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Créditos
Rogelio Ramírez de la O • Secretario de Hacienda y Crédito Público
Juan Pablo De Botton Falcón • Subsecretario de Egresos
Jaime Adrián Zambrano Mátar • Titular de la Unidad de Evaluación del Desempeño
Coordinación del Diplomado:
Lorena Caballero López

Responsables de contenidos:
Carlos Cruz González
Elio César Flores Carrera
Ana Patricia Cruz Espinosa

Diseño gráfico y audiovisual:

Alicia Isabel Gómez Reyes
Claudia Liliana Domínguez González

Staff de apoyo:
Julio César Alemán Sánchez

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Módulo 3.
Herramientas para la
consolidación del
PbR-SED en México

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 Índice

Lección 10. Enfoques transversales................................................................................................................ 5

10.1. Enfoques transversales ................................................................................................................................6

10.2. Incorporación de enfoques transversales en el diseño de políticas públicas ........ 16

Referencias....................................................................................................................................................................47

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 Lección 10. Enfoques transversales

La incorporación de enfoques transversales a la intervención gubernamental implica,

sobre todas las cosas, el reconocimiento de que las personas enfrentan los problemas
públicos de forma diferenciada dependiendo de ciertas características que los puede
situar en una situación de vulnerabilidad. Para evitar estas afectaciones, es necesario
que los Programas presupuestarios contemplen intervenciones diferenciadas de acuerdo
con las distintas situaciones de vulnerabilidad que las personas pueden experimentar.

En este tenor, esta lección tiene por objetivo que los participantes comprendan la
importancia de la incorporación de los enfoques transversales al diseño de los Programas
presupuestarios, toda vez que existe un compromiso de mejora continua para la
optimización de la gestión gubernamental que a su vez se traduzca en un incremento en
el valor público. Adicionalmente, busca proporcionarles a los participantes una
herramienta metodológica que facilite la incorporación de los enfoques transversales a
los Programas creados por medio de la Metodología de Marco Lógico.

Para lograr estos objetivos, se explica con mayor detalle qué son los enfoques
transversales y cómo se espera que estos impacten en las situaciones particulares de los
ciudadanos. También se enfatiza en la hechura de políticas públicas enfocadas en las
minorías y no en los promedios. Posteriormente, se aborda la identificación de 10
elementos de transversalidad que todo Programa presupuestario deberá tener.

Asimismo, se presenta un instrumento que servirá para identificar si un Programa

presupuestario tiene un enfoque transversal; y en caso de no contar con él, servirá
también para incorporar una orientación a cerrar brechas que proporcione una atención
diferenciada a la población objetivo dependiendo de los distintos contextos o situaciones
de vulnerabilidad que pudieran estar experimentando.

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10.1. Enfoques transversales

El PbR-SED genera y concentra información que da cuenta de la evolución de la realidad

de las problemáticas públicas del país, ya que, desde su origen, en la primera etapa de
planeación, recolecta evidencia que permite determinar adecuadamente cuál es el
problema público que se pretende atender, y una vez hecho esto, continuar con las
etapas de programación, la asignación de recursos requerida, así como el proceso de
seguimiento y evaluación adecuados dependiendo de la naturaleza del problema.

Considerando el artículo 1° constitucional que prohíbe cualquier tipo de discriminación

que anule o menoscabe los derechos y libertades de las personas, el diseño de política
pública deberá encaminarse a garantizar el desarrollo equitativo, incluyente, integral,
sustentable y sostenible del país, con perspectiva de interculturalidad y de género.

Adicionalmente, como se estudió en el Módulo I, la regulación

fundamental de la planeación en nuestro país, proviene del
artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), en el cual se establece que “El Estado
organizará un sistema de planeación democrática del
desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la
economía para la independencia y la democratización política,
social y cultural de la nación”. Asimismo, el artículo 134
constitucional señala que los recursos económicos de la Federación, las entidades
federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se
deberán administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

Considerando este marco jurídico, la política pública debe

estar enfocada en garantizar el desarrollo equitativo,
incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con
perspectiva de interculturalidad y de género. Es decir que,
que se respete a los pueblos originarios, sus usos y
costumbres, su derecho a la autodeterminación y a la
preservación de sus territorios. Asimismo, se propugna la

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igualdad sustantiva entre mujeres y hombres y se rechaza toda forma de discriminación
por características físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de
origen, preferencia política e ideológica, identidad de género, orientación sexual, con el
claro propósito de garantizar la igualdad efectiva y la inclusión de todos los grupos
sociales que han sido excluidos y discriminados históricamente y de manera reiterada.
Incorporar estos enfoques requerirá tener presentes principios básicos y vigilar su
cumplimiento y presencia durante todo el proceso de diseño de políticas públicas que
hemos abordado a lo largo del Diplomado.

Figura 10.1 Personas, derechos humanos y políticas publicas

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

La implementación de esta forma de pensar al diseño de políticas públicas requiere del

compromiso gubernamental para que el Estado se conduzca y diseñe políticas que
garanticen diez elementos mínimos de transversalidad, mismos que se presentan en la
Figura 10.2 y que a continuación se explican.

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 Figura 10.2 Elementos mínimos de transversalidad

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

1. Trato del Estado a las personas en lo individual y colectivo

Las políticas públicas, independientemente del sector al que pertenezcan, deberán

orientarse al cumplimiento de las obligaciones en el marco de los derechos humanos
frente a las personas titulares de derechos, y adicionalmente reconocer el derecho a la
participación social cumpliendo con los siguientes preceptos:

 Que estén alineadas a los instrumentos de derechos humanos en tanto que son
norma interna según el artículo 1º constitucional.
 Que no violenten los derechos humanos de manera directa o como efecto de las
políticas.
 Que promuevan activamente el cumplimiento de los derechos humanos de todas
las personas; y
 Que respeten el derecho colectivo de los pueblos indígena y comunidades étnicas
a definir sus prioridades de desarrollo.

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 En particular, en el caso de los Pueblos Indígenas y la
comunidad afromexicana, la orientación de las políticas
públicas deberá, además, observar su derecho a la
autodeterminación, la toma de decisiones de manera
participativa considerando sus sistemas organizativos y la
preservación de sus territorios.

2. Universalidad, igualdad y no discriminación

Las condiciones de desigualdad y discriminación son uno de los impedimentos

principales para que todas las personas puedan ejercer plenamente sus derechos. Esta
condición se agrava si forman parte de grupos sociales o poblaciones estereotipadas e
inferiorizadas socialmente, discriminadas y excluidas de manera reiterada.

Por lo anterior, el principio de universalidad demanda que

los derechos humanos sean reconocidos a toda persona, sin
ninguna objeción o condicionamiento social o dependiente
de las características personales como sexo, identidad de
género, edad, etnia, origen nacional, condición social,
discapacidad, estado de salud o cualquier otra condición, incluso de índole
socioeconómico, como el lugar de residencia o condición socioeconómica. Dicho
principio, está asociado con el principio de igualdad en tanto que la condición humana,
de persona, da iguales derechos independientemente de que se reconozcan
formalmente en la ley.

