Suprema Corte de Justicia

Provincia de Buenos Aires

A-75276

A C U E R D O
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos
Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del
Acuerdo n° 3971, procede al dictado de la sentencia
definitiva en la causa A. 75.276, "Mancuso, Antonio c/
Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible OPDS
s/ amparo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de
ley", con arreglo al siguiente orden de votación (Ac.
2078): doctores Soria, Genoud, Kogan, Pettigiani.
A N T E C E D E N T E S
La Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo con asiento en la ciudad de San Martin
hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la
demandada y, en consecuencia, revocó la sentencia de
primera instancia que había hecho lugar a la acción de
amparo promovida. Impuso las costas de ambas instancias a
la parte actora vencida (v. fs. 96/116).
Contra dicho pronunciamiento la perdidosa
interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad (v.
fs. 141/151), que fue concedido por la Cámara
interviniente a fs. 154 y vta.
A fs. 158 se dictó la providencia de autos para
resolver, la que fue suspendida por resolución obrante a
fs. 159 en la que se ordenaron medidas para mejor
proveer, las que obran a fs. 160/176. Reanudados el
llamado (v. fs. 180), y encontrándose la causa en estado
de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió
plantear y votar la siguiente
C U E S T I Ó N

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¿Es fundado el recurso extraordinario de

inaplicabilidad de ley?
V O T A C I Ó N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Soria dijo:
I. El titular del Juzgado de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo n° 1 del Departamento
Judicial Mercedes hizo lugar a la acción de amparo
promovida y, en consecuencia, anuló la resolución 47/16
dictada por el Organismo Provincial para el Desarrollo
Sostenible (OPDS), en tanto declaró "ambientalmente apto"
el proyecto de la obra "Ruta Nacional n° 8 - Autopista
Pilar-Pergamino - Tramo II-B: Arroyo Giles (Km 104,37) -
Arroyo Gómez (Km 116,99)", ordenándole al ente que, con
carácter previo a la adopción de cualquier medida
vinculada a la ejecución del emprendimiento, lleve
adelante un procedimiento que garantice la efectiva
participación ciudadana y culmine, de corresponder, con
la declaración de impacto ambiental (conf. arts. 14 inc.
2, ley 13.928; 28, 41 y 43 Const. nac.; 15 y 28 Const.
prov.; 19, 20 y 21, ley 25.675; v. fs. 66/77).
II.1. Contra dicha sentencia se alzó la parte
demandada mediante recurso de apelación (v. fs. 79/81).
La Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo con asiento en San Martin hizo lugar al
recurso y, por mayoría de fundamentos concordantes,
revocó la sentencia de primera instancia ordenando el
levantamiento de todo impedimento que pudiera obstruir la
continuidad de la obra vial.

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II.2. Para resolver de ese modo, en primer

lugar, destacó que la presente acción se entabló por la
vía del amparo en los términos de la ley 13.928 (v. fs.
1/43), tal como se desprendía del formulario para ingreso
de datos de la Receptoría de Expedientes de Mercedes (v.
fs. 1). Ello, habiéndose efectuado una adjudicación por
prevención al juzgado de primera instancia en lo
contencioso administrativo interviniente, atento a que
éste ya había conocido en una causa relacionada al tramo
II-A de la misma obra sobre la Ruta n° 8.
Señaló que más allá del trámite que se le
pretendió imprimir a la causa -"amparo" en sentido lato-,
lo cierto era que, en sustancia, se trataba de un "amparo
ambiental" y, como tal, debía ser armonizado con las
disposiciones de la ley 11.723. Recordó así que en su
art. 34 esta ley prevé que "Cuando a consecuencia de
acciones del Estado se produzcan daños o pudiera
derivarse una situación de peligro al ambiente y/o los
recursos naturales ubicados en territorio provincial,
cualquier habitante de la Provincia podrá acudir ante la
dependencia que hubiere actuado u omitido actuar a fin de
solicitar se deje sin efecto el acto y/o activar los
mecanismos fiscalizadores pertinentes". Y de seguido, que
el art. 35 establece que "Cuando la decisión
administrativa definitiva resulte contraria a lo
peticionado el afectado, el defensor del pueblo y/o las
asociaciones que propendan a la protección del ambiente,
quedarán habilitados para acudir ante la justicia con
competencia en lo contencioso administrativo que
dictaminará sobre la legalidad de la acción u omisión

