Cadierno - Facultades Tributarias Municipales, El Suelo Urbano y La Plusvalía

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FACULTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES, EL

SUELO URBANO Y LA PLUSVALíA.
(A propósito de la Contribución por Mejoras
implementada por el Concejo Deliberante del
Municipio de Trenque Lauquen (Ordenanza W
3.184/2009) en la Provincia de Buenos Aires).
Juan Luis CADIERNO
l.- Introducción.
La multiplicidad y extensión de las incumbencias

Municipales están determinando ab initio una
necesidad de grandes recursos. A su tumo, el
amplio espectro de los servicios a prestar por el
Municipio convierte a estas urgencias en perento-
rias1.
En razón de ser un gobiemo de tercer grado, los

Municipios ven limitada su autonomía en función de
las consecuencias lógico-jurídicas que devienen de
aquellas competencias reservadas al Estado
Nacional y a las Provincias. El financiamiento de los
gobiemos locales se encuentra estrechamente ligado
al ejercicio de su autonomía y a la posibilidad de
transformar la realidad social Municipal a partir de
inversiones necesarias y productivas.
Por otro lado, los Municipios ven acotadas las

posibilidades de crear tributos en razón del sistema
tributario adoptado por la República Argentina. Sin
embargo, en cuanto a inversiones en infraestructu-
ra, existen métodos regulatorios de urbanismo que
1ZUCCHERINO R. M. y MORENO RIDINER M. L Tratado de Derecho

Federal, Estadual, Estatuyen te y Municipal Argentino y Comparado, Buenos
Aires, Lexis Nexis, Segunda Edición (16/03/2007), Tomo II, p. 2'!!l.
DR © 2013. Asociación Internacional de Derecho Administrativo

JUAN LUIS CADIERNO
permiten recuperar parte de ella, imprimiéndole un

factor redistributivo al suelo.
Este trabajo se avocará al análisis del tributo a la
Plusvalía urbana en la Municipalidad de Trenque
Lauquen, (Provincia de Buenos Aires) su propósito
redistributivo, y la facultad Municipal para crearlo.
11.- El suelo urbano y la plusvalía
La captura de parte de la valoración producida por

incrementos de valor que experimentan los terrenos
a lo largo del proceso de urbanización, en general,
son ajenos a los propietarios del suelo, pese a lo
cual son apropiados en forma privada por los
dueños de los inmuebles, si es que no media una
actuación especifica del sector público para
recuperarlo. Los instrumentos de captura de
plusvalías son herramientas legítimas para
recuperar por distintas vías una porción del valor de
la tierra que las acciones públicas han contribuido a
generar2 .
La concepción económica del suelo en América

Latina recoge la concepción civilista en el cual la
propiedad es el derecho absoluto, supremo sobre los
bienes, y que los otros derechos solo podrían ser
limitaciones o fracciones de ese derecho total y
absoluto3 • En contraste con esta posición, encon-
' SCATOLINJ j. L., "El suelo como Factor Redistribulivo (La

Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs.
As. (83-84),Sección Actualidad (6/12/2011), p.168/175.
'MADONAOO COPELLO A., (200!1), "La propiedad en la Constitución
Colombiana de 1991. Superando la tradición del Código Civil". Arocha,
Jaime, compilador . Universidad Nacional de Colombia. Centro de Estudios
Sociales. Cita de GANEM J, E. en "Captura de Valor en las Haciendas
Municipales. La Potencialidad en la Municipalidad de Rosario" (en
línea), Undécimas Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias
364
FACULTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES
tramos una concepción de propiedad como derecho-

deber, en la que se reconocen caracteristicas
especiales que tiene el bien -suelo y se le otorga una
función social. Así, este derecho está sujeto al
cumplimiento de obligaciones que permiten superar
la oposición entre lo público y lo privado. Se puede
mencionar como paradigma que en la Provincia de
Santa Fe, esta función está contemplada en su
Constitución Provincial. De este modo, en su art. 15
se determina que "la propiedad privada es inviolable
y solamente puede ser limitada con el fin que
cumpla una función saciar'.
En este sentido, la regulación del mercado del suelo

a través de distintos instrumentos que afecten su
precio es esencial para hacer efectivo el concepto de
función social del mismo, ya que esta regulación
permitirá atacar la especulación que impide a gran
parte de la población el acceso a la vivienda y al
conjunto de infraestructuras, servicios, y equipa-
mientos de carácter colectivo que son uno de los
elementos que por excelencia definen la ciudad.
Cuando hablamos del valor del suelo, inmediata-
mente debemos asociar el concepto denominado
"plusvalía". Existen diferentes conceptos de
plusvalías, todas referidas ·al aumento de valor de
una cosa por causas externas a ella. El valor del
suelo es producto de distintas acciones de desarrollo
urbano encaradas generalmente por el conjunto
Económicas y Estadísticas de la Universidad Nacional de Rosario

celebradas en noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet
en:
http:/ f 'WWW.fcecon. unr .edu.arf fcecon.unr.edu.ar/ si tes/ default/ files/
u16/Decimocuartas/Ganem_J%20captura%20de%20valor.
365

JUAN LUIS CADIERNO
colectivo, por lo tanto la acumulación de plusvalía se

convierte en un derecho colectivo, debiendo en tal
caso ser ejercido por el Estado, ya que es la
comunidad quien ha generado dicha plusvalía•.
La participación del Estado Municipal en esa

plusvalía mediante instrumentos regulatorios,
constituye sin duda alguna hacer efectivo por vía de
Ordenanza el principio de igualdad en las cargas y
beneficios en el crecimiento de las ciudades, ya que
el derecho de urbanizar y construir no está
incorporado per se en el derecho de propiedad sino
que es un derecho que se adquiere en la medida que
se asuman las cargas que a favor de la colectividad
determineS.
III. -la ordenanza W 3.184/20096
La Ordenanza sustituyó el art. 225 de la Ordenanza

Fiscal. Éste, determina los hechos imponibles de la
Contribución por Mejoras que se deberán tributar
por las actuaciones administrativas del Municipio u
otros niveles de go biemo y f o inversiones Municipa-
les que produzcan una significativa valoración de los
inmuebles, y enumera en forma taxativa a:
a) - Cambios de parámetros urbanísticos que
permitan mayores superficies de edificación.
b) - Cambios de usos de los inmuebles.
4 Ibídem.
s SCATOLINI J- L, "B suelo como Factor Redistributivo (la
Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs.
As. (83-84), Sección Actualidad, p. 168/175.
6 (En línea). Disponible en Internet en:
hHp:/ j www .hcdtrenquelauquen.gob.arj ordenanzas.htrnl?sobi2Task=s
obi2Details&sobi2Id~l7 (9/05/13).
366
e) - Establecimiento o modificación de zonas que

permitan fraccionamientos en áreas anteriormente
no permitidas, o de menor intensidad de uso.
d) - Au torízaciones para la realización de urbaniza-
dones cerradas.
e) - Obras de infraestructura de servicios.
f) - Obras de pavimentación .
. g) - Obras de equipamientos comunitario.
h) - Nuevas plantas de tratamiento de efluentes, de
perforaciones y de almacenamiento de agua potable.
Luego, la Ordenanza determina la base imponible en
la siguiente forma:
-El 12% de los lotes que conformen el nuevo
fraccionamiento, en los casos de prestarse autoriza-
ción por cambio de zonificación.
-El 20"/o del valor fiscal por autorización de cambio
de uso.
-El 20% como tributo cuando se utilice una mayor
capacidad de construir, considerándose la diferencia
entre la máxima cantidad de metros cuadrados
construibles con la normativa anterior y los metros
cuadrados totales a construirse con la nueva
normativa.
-No se fija porcentaje (%) para los 'inmuebles
beneficiados por la realización de obras públicas,
sino que establece que el valor total de la obra, se
prorrateará entre todas las propiedades beneficia-
das, de acuerdo a la superficie de cada inmueble.
Seguidamente, la Ordenanza establece el universo

de obligados, el momento en que debe hacerse
efectivo el pago, y por último, establece el régimen
de excepciones. Las cuestiones señaladas escapan
367