3. Protección prioritaria a quienes viven discriminación estructural

Si el punto anterior nos habla del reconocimiento de la igualdad entre

personas y del respeto de sus derechos humanos, este punto nos habla
sobre el compromiso de observar, respetar y reconocer a estas
poblaciones con un criterio de prioridad e implementar medidas
especiales de igualdad debidamente fundamentadas, en el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones de
gobierno. En este sentido, debe reflejarse en el establecimiento y desarrollo de políticas
públicas, que desmantelen la discriminación y la desigualdad estructural.

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De acuerdo con Solis (2017: 33 - 34), la desigualdad o discriminación estructural “supone
que en la sociedad existen ciertos grupos que han sido sistemática e históricamente
excluidos del goce y ejercicio de sus derechos” y que en general existen tres rasgos:

1. Se fundamenta en un orden social que es independiente de las voluntades

individuales.
2. Se constituye como un proceso de acumulación de desventajas, tanto a lo largo
del curso de la vida como entre generaciones.
3. Tiene consecuencias amplias en el plano social, pues afecta en el disfrute de
derechos fundamentales y reproduce la desigualdad social.

Las mujeres, los pueblos indígenas, la comunidad afromexicana, entre otros, son personas
sujetas a un reconocimiento y protección especial por parte del Estado precisamente por
la subordinación y exclusión reiterada que les ha mantenido en desventaja en el ejercicio
de sus derechos humanos. De esta forma, se podrá lograr que esas poblaciones vivan
realmente la igualdad sustantiva, ejerzan realmente sus derechos y libertades, y
accedan y gocen de oportunidades de desarrollo y bienestar.

4. Medidas para la igualdad

Consiste en establecer medidas especiales compensatorias, las cuales son necesarias

para lograr que estas poblaciones y grupos sociales gocen de sus derechos y de los bienes
y servicios sociales, para con ello, lograr la universalidad que garantiza todos los derechos
para todas las personas. De acuerdo con el marco de derechos humanos, este trato
prioritario, preferencial y diferenciado, tiene la finalidad de revertir la situación de
exclusión y discriminación sistemática. Es legítimo porque reconoce la desigualdad
preexistente.

Por ejemplo, si el Estado proporciona apoyo a los estudiantes, es adecuado que el apoyo
sea mayor si determinada estudiante es madre joven o joven embarazada, ya que su
situación hace que los problemas los enfrente en una mayor magnitud. De la misma
forma, si el transporte público de determinada ciudad tiene reservados ciertos espacios

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para las mujeres, esta es una acción afirmativa de equidad de género, ya que en realidad
la medida busca proteger a la población vulnerable y evitar que sufra una agresión. Sin
embargo, se espera que, en el mediano o largo plazo, esta situación deje de ser un
problema y ya no sea necesario dividir los espacios públicos por género. Entonces, se debe
priorizar la atención a la población que actualmente sufre por su situación de
vulnerabilidad, que en este caso son las mujeres, sobre el ideal, que son los espacios
integrados en donde no se susciten actos en contra de las mujeres.

5. Igualdad de género

La igualdad de género no significa que hombres y mujeres deban ser tratados como
idénticos, sino que el acceso a oportunidades y el ejercicio de los derechos no dependan
de ello. La igualdad de género, de acuerdo con la fracción IV del artículo 5 de la Ley general
para la igualdad entre mujeres y hombres, es “la situación en la cual, mujeres y
hombres, acceden con las mismas posibilidades y oportunidades al uso, control y
beneficio de bienes y servicios y recursos de la sociedad, así como a la toma de
decisiones en todos los ámbitos de la vida social, económica, política, cultural y
familiar”.

En este sentido, la igualdad de género debe estar presente en los procesos de

planeación, programación y presupuestación y si es necesario, deberán considerarse los
cambios normativos y operativos necesarios y en especial las medidas especiales de
carácter temporal (conocidas como acciones afirmativas) para alcanzar la igualdad
sustantiva.

Las medidas especiales de carácter temporal tienen como objetivo reducir las
desigualdades con acciones compensatorias que permitan a las mujeres, de acuerdo a
sus diferentes etapas de la vida, acceder a los bienes y servicios sociales y participar en
condiciones favorables en la toma de decisiones y puestos de responsabilidad. En la
siguiente figura se presentan las principales características de la perspectiva de género.

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 Figura 10.3 Principales características de la perspectiva de género

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

6. Enfoque diferenciado, interculturalidad y pertinencia cultural

Un desarrollo incluyente define políticas públicas que parten de

reconocer las diferencias en su población. México es un país
cultural y étnicamente heterogéneo y pluricultural que, para
superar su desigualdad, necesita reconocerse en su diversidad.

El reconocimiento de la diferencia, sin que esta se plasme en

desigualdad, es, además, una reivindicación de los grupos
vulnerables. La igualdad sustantiva y la inclusión sin discriminación deben darse con
respeto a la diversidad y a las diferencias.

7. Accesibilidad, adaptabilidad, calidad y aceptabilidad de los derechos

Para que los derechos de las personas sean respetados y garantizados, es indispensable
que se consideren cuatro elementos, mismos que se presentan a continuación.

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 Figura 10.4 Elementos básicos de los derechos de las personas

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Para garantizar estos elementos básicos de los derechos de las personas, es indispensable
que exista una comunicación fluida entre el gobierno y la ciudadanía, porque tal como se
pudo observar en la Figura 10.4, también es necesario que los sujetos de derechos estén
de acuerdo con ellos. Este ejemplo es muy evidente para el caso de los pueblos
originarios, quienes tienen un mayor arraigo a su cultura y que algunos derechos
pudieran contravenir sus usos y costumbres.

8. Información desagregada para las distintas etapas del ciclo de políticas

Recopilar, procesar, sistematizar, publicar y analizar datos desagregados sobre la

población es una condición indispensable para realizar políticas públicas
antidiscriminatorias y universales, por lo que se requiere del Estado mexicano, es la
existencia de mecanismos transparentes y confiables para producir tal información. La
desagregación debe dar cuenta de las condiciones sociodemográficas e identitarias para
analizar el déficit de derechos humanos: por ser mujeres, en función del género, la edad,
la pertenencia a algún pueblo indígena (incluida el habla de lengua indígena) o
comunidad afromexicana, por población rural o urbana, por nacionalidad, tipo y grado de
la discapacidad, estatus migratorio, orientación sexual e identidad de género, religión y
cualesquiera que resulten pertinentes y apropiados en términos de derechos humanos y

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la especificidad de las políticas públicas para lograr igualdad en derechos, oportunidades
y resultados.

Los sistemas de registro de información obligatorios deben actualizarse y deberán

considerar las perspectivas de género e intercultural, así como la construcción de
indicadores sobre inclusión, igualdad y no discriminación, con el objeto de hacer
análisis diferenciados, considerando en todo momento, no atentar contra los derechos
humanos y los derechos colectivos, y medir el cumplimiento de metas específicas de las
políticas en relación con las poblaciones y grupos sociales e identificar obstáculos y
barreras a los que se enfrentan.

9. Lenguaje accesible, sencillo e incluyente

El lenguaje accesible y sencillo implica que cualquier persona, sin importar su

procedencia o formación académica, tenga la oportunidad de conocer la forma como
el Estado está trabajando para garantizar sus derechos. El lenguaje incluyente implica,
por un lado, eliminar el lenguaje que invisibiliza, subordina o estigmatiza a las personas
directa o indirectamente. Por otro lado, debe de referirse a las personas destinatarias de
los programas de manera explícita, apropiada y visibilizando su diversidad, pues su uso y
reproducción tiene un impacto positivo en términos del cambio cultural democrático e
igualitario.