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cuestionada".
En tal sentido, apuntó que la parte actora no
había atravesado por la fase administrativa previa
establecida en el citado art. 34 y que tampoco el juez de
grado la intimó a que diese cumplimiento con los recaudos
consagrados en la ley 11.723, disponiendo sin más que se
siga con el trámite previsto por la ley 13.928.
Con todo, la totalidad de sus integrantes
coincidieron que no cabía aplicar rigurosamente la
circunstancia antes referida, dado que aquí no había
mediado -como sí en otro precedente que citaron- una
indicación por parte de esta Corte (en oportunidad de
resolver un conflicto de competencia) respecto al marco
normativo llamado a gobernar la controversia.
II.3. Luego, la Cámara puso de resalto que el
juez de primera instancia declaró la nulidad de la
resolución 47/16, no obstante haber reconocido que de los
elementos obrantes en la causa y las pruebas aportadas no
se vislumbraban los daños graves e irreparables que se le
ocasionarían al medio ambiente. En su opinión, era
axiomático que "(l)a sentencia en una causa ambiental lo
que tiene que tener por probado es el daño ambiental" (v.
fs. 112 vta.).
Consideró a continuación que la solución
adoptada por aquel juez rebasaba lo solicitado por la
actora, que simplemente requirió la "suspensión" de la
resolución 47/16 y no la "nulidad" de dicho acto,
violando así el principio de congruencia al fallar ultra
petita.

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II.4. Por otra parte, negó que se hubiese

privado al accionante de participar activamente en el
procedimiento para la emisión de la declaración de
impacto ambiental.
Aclaró que de los arts. 17 y 18 de la ley
11.723 no surgía que fuese obligatoria la convocatoria a
audiencia pública por parte del OPDS, y que el derecho a
participar se satisfacía sobre la base de las respuestas
que debían brindarse a las observaciones que presentasen
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,
interesadas en dar opinión sobre el impacto ambiental del
proyecto.
Indicó que del expediente administrativo n°
5100-31075/17, acompañado por la Fiscalía de Estado al
momento de contestar demanda, se advertía que ninguna
observación había sido presentada contra el informe de
impacto ambiental, que fuera finalmente aprobado por la
resolución 47/16.
Agregó que dicha resolución daba cuenta que, de
modo previo a su dictado, el Área de Grandes Obras había
manifestado la factibilidad de dar curso al proyecto
presentado y que, por su lado, la Dirección Provincial de
Evaluación de Impacto Ambiental había considerado que se
encontraban dadas las condiciones para efectuar una
declaración favorable.
De acuerdo a lo reseñado, sostuvo que el
requisito de participación ciudadana obligatoria, sea en
forma de consulta o audiencia pública en los términos
previstos por el art. 17 de la ley 11.723, se encontraba
satisfecho.

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Dijo que tampoco era posible soslayar el

interés público comprometido en la prosecución de la obra
vial, que amparaba también el derecho a la vida
(aludiendo a los accidentes de tránsito, muchos de ellos
fatales, ocurridos sobre la Ruta n° 8), todas cuestiones
que debieron ser debidamente ponderadas y equilibradas
por el juez de primera instancia.
Reparó en que el caso presentaba aristas que lo
diferenciaban de la situación fáctica de la causa A.
68.965, "Rodoni", resuelta por este Tribunal el
3-III-2010, por cuanto la alegada "falta de audiencia
pública" para el tramo en cuestión se encontraba suplida
por la efectiva participación ciudadana dado que,
justamente, fueron los "Vecinos Autoconvocados por la
Ruta 8" quienes venían reclamando el avance de la obra,
los trabajos de reparación y duplicación de calzada.
Puso de relieve que la divulgación para la
posible participación surgía de la posibilidad de
consultar electrónicamente la radicación del expediente
administrativo n° 2145-2145-9111/16 en la sección
"Evaluación De Impacto Ambiental - ley n° 11.723" de la
página web del OPDS
(www.opds.gba.gov.ar/EIA/EIA_mostrartodos_conbuscar) de
donde surgía la existencia y descripción técnica del
proyecto.
Para más, recordó que en la causa por el Tramo
II-A se tuvo presente que en el portal web de la Casa
Rosada (Presidencia de la Nación) se había anunciado el
avance de la obra con anterioridad a la fecha del dictado
de la resolución impugnada. A ello listó una serie de

