del proceso sancionador en específico, ya que no hay en la ley un
verdadero procedimiento sancionador; sólo hay especialidades de acuerdo a cada uno de los trámites
regulados.

Existe la posibilidad de establecer procedimientos sancionadores específicos para sectores concretos de la

actividad administrativa (artículo 1.2 de la LPAC) por medio de:

- la introducción, por Ley, de trámites adicionales o distintos de los contemplados en el texto legal
- establecimiento, por norma reglamentaria, de especialidades de procedimiento.

Un ejemplo de esto es la Disposición Adicional 1a de la LPAC, en la que se recogen algunas materias que
han sido reguladas por un procedimiento especial regulado en leyes propias. Ejemplos de leyes propias son:
orden social, tráfico y seguridad vial, extranjería y tributarias, recogidas en la Ley de Tráfico, Extranjería…
Esta separación se debe a la complejidad y al gran número de casos de estas materias.

FASES DEL PROCEDIMIENTO

1) FASE PREVIA DEL PROCEDIMIENTO. ACTUACIONES PREVIAS.

Los órganos o la persona que se determine por el órgano competente pueden hacer actuaciones previas (a la
incoación de dicho procedimiento) con objeto de determinar la concurrencia o no de circunstancias
justificativas de la iniciación formal del procedimiento.

Las actuaciones previas precisan los hechos susceptibles de motivar aquella incoación, la identificación de los
responsables y las circunstancias relevantes que concurran. Su misión es preparar un buen expediente antes
de la incoación.

Artículo 55 de la LPAC. Información y actuaciones previas.

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información

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o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento.

2. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación,
averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se
determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

Estas actuaciones no son procedimiento administrativo por lo tanto

- no interrumpen el procedimiento ni la prescripción de la sanción.

- no rigen los principios y derechos del proceso.

Antes del procedimiento es posible también establecer medidas provisionalísimas por razón de
urgencia, antes de incoarse el procedimiento y que hay que ratificar en el momento de la incoación.

Una vez iniciado el procedimiento, se pueden establecer también medidas provisionales/cautelares en virtud
del artículo 56 de la LPAC. Pueden ser solicitadas por la Administración para asegurar que la resolución
finalmente será impuesta. Sin embargo existe un problema en diferenciar medidas cautelares de actuaciones
previas pero las segundas se realizan siempre antes del inicio del procedimiento.

Según el 56.3 las medidas provisionales/cautelares que pueden llevarse a cabo son las recogidas en la Ley de
Enjuiciamiento Civil, entre las que podemos citar: la suspensión temporal de actividades, la prestación de
fianzas, la retirada de bienes o la suspensión temporal de servicios, el depósito de cosas muebles...

Artículo 56 LPAC: Medidas provisionales

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a
instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de
acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

2) INICIO DEL PROCEDIMIENTO: INCOACIÓN

En el caso del procedimiento sancionador, para iniciarlo debe darse un acuerdo de incoación por el órgano
competente para ello, que debe comunicarse al órgano instructor y a los interesados. La potestad de incoar en
el ámbito sancionador es discrecional (no reglada/obligatoria): no siempre ha de actuar muchas veces por
imposibilidad de actuar.

Este inicio

- se produce de oficio por parte del órgano competente

- puede ser instado por iniciativa del órgano, como consecuencia de una orden superior por petición
razonada de otros órganos, por denuncia o incluso por acuerdo de parte.

La denuncia no inicia el procedimiento ni altera su inicio, pero el denunciante tiene la posibilidad de acudir a
la vía contencioso-administrativa para pretender la incoación del procedimiento y para investigación y
comprobación, nunca para la imposición de una sanción.

Como hemos visto, el acuerdo de incoación puede ser dictado también por denuncia de un particular. Pero
como la jurisprudencia entiende que no hay intereses en el proceso sancionador sobre un tercero porque no
hay obtención de ventajas ni eliminación de desventajas durante el proceso, este particular no interviene en
el procedimiento.

En relación con el denunciante, la ley ha introducido el llamado programa de clemencia, que se encuentra
dentro de un artículo de procedimientos normal. En estos casos cuando una persona denuncia, esta queda

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libre de toda responsabilidad. Esto se hace en casos en los que han colaborado varias personas, para
incentivar a confesar a alguna de ellas y en actuaciones que pueden causar un coste pecuniario a la
administración.

Artículo 62.4 LPAC: Programa de clemencia.

Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros
infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de
la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en
aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y
cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma
y se repare el perjuicio causado.

El acto debe tener un contenido mínimo predeterminado por seguridad jurídica, recogido en el artículo 64.2
de la LPAC. Debe contener:

ART 64.2 de la LPAC. Contenido mínimo

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que
pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del
régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia,
indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su
responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el
procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con
el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su
ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el
contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga
un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

3) FASE DE INSTRUCCIÓN Y PRUEBA

El instructor y las unidades administrativas que tengan asignada tal función son los responsables directos de
la tramitación del procedimiento.

A partir de la notificación, los interesados pueden formular alegaciones y aportar informaciones o

documentos, cumpliendo en todo caso con el trámite en el acto de incoación. Las declaraciones de los
funcionarios tienen presunción de veracidad y las mentiras de los funcionarios tienen calidad de infracción
penal.

Concluido el trámite de alegaciones y a la vista de éstas, el instructor puede y debe (cuando no tenga por
ciertos los hechos alegados, los inculpados o los restantes interesados) acordar la apertura de un periodo
probatorio, de entre 10 y 30 días, de acuerdo con el artículo 77.2 LPAC.

- La práctica de las declaraciones pertinentes debe realizarse en los términos del artículo 78 de la
misma ley. Si la valoración de las pruebas practicadas puede llegar a constituir el fundamento básico
de la resolución del procedimiento, por ser pieza imprescindible para la evaluación de los hechos,
debe incluirse en la propuesta de resolución.
- Para esta fase el Tribunal Constitucional se ha pronunciado y ha dictaminado que las garantías
procedimentales comportan
- La prohibición absoluta de valoración de las pruebas obtenidas por medio de la lesión de
12
 un derecho fundamental, el derecho a la presunción de inocencia exige que la prueba se
realice a través de medios que sean constitucionalmente legítimos, lo que supone que su
obtención se haga respetando los derechos fundamentales.
- Es inexcusable que se pueda articular una defensa negando los hechos que sirven de base a la
sanción, o dándoles una distinta versión
- La denegación de la prueba solicitada sólo puede hacerse de manera fundamentada y
motivada, resultando vulnerado el derecho de la prueba cuando la propuesta de medios
relevantes y decisivos fuera rechazada indebidamente. (art 77.3: El instructor del
procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. )

Finalmente recae sobre el inculpado, la carga de acreditar tanto la relación entre los hechos que se quisieron
y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas o no practicadas, quedando obligado a probar que la
inadmisión de la prueba pudo tener transcendencia en la decisión final.

En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos que el juez penal haya dado por firmes serán
vinculantes para las Administraciones Públicas. La carga de los hechos cae sobre la Administración pues es
esta la que debe demostrar la culpabilidad del interesado. (Art 77.4)

4) PROPUESTA DE RESOLUCIÓN Y AUDIENCIA

Concluida la instrucción y en su caso el periodo probatorio, el instructor puede optar por una de las
siguientes actuaciones:

1. Resolver la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones (no siendo necesaria la
formulación de propuesta de resolución). Solo se puede hacer esto cuando en la instrucción se ponga
de manifiesto que concurren las siguientes circunstancias:
a. inexistencia de hechos constitutivos de infracción
b. no acreditación de los hechos
c. no ser constitutivos los hechos probados de infracción
d. inexistencia o no de identificación de la persona responsable
e. prescripción de la infracción.

2. Formular y notificar a los interesados una propuesta de resolución cumpliendo los siguientes
requisitos:
a. Si se demuestra la existencia de infracción o responsabilidad, debe incluir la motivación
suficiente de los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica (aunque
puede existir una nueva calificación en el futuro)
b. La determinación de: la infracción que constituyan, los responsables y la sanción propuesta
c. La valoración de las pruebas practicadas, en especial las que constituyan los fundamentos
básicos de la decisión así como las medidas provisionales en su caso adoptadas. (Art 89.2-3).

La notificación preceptiva de esta propuesta, que debe ser trasladada al órgano resolutorio y al interesado,
debe contener información del expediente y abre trámite de audiencia y el plazo para la misma. Concluida la
audiencia, las actuaciones deben remitirse al órgano competente para resolver.

5) LA RESOLUCIÓN

La resolución debe satisfacer los requisitos del artículo 90 de la LPAC, incluyendo:

- El contenido prescrito para las propuestas de resolución

13
 - Las resoluciones administrativas en general, es decir todas las cuestiones planteadas en o derivadas
del procedimiento, debidamente motivadas
- Las resoluciones sancionadoras en particular: la valoración de las pruebas, la fijación de los hechos,
los responsables, la infracción cometida y la sanción que se le impone.

No se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción, con independencia de
su distinta valoración jurídica. Si esto ocurriera, pues el órgano resolutorio entiende que la infracción o la
sanción reviste mayor gravedad, debe notificar la circunstancia al interesado con otorgamiento de un plazo
de 15 días para la formulación de alegaciones.

Se debe fijar la indemnización a satisfacer por los daños o perjuicios causados a las Administraciones
Públicas en base a la cuantía que haya quedado determinada en el expediente. Si no está determinada, se debe
abrir un procedimiento complementario para determinarla.

La resolución puede contener las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no
sea resolución ejecutiva. Esta se vuelve ejecutiva cuando no quepa contra ella recurso ordinario, sólo puede
ser suspendida cautelarmente si el interesado manifiesta su intención de interponer recurso
contencioso-administrativo contra la resolución firme y ejecutiva en vía administrativa.

La administración tiene la posibilidad de resolver (abandonar el procedimiento) por desistimiento, siempre

que esté motivado y en los supuestos y requisitos que las leyes establezcan.

