• OBSERVATORIO IBEROAMERICANO DEL

DESARROLLO LOCAL Y LA ECONOMÍA SOCIAL

Revista académica, editada y mantenida por el
Grupo EUMED.NET de la Universidad de Málaga.
ISSN: 1988-2483
Año 1 – Nro. 3 – Enero, febrero, marzo de 2008.
pp.

LAS ORGANIZACIONES DEL TERRITORIO.

CAMBIOS PARA FORTALECER EL DESARROLLO TERRITORIAL1

Por Pablo Costamagna ♣

Introducción

El avance de la globalización ha planteado un nuevo escenario en el que las sociedades

necesitan fortalecerse sin renunciar a su identidad. Por ello, los entornos locales deben
adquirir más y mayor relevancia como espacios en donde las distintas organizaciones y
agentes participen y se interrelacionen favoreciendo el desarrollo en sus distintas
dimensiones.

Aún cuando, este planteo no es tan novedoso, algunos creemos que en países como la
Argentina estamos en presencia de un incipiente proceso de construcción de
institucionalidad para el desarrollo territorial que, si bien débil, plantea un mejor marco
que el de la década del noventa. Aparecen, en los últimos años, un conjunto de
programas, proyectos y acciones que aportan insumos y calidad para las intervenciones
en políticas de desarrollo local.

Asimismo se observa cómo algunos territorios, en un contexto de altísima

heterogeneidad, buscan dar respuesta a necesidades y problemáticas accionando desde
lo local a través de la movilización de recursos propios. No son la mayoría ni mucho

1
En “Desarrollo Económico Territorial. Respuesta sistémica a los desafíos del empleo.” Alburquerque y Vergara,
compiladores. 2006
♣
Especialista en Desarrollo Local. Profesor en Universidades de Argentina y de otros países del Cono
Sur, investigador y consultor de CEPAL y otros organismos internacionales. Fue Secretario de la
Municipalidad de Rafaela en Argentina y actualmente dirige INTE (Innovación y Territorio) dedicada a la
sistematización de experiencias innovadoras de Desarrollo Territorial.

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menos pero aparecen regiones dando muestras de capacidad para identificar
problemáticas y oportunidades, articular entre actores, aunar esfuerzos, recursos y
construir una visión conjunta, integrada y concertada de políticas.

Como contrapartida, encontramos una mayoría de comunidades donde actores y

organizaciones trabajan en forma individual, aisladas, sin grandes construcciones de
alternativas de conjunto y con una baja relación con el medio que las rodea restando
oportunidades de mejorar la competitividad del territorio.

En este sentido, diversos autores que han estudiado esta nueva lógica del desarrollo
desde lo local, a través de los cluster, los distritos industriales y los sistemas territoriales
de innovación -F. Alburquerque (2000, 2006) M. Porter (1996); P. Bianchi (1997), L. Poma
(2000) y Staner Meyer desde la teoría de la competitividad sistémica (1996)- detectan
que, entre lo macro y lo micro, hay un conjunto de elementos que, si los actores locales
desarrollan las capacidades para aprovecharlos, contribuirían positivamente al
desarrollo. El nivel al que hacemos referencia es el meso económico, que junto al nivel
meta, sintetizan la mirada sistémica para trabajar la competitividad desde lo local.

Dicho nivel intermedio se potencia con la implementación de un proceso de descentralización

de responsabilidades hacia los gobiernos locales (sin transferencia de recursos ni formación y
con la lógica del ajuste de los noventa) así como también por las mayores exigencias que, de
abajo hacia arriba, son impulsadas por parte de los ciudadanos, las empresas y las
organizaciones de la localidad.

El territorio, entonces, se convierte en un factor clave para el desarrollo de la sociedad y

la competitividad. Su propia historia, valores, cultura, educación y estructura
institucional pueden ser activadores y accionar a favor del crecimiento o también
pueden demorarlo por no anticipar y enfrentar los cambios y las oportunidades.

En este esquema es vital el rol de los gobiernos locales, los mismos se ven obligados a asumir
más y mayores responsabilidades; temas como la salud, el medio ambiente, la educación, el
desarrollo económico y el empleo, comienzan a formar parte de la agenda local aún cuando
faltan cambios en términos de competencias jurisdiccionales del régimen federal, sistemas
tributarios, descoordinación entre niveles de gobierno y una cultura centralista que generan
serias restricciones para tomar decisiones con mayor autonomía. Costamagna, P (2006 ).