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artículos periodísticos alusivos de los trabajos viales,

enfatizando la peligrosidad de la Ruta n° 8 en su estado
anterior y destacando el comienzo de los trabajos de
mejoramiento.
En la misma línea, puso énfasis en que la obra
respondía a medidas dispuestas y oportunamente publicadas
por el Poder Ejecutivo provincial, quien había hecho eco
de los siniestros ocurridos en las vías de circulación
terrestres bonaerenses comprometiendo la vida y la salud
de las personas; razón por la cual dictó los decretos
40/07 y 252/07 declarando la emergencia de la circulación
vial en las rutas, caminos, autopistas y semiautopistas
provinciales o nacionales en el territorio de la
Provincia de Buenos Aires.
Por todo lo expuesto, valoró que el juez de
grado inobservó los principios rectores en materia
constitucional, al haber omitido ponderar el interés
público comprometido en el sub lite -balanceando el
derecho reclamado por el actor con los derechos a la vida
y a la salud de quienes circulan por la Ruta n° 8-,
acreditar la real existencia de daño ambiental, y atender
al cúmulo de elementos que daban cuenta de que no se
había frustrado la participación ciudadana en el diseño y
concreción del proyecto.
III. Mediante recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley, el actor impugna la sentencia de
la Cámara y denuncia la errónea aplicación de los arts.
16 a 19 y 23 de la ley 11.723. También afirma que hubo
violación de la doctrina legal de esta Corte.
III.1. Sostiene que los arts. 16 a 19 de la ley

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11.723 establecen que todos los habitantes de la

Provincia deben tener oportunidad de tomar conocimiento
de la existencia de proyectos presentados para obtener la
declaración de impacto ambiental, a efectos de poder
realizar las observaciones que consideren pertinentes, o
bien asistir a las eventuales audiencias públicas que se
lleven a cabo a fin de exponer puntos de vista e
intercambiar opiniones útiles.
Aduce que el Tribunal de Alzada se equivoca al
interpretar que los informes confeccionados por la propia
demandada con posterioridad al dictado de la resolución
47/16, y que no fueron dados a conocer, puedan abastecer
el requisito de la debida audiencia colectiva. Alega que
la Cámara incurre también en error al basarse en la
publicación más reciente del OPDS y asumir que ella
estuvo en línea en todo momento.
Destaca que al interponer la demanda se
acompañaron las publicaciones de los proyectos
presentados para la evaluación de impacto ambiental en el
sitio web del OPDS, entre los cuales no se encontraba el
correspondiente al expediente n° 2145-9111/16 (tramo
II-B); que habría sido incorporado luego del dictado de
la sentencia de primera instancia.
Agrega que en esa nueva publicación la obra
figura "en evaluación", cuando en realidad ya se había
dictado la resolución 47/16 que habilitaba la ejecución
de la obra. Con ello -dice- estaría acreditado el
incumpliendo del deber del OPDS de velar por la normativa
ambiental, en su carácter de garante de lo dispuesto en
el art. 28 de la Constitución local. Valora, también, que

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una obra que comienza a realizarse sin la declaración de