Existen otras finalizaciones anormales al procedimiento:

1. Por acuerdo del órgano instructor. Cuando observe que no ocurrieron los hechos, resuelve y archiva el
procedimiento (Art 89.1)
2. El pago voluntario
3. El reconocimiento de responsabilidad.
4. El desistimiento
5. La caducidad. Por lo general, el plazo para resolver un procedimiento administrativo de oficio no
debe exceder de 6 meses, a menos que una ley específica o una norma de derecho comunitario
establezca un plazo diferente. Si se notifica fuera de ese plazo se incurrirá en caducidad que ocurre de
forma automática (ex lege), no se necesita una declaración formal para que se considere que ha
ocurrido la caducidad. Una vez caducado no puede volver a iniciarse pues incurriría en bis in idem,
por eso se tiene como finalizado el proceso.

Para estimular los casos 2 y 3, están previstos los descuentos por pronto pago y responsabilidad
reconocida, que deben ser al menos del 20%, y además son acumulables. Esta situación plantea si los
interesados que aceptan estos descuentos pueden recurrir con posterioridad, porque aunque acepten un
descuento por pronto pago o reconozcan su responsabilidad no significa que acepten la sanción y que no
quieran recurrir posteriormente. La doctrina está dividida y se entiende que no se puede renunciar a un
derecho como es la tutela judicial efectiva, es decir, que pueden impugnar porque si no sería quitarles un
derecho.

14
LECCIÓN III. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA Y SU PROCEDIMIENTO
1. La configuración constitucional y legal de la expropiación forzosa

El artículo 24 de la Constitución garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y el artículo 149.18 le da la

competencia exclusiva de la misma al Estado así como su legislación.

La actual ley de expropiación forzosa es la Ley de 16 de diciembre de 1954 que aunque sea preconsitucional
sigue aplicándose. Está resuelve los problemas de la expropiación forzosa junto con el reglamento de
expropiación forzosa de 1955.

La expropiación forzosa es una de las instituciones que trata de resolver la colisión entre

- la necesidad de intereses públicos de crear infraestructuras para la satisfacción del interés general por
parte de la AG
- el interés particular de la protección de la propiedad

Este es el conflicto del interés general y el interés particular.

La diferencia entre la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial radica en el daño y perjuicio

ocasionado al particular. En la segunda la administración ha de indemnizar al individuo por los daños que
sufra derivados del funcionamiento anormal o normal de la administración. Para esta responsabilidad
patrimonial, el artículo 106 de la CE establece una responsabilidad objetiva: no es necesario demostrar culpa
o negligencia por parte de la administración para que surja la obligación de indemnizar.

Sin embargo, la expropiación forzosa pretende compensar y equilibrar el interés público y privado cuando la
administración actúa de manera imperativa. Esta acción se hace sobre la base del reconocimiento del derecho
a la propiedad privada del artículo 33 CE: Se reconoce el derecho a la propiedad privada. Nadie podrá ser
privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

La propiedad tiene una función social que ejerce la administración, delimitando la propiedad. Sin embargo,
cuando ésta quiere arrebatar la propiedad lo ha de hacer conforme a unos límites: existencia de causa
justificada, de acuerdo con la ley y con derecho a compensación. Entonces, aunque la expropiación sea una
potestad pública también es una garantía para el ciudadano, se equilibra el poder de privar de la propiedad y
unas garantías que protegen a los propietarios.

El artículo 53.1 de la Constitución Española establece que los derechos y libertades reconocidos en el
Capítulo segundo del presente Título son vinculantes para todos los poderes públicos. Solo mediante ley, que
deberá respetar el contenido esencial de estos derechos, se podrá regular el ejercicio de tales derechos y
libertades. Además, la tutela de estos derechos se garantizará de acuerdo con lo previsto en el artículo
161.1.a), lo que supone un reconocimiento de esta protección.

15
2. Concepto

La definición nos la da el Art 1 LEF: "Se entenderá por expropiación cualquier forma de privación singular
de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, independientemente de las
personas o entidades a las que pertenezcan. Esta privación debe ser acordada de manera imperativa y puede
implicar acciones como la venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o la simple cesación de
su ejercicio."

En los supuestos de expropiación forzosa una de la voluntad de las partes se somete y a cambio recibe un
justo precio.

De esta definición se pueden obtener tres ideas fundamentales sobre la expropiación:

- Su objeto es una privación singular de un bien o interés legítimo. Así que se

descartan aquellas situaciones en las que el legislador regula de manera genérica el
alcance de un derecho sobre un bien.

acordada en el ejercicio de las funciones de la expropiación para cumplir con el interés general y habiendo un
beneficiario. El hecho de que sea acordada imperativamente la permite distinguirse de la responsabilidad
patrimonial de la administración que es voluntaria.

- Su objeto no solo es la propiedad sino que, puede referirse también a cualesquier derecho legítimo
ya sea real o no (usufructos, servidumbres, arrendamientos...). En segundo lugar frente a la idea
tradicional de que la expropiación se refería a la propiedad fundiaria, es decir fundos, la LEF hace
referencia a toda clase de bienes y derechos y no solo a la propiedad inmueble.

- La privación no sólo consiste en la sustracción de la propiedad sino que puede

consistir en las imposición de gravámenes o derechos reales sobre el bien o derecho
en cuestión. Estos gravámenes pueden ser: la imposición de servidumbres u otras
limitaciones que no implican privación de la propiedad.

Es una privación singular de bienes concretos. El derecho a la propiedad fue concebida como absoluta en el
momento de la revolución francesa, pero se transforma con la llegada del estado social de derecho, en el que
la propiedad se descompone por tener ahora una función social y como consecuencia de esto el estatuto de la
propiedad se desmembra en las diferentes estatutos de los diferentes bienes. A esto se le añade diferentes
obligaciones como la obligación de ofrecer al Estado la compra de un bien, la liberación de patentes tras el
transcurso del tiempo. Todas estas privaciones de derecho son delimitaciones generales, ahora se habla de
limitaciones generales a los derechos, no se trata de una privación singular, sino de una delimitación general
y abstracta del correspondiente derecho de propiedad.

La expropiación es por una parte, una institución que garantiza la protección de la propiedad y de los bienes y
derechos de las personas y, por otra parte, es una institución al servicio del interés general. Para que esto se
cumpla, se necesita:

- una ley que fije el procedimiento expropiatorio

- que el procedimiento se haga por una tasada causa expropiandi
- la valoración del justiprecio de manera estatal, aplicando el mismo criterio en todo el territorio.

16
La razón por la cual la expropiación se considera un mecanismo necesario es que la propiedad no solo es un
derecho fundamental, sino que también tiene una dimensión social. El artículo 33.2 de la Constitución
Española habla de la función social de la propiedad, lo que nos indica que la propiedad no se limita a
satisfacer únicamente los intereses del titular del bien o derecho, sino que debe cumplir una misión en
beneficio de la sociedad.

La expropiación forzosa puede verse como la consagración de la propiedad. Esto es así puesto que, dado que
la Constitución conceptualiza la propiedad como derecho—y como derecho fundamental—solo la
Constitución misma, y nadie más, puede prever en qué supuestos tal derecho fundamental—y la
institución que expresa pues no solo se refiere al derecho de una persona sobre una cosa, sino a las funciones
que ese derecho puede desempeñar—puede ser sacrificado. La idea es que nada, si no es la utilidad pública
o el interés social, puede explicar la privación de la propiedad como derecho subjetivo.

La expropiación forzosa puede entenderse como una forma de reafirmar la importancia de la propiedad. Esto
se debe a que la Constitución define la propiedad como un derecho fundamental, por lo que únicamente la
propia Constitución puede establecer en qué casos este derecho puede ser limitado. La propiedad no solo se
refiere a la relación de una persona con un bien, sino también a las funciones que ese derecho desempeña.
Así, solo la utilidad pública o el interés social pueden justificar la privación de la propiedad, si no fuera por
estas dos, el derecho a la propiedad sería un derecho subjetivo inviolable (algo que nadie podría quitarte).

Las garantías/condiciones bajo las cuales el Estado puede llevar a cabo una expropiación forzosa de la
propiedad privada se recogen en el artículo 33.3 de la Constitución y pueden ordenarse así:

- Para que exista la privación ha de existir una causa justa de utilidad pública o interés social. Ambas
fórmulas presentan diferencias:
- La utilidad pública se refería a las obras públicas, destinadas al beneficio público general. En
la actualidad, se utiliza para definir las expropiaciones cuyo beneficiario es, directa o
indirectamente, una entidad pública, es decir, se ha transformado en una noción formal
equivalente al interés general.
- La fórmula de “interés social” se incorporó a la legislación con el fin de cubrir las
expropiaciones cuyos beneficiarios eran sujetos privados, refiriéndose a cualquier tipo de
necesidad colectiva prevalente a cuya satisfacción obste la subsistencia de la propiedad
privada en manos de su titular. Este puede usarse para expropiaciones que van a beneficiar a
grandes empresas.

- El fundamento último de la expropiación radica, pues, en la subordinación al interés general de toda la

riqueza en sus distintas formas y cualquiera que sea su titularidad (art 128.1 CE). A este concepto se le
llama causa expropiandi y supone un requisito imprescindible para la expropiación pues si no fuera así
provocaría la nulidad de las actuaciones.
- La Compensación es el segundo requisito indispensable para la expropiación. Sin embargo, la
Constitución no determina cuando ha de ser entregado, por lo tanto puede hacerse antes o después de la
entrega del bien expropiado (STC 166/1986). De igual manera, tampoco se establece cuál ha de ser el
precio, pues no hay criterios fiscales en la CE. El justiprecio como se denomina, según el Tribunal
Constitucional, debe consistir en el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda, y
ésta no tiene que corresponderse con el valor económico de mercado, pues en ocasiones es mayor.
- Finalmente y como en todo el derecho Administrativo, debe existir un procedimiento formalizado en la
legislación para poder ejercer esta potestad. En este caso se sigue el procedimiento de la LEF del año
1954, que se acompaña con el reglamento de esta ley del año 1957.