JUAN LUIS CAD!ERNO
del análisis del presente trabajo, por ese motivo, sólo

se hace mención de ellas. ·
IV. - Facultad Tributaria Municipal
Según Villegas la potestad tributaria o poder

tributario es la facultad que tiene el Estado de crear
unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a
las personas sometidas a su competencia tributaria
espacial, lo que importa el poder coactivo estatal de
compeler a las personas para que le entreguen una
porción de sus rentas o de sus patrimonios, cuyo
destino es el de cubrir las erogaciones que implica el
cumplimiento de su finalidad de atender necesida-
des7.
Del Acta W 01/09 correspondiente a la 1• Asamblea

de Concejales y Mayores Contribuyentes de. la
Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el
05/01/09, se desprende un desacuerdo en cuanto a
las facultades tributarias locales, en relación al
tributo en estudios.
El Concejal Pérez, en representación del Bloque de

la Unión Cívica Radical (UCR), desaprobó el proyecto
sustancialmente por considerar incompetente a los
Municipios de la provincia de Buenos Aires para
7 VCLLEGAS H. B. ''Curso de finanzas,. derecho financiero y tributario,

7" ed. Ampliado y actualizado, Depalma, Bs. As., 1998, p. 186, citado por
ÁBALOS M. G. en Municipio y Poder Tributario Local, Ed. Ad-Hoc,
Primera Edición, Bs. As. (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capitulo
L p. 219.
s Acta N° 01/09, Primera Asamblea de Concejales y Mayores
Contribuyentes de la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el
05/01/09 (en linea), disponible en Internet en:
http:/ fwww .hcdtrenquelauquen.gob.arf actas/ category /3-actas-
2009.hlnú (9/05/13).
368
imponer a los vecinos el tipo de contribuciones que

se debatía. Por ello, expresó que los gobiemos
locales "por su estructura legal no están habilitados
a nuestro modesto entender para imponer estas
contribuciones a los vecinos y jitndamentalmente a
los propietarios de inmuebles de nuestro distrito". En
un mismo sentido, argumentó que la Constitución
Provincial consagra los Municipios por delegación,
en contraposición a los Municipios por convención
existentes en las provincias de Córdoba y Santa Fe.
Advirtió que se quebranta el orden tributario, en
tanto que se lo asigna a este tributo como una
Contribución por Mejoras, cuando en realidad nace
a partir del dictado de una norma regulatoria del
uso del suelo. En virtud de ello, señaló que todo lo
relacionado con el uso del suelo fue establecido por
la Ley W 8912, que tuvo por finalidad regular y
ordenar la utilización de la tierra en todo el ámbito
de la provinciao.
En el sentido opuesto, el ex Concejal Feíto (actual

intendente), consideró que no existen óbices legales
para que el Municipio grave "los actos administrati-
vos•, en atención al sentido social de la propiedad y
a que es un "importante beneficio que obtienen los
propietarios de inmuebles por el solo hecho de un
acto administrativo sin haber realizado ningún tipo
de esfuerzo 10 ".
En este conflicto de interpretación se ven ilustradas

las dos Tesis (Tesis A y B) que postula Eduardo
9 lb!dem.
10 Ibídem.
369

JUAN LUIS CAD!ERNO
Baistrocchi en cuanto al alcance que puede tener la

"competencia económico financiera" de la autonomía
Municipal !l.
Conforme la Tesis A, un alcance posible de esa

competencia puede ser interpretada por el "principio
de la permisión", que no condiciona su existencia a
una norma provincial que así lo establezca. De este
modo, la tesis atribuye a las comunas de provincia
poder tributario originario; esto es, poder tributario
imputado a los municipios por la Constitución
Nacional. La Tesis se encuentra confirmada por el
lenguaje del inc. 30 del art. 75 de la Ley Fundamen-
taJ12, en tanto que alude a los establecimientos de
utilidad Nacional, y prevé que las autoridades
provinciales y municipales conservarán el poder de
policía sobre ellos, con el limite de que no interfieran
en el cumplimiento de sus fines específicosi3.
Baistrochi continúa analizando su Tesis A, y nos

ilumina en que existe una contradicción en el art.
123 de nuestra Carta Magna. Es claro, dice, que
prevé que cada provincia tiene el poder de fijar el
alcance de la autonomía municipal, que incluye
determinar la amplitud de las potestades tributarias
comunales. Para ello, continúa, es necesario primero
n BAISTROCCHI E., "La Autonomía de los Municipios de Provincia,

sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996-D,
1173 (19%).
12lbídem.
13 Art. 75 de la Constitución Nacional, "Corresponde al Congreso (... ) lnc.
30. E;ercer una ieKislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación 1f
dictar la leKislación necesaria para el cumplimiento de los _fines específicos de
los establedmientos de utílídad nadonal en el tern"ton·a de la República. Las
autoridades pravinciales y municipales canseroarán los poderes de policía e
imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines".
370
afirmar la existencia de esa competencia "económico

financiera", de modo que es necesario conciliar esas
dos afirmaciones. Concluye entonces, que los
municipios tienen competencia para crear cualquier
clase de tributos, que no se encuentre prohibido por
una norma provincial. Claro, sin que una prohibi-
ción desnaturalice su competencia y autonomía. La
regla general según esta postura sería la permisión,
con dos clases de límites. Por un lado, aquellos
límites que surgen de normas constitucionales que
acotan el poder tributaría municipal, por ejemplo,
derechos de importación/exportación, y por otro
lado, otras normas constitucionales sobre las cuales
el Congreso Nacional puede prohibir a los munici-
pios crear ciertos gravámenes, por ejemplo la
"cláusula del progreso". Debe sumarse también a los
límites tributarías, los que surgen de la Ley de
Coparticipación Federal 14 •
De este lado se ubicaría el ex Concejal y actual

intendente Feíto, al igual que la mayoría de los
asistentes a la Asamblea primera del año 2009, que
votaron por la afirmativa del proyecto de Ordenanza.
En el opuesto, se encuentra lo sostenido por el
Concejal Pérez (municipio por delegación), que
podemos asociarlo mutatis mutandis a lo que
denomina Baistrocchi como Tesis B, "teoría de la
prohibición". Según ésta, los municipios no pueden
crear ningún tributo, a menos que alguna norma
provincial lo permita, ya que el Estado Federado
14BAISTROC:CHI E., "la Autonomía de los Municipios de Provincia,

sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996w0,
1173, (19%).
371

JUAN LUIS CADIERNO
debe reglar el alcance de su competencia económico

financiera's.
El régimen municipal presenta diversas recepciones

en el derecho público provincial comparado.
Teniendo en cuenta el concepto de municipio
admitido, el sistema de jurisdicción territorial
adoptado y el alcance de la autonomía institucional
reconocida, las constituciones provinciales pueden
ser divididas en tres grupos, a saber16:
(i) Aquellas que no reconocen a sus municipios la
autonomía institucional que incluya la posibilidad
de dictarse su propia Carta Orgánica -aún admi-
tiendo en algún caso su naturaleza de comunidad
territorial-. Tal es el caso de las constituciones de
Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, que aún no han
sido reformadas, no obstante el mandato establecido
en el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional 17 •
(ü) Aquellas que reconocen al municipio como
comunidad natural pero exigen ciertos requisitos
para su reconocimiento, y por otro lado, limitan la
autonomía institucional de ciertos municipios. Es
así, que la Provincia de Tierra del Fuego adopta el
sistema territorial de ejido urbano-rural y reconoce
la autonomía institucional plena a aquellos
municipios que cuenten con una población de más
de diez mil habitantes 18 .
1s Ibídem.
t6 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la
recuperación del Federalismo Argentino". elDial.com, DC16BB,
(16/09/2011).
17 Constitución Bonaerense, art. 190. Ley Orgánica de Municipalidades,
Decreto-Ley No 6769/58 con sus modificatorias.
ta Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur, art. 169/170.
372
(iii) Aquellas que reconocen al municipio como

comunidad natural del orden territorial y también a
todos ellos la autonomía institucional plena, es
decir, la posibilidad de dictar su Carta Orgánica.
Ejemplos de ello son las provincias de Rio Negro,
Santa Cruz, La Rioja y Formosa.
Según Pablo M. Garat, la autonomía en el aspecto
económico financiero se verifica explicitamente
cuando a los municipios se les reconoce la compe-
tencia de establecer impuestos y no solamente tasas
o contribuciones de mejoras. En todas las provincias
que ello ocurre, dicha competencia se encuentra
subordinada, como corresponde por otra parte en el
régimen federal coordinado, a dos limitaciones: a)
ejercitar dicha competencia respecto de las
personas, cosas y actividades radicadas o desarro-
lladas en jurisdicción del municipio; b) los impues-
tos establecidos no deben ser análogos ni superpo-
nerse, por ende, con otros de similar naturaleza
vigentes en el orden provincial o nacionalt9.
Armonizando el art. 5 y el 123 de la CN, Maria

Angélica Gelli también destaca que pueden coexistir
en una misma provincia municipios por convención
con atribuciones para dictar sus propias cartas
autonómicas y mumc1p10s reglados por leyes
organtcas de las municipalidades, partidos o
departamentos, según se Jos denomine en cada ente
local, sancionadas por las legislaturas provinciales.
No obstante esta flexibilidad provincial para
establecer Jos parámetros de la autonomía munici-
19 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la

recuperación del Federalismo Argentino". ElDial.com, DC16BB,
(16/09/2011).
373

JUAN LillS CADIERNO
pal, aquéllas no podrían ignorarla pues el art. 123

constituye una cláusula federal cuyo incumplimien-
to podría revisar la Corte Suprema de Justicia de la
Nación2o.
En principio, debemos dejar en claro que del

principio de competencia y legalidad (art. 19 CN), se
desprende que el poder estatal sólo puede realizar
aquello que una norma le conceda facultad para
realizar, contrario al principio de capacidad de la
personas fisicas. En el caso que nos ocupa, la
facultad tributaria se encuentra expresamente
reconocida en el art. 123 de la Constitución
Nacional21, por lo cual el debate gira entorno a su
alcance. Nominar a aquellos municipios que no
tienen la facultad de dictarse sus propias Cartas
Orgánicas como municipios por delegación, no
implica descartar, sin hesitación alguna, su
potestad tributaria en el caso concreto.
Asimismo, al igual que Baistrochi en su Tesis A,

Rossatti resalta a quienes hablan de una potestad
tributaria originaria de los municipios, remarcando
la importancia del art. s• de la Constitución
Nacional, y diciendo que sólo se puede "asegurar" lo
que ya existe (en relación al art. 123), y que debe
hacerse subsistir por medio de recursos suficientes
(entre ellos los tributarios)22.
20 GÉLU M. A., Constitución de la Nación Argentina Comentada y

Concordada. Buenos Aires, La Ley, Tercera Edición Ampliada y
Actualizada, p.l020 (2006).
21 Art. 123 CN.- ''Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo
dispuesto por el artículo 5° ase¡.:urando la autonomía municipal y re,Rlando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero".
n ROSATTI H., Tratado de Derecho Municipal, Tomo II. Buenos Aires, Ed.
Rubinzal- Culzoni. (2006).
374
En esa línea de pensamiento se encuentran Lucas A.

Piaggio23, Antonio Maria Hernández24 y Maria
Gabriela Ávalos2s, entre otros. Tal reconocimiento
habilita a los municipios a establecer tributos26
sobre las cosas que conforman su riqueza local y
disponer su distribución en el modo y alcance que
estimen oportuno, sin más limitación que la que
surge del propio texto constitucional. Al respecto, y
retomando lo señalado por Garat, se encuentra
debatido si a partir de lo dispuesto por el art. 75 inc.
2 de la Constitución Naciona\27, sólo la Nación y las
23 PIAGGIO L. A, "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de

los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap
Doctrina Pública XXVVI-1 (1/10/2003).
24 HERNÁNDEZ A. M., Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma,
(1997).
25 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buf>nos Aires, Ad·
Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo l, p.
272.
26 Los Tributos son la~ prestaciones en dinero que el Estado exige en
ejercicio de su poder de imperio y a partir de una imposición legal, con
el fin de cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines
(VILLEGAS H., Curso de fintrnzas, Derecho financiero y tributario, Ed.
Depalma, (1990) citado por PIAGGIO L. A., en "Alcances de los Poderes
de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales
Concesionados·', Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1, p. 489, cita 16). Esta
definición de Villegas también es tomada por ÁBALOS M. G. en
Municipio y Poder Ttibutario Local_ Ad-Hoc, Primera Edición, (Diciembre
de 2007), Segunda parte, Capítulo I, p. 225, cita 16.
27 Art. 75 de la Constitución Nacional: "Corresponde al Congreso: (... ) 2.
"Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las

provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo detenninado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las
contribuciortes previstas en este inciso, con excepción de la parf.e o el total de las
que tengan asignación rspecifica, son coparticipables. (... )".
375

JUAN LUIS CADIERNO
Provincias tiene la facultad de crear impuestos o si

también los municipios, pese a carecer de reconoci-
miento constitucional expreso y concreto en la
especie, gozan de tal poder impositivo. En este
sentido, cabe decir que si bien algunos autores
sostienen que los municipios únicamente pueden
establecer tasas y contribuciones, la realidad indica
que la respuesta a este interrogante hay que
buscarla en el grado de autonomía fiscal que cada
provincia les ha dado a sus municipios en los
términos del art. 123 de la Carta Magna2B.
Para Maria Gabriela Ávalos, de la integración del art.