impacto ambiental, debe ser clausurada por aplicación del
art. 23 de la ley 11.723.
III.2. En otro orden de ideas, se agravia de
que el a quo confirmó la resolución 47/16, por cuanto no
tuvo por acreditado en autos el daño ambiental.
Sostiene que demostrar el perjuicio que
produciría la obra es una tarea propia del procedimiento
administrativo de evaluación de impacto ambiental previo
y con participación ciudadana, algo que el OPDS omitió
observar antes de emitir la declaración de impacto
ambiental favorable, que debió contener la apreciación de
dicha incidencia. En tal sentido, argumenta que lo único
que necesitaba probarse para que la pretensión sea
exitosa era que la resolución 47/16 se dictó a espaldas
de la ciudadanía.
III.3. Por otra parte, se queja de que se
contraponga el cumplimiento de la normativa ambiental con
el derecho a la vida, cuando el cumplimiento de esta
junto con el respeto por los recursos naturales tiene
consecuencias positivas tanto para aquel derecho como
también para la seguridad vial.
Recuerda que el art. 19 de la ley 11.723
establece que la declaración de impacto ambiental deberá
tener por fundamento el dictamen de la autoridad
ambiental provincial o municipal, y en su caso, contener
las recomendaciones emanadas de la audiencia pública
convocada a tal efecto.
Destaca que, por su magnitud, el proyecto se
encuentra incluido entre aquellos que deben someterse

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obligatoriamente a una evaluación de impacto ambiental

sin que el OPDS pueda, por sí, decidir someterlo o no a
tal procedimiento (conf. Anexo II, punto I, inc. 9). Con
ello razona que no es admisible sostener que un
emprendimiento de tales proporciones demande una
evaluación de impacto ambiental pero no requiera la
convocatoria a una instancia pública para que los
habitantes puedan manifestarse acerca del plan a
instrumentar y sus proyecciones medioambientales, aun
cuando lo que surja de su seno no sea vinculante para la
administración (dado que, de todos modos, es su deber
justificar y dar razones de lo producido en la instancia
participativa, al expedir el acto aprobatorio).
III.4. Por último, sostiene que esta Corte es
pacífica al reconocer el derecho a la participación
ciudadana establecido por la ley 11.723, para lo cual
invoca la doctrina legal emergente de las causas "Rodoni"
y "Asociación civil en Defensa de la Vida". Alude también
a fallos de este Tribunal en los que se sostiene que la
interpretación de la ley debe realizarse en forma
sistemática y no aislada.
IV. Previo a resolver, se ordenó el libramiento
de oficios al OPDS, a la firma IECSA Ingeniería y
Construcción SA y a la Administración General de la
Dirección Nacional de Vialidad, a efectos de que informen
acerca del estado actual de las obras en el proyecto
"Ruta Nacional n° 8 -Autopista Pilar Pergamino- Tramo
II-B: Arroyo Giles (km 116.99)", su grado de avance y
etapas restantes que se prevé ejecutar.
De lo informado por Vialidad Nacional, surge

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que la obra presenta un avance del 42,53% conforme el

certificado n° 44 PROV. 11/2018 del mes de enero de 2019
(v. fs. 173).
En este contexto es que corresponde analizar el
recurso extraordinario interpuesto por la parte actora.
V. Ante todo cuadra señalar que, al margen de
su repetida mención a lo largo del proceso, lo que se
cuestiona respecto de la obra correspondiente al Tramo
II-B de la Ruta nacional n° 8 actualmente en ejecución,
es el desconocimiento del derecho a tomar intervención de
manera útil y efectiva en el procedimiento de decisión
del OPDS con fundamento en los preceptos de la ley 11.723
que se denuncian conculcados.
El reclamo luce acorde con los términos de la
legislación señalada, que reglamenta uno de los derechos
que emerge del art. 28 de la Constitución provincial en
orden a "solicitar y recibir adecuada información y a
participar en la defensa del ambiente...", especificando
así un enunciado que, según se observa, es susceptible de
muy variadas configuraciones dentro del respeto de su
núcleo esencial (CSJN Fallos: 339:1077). En tal sentido,
la instrumentación de audiencias públicas es uno de los
diferentes mecanismos hábiles para canalizar la
participación ciudadana en los procesos cooperativos para
la toma de decisiones en la materia (art. 18, ley
11.723), por más que este mismo marco normativo también
prevé otros resortes tendientes a hacer efectivo el
derecho a la participación, respecto de los cuales
difícilmente pueda predicarse que su empleo por parte del
OPDS sea potestativo.