Por lo tanto, es el legislador el que determina la causa expropiandi y la indemnización, por lo que a la
Administración Pública solo le está encomendad la ejecución de la misma. Sobre la regulación de la
legislación, debe tenerse en cuenta que pese a que el artículo 149.1 de la Constitución hace una reserva
implícita de la legislación de ésta potestad, específicamente el artículo 149.1.18. Por lo tanto, en teoría las
Comunidades Autónomas solo tendrían capacidad ejecutiva sobre esta potestad. Sin embargo, la situación no
es tan sencilla, pues las Comunidades Autónomas tienen competencias en materia agraria, urbanística...

17
En esta perspectiva se comprende que, dado que un elemento sustancial del régimen jurídico de la
expropiación forzosa reside en la existencia de una utilidad pública o un interés social que justifique la
expropiación, tal utilidad pública o interés social no puede determinarse ni apreciarse por el Estado con
independencia de la materia sectorial en la que la Comunidad Autónoma tenga la competencia exclusiva. La
utilidad pública en materia agraria no la puede apreciar el Estado cuando la competencia en esa materia la
haya asumido la Comunidad correspondiente. Por tanto, la determinación de los términos y condiciones
de la apreciación y la determinación legislativa de los supuestos de utilidad pública o interés social en
cada materia está vinculado con la competencia sectorial correspondiente en relación con la cual se pone
de manifiesto la necesidad de expropiar o privar a alguien de su propiedad, bienes o derechos, porque se
considere que hay un fin de interés general que lo justifica.

3. Clases

• Legislativa: Ha sido siempre objeto de discusión por la idea de que la ley es general y objetiva, y por
definición es general y abstracta y de sucesivas aplicaciones concretas, a esta idea se opone a lo particular
de la expropiación. Se entiende como una posibilidad pero está delimitada. Es un ejemplo el caso del Real
Decreto en lo relativo al caso RUMASA, grupo que sufrió expropiaciones en varias ocasiones. Sí cabe
expropiación legislativa.
• Judicial: Sí cabe expropiación por sentencia firme previsto en la LOPJ, se puede producir una expropiación
judicial cuando el contenido puede resultar lesivo para la colectividad.
• Ordinaria o administrativa:

3. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE LA MATERIA

Art 149.18: corresponde al estado la legislación de la Expropiación Forzosa. Sin embargo, las CCAA pueden
establecer los fines de interés publico que son causa de expropiación forzosa en base a las competencias que
tienen transferidas. Las CCAA pueden establecer cuáles son los órganos que van a delimitar los justiprecios,
algo que está permitido de acuerdo con sus competencias.

Tiene tiene por objeto preciso la privación singular de un bien o interés legítimo acordada por la
expropiación en el ejercicio de sus funciones en el interés general con un beneficiario para el cumplimiento
del correspondiente fin general. El hecho de que sea acordada imperativamente la permite distinguirse de la
responsabilidad patrimonial de la administración en el ejercido otras potestades que no es de manera
voluntaria. Esta es la diferencia, la primera es de manera voluntaria y la otra de manera involuntaria como
consecuencia del acto de

Es una privación singular de bienes concretos. El derecho a la propiedad fue concebida como absoluta en el
momento de la revolución francesa, pero se transforma con la llegada del estado social de derecho, en el que
la propiedad se descompone por tener ahora una función social y como consecuencia de esto el estatuto de la
propiedad se desmembra en las diferentes estatutos de los diferentes bienes. A esto se le añade diferentes
obligaciones como la obligación de ofrecimiento al Estado la compra de un bien, la liberación de patentes

3
tras el transcurso de tiempo.. toda estas privaciones de derecho son delimitaciones generales, ahora se habla
de delimitaciones generales a los derechos, no se trata de una privación singular, sino de una delimitación
general y abstracta del correspondiente derecho de propiedad.

Es por una parte garantía constitucional y bien de interés general, para ello se necesita una ley que fija el
procedimiento, que se haga por una tasada causa expropiandi y la valoración del justiprecio de manera
estatal, valorando en todo el territorio con el mismo criterio.

18
4. SUJETOS

A) EXPROPIANTE

La titularidad de la potestad expropiadora corresponde en exclusiva a los entes públicos territoriales. La LEF,
al ser preconstitucional, solo contempla el Estado, la provincia y el municipio, pero a estos se añade, tras la
Constitución, las Comunidades Autónomas.
Así, a sensu contrario, carecen de potestad expropiadora los entes instruméntales, de modo que la
operaciones expropiatorias qué estos precisen requieren la apelación al ejercicio por la Administración
Pública Matriz a la que esté adscrito. Sin que esto suponga un impedimento para su posible actuación como
beneficiario. También se entiende fuera de la potestad expropiatoria las entidades que integran el Sector
Público Institucional, ni los organismos públicos y entidades de derecho público –organismos públicos,
entidades de derecho público y demás– , ni las entidades de derecho privado – sociedades o fundaciones
públicas–, ni tampoco las universidades, ni ninguna entidad del tipo que sea que no responda a ese carácter
de Administración pública territorial

Concretando más esta potestad, recae sobre los siguientes órganos. En el Estado esta competencia está
atribuida a los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas; en las Comunidades Autónomas a
quien dicten las normas internas, aunque suelen recaer en el titular de cada uno de los Departamentos o
Consejerías en que se articule el Gobierno de dichas comunidades; finalmente en los entes locales recae
sobre el Pleno Alcalde, el Presidente de la diputación Provincial o cabildo/consejo insular.

Cabe destacar que al tratarse de una potestad administrativa, no corresponde a ningún otro poder del Estado
o de las CCAA, solo a la Administración Pública.

El poder legislativo se limita a la regulación general de la expropiación y la determinación de los supuestos

de utilidad pública e interés social, así como en su caso, a la declaración de la misma. Es la Administración la
que determina en concreto los supuestos a los que debe ser aplicada dicha institución, identificando los
bienes afectados, tramitando el procedimiento legalmente establecido y fijando, en su seno, el importe de la
indemnización para su efectivo abono al interesado. Bien es cierto, que el legislador puede, desbordando su
función constitucional, penetrar en el campo característico de la Administración dictando decisiones de
expropiación, la llamada expropiación legislativa. El caso más famoso es la expropiación de Nueva Rumasa,
realizado por una ley formal. Este tipo especial de expropiación ha sido aceptado por el Tribunal
Constitucional, tras un debate que dividió al Tribunal, siempre que se respete una serie de requisitos como la
justificación de su singularidad, el respeto al artículo 33.3 de la Constitución y el no disminuir
sustancialmente la tutela judicial del expropiado.
Por otra parte, también puede penetrar el juez en el terreno propio de la institución, hablando de la
expropiación judicial, que tiene como términos de comisión o de
enajenación forzosa de la propiedad de un deudor para satisfacer coactivamente una deuda pecuniaria. Sin
embargo, debido a la falta de utilidad pública y proceso no se entiende dentro del derecho administrativo.

B) BENEFICIARIO
Dado que la expropiación solo se puede hacer por utilidad pública, por tanto, normalmente la condición de
titular de la potestad suele coincidir con la de beneficiario, qué es la persona que representa la utilidad
pública o interés social.
Pero puede suceder que ambas figuras no coincidan, en cuyo caso existe un sujeto distinto, el beneficiario
que es el destinatario del beneficio de la expropiación. Al producir la obra utilidad pública, este beneficio
se entiende general, sin embargo existe un sujeto, una persona, un ente de derecho que se beneficie de
manera particular y con mayor intensidad, de ahí esta figura.

La determinación del mismo depende de la causa que legitima la expropiación: cuando se trata de utilidad
pública, solo pueden ser beneficiarios las entidades públicas y los concesionarios (de obras y servicios 4
públicos) a los que se reconozca legalmente esta condición (art 2.2 LEF) por causa de interés público ; pero
cuando se trata del interés social, puede serlo tanto una de las anteriores como cualquier persona natural o

19
jurídica privada en la que concurran los requisitos señalados por la ley (art. 2.3 LEF). Este es el beneficiario
en rigor.

Esta figura está imbuida por una serie de derechos y obligaciones, del artículo 5 del Reglamento de
Expropiación forzosa, en el que destaca el deber de indemnizar al expropiado pagando el justiprecio del
que la Administración es garante subsidiario. De igual manera hay que recalcar que el beneficiario no
tiene en ningún momento la potestad expropiadora, simplemente puede instar, pero sigue siendo la
Administración la competente para ejercerla, y sigue siendo la Administración la única titular de la potestad,
y dictando está actos en favor del beneficiario.

C) EXPROPIADO
De acuerdo con el artículo 3.1 de la LEF, tiene la condición de expropiado: “el propietario o titular de
derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular de derecho objeto de la
expropiación”, es decir, Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el
propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación.
2. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con
este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser
destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales, o, finalmente,
al que lo sea pública y notoriamente.

Puede haber interesados eventuales que no han de ser llamados y pueden participar en el procedimiento en la
medida en la que se personen.

La condición no es personal sino real, pues deriva o procede de los bienes/derecho objeto de expropiación,
independientemente de quién sea su titular. La figura, carece de límites subjetivos, pudiendo cualquier
persona, pública o privada, ostentar esta condición, sin perjuicio de qué, en determinados supuestos, la puesta
en práctica de la operación exija unos requisitos formales adicionales.

Desde una perspectiva material, todos los titulares de derechos que se refieran al bien expropiado tienen la
condición de expropiados y todos ellos deben ser indemnizados por el valor de su respectiva titularidad. Sin
embargo, la indemnización misma es unitaria. De modo que el justiprecio es unitario y debe ser atribuido
entre todos los titulares por ellos mismos no por la AP, en proporción de su respectivo valor.

