UNIVERSIDAD ESTATAL DE MILAGRO

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES EDUCACIÓN COMERCIAL Y

DERECHOHP, CARRERA DE DERECHO

ASIGNATURA:
DERECHO ADMINISTRATIVO II.

TEMA:
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
INTERGRANTES:
JENNIFFER KRISTHEL HERNANDEZ CONTRERAS.

DOCENTE:
SIGUENCIA SUAREZ JIMMY GUSTAVO.
CURSO:
6TO SEMESTRE PARALELO C5.

FECHA DE ENTREGA:
15 DE SEPTIEMBRE DEL 2024.
 INTRODUCCIÓN

En el ámbito del Derecho Administrativo, dos conceptos fundamentales

emergen como pilares esenciales para comprender la interacción entre el
Estado y los ciudadanos: el Procedimiento Administrativo y el Procedimiento
Administrativo Sancionador. Estos mecanismos, aunque relacionados, cumplen
funciones distintas y cruciales en el funcionamiento del régimen público y en la
salvaguarda de las remuneraciones de los gobernados. El Procedimiento
Administrativo se erige como varios actos y actividades tramitadas ante la
Dirección Pública, propias a la emisión de un acto administrador que origine
efectos judiciales propios o individualizables sobre beneficios, obligaciones o
derechos de los gobernados.

Por otro lado, el (PAS) se configura como una determinación del procedimiento
administrativo general, diseñado específicamente para el adiestramiento de la
autoridad sancionadora del Estado. Este procedimiento se activa cuando la
Administración detecta una posible infracción a las normas administrativas y
busca determinar la presencia de compromiso y, en su caso, imponer la
sanción correspondiente.

La coexistencia de estos dos procedimientos en el ordenamiento jurídico

administrativo refleja la dualidad de la función administrativa: por un lado, la
gestión y prestación de servicios públicos, y por otro, la facultad de sancionar
infracciones a las normas administrativas. Esta dualidad exige un equilibrio
delicado entre la eficacia administrativa y la protección de los derechos de los
ciudadanos.

Es crucial comprender que, aunque el PAS forma parte del universo más
amplio del Procedimiento Administrativo, su especificidad y las garantías
adicionales que incorpora lo convierten en un instrumento jurídico con entidad
propia. La correcta aplicación de ambos procedimientos es fundamental para el
buen funcionamiento del Estado de Derecho, asegurando tanto la eficacia de la
acción administradora como el acato a los derechos y saneamientos de los
administrados.
 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

ANTECEDENTES

Los antecedentes de la administración pública en nuestro país se remontan al

tiempo colonial, cuando se estableció la Real Audiencia de Quito, sujeta a las
legislaciones españolas. En el siglo XX se caracterizó por la concentración de
la potestad y el excesivo formulismo, que se intentó destacar mediante
reorganizaciones en los años treinta y reformas en los sesenta, sin lograrlo
plenamente.

Las originarias normas conexas de alguna manera con el PA fueron la Ley de

Modernización del Estado (LME) de 1993 y el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) de 1994, con sus
modificaciones posteriores. Sin embargo, en esa etapa no se reguló de manera
integral el PAG, generando incertidumbre jurídica y fallo a los derechos
instituidos en la Norma Suprema de 2008.

La Constitución ecuatoriana de 2008 sentó las bases para el PAG, al consagrar

elementos y derechos primordiales como el de participación ciudadana, el
derecho a exhibir quejas y cuestaciones, y el deber de la administración de
resolverlas. Estos elementos y derechos actúan como cauciones a favor de los
gobernados y se encuentran perfeccionados en el Código Orgánico
Administrativo (COA) de 2017.

El COA simboliza un progreso significativo para el derecho administrador en

nuestro país, al lograr instituir un marco semejante en cuanto a elementos,
fases, compendios subjetivos e imparciales de la acción administradora en solo
una norma. Su ingreso en vigor ha autorizado una interpretación semejante por
parte de los especialistas jurídicos, acorde a un juicio común y el
completamiento de vacíos jurídicos, dejando sin efecto a la anterior LME y
varias habilidades de pequeño rango.
CONCEPTO

El procedimiento administrativo es un conocimiento fundamental en el Derecho

Administrativo que ha sido objeto de variadas interpretaciones a lo largo del
tiempo. Los expertos concuerdan en su jerarquía como pilar central de esta
rama del derecho, ya que irradia la estructura privada de la Administración, su
eficacia, y los límites necesarios en el ejercicio del poder.

Inicialmente, se entendía como una serie de pasos sensatos establecidos por

ley para que la dirección pudiera emitir actos administrativos. Con el tiempo,
esta definición evolucionó para abarcar cualquier secuencia de acciones
administrativas dirigidas a un resultado específico, convirtiéndose en un
principio esencial del Derecho Administrativo moderno.