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La búsqueda para levantar estas barreras no impide el pensar cómo movilizar los
activos presentes en toda comunidad y reflexionar sobre las distintas estrategias y
políticas para la generación de innovación y conocimiento que cuestionen
definitivamente el paradigma fordista donde las dimensiones de competitividad
estaban basadas en salarios bajos y economías de escala.

Para esto el desarrollo endógeno debe, entre otras cosas, trabajar sobre:

• Formar los recursos humanos para la nueva gestión del territorio

• Lograr interacciones eficaces entre las esferas públicas y privadas. Liderazgos,
diálogos y consensos institucionales. Visión estratégica.
• Construir información y aprender a utilizarla.
• Trabajar sobre la producción y difusión de conocimientos.
• Generar el debate sobre la coordinación/descoordinación en el sistema federal y
las reformas necesarias.

En este punto encontramos que, junto al Estado. Las organizaciones de la sociedad civil
pasan a tener un rol importante. Así, Sergio Boisier (2005) lanza una llamada a
compartir responsabilidades con la sociedad política regional, en la conducción del
proceso de ingeniería de intervención territorial destinado a promover el real desarrollo
de la localidad. Es decir, Estado y Organizaciones actúan juntas en la construcción del
territorio.

Territorio, actores y relaciones en el marco de la estrategia de

desarrollo local.

Un territorio que busca su desarrollo debería, entre otras cosas, generar flujos positivos
de relaciones, adoptar la interacción como forma habitual de proceder y trabajar en el
fortalecimiento de la concertación, condición necesaria para la construcción de capital
social. Este intangible es uno de los valores que definitivamente diferencia la nueva
gestión del territorio y que no es habitualmente encontrado en nuestras sociedades.

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Para esta tarea de concertación, que es tan compleja como necesaria, es preciso que
aquellos responsables de conducir las comunidades puedan detectar un punto de
partida que posibilite emprender iniciativas consensuadas y que muestren a los agentes
locales los intereses comunes para arribar a un pacto implícito o explícito y trabajar en
una estrategia de desarrollo territorial.

Si bien no podemos hablar de modelos a imitar, sí resultan aplicables los aprendizajes

obtenidos a partir del análisis de cómo han actuado en Argentina algunos territorios
innovadores y otros no tanto. Surgen así algunas consideraciones para comenzar con el
diseño y la implementación de una política de fortalecimiento de la concertación de
actores:

• Necesidad de afianzar la confianza entre los diferentes actores locales y demostrar

un estilo de relaciones transparentes y coherentes con las expectativas existentes.
• Trabajar para que los diagnósticos sirvan para constituir un ámbito de debate local
y al mismo tiempo ser una posibilidad de comenzar un proceso de sensibilización
y establecer un enfoque coordinado de actuaciones.
• Intentar que los acuerdos pasen a la acción abordando problemas reales.
• Construir desde la idea de proceso y entender que el mismo es complejo y
multidisciplinario.
• Entender que la intervención no supone llevar adelante todas las acciones, que sí
requiere un plan a largo plazo, pero también focalizar y obtener resultados que
alimenten el proceso.

En este sentido, entonces, no se puede avanzar si los principales actores no comprenden

los “por qué” de la articulación y cooperación público privada ya que la misma
solidifica la construcción de visiones colectivas y cohesión social para cumplir objetivos
como:

• Compartir y hacer circular información. Crear áreas de aprendizaje.

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• Coordinar actividades, armar redes. Generar una sinergia para alcanzar resultados
que no se consiguen en forma individual
• Realizar acuerdos con decisiones concertadas y respetuosas de las identidades
locales.
• Favorecer la participación y la descentralización hacia el interno de los territorios
de la mano de la construcción de ciudadanía.
• Incorporar sectores que no participan habitualmente de las decisiones.