Por ejemplo, si se está realizando una campaña de prevención contra la obesidad y otras
enfermedades metabólicas, se debe considerar primero que nada el que la información
se exprese con un lenguaje ciudadano, haciendo uso del menor número de
tecnicismos; y en caso que su uso sea inevitable, explicarlos de una manera sencilla y
cercana a la ciudadanía. Como complemento de estas características, también se debe
considerar el factor de inclusión omitiendo términos peyorativos hacia las minorías o
normalizando ciertas situaciones de discriminación o invisibilización. Concretamente en
el ejemplo de la campaña para la prevención de la obesidad, una falla de inclusión sería
crear un spot televisivo en el que se hiciera burla de la condición de obesidad de una
persona. La forma adecuada de hacer este spot sería tratando con respeto a la persona
obesa al mismo tiempo que se le invita a cambiar de hábitos alimenticios.

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Adicionalmente, es importante que la campaña sea inclusiva presentando la información
de diferentes formas para llegar a diferentes públicos. Esto puede ser que los spots
tengan subtítulos o traducción en lengua de señas, que se cuente con folletos en lenguaje
Braille o en versiones en las lenguas de los pueblos originarios. De esta forma se estará
garantizando que el lenguaje es accesible, sencillo e incluyente.

10. Sensibilidad al curso de vida

El reconocimiento del flujo de las trayectorias de vida permite una mejor comprensión
de los procesos que configuran el bienestar de las personas, incentivando su análisis
secuencial y privilegiando un enfoque que integra, con el mismo interés, el recorrido de
las vidas individuales, los espacios institucionales disponibles y las condiciones
estructurales que enmarcan la participación de las personas como miembros de una
sociedad. Mediante este enfoque, se hace posible identificar ventanas de oportunidad
para sentar bases estratégicas para el desarrollo de las personas a lo largo de su curso
vital.

La implementación de este decálogo de la transversalidad en el diseño de las políticas

públicas y Programas presupuestarios es un paso indispensable para que la
intervención gubernamental esté orientada a dejar de hacer política pública para los
promedios y enfocarse en las minorías, que generalmente son las que requieren de una
serie de acciones afirmativas para hacer valer sus derechos.

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10.2. Incorporación de enfoques transversales en el diseño de
políticas públicas

Como se estudió a lo largo del Módulo II y en la primera Lección del presente Módulo,
todos los Programas presupuestarios a través de los cuales se ejerce en gasto público
en México se deben crear por medio de la implementación de la Metodología de Marco
Lógico para obtener como producto un Instrumento de Seguimiento del Desempeño
(ISD) gracias al cual se podrá dar un seguimiento puntual tanto a los objetivos
particulares de cada Programa, como a los instrumentos de planeación superiores, como
puede ser el Plan Nacional de Desarrollo en el orden federal. Todo esto para garantizar
que el ejercicio del gasto público se realice con eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez con miras a satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Gracias al ejercicio de planeación que la elaboración del ISD representa, se podrán

obtener mejores resultados los cuales se traducen en la generación de valor público y el
incremento en el bienestar de la población. Para ello, es necesario disminuir las brechas
de pobreza que colocan a determinadas personas en una situación de vulnerabilidad. En
este caso se entiende como brecha de pobreza a “la distancia que existe entre la
disponibilidad monetaria de la unidad observada y las exigencias de la línea de pobreza”
(Dubois, 1999: 69). En otras palabras, mide la cantidad de ingreso que le falta a una
persona u hogar en situación de pobreza para dejar de ser considerado(a) como tal.

Por otro lado, la situación de vulnerabilidad se puede abordar desde un enfoque de

derechos humanos y desde un enfoque de desarrollo. En el primer caso, la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (CNDH) entiende como situación de vulnerabilidad a
aquella que padecen ciertos “…sectores de la sociedad que, debido a determinadas
condiciones o características, son más vulnerables a que sus derechos humanos sean
violados” (CNDH, 2022).

Desde el segundo enfoque, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en su artículo 5

fracción VI define a los grupos sociales en situación vulnerable como “aquellos núcleos de
población y personas que, por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan
situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida

16
y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar”
(LGDS, 2018: 3). Desde cualquiera de los dos enfoques, la situación de vulnerabilidad que
experimentan las personas tanto como individuos como grupos los convierten en una
población que debe ser atendida de forma prioritaria de tal forma que sus derechos sean
respetados y tengan las condiciones propicias para alcanzar mejores niveles de vida.

Entonces, el enfoque transversal, que es necesario aplicar en el diseño de Programas

presupuestarios, pone al centro de la actuación pública a los individuos, especialmente
a aquellos que no habían sido considerados en las dichas intervenciones
gubernamentales.

Si se recuerda lo revisado en el primer Módulo del Diplomado, los Programas

presupuestarios pueden ser sociales o no sociales de acuerdo con la clasificación del
CONEVAL. En el caso de los programas sociales, la aplicación de un enfoque transversal
resulta más natural, ya que, en su gran mayoría, el beneficiario directo de la intervención
pública son personas. En el caso de los Programas no sociales la aplicación del enfoque
transversal no resulta tan natural ya que los beneficiarios directos generalmente no son
personas. Sin embargo, esto no significa que la aplicación de un enfoque transversal sea
imposible para este tipo de Programas.

Un ejemplo de Programa no social al cual se le puede aplicar un enfoque transversal es

el de recaudación de impuestos por parte del SAT o incluso por parte de las tesorerías
estatales y municipales. El beneficiario directo de la intervención pública en el caso de la
recaudación de impuestos es la administración pública correspondiente. Como el
gobierno requiere recursos para su funcionamiento y para la implementación de
acciones de gobierno, tiene un Programa cuyo objetivo es que la ciudadanía contribuya
por medio de impuestos y que esta contribución se haga en tiempo y forma. Sin embargo,
la recaudación de impuestos tiene como beneficiario indirecto a la misma ciudadanía, ya
que los bienes y servicios públicos que se otorgan se financian con estos recursos.
Entonces, el enfoque transversal se debe aplicar pensando en esta población indirecta.
En la Figura 10.5 se presentan los distintos tipos de beneficiarios que pueden tener los
Programas sociales y no sociales.

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 Figura 10.5 Beneficiarios directos e indirectos de los Programas presupuestarios

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Entonces, sin importar si se trata de un Programa social o no social, los hacedores de

políticas siempre deben buscar que el fin último de cualquier intervención
gubernamental sea el incremento en el bienestar de la ciudadanía. Para lograrlo, en las
últimas Lecciones del Módulo II y la primera del Módulo III se presentaron dos formas para
realizar la incorporación de un enfoque transversal en los Programas: considerando los
conceptos de integralidad, intersectorialidad y transversalidad en la elaboración del
diagnóstico del problema, por un lado, y en la etapa del análisis del problema en la
implementación de la MML por otro.