75 inc. 30 y 123 de la CN, se reconocen expresa-
mente los poderes de imposición de los gobiernos
locales, lo que supone ratificar o reaf!rmar la
autonomía económica financiera que las provincias
deben asegurar a sus municipios29.
Sobre el particular, me inclino por la "Tesis A"

comentada arriba, y a favor de la facultad de la
Municipalidad de Trenque Lauqu<:'n para crear el
gravamen en cuestión y más aún, como un
verdadero impuesto, en razón del derrotero jutidico
que seguidamente expondré. Uno de los pilares
fundamentales para el ejercicio del tipo de autono-
mía consagrado a los municipios (diferente de la que
poseen ciertos entes u organismos no territoriales
como el Consejo Federal de Inversiones), es su
potestad tributaria, que es su motor, y sin ella,
28 PIAGGJO L. A., "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de

los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap
Doctrina Pública XXVVI-1 (1/10/2003).
29 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buenos Aires, Ed.
Ad-Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capitulo
L p. 256/57.
376

escasas metas podria cumplir. ¿Por qué los

tribunales deberian preferir, por regla, el princ1p1o
de permisión?, se pregunta el autor de la tesis, y
comparto su respuesta; que indica la carencia de
sentido del art. 123 si eligieran la Tesis B, porque
nada habria cambiado de la situación anterior a la
reforma de 1994, "es erróneo sostener que los
convencionales constituyentes dictan cláusulas
superfluas", vislumbró30.
Comenzando el análisis por la Constitución de la

Provincia de Buenos Aires, su art. 129 establece las
atribuciones inherentes al régimen municipal, y en
el art. 193 figuran ciertas limitaciones como: (... ) "2)
Todo aumento o creación de impuestos o contribucio-
nes de mejoras necesita ser sancionado por mayoría
absoluta de votos de una asamblea compuesta por
los miembros del Concejo Deliberante y un número
igual de mayores contribuyentes de impuestos
municipales". Esta Carta menciona genéricamente
los impuestos municipales sin circunscribirlos a
servicios locales31.
La Ley Orgánica de las Municipalidades de la

Provincia de Bs. As. (Oto. Ley 6769 J 1958) contiene •
expresas menciones de la facultad impositiva local.
El art. 29 reza: "Corresponde al Concejo sancionar
las ordenanzas impositivas y la determinación de los
30 BAIS1ROCCHI E., "La Autonomía de los Municipios de Provincia,

sus posibles consecuencias Tributarias"_ Buenos Aires, La Ley, 1996-D,
1173 (1996).
31 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buenos Aires, Ed.
Ad-Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capihllo
l. p. 282.
377

JUAN LUIS CADIERNO
recursos y gastos de la Municipalidad. Las ordenan-

zas impositivas que dispongan aumentos o creación
de impuestos o contribuciones de mejoras, deberán
ser sancionadas en la forma determinada por el art.
1 93, inc. 2 de la Constitución de la Provincia (... )".
En la misma .linea de inteligencia, el art. 226 de la

ley enumera los recursos municipales constituidos
por impuestos, tasas y contribuciones, que además
de mencionar en el. inc. 19 al "Fraccionamiento de
tierras, catastro y subdivisiim de lotes• su ultimo
inciso 31 dice •cualquier otra contribución, tasa,
derecho o gmvamen que imponga la Municipalidad
con arreglo a las disposiciones de la Constitución•. Es
decir, formula un reconocimiento del poder
tributario municipal con amplios alcances. Así, se
admite que el municipio perciba impuestos -
entendido el término en forma genérica abarcativo
de contribuciones, tasas, y demás obligaciones que
la comuna imponga al vecino-, para la satisfacción
de las necesidades colectivas (art. 227 /228). En este
sentido, se encuentra superado cualquier conflicto
constitucional.
Ahora bien, cuadra analizar si existe una norma

provincial que prohíba la creación del tributo en
estudio. La Provincia de Buenos Aires, cuenta con
una norma que regula el uso y ocupación del suelo
(Oto. Ley W 8912/1977). Dicha norma no regula
instrumentos de captación de valorización, dejando
librado a los municipios el establecimiento de
parámetros urbanísticos y de regulación que deben
ser definidos por los gobiernos locales32. Establece
" SCATOLINI ). L, "El suelo como Factor Redistributivo (La

Municipalidad de Trenque l.auquen demuestra que se puede)", RAP Bs.
As. (83-84). Sección Actualidad (6/12/2011), p. 170.
378
condicionantes o estándares dirigidos a regular la

actuación de los municipios, pero nada refiere sobre
el poder de policía local que puede ser objeto de la
regulación urbanística.
Por lo expuesto, la norma señalada no limita el

poder de imposición sobre la regulación urbana en
sentido alguno, por lo que debemos concluir que no
existen obstáculos jurídicos que impidan al Concejo
Deliberante local, a sancionar el tributo a la
plusvalia.
En el mismo orden de ideas lo entendió la Municipa-

lidad de Malvinas Argentinas, que por medio de la
Ordenanza N" 489 de 200 1 modificó la Ordenanza
FiscaJ33 y reguló el instrumento de redistribución de
la renta urbana en examen, que· fue tenido en
cuenta por los Concejales de Trenque Lauquen al
momento de elaborar el proyecto propio de esas
características.
A mayor abundamiento sobre la distribución Federal

de competencia tributaria, no es ocioso rescatar que
no escapa a los Estados europeos la importancia del
financiamiento local. Así, podemos mencionar el
caso del "Federalismo Fiscal" Italiano. En el 2001 la
33 (En linea). Disponible en Internet en:

http:/ f www.malvinasargentinas.gov .ar/ index.php/ transparencia,
(09/05/13). Sección "Fiscal y Tarifaria''. También ver ORTIZ G, "la
contribución de mejoras en la normativa del Municipio de Malvinas
Argentinas, Provincia de Buenos Aires" (en línea). Disponible en
Internet en:
http:/ f www.estudiogarciaortiz.com.arf files/ ponencia_sobre_plusvalia
.pdf. (09/05/13).
379

JUAN LUIS CADIERNO
reforma constitucional de ese país modificó

radicalmente el sistema fiscal, garantizando a los
estados sub-nacionales de gobierno financiar
autónomamente sus ingresos y gastos. El nuevo art.
119 de la Constitución prescribe que las regiones y
municipalidades (como otros gobiernos locales como
las provincias) pueden fijar e imponer impuestos y
colectar sus ingresos por sí mismos, mientras que el
Estado puede distribuir recursos adicionales y
proveer un equitativo fondo para aquellos territorios
que tienen menor capacidad contributiva per-cápita.
La reforma, de todas maneras, no fue implementada
hasta luego de un tiempo (hasta 2009), lo cual
afectó el proceso federalizador entero. Si bien la Ley
que incorporó el nuevo sistema no refleja exacta-
mente lo que prescribe la constitución reformada, no
queda duda que la distribución financiera de
recursos para cada nivel de gobierno es crítica para
el funcionamiento del Estado en su conjunto. A
pesar de que aún Italia tiene un acuerdo centraliza-
do de recaudación y distribución de ingresos, no es
menor el reconocimiento constitucional de estable-
cer un claro sistema descentralizado al respecto34.
V. - Instrumentos redistributivos de la renta urbana
Existen diversos tipos de instrumentos capaces de

capturar la plusvalía definida en el segundo punto
de este trabajo. Puede suceder que dichos instru-
mentos no lleven el nombre o el objetivo declarado
de "captura de plusvalor", pero en la medida que se
34PALERMO F., "Federalismo Asimétrico: La manera Italiana",