Además, en el estricto armado de la política pública, la cooperación público-privada:

• Favorece el entendimiento de la problemática a fin de dar respuesta a una nueva

relación oferta-demanda en el diseño de las políticas.
• Aporta con mecanismos de retroalimentación para la evaluación y rediseño de
políticas otorgando además mayor credibilidad a las acciones.
• Equilibra intereses públicos y privados, transparenta, quita capacidad de lobby de
los sectores más fuertes.
• Define prioridades a las que asignar recursos públicos que históricamente se
decidían solo desde ámbitos gubernamentales.
• Es una herramienta para la prevención de conflictos.

La institucionalidad local

Este enfoque otorga un lugar al estudio y al fortalecimiento de las organizaciones. Para

lo cual se desarrolló una metodología2 (entre tantas) que además de intentar aportar
lecturas de casos3 permite llevarla a cabo en forma conjunta con los actores locales,
incorporando un proceso de sensibilización sobre la cooperación pública-privada en el
lugar donde se ejecuta.

Durante los últimos siete años hemos observado a través de esta herramienta como
opera la institucionalidad local en algunas ciudades de Argentina. En los párrafos

2
La metodología fue desarrollada en la oficina Buenos Aires de CEPAL por Carlo Ferraro y Pablo Costamagna.
3
Tandil, Rafaela, Bragado, La Matanza, Mar del Plata, la Microregión en San Justo – San Javier (Santa Fe)

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siguientes se explicitan algunos elementos que nos permiten conocer y comprender
mejor el funcionamiento de entramados institucionales de apoyo, específicamente
referidas al sector productivo.

Es importante aclarar que no se pretende estar revelando axiomas insustituibles, sino

poniendo en la mesa insumos para el debate sobre un tema donde no hay verdades
absolutas y sí necesidad de contribuciones.

En el cuadro I se presenta una guía de elementos a tener en cuenta para el análisis del
entramado institucional de apoyo a la producción de un territorio.

Como punto de partida, planteamos la necesidad de realizar un análisis considerando

inicialmente la estructura del entramado: qué instituciones lo conforman, su historia y
sus hitos, su accionar, el período en que surgieron cada una de ellas, por qué surgieron
y ante qué necesidades e inquietudes. De esta manera, obtendremos una primera
aproximación de los por qué de su funcionamiento.

En este sentido, hay que reflexionar también, sobre las competencias actuales de las
organizaciones, las actividades que realizan, las demandas de sus “clientes”;
investigando además, los intereses que representan cada una de ellas.

Luego, hay un grupo de tópicos, que analizados en conjunto, nos permiten avanzar y
profundizar sobre las relaciones existentes en el sistema, estamos hablando en
particular, de investigar cómo articulan las instituciones, cómo cooperan, cómo
difunden información y conocimiento.

Estudiar la circulación de la información, es indagar si la misma llega a todos los

actores, si efectivamente el sistema escucha y aprende de ésta, analizando cómo son las
comunicaciones, a través de qué medios se realizan, si son formales y/o informales; qué
motivos las originan y cómo son evaluadas individualmente por los agentes
participantes.

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Luego se profundiza sobre el grado y tipo de cooperación del sistema, las acciones
conjuntas, la confianza existente y el compromiso con el objetivo de la ciudad (si es que
el territorio lo ha definido). También, las restricciones a la cooperación y las formas para
sortear estas barreras.

La metodología permite también identificar los liderazgos asentados en el territorio, la

trama de poderes, y los “juegos de influencia” en el funcionamiento general y en
aspectos específicos tales como la generación de iniciativas, la visión de futuro, la
capacidad de generar consensos y capacidad de negociación externa.

Todo este conjunto de información permite completar un primer mapa del

funcionamiento institucional más allá de la tradicional foto y detectar las fortalezas y
debilidades del sistema. Se obtiene así como producto, una base de información para
diseñar y ejecutar una gran cantidad de acciones tendientes al fortalecimiento del
entramado institucional, la concertación y la generación de conocimientos colectivos
para el desarrollo.

Se avanza hacia una mejor lectura sobre la estructura institucional, en la que, como lo
expresa la visión de la competitividad sistémica, los efectos acumulativos de
aprendizaje y las innovaciones, van de la mano con la formación de redes de
colaboración interempresarial a nivel micro y con las relaciones de cooperación, tanto
formales como informales, entre empresas y los conjuntos de instituciones relacionadas
a éstas (nivel meso).