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VI.1. Los textos relevantes de la ley 11.723,

cuya violación aquí se alega, establecen que: i] los
habitantes de la Provincia pueden pedir acceso a las
evaluaciones de impacto ambiental iniciadas a instancias
de las personas obligadas a tramitarlas (art. 16); ii] la
autoridad ambiental debe arbitrar los medios tendientes a
la publicación del listado de evaluaciones de impacto
ambiental pendientes de aprobación, así como del
contenido de las declaraciones de impacto ambiental (art.
17) y iii] previo a emitir estas declaraciones, la
autoridad ambiental debe recibir y responder -conforme
veto parcial del decreto 4371/95- todas las observaciones
fundadas que hayan sido presentadas por personas físicas
o jurídicas, públicas o privadas interesadas en dar
opinión sobre el impacto ambiental del proyecto (art.
18).
VI.2.a. La demandada arguye -y el a quo afirma-
que los referidos textos de la ley 11.723, diseñados para
asegurar la participación ciudadana en la evaluación de
los proyectos ambientales, han sido cumplidos en el sub
lite ya sea por: i] la radicación electrónica del
expediente administrativo n° 2145-2145-9111/16 que podía
ser consultada en el sitio web del OPDS; ii] la
existencia de múltiples artículos periodísticos
anunciando el inicio de la obra; iii] la fijación de
carteles emplazados a la vera de la Ruta nacional n° 8
alusivos a los trabajos a realizarse; iv] las distintas
publicaciones en sitios web oficiales anunciando el
proyecto; y v] el reclamo de una ONG que históricamente

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venía instando la conversión en autopista de ese corredor

vial.
Sin embargo, estas circunstancias no suplen los
deberes establecidos por la ley ambiental. Este Tribunal
ha dicho que el desarrollo que culmina con la declaración
de impacto ambiental supone el sometimiento a alguna
instancia formativa o participativa acorde con la índole
de la iniciativa en cuestión y por ello es que las
deficiencias instrumentales denunciadas respecto de este
tramo del procedimiento son susceptibles de viciar el
obrar de la Administración (doctr. causas A. 68.965,
"Rodoni", sent. de 3-III-2010 y A. 70.364, "Asociación
Civil en Defensa de la Calidad de Vida", sent. de
21-IX-2016).
VI.2.b.i. Aun cuando pudiera inferirse que el
OPDS ha dado relativo cumplimiento a aquello previsto en
el art. 17 de dicho ordenamiento (publicación del listado
de evaluaciones de impacto ambiental pendientes de
aprobación), lo cierto es que su actuación debe ser
descalificada por no haber anoticiado o convocado en
forma adecuada a los posibles interesados en opinar o
peticionar acerca del estudio de impacto ambiental sujeto
a aprobación.
VI.2.b.ii. Va de suyo que la referencia en la
norma a un período para "recepcionar y responder"
comentarios, propuestas y observaciones, con carácter
previo al dictado de la declaración de impacto ambiental
que pone fin a la instancia de evaluación (arts. 18 y 19,
ley 11.723), presupone la publicidad y el consecuente
anoticiamiento oportuno a la ciudadanía o al sector más

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interesado o particularmente afectado acerca de la

apertura del procedimiento en cuestión. Solo así cobra
sentido la instancia participativa, en tanto cauce apto
para reunir la mayor cantidad de opiniones con la
virtualidad de informar, influir y perfilar una decisión
administrativa capaz de sopesar todos los intereses en
juego.
Esas directivas se aplican con fuerza en campos
en los que la información es peculiarmente necesaria,
como ocurre en la materia aquí debatida que atañe tanto
al Estado como a quienes habitan su territorio (art. 28,
Const. prov.). El art. 41 de la Constitución nacional
impone a las autoridades públicas proveer "información
ambiental". Deber que involucra la tarea de recolectar y
procesar la información, que demanda proveer lo necesario
para hacer posible el control ciudadano sobre todas
aquellas situaciones real o potencialmente riesgosas o
lesivas para el ambiente. Deber que también lleva consigo
la adecuada difusión a la sociedad de la información
acumulada y actualizada de modo permanente y eficaz (v.
mi voto en causa A. 74.654, "Asociación Civil Aletheia
por la Vida", sent. de 29-V-2019 y sus citas).
VI.2.b.iii. El desarrollo de una etapa de
conocimiento y debate públicos constituye la piedra
angular sobre la cual reposa la generalidad de
ordenamientos sectoriales que tanto a nivel nacional como
provincial han contemplado sistemas de elaboración
participativa de normas (conf. arts. 124, dec. ley
7.647/70; 11, dec. PEN 1.474/94; 12 y 13, dec. PEN
1.172/03; 3, 4, 6 y 8, resol. SCBA 2327/16); a lo que