En la actualidad, se considera que el procedimiento administrativo va más allá

de ser simplemente el medio para dictar actos administrativos. Se ha ampliado
su alcance para incluir cualquier actividad de la Administración encaminada a
tomar decisiones, aplicar medidas o establecer acuerdos. Algunos teóricos lo
definen como procesos destinados a obtener y procesar información,
abarcando así todo el espectro de la actividad administrativa.

Una definición contemporánea podría describir al procedimiento administrativo

como el conjunto de diligencias, procesos y operaciones interconectados que
buscan recopilar y procesar información para llevar a cabo una actividad
administrativa. Esta concepción moderna incorpora elementos de colaboración
y contribución, reflejando nuevas tácticas de gobernanza.

La doctrina ha formulado diversas conceptualizaciones sobre el procedimiento

administrativo, coincidiendo en su importancia fundamental como
establecimiento central del derecho administrador. Esta figura es capaz de
abreviar y destellar la organización privada de la misma, la eficacia de su
actuación, el control y las limitaciones necesarias en el ejercicio del poder,
entre otros aspectos.

La concepción tradicional, propuesta por Ranelletti, entiende el procedimiento

administrativo como un conjunto de trámites formales previamente establecidos
por ley, que permiten a la administración dictar el acto administrativo en el
ejercicio de sus potestades. Por su parte, Parada razona que el procedimiento
administrativo constituye la forma propia de la función administrativa, de la
misma manera que el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento
parlamentario de la función legislativa.

Más recientemente, Gamero y Fernández señalan que el procedimiento

administrativo es el cauce formal para el ejercicio de las potestades
administrativas. Estas concepciones clásicas destacan como funciones
principales la tutela jurídica de los interesados y el proporcionar elementos
suficientes a la administración para adoptar la decisión correspondiente.

Sin embargo, la concepción tradicionalista se considera incompleta, ya que la

actuación de la administración actual no se limita a la dictación de actos
administrativos. En este sentido, Maurer define el procedimiento administrativo
como cualquier actividad administrativa encaminada a la adopción de una
decisión, a la aplicación de una medida o a la conclusión de un convenio.
Schmidt-Aßmann amplía aún más los ámbitos de esta figura, al incluir todo el
espectro de procesos y operaciones ordenados racionalmente, cuyo objeto es
obtener y procesar información.

EVOLUCIÓN.

El procedimiento administrativo ha experimentado una evolución significativa

desde su origen en el siglo XIX en España. Esta figura jurídica ha pasado por
tres generaciones distintas, cada una adaptándose a las necesidades
cambiantes de la administración pública y la sociedad. La primera generación,
o procedimiento clásico, se caracterizaba por ser una serie de actos autoritarios
orientados a obtener una decisión final. Estos procedimientos imitaban el
proceso judicial, con fases de iniciación, instrucción y terminación. Sin
embargo, este modelo resultó insuficiente para abordar las complejidades de la
administración moderna.

La segunda generación surgió en la segunda mitad del siglo XX para

complementar las deficiencias del modelo clásico. Estos procedimientos se
enfocaban en la aprobación de reglamentos y normas infra legales. Aunque
seguían siendo procedimientos decisorios y jerárquicos, permitían una limitada
participación ciudadana en la fase final.

La tercera generación, propia de la era moderna, responde a la

internacionalización de las administraciones y la creciente colaboración entre
organismos públicos y privados. Estos procedimientos son más flexibles y
adaptables, permitiendo a la administración tomar decisiones en situaciones no
previstas por la legislación. Se caracterizan por una mayor participación del
sector privado y público, énfasis en la transparencia, y un enfoque en la
formulación y ejecución de políticas públicas.

Es importante destacar que estas tres generaciones de procedimientos

administrativos no son mutuamente excluyentes, sino que coexisten y se
complementan en las legislaciones más modernas, especialmente en Europa.
Esta evolución refleja la necesidad de adaptar los procedimientos
administrativos a un mundo cada vez más complejo y globalizado, donde la
colaboración y la flexibilidad son fundamentales para una gobernanza eficaz.

Los procedimientos administrativos se dividen en procedimientos

administrativos generales y procedimientos especiales. La lógica a la que
responden los procedimientos especiales es diferente a la de los
procedimientos generales, porque están diseñados para supuestos específicos
y específicos, y su contenido sugiere procedimientos diferentes a los
procedimientos generales. Ni como categoría jurídica ni como interpretación
doctrinal, es imposible hablar del llamado procedimiento común o general. Lo
que sí existe es una serie de procedimientos, cuyo uso depende de la finalidad
que persiga la autoridad competente. Cuando se trata de procedimientos
especiales, se refiere a aquellos procedimientos que están predeterminados,
formalizarlos, qué procedimientos y cuándo ejecutar cada uno de ellos, la
profesionalidad se basa en las diferentes combinaciones de estos
procedimientos, procedimientos abstractos o que contienen otros detalles.