Desde una perspectiva procedimental hay un planteamiento diferente:

Se entiende por interesado principal en el procedimiento quien conste con el carácter de propietario o titular
en registros públicos (art 3.2 de la LEF). Éste debe ser emplazado formalmente por la Administración, bajo
pena de nulidad de las actuaciones. El resto de titulares de derechos reales e intereses económicos tiene una
participación eventual en el procedimiento, pues sólo pueden intervenir cuando comparezcan al efecto,
acreditando su titularidad (Art 4 LEF). Cuando los propietarios no comparecieren o estén incapacitados y sin
tutor o representante, las diligencias deben entenderse con el ministerio Fiscal.

5. OBJETO

Art 1 LEF: Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés
social a que se refiere el artículo treinta y dos del Fuero de los Españoles, en la que se entenderá
comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de
su ejercicio. 2. Quedan fuera del ámbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislación especial
sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas.

6. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.

1. Requisitos previos

Art 9: Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública

20
o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado. Lo que se suele hacer es que de forma
genérica en cada ley, de manera expresa, se especifican los bienes y se declaran ya de interés social. 5
Además, se realiza también de manera implícita en lo que se refiere a materia de obras y servicios del
Estado, provincia y municipio.

2. Principio del procedimiento

El procedimiento empieza, de acuerdo con el artículo 21 de la ley con el acuerdo de necesidad de

ocupación que inicia el expediente expropiatorio, identificando los bienes y los titulares de los mismos de
manera concreta. Este es el acuerdo de incoación.
Dicho acuerdo se publicará en igual forma que la prevista en el artículo dieciocho para el acto por el que se
ordene la apertura de la información pública. Además habrá de notificarse individualmente a cuantas
personas aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la exclusiva parte que
pueda afectarlas.

Esta primera fase del procedimiento consiste en la identificación precisa de los bienes objeto de la
expropiación para la paginación a ellos del mecanismo expropiatorio. Para ello, se procede a enumerar y
declarar la necesidad de ocupar determinados bienes.

Los bienes recogidos han de ser los estrictamente indispensables al fin perseguido, es decir, la traducción
exacta y fiel de éste, de modo que siendo posibles varias soluciones de similar entidad ha de elegirse siempre
la que represente el menor sacrificio de la propiedad. La declaración puede estar implícita en planes (como
los de urbanismo) aprobados, siempre que contenga una descripción detallada de los bienes y derechos
afectados (STS de 19 de marzo de 2010)

La declaración de necesidad de ocupación se realiza mediante una acto administrativo ad hoc que debe
tener el siguiente contenido:
• La norma o el plan que contenga la declaración de utilidad pública o interés social (arts 9 y 11 LEF)

• Los bienes o derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art 15 LEF)
Como regla general, los artículos 17 a 21 de la LEF, establecen los trámites para llevar a cabo la
declaración de necesidad de la ocupación, que pueden agruparse en tres fases:

• El beneficiario de la expropiación está obligado a formular una relación concreta e individualizada en

la que se describan, en todos los aspectos tanto materiales como jurídicos, los bienes o derechos cuya
expropiación considere necesaria. (Art 17)

• La relación ha de someterse a información pública por un plazo de quince días. Cuando se trate de
expropiación hecha por la AGE, la relación debe publicarse en el BOE y en el BO de la Provincia, (en
su caso, en el BOCAM de la Comunidad Autónoma) correspondiente así como en uno de los diarios
de mayor circulación de la provincia.

• A la vista de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública, la AP debe dictar, en el

plazo máximo de veinte días, la resolución sobre la necesidad de ocupación, describiendo
detalladamente los bienes y derechos afectados y designando nominalmente a los interesados (art 20).
Esta resolución inicia el expediente expropiatorio, debiendo ser notificado a los interesados y
publicado igual que el trámite de información pública.

En la práctica, este procedimiento pierde relevancia ante la técnica de las declaraciones implícitas de
necesidad de ocupación, que se generalizaron a partir de la previsión del artículo 17.2 LEF.

Contra esta declaración, establece el artículo 22 LEF un régimen peculiar de régimen de impugnación de las
declaración de ocupación autorizando un recurso de alzada ante el Ministro competente por razón de la
materia. Este recurso tiene las siguientes características:

• Tiene efecto suspensivo, lo que supone una excepción general del régimen común de los recursos.
21
 • Debe interponerse en el plazo de diez días y resolverse en el de veinte días, siendo así los plazos
distintos al régimen general de LPAC. Sin embargo, se entiende que este plazo está derogado por dicha
ley

En un principio, la resolución de este recurso no podía ser objeto de recurso contencioso administrativo,
extremo este que debe considerarse derogado por los artículos 24 y 106 de la Constitución. Por lo que
siempre hay posibilidad de acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula
derogatoria de la Constitución.

Este momento de la impugnación es también el momento procedimental para llevar a cabo la previsión que
añade la Ley, una previsión a propósito de las llamadas expropiaciones parciales. (Art 23), en la que se
permite al expropiado parcial de una finca puede solicitar la expropiación total cuando esta resulte más
beneficiosa. Esta resolución tiene plazo de diez días pudiendo resolverse por recurso de la misma manera que
lo visto anteriormente.

La decisión de la AP sobre las expropiación total de la finca que, en su caso, efectivamente se solicite ha sido
ciertamente calificada por la doctrina jurisprudencia como discrecional, pero si dicha AP opta finalmente por
no estimar la solicitud queda obligada de todos modos a indemnizar los daños que se causen por la falta de
rentabilidad que se ocasione a la parte de la finca no expropiada (SsTS de 30 de enero de 2006; 26 de junio
de 2001) .

3. Determinación del justiprecio

Artículo 25: Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o
adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio. Para determinar el
justiprecio se establecen una serie de mecanismos para lograr un acuerdo entre la Administración Pública, o
en su caso, el beneficiario y el expropiado sobre el importe del justiprecio.

Se deben aplicar unos criterios objetivos dependiendo de si se trata de un bien mueble o inmueble. Artículo
35: 1. La resolución del Jurado de expropiación habrá de ser necesariamente motivada, razonándose los
criterios de valoración seguidos por el mismo en relación con lo dispuesto en esta Ley. 2. Esta resolución,
que se notificará a la Administración y al propietario, ultimará la vía gubernativa y contra la misma
procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo. 3. La fecha del acuerdo constituirá el término
inicial para la caducidad de la valoración establecida en el artículo 58 de esta Ley.

Artículo 36 (Criterio de Neutralidad): 1. Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los
bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las
plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las
previsibles para el futuro. 2. Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de
expropiación no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la
conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubieran realizado de mala
fe.

Artículo 47: En todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en
la forma establecida en los artículos anteriores, un cinco por ciento como premio de afección (Afición,
inclinación o apego que se siente hacia una persona o una cosa). El valor moral o sentimental de la cosa.

Puede ser el valor de mercado o, de acuerdo con la doctrina del TS, puede ser menor, ya que debe ser un
acuerdo a valorar.

Para ello se reconocen dos maneras:

Mutuo acuerdo:

22
Efectuada la declaración de la necesidad de ocupación, procede la determinación del justiprecio y los
términos de la adquisición de los bienes y derechos (art 25 LEF) que la la legislación autoriza a fijar
libremente y de mutuo acuerdo por la AP y el particular expropiado mediante la suscripción de un
convenio de fijación de este justiprecio.
Esta posibilidad está abierta al menos 15 días, transcurrido dicho plazo se produce o bien, la conclusión del
expediente del justiprecio o la prosecución del expediente de la forma legalmente prevista sin perjuicio a que
se pueda llegar a un acuerdo en otro momento del proceso (art 24 LEF).

Valoración Contradictoria:

Si no se ha logrado una fijación de mutuo acuerdo, se seguirá el siguiente procedimiento: el expediente para
la fijación del justiprecio integra una pieza separada dentro del complejo de procedimientos a que da lugar la
operación expropiatoria y es individual para cada uno de los propietarios y cada conjunto de bienes que
formen unidad económica (inscripción hipotecaria de fincas bajo un mismo número). El expediente que no se
ha acordado, comienza el verdadero trámite de valoración del justiprecio

En cada expediente individual, la Administración Pública debe formular requerimiento a los propietarios
para que formulen, en el plazo de 20 días, su hoja de aprecio, concretando el valor en que estimen los bienes
o derechos expropiados (art 29 LEF) de acuerdo con informes técnicos y periciales.

Ante esta hoja de aprecio, la Administración puede aceptar la hoja de aprecio particular, en cuyo caso se
entiende fijado definitivamente el justiprecio; o rechazarla, en cuyo caso debe extender su propia hoja de
aprecio al propietario que puede aceptar o rechazarla en el plazo de 10 días. Si aceptase, se fijaría el
justiprecio.

En caso de rechazarla, tendría que aportar pruebas y alegaciones para el pase de expediente al Jurado
Territorial de Expropiación (art 30 y 31 de la LEF). Este es un órgano de no arbitral de composición mixta
integrado por un Presidente y 5 vocales, que serán: un abogado del estado de la respectiva Delegación de
Hacienda, dos funcionarios por la delegación de Hacienda, un representante de la Cámara Oficial Sindical
Agraria o un representante de la C.N.S (si es un caso de finca no rústica), un notario de libre designación y el
interventor territorial de la provincia. Esta composición cambia de acuerdo con las comunidades y trata de
asegurar la paridad en la representación de los correspondientes intereses de particulares y Administración.

En el plazo de 8 días, el Jurado Provincial de Expropiación debe fijar con carácter ejecutorio el
justiprecio mediante acuerdo motivado, bastante con que sea meramente indicativo de los criterios
utilizados para la valoración. Sin embargo, no puede dar más de lo que pidió el administrado en la hoja de
aprecio ni menos de lo que dijo la Administración en la suya. Dicho acuerdo debe notificarse a las partes
poniendo fin a la vía administrativa, pueden ser atacadas pero rara vez suelen ser discutidas por la
jurisdicción.