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cuadra agregar el cúmulo de disposiciones de semejante

tenor existentes -algunas desde ya hace más de setenta
años- en el derecho comparado, que en algunos aspectos
han servido de inspiración al nuestro (conf. 5 USC
§553(b), Administrative Procedure Act de los EE.UU.;
arts. 86.2, Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común y 83.2, Ley 39/15 de Procedimiento Administrativo
Común de España; art. II-4(2), Book II, ReNEUAL Model
Rules on EU Administrative Procedure para la Unión
Europea).
A tal punto todo esto es así, que el mismo
Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible,
tiempo luego de haberse promovido el presente juicio, ha
destinado una parte especial de su sitio web a la
"Participación Ciudadana"
(http://www.opds.gba.gov.ar/ParticipacionCiudadanaHome).
En la actualidad se anuncian allí los proyectos que se
encuentran "sometidos a consulta" en los términos de los
arts. 16 a 18 de la ley 11.723, poniendo a disposición
tanto la resolución que así lo declara como el material
pertinente (v.gr. el estudio de impacto ambiental
presentado por el interesado en el procedimiento).
VI.2.b.iv. En las condiciones reseñadas, queda
en evidencia que la resolución 47/16 del OPDS, al no
haber sido precedida de la instancia de participación
pública suficiente que prevé el art. 18 de la ley 11.723,
exhibe un claro vicio en el procedimiento (art. 103, dec.
ley 7.647/70).

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Es igualmente evidente entonces que el aludido

precepto de la ley ambiental fue aplicado de manera
errónea por el tribunal de alzada, al tenerlo por
satisfecho a partir de elementos que mal podrían importar
una efectiva comunicación a la ciudadanía acerca de la
existencia del proyecto sometido a evaluación de impacto
ambiental y de la posibilidad de formular observaciones.
VI.2.c. La conclusión anterior tiene lugar
independientemente de que el actor pudiese haber sabido
de la existencia de los trabajos sobre el corredor vial.
Esto así, en tanto la índole del interés invocado en el
caso apunta al resguardo de la más plena participación
pública durante el trámite de formación de la decisión
administrativa y a su enriquecimiento, a partir de la
consideración de los plurales aportes de diversos
interesados (personas, instituciones y organizaciones la
sociedad civil).
Como se ha afirmado, el respeto por el derecho
de incidencia colectiva a la debida participación
ciudadana previa a la decisión de asuntos
medioambientales, no se reduce a la observancia de una
mera formalidad. Se trata de custodiar y proteger un bien
jurídico relevante funcionalmente ligado a la protección
del ambiente. De suerte que su afectación o
desconocimiento lesiona el art. 41 de la Constitución
nacional y el art. 28 de su par provincial, que impone
como deber del Estado "garantizar el derecho a solicitar
y recibir adecuada información, y a participar en la
defensa del ambiente" (doctr. causas A. 68.965 y A.
70.364, cits.).

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Vale aclarar que demostrar la producción de un