Como se planteó al inicio de la Lección 7, todos los Programas presupuestarios deben

contar con una investigación en la cual se estudie el problema a resolver desde distintos
ángulos con el fin de contar con los elementos necesarios para diseñarlo con base en
evidencia. Durante la investigación se podrán encontrar con facilidad muchos de los
elementos que ayuden a caracterizar las brechas y situaciones de vulnerabilidad. Todo
esto con el fin de que el Programa no solo se centre en los promedios.

Producto del análisis del problema, se obtiene la identificación de la necesidad a

satisfacer o problema principal, la delimitación de la población objetivo afectada por

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el problema y la identificación de la magnitud del problema. Con respecto a esta última,
se espera que se encuentre diferenciada considerando las distintas situaciones de
vulnerabilidad que las personas o grupos pueden tener.

Por ejemplo, si se está llevando a cabo un

programa para atender la participación dispar
de las mujeres como emprendedoras, se tendrá
que considerar situaciones como su origen
étnico, tipo de localidad en la que radica e
incluso su edad, ya que la magnitud con la que
las mujeres viven este problema cambia
sustancialmente en cada uno de estos contextos. Más adelante, se estudiarán los
contextos mínimos que se deberán analizar para garantizar la transversalidad de los
Programas.

Entonces, es responsabilidad de los hacedores de política pública corroborar que el

diagnóstico del problema considere tanto a los promedios como a las brechas para
que el Programa tenga un enfoque transversal que permita la atención diferenciada
del problema dependiendo de las distintas variables que pueden incrementar la
magnitud del mismo en el contexto particular de cada individuo que se está considerado
como población objetivo.

Por ello, a continuación, se presenta un instrumento que servirá para identificar si un

Programa presupuestario tiene un enfoque transversal; y en caso de no contar con él,
servirá también para incorporar una orientación a cerrar brechas que proporcione una
atención diferenciada a la población objetivo dependiendo de los distintos contextos o
situaciones de vulnerabilidad que pudieran estar experimentando. En la Figura 10.6 se
presenta el esquema de la metodología de comprobación e incorporación de
enfoques transversales a Programas presupuestarios que a continuación se estudiará.

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Figura 10.6 Metodología de comprobación e incorporación de enfoques transversales

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Nota: La intención de la Figura es que se observe el proceso a seguir. Los Cuadros y Figuras que lo
conforman se presentarán más adelante de forma legible.

Para dar inicio a la aplicación de la metodología complementaria, es necesario contar con

una Matriz de Indicadores para Resultados que proceda de la implementación de la
Metodología de Marco Lógico. Es importante considerar que no se puede partir de una
MIR que no es resultado de la MML ya que precisamente los ajustes se hacen desde los
Árboles del Problema y Objetivos.

Tomando en cuenta esta MIR, se procede a completar la Matriz de Identificación de

Brechas y Rezagos que tiene como objetivo determinar si con base en contextos
definidos existe una condición de vulnerabilidad que el Programa deba considerar. En
caso que estas se detecten y se encuentre que no existe un Componente o Actividad en
la MIR que las atienda, se procede a revisar el Árbol del Problema para que, en caso que
sea necesario, incorporar una nueva causa directa. En este punto es importante recordar
que cada vez que se requiera hacer una modificación a la MIR es necesario regresar al
Árbol del Problema para evitar hacer cambios que afecten en la alineación de los
elementos que lo conforman. Y la incorporación de los enfoques transversales no es la
excepción.

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En la siguiente etapa se deberá completar esta matriz en la que se diseñan las soluciones
identificadas en el Árbol de Objetivos y se determina la incorporación de Actividades y/o
Componentes que atiendan a la población cuya vulnerabilidad se detectó.
Posteriormente, se procede a realizar los ajustes necesarios en el Árbol de Objetivos, en el
cual las condiciones de vulnerabilidad se convertirán en soluciones a los problemas
específicos de las personas. Finalmente, estos cambios se aplican a una nueva versión de
la MIR la cual tendrá incorporado los enfoques transversa-les necesarios para disminuir
brechas y rezagos.

1. Identificación de brechas y rezagos

La magnitud del problema especificada en el análisis del problema determinará en

buena medida el éxito o fracaso de la intervención pública ya que a partir de dicho
elemento se determinarán las características que permitirán atender adecuadamente la
problemática. Se busca que estos ejercicios de análisis estén orientados a identificar el
estado actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias de los
problemas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones
desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los
problemas como multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e
integrales.

Para lograr la identificación de brechas y rezagos debemos desagregar el problema e

identificar si este se presenta de distintas formas entre poblaciones y territorios. Esto lo
lograremos preguntándonos: ¿El problema afecta a todos por igual? En este proceso
será fundamental recurrir a la información disponible derivada del desempeño de los
programas públicos, con la finalidad de caracterizar de la manera más detallada posible
dicho problema, pues solamente así podremos atenderlo de manera efectiva.

Por esta razón, la primera parte de la Metodología de comprobación e incorporación de

enfoques transversales consiste en identificar los distintos contextos o situaciones que
las personas pueden experimentar que influyen de forma negativa en la magnitud con
la que impacta el problema o situación no deseada que se identificó en el planteamiento
del problema al momento de hacer la MIR. En la Figura 10.7 se presentan los contextos

21
mínimos que todos los Programas deberán considerar. Es importante considerar que
pueden presentarse contextos adicionales dependiendo de la naturaleza del Programa
presupuestario, por ejemplo, si las personas son refugiadas o solicitantes de asilo. Pero
para dar inicio a este análisis se puede partir de esta propuesta. También es importante
destacar que estos contextos o situaciones pueden ser convergentes y pueden tener una
importante interconexión e incluso relación de causalidad.

Figura 10.7 Contextos o situaciones que influyen de forma negativa en la magnitud

con la que una persona experimenta un problema

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Edad

Para el contexto de edad, generalmente las situaciones de vulnerabilidad se presentan

en los primeros y los últimos años de vida. Por ello frecuentemente se tienen que
considerar afectaciones hacia las niñas, niños y adolescentes, así como a los adultos
mayores. A este contexto también se le conoce como “Ciclo de vida”. En la Figura 10.8 se
ejemplifica la perspectiva de niñas, niños y adolescentes de acuerdo con el enfoque del
Sistema Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA).

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 Figura 10.8 Contexto de edad enfocado a niñas, niños y adolescentes

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Concretamente, para este grupo etario también es importante considerar el interés

superior de la niñez. Este es un principio de la Convención sobre los Derechos del Niño,
cuya aplicación busca la mayor satisfacción de todas y cada una de las necesidades de
niñas, niños y adolescentes. Su aplicación exige adoptar un enfoque basado en derechos
que permita garantizar el respeto y protección a su dignidad e integridad física,
psicológica, moral y espiritual. El interés superior debe ser la consideración primordial
en la toma de decisiones relativas a niñas, niños y adolescentes. Todos los órganos
jurisdiccionales, autoridades administrativas y órganos legislativos de los tres órdenes de
gobierno tienen la obligación de tomar en cuenta el interés superior como una
consideración primordial y promover, respetar, proteger y garantizar los derechos de las
personas menores de edad de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. El Comité ha señalado que el principio
del interés superior tiene un concepto triple (CNDH s/f):

1. Como derecho sustantivo. Al ser la consideración primordial, se deberá evaluar y

tener en cuenta al valorar distintos intereses, para tomar una decisión sobre una
cuestión debatida que afecte a una niña o niño, o a un grupo de ellas(os).
2. Como principio jurídico interpretativo. Cuando una disposición jurídica admita
más de una interpretación, se elegirá aquella que satisfaga el interés superior de la
niña, niño o adolescente.