Sin embargo, estos plazos a menudo se incumplen, aunque para esto la ley establece ciertas cláusulas para
resolver esto. Artículo 57: La cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará el interés
legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que
hayan transcurrido los seis meses a que se refiere el artículo cuarenta y ocho.

4. Pago y toma de posesión.

Arts 48 y ss: 1. Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el
plazo máximo de seis meses.
2. El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el caso en
que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio.

Sin embargo, si no se paga en el plazo de seis meses, devengará el interés general del dinero hasta que se
pague y con carácter retroactivo. Si el retraso acumulado supera los cuatro años se debe volver a fijar
justiprecio: Si transcurrieran cuatro años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga

23
efectivo o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación,
con arreglo a los preceptos contenidos en el Capítulo III del presente Título. Una vez efectuado el pago o
realizada la consignación, aunque haya transcurrido el plazo de cuatro años, no procederá el derecho a la
retasación.

Art 49: El pago del precio estará exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios del
Estado, Provincia o Municipio, incluso el de pagos del Estado.

Ante el pago, el expropiado puede:

Aceptarlo, que ha de ha de realizarse mediante talón nominativo o por transferencia bancaria y está
legalmente exento de gastos, impuestos y gravámenes (arts 48 y 49 LEF) además se puede aceptar un pago
en especie si así se ha acordado (e.g: un solar similar).

Rehusar recibir el justiprecio, en cuyo caso cabe la consignación en la Caja General de Depósitos y a
disposición de la autoridad o Tribunal competente (50 LEF).

Ambas opciones, habilitan a la Administración pública para ocupar la finca por vía administrativa o hacer
ejercicio del derecho expropiador. A efectos de la ocupación, únicamente tienen legalmente la consideración
de lugares cuyo acceso depende del consentimiento del titular y locales cerrados sin acceso al público. La
ocupación directa de cualesquiera otros inmuebles o parte de los mismos es posible, una vez cumplidas las
formalidades establecidas en la LEF, recabando del Delegado del Gobierno, y de ser preciso, el auxilio de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

7. LA REVERSIÓN
La expropiación puede no llegar a su término, o en su caso, quedar sobrevenidamente desprovista de soporte
por diversas causas, entre ellas:
• El desistimiento de la Administración de la realización del fin que la justifica antes de que se haya
producido la expropiación
• Las alteraciones sobrevenidas en el fin u objeto que legitimó en su día la expropiación, bien por
circunstancias anormales, de funcionamiento de la AP bien por las mismas dinámica del cambio de
circunstancias.

En estos supuestos surge en los expropiados un derecho a recuperar los bienes afectados por tales
circunstancias: el derecho de reversión. El artículo 54 de la LEF dispone:
La jurisprudencia ha determinado que la reversión surge de manera automática y como consecuencia de la
desaparición sobrevenida del fin que justificó la expropiación, como un derecho de configuración legal,
regido por el derecho vigente en la fecha en que la expropiación se llevó a cabo, de carácter real de
adquisición preferente y transmisible por actos inter vivos y mortis causa.

Los casos en los que se procede la reversión son los siguientes:

• No ejecución de la obra o no establecimiento del servicio que haya motivado tal expropiación. En el caso
de las actuaciones urbanísticas la determinación no puede hacerse desde un punto de vista de una finca o
parcela concreta sino desde el conjunto de la actuación (STS de 3 de octubre de 2012) . • Existencia de parte
sobrante de los bienes expropiados
• Desaparición sobrevenida de la afectación.

No corresponde reversión cuando:

• Hay acuerdo debidamente justificado de una nueva afectación a otra fin declarado de utilidad pública o
interés social sobre el mismo bien tras haberse desafectado a un fin.
• Prolongación de la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o
interés social durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

Cuando proceda, pueden solicitar la reversión—de la Administración o del beneficiario— el dueño primitivo
o sus causahabientes, contando para ello con el plazo de:
• Tres meses si hubiera mediado notificación de propósito de no ejecutar la obra, la desafección o el

24
exceso de expropiación.
• En ausencia de notificación siempre que hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión del
bien o bienes, en los casos de desafección y exceso de expropiación y cinco años desde la toma de
posesión del bien o derecho sin haberse iniciado la ejecución de la obra o la implantación del servicio. En
estos casos debe el expropiado restituir a la Administración el valor de los bienes que recupera. Esa
restitución constituye el verdadero presupuesto válido para el ejército del derecho de reversión (art 55.1
LEF).

LECCIÓN IV. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Origen histórico

La Historia de la responsabilidad patrimonial es bastante reciente pues si bien la responsabilidad civil

extracontractual se puede encontrar desde el Derecho Romano, la responsabilidad de la Administración
Pública tuvo un proceso mucho más tardío. De igual manera, se en7ende como un proceso bastante
heterogéneo entre los distintos derechos nacionales y aún inconcluso, pues sigue evolucionando.

Durante el Estado Absolutista, como es obvio, el poder no respondía de la ilegalidad o de los daños que
pudiera producir, bajo el principio de los teóricos ingleses: "The king can do not wrong”, coherente con la
naturaleza divina del poder.

El Constitucionalismo liberal no introdujo un gran cambio en esta idea, principalmente por su configuración
del Estado como un Estado abstencionista y por su falta de incidencia sobre la vida privada de las personas.

Es con los siglos XIX y XX, y el inicio de las grandes obras públicas con los que algunos países como
Inglaterra o Francia empiezan a incluir reformas sobre este punto, desarrollando un precedente de este
instrumento. Por ejemplo, en Inglaterra se decidió que la responsabilidad fuera de los funcionarios que
respondían con su patrimonio, para posteriormente posteriormente ser resarcidos por la Corona.

En España, hubo intentos después de la aprobación del Código Civil, que no incluía este tipo de
responsabilidad. En 1904 hay un tímido intento cuando se aprobó la Ley de Responsabilidad Civil de los
Funcionarios, que pese a todo, fue un fracaso pues se imponía la obligación a los afectados de probar el dolo
de los funcionarios para poder incurrir en la compensación. Tenía poca práctica y si se ejercía había que
buscar al causante del daño.

Con el crecimiento de la Administración después de la segunda guerra mundial, España aún no tenía un
régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, este régimen de falta de responsabilidad se
hace insostenible y es necesario indemnizar los daños. En los años 50 la situación empeoró, con algunos
casos relevantes como la explosión de un polvorín militar en Cadiz causando increíbles daños en la zona,
haciendo necesario que exista una forma de garantizar la responsabilidad patrimonial de la administración
Pública.

La Ley de Expropiación Forzosa de 1954, es la primera ley donde se reconoce la existencia de los daños
involuntarios dentro de la actuación de la administración y su obligación de resarcirlos, en el artículo 121:
Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión
25
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Esta idea pasó a la Ley de Jurisdicción Contenciosa de 1956, entonces vigente, que la tacha de
responsabilidad patrimonial para diferenciarla de la responsabilidad civil, y a la ley de Régimen Jurídico de
la Administración del Estado del 57, que actualizó el sistema e incrementó el alcance a otros daños como los
personales y morales y los causados por los actos discrecionales.

A partir de este reconocimiento, durante muchos años siguieron funcionando como si esa norma no existiera
por aplicar el régimen extracontractual o por querer buscar al funcionario causante. Este estado de cosas
cambia radicalmente con unas sentencias del TS de la primera mitad de los años 70 que resultaron leading
cases :
- Caso del Aeropuerto de Ibiza 1974: la concesión de un permiso de obra de un edificio de un hotel
demasiado alto en Ibiza provocó las quejas del aeropuerto por perturbar el vuelo, por lo que fue demolido.
Tras la demolición los dueños del edificio reclamaron daños y perjuicios y el Tribunal Supremo lo
concedió, reconociendo la responsabilidad patrimonial de las Administración Pública. Lo curioso de este
caso, es que no hubo ningún funcionamiento anormal de la Administración pues simplemente concedió
una licencia de obra, por lo que no hay rastro de culpa o dolo.
- Caso Guinea de 1974: Televisión Española, en aquel momento Administración Pública, difunde un
documental del régimen militar de Guinea Ecuatorial trasladando una imagen negativa del país. Como
consecuencia de la difusión de este documental, el régimen guineano toma serias represalias contra los
intereses económicos de ciudadanos españoles en la ex-colonia. Los particulares afectados, que ven
destruidas sus propiedades, reclaman al Estado Español. En este caso, lo curioso, es la amplitud que toma
1
la responsabilidad patrimonial pues debe cargar con cualesquiera daños que produzca, pues el responsable
directo era el Gobierno de Guinea y no TVE. Con este caso los comentaristas de las época vieron lo
excesivo de este caso, que luego sería corregido por la jurisprudencia.

- Sentencia de los Novios de Granada 1975: Una pareja, que entretenidos en sus cuestiones amorosas, están
sentados en un banco de la ciudad de Granada, a los pies de un hospital psiquiátrico dependiente de la
diputación de Granada desde el que se tira un enfermo desde el 5º piso, cayendo encima de los novios de
Granada. Como consecuencia del golpe uno fallece y la otra acaba malherida, reclamando daños a la
administración. El Tribunal Supremo le otorga el daño no por la caída sino por los daños causados por la
pérdida, la pretium doloris de la pareja, los daños morales. Reconoce por primera vez el daño moral, la
pérdida del ser querido. Aquí reconoce el daño moral. Este es el caso del perro Excalibur del ébola.

A partir de este momento crecen exponencialmente los casos y supuestos en los que se reconoce esta
responsabilidad. A día de hoy, la administración responde también en muchas veces que el causante ese l
titular privado. Sin embargo, a día de hoy se entiende que la Administración tiene un deber de inspección y
control que no cumplió.