daño ambiental concreto a reparar o recomponer no es una
condición de exigibilidad de la etapa participativa, ni,
por ende, determina la configuración del vicio del acto
dictado con prescindencia de semejante trámite esencial.
Ello así, máxime cuando en la materia en cuestión la
ponderación del peligro deba efectuarse a la luz de los
principios preventivo y precautorio (arts. 28, Const.
prov.; 41, Const. nac.; 4, ley 25.675; doctr. causas C.
89.298, "Boragina", sent. de 15-VII-2009; I. 71.446,
"Fundación Biosfera", resol. de 24-V-2011; C. 111.706,
"Delaunay", sent. de 8-VIII-2012; I. 72.760, "Asociación
para la Protección del Medio Ambiente y Educación
Ecológica 18 de Octubre", resol. de 28-X-2015; A. 72.844,
"Estivariz", sent. de 17-VI-2015; A. 70.082, "Longarini",
sent. de 29-III-2017; e.o.; CSJN Fallos: 332:663;
333:1849; 338:811; 339:142).
VII.1. Si bien lo dicho de ordinario conduciría
al acogimiento pleno del recurso, no puede prescindirse
de lo informado en estos autos a partir de la medida para
mejor proveer de fs. 159. Surge allí que al mes de enero
de 2019 el tramo II-B de la Ruta nacional n° 8 llevaba un
grado de avance total cercano al 50%, con 7 de sus 20
ítems completados en más del 90%, incluido el rubro de
mayor injerencia para la obra (v. fs. 173, R:3-I:72B
"Terraplenes - Terraplén de compactación especial con
material de yacimiento comercial S. A. Giles" Incid.:
11,72%).
Aun cuando la cuestión debatida no ha devenido
abstracta, indudablemente se está en presencia de una

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serie de hechos consumados (bien entendido que a

consecuencia de una actuación administrativa errónea)
que, para arribar a una solución factible, no pueden ser
ignorados.
VII.2. Ha de tenerse presente que, a diferencia
de otros casos que en el pasado ocuparon a esta Corte,
aquí no se está ante un supuesto en el cual el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental
requerido por la ley 11.723 haya sido omitido (arg. art.
23, ley 11.723; conf. causas A. 68.965 y A. 70.082,
cits.). En el sub judice, tanto el estudio como la
declaración de impacto ambiental se produjeron y, además,
fueron favorables a la construcción de la autovía. Lo que
no ocurrió, como ya se sabe, fue el llamado para
presentar comentarios durante un lapso determinado,
anterior al dictado del acto final. La posibilidad de una
etapa participativa quedó trunca.
Desde otra perspectiva, merece valorarse que
más allá de la omisión de procedimental acontecida (y a
excepción de lo brevemente deslizado respecto al tamaño
de los puentes; v. fs. 18, 145 vta. y 146 vta.) el actor
no ha profundizado sobre los daños medioambientales que
podría generar o agravar la ampliación de la Ruta
nacional n° 8 en el Tramo II-B. No obra prueba en el
expediente al respecto. Gravita también ese factor de
algún modo identificado por la Cámara, cuando afirma que
se está frente a un caso que exige sopesar entre los
bienes públicos asociados a la construcción de estas
infraestructuras y los derechos que realizan o favorecen
y los, muchas veces prioritarios, derechos ligados a la

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conservación del ambiente (conf. art. 28, Const. prov.).

Es justamente para tratar de conciliar esos bienes
jurídicos que se instituyen los procedimientos
participativos.
VIII.1. Sobre la base de todo ello y atendiendo
al sensible grado de avance de la obra proyectada sobre
la Ruta nacional n° 8 que tornaría ineficaz la
sustanciación de una etapa formal y escrita de consulta
pública en este estadio, la resolución 47/16 del OPDS, si
bien viciada parcialmente en una de sus formas
procedimentales, no ha de ser nulificada ex tunc.
El Tribunal no puede ignorar que a esta altura
la remediación que se pretende ha devenido materialmente
imposible de concretar en lo que a la infraestructura
terminada atañe; al menos, sin el elevado costo que
supondría la íntegra invalidación del fundamento
jurídico-ambiental del que se sirvió la construcción de
la autopista, con la consecuente regresión de los
trabajos ya completados y la eventual reconstrucción de
la traza. En cierta forma, como en otras ocasiones,
corresponde aquí disociar la pretensión que tiene por
objeto declarar la ilegitimidad del obrar administrativo
de la relativa al reconocimiento o restablecimiento pleno
del derecho vulnerado (conf. causa B. 58.169, "Kissner",
sent. de 7-V-2003). Podrá suceder que una prosperase
enteramente, mientras que la otra no, o solamente en
parte.
VIII.2. Así, dada la posibilidad de que la
cuestión examinada se propague a un eventual juicio de
cesación o recomposición de daño ambiental (cfr. art. 30,