Cuaderno de Federalismo XXIII, Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, (Año Académico 2009), Instituto de
Federalis01o, p. 153/177.
380
apropien de parte de la renta de los propietarios,

tendrán dicho efecto3s.
Señaló Javier Eduardo Ganem en su trabajo para la

Universidad Nacional de Rosario, que este tipo de
herramientas se puede agrupar en tres tipos de
instrumentos: Impuestos, Tasas, e Instrumentos
Regulatorios36 . Estudiemos estos institutos.
Dentro de las Tasas mencionó a: a) Contribuciones
Especiales b) Cargos por desarrollo e) Distritos
especiales.
Es dable aclarar que el autor invocado precedente-

mente, incluyó a las contribuciones especiales
dentro de las tasas, pero por mi parte propicio su
diferenciación en atención al criterio mentado por el
profesor Giuliani Fonrouge37, en tanto define a las
primeras como "una especie de prestación obligatoria
debida en razón de benejicios individuales o de
grupos sociales, derivados de la realización de obras
públiros o actividades especiales del Estado", y a las
segundas como "prestación pecuniaria exigida
compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por
la realización de una actividad que afecta especial-
35 GANEM J_ E., "Captura de Valor en las Haciendas Municipales. La

Potencialidad en la Municipalidad de Rosario" (en linea), Undécimas
Jomadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias Económicas y
Estadisticas de la Universidad Nacional de Rosa'rio celebradas en
noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en:
http:f / www .fcecon. unr.edu.ar/ fcecon.unr.edu.ar/ sites/ defaull/ files/
u16/Decimocuartás/Ganem_J%20captura%20de%20valor.
36 Ibidem.
37 G!ULIANI FONROUGE C. M., Derecho Financiero, Ed. Depahna,

Buenos Aires, Tercera Edición (1976).
381

JUAN WIS CADIERNO
mente al obligado". Ambas son especies dentro del

género tributos.
El art. 17 del Modelo de Código Tributario
para América Latina O.E.A./BID (MCTAL) define a la
contribución especial como el tributo cuya obliga-
cton tiene como hecho generador beneficios
derivados de actividades estatales. El Modelo de
Código Tributario para América Latina del CIAT
(2006) agrega que el hecho generador de las
contribuciones especiales lo constituyen beneficios
especiales derivados de la realización de obras
públicas, prestaciones sociales y demás actividades
estatales y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno a la financiación de las obras o las actividades
que constituyen el presupuesto de la obligación (art,
5).
Por su parte, el art. 16 del Modelo de Código
Tributario O.E.A./BID, define a la tasa como el
tributo que tiene como hecho generador la presta-
ción efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyenteas.
En su caso, Valdés Costa determina que el
presupuesto de hecho en las contribuciones como
especie tributaria, está constituido por la actividad
del Estado realizada con fines generales, que
simultáneamente proporciona una ventaja particu-
lar al contribuyente; y el destino es necesaria y
exclusivamente el financiamiento de esa actividad39.
En ese sentido, coinciden los autores en cuanto a
que este tipo de tributo se caracteriza por la
existencia de un beneficio que puede derivar no sólo
de la realización de una obra pública, sino también
" ÁBALOS M. G, Municipio y Poder Tributario Local, Ed. Ad-Hoc,

Buenos aires, Primera Edición, {Diciembre de 2007), Segunda parte,
Capítulo l. p. 241.
39Jbiíem. P. 247.
382
de actividades o servicios estatales especiales,

destinados a beneficiar a una persona determinada
o a grupos sociales determinados•o.
Sobre clases de contribuciones especiales, Giuliani

Fonrouge, Villegas y Spisso adhieren a una acepción
amplia. Para otros, como Ingrosso, Seligman y
Einaudi, dentro de las contribuciones especiales
solamente se incluyen las de mejoras 41 , la que tiene
por finalidad financiar parcialmente obras públicas.
La contribución especial se diferencia del impuesto
porque mientras en la primera se requiere una
actividad productora de beneficio, en el impuesto la
prestación no es correlativa a actividad estatal
alguna4 2.
Dentro de los Impuestos Ganem incorporó a: a)

Impuesto a la propiedad inmobiliaria, b) Impuesto
sobre el valor de la tierra, e) Incremento de tasa
temporaria, e) Impuesto a la transferencia de
inmuebles, d) Sobretasa por terreno baldío.
Según el art. 15 del Modelo de Código Tributario
para América Latina O.E.A/BID, "el impuesto es el
tributo cuya obligación tiene como hecho generador
una situación independiente de toda actividad estatal
relativa al contribuyente"43.
Para Lucas A. Piaggio el impuesto es el tributo

exigido por el Estado a quienes se hallan en las
situaciones consideradas por la ley como hechos
40 Ibídem, p. 248.
4t Ibídem.
42 Ibídem.
4,_~ Ibídem, p. 233.
383

JUAN LUIS CAD!ERNO
imponibles, que son ajenos a toda actividad estatal

relativa al obligado. El impuesto se adeuda pura y
exclusivamente por el acaecimiento del hecho
previsto en la norma y porque éste, en la considera-
Clon del legislador, revela una determinada
capacidad contributiva del sujeto obligado. En el
impuesto, a diferencia de la tasa, no hay contrapres-
tación por parte del Estado, ya que este concepto se
encuentra desvinculado del cumplimiento de una
actividad estatal específica respecto del sujeto objeto
de imposición44.
Es posible destacar la ausencia del Impuesto a la

Plusvalía en la enumeración del autor. Este tributo
tiene existencia tanto en países de Latinoamérica
como en Europa, con distintos matices.
Es así que en México el "Impuesto a la plusvalía"

difiere según las localidades. En San Luis de Potosí,
se grava el incremento de valor inmobiliario por la
realización de obras públicas calculado en función
de la diferencia entre el valor de mercado del
inmueble después de la obra (obtenido por avalúo) y
el anterior en la tabla de valores catastrales la cual
no puede tener una antigüedad superior a dos
años45 .
44CICERO N., op. cit., p. 66, citado por PIAGGIO L. A. en" Alcances de
los Poderes de Policia y Tributario de los Municipios sobre los Caminos
Nacionales Concesionados", Ed. Rap Doctrina Pública XXVVl-1
(1/10/2003), nota 18.
45 URB-AL (Urbanización en América Latina) EuropeAid. Oficina de
Cooperación, Ajuntament de Lleida (España), "Instrumentos de
Redistribución de la Renta Urbana" (en línea), (24/04/2013). Disp01úble
en Internet en:
http:/ f www .urbanismo.niteroi.rj.gov .br/noticias/ materias/ Informa eo
esfURB_ALinstrumentos_de_Distribuicao_de_Renda_Urbana. pdf.
384
Puede suceder que no se trate de una obra, sino del

cambio de la normativa urbanística o de autoriza-
ciones que producen un plusvalor. En ese caso,
también resulta adecuado el impuesto a la plusvalía
como elemento redistributivo, captando un plusvalor
producido por cambios en la normativa urbanística
en relación al inmueble.
En ese contexto, Colombia captura los aumentos en

el precio de la tierra producidos por cambios tales
como zonificación, densidad o cambio de uso de la
tierra a través de la Ley de Participación de
Plusvalías W 388/97. La plusvalía se podrá. aplicar
cuando< 6 : a) Se produzcan cambios en la categoría
de la tierra. b) Se permitan derechos adicionales de
desarrollo. e) Haya cambio de uso.
En el caso de España, se encuentra regulado el

"Impuesto sobre el incremento de valor de los
terrenos de naturaleza urbana. o impUesto de
plusvalía", creado por Real Decreto Legislativo
2/2004. Es un tributo directo que grava el incre-
mento que experimentan los terrenos<?. Se trata de
un impuesto no obligatorio para los ayuntamientos,
el que desee aplicarlo debe aprobarlo y establecer
por ordenanza fiscal su tramitación.
En cambio, Francia y Alemania captan la plusvalía a

través del impuesto a la Transferencia. Es un
impuesto al incremento del valor de un bien
inmueble propiedad de un particular que se aplica
461bídem.
47 lbidem.
385