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CUADRO I: Guía de elementos para el análisis del funcionamiento del entramado institucional de apoyo

Etapa s del t rabaj o

1º Etapa: Reconocimiento del entorno institucional y definición de las instituciones más
representativas.
2º Etapa: Sensibilización a nivel institucional del trabajo a desarrollarse con fuerte transferencia del
marco conceptual.
3º Etapa: Recopilación de la información a través de entrevistas con los dirigentes institucionales, con
una guía de captación de información estructurada.
4º Etapa: Procesamiento, análisis de los resultados y elaboración del informe.
5º Etapa: Devolución de los resultados.
(*) Una metodología de Taller profundiza los impactos de las etapas 2º y 5º.

Va riables ana lizada s e n el est udio Para analizar la cooperación entre

instituciones se consulta sobre las actividades
Se analizan tres aspectos claves del desarrollo
conjuntas que realizan entre ellas, tratando
de un sistema institucional
de obtener información sobre:
1) Competencias y perfil de las
instituciones que conforman el tejido - La cantidad de proyectos conjuntos.
institucional. - Las temáticas de los proyectos conjuntos.
El objetivo es identificar y conocer las - Aportes que realiza cada institución para
instituciones de apoyo, tanto desde el punto la realización del proyecto.
de vista de su funcionamiento como de sus - Los resultados de los proyectos.
características. Se tienen en cuenta: - La evaluación de la cooperación.
- Las restricciones a la cooperación y las
- Las competencias fundamentales de las posibles soluciones.
instituciones.
- Las demandas de sus afiliados/ socios/
clientes y/o público. 3) Liderazgos institucionales en el
entramado
- Las principales actividades que cada una
En este sentido, se consulta sobre cuatro
de estas instituciones realiza.
puntos considerados claves para el desarrollo
económico territorial, preguntando a los
2) Relaciones entre las instituciones y entrevistados, sobre que agentes
grado de avance de la cooperación institucionales consideraban líderes en cada
interinstitucional unos de esos aspectos. Los temas consultados
La circulación de la información dentro del son:
entramado institucional es un aspecto
importante para la interacción y articulación - Generación de iniciativas y propuestas,
entre organizaciones y el aprendizaje del con el objetivo de identificar a los actores
conjunto. Para determinar cómo circula la institucionales líderes en materia
información dentro del sistema de apoyo se proposicional y generadores de acciones e
consulta sobre: iniciativas.
- Capacidad de articular y generar
- Las instituciones con las cuales se consenso, con el objeto de identificar a los
comunica. actores institucionales que lideran estos
- Los métodos y canales que utilizan para procesos.
comunicarse. - Capacidad de negociación externa, que
- Los motivos por los cuales se comunican. procura identificar los liderazgos
- La utilidad de la información que institucionales relacionados con la
transmiten las instituciones. representación externa y la imagen de la
- La convocatoria y participación ante la ciudad en el resto del país y en el exterior.
realización de actividades.

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- Visión estratégica de futuro, con las
instituciones que lideran el debate
estratégico sobre el futuro de la ciudad.

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Una lectura sobre casos en Argentina

Los estudios realizados así como lo observado en muchos territorios, muestran

una Argentina caracterizada por sistemas territoriales con una marcada
desconexión entre lo institucional, lo empresarial y la sociedad civil; siendo
muy escasas las ciudades y regiones que presentan buenas prácticas en este
sentido.

Observar algunos territorios de Argentina (Mar del Plata, Tandil, La Matanza y

Bragado en la Provincia de Buenos Aires y microregión San Justo-San Javier y
Rafaela, en la Provincia de Santa Fe), donde con la ayuda de esta metodología
se llevó a cabo un proceso de interacción con las organizaciones, nos permite
referirnos un poco más en particular a las realidades locales en un país tan
heterogéneo.