23
 3. Como norma de procedimiento. Cuando se deba tomar una decisión que afecte
a una niña, niño, adolescente, o a un grupo de ellas(os), es necesario realizar una
estimación de las posibles repercusiones (positivas o negativas) sobre su vida y
explicar por qué se tomó esa decisión.

Como se puede observar en este triple concepto, las políticas públicas y Programas
presupuestarios tienen la obligación de considerar el interés superior de la niñez en la
toma de decisiones que a ellos les atañe, dando siempre prioridad a aquellas medidas
que satisfaga de mejor manera todas sus necesidades.

Origen étnico

Es una de las principales situaciones de vulnerabilidad que históricamente presenta un

importante grupo de personas en México. En términos poblacionales, el mayor grupo
étnico que experimenta esta situación de vulnerabilidad son los pueblos originarios, por
ejemplo, los nahuas, rarámuris, huicholes, mazahuas, otomíes, purépechas, mixtecos,
zapotecos y mayas, entre otros. Pero también es importante considerar a otras minorías
étnicas como son los pueblos afromexicanos o las personas que residen en México
procedentes de países centroamericanos. En la siguiente figura se presenta el enfoque
de interculturalidad como parte del contexto de origen étnico desde el punto de vista del
Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI).

Figura 10.9 Contexto de pueblos originarios enfocado a la interculturalidad

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

24
Orientación sexual e identidad de género

Los siguientes dos contextos son la orientación sexual y la identidad de género. En

algunas ocasiones ambos se pueden englobar en una sola categoría, pero en otras es
importante hacer la diferencia. En el caso de la orientación sexual se deben identificar las
situaciones de vulnerabilidad que la población perteneciente a la comunidad LGTB+1
experimenta, como puede ser discriminación escolar, laboral o social en general. También
se debe considerar atender situaciones específicas que esta comunidad demanda en
temas como el matrimonio, adopción de menores, acceso a seguridad social, entre otros.
A continuación, se presenta el enfoque de igualdad y no discriminación del Consejo
Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) en que se aborda entre otras
vulnerabilidades la discriminación en función de la orientación sexual.

Figura 10.10 Dimensión de igualdad y no discriminación

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Si bien la identidad de género está vinculada con la orientación sexual, en este contexto
se analizan generalmente las distintas limitaciones que experimentan las mujeres para

1
La comunidad LGTB+ hace referencia a las personas cuya orientación sexual es distinta a la
heterosexual pudiendo ser lesbiana (L), gay (G), transexual (T), bisexual (B) u otras como queer,
polisexual, pansexual, omnisexual, skoliosexual, asexual, intersexual, género fluido, bigénero,
trigénero, pangénero, andrógino, entre otros.

25
tener una vida libre de discriminación y violencia, y para contar con condiciones
equitativas que garanticen un desarrollo pleno. Por ejemplo, en este contexto se analizan
las situaciones de vulnerabilidad producto del embarazo, maternidad, acceso a salarios
menores en comparación con homónimos varones, entre otros. En la Figura 10.11 se
presenta la perspectiva de género como parte del contexto de identidad de género de
acuerdo con el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES).

Figura 10.11 Perspectiva de género

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Condición de discapacidad

Con respecto a las condiciones de discapacidad, se tienen que considerar las distintas
necesidades que las personas tienen por experimentar una deficiencia, limitación para
realizar actividades o restricción para participar en la sociedad. En este marco las
deficiencias son problemas que afectan a una estructura o función corporal; las
limitaciones de la actividad son dificultades para ejecutar acciones o tareas, y las
restricciones de la participación son problemas para participar en situaciones vitales. Por
consiguiente, la discapacidad es un fenómeno complejo que refleja una interacción entre
las características del organismo humano y las características de la sociedad en la que
vive (CNDH, 2018: 3).

26
De acuerdo con el INEGI (s/f, p. 9) las discapacidades se pueden clasificar en cuatro
grandes grupos y una clave especial, mismos que se presentan en la Figura 10.12.

Figura 10.12 Clasificación de los tipos de discapacidad

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED, con base en INEGI.

Localidad y región

Finalmente, la diferencia entre los contextos de localidad y región, es que el primero

hace referencia a si el ámbito en el que las personas habitan es urbano o rural, y la región
es una desagregación geográfica que hace referencia a la zona en la cual residen.
Entonces, la región podrá ser a nivel nacional o una desagregación geográfica menor, por
ejemplo, a nivel entidad federativa, municipio, ciudad, e incluso colonia. Lo que en estos
contextos se deberá identificar es si el problema afecta en mayor o medida en el contexto
rural, y si la pertenencia a determinada región agrava el problema. En la siguiente figura
se ilustran los diferentes contextos que pueden afectar a una persona.

27
 Figura 10.13 Contextos a considerar para aplicar enfoques transversales

ENFOQUES TRANSVERSALES ¿Es igual

para todos y en todas las regiones?

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED, con base en INEGI.

Es importante no olvidar que estos contextos no son mutuamente excluyentes, lo cual

implica que una sola persona puede tener una o más de estas características lo que
implicará que la magnitud de los problemas que enfrenta es mayor con respecto al
promedio de la población. Para los casos en los que una sola persona experimenta
distintas condiciones de vulnerabilidad es aún más apremiante la intervención del Estado
ya que generalmente esto resulta en una brecha o rezago que impide, que esa persona
en específico, se desarrolle plenamente y anula su capacidad de movilidad social.

Si bien estos son los contextos básicos que se tienen que considerar, siempre existe la
posibilidad de que los hacedores de políticas tengan ya identificados algunos que aplican
de forma particular en su Programa. Por ejemplo, en un Programa para atender los
asentamientos urbanos irregulares, una situación de vulnerabilidad que se debe
considerar es la condición de migración de las personas, ya que, aunque todos los ahí
establecidos se encuentran residiendo de forma irregular y en condiciones de
marginalidad, el tratamiento que se le dará a las personas con nacionalidad mexicana
será distinto al que se le da a los inmigrantes ilegales, ya que para ellos es necesario llevar
a cabo acciones diferenciadas por ser mayor su condición de vulnerabilidad.

Para poder determinar si el Programa en cuestión debe atender una brecha o rezago, nos
debemos preguntar si nuestra política pública contempla a todos los grupos
poblacionales y territorios, y si enfrentan igual el problema. Debemos pensar los
problemas públicos como sistemas y no como relaciones lineales independientes, lo cual

28
en otras palabras es la integralidad. Por ende, es necesario reconocer la diversidad en el
diseño de políticas públicas.

Los contextos básicos en los que frecuentemente se presentan las situaciones de

vulnerabilidad se analizarán en la Matriz de Identificación de Brechas y Rezagos (MIBR).
Para hacer el análisis es importante contar con la información cuantitativa y
cualitativa que se obtuvo durante la etapa de análisis del problema. En caso de no
contar con ella, será necesario realizar una investigación complementaria que
proporcione los suficientes elementos para poder identificar estas situaciones de
vulnerabilidad.