La responsabilidad patrimonial de la administración viene regulada en el artículo 106.2 de la CE: Los

particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos

La antigua ley 30/92 y su sucesora, la Ley 40/2015, también lo recogen. Esta última en su artículo 32.1 de la
LRJSP: Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza
mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A día de hoy se incluye también en los supuestos la responsabilidad civil ex delicto. Este fue el caso del
Aceite de Colza, en el que un abogado buscó a un funcionario de aduanas que autorizó el paso de las

26
cisternas con aceite industrial, como chivo expiatorio para que fuera condenado penalmente a una pena leve
y se le declaró responsable civil y subsidiariamente condenó al Estado a pagar más de un billón de pesetas,
por lo que casi deja a España fuera del Euro debido al déficit. En Alcalá 20, también pagó la Administración
por ser condenado subsidiariamente el Concejal de Fiestas.

2. Las características del régimen actual. Ley 40/2015 de 1 de octubre.

Es una responsabilidad directa que se exige directamente a las administraciones públicas no al causante y es
una responsabilidad, que a diferencia de la civil, es objetiva, ya que basta que el daño derive del
funcionamiento normal o anormal del servicio público, con culpa o sin culpa salvo en casos de fuerza mayor.

A. Sistema Unitario y General. Se trata de un sistema unitario de responsabilidad que se aplica a todas las
Administraciones Públicas sin excepción, independientemente de si se trata de las Administraciones
territoriales o institucionales, y tanto si el daño tiene lugar en su actuación con sometimiento al Derecho
Administrativo como si lo hacen sujetas al Derecho Privado. Este sistema cubre todo tipo de daño
derivado de actuaciones extracontractuales de la Administración, así como de toda omisión o inactividad.
B. Responsabilidad directa. La Administración titular del servicio o de la actividad responde directamente
frente al perjudicado, sin que resulte relevante la intervención de las personas integradas en ésta, es decir,
funcionarios, autoridades, personal laboral...Esto no quita que las autoridades y personal de la
administración no hayan de responder, en vía de regreso frente a la propia Administración que haya
satisfecho la indemnización, cuando el daño hubiera sido consecuencia de dolo, culpa o negligencia
grave en su conducta, como en el régimen civil.
C. Sistema de responsabilidad objetiva. La responsabilidad patrimonial de la Administración no exige dolo
o culpa en su actuación, ni tampoco que dicha actuación sea legal o ilegal: las condiciones en que se
produce la actuación o la omisión o inactividad administrativa resultan irrelevantes. Esto se
reconoce al incluir en la legislación la idea de funcionamiento normal o anormal de la administración.
Este sistema persigue satisfacer el derecho del dañado a ser indemnizado y no castigar una actividad
administrativa ilegal o culpable. Por lo tanto hay separación entre régimen civil y administrativo. Esto no
significa que la responsabilidad patrimonial de la Administración actué como un seguro universal ante
cualquier perjuicio que sufren los particulares, ya que existen limitaciones y requisitos legales y
jurisprudenciales. Aunque en la práctica, como se verá, muchas sentencias han reconocido
responsabilidad sin mediar siquiera negligencia, o incluso en casos de entes privados (Caso Madrid
Arena o Alcalá 20).

D. Sistema de responsabilidad integral. La finalidad de esta responsabilidad es conseguir que la víctima de

una lesión resarcible quede indemne, es decir, libre de daño gracias a la indemnización. La relación por
tanto debe ser integral, sin perjuicio de que puedan existir otros títulos públicos y privados por los que
otros sujetos deban responder ante el daño, lo que hace que la indemnización por responsabilidad civil
extracontractual sea compatible con cualquier otra indemnización. Igualmente debe resarcirse el daño
emergente y el lucro cesante, y los daños y físicos morales.

3. Los límites del sistema y sus críticas

Art 34 LRJSP (40/2015)

Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el
deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de
hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de
la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

Primero hay que imputar la conducta y luego el daño.

27
Nuestro país tiene por tanto un sistema singular en comparación con el resto de países de Europa. Al ser el
único que reconoce la responsabilidad directa y objetiva de la Administración. Por ejemplo en el mundo
anglosajón, la responsabilidad es subsidiaria por culpa o negligencia de los funcionarios. Nuestro sistema
reconoce la responsabilidad objetiva o por riesgo. Dicho reconocimiento constituye un avance indudable en
la garantía patrimonial del ciudadano no exenta de crítica.
Las sentencias vistas anteriormente abren el camino y se produce una explosión de demandas
indemnizatorias y de la nada, se generalizan las demandas de responsabilidad patrimonial, los jueces
empiezan a estimarlas y se producen indemnizaciones.

Se pasa de no reconocer este derecho a otorgar indemnizaciones por caídas de árboles, desprendimientos de
edificios, cruces de jabalíes en carreteras con consecuente accidentes, daños en piscinas públicas, en las
playas, electrocuciones por farolas, daños provocados por el desarrollo de acontecimientos deportivos, se
desprenden columpios, riñas en el interior de cárceles, todo lo ocurrido en las consultas médicas y/o
operaciones, las actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al usar las armas
reglamentarias. En todos estos casos hay siempre una administración pública.

Esto también se da incluso cuando los gerentes son privados. Por ejemplo en el caso del Madrid Arena quedó
implicado el Ayuntamiento de Madrid por ceder el local. Como se predijo en el caso Guinea pese a que en
muchos casos la responsabilidad sea cada de un sujeto privado pero la Administración debe responder por
que son situaciones en las que debe tener responsabilidad la Administración pues ha concedido la licencia de
fiesta por ejemplo, o porque no controló urbanísticamente bien los edificios y por eso se desprendió la
cornisa. Además es bastante apetecible que la Administración pague pues esta no se puede desatender y paga
mal y tarde, pero paga siempre. Es por esto que muchas voces han llamado la atención sobre la extensa
cantidad de acciones que tiene que indemnizar las Administraciones Públicas.

Por ejemplo en el Caso del Aceite de Colza, un abogado buscó a un funcionario de aduanas que autorizó el
paso de las cisternas con aceite industrial, como chivo expiatorio para que fuera condenado penalmente a una
pena leve y se le declaró responsable civil y subsidiariamente al Estado a pagar más de un billón de pesetas,
por lo que casi deja a España fuera del Euro debido al déficit. En Alcalá 20, también pago la administración.

Para muchos juristas, no existe un buen límite a la responsabilidad patrimonial y los ejemplos son
cuenta de ello, pues la responsabilidad patrimonial se ha extendido a límites insospechados. Por lo tanto
muchos letrados han utilizado esto para obtener una indemnización en casi todos los casos como por ejemplo
que te caiga un rayo encima.

El Legislador ante todas estas situaciones, recogió en el artículo 34 de la Ley 40/2015 un límite para no
sobrecargarse con tantas indemnizaciones.

La idea de la causalidad y su teoría (causa de la causa) ha servido para poder imputar la responsabilidad a los
servicios públicos, pero tiene que llegar un punto en el que la causa llegue hasta el infinito. Se ha de
identificar la causa relevante y directa del daño.

Una de las teorías usadas es el criterio de la pérdida de oportunidad, por el que no se indemniza tanto el daño
sino como qué hubiera pasado si se hubiera actuado correctamente (“y si sí?”). Ejemplo: en caso de una
huelga o un control policial sí hay un deber jurídico de soportar.

Frente a este único vínculo de que haya funcionamiento del servicio público, se alzan voces en contra de que
se tenga que pagar el funcionamiento normal de la administración. Para ello se deberían haber implementado
estándares de funcionamiento. Junto a este criterio se encuentran los supuestos de riesgo, en los que la
administración, actuando normal o anormalmente, debe también pagar. Este es el caso de la policía, aunque
no se tiene el deber jurídico de soportar.

A esto se le debe añadir los daños “cuasi expropiatorios o de sacrificio”, entendido por tales aquellos que son
producto indeseado pero consecuencia inmediata o directa de actuaciones administrativas lícitas de las que
28
los daños aparecen como secuela connatural, como realización de un potencial dañoso intrínseco a la
actuación administrativa en cuestión.

4.Elementos

Para poder decir que existe responsabilidad patrimonial por parte de la administración, en primer lugar debe
existir una lesión imputable a un servicio público cuya titularidad corresponda a una AP (art 32.1 LPAC). Por
consiguiente, hay responsabilidad administrativa cuando:
•Se hace presente por razón de la titularidad de un servicio público cualquiera de las Administraciones
Públicas definidas por el artículo 2. LRJSP
• Se produce una lesión con ocasión del funcionamiento de dicho servicio público, entendido éste en sen7do
amplio como giro o tráfico propio de la AP, es decir, “toda actuación, gestión, actividad o tarea propia de la
función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad” según el TS

A)ELEMENTOS SUBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD

El sujeto pasivo de una lesión patrimonial no es otro que los particulares con derecho a ser indemnizados,
como dice el artículo 32 de la Ley 40/2015: «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados...» El
término particulares, sin embargo, se ha interpretado de manera amplia de modo que ser reconoce el derecho
a indemnización no solo a personas físicas, sino a personas jurídicas privadas o públicas (incluidas otras
administraciones) (STS 2 de julio de 1998 y STS de 10 de abril de 2000)

Por otra parte, los sujetos obligados a la indemnización son las Administraciones Públicas, pues como dice el
mismo artículo “tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas Correspondientes”.

Para las imputación del daño no se prejuzga el tipo de Administración ni el tipo de actuación desarrollada, ni
el régimen en el que actúa ni la vinculación existente con el personal que de forma inmediata produce este
daño. Pues es una responsabilidad objetiva y directa.

Sobre el personal implicado en la producción del daño, no se prejuzga el tipo de vinculación con el que se
integra a la Administración Pública, por lo que puede tratarse de directivos, autoridades, funcionarios,
personal laboral en situación de vinculación permanente o temporal. Debe distinguirse la situación de los
profesionales que ejercen funciones públicas cuyos daños no son imputables a la Administración como
notarios y registradores. Dentro de aquellos sujetos cuyas actuaciones se encuentran sometidas a la
responsabilidad administrativa, debe tenerse en cuenta que no se tienen en cuenta sus actividades o
conductas estrictamente personales. En estos casos la responsabilidad es imputable a los propios agentes
públicos, pues han actuado como sujetos primarios.