JUAN LU!S CAD!ERNO
en el momento de constatarse una transferencia a

título oneroso48 •
Qué instrumento se debe utilizar en cada caso,

dependerá no sólo de las competencias municipales·
ya esbozadas, sino también de la finalidad que
busquemos obtener con la regulación.
Para una mejor ilustración de la aplicación práctica

de los tributos que fuimos estudiando, brindaré
algunos ejemplos. El caso paradigmático de la
Contribución por Mejoras es la relacionada con la
pavimentación. Esa herramienta, permite al sector
público cobrar el incremento de valor de la propie-
dad producto de la realización de una obra pública
que repercute favorablemente en el inmueble y por
la cual el propietario obtiene un beneficio particular.
Si bien el justificativo es la plusvalía, lo cierto es que
generalmente su monto se vincula al costo de la
obra (que no es equivalente al plusvalor generado) y
la superficie de la propiedad frentista•o. Es por ello
que se utiliza la Contribución por Mejoras, de modo
que por medio de su recaudación se solvente la
pavimentación.
Por el contrario, puede suceder que otro tipo de

obras como plazas, parques, subterráneos, etc., no
sean financiadas mediante ese recurso, y se utilicen
481bidem.
49GANEM J. E., uCaptura de Valor en las Haciendas Municipales. la
Potencialidad en la Municipalidad de Rosario'~ (en línea), Undécimas
Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias Económicas y
Estadísticas de la Universidad Nacional de Rosario celebradas en
noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en:
http:j / www.fcecon.uru.edu.ar / fcecon.um.edu.ar /sites/ defaultf files/
u16/Decimocuartas/GanemJ%20caplura%20de%20valor.
386
las arcas estatales para cubrir la totalidad de su

costo, es decir, con el esfuerzo de toda la comuni-
dad. Frente a esta situación, estimo que la herra-
mienta adecuada para capturar el plusvalor
generado en determinadas propiedades a raíz de
esas obras, es el impuesto a la plusvalía. Mediante
ella, se permite al sector público recuperar parte del
mayor valor de los terrenos generados por obras y
también por cambios en la normativa urbanística. El
cálculo del impuesto no está relacionado con el
gasto de ninguna obra, sino por el mayor valor que
repercute sobre una propiedad a consecuencia del
obrar estatal. El hecho generador del gravamen no
es la actividad estatal en si, sino el plusvalor que
ésta produce, y el destino del tributo no es satisfacer
el costo de una obra, su fm es meramente redistri-
butivo.
Un caso particular se dio en la Municipalidad de

Rosario, en donde durante el año 2007 se encontra-
ba vigente un proceso en virtud del cual se estaban
liberando terrenos por parte del Estado Nacional que
pertenecían al Ferrocarril o al Puerto de ubicación
privilegiada, que en gran parte serian destinados a
espacio público. Todas esas obras y acciones, si bien
favorecen a la comunidad en su conjunto, también
permiten fortísimas valorizaciones de inmuebles de
las zonas más ricas de la ciudad. Esas fuertes
intervenciones públicas en proyectos urbanísticos
generadoras de importantes plusvalías no eran
correctamente capturadas por el Municipio. En
atención a que las tradicionales contribuciones de
mejoras no resultaban adecuadas por su diseño
(corresponde sólo a obras y permite cobrar un
387

JUAN LUIS CADIERNO
porcentaje del costo), para dicho fm, el mumc1p10

estudió otras herramientas reguladoras de partici-
pación en la plusvalíaso.
Finalmente, como Instrumentos Regulatorios del

uso del suelo Ganem mencionó a: a) Participación
en plusvalía, b) Venta de derechos sobre edificación,
e) Bancos de Tierra, d) Bonificación por zonificación,
e) Transferencia de derechos de construcción.
Considero que la participación en la plusvalía
configura una verdadera imposición tributaria, por
ello debería implementarse como impuesto a la
plusvalía, ya comentado.
Otros medios no tributarios de captar plusvalías

urbanas que podemos agregar son 5 1:
-Instrumentos que obligan a efectuar cesiones de
suelo a. favor de intereses generales normalmente
para su' administración local. Con ellos se obtienen
terrenos para espacios viales o de circulación, para
equipamientos y los servicios públicos, y las zonas
verdes. Son ilustrativos los casos de la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones de Chile, y
la Ley 6.766/79 de Brasil. El art. 56 del Oto-Ley de
Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la
Provincia de Buenos Aires, determina que "Al crear o
ampliar núcleos urbanos, áreas y zonas, los
propietarios de los predios involucrados deberán
so Ibídem.
st URB-AL (Urbanización en América Latina) EuropeAid, Oficina de
Cooperación, Ajuntament de Ueida (España), "Instrumentos de
Redistribución de la Renta Urbana" (en línea), (24/IM/2013). Disponible
en Internet en:
http:f / www. u rbanismo.niteroi. rj.gov .br/noticias/ materias/ Informaco
esjURB_ALinstrumentos_de_Distribuicao_de_Renda_Urbana.pdf.
388
ceder gratuitamente al Estado provincial las

superficies destinadas a espacios circulatorios,
verdes y libres públicos y a reservas para la
localización de equipamiento comunitario de uso
público, de acuerdo con los mínimos que a continua-
ción se indican (... )". Similar contenido tienen los
arts. 58 y 59 en relación a núcleos urbanos que
limiten con el Océano Atlántico y cursos o espejos de
agua permanentes, naturales o artificiales.
- Instrumentos que administran los potenciales
derivados de los incrementos de edificabilidad sobre
un índice básico o incluso de los potenciales
edificables, dentro de una zona urbana. En el caso
de Brasil, el estado vende la posibilidad de edificar
por encima del "Coeficiente de Aprovechamiento
Básico". Actualmente están previstas en la Legisla-
ción del Estatuto de la Ciudad de Brasil de 200 l.
- Instrumentos que permiten obtener una parte de
la renta o plusvalía urbana por cesión de una
porción de la propia edificabilidad o aprovechamien-
to. Se trata de una fórmula de cesión del suelo
edificable en las áreas de expansión urbana, y en
algunos casos en el suelo urbano aún no consolida-
do. Son cesiones obligatorias (generalmente lO%) de
suelo cuando se producen determinados hechos.
Lleida (España) -Ley de Urbanismo 2/2002 y
Decreto 287/2003-.
- Instrumentos que determinan la venta de lotes a
precio social. Autoriza al Poder Ejecutivo a disponer
la venta de los inmuebles de dominio privado del
Estado. La venta puede efectuarse únicamente a
grupos familiares que no posean otros bienes y que
no se hayan beneficiado con otros programas de
vivienda. El precio de venta se establece por
389