Para comprender mejor esta primera etapa de la metodología, se retomará el caso de

deserción escolar en el nivel medio superior en el estado de Chiapas que se estudió en las
Lecciones 7, 8 y 9. En este caso se tenía el siguiente propósito: Los y las jóvenes de nivel
medio superior del Estado continúan con sus estudios. Asimismo, el propósito del
Programa, se construyó a partir de la identificación de un problema original definido
como: Los y las jóvenes de nivel medio superior del estado de Chiapas abandonan sus
estudios.

Considerando la información que se tiene del análisis del problema y aquella generada
en el proceso deliberativo por medio del cual se realizó la Metodología de Marco Lógico,
se procederá a realizar la MIBR con el fin de analizar la existencia y atención de
contextos de vulnerabilidad. Esta información se presenta en la siguiente tabla.

Producto de este análisis se pueden obtener tres tipos de resultados. El primero de ellos
es que el contexto de vulnerabilidad no se identificó en el diagnóstico o resultó no afectar
la magnitud del problema, motivo por el cual no se requerirá atención diferenciada. En
este caso se encuentran las niñas, niños y adolescentes; las personas de la tercera; y las
personas que radican en las zonas menos favorecidas del estado.

El segundo tipo de resultado son aquellos contextos de vulnerabilidad que sí

incrementan la magnitud como se experimenta el problema identificado, pero que en
alguno de los niveles de la MIR ya se está atendiendo. En el caso de esta MIR, corresponde
a las mujeres, las cuales ya son atendidas por el Programa.

29
 Tabla 10.1 Ejemplo de Matriz de Identificación de Brechas y Rezagos

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

El tercer tipo de resultados son aquellos en los que se identificó que el contexto de
vulnerabilidad incrementa la magnitud del problema, pero con ninguno de los
Componentes o Actividades se plantea una atención diferenciada. Este es el caso de las

30
 personas pertenecientes a los pueblos originarios, las personas que pertenecen a la
comunidad LGBTIQ+, las madres jóvenes o jóvenes embarazadas, las personas con algún
tipo de discapacidad y las personas que habitan en el ámbito rural. Entonces, para todos
estos contextos continuaremos con la metodología.

2. Revisión al Árbol del Problema

Una vez identificadas las condiciones de vulnerabilidad que son causantes de brechas y
rezagos, es necesario diseñar la atención diferenciada que se le dará a cada uno de ellos.
Para esto, será necesario regresar al Árbol del Problema toda vez que se buscará hacer
modificaciones en la MIR, para evitar hacer cambios que afecten la lógica vertical de la
misma.

Ahora bien, en el análisis de las condiciones de vulnerabilidad se pueden dar casos en los

Figura 10.14 Árbol del Problema del caso de deserción escolar

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

que con agregar una nueva acción se solventan las afectaciones en la población. Este tipo
de cambios se podrán aplicar directamente en el Árbol de Objetivos ya que esta acción

31
será equiparable a la etapa de identificación de acciones, tal como se describe en el tema
5 de la Lección 7. Esto también puede suceder con los Componentes, pero para éstos será
necesario verificar la lógica vertical desde el Árbol del Problema.

Continuando con el ejemplo de deserción escolar en el nivel medio superior en el estado

de Chiapas, en la siguiente figura se presenta la última versión que se generó del Árbol
del Problema para recordar la forma como inicialmente se planteó tanto el problema
central, como sus causas y efectos. Acto seguido, se procede a analizar las problemáticas
reconocidas de acuerdo con la información procedente del diagnóstico, todo esto para
identificar los factores que causan las brechas y rezagos relacionadas con el Programa.

Identificación del contexto de la deserción escolar en el estado de Chiapas

Para efectos de ejemplificar el caso, vamos a retomar datos de 2020. La eficiencia terminal
en nivel medio superior en 2020 es de 66.6%, según datos del Sistema Nacional de
Indicadores Educativos (SNIE, s/f). En México, alrededor de 30% de los jóvenes entre
quince y diecisiete años está fuera de la escuela; de cada diez estudiantes que ingresan
el nivel medio superior, solo siete la terminan en el tiempo reglamentario, en tanto que la
extraedad y la reprobación afectan a una proporción significativa, además de que el
rezago de quienes rebasan los diecisiete años es considerable. Asimismo, los aprendizajes
siguen siendo insuficientes para una amplia proporción de alumnos, lo que refleja las
dificultades que los jóvenes enfrentarán en su desarrollo futuro como ciudadanos (INEE,
2017: 8).

Identificación de las causas de las brechas y rezagos

Después de la identificación del contexto de la deserción escolar, se analiza la información

relacionada a la causa y una vez que se cuenta con información relevante se procederá a
vincularla con los contextos que sugieren puede existir una brecha o un rezago, como se
hace a continuación:

Causa 1: Bajos ingresos familiares

 El número de personas en situación de pobreza en México es de 55.7 millones en

2020 (INEGI, 2021).
 El número de personas en situación de pobreza en Chiapas es de 4.2 millones en
2020 (INEGI, 2021).

32
  El 35.28% de la población de 15 años y más con educación básica incompleta
CONEVAL, 2019).
 El 69.5% (8.4 millones de personas) de población indígena vive en condiciones de
pobreza frente al 39% (44.1 millones de personas) de población no indígena.
 El 79.1% (8.7 millones de personas) de la población indígena percibe un ingreso por
debajo de la línea de pobreza frente al 46.3%(52.4 millones de personas) de
población no indígena.
 El 31.1% (3.7 millones de personas) de la población indígena con rezago educativo
frente a 15.4% (17.4 millones de personas) de población no indígena.
 El porcentaje de la población en situación de pobreza en zonas rurales pasó de
62.5% a 55.3% entre 2008 y 2018. En el caso de la población en situación de pobreza
en zonas urbanas, el porcentaje pasó de 38.9% a 37.6% entre 2008 y 2018.
 Del total de la población en situación de pobreza el 42.4% son mujeres 2018.
 En relación con los grupos de edad, el porcentaje de población en situación de
pobreza entre los menores de 18 años pasó de 53.3% a 49.6%; entre los adolescentes
y jóvenes de 12 a 29 años el porcentaje de pobreza pasó de 43.0% a 42.4% entre
2008 y 2018.
 El 33.9% del ingreso en los hogares en situación de pobreza le corresponde a las
mujeres y el 66.1% a los hombres.
Tabla 10.2 Resumen de identificación de brechas por bajos ingresos familiares

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED, con base en INEGI (2020).