Los procedimientos administrativos especiales, son aquellos procedimientos

trilaterales administrativos, de control y sancionadores, es decir que estos
procedimientos se dividen en tres categorías: procedimientos tripartitos(Este
tipo de trámite es una manera de implementar la justicia administradora, ya que
la administración pública puede establecer un procedimiento para que las dos
partes en conflicto no acudan al departamento judicial, sino que el
departamento de la administración gubernamental competente resuelva el
conflicto. Obviamente, esto requiere que las autoridades mencionadas formulen
procedimientos apropiados), procedimientos de inspección (Los procedimientos
de auditoría se refieren a las actividades de garantía. Es necesario distinguirlo
del poder sancionador de la administración gubernamental. La auditoría se
refiere a cuestiones como el control, la inspección y la auditoría. La inspección
es una diligencia y un maestro diferente a las sanciones. De toda la gama de
actividades recopiladas por la auditoría, solo una pequeña parte está
relacionada con sanciones: cuando se descubren y descubren violaciones), y
procedimientos de sanciones (El procedimiento sancionador se instruye de
oficio o por medio de denuncias. Para ello, existe una etapa preliminar:
orientación preliminar. Dado que el programa siempre comienza según la
autoridad, el docente debe realizar todas las operaciones que se necesiten
para el inicio del programa cuente con toda la información necesaria, lo que
significa que la infracción se ha producido y debe ser sancionada. En este
sentido, las instrucciones preliminares son sustanciales).

Los procedimientos administrativos están básicamente regulados por las leyes

específicas de varios países en el ámbito del derecho administrativo. Además,
los estados cuentan con otros sistemas legales y leyes jurisdiccionales que
regulan en gran medida esta materia. En muchos casos, además de los
procedimientos ordinarios, existen algunas leyes especiales que han
establecido regulaciones específicas para ellos, como los procedimientos
administrativos sancionadores, es decir se traduce en correcciones y acciones
disciplinarias para detener actos u omisiones ilegales, que compone una
perfección a la autoridad de superioridad, porque ayuda a certificar y cumplir
con las decisiones administrativas.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL COA.

El (COA) de Ecuador no proporciona una definición clara y concreta del

procedimiento administrativo. Por lo tanto, para establecer a qué generación
incumbe, es obligatorio analizar y caracterizarlo. Según el COA, los reclamos
administrativos, las controversias planteadas por los ciudadanos ante las
administraciones públicas y cualquier diligencia administrativa sin un
procedimiento específico, serán tramitados a través del procedimiento
administrativo de carácter general y supletorio establecido en esta norma.

En cuanto a los principios que rigen el procedimiento, el COA los agrupa en

diferentes categorías: principios generales, principios relativos a la actividad
administrativa en relación con las personas, principios de las relaciones entre
administraciones públicas y principios específicos del procedimiento
administrativo. Entre estos, se reconocen tanto principios clásicos como
eficacia, eficiencia y jerarquía, como principios más modernos de participación
ciudadana, transparencia, corresponsabilidad y colaboración, estos últimos
propios de la tercera generación procedimental.

Respecto a las etapas del procedimiento, el COA contempla inicio, prueba,

terminación y ejecución, las cuales coinciden, con ligeros matices, con las
fases del procedimiento administrativo de primera generación identificadas por
la doctrina. Sin embargo, se señala que este procedimiento tiene una función
predominantemente adjetiva, orientada a la aplicación del derecho y la
obtención de un resultado predeterminado, sin propiciar adecuadamente el
consenso de los interesados, la cooperación público-privada ni la participación
ciudadana, a pesar de ser principios reconocidos en la legislación.

Cuestiono si el procedimiento administrativo del COA se limita únicamente a las

actuaciones administrativas previstas (acto administrativo, contrato, etc.) o si
podría abarcar formas de actuación administrativa menos formales, como tratos
preliminares, sugerencias, consultas y elaboración de soft law. Se plantea que
una interpretación más amplia del COA podría dar cabida a este tipo de
actuaciones administrativas menos rígidas.

En general, el procedimiento administrativo regulado en el COA presenta

características de las tres generaciones procedimentales, con signos evidentes
de modernización, pero aún insuficientes, ya que no incluye plenamente los
nuevos modos de actuación de la administración pública basados en la
gobernanza, la cooperación y la coordinación. La necesidad de que el
procedimiento administrativo se adapte a la realidad contemporánea,
abarcando aspectos como la actuación de la administración en el ámbito
internacional, su sometimiento al derecho privado y la formulación, desarrollo,
diseño, control y supervisión de políticas públicas.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración pública, al igual

que cualquier otra potestad del Estado, no debe ser un acto arbitrario y sin
límites, sino que debe ajustarse a un proceso establecido. Por ello, se ha
optado por crear un instrumento al que la administración debe sujetarse para
ejercer su poder sancionatorio, y este instrumento es el Procedimiento
Administrativo Sancionador (PAS).