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ley 25.675; 34 y 35, ley 11.723) y considerando que a la

fecha de esta sentencia pueden existir tramos de la obra
aún inconclusos, la resolución de la controversia exige
ordenarle al OPDS la celebración de una audiencia pública
en los términos del art. 18 in fine de la ley 11.723.
Ello, a los fines de informar a la comunidad interesada
acerca de las contingencias y los efectos ambientales de
la obra -de lo construido y lo remanente- y de las
medidas previstas y adoptadas para su prevención o
mitigación, como así también, de oír opiniones útiles que
permitan adecuar los ítems restantes del proyecto o,
incluso, los ya completados. Asimismo, en función del
resultado de la instancia participativa, la autoridad
ambiental deberá revisar el alcance de la declaración
oportunamente otorgada, especificando medidas ambientales
compensatorias de considerarlas necesarias.
Aquélla deberá convocarse en un plazo que no
podrá exceder de los treinta (30) días de quedar la
demandada notificada de la presente.
Teniendo en consideración que durante el
trámite de ejecución de esta sentencia existe la
posibilidad de que las restricciones con motivo del
aislamiento social, preventivo y obligatorio dispuesto
por el DNU 297/20 y el estado de emergencia declarado por
el decreto provincial 132/20 y sus sucesivas prórrogas
continúe vigente, a los fines de dar cumplimiento con la
manda judicial el OPDS deberá realizar la audiencia por
medios telemáticos, conservando un respaldo digital de
todo lo actuado para su posterior consulta por parte de
interesados y/o afectados a través de su sitio web.

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IX. Por todo lo expuesto, se hace parcialmente

lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley
interpuesto, se revoca la sentencia de la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con asiento
en San Martín y se condena a la demandada a poner en
práctica, dentro de los treinta días de notificada esta
sentencia, la instancia de participación ciudadana
omitida, con arreglo a lo establecido en el punto VIII.2
del presente voto (art. 289, CPCC).
Con el alcance señalado, voto por la
afirmativa.
Las costas de primera y segunda instancia se
readecuan, imponiéndoselas a la demandada vencida (arts.
68 y 274, CPCC.; 19, ley 13.928). Las de esta instancia
se imponen de igual modo (arts. 60 inc. 1, CCA y 68,
CPCC).
El señor Juez doctor Genoud, la señora jueza
doctora Kogan y el señor juez doctor Pettigiani, por los
mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron
la cuestión planteada también por la afirmativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la
siguiente
S E N T E N C I A
Por todo lo expuesto, se hace parcialmente
lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley
interpuesto, se revoca la sentencia de la Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con asiento
en San Martín y se condena a la demandada a poner en
práctica, dentro de los treinta días de notificada esta

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sentencia, la instancia de participación ciudadana

omitida, con arreglo a lo establecido en el punto VIII.2.
del voto del ponente (art. 289, CPCC).
Las costas de primera y segunda instancia se
readecuan, imponiéndoselas a la demandada vencida (arts.
68 y 274, CPCC.; 19, ley 13.928). Las de esta instancia
se imponen de igual modo (arts. 60 inc. 1, CCA; 68 y 289
in fine, CPCC).
Regístrese, notifíquese de oficio y por medios
electrónicos (conf. art. 1 acápite 3 "c", resol.
Presidencia SCBA 10/20) y devuélvase por la vía que
corresponda.
Suscripto y registrado por el Actuario
firmante, en la ciudad de La Plata, en la fecha indicada
en la constancia de la firma digital (Ac. SCBA 3971/20).

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REFERENCIAS:

Funcionario Firmante: 21/06/2020 16:49:50 - SORIA Daniel Fernando

Funcionario Firmante: 22/06/2020 11:20:48 - PETTIGIANI Eduardo Julio

Funcionario Firmante: 22/06/2020 14:11:55 - KOGAN Hilda

Funcionario Firmante: 24/06/2020 13:29:02 - GENOUD Luis Esteban

Funcionario Firmante: 24/06/2020 20:02:37 - MARTIARENA Juan Jose -

SECRETARIO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

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236200290003056563

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