33
Causa 2. Altos niveles de embarazo adolescente

 México ocupa el primer lugar, entre los países de la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con una tasa de fecundidad de
42.96 nacimientos por cada mil adolescentes de 15 a 19 años de edad, lo cual
corresponde a la etapa de educación media superior (INEGI, 2020).
 En México, el embarazo es una de las razones por las que 9 de cada 10 adolescentes
han abandonado la escuela; ello no sólo afecta su proyecto de vida y la oportunidad
de desarrollarse, sino también la de sus hijos (UNICEF s/f.a).
 En educación media superior, casi 3 de cada 10 adolescentes de entre 15 y 17 años
se encontraban fuera de la escuela (UNICEF s/f.b).
 En México, el 23% de las y los adolescentes inician su vida sexual entre los 12 y los 19
años. De éstos, 15% de los hombres y 33% de las mujeres no utilizaron ningún
método anticonceptivo en su primera relación sexual.
 Anualmente se dan 340 mil nacimientos en mujeres menores de 19 años.
 97 de cada mil mujeres entre 15 y 19 años hablan una lengua indígena.
 El 7% de las mujeres entre 15 y 19 años que habla una lengua indígena se embaraza
en la niñez (10 entre los 9 y 14 años) o adolescencia (7 entre los 15 y 19 años).

Tabla 10.3 Resumen de identificación de brechas por altos niveles de

embarazo adolescente

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED, con base en INEGI (2020)

34
Causa 3. Desvinculación entre el sector empresarial y educativo

 En México las personas más pobres están empleadas en trabajos inestables y peor
remunerados.
 Casi seis de cada diez personas ocupadas (54.77%) se desempeñan en empleos
informales, según los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
(ENOE) para el cuarto trimestre de 2023.
 Se estima que a finales de 2022 en México habían más de 3.7 millones de niños,
niñas y adolescentes trabajando.
 19% de desocupación con nivel de instrucción medio superior, 38% de
desocupación con un nivel de instrucción de secundaria.
 Tasa de informalidad laboral de 54.77%: para estados como Chiapas y Guerrero es
superior al 70% y en el caso de Oaxaca superior al 80%.

Tabla 10.4 Resumen de identificación de brechas por desvinculación entre el

sector empresarial y educativo

3.7 millones de niños, Tasa de informalidad laboral

niñas y adolescentes de 54.77: para estados
trabajando, de los cuales como Chiapas y Guerrero es
casi la mitad no percibía superior al 70% y en el caso
ingresos. de Oaxaca superior al 80%.

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED, con base en INEGI (2018)

35
Es a partir de este análisis que incorporaremos el trabajo de identificación de brechas
y rezagos que elaboramos en el punto anterior. El resultado de este ejercicio será un
ejercicio de análisis más completo y exhaustivo que brindará un panorama más general
e información útil que contribuya a cumplir y robustecer nuestros tres conceptos
fundamentales de integralidad, intersectorialidad y transversalidad. Es importante
considerar que en la selección de alternativas se descartó la Causa 3 por lo que siguiendo
la MML en el análisis de brechas y rezagos no se considerará esta información.

3. Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos

La Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos (MABR) se genera con el fin de sistematizar

el análisis de las distintas condiciones de vulnerabilidad identificadas en las etapas
anteriores. La MABR tiene dos objetivos, el primero de ellos es plantear una posible
solución al problema con base en las capacidades del Programa y, en segundo lugar,
busca ubicar el nivel de la MIR en la que se puede incorporar la solución. Para el caso
del Programa de deserción escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas, se
procederá a describir el análisis realizado para después presentar el resumen del mismo
en la MABR.

Para los pueblos originarios se presentan sobre todo dos problemas. El primero de ellos
es las distancias que tienen que recorrer para poder asistir a la escuela, ya que sus
comunidades se encuentran alejadas de los centros de estudio de educación media
superior. Adicionalmente, los usos y costumbres de algunos de estos pueblos limitan el
acceso de las y los jóvenes a la educación media superior. Para resolver el primer
problema se puede hacer una ruta especial de transporte escolar que facilite la movilidad
de las y los estudiantes.

El segundo problema es más difícil de resolver ya que involucran tradiciones que son
difíciles de contrarrestar con un Programa público. Por esta razón, lo que se propone es
aumentar los incentivos para que estos jóvenes asistan a la escuela, proporcionándoles
un 10% adicional de la beca programada. Adicionalmente, como las mujeres indígenas
son las que se encuentran más limitadas, se les dará un 5% adicional con respecto a lo
que reciben los hombres de la misma etnia. En ambos casos, se identifica que la solución
se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener gastos escolares”, por lo

36
que no es necesario hasta este punto realizar modificaciones al Árbol del Problema. Este
cambio se especificará solamente en las Reglas de Operación del Programa (ROP).

Para la siguiente situación de vulnerabilidad, el Programa presupuestario puede incluir

dentro de la “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior” una Actividad
adicional a los talleres y campañas sobre educación sexual y planificación de vida,
también se sensibilice a la población de estudiantes sobre las distintas orientaciones
sexuales y sobre la importancia de ser inclusivos con las personas de la comunidad
LGTBIQ+ en la vida estudiantil del colegio. En este caso tampoco se requiere una
modificación en el Árbol del Problema.

Una importante omisión inicial del Programa fue el no incluir una atención diferenciada
para las mujeres que ya son madres o que están embarazadas. Es decir, el Programa
reconoce que el embarazo adolescente es una de las principales causas por las que las
jóvenes abandonan sus estudios, pero solo busca prevenirlo y no atenderlo cuando este
ya se dio. Por esta razón, es indispensable que se incentive de dos formas a que estas
jóvenes continúen con sus estudios. La primera de ellas, al igual que a la población
indígena, es darles un 10% adicional de beca para que tengan mayores incentivos para
continuar con sus estudios. La segunda es crear una vinculación con guarderías gratuitas
cercanas a los centros educativos para que las jóvenes puedan dejar a sus niños mientras
van a la escuela. Este segundo beneficio puede ser extensivo a los padres adolescentes
siempre y cuando en el acta de nacimiento del bebé aparezca que el joven es su padre.

En el caso del porcentaje adicional de beca se puede alinear a la causa directa “dificultad
para mantener gastos escolares” y en el caso de las guarderías para madres y padres
estudiantes se puede alinear a la causa directa “altos niveles de embarazo adolescente”.
Por ello, no es necesario hasta este punto realizar modificaciones al Árbol del Problema.

Previamente se estudió que existen cuatro tipos de discapacidades. Vale la pena

mencionar que, para las personas con discapacidades mentales, sensoriales y de
comunicación es necesario que el Estado les provea de una educación especializada de
acuerdo a sus necesidades, por ello no se encuentran dentro de la población objetivo del
Programa. Sin embargo, las personas con discapacidades motrices sí son parte de la

37
Educación media superior tradicional, por lo que se les tiene que dar una atención
diferenciada en este mismo Programa.

La principal dificultad que ellos tienen es para trasladarse a sus centros de estudios, por
lo que al igual que en el caso de los jóvenes indígenas, se pueden hacer rutas especiales
para que les sea más sencillo su desplazamiento. La diferencia con las personas indígenas,
es que en el caso de las personas con discapacidad será necesario que el transporte vaya
directamente a su domicilio, de lo contrario, no se atenderá el problema adecuadamente.
Considerando los costos de este tipo de transporte, no se les apoyará con un porcentaje
extra. Esta solución se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener gastos
escolares” ya que son los costos de transportación los que se identificó que más les afecta.

Finalmente, las personas que habitan en el ámbito rural y que no son indígenas, podrán
recibir el mismo beneficio del transporte escolar, solo que no recibirán el 10% adicional de
beca. Al igual que en el primer caso, la solución se puede alinear a la causa directa
“dificultad para mantener gastos escolares”, por lo que siendo este la última situación
de vulnerabilidad detectada, no fue necesario hacer ninguna modificación al Árbol del
Problema.