Al constituir el PAS el instrumento destinado al ejercicio de la potestad

sancionatoria administrativa, es necesario realizar un estudio desde una
perspectiva doctrinal y teórica de sus aspectos fundamentales, como base para
el posterior análisis del PAS establecido en el Código Orgánico Administrativo
(COA). En este sentido, es necesario dilucidar en primer lugar dos temas clave:
la diferencia entre proceso y procedimiento administrativo, y una
conceptualización del Procedimiento Administrativo general.

La delimitación de estos conceptos teóricos y la comprensión de sus

diferencias y particularidades servirán como fundamento para el análisis del
PAS específicamente normado en el COA. Este análisis permitirá determinar si
el PAS regulado en dicho código se ajusta a los parámetros doctrinarios y
teóricos, o si presenta particularidades que requieren una mayor reflexión y
estudio.

Dado que el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) se deriva del

Procedimiento Administrativo Común, es necesario resaltar la distinción entre
proceso y procedimiento administrativo, para que esta complejidad no se
traslade al PAS y este pueda singularizarse en su ámbito de acción.

Siguiendo el criterio de Mejía Salazar, si bien los términos "proceso" y

"procedimiento" a veces se utilizan como sinónimos, en realidad no lo son.
Ambos expresan la idea de un conjunto organizado de actuaciones realizadas
para obtener un resultado específico, pero existen diferencias sustanciales que
los caracterizan e identifican con las distintas sedes en las que se
desempeñan.

El "procedimiento administrativo" designa el conjunto de actuaciones o trámites

de la sede administrativa, ejecutados por la administración para la adopción de
sus decisiones en ejercicio de alguna de sus potestades. Por otro lado, el
"proceso administrativo" se refiere al conjunto de actuaciones ancladas a una
temática administrativa y llevadas a cabo dentro de la sede jurisdiccional.

Esta distinción entre proceso y procedimiento administrativo es respaldada por

Cassagne, quien afirma que el primero se desarrolla ante los tribunales
jurisdiccionales, mientras que el segundo tiene lugar en el ámbito de la
administración pública. Comprender esta diferencia conceptual entre proceso y
procedimiento administrativo es fundamental para que el PAS, como derivación
del Procedimiento Administrativo Común, pueda ser singularizado y estudiado
en su ámbito de acción específico, sin que se genere confusión o traslape entre
estas dos figuras jurídicas.

Lo anterior es aplicable al Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS), es

decir, este se desarrolla exclusivamente en la sede administrativa. Del PAS
puede derivarse un proceso en la sede jurisdiccional administrativa, pero este
último no se configura como un PAS en sí mismo. Asimismo, en el caso del
PAS, la distinción se expande para diferenciarlo del "proceso" de la otra rama
del ius puniendi del Estado, es decir, del proceso judicial penal, a través del
cual también se ejerce la potestad sancionadora, pero en este caso por parte
de los jueces y tribunales.

Este criterio de diferenciar entre procedimiento y proceso administrativo está

recogido en la Constitución de la República del Ecuador (CRE), pues en su
artículo 173 se establece que los actos administrativos pueden impugnarse
tanto en sede administrativa como en sede judicial. Además, en el artículo 76
de la CRE, se reconoce la potestad administrativa sancionadora y se diferencia
el PAS del proceso judicial penal.

Finalmente, más allá de estas distinciones, el término "procedimiento" en el

caso del PAS posee una bifurcación en el marco normativo ecuatoriano. Por un
lado, existen procedimientos sancionadores aplicables al ámbito disciplinario de
los servidores públicos, y por otro, existe el propiamente dicho PAS consagrado
en el Código Orgánico Administrativo (COA), aplicable al ámbito externo o
correctivo, es decir, aquel aplicado sobre las conductas lesivas practicadas por
los administrados.

CONCEPTO

Dado que el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) es una especie o

variante del Procedimiento Administrativo en general, antes de analizar su
propia conceptualización, es necesario proporcionar una definición del género
del cual proviene, a modo de base y complemento futuro. Desde una
perspectiva etimológica, Escuin Palop define el Procedimiento Administrativo
como la idea de una actuación previamente tipificada, que facilita la forma de
adoptar una decisión. Etimológicamente, procedimiento significa avanzar a
través de un camino.

Siguiendo esta primera noción del procedimiento como un "camino", se puede

consolidar una definición más completa. Así, el Procedimiento Administrativo
puede entenderse como el camino legalmente establecido, por el cual las
autoridades administrativas deben cumplir con los trámites y formalidades
previstos, con el fin de producir actos administrativos. Es decir, el
Procedimiento Administrativo es el instrumento jurídico a través del cual se
viabiliza la actuación de la administración.

Dromi concibe el Procedimiento Administrativo como el conducto por el que

transita, en términos de derecho, la actuación administrativa, integrándose con
el conjunto de reglas para la preparación, formación, control e impugnación de
la voluntad administrativa. Desde una perspectiva más normativa, Cassagne
señala que el Procedimiento Administrativo es un instrumento de control de la
legitimidad (legalidad y razonabilidad) y del acierto de los actos en relación con
el interés público o bien común, que es el fin perseguido por la administración.