JUAN LUIS CADIERNO
valuación de los órganos que establece la legislación

vigente para el Estado.
VI. - Algunas observaciones posibles de la ordenan-

za W 3.184/2009
Luego de definido el alcance de las facultades

económico financieras de los Municipios de la
Provincia de Buenos Aires, y de estudiadas diversas
especies de tributos, podemos ahora analizar el
contenido de la Ordenanza N° 3.184/2009.
i) En Relación a los Hechos Imponibles
La Ordenanza en comentario incorpora en la
Ordenanza Fiscal un instrumento de captura de
plusvalías a través de Contribuciones por Mejoras.
Por un lado confunde instrumentos reguladores del
uso del ·suelo no tributarios -como la cesión
obligatoria de tierras- con tributos, y por el otro,
impuestos con contribuciones por mejoras.
Es posible señalar que el art. 225 es, a lo sumo,

cuestionable en cuanto a los hechos imponibles
configurados en Jos incisos a, b, e y d52. Tengo para
mi que Jos términos de la Ordenanza no superan el
análisis de razonabilidad (art. 28 CN).
En esta cuestión acertó el Concejal Pérez al sostener

que "se lo asigna a este tributo como una Contribu-
ción por Mejoras, cuando en realidad nace a partir
del dictado de una norma regulatoria del uso del
sueto•. No se advierte en el dictado de una norma o

http:/ / www .hcdtrenquelauquen.gob.ar/ ordenanzas.html?sobi2Task=s
obi2Details&sobi2ld ~17 (9 105113 ).
390
acto "el sacrificio de toda la comunidad" como sí, por

ejemplo, en una obra publicasa.
A la luz de lo sostenido por la Corte Suprema de

Justicia de la Nación en el emblemático fallo
"Pereyra Iraola", los hechos imponibles que se
configuran por •actuaciones administrativas" no
reunen los extremos necesarios para que la
contribución por mejoras sea válida.
En el mencionado precedente, el tribunal dijo

que "para la validez de la contribución o tasa de
mejoras (local assessement o especial assessement)
deben concurrir elementos esenciales, de que la obra
pública a que se destina, sea de beneficio local y de
que ese beneficio no sea substancialmente excedido
por la contribución; faltando los cuales el impuesto
especial no puede sostenerse ni como una contribu-
ción de mejoras, ni tampoco como un impuesto
corruln, que supone condiciones de igualdad y de
unifonnidad de que aquél carece-s•.
El mismo sentido encontramos en las prescripciones

del Modelo de Código Tributario para América Latina
comentado.
En esa misma linea de pensamiento, resulta forzoso

sostener que el cambio de la normativa urbanística
" Acla N" 01/09, Primem Asamblea de Concejales y Mayores

05/01/09 (en linea), disponible en Internet en:
http:// www.hcdtrenquelauquen.gob.ar/ aclas/ ca tegory/3-ac1as-
2009.htnú (9/05/13).
"Fallos Corte: 138:161.
391

JUAN LUIS CAD!ERNO
o una autorización de subdivisión, por ejemplo,

cumplan con los elementos enunciados. De la
misma forma que en la aplicación de una .tasa
presuntamente retributiva de un servicio donde no
se verifica el requisito de la contraprestación, nos
encontramos ante un verdadero impuesto encubier-
to. La tramitación de permisos o autorizaciones
tampoco podría tratarse de aquellas "actividades
especiales" o "seroicios públicos" que menciona
Gíulíaní Fonrouge como posibles hechos imponibles
de las contribuciones especiales,
Primero, porque fueron rotuladas como hechos
imponible de Contribuciones por Mejoras (especie) y
no de Contribuciones Especiales en general,
Segundo, porque implica el ejercicio de competencia
Municipal, que es obligatoria, en el ejercicio de su
actividad ordinaria. No existe una inversión que se
pretenda recuperar. No es aconsejable que se
imponga una contribución especial por el actuar
administrativo ordinario, cuando en rigor de verdad
1
se utiliza la ' tasa" para retribuir ciertas actividades
específicas estatales que afectan específicamente al
obligado, pero tampoco son las del caso porque el
objeto del tributo no es la actividad en sí misma,
sino el plusvalor.
Tercero, porque en esos casos se trata de una

actividad reglada. Sí el particular peticionante
cumple con las exigencias normativas requeridas
para solicitar la autorización, el Municipio no puede
válidamente rechazar su solicitud, y la actuación
administrativa que se dicta en consecuencia es el
ejercicio ordinario de la competencia. No deberia
cobrarse una contribución especial por mejora para
ejercerla. El operador jurídico sólo debe constatar el
392
cumplimiento de la normativa, si el resultado es

satisfactorio, no puede negar la solicitud,
A mayor abundamiento sobre la actividad reglada y
discrecional de la Administración, para Gordillo en
el caso de facultades regladas se precisan cuáles son
las circunstancias de hecho que deben dar lugar al
acto, mientras que en el caso de facultades
discrecionales no, es decir, el acto puede darse
libremente ante diversas situaciones de hecho,
dentro, claro está, de los limites establecidos por el
orden jurídicoss. En esa misma línea de pensamien-
to, Marienhoff sostiene que en ejercicio de la
actividad discrecional, la Administración actúa con
mayor libertad y su conducta no está determinada
por normas legales, sino por finalidad legal de
cumplir 56. Por su parte, Hutchinson señala que
"hay situaciones en que la administración obra
conforme a una regla preexistente, dándole estricto
cumplimiento en su aplicación particular, en esos
casos la norma impone al órgano administrativo, una
vez llenadas las condiciones que ella enumera, la
obligación de decidir en un determinado sentido. En
ese caso, verificado por el agente el cumplimiento de
las condiciones su comportamiento está oompleta-
mente determinado. El acto administrativo, se
encuentra en esta hipótesis, reglado por el ordena-
miento en la integridad de su oontenido, será válido
" GORDILLO A., Tratado de Dereclw Administrativo, Buenos Aires,

Fundación de Derecho Administmtivo, 10" ed. (2009), parte general, tL
cap. X, p. 12.
56 MARIENHOFF M. S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos AiJes,
Abeledo Perrot 5° edición actualizada, reimpresión (Zfl/[17/2003), parte
general, tL p. Hl8.
393

JUAN LUIS CAD!ERNO
en la medida en que se conforma a la norma en que

se Jundamenta" 5 7 (la negrilla me pertenece).
Por el contrario, la realización de una obra pública

sí configura el ejercicio de una actividad discrecional
por parte de la Adminístración, que se lleva a cabo
en función del mérito, oportunidad y conveniencia
de aquella y que además, constituye una facultad
que como regla excluye la revisión judicial58.
Es posible concluir que los incisos aj d, deben ser

tratados en un tributo diferente a las Contribucio-
nes por Mejoras, en tanto la modificación de la
normativa urbanística, o la concesión de autoriza-
ciones de fraccionamiento no implican la construc-
ción de una obra o el desarrollo de una actividad
específica (en términos de G. Fonrouge) a la que el
particular deba contribuir económicamente. Los
hechos imponibles incorporados a la Ordenanza
(a/d) no satisfacen el estándar jurídico exigido para
el tributo de Contribución por Mejoras, y tampoco el
criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación. Así también, el destino de la contribu-
ción por mejoras es necesaria y exclusivamente el
financiamiento de la obra o actividad.
Por otro lado, aquellas obras públicas que no

aportan beneficios individuales o a grupos sociales,
es decir, que no proporcionan una ventaja particular
al contribuyente (como el pavimento, o la red de
cloacas) pero aun así repercuten favorablemente en
Sl HUTCHThJSON T., Tratado jurisprudencial y Doctrinario, Buenos Aires,