B) EL DAÑO
El daño es la base de la responsabilidad patrimonial, pues su existencia es el propio origen de la
responsabilidad. Sin embargo, debe tratarse de un daño cualificado para que se convierta en una lesión
resarcible: debe ser un daño real y efectivo, que pueda evaluarse y cuantificarse 40 económicamente y que
sea individualizable, pero además de cumplir estos requisitos, debe ser una lesión que no se tenga la
obligación de soportar por lo que tiene carácter ilícito o contrario al ordenamiento que obliga a la
Administración a responder.

El daño deber ser efectivo . Por lo que debe tratarse de un daño efectivo, actual y real que implica una
pérdida, que puede ser patrimonial (daño emergente), así como pérdida de ganancia (lucro cesante). En
ambos casos se tienen en cuenta los daños futuros—por ejemplo la indemnización del mayor ruido que va a
soportar una vivienda como consecuencia del nuevo trazado de la autopista —.Los daños excluidos son los
futuribles pues la efectividad requerida excluye la eventualidad, posibilidad, probabilidad o contingencia.
(Indemnizar por llegar tarde a una entrevista de trabajo por el puesto de trabajo que habría podido obtener no
es posible pues no es seguro que se hubiera obtenido)

29
El daño deber ser evaluable. Esto implica la posibilidad de traducir en términos económicos monetarios el
valor del daño sufrido. Por lo tanto quedan extinguidos del ámbito indemnizatorio las simples molestias o los
perjuicios subjetivos sin trascendencia patrimonial apreciable—por ejemplo cuando un funcionario trata a un
ciudadano con desprecio—. Para determinar el valor económico hay que concretar ante qué tipo de daño nos
encontramos: patrimoniales o personales y morales.

A. En el caso de los daños patrimoniales la evaluación es simple pues viene determinada por el valor de
dichos bienes y derechos en el mercado, según dispone el artículo 34.2 de la Ley 40/2015.

B. Los daños personales o morales (pretium doloris) exigen una operación de conversión de los mismo en
términos económicos, lo que no siempre es fácil. La Legislación suele utilizar baremos existentes para la
evaluación de daños en el ámbito civil (baremo de tráfico) o de la Seguridad Social (Art 34.2 Ley 40/2015).

En todo caso las Administraciones mantienen una capacidad discrecional para determinar la cuanHa
definitiva de la indemnización que puede ser revisada judicialmente, con la que se genera una jurisprudencia
que actúa como punto de referencia.

La legislación permite distintas modalidades de indemnización: pago en metálico o en especie. En cualquier

caso se prefiere el abono en un solo pago.

El daño deber individualizable. Tanto en la figura de una persona o un grupo de personas. Se trata de una
persona (por ejemplo, una persona que sufre una caída por una alcantarilla en mal estado) como un grupo de
personas (por ejemplo los propietarios de un inmueble afectado en sus cimientos por una fuga de agua de las
canalizaciones propiedad del Canal de Isabel II) que sufre un daño sobre su patrimonio de forma concreta y
singularizada. Por lo tanto, quedan excluidos aquellos daños que no puedan ser individualizables, como por
ejemplo, las cargas sociales y colectivas que exige la vida común y que impone la Administración al
organizar libremente las obras y servicios públicos: las colas en un determinado trámite y los desvíos
generados por las obras en una calle.

El daño debe ser antijurídico. Decimos que el daño es antijurídico en tanto no existe genéricamente una
obligación legal de soportarlo, independientemente de que surja de actuaciones conformes o no a la
legalidad. La obligación legal de soportar el daño lo convierte en daño previsto y conforme al ordenamiento
jurídico que no tiene que ser indemnizado mediante el mecanismo de la responsabilidad patrimonial. Solo por
ley se puede establecer este deber de soportar una lesión o detrimento patrimonial que tiene multiples
manifestaciones. Sin embargo hay casos en los que la lesión patrimonial no se encuentra expresamente
prevista por el ordenamiento, pero se admite la producción de daños así como el deber de soportarlos, lo que
se deduce de la propia ordenación de la actividad. Algunos ejemplos de daño que se debe soportar es una
multa o un tributo.

C) EL NEXO CAUSAL

El nexo causal es la necesaria conexión entre la actividad de la Administración y la lesión resarcible sufrida.
Resulta del todo lógico que las Administración solo responda de los daños que haya causado, ya que la
legislación habla de que los daños indemnizables han de ser consecuencia del funcionamiento de la
Administración, tanto normal como anormal.

La carga de la prueba de la relación de causalidad corresponde a quién formula la reclamación de

indemnización, por lo que si no existe estar prueba no hay responsabilidad administrativa.

Para determinar si existe nexo causal la jurisprudencia ha utilizado tres teorías de la causalidad que restringen
o aumentan el alcance de la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

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Causalidad exclusiva: la más restrictiva en tanto exige que el nexo causal entre la acción u omisión
administrativa y el daño sea directo, inmediato y exclusivo. Se encuentra en desuso debido a su rigidez.

Equivalencia de condiciones: supone una suerte de casualidad solidaria, ya que en el caso de que existan
distintas condiciones causantes del daño se considera que todas tienen la misma relevancia, por que se puede
exigir a cualquiera de los responsables que después podrá reclamar a los demás.

Causalidad adecuada: se encuentra en un punto de equilibrio entre las dos anteriores, y por ello es la más
aplicada. Conforme a esta teoría, ante una pluralidad de causas, debe seleccionarse aquella que conforme a la
experiencia común sea la idónea para producir el daño. Por lo tanto no es sólo imprescindible, sino también
idónea para determinar aquel evento tomando todas las circunstancias del caso.

De esta última teoría, la jurisprudencia ha venido modulando el alcance de la responsabilidad de la

Administración en función del carácter culposo o negligente del sujeto responsable por su propia actuación,
un tercero u otra Administración, o todos ellos.

En el caso de la conducta de la víctima, esta exonera de responsabilidad a la Administración cuando se trata

de una conducta culposa por parte de la víctima. También la conducta meramente negligente produce una
moderación de la reparación a cargo de la víctima, hasta el punto de llegar a exonerarla si se produce una
negligencia grave.

En el caso de un tercero, si interviene en la producción del daño se reducirá la indemnización

proporcionalmente en función de la reparación que se le pueda exigir a aquél. Del mismo modo, la conducta
gravemente negligente y culposa podrá examinar por completo de responsabilidad a la Administración.

Por último, cuando haya dos o más Administraciones implicadas la solución es diferente. Debe tenerse en
cuenta si se ha realizado en daños en fórmula de colaboración, conforme a cuyas reglas se exige
responsabilidad de manera solidaria; y cuando se produce de forma independiente en cuyo caso la
imputación de la responsabilidad se lleva a cabo atendiendo a los criterios de competencia, interés público
tutelado e intensidad de la intervención, si esto no fuera posible será solidaria.

Finalmente, la relación causal no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el
supuesto de comportamiento omisivo.

Si se trata de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquella.
En cambio si se trata de una omisión administrativa, no es suficiente una pura conexión lógica para
establecer la relación de causalidad; si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera
hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración.

D) EL TÍTULO DE IMPUTACIÓN

El daño debe ser imputable a la administración dentro de su funcionamiento normal o anormal y no se

distingue entre ambos. Aquí hay una separación entre el régimen civil y patrimonial pues el primero añade la
culpa, mientras que el régimen administrativo no depende de la negligencia o del mal comportamiento sino
que se ha objetivado, por lo que decimos que la responsabilidad es objetiva y directa, pues reclama
directamente ante la administración sin importar quien ha realizado dicho daño.

Es por esta concepción que solo en los casos de fuerza mayor o de inexistencia del deber jurídico de soportar
el daño de acuerdo con la Ley exonera en todo caso de la imputación y, por tanto, de responsabilidad.

Por Fuerza mayor se entiende el acontecimiento, extraño o ajeno, imprevisible o inevitable por irresistible
que, por ello, excede de los riesgos propios del funcionamiento o derivados de la propia naturaleza de los
servicios públicos. En el artículo 34 de la LRJSP, se incluye una causa de exoneración, las actividades que no
se hubieran podido prever debido al estado actual de la ciencia, como por ejemplo, los casos de transmisión
del VIH por transfusión de sangre pues según el estado de la medicina en aquel momento, era imposible

31
prever las consecuencias de esto.

Sin embargo, no se incluye el caso fortuito, consistente en todo acontecimiento interno, inscrito en el
funcionamiento del servicio público y producido por la propia índole de sus elementos, realmente insólito y
extraño al campo de las previsiones típicas de cada actividad, según su propia naturaleza.

Para que pueda existir dicho título de imputación se pueden dar cualquiera de las causas siguientes: • Acción
u omisión de un funcionario, empleado o agente de la Administración Pública La imputación tiene lugar
siempre que se trate de personal integrado en la organización administrativa correspondiente y que actúa
desempeñando las funciones o tareas que en las misma tenga asignada. Solo si el agente opera claramente
fuera de sus funciones cabe la exclusión de dicha imitación, aunque esto también se discute (M.Casino)
(Como los funcionarios policiales fuera de servicio). La jurisprudencia ha entendido que el horario laboral y
la sede física son las características para determinar la pertenencia a la Administración

• La generación por el servicio público de un riesgo, cuya actualización haya determinado el daño o
perjuicio.
Es decir, debe existir un riesgo producido por la actuación de la administración. Debe tenerse en cuenta que
no todo riesgo que conlleve el desarrollo de la función administrativa es susceptible de desencadenar la
responsabilidad. Para determinar si existe o no, debe atenerse uno a las características del servicio público en
cuestión. Por ejemplo, la asistencia sanitaria tiene su régimen especial ya que en él que no se busca la
curación sino la aportación de medios suficientes y adecuados, por lo que hay una modulación del carácter
objetivo general de la responsabilidad.

• Enriquecimiento sin causa

Se refiere a la obtención por la Administración Pública de un beneficio o una ventaja sin contraprestación o
título para ello, y a costa del administrado o ciudadano. Es una causa de imputación de creación
jurisprudencial.