Considerando que se identificó la necesidad de prestar una serie de servicios

extraescolares para atender las situaciones de vulnerabilidad, se consideró que la solución
más sencilla para instrumentar estos cambios es agrupándolos en un solo Componente
que se llamará “Programa de servicios complementarios a la educación”. Entonces,
para lograr este programa se requerirán tres acciones: realizar convenios para crear rutas
especiales de transporte para personas indígenas, residentes en zonas rurales y con
discapacidad; vinculación con estancias infantiles gratuitas para madres y padres
estudiantes; y la entrega de platos de comida caliente, que es lo que originalmente se
tenía en el Árbol de Objetivos. En la tabla siguiente se presenta la información sintetizada
en la Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos.

38
 Tabla 10.5 Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

4. Ajustes en el Árbol de Objetivos

Una vez identificadas las soluciones, se procede a hacer los cambios en el Árbol de
Objetivos. En los casos en los que no fue necesaria hacer una modificación al Árbol del
Problema porque las soluciones encontradas se alineaban adecuadamente a las causas
directas, se podrán aplicar los cambios directamente en el Árbol de Objetivos después de
la selección de alternativas y la definición de actividades. En la siguiente figura se
presenta este Árbol de Objetivos del ejemplo de deserción escolar en el nivel medio
superior en el estado de Chiapas en el momento señalado en el párrafo anterior.

39
 Figura 10.15 Árbol de objetivos en el caso de deserción escolar

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Con base en este Árbol, se procede a incorporar las soluciones diferenciadas para atender
a las personas que experimentan situaciones de vulnerabilidad tal como se muestra en la
Figura 10.16.

Figura 10.16 Árbol de objetivos con enfoques transversales

incorporados

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

40
En esta nueva versión del Árbol de Objetivos se incluyen acciones específicas para
atender las distintas situaciones de vulnerabilidad identificadas que son causantes de
brechas y rezagos. En el caso de los recuadros marcados en naranja son acciones nuevas
que se incorporaron. En el caso de los textos marcados con ese mismo color son cambios
en la acción original, pero con el ajuste necesario para atender las situaciones de
vulnerabilidad identificadas. El último paso pendiente es la incorporación de estos
cambios en la MIR.

5. Incorporación de enfoques transversales en la MIR

El quinto y último paso de la Metodología consiste en incorporar las brechas y rezagos

identificados en las etapas anteriores a la Matriz de Indicadores para Resultados, la
cual será considerada como la versión final. Para el caso del Programa de deserción
escolar en el nivel medio superior en el estado de Chiapas. En la Figura 10.17 se presentan
los nuevos objetivos que se incorporarán en la MIR en la columna de Resumen Narrativo.

Figura 10.17 Matriz de Indicadores para Resultados con enfoques transversales

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

41
Una vez que se plantea el Resumen Narrativo respetando las reglas de sintaxis revisadas
en la lección 8 se procede a completar el resto de las columnas de la MIR siguiendo las
recomendaciones planteadas.

Relevancia de la incorporación de los enfoques transversales

Si bien la incorporación de los enfoques transversales implica que los diseñadores de las
políticas y programas públicos hagan un mayor esfuerzo tanto en el planteamiento como
en la implementación de las acciones a tomar, vale la pena ya que gracias a estas se
empoderarán a las personas cuyas condiciones de vulnerabilidad se han convertido en
brechas y rezagos que difícilmente se pueden superar sin la intervención del gobierno.
Sobre todo, es importante recordar que las distintas acciones diferenciadas que se
implementarán para atender estas brechas y rezagos no son mutuamente
excluyentes, sino que una a una se suman para mejorar de forma sustantiva la situación
de las personas que experimentan los distintos contextos de vulnerabilidad. Para
ejemplificarlo, en la Figura 10.18 se presenta el caso de una adolescente indígena, que vive
en el ámbito rural y que tiene una hija en edad preescolar.

Figura 10.18 Ejemplo de apoyos recibidos por el programa de deserción escolar

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

42
Con el Programa para la disminución de la deserción escolar en el nivel medio superior
del estado de Chiapas, la joven estará recibiendo beneficios por la atención a los
promedios que en sí es la beca escolar, el servicio de comedor escolar y las campañas
de salud sexual y reproductiva, pero también se beneficiará de la atención diferenciada
por los distintos contextos que ella enfrenta. En este caso recibiría un 15% adicional de
beca, el servicio de estancia infantil gratuita y transporte escolar para ella y para su hija.
De esta forma, los incentivos para que esta joven continúe con sus estudios son muchos,
gracias a lo cual aumentará sustantivamente la posibilidad de que concluya
exitosamente sus estudios de nivel medio superior.

Si bien el Programa se enfoca en reducir la deserción escolar y con ello el rezago

educativo, es importante resaltar que con esta intervención gubernamental se están
atendiendo otras carencias de la población del estado de Chiapas. Esta situación se dio
gracias a que se aplicaron adecuadamente los enfoques transversales con integralidad e
intersectorialidad. Si estos no se hubieran incorporado a la MIR, el Programa solo abonaría
a atender la carencia social de rezago educativo atribuido a la Secretaría de Educación
del Estado de Chiapas y no hubiese impactado en el acceso a la alimentación y acceso a
la seguridad social. En la Figura 10.19 se presentan las distintas causantes de la pobreza
en el estado de Chiapas y se destacan con rojo las que son atendidas por el Programa.

43
 Figura 10.19 Medición de la pobreza en el estado de Chiapas

| Fuente: CONEVAL (2021).

Cuando los enfoques transversales son adecuadamente incorporados en la etapa de

diseño del Programa, estos permearán a otras etapas del ciclo de políticas públicas tal
como se muestra en la Figura 10.20.

44
 Figura 10.20 Enfoques transversales en el ciclo de políticas públicas

| Fuente: Elaboración propia SHCP-UED.

Todo este trabajo que comienza desde el planteamiento del problema, que pasa por un
proceso deliberativo entre las partes involucradas en el que nunca se pierde de vista la
transversalidad, la intersectorialidad y la integralidad, rendirá frutos, pero en esta ocasión
no solo para los promedios sino también para las personas que por sus condiciones de
vulnerabilidad experimentan brechas y rezagos.

A manera de conclusión es importante destacar que la incorporación de brechas y

rezagos en los Programas presupuestarios se puede lograr gracias a la madurez que
actualmente el PbR-SED tiene en México. Los actuales diagnósticos que se están
realizando no están partiendo de cero sino de la experiencia obtenida después de 15 años
de dar seguimiento a los Programas por medio de los sistemas de indicadores creados y
de realizar evaluaciones de desempeño que determinan su pertinencia, objetividad e
incluso impacto. También destaca el esfuerzo en la internalización de la cultura de la

45
evaluación que han hecho los actores involucrados en el PbR-SED que serán abordados
más adelante.

En la siguiente lección se hará un cierre del Diplomado estudiando a mayor detalle la

forma como se sistematiza la información creada en el marco del PbR-SED y el uso que
se le da a la información para la transparencia y rendición de cuentas.

46
 Referencias

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personas con discapacidad. México: CNDH. Recuperado de:
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48
49