Para culminar con el propósito de este apartado, cabe enunciar algunas

conceptualizaciones más apegadas al contexto normativo ecuatoriano. Desde
esta perspectiva, Secaira Durango define el Procedimiento Administrativo como
el conjunto de actividades administrativas mediante las cuales el sujeto activo
(la administración) satisface las necesidades o pretensiones del sujeto pasivo
(los administrados). Constituye un sistema al cual está confiado el
cumplimiento de los requerimientos de los administrados, y le interesa
únicamente la satisfacción plena del servicio público en la sede administrativa.

De conformidad con estas mismas nociones conceptuales, Morales Tobar

indica que, en un sentido amplio, el procedimiento es la actividad coordinada a
un fin, que en el ámbito jurídico se compone de una sucesión concatenada de
actos, a los cuales el ordenamiento jurídico le confiere determinados efectos. A
este conjunto de actos concatenados y yuxtapuestos, que de manera
coordinada se orientan a garantizar al ciudadano la vigencia de sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, se le denomina también Justicia Administrativa
o Procedimiento Administrativo.

La razón de haber abordado previamente un concepto del Procedimiento

Administrativo como base para el concepto del Procedimiento Administrativo
Sancionador (PAS), se debe a que en la doctrina clásica no son muchos los
autores que han formulado una definición específica del PAS. Esto quizás se
deba a que se considera implícito en el concepto de Procedimiento
Administrativo, o se ha considerado un asunto de relativa sencillez, u obedece
simplemente a que la temática ha sido obviada. Lamentablemente, el Código
Orgánico Administrativo (COA), que regula el PAS, tampoco contiene una
conceptualización del mismo.

A pesar de esta dificultad, sí existen algunos aportes doctrinarios que proponen

una conceptualización propia del PAS. En un primer momento, Gonsálbez
define el PAS como aquel que debe tramitar la administración pública cuando
pretenda imponer una sanción administrativa, es decir, cuando ejerza su
potestad sancionadora.Este concepto, si bien breve e incluso limitado, esboza
al PAS como el instrumento que condiciona la actuación de la administración
en el ejercicio de la potestad sancionadora. Sumando a este concepto la
finalidad de la sanción, Guzmán afirma que el PAS tiene como propósito hacer
viable que la administración pueda hacer efectivas las sanciones contra los
administrados que transgredan normas administrativas o incurran en conductas
calificadas como tales por la ley.
Ampliando aún más la perspectiva conceptual, Obiol agrega que el PAS tiene
por finalidad general corregir o depurar a aquellos sujetos de derecho que
contravienen las disposiciones legales en materia administrativa, permitiendo
sancionar a los administrados que transgredan normas administrativas o
incurran en conductas tipificadas como infracción, todo ello en función del
principio de legalidad.

PRINCIPIOS

Principio de Legalidad:

El principio de legalidad tiene sus raíces en las revoluciones francesa y

estadounidense. Surgió como una forma de limitar el poder del monarca y
establecer la división de poderes en el Estado. Este principio básicamente
establece que toda acción del poder debe estar justificada por una ley previa.

En el contexto administrativo, el principio de legalidad implica que las

actuaciones y potestades de la Administración están limitadas por la ley. En
Ecuador, esto se refleja en la Constitución, que establece que los órganos
administrativos solo pueden ejercer las competencias y facultades
determinadas por la Constitución y la ley.

El principio de legalidad se aplica al Procedimiento Administrativo Sancionador

(PAS) de dos maneras:

En relación al PAS en sí mismo:

 Debe estar regulado por ley.

 Las normas inferiores que lo regulen deben respetar las superiores.
 La autoridad debe aplicar las normas pertinentes a cada caso.
 La autoridad debe tener competencia legal para tramitar el PAS.
 En relación a las infracciones y sanciones:
 Se aplica el principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" (no hay
crimen ni pena sin ley previa).
 Las infracciones y sanciones deben estar previamente establecidas en la
ley.

La Constitución ecuatoriana recoge este principio al establecer que nadie

puede ser juzgado ni sancionado por un acto que no esté tipificado como
infracción en la ley, ni se le puede aplicar una sanción no prevista por la
Constitución o la ley.

Principio de reserva de ley.

El principio de reserva de ley establece que las acciones de la administración

deben estar reguladas por normas con rango de ley. En el Procedimiento
Administrativo Sancionador (PAS), esto se aplica de dos formas claras:

1. La potestad sancionadora debe ser atribuida y limitada por la

Constitución o una ley.
2. El PAS mismo debe ser regulado por una ley, o si se usan normas de
menor jerarquía, estas no deben contradecir las leyes superiores ni los
derechos fundamentales.

Sin embargo, surge una controversia cuando se trata de las infracciones y

sanciones administrativas. Idealmente, estas deberían estar previstas en una
ley para proteger la libertad y propiedad de los ciudadanos. Pero en la práctica,
no siempre es así.