En Argentina podemos decir que estamos en presencia de tres grupos de

sistemas institucionales:
- Tradicionales, con un importante grado de aislamiento entre actores y
organizaciones, que se relacionan movilizados por intereses sectoriales y
que aún no han comenzado el debate sobre la necesidad de cambiar y
modernizarse.
- Que están iniciando un proceso de cambio, que presentan un nivel
medio de articulación entre las partes y algunos avances en cuanto a la
modernización del sistema institucional.
- Que ya están transitando el proceso de cambio, éstos son los que desde
la década del ’90 vienen trabajando para adaptarse y estar alertas a los
futuros cambios. Las características que presentan son buen nivel de
interacción entre actores, un entramado institucional con una oferta de
acuerdo a ciertos requerimientos de las empresas y un sector productivo
dinámico.

Generalizando y llevando al extremo algunas lecturas ya que los puntos de

partida son distintos (distintas realidad productivas, históricas, culturales,

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donde cambian la matrices de fortalezas y debilidades, con diferentes
capacidades técnicas y ritmos de la institucionalidad), entre los resultados
obtenidos, se destaca la debilidad de los tejidos institucionales de apoyo a la
producción, la que ya ha dejado de ser un problema "coyuntural" para pasar a
ser un problema "estructural”.

Las organizaciones presentan perfiles que responden, en primer lugar, a los

intereses gremiales empresarios y poseen muy poca articulación entre ellas.
Sólo algunas están comenzando a realizar servicios de apoyo para las firmas y
son menos aún, las instituciones que intentan involucrarse en el desarrollo
competitivo. La debilidad institucional persiste, a pesar de que hoy comienzan
a percibirse cambios.
Las instituciones empresarias con competencias tradicionales prestan servicios
tipo estándar y con bajo valor agregado (asesoramiento jurídico, pago de
impuestos, cobro de servicios, etc), existiendo además, un bajo conocimiento de
la demanda de los asociados. Usualmente tienen un sesgo “ofertista”, creadas
en el modelo de sustitución de importaciones, no han estudiado en forma
profunda las necesidades de sus “asociados” y tampoco realizan acciones de
largo plazo. Sus dirigentes tienen poca práctica en acciones de cooperación y la
relación con el sector público está marcada por la falta de diálogo.

Este modelo se traslada de las instituciones a las empresas, las firmas basan su
accionar en las capacidades y destrezas individuales. Por el lado de la demanda
(poniendo a la empresa como demandante), tampoco la situación está resuelta,
ya que no existe claridad y unanimidad por parte de las empresas, de cuál es el
rol que deberían desempeñar las instituciones y su relación con el entorno más
próximo es, paradójicamente, más bien lejana.

Aparece un sector público que, en forma lenta, comienza a delinear políticas

hacia la producción, presionando la descentralización y las exigencias de la
población sobre la gestión de nuevos temas. Sin embargo, existe a priori una
barrera representada por la falta de capacidades y competencias, aunque ya
aparece un grupo de municipios con tareas de modernización, con programas
para desarrollar habilidades y capacidades, los que les están permitiendo
intervenir en el territorio articuladamente con el resto de los actores. Frente a

11
los demás sectores institucionales es mayor el número de dirigentes políticos
locales que comienzan a trabajar en esta línea aún cuando queda un largo
camino por recorrer.

Por el lado de los sectores educativos y científicos tecnológicos nos encontramos

con una historia de aislamiento con base en la dictadura; el sector educativo en
Argentina estánintentando construir el vínculo con el sector productivo. Algo
similar pasa con los centros científicos tecnológicos, que trabajan para un
reducido grupo de empresas y no tienen presencia en el desarrollo territorial.

Igualmente, en los estudios realizados, se observa que los distintos actores

comienzan a escuchar con mayor atención, tratando de ir involucrándose en el
Desarrollo Económico Local, pero todavía cada uno desde su lugar. Aún falta
un salto para que se interioricen dentro de un proceso más sistémico, donde la
concertación de un objetivo común, la cooperación y la articulación entre
actores sean elementos claves.