• Disposición legal específica

En este caso el legislador, por razones de solidaridad reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial.
Es el caso de daños causados por la actuación de bandas armadas o terroristas.

• Casos de pluralidad de Administraciones Públicas

En el caso de desarrollo de acciones o actividades en común o con intervención de varias AAPP, sus
respectivas responsabilidades están reguladas en el art. 33 LRJSP, que establece varias reglas: En el caso de
actuaciones conjuntas de varias AAPP la responsabilidad es solidaria, de tal forma que el particular puede
dirigirse contra cualquiera de las AAPP intervinientes para exigir el pago íntegro de la indemnización . En
cualquiera de los restantes casos de actuación concurrente, la responsabilidad ha de fijarse para cada AP,
atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.

4. Procedimiento

Puede ser de oficio o a instancia de interesado. El procedimiento de reclamación contra la administración

Pública se inicia mediante la acción en demanda de resarcimiento de la lesión causada. Debe ejercitarse en
todos los casos mediante reclamación en vía administrativa, dentro del plazo de un año. Este plazo plantea
dos dificultades:
• Es de prescripción, por lo que es susceptible de interrupción
• La determinación del dies a quo para el cómputo

Por norma general comienza a contar desde la fecha en que se haya producido el hecho o el acto que motive
la indemnización o manifestado su efecto lesivo (art 67.1 LPAC). Existen dos excepciones. La primera se
refiere a los daños personales, que empiezan a contar desde la acusación o la determinación del alcance de las
secuelas (art 67.1). La segunda, es la responsabilidad generada por los actos administrativos o disposiciones
administrativas que hayan sido objeto de anulación: el plazo comienza a correr en la fecha de la notificación
de la sentencia definitiva o de la resolución administrativa (ídem). Daño continuado o daño permanente. Se
indemniza daño emergente y lucro cesante y los daños físicos, psíquicos y morales (diferencia).

32
El procedimiento que ha de seguirse es el común regulado en la LPAC con las especialidades que esta ley
contempla:

Inicio del procedimiento (art 67 LPAC)

Las solicitudes de iniciación deben especificar (además de lo general del artículo 66 LPAC), las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento de la Administración, la
evaluación económica si fuera posible y el momento en que la lesión efectívamente se produjo. De igual
manera deben incluirse los informes que se estimen oportunos, así como la proposición de prueba,
concretando los medios que pretenda usar el reclamante. Puede iniciarse de oficio o mediante petición del
interesado mediante la oportuna reclamación. El inicio de oficio es bastante escaso y solo se hace cuando el
daño es evidente.

Informe y dictamen preceptivo (art 81 LPAC)

En todo caso es preceptiva la emisión, por parte de la Administración, del informe de servicio cuyo
funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, en el plazo de 10 días. En los
procedimientos que tengan por objeto reclamaciones de cuantía igual o superior a 50.000 euros o de la que
establezca la legislación autonómica (en caso del sector público autonómico y local) y cuando esté recogido
en la Ley de Consejo de Estado 3/1980, debe incluirse el dictamen de dicho Consejo o en su caso del órgano
consultivo de la CA, en el plazo de dos meses, debiendo pronunciarse sobre la existencia o no de relación
causalidad y del modo y cuantía de la indemnización.

La cuantificación de los daños se hace a la fecha del daño aunque se debe actualizar al IPC. Se calcula por el
precio de mercado salvo por los daños personales que se acude al baremo de los accidentes de tráfico.

Tramitación (art 96.4 LPAC)

El procedimiento puede tramitarse de forma general o simplificada. Esta última opción se da si una vez
iniciado el procedimiento, el órgano instructor considera inequívoca la relación causal y la valoración del
daño y la indemnización.

Resolución (arts 86.5, 91 y 92 LPAC)

El procedimiento puede terminarse tanto por resolución, como mediante acuerdo entre las partes; acuerdo
que, de alcanzarse, debe fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios legales de
cálculo y abono.
La resolución debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación causal y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de nuevo, de
acuerdo con los criterios legales para su cálculo y abono.

La competencia para la resolución corresponde a: en la AGE: el ministerio respectivo o por el Consejo de

ministro en los casos de responsabilidad del Estado legislador o cuando una ley así lo disponga, en las AAPP
de las CCAA y la AL: los órganos correspondientes de unas y otra; y en las entidades de Derecho Público:
los órganos que determinen las normas integrantes de su régimen jurídico.

En estos procedimientos juega el silencio administrativo negativo: transcurridos seis meses desde la
iniciación del procedimiento sin dictado y notificación de resolución expresa puede entenderse que la
resolución es contraria a la indemnización del particular.

La acción indemnizatoria en la vía judicial

Agotada la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo, debido a la autotutela

reduplicativa de la administración. La competencia de este recurso es hoy exclusiva del orden jurisdiccional
contencioso administrativo, tanto si la lesión se ha producido en régimen de derecho público o privado. Así

33
lo reconocen el artículo 24.1 de la LOPJ y el artículo 2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa,
incluso si existen particulares o entidades privadas codemandadas como aseguradoras.

Artículo 2.e) de la LJCA

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los
órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o
cuenten con un seguro de responsabilidad.

La unidad jurisdiccional sólo conoce una excepción: el ejército de una acción penal por la actuación de un
agente público en el que cabe formular en esta vía la exigencia de responsabilidad civil derivada del delito.
Esto plantea infinitos problemas pues se ventilan por procesos penales

Durante muchos años, existió un problema relacionado con los tribunales que conocían de las causas de
responsabilidad patrimonial. En décadas anteriores conocían de la misma todos los órdenes jurisdiccionales,
especialmente el Civil. Por lo tanto era difícil encontrar una doctrina unificada.
Ahora, al contrario, se establece que solo puede conocer de estos asuntos los tribunales Contencioso
Administrativos. Con una excepción, cuando la acción lesiva se constituya como un delito. En estos casos el
Juez Penal podrá conocer de estos supuestos.

6. Responsabilidad privada y del empleado público.

Artículo 35. Responsabilidad de Derecho Privado.

Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado,
en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los
artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se
exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad
que cubra su responsabilidad.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL EMPLEADO PÚBLICO

Planteamiento
El sistema de responsabilidad español, como se ha visto, es un sistema de responsabilidad patrimonial
directa, tanto si la lesión es imputable al funcionario como si es imputable al servicio prestado de manera
abstracta. De esta manera, se entiende que:
Artículo 36.1 de la ley 40/2015
Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán
directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios
causados por las autoridades y personal a su servicio.
No se puede ir directamente contra el funcionario, ya que se trata de un supuesto en el que es la
administración administrando. Solo cabe la vía de regreso, que es el castigo la administración al
administrado.

La vía de regreso
Sin embargo, existe la posibilidad de que una vez indemnizados los lesionados, la Administración exija de
oficio a su personal la responsabilidad cuando hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa
instrucción del procedimiento establecido por el reglamento en cada caso.
Por lo tanto la responsabilidad directa es compatible con la exigencia de responsabilidad al agente que haya
actuado con culpa o negligencia grave. No se trata de una posibilidad u opción discrecional sino de una
obligación de la Administración puesto que la ley se lo impone (“exigirá”) y siempre debe iniciarse de oficio.

Artículo 36.2 de la Ley 40/2015

La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía 9

administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran

34
incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Se trata por tanto de una vía de regreso para exigir la responsabilidad patrimonial a la autoridad o
funcionarios que actuó con dolo, culpa o negligencia grave sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria
que quepa exigir al agente cuando su conducta sea constitutiva de infracción administrativa, conforme a la
legislación de funcionarios y empleados públicos. En este caso se sigue el régimen de la LPAC.

En dicho procedimiento debe quedar demostrar la existencia o no de responsabilidad por parte del titular del
órgano. Dicha responsabilidad se entiende cuando quepa apreciar dolo o negligencia grave en su
comportamiento, ponderándose entre otros, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad
profesional y su relación con el resultado dañoso. (Artículo 36.2 Ley 40/2015).

La responsabilidad civil derivada de delito del funcionario y sus complicaciones

De la concentración de la jurisdicción contenciosa-administrativa sobre la responsabilidad patrimonial solo

escapa una situación, contemplada en el artículo 37 de la ley 40/2015: 1. La responsabilidad penal del
personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito
se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente(CP) 2. La exigencia de
responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los
procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la
determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la
responsabilidad patrimonial.

Se trata de la responsabilidad civil derivada de un delito de un funcionario.

Sin embargo, la legislación sigue dando preferencia al proceso contencioso administrativo ofreciendo la
posibilidad de acudir al mismo aún cuando no haya terminado el proceso penal, como dice el artículo 37.2 de
la ley 40/2015. Situación que se contrapone a la norma general en el que el perjudicado por un delito no
puede ejercer la acción civil sin esperar a que termine el proceso penal.

De igual manera, el perjudicado es invitado a no ejercer la pretensión de responsabilidad patrimonial contra

el funcionario en el proceso penal, facilitándosele al efecto el camino hacia su ejercicio exclusivo frente a la
Administración pública en el procedimiento administrativo. Pues si se pretende reclamar al funcionario en el
proceso penal, se debe demandar simultáneamente a la Administración Pública, haciendo que la misma
responda de manera subsidiaria.

Otros supuestos de responsabilidad patrimonial: la anulación de actos

Además de la responsabilidad patrimonial mencionada, el artículo 106.4 de la Ley 39/2015 (LPAC) establece
de forma novedosa que Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,
podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si
se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación
de la misma.
Sin embargo esto no implique la declaración de nulidad de pleno derecho comporte per se el derecho a la
indemnización, por cuanto no existe un automatismo entre ilegalidad de la actuación administrativa e
indemnización, lo cual no impide que se reconozca y se declare dicho derecho.

Si se determinara automáticamente la responsabilidad cuando se anula un acto, no existiría dinero en el erario

público para cubrir esta demanda.

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