Existen dos perspectivas sobre este tema; Una visión estricta que aplica los
principios del Derecho Penal al ámbito administrativo, exigiendo una reserva de
ley absoluta. Y Una visión más flexible que permite cierta colaboración
reglamentaria, siempre que esté autorizada y limitada por la ley. Esta
flexibilización se justifica porque las infracciones y sanciones administrativas
ayudan a la Administración a cumplir sus fines de interés público. Sin embargo,
esta postura es cuestionada por quienes argumentan que el principio de
legalidad exige una ley previa para regular estos aspectos.

En Ecuador, la situación es ambigua. La Constitución parece favorecer una

reserva de ley absoluta, estableciendo que las infracciones y sanciones
administrativas deben tipificarse en la ley. Sin embargo, la práctica puede diferir
de esta interpretación estricta. Esta controversia refleja la tensión entre la
necesidad de proteger los derechos de los ciudadanos y la de permitir que la
Administración funcione eficazmente para servir al interés público.

Principio de tipicidad.
El principio de tipicidad en el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)
se centra en las infracciones y sanciones administrativas. Este principio exige
que la Administración establezca previamente y de manera clara las conductas
que se consideran infracciones y las sanciones correspondientes. La tipicidad
se relaciona con dos aspectos importantes del principio legal "nullum crimen,
nulla poena sine lege" (no hay crimen ni pena sin ley previa):

1. Lex previa: las infracciones y sanciones deben estar establecidas antes

de que ocurra la conducta.
2. Lex certa: estas deben estar definidas de forma precisa y sin
ambigüedades.

Este principio cumple con tres funciones principales:

 Protege la libertad de los ciudadanos al definir claramente qué

conductas están prohibidas.
 Garantiza la seguridad jurídica al describir de antemano y con precisión
las conductas sancionables.
 Tiene un efecto preventivo, ya que el conocimiento público de las
acciones punibles puede desalentar su comisión.

Sin embargo, el principio de tipicidad en el PAS se ve afectado por el debate

sobre la reserva de ley. Este debate gira en torno a qué tipo de norma es
adecuada para tipificar las infracciones y sanciones administrativas. En el
contexto ecuatoriano, parece haber indicios de una aplicación flexible de la
reserva de ley en este ámbito, lo que podría permitir que normas de menor
rango que la ley formal tipifiquen ciertas infracciones y sanciones
administrativas.

Principio de debido procedimiento.

La principal distinción entre debido proceso y debido procedimiento es su

ámbito de aplicación. El debido proceso se aplica en procesos judiciales
contenciosos, mientras que el debido procedimiento se aplica en trámites
administrativos. Sin embargo, ambos comparten garantías y componentes
similares. El debido procedimiento en el PAS implica que:
  Debe existir un procedimiento establecido por ley, este procedimiento
debe aplicarse al ejercer la potestad sancionatoria administrativa.
 Debe garantizar una resolución basada en hechos comprobados.
 Debe ofrecer oportunidad de defensa al acusado.
 Debe asegurar la seguridad jurídica.

Tanto en Ecuador como en Perú, los tribunales constitucionales han

establecido que el debido proceso y el debido procedimiento comparten
garantías fundamentales, aplicables tanto en procesos judiciales como en
procedimientos administrativos.

En Ecuador, el Código Orgánico Administrativo (COA) garantiza el derecho al

debido procedimiento administrativo y lo aplica específicamente al PAS.
Establece cuatro garantías principales:

1. No se puede imponer una sanción sin el procedimiento necesario.

2. Separación de las funciones de instrucción y sanción.
3. Derecho a la notificación.
4. Presunción de inocencia.

Además, se aplican otras garantías como el derecho a la defensa, la

proporcionalidad y la imparcialidad, que reflejan las garantías constitucionales
establecidas en el artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador.

Principio de racionalidad.

El principio de racionalidad juega un papel crucial en el Procedimiento

Administrativo Sancionador (PAS), especialmente en su resolución final. Este
principio exige que: La resolución del PAS se ajuste a las garantías y principios
del ordenamiento jurídico. Esté debidamente motivada, siguiendo un
razonamiento lógico al imponer una sanción. Aborde todos los aspectos que
surgieron durante el proceso administrativo.

En Ecuador, este principio está consagrado en:

  El Código Orgánico Administrativo (COA), artículo 23, que requiere que
todas las resoluciones administrativas, incluidas las del PAS, sean
motivadas.
 La Constitución de la República del Ecuador (CRE), artículo 76, numeral
7, literal "l", que establece que las resoluciones de los poderes públicos
deben estar motivadas.

En resumen, el principio de racionalidad busca garantizar que las decisiones en

el PAS sean lógicas, bien fundamentadas y respetuosas de los derechos de las
personas involucradas.

Principio de irretroactividad.

El principio de irretroactividad es un concepto fundamental en el derecho,

incluyendo el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS). Este principio
establece que:

 Las leyes generalmente se aplican solo a eventos futuros, no a hechos

pasados.
 En el contexto del PAS, esto significa que solo se pueden sancionar
conductas que estaban tipificadas como infracciones en el momento en
que se cometieron.