Se advierte que, en general, los actores institucionales de las ciudades

estudiadas mantienen comunicación entre ellos, aunque con interferencias, en
principio todos dicen comunicarse.
Ahora bien, cuando profundizamos, observamos que la comunicación no es
eficiente, por lo que las conversaciones, en sentido amplio, no dan el resultado
que sugieren las instituciones. Aparece, entonces, todo un campo de acción para
el fortalecimiento del sistema. El conjunto de actores manifiesta la necesidad de
mejorar las comunicaciones y encontramos siempre predisposición para
trabajar en este sentido. Son bastante homogéneas las opiniones de los actores,
cuando expresan que una parte del camino pasa por la profesionalización de las
gestiones institucionales e incorporan, por otro lado, la construcción de espacios
de diálogo y confianza. Es importante destacar que en los territorios bajo
análisis, se detectan agentes con un importante grado de aislamiento, así como
la necesidad de encontrar mecanismos estables para estimular, de manera
constante, un flujo de la información.

La cooperación en estos territorios es variable y parecería estar ligada a la

historia de las poblaciones. Por su parte, aparecen como similares las

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restricciones para cooperar: el individualismo, los problemas de diálogo y los
distintos intereses, mientras que la falta de un marco de confianza y
coordinación son las de mayor incidencia. Existe marcada coincidencia en lo
que refiere a los planteos de soluciones; en general se propone trabajar sobre
una mayor interacción, apareciendo nuevamente la necesidad de generación de
espacios de discusión y consenso o la instalación de ámbitos institucionales que
faciliten el debate y los acuerdos.

Un punto importante, que no podemos dejar de lado, es la detección de

coaliciones regresivas. Siempre en las ciudades existen actores que no
construyen y que, por diversas razones, accionan para que nada cambie. En este
esquema nos encontraremos con agentes que intentan poner barreras en
función de sus visiones o intereses personales o sectoriales.

Aparece también una demanda del sistema institucional, que tiene que ver con
trabajar en la formación de sus recursos humanos, tanto a nivel dirigencial
como de sus funcionarios, para interpretar estas realidades y desarrollar
políticas en este sentido.

Esta formación de dirigentes y funcionarios institucionales, que no resulta de

fácil acceso en el mercado, deben tener como objeto adquirir un conjunto de
temáticas formativas básicas y otro orientado a adquirir habilidades
dirigenciales, tales como: conducción de grupos, resolución de conflictos,
gestión de recursos humanos y planeamiento estratégico, entre otros;
contemplando siempre uno de los mayores desafíos, como es el de generar un
espacio de discusión, reflexión y acción sobre la realidad local.

Finalmente, en relación a la trama de poderes y liderazgos, se observan

diferentes situaciones: por un lado, encontramos mayores casos de liderazgos
débiles y por otro, existen hegemonías compartidas entre el sector público y
privado, abiertas a la participación y generación de consensos que aceleran el
proceso buscado. Estos últimos representan un número reducido.

En este escenario, con una estructura institucional sin una base sólida, resulta
muy complejo que una estrategia de Desarrollo Económico Local pueda ser

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pensada y llevada adelante. Las organizaciones son el esqueleto que las
sociedades civiles tienen para funcionar. Insertarlas dentro de un proceso de
acumulación de conocimientos es condición necesaria para el mejoramiento del
ambiente de negocios y la competitividad.

Para ampliar los análisis de cada territorio se puede consultar los siguientes
documentos:
• Ferraro, C. y Costamagna P. (2000) Entorno institucional y desarrollo
productivo local. La importancia del ambiente y las instituciones para el
desarrollo empresarial. El caso de Rafaela. CEPAL Bs. As.
LC/BUE/R.246 (Distribución restringida).
• Ferraro, C. y Costamagna, P. (2002) Competitividad territorial e
instituciones de apoyo a la producción de Mar del Plata. Serie Estudios y
Perspectivas Nro. 8 CEPAL.
• Costamagna, P (2001). IDEB. Análisis del entramado de apoyo a la
producción del Partido La Matanza.
• D’Annunzio, M. (2000) Iniciativa de desarrollo económico local. La
articulación y las interacciones entre instituciones. El caso de Tandil,
Argentina. Proyecto CEPAL/GTZ Desarrollo económico local y
descentralización en América Latina.
• Programa de Desarrollo Local y competitividad pyme (2003). Fundación
Potenciar-Bid Fomin. La articulación Institucional en la microregión de
San justo – San Javier. Pcia de Santa Fe.
• Costamagna, Ferraro, Gor (2005). Las Instituciones de apoyo a la
Producción en el Partido de Bragado. UNNOBA-ILPES-Cepal

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15
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