La Ley, , 1o edición (2010), Medios de Actuación Juridico Administrati-
va, Tomo 1, Volumen 1, p.17.
58 "Astilleros Alianza SA e/ Estado Nacional (PEN) s/ daños y
peljuicios", Fallos: 314:1202 (1991).
394
el valor de su inmueble (plazas, parques, subtes,

etc.), tampoco pueden ser alcanzadas por la
contribución por mejoras. El mayor valor generado
en esos casos debe ser gravado con el impuesto a la
plusvalía por las razones expuestas.
ii) En relación a la Base Imponible
La distinción entre contribuciones especiales,
impuestos y los Instrumentos Regulatorios de
participación en las plusvalías, no es meramente
académica. En principio por el necesario apego a la
legalidad con la que debe obrar el Estado, y además
en términos prácticos, confundirlas, acarrea una
equivocada aplicación de la Base Imponible. Sucede
que la base imponible de la Ordenanza estudiada en
ningún caso recae sobre el plusvalor
Señalé anteriormente, que si bien el justificativo de
las contribuciones por mejoras es la plusvalía, lo
cierto es que generalmente su monto se vincula al
costo de la obra (que no es equivalente al plusvalor
generado) y a la superficie de la propiedad.
En el sentido opuesto, los impuestos de captación
del plusvalor generados por obras no financiadas
con aportes específicos de los particulares, por
modificaciones en la legislación urbanística o
actuaciones administrativas, tienen por finalidad
participar de ese mayor valor, y su base imponible
es, coherentemente, el mayor valor generado.
Así lo entendió la Municipalidad de Malvinas

Argentinas en la Ordenanza W 489/2001 modifica-
toria de la Ordenanza Fiscal, captando como base
imponible del tributo a la plusvalía "la diferencia
resulto.nte entre el valor de los inmuebles antes de la
acción generadora de plusvalía y el valor que estos
395

JUAN LUIS CADIERNO
mismos inmuebles adquieran debido al efecto de la

acción u acciones urbanísticas contempladas en el
hecho imponible" (art. 214 Ordenanza Fiscal)59,
aunque -a mi criterio- configuró equivocadamente al
tributo como Contribución de Mejoras.
Resulta claro que el segundo párrafo de los

Considerandos de la Ordenanza No 3.184/200960 de
Trenque Lauquen, cuando menciona a "las rentas
que no se derivan de su esfuerzo y trabajo propio,
sino del esfuerzo de la colectividad", y a que "casi
ningún incremento en el precio de la tierra es
derivado del trabajo del propietario", se refiere al
plusvalor.
Lo mismo se infiere de las palabras del actual

Intendente de Trenque Lauquen en la Asamblea
1/2009 al hacer hincapié en la "mayor riJ:]ueza•, y
del "importante beneficio que obtienen los propieta-
rios de inmuebles por el solo hecho de un acto
administrativo sin haber realizado ningún tipo de
esfuerzo•. Luego, indicó que existió la propuesta de
aplicar la alícuota tributaria sobre "el mayor valor de
la construcción" en "en aquellos casos que por una
norma de excepción se permite construir mayores

http:/ /WVttW.malvinasargentinas.gov.arfindex.php/transparencia,
(09/05/13).Sección "Fiscal y Tarifaria". También ver ORTIZ G., "La
contribución de mejoras en la normativa del Municipio de Malvinas
Argentinas, Provincia de Buenos Alles" (en línea). Disponible en
Internet en:
http:/ f www .estudiogarciaortiz.com.arf files/ ponencia_sobre_plusvalia
.pdf. (09/05/13).
http:/ f www.hcdtrenquelauquen.gob.ar / ordenanzas.html?sobi2Task=s
obi2Details&sobi2id~l7 (9/05/13).
39(j
metros que los normalmente permitidos•, pero que no

prosperó por falta de acuerdo con "la oposición"6 1 •
Por otra parte, el inc e) del art. 227 de la Ordenanza
al establecer que "En los casos de subdivisiones por
el cambio de zonificación, el tributo será del 12% de
los lotes del nuevo fruccionamiento•, se asemeja más
a una cesión obligatoria que a un tributo.
Una observación destacada realizó el Concejal Pérez

en la misma Asamblea respecto a contemplar las
minusvalías. La propuesta necesita ser estudiada
para que su ejecución no resulte ineficiente como
ilusoria. De todas maneras, una buena incorpora-
ción de este concepto podria ser considerado como
un descuento de otros tributos.
VII. - Conclusiones
El gobierno municipal tiene un rol destacado como

promotor del desarrollo. Parece natural, entonces,
que una estrategia de transformación del sector
público municipal contemple, al mismo tiempo,
componentes de su diseño, tanto la transformación
del gobierno y la administración como la promoción
del desarrollo local.
En ese sentido, es decisiva una política urbana. El

habitat es el medio en que la transformación tiene
lugar, por ello, el componente urbanístico resulta
61 Acta N' 01/09, Primera Asamblea de Concejales y Mayores

05/01/W (en linea), disponible en Internet ene
http:/ / www .hcdtrenquelauquen.gob.ar/ actilS/ category /3-actas-
2009.hbnl (9/05/13).
397

JUAN LUIS CADIERNO
sustantivo en toda estrategia para el nivel munici-

pal62.
El logro de dicho objetivo no será posible sin una

regulación estatal en cuanto al uso y ocupación del
suelo, presupuesto necesario para el desarrollo
personal y familiar. Existen instrumentos para
hacer que Jos procesos de urbanización, que son de
base local, y que generan incrementos de valor del
suelo, los capten y reinviertan, tanto en formas de
rentas urbanas, cuando hay inversiones ligadas a
ese incremento, o de plusvalías, cuando no las hay.
En atención a todo lo expuesto, estimo que la
Municipalidad de Trenque Lauquen tiene la
competencia para crear un impuesto captador de
plusvalías en los valores de inmuebles cuando no
hay inversiones (cambio en la normativa, autoriza-
ciones de subdivisión, etc.), cuando las obras no son
solventadas con aportes específicos de los particula-
res (plazas, espacios verdes, etc.), no ya como
Contribución de Mejoras. En todos Jos casos, la
Base Imponible debe recaer sobre el mayor valor
generado.
Asimismo, tiene la competencia de incorporar otros

instrumentos reguladores del uso del suelo no
tributarios, como Jos indicados anteriormente, a
través de la reglamentación de la Ley Provincial. Un
claro ejemplo es la cesión obligatoria de un
porcentaje de tierras ante nuevo fraccionamiento,
que no se asemeja a una contribución por mejoras.
Asimismo, podria ser contemplado como un caso de
62 GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la

recuperación del Fed~ralismo Argentino". ElDial.com, DC16BB,
(16/09/2011).
398
pago en especie del impuesto a la plusvalía, con la

finalidad de obtener tierras públicas.
Utilizando cada instituto dentro de su ámbito de

aplicación (instrumentos reguladores no tributarios,
impuesto a la plusvalia y contribuciones por
mejoras), la utilidad de cada uno se potencia
otorgando al Municipio amplias alternativas de
captación del plusvalor y de redistribución del
mismo. Por el contrario, actualmente el Municipio
cuenta con un instituto que intenta receptar a los
otros, limitando el alcance, la razonabilidad,
legitimidad y proporcionalidad (entre medios y fines)
de cada uno.
Para fmalizar, debo expresar que, a mi modo de ver,

resulta loable e interesante la iniciativa asumida por
la Municipalidad de Trenque Lauquen a los efectos
de regular políticas activas del uso y ocupación del
suelo. Sin pe¡juicio de la crítica realizada, comparto
el espíritu redistributivo que motivó el dictado de la
Ordenanza.
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401

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