Hay una excepción importante: si una nueva ley es más favorable para el
administrado (la persona sujeta al procedimiento), entonces sí se puede aplicar
retroactivamente. El principio de irretroactividad en el PAS busca garantizar la
seguridad jurídica, asegurando que las personas no sean sancionadas por
acciones que no eran consideradas infracciones cuando las realizaron. Sin
embargo, permite una excepción cuando los cambios en la ley benefician al
administrado, lo que refleja un enfoque orientado a la protección de los
derechos individuales.

Principio de presunción de inocencia y de licitud.

El principio de presunción de inocencia es fundamental en el derecho,

incluyendo el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS). Este principio
establece que una persona se considera inocente hasta que se demuestre lo
contrario. Se aplica no solo en el ámbito penal, sino en cualquier proceso que
pueda resultar en una sanción o limitación de derechos. En Ecuador, este
principio está consagrado en La Constitución de la República del Ecuador
(CRE), artículo 76, numeral 2, que establece que se presume la inocencia de
toda persona hasta que se declare su responsabilidad mediante resolución
firme o sentencia ejecutoriada.

Características importantes de este principio en el PAS:

 La Administración tiene la carga de probar la culpabilidad del

administrado.
 El administrado no tiene que probar su inocencia.
 La presunción de inocencia solo se desvanece con una resolución
administrativa firme.

En caso de duda, se debe elegir la solución más favorable al administrado.

Además, se ha desarrollado el concepto de "presunción de licitud", que amplía
la presunción de inocencia. Este concepto implica que se presume que el
administrado ha actuado conforme a sus deberes, y es la Administración quien
debe probar lo contrario, el principio de presunción de inocencia en el PAS es
una garantía fundamental que protege al administrado de sanciones arbitrarias
y coloca la carga de la prueba en la Administración.

Principio de culpabilidad.

El principio de culpabilidad en el Procedimiento Administrativo Sancionador

(PAS) tiene una naturaleza distinta a la del ámbito penal. Según una sentencia
del Tribunal Supremo Español, la culpabilidad en el PAS se entiende como el
reproche que se hace a alguien por no haber actuado de manera diferente.
Esta sentencia también establece que para imponer una sanción
administrativa, no es suficiente que la infracción esté tipificada, sino que
también debe existir culpabilidad en el infractor.

En otras palabras, para sancionar administrativamente, además de la relación

causal entre el infractor y el hecho, es necesario considerar la conducta del
infractor, ya sea dolosa o culposa, lo que configura una responsabilidad
subjetiva. Esto se aplica tanto en el derecho penal como en el administrativo,
rechazando la responsabilidad objetiva en ambos casos.
Principio de proporcionalidad.

El principio de proporcionalidad es fundamental en el ámbito administrativo,

pues asegura que las sanciones aplicadas sean acordes a la gravedad de la
infracción cometida. Este principio está reconocido en la Constitución de la
República del Ecuador (CRE), específicamente en el artículo 76, numeral 6,
donde se establece su aplicación en el área administrativa.

El Código Orgánico Administrativo (COA) también recoge este principio en su

artículo 16. Allí se enfatiza que las decisiones administrativas deben dirigirse
hacia un objetivo específico establecido por la ley, prohibiendo expresamente la
imposición de sanciones excesivas o abusivas. Sin embargo, es importante
señalar que el COA no detalla los criterios específicos para aplicar la
proporcionalidad. Esto contrasta con normativas anteriores como el Estatuto de
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), que sí
incluía estos criterios e incluso prohibía explícitamente las penas privativas de
libertad en el ámbito administrativo.

Principio de Non Bis In Idem.

La Constitución de la República del Ecuador (CRE) reconoce este principio en

su artículo 76, numeral 7, literal "I", donde se afirma explícitamente que nadie
puede ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia. En cuanto al
Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS), el Código Orgánico
Administrativo (COA) recoge este principio en su artículo 259, segundo inciso.
Allí se establece claramente que nadie puede recibir una sanción administrativa
dos veces por el mismo asunto.

Sin embargo, es importante señalar que el COA establece una condición para
que esta garantía sea efectiva. Para que se aplique el principio "non bis in
idem", debe haber una triple identidad: la causa, el objeto y el sujeto deben ser
los mismos. Esta condición asegura que la protección se aplique
correctamente, evitando que se use indebidamente para eludir
responsabilidades en situaciones que, aunque similares, no son idénticas.

APLICACIÓN DEL PAS EN EL COA.

El Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) se aplica según el ámbito
de aplicación del Código Orgánico Administrativo (COA), que se divide en dos
tipos: subjetivo y material. El ámbito subjetivo se refiere a las entidades que
deben seguir esta normativa. Según el artículo 43 del COA, esto incluye todos
los órganos y entidades del sector público, con excepción de las empresas
públicas, donde el COA se aplica solo en lo que no contradiga sus normas
especiales. Esto abarca toda la Administración Pública definida en el artículo
225 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE).

Para el COA y el PAS, "persona" incluye tanto a personas naturales

(nacionales o extranjeras) como a personas jurídicas (públicas o privadas), e
incluso a entidades sin personalidad jurídica, pero con derechos y obligaciones.
El ámbito material se refiere a las áreas y relaciones en las que se aplica el
COA y el PAS. Según el artículo 42 del COA, esto incluye:

 La relación jurídico-administrativa entre las personas y la Administración.

 Toda actividad jurídica de la Administración, incluyendo la actividad
sancionadora.
 Los procedimientos especiales para ejercer la potestad sancionadora.

Es importante notar que el PAS se aplica a las relaciones externas entre la

Administración y los administrados, no al ámbito disciplinario interno de los
servidores públicos. El COA excluye de su ámbito de aplicación material las
materias tributarias y de propiedad intelectual, donde las reglas del PAS y del
COA solo se aplican de manera supletoria.

CONCLUSIÓN.

Al culminar nuestro análisis sobre el Procedimiento Administrativo y el

Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS), es imperativo reconocer la
trascendental importancia que ambos mecanismos tienen en la configuración
de un Estado de Derecho moderno y en la salvaguarda de los derechos de los
ciudadanos frente a la Administración Pública.

El Procedimiento Administrativo, en su concepción más amplia, se erige como

un pilar fundamental en la relación entre el Estado y los administrados. Este
procedimiento no solo establece las pautas para la toma de decisiones
administrativas, sino que también se configura como un instrumento esencial
para garantizar la transparencia, la eficiencia y la legalidad en la actuación de
los órganos públicos. A través de este mecanismo, se materializa el derecho de
los ciudadanos a una buena administración, principio que ha ido ganando
relevancia en las últimas décadas y que se considera hoy en día como un
derecho fundamental en muchos ordenamientos jurídicos.

Por su parte, el Procedimiento Administrativo Sancionador, como una

especialización del procedimiento administrativo general, adquiere una
relevancia particular en el contexto del ius puniendi estatal. Su importancia
radica en su doble función: por un lado, permite a la Administración ejercer su
potestad sancionadora de manera eficaz, contribuyendo así al mantenimiento
del orden público y al cumplimiento de las normas administrativas; por otro
lado, actúa como un mecanismo de garantía para los administrados,
asegurando que la imposición de sanciones se realice con pleno respeto a los
principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad, entre otros.

Asimismo, es importante destacar la evolución que estos procedimientos han

experimentado en las últimas décadas. La creciente complejidad de las
relaciones sociales y económicas, así como el avance tecnológico, han
planteado nuevos desafíos y oportunidades en la aplicación de estos
procedimientos. La implementación de medios electrónicos en la tramitación
administrativa, por ejemplo, ha abierto nuevas vías para mejorar la eficiencia y
la accesibilidad de estos procedimientos, al tiempo que plantea nuevos retos en
términos de seguridad y protección de datos.

En conclusión, el Procedimiento Administrativo y el Procedimiento

Administrativo Sancionador se presentan como instrumentos fundamentales
para la realización del Estado de Derecho en el ámbito de la Administración
Pública. Su estudio, desarrollo y correcta aplicación son esenciales para todos
aquellos involucrados en la gestión pública, el derecho administrativo y la
defensa de los derechos ciudadanos. El continuo perfeccionamiento de estos
procedimientos, adaptándolos a las nuevas realidades sociales, tecnológicas y
jurídicas, es una tarea ineludible para garantizar una administración pública
eficiente, transparente y respetuosa de los derechos fundamentales. Solo así
podremos avanzar hacia una sociedad donde la relación entre el Estado y los
ciudadanos se base en los principios de legalidad, justicia y equidad.

PREGUNTAS

1.-¿Cuál es la principal diferencia entre el Procedimiento Administrativo general

y el Procedimiento Administrativo Sancionador?

a) El Procedimiento Administrativo general se aplica solo a empresas, mientras

que el Sancionador se aplica a individuos.

b) El Procedimiento Administrativo general busca la emisión de actos

administrativos, mientras que el Sancionador tiene como finalidad la imposición
de sanciones ante infracciones.

c) El Procedimiento Administrativo general es más rápido, mientras que el

Sancionador siempre requiere más tiempo.

2.-¿Cuál de los siguientes principios es especialmente relevante en el

Procedimiento Administrativo Sancionador?

a) Principio de celeridad

b) Principio de publicidad

c) Principio de non bis in idem (no ser sancionado dos veces por el mismo
hecho)

3.-¿Qué función cumple el Procedimiento Administrativo en relación con los

derechos de los ciudadanos?

a) Limita los derechos de los ciudadanos para favorecer la eficiencia

administrativa.

b) Sirve como mecanismo de garantía y protección de los derechos e intereses

legítimos de los administrados.

c) No tiene relación con los derechos de los ciudadanos, solo regula el

funcionamiento interno de la administración.